notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de
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Clásicos del PensamientoEconómico Contemporáneo de Venezuela
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Clásicos del PensamientoEconómico Contemporáneode Venezuela
Reeditar textos fundamentales,
que contribuyeron a fomentar
una visión crítica de la economía
nacional, es el propósito de
esta colección iniciada por el
Banco Central de Venezuela con
motivo de la celebración de su
70 aniversario. Así, la colección
abarcará libros escritos a partir
de los años sesenta, del pasado
siglo, que hicieron escuela o
contribuyeron al cambio de
paradigmas en la concepción de la
economía política de Venezuela. En
consecuencia, su objetivo apunta
a rescatar hitos de un ejercicio
colectivo de reflexión que se dio en
el país durante las últimas décadas
del siglo xx, y cuya vigencia e
influencia es preciso resaltar.
La Colección Clásicos del
Pensamiento Económico
Contemporáneo de Venezuela
está dirigida a profesionales,
investigadores y estudiantes en el
ámbito de las ciencias sociales, así
como al público en general.
Rafael J. Crazut (Falcón, 1926-Caracas 2010)
Rafael J. Crazut, doctor en
Economía, fue miembro del
Directorio del Banco Central de
Venezuela hasta su fallecimiento
en el año 2010. Durante veinte
años ocupó distintos cargos en el
instituto emisor. Profesor titular
de la Universidad Central de
Venezuela e Individuo de Número
de la Academia Nacional de
Ciencias Económicas, se desempeñó
igualmente como secretario de
la Presidencia de la Corporación
Venezolana de Fomento y
secretario del Consejo de Economía
Nacional.
La presente edición de El Banco
Central de Venezuela. Notas
sobre su historia y evolución
en sus 70 años de actividades ,
libro originalmente publicado
en 1970 bajo el patrocinio del
BCV, fue actualizada por el autor
hasta abarcar temas de reciente
actualidad como la reconversión
monetaria, la crisis económica
mundial (2008-2009) y la reforma
a la Ley del BCV aprobada por la
Asamblea Nacional en 2010, entre
otros aspectos de interés.
el banco central
de venezuela Notas sobre su historia y evolución
en sus 70 años de actividades
rafael j. crazut
Clásicos del PensamientoEconómico Contemporáneo de Venezuela
Directorio Nelson J. Merentes D.Bernardo FerránJorge GiordaniJosé S. Khan FernándezArmando León RojasJosé Félix Rivas Alvarado
AdministraciónPresidenteNelson J. Merentes D.
Primer Vicepresidente Gerente (e)Eudomar Tovar
Comité Permanente de PublicacionesArmando León Rojas (Presidente)Rafael RosalesCarlos Mendoza PotelláIván Giner Txomin las Heras
EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA
Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades
RAfAEL J. CRAZUT
Clásicos del PensamientoEconómico Contemporáneo de Venezuela
© De esta edición: Banco Central de Venezuela, 2010
Coordinación Vicepresidencia de Estudios, BCV
Producción editorialGerencia de Comunicaciones Institucionales Departamento de Publicaciones, BCVAvenida Urdaneta, esquina de Las CarmelitasTorre Financiera, piso 14, ala surCaracas 1010, VenezuelaTeléfonos: 801.5514 / 8380 / 5235 Fax: [email protected]
Elaboración del índice analíticoÁlvaro AgudoDiseño gráfico de la colecciónFelipe Saldivia DiagramaciónFelipe SaldiviaCorrección de textosRosa Arévalo OrzeroJosé Ramón Cova EspañaImpresiónEditorial Arte
Hecho el Depósito de LeyDepósito legal: lf44020109001007ISBN: 978-980-394-061-4
Impreso en Venezuela – Printed in Venezuela
Catalogación en fuente de Biblioteca Ernesto Peltzer
Crazut, Rafael J.El Banco Central de Venezuela : notas sobre su historia y evolución en sus 70
años de actividades / Rafael J. Crazut. – Caracas : Banco Central de Venezuela (BCV), 2010. –xxxvii., 644 p.–
Clásicos del Pensamiento Económico Contemporáneo de Venezuela. – Quinta edición de la obra. Incluye Referencias Bibliográficas e Índice. –isbn: 978-980-394-061-4. –
1. Banco Central de Venezuela 2. Banco Central de Venezuela – Historia 3. Vene-zuela – Historia económica 4. Leyes bancarias – Venezuela 5. Venezuela – Políti-ca económica – siglo xx 6. Venezuela – Política económica –siglo xxi i. Título.
Clasificación Dewey: 332.110987/C911/2010 Clasificación JEL: E50 ; E58 ; E59 ; E31 ; O21
Un banco central de emisión para el cual se aprovechara nuestra propia experiencia y la de otros países y que siguiera
los mejores modelos, podrá dar mayor solidez y al mismo tiempo mayor flexibilidad a nuestro sistema monetario,
y permitir la unidad y la efectividad del control sobre la tasa de descuento y de nuestro cambio.
Alberto Adriani, 1939
Prólogo Introducción
primera parteOrigen y evolución (1940-1970)
capítulo iAntecedentes históricos
La Venezuela de los años treintaPluralidad de emisiónBancos privados emisoresConvenio Tinoco y régimen cambiarioArraigada tradición respecto al oroRegímenes autocráticos, economía liberalBanco de Venezuela, auxiliar de la Tesorería
La idea de crear un banco central: adversariosy defensores
Síntesis y discusión de los primeros proyectosProyecto Alvarado SilvaProyecto Pérez DupuyMéritos e importancia de ambos proyectos Conceptos y opiniones del doctor Egaña
Nuevo Proyecto de Ley ante las Cámaras LegislativasAspectos generales CapitalObjetivosAsamblea, Directorio y AdministraciónOperaciones
xxixxvii
1
3
379
10111212
122121242728313435363839
Índice
X
ProhibicionesFuerte oposición de los sectores afectadosDisposiciones transitorias del proyecto: entrega del oro
al Banco Central
capítulo iiCreación del Banco Central
Aprobación y promulgación de la leyLa Comisión OrganizadoraMasiva suscripción de acciones Nuevos tropiezos y dificultadesAsamblea Constitutiva Demanda de nulidadSentencia de la Corte Federal y de Casación:
constitucionalidad del Banco CentralReconocimiento a meritorios venezolanos
capítulo iiiEvolución institucional
Etapa inicial (1940-1950) Proceso de consolidación (1950-1960)Nuevas atribuciones y responsabilidades (1960-1970)La década de los setentaComentarios finales
apéndice al capítulo iiiReformas legales
Reforma Parcial de 1943Proyecto de Reforma de 1948Ley de 1960Ley de 1974
4042
43
45
454648505153
6162
67
6772747886
89
89909396
el banco central de venezuela
XI
capítulo ivCentralizador de la emisión
y guardián de las reservas internacionales
IntroducciónCentralizador de la emisión
Conceptos sobre emisiónDisposiciones contenidas en la Ley del Banco Central
Reservas internacionalesComentarios generalesReservas internacionales de Venezuela
apéndice al capítulo ivEl mecanismo de la oferta monetaria
capítulo vEl régimen cambiario
Antecedentes: dólar petrolero y sobrevaluación del bolívarLos cambios diferenciales
El Convenio de Bretton Woods y nuestro régimencambiario
Experiencias de otros países en materia de cambiosdiferenciales
Devaluación y proceso de unificación (1960-1964)Retorno a la libre convertibilidad (1964)Otras modificaciones cambiarias
Revaluaciones de 1971 y 1973Flotación conjunta con el dólar y eliminación
del sistema de paridadesNacionalización petrolera y unificación cambiaria
99
99101101103106106111
123
135
135138
140
143147150153153
154155
índice
XII
capítulo viPrestamista de última instancia
Consideraciones generales sobre la políticade redescuento
Dificultades que plantea la utilización del redescuentoen países insuficientemente desarrollados
El Banco Central de Venezuela como prestamistade última instancia
Limitaciones del redescuento como instrumentode control monetario: opiniones sobre la materia
Disposiciones legalesTasas de redescuento y sus variacionesOtros elementos de apreciaciónAlgunas evidencias históricas
Conclusión
capítulo viiMercado abierto y otros instrumentos
de control monetario
IntroducciónMercado abiertoEncajes flexiblesPersuasión moralControl selectivoIntereses activos y pasivosConclusión
capítulo viiiConsejero y agente financiero del Gobierno nacional
Introducción Controversias entre gobiernos y bancos centrales
157
157
169
173
174177178183188192
195
195196204208210212213
217
217220
el banco central de venezuela
XIII
Prestigio y eficiencia de nuestro Banco Central: estudios,opiniones y asesoramiento al Gobierno nacional
Agente financiero del Gobierno nacionalAgente de la Tesorería nacionalConclusión
capítulo ixCréditos y anticipos al Gobierno nacional
Algunos antecedentes históricosEvolución de nuestro régimen legalComentarios finales
apéndice al capítulo ixEl Fondo Anticíclico
capítulo xPosibilidades y limitaciones para financiar
o contribuir al desarrollo económico
Consideraciones generalesMecanismos ortodoxos y heterodoxosBreve análisis de las alternativas planteadas
Modernización del sistema financieroContribución a la planificación económicaFinanciamiento de las exportacionesCreación de un mercado de capitalesControl selectivo del créditoMayor contribución al financiamiento del sector ruralCréditos a mediano y largo plazoAdquisición de valores de empresas privadasFondos de DesarrolloPosible utilización de reservas internacionales
Conclusiones
223230233238
241
241246250
253
259
259264267267268269270273275277278279282284
índice
XIV
capítulo xiCooperación financiera internacional
IntroducciónRelaciones con el Fondo Monetario InternacionalCooperación con América Latina y otros países
segunda parteSíntesis de actividades relevantes (1970-2000)
nota preliminarCambios fundamentales experimentados
por el BCV a partir del decenio de los setenta
Breves conceptos fundamentalesProblemas metodológicos
capítulo xiiAltibajos de la economía venezolana
durante el período 1973-1983
IntroducciónLa crisis energética y sus repercusiones económicasImpacto inicial sobre la economía venezolanaDesajustes internosEndeudamiento externoEstancamiento y devaluaciónCrisis estructural o coyunturalAjustes y rectificaciones
capítulo xiiiEl Banco Central de Venezuela ante la crisis
del Sistema Monetario Internacional y la devaluación del dólar
Introducción
291
291294303
311
313
313
313317
321
321322324327328331334336
339
339
el banco central de venezuela
XVíndice
Responsabilidades y actuaciones del Banco CentralBreve recuento de la estructura y funcionamiento
del Sistema Monetario InternacionalPlanes de reformaAccidentado y complejo proceso de reforma
Creación de los derechos especiales de giro (DEG)El Comité de los 20 y el proceso de reformaDevaluaciones del dólarTransitoriedad y proceso evolutivo
El Grupo de los 24 en asuntos monetarios internacionalesApreciaciones finales: Venezuela ante el colapso
de Bretton Woods
capítulo xivBanco Central y sistema bancario. Evolución
jurídico-institucional
IntroducciónNueva Ley del Banco Central de Venezuela (1987)Nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos
de Crédito (1988)Creación del Fondo de Garantía de Depósitos
y Protección Bancaria (1985)Observaciones finales
capítulo xvPolítica cambiaria
IntroducciónExpectativas y contradicciones ante el problema
cambiarioEl control de cambios (1983)El caso de la deuda privada externa Evolución de la balanza de pagos y régimen
cambiario (1984-1988)Unificación cambiaria (1989)
340
342345346346347349350351
353
357
357358
362
367370
375
375
376379382
387391
XVI
Conversión de la deuda pública en inversiónComentarios finales
capítulo xviPolítica monetaria
IntroducciónObjetivos y lineamientos generales
Expansión moderada (1980-1982)Cambios de orientación (1983-1984)Nuevos instrumentos y objetivos (1985-1986)Rasgos predominantes del período (1987-1990)
Política monetaria y déficit fiscalPolítica monetaria y administración de los tipos
de interésPolítica monetaria y limitaciones del sistema financiero
capítulo xviiPolíticas complementarias y actividades operativas
IntroducciónEmisión de billetes y acuñación de monedasAdministración de las reservas internacionalesContribución al refinanciamiento de la deuda externaColocación y rescate de valores públicosFondo de Financiamiento de las Exportaciones
(Finexpo)Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri)Política en materia de sucursales Administración de recursos de tercerosOtras actividades operativasEstudios y publicaciones
394396
399
399400400404407409413
414419
425
425427429430434
435437438439440441
el banco central de venezuela
XVII
capítulo xviiiCambios de orientación en la política
económica: el Plan de Ajuste Estructuralde 1989 y sus implicaciones monetarias y cambiarias
Consideraciones previasSíntesis del plan objeto de consideraciónParticipación específica del Banco CentralCríticas adversasDificultades de instrumentaciónContinuidad de algunas políticasEl Banco Central y la reforma integral de la legislación
financiera
capítulo xixEl Banco Central de Venezuela y la crisis bancaria
de 1994
Antecedentes económicos y sociopolíticos de la crisisActuaciones inmediatas del Banco CentralLas crisis financieras y sus características relevantesSinopsis de la crisis venezolana
Causas determinantesColapso del Banco Latino y propagación de la crisisLegislación financiera de emergencia
Los auxilios financieros del BCVCosto económico y social de la crisisApéndice: colaboración de funcionarios y ex
funcionarios del BCV al estudio de la crisis bancaria
443
443444446450452453
454
459
459461463464465466469469472
473
índice
XVIII
tercera parteNuevas orientaciones de la política y actividades
del Banco Central a comienzos del siglo xxi
capítulo xxReformas legales y políticas fundamentales
IntroducciónConstitucionalidad del Banco CentralLey del Banco Central de Venezuela de 2001
Propósitos y objetivosDisposiciones fundamentales
El Plan Estratégico Institucional como guía de acciónActuaciones en materia de política cambiaria
y monetariaConsideraciones previasPolítica cambiariaPolítica monetaria
Contribución a la creación del Fondo de DesarrolloNacional (Fonden)
Nivel adecuado de reservasPolíticas en materia de oro y diversificación de reservas
internacionalesModernización del sistema de pagos
Centralización del mercado interbancarioCompensación electrónica
Nuevas reformas legales en el ámbito monetarioy financiero
Motivaciones fundamentalesReforma de la Ley del BCV, noviembre de 2009Reforma de la Ley del BCV, abril de 2010Ley Orgánica del Sistema Financiero
475
477
477478479479481483
484484486487
489492
494497501501
503503504505507
el banco central de venezuela
XIX
capítulo xxi:Reconversión monetaria y otras actuaciones
relevantes en el ámbito económico y social
La reconversión monetariaAntecedentes y objetivosEl Decreto Ley de Reconversión MonetariaEstrategia comunicacionalResoluciones del Banco CentralAdecuación tecnológicaContribuciones de la Casa de la MonedaCumplimiento de metas y lapsos establecidos
Creciente atención a los estudios económicosCátedra Andrés Bello: revisión del convenio
con la Universidad de OxfordJornadas de Economía Política Latinoamericana,
2009-2010Política comunicacional y editorial
Política comunicacionalPolítica editorialAño del Oro y El libro del oro de Venezuela
Estudios e iniciativas en materia de integraciónlatinoamericana y caribeña
Contribución al estudio e instrumentación del SucreActividades socioculturales y responsabilidad socialModernización y ampliación de la Casa de la MonedaConjunto arquitectónico Manzana NorteEn memoria del doctor Gastón Parra Luzardo
capítulo xxiiLa crisis global de 2008-2009: repercusiones
económicas y actuaciones del Banco Central
Antecedentes y características generales de la crisisPolíticas adoptadas por Estados Unidos y países
desarrollados
509
509509510511512513514514515
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520521521522524
525527532535538540
541
541
544
índice
XX
Repercusiones previsibles para la economía nacionalRespuestas del Ejecutivo Nacional y del Banco CentralComportamiento de la economía venezolana
de 2008 y 2009Algunas lecciones y experiencias derivadas de la crisis
a manera de epílogoMultiplicidad de regímenes cambiariosDificultades predominantes en el ámbito cambiario
y monetarioLa alternativa de la Caja de Conversión
apéndicePresidentes y primeros vicepresidentes
del Banco Central en sus 70 años de existencia
BibliografíaÍndice analítico
547549
551552
555556
561563
569
569
577589
el banco central de venezuela
Prólogo
El presente trabajo fue publicado originalmente en 1970 bajo el título El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su historia y evolución, 1940-1970, después de lo cual se han publicado varias reediciones actualizadas. En el prólogo de la primera edición se exponen los siguientes conceptos sobre el origen e inicio de actividades del Instituto, así como sobre las características y propósitos de la obra que se publica:
Al finalizar el año 1970 se habrán cumplido tres décadas de la creación del Banco Central de Venezuela. El Instituto fue constituido mediante ley san-cionada por el Congreso Nacional el 13 de julio de 1939, promulgada por el entonces presidente de la república, general Eleazar López Contreras, el 8 de septiembre del mismo año. Comenzó luego el proceso de promoción, orga-nización y redacción de estatutos que concluyó con la Asamblea Constituti-va celebrada el 15 de agosto de 1940. El Banco inició sus operaciones durante el mes de octubre de 1940 y fue inaugurado oficialmente en enero de 1941.
Con este texto, continúa exponiéndose en el prólogo:
…se pretende, aun cuando en forma muy modesta, llenar un vacío existente en la literatura económica del país, como la ausencia de una obra suficiente-mente actualizada que condense los aspectos más resaltantes de la historia y evolución del Banco Central de Venezuela. Sobre esta materia se ha pu-blicado, como bien se sabe, la obra de don Jesús María Herrera Mendoza, quien, con su conocida visión e indiscutible capacidad intelectual, recopiló y ordenó la documentación básica referente a los primeros ocho años de vida de la institución. Parecía plantearse, sin embargo, la necesidad de un enfoque más amplio, especialmente si se toma en cuenta la creciente impor-tancia que ha experimentado el Instituto y las numerosas atribuciones que
XXII el banco central de venezuela
le han sido asignadas en razón de reformas legales… gracias a lo cual ha comenzado a ejercer más cabalmente sus funciones de banco central.
En lo que atañe a la sistematización del trabajo, se expone que pa-ra agrupar el material, que nos ilustra sobre la historia y evolución del Banco Central, se ha seguido un esquema más o menos tradicional, así:
El primer capítulo está destinado a reseñar los aspectos concernientes a su creación, haciendo especial referencia a las dificultades y tropiezos inicia-les. Le sigue un recuento sobre los aspectos más resaltantes del período 1940-1970, para luego examinar por separado sus atribuciones específicas de acuerdo con el criterio que agrupa las funciones de los bancos centrales en conceptos tales como el de centralizador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, prestamista de última instancia y otras que le son propias. Para concluir, se presenta un capítulo donde se examinan las posi-bilidades y limitaciones que tiene el Banco para financiar el desarrollo eco-nómico del país; y otro relacionado con su posición frente a los problemas de cooperación financiera internacional.
Finalmente, se advierte que se trata de un trabajo “predominante-mente descriptivo, con propósitos de divulgación y no una obra de tipo analítico”, escrito en términos sencillos “por estar dirigido a lectores in-teresados en el tema pero no a especialistas”, y se admiten sus numero-sas deficiencias y limitaciones.
Gracias a la generosidad de los directivos del Banco Central, así co-mo a la indulgencia del público lector, esta obra ha sido objeto de varias reediciones. La primera, como se ha dicho, se publicó en 1970 como par-te de las obras conmemorativas del XXX Aniversario del Instituto. La segunda edición, publicada en 1980, con motivo de la conmemoración de los 50 años del Banco, incorpora distintos conceptos y apreciaciones vinculados con la vida de la institución, registrados en el decenio 1970-1980, tanto en el ámbito interno como en el externo, entre ellas, la es-tatización o nacionalización del Banco con motivo de la Ley de 1974, promulgada durante la primera administración del presidente Carlos Andrés Pérez, en donde se establece que, “con excepción del Estado, ninguna persona natural o jurídica podría ser propietaria de acciones del Banco”. En 1986, posiblemente en razón de que las existencias de
XXIIIprólogo
la obra en el Banco Central se encontraban agotadas, la Academia Na-cional de Ciencias Económicas, con la anuencia del Instituto, publicó una nueva edición en cuyo prólogo se expresa mi agradecimiento a los miembros de esa corporación en la siguiente forma:
Agradezco a la Academia Nacional de Ciencias Económicas la gentileza de patrocinar una nueva edición de este trabajo –cuyos pocos méritos y limita-ciones son evidentes–, gentileza que atribuyo, fundamentalmente, a la esca-sa bibliografía existente sobre la materia; a la generosidad y benevolencia de los Individuos de Número de esta corporación, siempre proclive al estímulo y a la crítica constructiva; así como posiblemente al deseo de contribuir a destacar la labor realizada por el Banco Central de Venezuela, institución que ha cumplido sus objetivos con una serenidad y eficiencia poco comunes en nuestro medio.
Para la conmemoración de los 50 años del BCV, se publicó una nue-va edición referida a la historia y evolución del Instituto durante el pe-ríodo 1940-1990, con una actualización de su texto que se explica en el correspondiente prólogo, así:
Esta nueva edición conserva básicamente la misma estructura que la ante-rior, de la cual difiere sólo porque se ha agregado una nueva sección titulada “El decenio de los ochenta”, en donde se intenta examinar la variada y com-pleja situación que ha tenido que afrontar el Banco Central en este período, caracterizado por cambios de tipo radical en nuestra economía. La nueva sección se inicia con una especie de marco de referencia previo, cuyo pro-pósito es reseñar y destacar las nuevas condiciones en que se desenvuelve la economía venezolana, y la evolución jurídico-institucional del Banco Cen-tral y el sistema bancario en general, para luego pasar a la consideración del tema principal, relacionado con la política monetaria y cambiaria, así como otras políticas y actividades que constituyen responsabilidades específicas de esta institución.
En reiteradas ocasiones amigos y colegas del Banco Central me han sugerido o planteado la necesidad de actualizar esta obra, la cual –en su muy noble apreciación– “presenta un panorama bastante interesante y didáctico sobre la creación y evolución de ese Instituto durante sus pri-meros decenios de existencia”, cuyo contenido –también en su genero-sa opinión– debe ponerse al día debido a la importancia de los temas
XXIV el banco central de venezuela
que aborda. Ante las honrosas sugerencias de actualización que se me han hecho, he formulado distintas observaciones, entre ellas: en primer lugar, que en mi modesto parecer, dicha obra cumplió con el cometido para el cual fue escrita, como fue el de reseñar y analizar un proceso his-tórico de apreciable interés pero ya superado; en segundo término, que futuros trabajos sobre la materia deben corresponder a las nuevas ge-neraciones de economistas y otros profesionales formados en el Banco Central, más capacitados para ese propósito, a quienes deben dejarse las mayores oportunidades para poner en evidencia su indiscutible talen-to y capacidad creativa; en tercer lugar, que desde la publicación origi-nal de la obra, la economía y la sociedad venezolana han experimentado cambios de apreciable significación, además de que la filosofía y la téc-nica de la banca central han venido cambiando también considerable-mente. Destaqué, asimismo, que la obra original se había estructurado de acuerdo con las actividades específicas de los bancos centrales, tales como centralizadores de la comisión, guardianes de las reservas inter-nacionales, prestamistas de última instancia y otras, pero que en los úl-timos años se había asignado tan variada gama de atribuciones al BCV que ya no era posible utilizar esa sistematización.
Frente a las dificultades planteadas, y dada la insistencia del Comi-té Organizador de la Conmemoración de los 70 años del BCV, con la anuencia de tan distinguidas personalidades, me he permitido optar por una solución intermedia: mantener el texto original que presenta una visión aproximada del Banco desde su fundación hasta comienzos del decenio 1970-1980, al cual se anexa una síntesis de actividades relevan-tes para el período comprendido entre mediados de 1970, aproximada-mente, y finales de 2010 cuando se cumplen los 70 años del Instituto. Dentro de esta idea, el trabajo se ha agrupado en tres grandes seccio-nes: 1) Origen y evolución (1940-1970); 2) Síntesis de actividades rele-vantes (1970-2000); y 3) Cambios de orientación a comienzos del siglo xxi; todo ello sin olvidar que el tiempo histórico constituye una varia-ble que no admite separaciones tajantes, y que siempre se presentan so-lapamientos entre unos períodos y otros. Cada sección va precedida de notas preliminares sobre el período objeto de estudio, las cuales cons-tituyen una suerte de introducción o marco de referencia previo sobre
XXV
conceptos histórico-económicos necesarios para interpretar y valorar las actuaciones del Banco en esa nueva etapa. Esta solución, a mi en-tender –a pesar de sus notables imperfecciones–, podría cumplir con la doble finalidad de satisfacer las exigencias del público lector y, a la vez, servir de orientación y constituir una recopilación de material bási-co para que las nuevas generaciones de economistas y profesionales del BCV, con su reconocida capacidad de análisis, se encarguen de realizar un enfoque de conjunto más profundo y actualizado de la historia de la institución, tarea que yo no he podido acometer, entre otros aspectos, porque los esfuerzos que he realizado al respecto se desactualizan rápi-damente ante los cambios tan dinámicos que ha venido experimentan-do la economía nacional, el sistema financiero y, muy especialmente, el Banco Central.
Finalmente, cabe advertir que, con la finalidad de evitar confusiones de tipo bibliográfico, se ha creído conveniente modificar el subtítulo de la obra, con lo cual ésta adquiere la denominación completa de El Banco Central de Venezuela. Notas sobre su historia y evolución en sus 70 años de actividades. Para concluir, quiero expresar mi agradecimiento al Di-rectorio y la Administración del Banco, así como al Comité Permanente de Publicaciones, la Biblioteca y compañeros de trabajo del Instituto por el apoyo que me han brindado para la actualización y publicación de es-ta modesta contribución a la historia del Banco Central.
Rafael J. Crazut
prólogo
Introducción
Mantener la estabilidad del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, a través de una adecuada regulación de la liquidez, consti-tuye el objetivo tradicionalmente asignado a los bancos centrales, pa-ra lo cual suele dotarse a estas instituciones de una serie de privilegios y responsabilidades que varían de acuerdo con los países, pero que se orientan básicamente a la centralización de la emisión de las reservas in-ternacionales y las operaciones cambiarias. Tales funciones suelen com-plementarse con otras no menos importantes como son: actuar como prestamistas de última instancia, promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, realizar operaciones de mercado abierto, fijar encajes mínimos, establecer determinados tipos de interés que puedan cobrar los bancos en sus operaciones activas o pasivas, servir de agentes, ban-queros y consejeros de los gobiernos de sus respectivos países, vigilar el comercio del oro, actuar como cámaras de compensación y, finalmen-te, servir de guardianes de las reservas en efectivo de la banca comercial. En las últimas décadas, sin embargo, ha venido prevaleciendo el criterio de que la atención predominante de estas instituciones debe centrarse en objetivos económicos y sociales de mayor significación, como son el lo-gro de la ocupación plena, el crecimiento económico y el uso adecuado de los recursos productivos, por lo cual las demás atribuciones y respon-sabilidades tienen, según se estima, carácter accesorio y deben estar su-peditadas a la consecución de estos últimos objetivos básicos.
XXVIII el banco central de venezuela
Se asigna también a los bancos centrales la responsabilidad de fi-nanciar ciertos desequilibrios fiscales o asegurar al Estado que tales dese-quilibrios puedan ser adecuadamente cubiertos mediante el uso de la deuda pública, cuya administración suele constituir también una de sus atribuciones específicas. El banco central debe actuar, además, co-mo consejero del Gobierno y mantener una actitud firme y decidida a fin de imponer su criterio en cuestiones monetarias y asimismo finan-ciar desequilibrios presupuestarios, pero ha de asegurarse de que estas prácticas no conduzcan a la inflación y debe, por último, adquirir y con-servar un elevado prestigio y autoridad moral a fin de utilizarlos como arma de persuasión.
Como si todas estas atribuciones fuesen pocas, en las economías no desarrolladas o en vías de desarrollo se aspira a que la institución desem-peñe un papel decisivo en el financiamiento de ese proceso, utilizando para ello las más variadas modalidades, entre las cuales no se descarta el crédito directo y a largo plazo. También se espera en estos países que los bancos centrales contribuyan eficazmente a la modernización del siste-ma financiero, a incrementar el hábito bancario, a estimular el ahorro, a agilizar el mercado monetario, a mejorar o a estructurar el mercado de capitales y a mantener tipos de interés acordes con las necesidades del crecimiento económico. Tan variada y compleja gama de atribuciones pone de relieve las dificultades que plantea la conducción de un instituto de esta naturaleza, ya que en la práctica pareciera esperarse de los mis-mos la solución a todos los problemas económicos. Además, como resul-ta evidente, muchos de sus objetivos tienen carácter incompatible y en determinadas ocasiones plantean graves conflictos al colidir los unos con los otros. Los bancos centrales se encuentran, igualmente, sujetos a fuer-tes presiones por parte de sectores que desean aprovechar al máximo su capacidad de emisión. Sus actuaciones suelen tener numerosos críticos y adversarios, algunos de los cuales razonan con sorprendente propiedad técnica, pero quienes en el fondo actúan en defensa de intereses creados. Se espera siempre que el Gobierno respete las decisiones e independen-cia del banco central, pero también es imprescindible que éste actúe bajo la suprema dirección del Gobierno. La tarea encomendada a estas insti-tuciones no es, pues, nada fácil ni claramente definida, requiriéndose en
XXIXintroducción
consecuencia que sus directivos posean condiciones excepcionales, que van desde la prudencia y el don de persuasión hasta la astucia y agresivi-dad para llevar a cabo con buen éxito tan complejos objetivos.
Tanto la teoría como la práctica de la banca central proceden funda-mentalmente de Inglaterra. Así, por lo menos, lo señalan casi todos los tratadistas, sin desestimar la importante colaboración que al respecto han prestado otros países. El Banco de Inglaterra ha constituido, al pa-recer, una especie de laboratorio donde se han experimentado la ma-yoría de los principios que hoy en día orientan la actuación de estas instituciones. Fue, asimismo, un destacado financista británico, sir Wal-ter Bagehot quien, aprovechando las experiencias obtenidas en ese país, sintetizó en su obra Lombard Street, publicada en 1873, conceptos fun-damentales sobre banca central que hoy en día son universalmente ad-mitidos. La historia de la banca central es pues, en gran parte, la historia del Banco de Inglaterra, organismo que adquirió el privilegio de emitir billetes hace ya casi 300 años a cambio de conceder préstamos a la Co-rona británica. Dicho instituto continuó realizando operaciones de es-ta naturaleza durante el transcurso del siglo xviii hasta convertirse en banquero y agente financiero del Gobierno. Asumió, posteriormente, la posición de prestamista de última instancia, con lo cual contribuyó a solucionar graves problemas que confrontaban los demás bancos y fue el primero en poner en práctica una política de redescuento. Conven-cidos de su liquidez y prestigio, los demás bancos comenzaron a man-tener saldos en el Banco de Inglaterra, el cual adquirió de ese modo la condición de guardián de las reservas en efectivo del sistema bancario, así como de depositario del oro de la nación. La liquidación de deu-das interbancarias, mediante el traspaso de saldos depositados en di-cho banco, le asignó funciones de cámara de compensación, las cuales comenzó igualmente a realizar en forma progresiva. Todas estas acti-vidades, llevadas a cabo exitosamente y, al parecer, sin tropiezos sig-nificativos, hicieron que la vieja institución de Threadneedle Street se convirtiera gradualmente en un organismo de alto interés público y res-pondiera al concepto de lo que hoy llamamos banco central.
Las prácticas del Banco de Inglaterra llamaron poderosamente la atención de los gobernantes europeos. La mayoría de ellos, deseosos de
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contar con una organización de esta naturaleza, comenzaron a seguir el ejemplo británico. Como consecuencia de ello, se crearon numero-sos bancos con privilegios especiales o se otorgaron privilegios a ins-tituciones ya existentes. Son representativos de este período el Banco de Francia, fundado en 1800; el Banco de los Países Bajos, en 1814; los Bancos de Austria y Noruega, en 1817; el Banco Nacional de Bélgica, en 1850; el Banco de España, en 1856; y el Reichsbank que surgió en 1875 como Banco de Prusia. Al finalizar el siglo xix ya casi todos los países europeos contaban con bancos especiales que, en mayor o menor gra-do, desempeñaban las funciones que hoy se asignan a los bancos centra-les. El monopolio o centralización de la emisión y la facultad de servir de agentes financieros de los gobiernos constituían su característica más resaltante.
Salvo contadas excepciones, a comienzos del siglo xx la banca cen-tral era una institución esencialmente europea. Planteábanse para en-tonces, en Estados Unidos, graves desajustes monetarios, derivados de la existencia de un sistema bancario cuya peculiaridad más sobresalien-te era la descentralización. Frente a tal situación las autoridades del país decidieron estudiar y adaptar las experiencias del viejo continente, lo que condujo a la promulgación del Federal Reserve Act, el 23 de diciem-bre de 1913, de acuerdo con lo cual se estableció el Sistema de la Reser-va Federal. Doce bancos relativamente independientes, con facultades de emisión y posibilidades de actuar como prestamistas de última ins-tancia, dentro de sus respectivas zonas de influencia, integran el aludi-do sistema, cuya máxima autoridad reside en una junta de gobernadores (Federal Reserve Board), designada por el Gobierno y ratificada por el Congreso. Como otra característica especial cabe añadir que sólo los bancos afiliados pueden recibir los beneficios directos de este sistema y que las funciones de guardián de las reservas internacionales corres-ponden a la tesorería. El Federal Reserve System fue, posiblemente, la primera institución creada con la expresa finalidad de llevar a cabo las funciones de un moderno banco central, ya que las demás organizacio-nes habían llegado a esa posición por evolución gradual.
Al finalizar la Primera Guerra Mundial, pocas de las economías, que hoy se clasifican como subdesarrolladas, habían establecido bancos
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centrales. Se atribuye a tres grandes bancocentralistas (lord Montagu Norman, gobernador del Banco de Inglaterra; Benjamin Strong, del Banco de la Reserva Federal de Nueva York; y Hjalmar Schacht, del Reichs bank), el haber desarrollado una campaña mundial que exaltara las ventajas de los bancos centrales y estimulara a los países que carecían de ellos para que procediesen a crearlos. Asimismo, una convención fi-nanciera internacional celebrada en Bruselas, en 1920, puso de relie-ve las ventajas de estas instituciones, recomendando su creación para acelerar el proceso de rehabilitación y garantizar una mayor estabilidad monetaria. En América Latina, como más adelante se comenta, se esta-blecieron algunos institutos de ese tipo durante el transcurso de esa dé-cada, pero la mayoría de ellos surgieron a partir de la depresión de los años treinta, la cual demostró con más convincentes argumentos la ne-cesidad de su creación. Un número proporcionalmente mayor de ban-cos centrales se ha establecido después de la Segunda Guerra Mundial, como consecuencia de la independencia que han alcanzado numerosos países africanos y asiáticos, así como por el estímulo que se deriva de las medidas de cooperación internacional que actualmente prevalecen. Los regímenes legales que gobiernan la actuación de estas instituciones –creadas en economías de bajos ingresos y sin mercado monetario or-ganizado– son, básicamente, similares a las que existen en las econo-mías avanzadas, ya que en la práctica han sido calcadas de tales países o han sido elaboradas por técnicos procedentes de aquéllos. Adecuar ca-balmente todos estos principios y experiencias a las economías en desa-rrollo es uno de los más graves problemas que se plantean.
Materia que no puede omitirse en estas notas introductorias es la re-lativa a la propiedad, control y grado de independencia que conservan o deben conservar las instituciones cuyo estudio nos ocupa. Los viejos e independientes bancos centrales, creados y administrados por el sector privado, han cedido ya al poder del Estado. Dos razones básicas parecen justificarlo: en primer lugar, la creciente intervención gubernamental en la actividad económica que ha ido debilitando progresivamente los clá-sicos principios de laisser faire y laisser passer, con los cuales se estruc-turó y fortaleció el Banco de Inglaterra; y, en segundo, el abandono del patrón oro, en cuya etapa dorada o aparentemente dorada no tenía cabal
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justificación la intervención en el campo monetario, por cuanto todos los ajustes se realizaban automática o casi automáticamente con reduci-da participación gubernamental. La mayor responsabilidad del Estado en la conducción de la política económica, así como la clara concien-cia de que la facultad de emisión y el control monetario son materia de interés público, ha demandado un mayor control gubernamental sobre los bancos centrales. Muchas de las más prestigiosas organizaciones han sido nacionalizadas y las que se han creado en períodos recientes sue-len estar constituidas con capital mixto, del público y/o de la banca y del Gobierno, pero siempre con participación mayoritaria de este último. La propiedad total del Estado resulta también práctica común en mu-chos de los bancos recientemente creados. El Sistema de la Reserva Fe-deral constituye una de las pocas organizaciones cuyo capital pertenece a entidades privadas, como son los bancos afiliados. No obstante, con-viene apuntar que tanto en éste, como en otros casos similares, se deter-mina claramente que los accionistas no tienen los derechos y privilegios que comúnmente poseen quienes adquieren acciones de empresas pri-vadas. La Junta de Gobernadores, como se ha dicho, es designada por los poderes públicos, lo que constituye la más severa limitación al dere-cho de propiedad. A pesar de esa tendencia a la estatización, la mayoría de los bancos centrales conservan un alto grado de independencia fren-te a los gobiernos, siendo frecuentes las discrepancias entre gobiernos y bancos centrales en materias de tipo fiscal y monetario.
La designación de las autoridades que gobiernan a la institución re-sulta tan variada como la estructura del capital: el presidente o gober-nador, como más frecuentemente se le llama, suele ser designado por el jefe del Estado, mientras que en el caso de los directores o miembros del Consejo de Administración, tienen mayor participación los accionistas privados, aunque siempre con especiales limitaciones a fin de que dicha junta sea representativa de los más variados sectores de la economía. Casi todos los bancos centrales revisten carácter de compañía anónima y muchos de ellos se han organizado de acuerdo con la llamada estruc-tura departamental, mediante la cual se establecen dos o más depar-tamentos relativamente independientes, normalmente el departamento de emisión y el bancario. La distribución de utilidades tiene también
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ciertas restricciones como sucede en el caso de la elección de los directi-vos. Por regla general, los accionistas privados se encuentran limitados a un porcentaje máximo a fin de que el grueso de los beneficios sea per-cibido por el Estado, por ser éste quien aporta el privilegio de emisión. La designación o elección de los presidentes, gobernadores o directores, suele hacerse por períodos fijos, comúnmente largos, a fin de garantizar la adecuada continuidad administrativa y dotar a estas instituciones de un razonable grado de autonomía.
A pesar de su extraordinaria proliferación actual, la literatura sobre banca central es nueva. Sorprende, por ejemplo, el hecho de que la pri-mera obra que lleva en su título las palabras “banca central”, la de Kisch y Elkin, haya aparecido prácticamente en la década de los treinta. La co-nocida obra de M.H. De Kock, Central Banks, fue publicada en 1938, y son de esos mismos años la obra de Sayers, Central Banking After Bage-hot y la de Hawtrey, The Art of Central Banking. Muchos otros trabajos han aparecido con posterioridad, pero pocos donde se enfoque la totali-dad del problema, por lo menos con aportes originales. Un economista indio, S.N. Sen, es posiblemente el primero en publicar un trabajo com-pleto sobre la banca central en los países subdesarrollados, Central Ban-king in Underdeveloped Money Markets (Calcuta, 1952). De igual forma, corresponde a Lester Chandler el mérito de analizar el problema de la banca central y el desarrollo económico, Central Banking and Economic Development (Bombay, 1962). Frank Tamagna hace un aporte significa-tivo al enfocar en conjunto el problema de la banca central en América Latina; y un distinguido funcionario del Fondo Monetario Internacio-nal, Hans Aufricht, realiza un considerable esfuerzo en el campo de la legislación comparada de banca central. A partir del surgimiento de esa última institución se han venido publicando periódicamente traba-jos bien documentados sobre la materia. Además, el Fondo Moneta-rio ha creado un servicio de banca central, con la finalidad de asesorar a los países que aspiran a crear instituciones de este tipo o a moderni-zar las existentes. Por último, si de reconocimiento de méritos se trata-se, sería ilógico pasar por alto los trabajos patrocinados por el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, así como la importante labor de investigación y divulgación realizada por el Centro de Estudios Mo-
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netarios Latinoamericanos (Cemla). Otra obra de Chandler, Benjamin Strong, Central Banker, constituye una valiosa contribución al estudio de la materia. En Venezuela, gracias a la previsión del doctor Manuel R. Egaña, se encuentra abundante material sobre los estudios preliminares y el apasionante debate que suscitó la creación de nuestro principal ins-tituto emisor. Las Memorias, Informes Económicos y otras publicaciones del BCV son las fuentes bibliográficas más importantes de que se dis-pone en el país, pero, como más adelante se comenta, existen también valiosos aportes realizados por personas que han estado vinculadas a la institución.
Hasta hace pocos años, como acaba de indicarse, la literatura sobre banca central dejaba, indudablemente, mucho que desear. Al abordar este problema, la mayoría de los tratadistas seguían fielmente el esque-ma del Banco de Inglaterra y describían sus operaciones y procedimien-tos como si fuesen comunes o adaptables a todas las economías o a todos los países. Se hablaba enfáticamente de las manipulaciones en la tasa de redescuento y de sus efectos sobre el tipo de interés, el crédito o la ba-lanza de pagos y se señalaba, asimismo, con igual generalidad y dogma-tismo, que las operaciones del mercado abierto tenían efectos decisivos sobre la expansión o contracción del circulante, ya que la adquisición o venta de valores por parte del banco central permitía lograr efectos si-milares. Se omitían, sin embargo, las profundas diferencias que existen entre los países de alto desarrollo financiero y las condiciones que pre-valecen en otras economías, sin mercado organizado de dinero a corto plazo, en donde la influencia de los bancos centrales es extraordinaria-mente reducida y en algunos casos inoperante, salvo en lo que respec-ta a la centralización de la emisión y de las reservas internacionales que constituyen en la práctica sus únicas funciones básicas.
La realidad es que en los países insuficientemente desarrollados, la banca central confronta serias limitaciones para influir sobre la activi-dad económica a través de sus procedimientos clásicos de operación. Derívanse tales limitaciones de la ausencia de un mercado moneta-rio organizado, capaz de llevar el crédito del instituto emisor a todos los sectores de la economía, y que, en razón de su propia estructura y necesidades, sitúe a este último en la cima de un sistema financiero
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cabalmente interrelacionado que responda a su política, directrices y orientaciones. Un esquema así concebido no suele encontrarse en nues-tras economías, debido a la incipiente estructura del sistema bancario, al predominio que todavía conservan los prestamistas no instituciona-les como proveedores de fondos, al reducido hábito bancario y a la exis-tencia de grandes sectores de la población no incorporados cabalmente a la economía monetaria. La banca, por su parte, actúa con grandes pre-juicios frente al redescuento, conserva normalmente elevada liquidez y no está suficientemente provista de papel redescontable, pues la moda-lidad favorita del crédito es el sobregiro en cuenta corriente. Ante una situación como la planteada no es posible esperar que las variaciones en la tasa de redescuento tengan influencia decisiva sobre la actividad eco-nómica, como sucede en economías más avanzadas. Frecuentes son los casos en que las autoridades monetarias han modificado los tipos de re-descuento y no se han registrado efectos significativos sobre el interés y el crédito bancario a corto plazo. Las funciones de prestamista de última instancia permiten sólo cubrir apremios de la banca, pero no constitu-yen un medio habitual de financiamiento que pueda ser utilizado como instrumento de control monetario.
Las operaciones de mercado abierto, que constituyen otro elemen-to decisivo, carecen también de la necesaria efectividad. En economías avanzadas, al tener acceso a un mercado de valores organizado e in-tensamente utilizado, el banco central puede adquirir en poco tiempo grandes cantidades de obligaciones gubernamentales como medio de incrementar las reservas y liquidez de la banca. Puede, asimismo, co-locar igual número de obligaciones en el mercado a fin de inducir el fenómeno inverso, siempre con la seguridad de que los efectos de ta-les operaciones se transmitirán a todo el sistema financiero en virtud de la estrecha interrelación existente. En las economías subdesarrolladas, la ausencia de un mercado de valores, la escasez de obligaciones deriva-das del crédito público y los reducidos hábitos y posibilidades de ahorro de la población hacen prácticamente inoperante la política de mercado abierto. Normalmente, los bancos centrales compran o venden obliga-ciones gubernamentales, pero en tan reducida cantidad que no influyen decisivamente sobre la liquidez. Las operaciones que se realizan tienen,
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XXXVI el banco central de venezuela
más que todo, propósitos educativos, orientadas a crear y desarrollar el mercado o responden a la conveniencia de estabilizar la cotización de los valores gubernamentales. En la mayoría de los casos, el banco cen-tral no puede lanzar al mercado un volumen significativo de obligacio-nes sin influir negativamente sobre los precios, y tal limitación le impide adoptar una política más firme al respecto.
Ante perspectivas tan poco favorables, algunos autores han llegado a preguntarse hasta qué punto existe necesidad de crear bancos centra-les en estos países, en los cuales dichas instituciones tienen tan escaso radio de acción. La respuesta a esta interrogante es sencilla, aun cuando admite cierta discusión: una corriente en extremo conservadora niega la posibilidad de que los bancos centrales sean universalmente necesa-rios, y sustenta el criterio de que los mismos tienen sólo cabida en paí-ses de gran desarrollo financiero. Se exponen argumentos similares a los anteriormente esbozados y se aduce que, al no existir en los países sub-desarrollados un sistema bancario y financiero cuya conducta pueda ser orientada o dirigida por el banco central, las funciones de este último se encuentran prácticamente fuera de lugar. Este planteamiento resulta in-dudablemente erróneo y peca de exageración, por cuanto desestima la importancia que tiene la centralización de la emisión y de las reservas internacionales, así como la colaboración que pueden prestar estas ins-tituciones al servir de banqueros, consejeros o agentes financieros de los gobiernos de sus respectivos países.
Con sus escasos medios de acción, el banco central debe procurar la estabilidad del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, y con-tribuir a solucionar muchos de los problemas que en la esfera monetaria pueden plantearse. Con muy buen sentido ha señalado un distinguido autor que la creación de bancos centrales en estos países es respalda-da ampliamente por políticos y economistas, quienes llegan por distin-tas vías a idéntica conclusión. Para los primeros, el establecimiento de un banco central resulta imprescindible con la finalidad de proteger la estabilidad monetaria frente a la agresividad y astucia de los bancos ex-tranjeros. Para los segundos, un instituto de esta naturaleza tiene amplia justificación por cuanto contribuye a proteger dicha estabilidad de las decisiones de los políticos. Obviamente, en esta confrontación de opi-
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niones entre políticos y bancos centrales, los primeros suelen aparecer como abanderados del crecimiento económico y el pleno empleo, y los segundos, de la estabilidad monetaria.
Otro elemento que debe considerarse en la discusión del problema radica en el hecho de que los países subdesarrollados posiblemente de-jarán de serlo o, por lo menos, es esa la meta que se han trazado o ha-brán de trazarse. En este caso, el establecimiento de un banco central resulta la clave de la organización monetaria y la institución básica que habrá de orientar al sistema financiero en su desenvolvimiento futuro. Así sucedió en Venezuela, en donde, como sabemos, se creó un ban-co central frente a una estructura financiera que no parecía justificarlo, ya que prevalecían todas las características de las economías sin merca-do organizado de dinero a que se ha hecho referencia. Un economista norteamericano, Constantine McGuire, contratado por el Gobierno na-cional en 1938 a fin de prestar asesoramiento sobre la materia, descartó totalmente la tesis de que en nuestro país pudiera requerirse de la crea-ción de un banco central. Señaló en esa oportunidad argumentos si-milares a los que aquí hemos citado sobre la poca efectividad de tales instituciones para influir sobre el circulante y el crédito en economías poco avanzadas. Su argumentación era teóricamente correcta, pero ol-vidaba la importancia que reviste la centralización de la emisión y de las reservas, así como la conveniencia de prever el futuro y abordar los pro-blemas venideros con mayores recursos técnicos y con una organiza-ción más adecuada. El vigoroso crecimiento y las transformaciones que experimentó la economía venezolana con posterioridad al surgimiento de nuestro Banco Central, así como la participación que dicha institu-ción ha tenido dentro de ese proceso, ponen de relieve lo oportuna que fue su creación y lo útil que pueden resultar estas instituciones, aun en economías de mercado monetario no desarrollado.
introducción
primera parte
Origen y evolución(1940-1970)
capítulo i
Antecedentes históricos
La Venezuela de los años treinta
Arruinada por las guerras civiles, los regímenes despóticos, el pecula-do, la malaria, el latifundio y otros males no menos graves en el orden político, económico y social, la Venezuela que precedió a la creación del Banco Central presentábase en el panorama mun dial como uno de los países más atrasados de América Latina. Existía, indudablemente, la perspectiva favorable del petróleo, pero los mercados no se habían desa-rrollado como ahora; las técnicas de exploración y explotación eran más primitivas, las refinerías se habían instalado fuera del país y las percep-ciones que recibía la nación por este concepto eran relativamente limi-tadas, ya que no se contaba con un régimen fiscal adecuado. No se había promulga do la Ley de Impuesto sobre la Renta ni existía una tributación uniforme en materia de hidrocarburos, y todavía intereses privados po-dían adquirir jugosas regalías del negocio petrolero y aspiraban a con-solidar este sistema en detrimento de las grandes mayorías. Además, el mundo había salido de una época de depresión durante la cual había descendido la demanda de combustibles y eran limitadas las posibilida-des de financiamiento que podían obtener empresas petroleras para ex-plotar los ricos yacimientos descubiertos en el país. Se habían debilitado, igualmente, los precios del café y del cacao, y la ganadería se encontraba
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en ruinas debido a las condiciones sanitarias prevalecientes en las zonas más propicias para esta actividad.
La Venezuela de la época podía ubicarse sin temor a errores en la etapa que Rostow denomina sociedad tradicional, cuya estructura había alcanzado un grado elemental de desarrollo dentro de funciones de pro-ducción limitadas1. En el orden externo, el poder político de las grandes potencias era proporcionalmente más eleva do que ahora, razón por la cual las naciones jóvenes se sentían poco inclinadas a reclamar sus de-rechos. Por ello los tratados de comer cio, en lugar de favorecer al país, lo perjudicaban. No existían, por supuesto, ni la cooperación financie-ra internacional ni las teorías de desarrollo económico, por lo menos en su forma actual. Casi la mitad de los países del mundo eran colonias de Francia, Inglaterra y Holanda, y la diplomacia de los fuertes para con los débiles se basaba predominantemente en el bloqueo y los cañones2. En el orden interno, era difícil precisar si el país acababa de salir de una dictadura que lo había arruinado o había entorpecido su progreso; o si, por el contrario, se trataba de un régimen despótico que lo había unifi-cado y había impuesto más de 20 años de paz a base de cárceles, destie-rros y sangre, bajo un real o aparente objetivo político de “unión, paz y trabajo”. Sólo la historia podrá juzgar tales hechos, pero las cifras acerca del grado de desarrollo económi co y social eran marcadamente dramá-ticas. He aquí algunos de los aspectos más resaltantes:
1 Alfredo Machado Gómez, en un ensayo titulado “Consideraciones gene rales sobre el desa-rrollo económico de Venezuela y la política y actividades del Banco Central”, recogido poste-riormente en su obra Crisis y recuperación (1972), analiza las etapas de desarrollo económico de Venezuela de acuerdo con el esquema de Rostow para llegar a la conclusión de que el período antes citado corresponde a la sociedad tradicional. Véase igualmente Rostow W.W. (1961). 2 Con tales afirmaciones se ha querido hacer referencia a una conocida etapa de la historia diplomática mundial (gunboat diplomacy), en la cual colonialistas e imperialistas del siglo pa-sado y comienzos del presente solían dirimir sus problemas con los países débiles a través de este sistema. Venezuela no fue una excepción al respecto. Posiblemente muchos de los ciuda-danos que participaron en el proceso de creación del Banco Central tenían todavía presente la frase del general Cipriano Castro: “La planta insolente del extranjero...”, para referirse a la embestida de la que había sido objeto nuestro país en el primer decenio del siglo xx, cuando naves extranjeras, en acción punitiva por el atraso en el pago de deudas, bloquearon y atacaron nuestros principales puertos. Venezuela había sido también objeto de una agresión reciente por parte de Gran Bretaña, en confabulación con las grandes potencias, al ser despojada de la Guayana Esequiba. Esta etapa relativamente olvidada de nuestra historia ha sido revivida elocuentemente por Ramón J. Velásquez en su obra La caída del Liberalismo Amarillo (1973). Véase igualmente Hood, M. (1975).
antecedentes históricos 5
La población era, aproximadamente, de 3 millones de habitantes. Cerca de 75% vivía en zonas rurales y 25% restante, en centros poblados y zonas intermedias. Más de 70% de los pobladores del país eran anal-fabetas y se encontraban en condiciones económicas posiblemente más precarias que los marginados de la actualidad. Caracas, la capital de la república, no sobrepasaba los 200.000 habitantes, y las demás ciudades de importancia, Maracaibo, Barquisimeto y Valencia, no alcanzaban los 100.000. El paludismo azotaba a más de 50% de la superficie del país y a él se unían la fiebre amarilla, la anquilostomiasis y otras enfermeda-des endémicas que hacían inhóspito el medio rural y los propios centros poblados. El régimen de tenencia de la tierra era extraordinariamente injusto, aun cuando no tanto como el que prevalecía y aún subsiste en otros países de América Latina; pero como consecuencia del latifundio, los bajos salarios, el sistema de conucos y la escasa productividad de la agricultura de exportación y sus bajos precios, más de la mitad o qui-zás las tres cuartas partes del país no estaban incorporadas a lo que po-dría llamarse la economía monetaria. En fin, haciendo abstracción de muchos otros problemas que sería largo enumerar, Venezuela era una especie de esquema característico de economía subdesarrollada o, más concretamente, uno de esos prototipos de países atrasados que con tan-ta propiedad describen los autores de hoy en día que estudian esta mate-ria. En él estaban presentes el círculo vicioso de la pobreza, la ocupación disfrazada, el deterioro de la relación de intercambio, el analfabetismo, el aislamiento económico, el desempleo, el latifundio y la carencia de las más elementales facilidades de infraestructura. Un alto grado de subor-dinación económica respecto a otras naciones, era también rasgo carac-terístico de aquella Venezuela primitiva y empobrecida.
La escasez de vías de comunicación creaba, además, un serio pro-blema para estimular la producción industrial y explorar el mercado in-terno. Los obstáculos para el intercambio eran de tal naturaleza que en algunas zonas costaneras y fronterizas era más frecuente comerciar con el exterior que con el resto del país. Tres o cuatro ferrocarriles obsole-tos, de vía angosta y sin interconexión alguna entre unos y otros, trans-portaban exiguos renglones agrícolas de los centros de producción a los de consumo. Las carreteras eran escasas, angostas y sólo existían dos
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tramos pavimentados, el de Caracas a Puerto Cabello y el de Caracas a La Guaira; las demás eran transitables adecuadamente sólo en la época de sequía, y al llegar el invierno muchas regiones del país quedaban ais-ladas. Por otra parte, no existían las más elementales facilidades portua-rias3; no se conocían empresas industriales de mediana significación ni se había comenzado a operar el fenómeno de concentración de la pobla-ción en las ciudades, que era ya característico de otros países de Améri-ca Latina. Con respecto a la capacidad técnica, científica o empresarial del venezolano de la época, una frase del entonces presidente de la Re-pública, general Eleazar López Contreras, lo sintetizaba todo al afirmar que en Venezuela existía “crisis” de hombres.
Absurdo era pensar en la existencia de un mercado monetario en aquella economía tan primitiva, donde los jornaleros agrícolas recibían todavía sus sueldos en fichas y permanecían atados a la tierra como los antiguos siervos feudales. Para 1936 y 1937, los agricultores de importancia manejaban todavía su dinero a través de casas comerciales como Blohm, Boulton, Kolster y otras, algunas de las cuales financiaban cosechas, re-cibían depósitos y hasta realizaban transferencias de fondos como si se tratase de instituciones especializadas. Venezuela era, pues, un país esen-cialmente campesino donde privaba en cierta forma la autarquía, poco circulaba el dinero y, por razones obvias, no podía existir ese anhelado mercado monetario que, en opinión de algunos expertos extranjeros, era imprescindible para la creación del Banco Central.
Las instituciones financieras no podían ser más que un fiel reflejo de lo que se registraba en el campo de la producción y en el orden so-cial. Para 1940, es decir, cuando inició sus operaciones el Banco Central
3 Las limitaciones en materia de infraestructura y el grado de subordinación económica en que se encontraba el país respecto a otras naciones, se ponía de relieve, entre otros aspectos, por el hecho de que el puerto de La Guaira estaba en poder de intereses británicos, como resul-tado de negociaciones que se habían reali zado para construir las obras portuarias existentes. Si a ello se agrega que durante muchos años las rentas aduaneras permanecieron hipotecadas a favor de terceros países para responder al pago de obligaciones contraídas, bien podría con-cluirse que en Venezuela intereses foráneos no sólo controlaban las operaciones de nuestro principal puerto, sino también las recaudaciones aduaneras. Para poner fin a esta situación, el gobierno del general Juan Vicente Gómez canceló la deuda pública externa y el del general López Contreras nacionalizó la Corporación del Puerto de La Guaira.
antecedentes históricos 7
de Venezuela, existían en el país 11 bancos comerciales4 con un total de 11 sucursales y 24 agencias. El circulante monetario en poder del públi-co se situaba en un promedio anual de alrededor de los 300 millones de bolívares, y los depósitos de la banca comercial en cerca de 200 millo-nes de bolívares; el capital y reservas de la banca privada eran de me-nos de 80 millones de bolívares, y los ingresos de divisas del país sólo en 1944 llegaron a alcanzar la respetable suma de 100 millones de dólares. Por su parte, la gestión fiscal, motor de la economía y de la expansión o contracción monetaria, se caracterizaba por ingresos que comenzaron a acercarse a los 300 millones sólo en los últimos años más prósperos de la década de los treinta. Se conocían, indudablemente, las compañías anónimas, las cuales eran reducidas y controladas como en la actuali-dad por grupos familiares. Las pocas acciones que salían al mercado se compraban o se vendían en las esquinas de La Bolsa y San Francis-co, donde se colocaba además el dinero para hipotecas y se realizaban las operaciones en inmuebles. Sólo siete años después de establecido el Banco Central, inició sus operaciones la todavía incipiente Bolsa de Co-mercio de Caracas.
Para profundizar un poco más en el marco institucional financie-ro, por ser éste el ámbito dentro del cual habría de operar en el futuro el proyectado Banco Central de Venezuela, de seguidas se analizarán al-gunos aspectos:
Pluralidad de emisión
Como había sido característico en otros países que carecían de banco cen-tral, regía en Venezuela un sistema de pluralidad de emisión, mediante
4 En 1940 existía en el territorio de la república un total de 14 bancos, de los cuales 11 eran privados y 3 gubernamentales o semigubernamentales. De los 11 bancos privados, 6 eran na-cionales y 5 extranjeros. El capital de los bancos privados era el siguiente: Banco de Venezuela, Bs. 24 millones; Banco de Maracaibo, Bs. 2,5 millones; Banco Caracas, Bs. 6 millones; Banco Comercial de Maracaibo, Bs. 2 millones; Royal Bank of Canada, Bs. 1,5 millones; National City Bank of New York, Bs. 2 millones; Banco Venezolano de Crédito, Bs. 6 millones; Ban-co Mercantil y Agrícola, Bs. 8 millones; Banco Holandés Unido, Bs. 1,5 millones; London & South America Ltd., Bs. 1 millón; y Banco Alemán Antioqueño, Bs. 1 millón. Los bancos gu-bernamentales eran: el Banco Agrícola y Pecuario, el Banco Obrero y el Banco Industrial de Venezuela.
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el cual algunos bancos comerciales podían emitir sus propios billetes. La Ley de Bancos del 20 de julio de 1936 (última en vigencia antes de la promulgación de la Ley del Banco Central) establecía que la facultad de autorizar la emisión de billetes de curso libre, “con suficientes segu-ridades para su reintegro a la par, a la vista y al portador”, correspon-día a la nación5, la cual podía conferir permiso para ese propósito sólo a bancos nacionales que, además de estar constituidos con carácter de compañías anónimas, se establecieran con arreglo a las leyes del país y tuviesen un capital constituido por monedas de oro de curso legal. Asi-mismo, sus acciones deberían ser nominativas y no menos de las dos terceras partes del capital pertenecer a personas naturales o jurídicas residenciadas en Venezuela. Tales bancos podían ser autorizados para emitir billetes hasta por el doble de su capital enterado en caja6. Se con-templaba, además, que el total de billetes pudiese estar respaldado par-cialmente por moneda de curso legal o por activos exigibles a la vista en plazo menor de 30 días; pero, en todo caso, la existencia de oro acu-ñado en caja debería representar una tercera parte por lo menos de la emisión. Esta reserva podía disminuir en la medida en que se retirasen billetes de la circulación, siempre que los mismos no figurasen en las cuentas de caja como efectivo. El Ejecutivo Federal se reservaba, igual-mente, la posibilidad de fijar una cuota en efectivo mayor que la ante-riormente señalada y, cuando lo juzgase conveniente, podía autorizar la emisión de billetes hasta por el triple de su capital, e incluso fuera de los límites establecidos, siempre y cuando se tomasen otras previsio-nes de caja.
Los billetes emitidos deberían representar el valor de las monedas nacionales o de sus múltiplos, pero el mayor monto no podía exceder de 1.000 bolívares ni el menor de 10 bolívares7. Por lo demás, la ley re-glamentaba a suficiencia lo concerniente a los bancos de emisión, a los cuales dedicaba un extenso articulado, previéndose todo lo relativo a las características de las emisiones, incluyendo lineamientos acerca de los
5 Artículo 18 de la ya citada Ley de Bancos del 20 de julio de 1936.6 Artículo 24 ejusdem.7 Artículo 26 ejusdem.
antecedentes históricos 9
grabados, numeración, firmas y trámites que deberían realizarse en ca-da caso ante el Gobierno nacional, y estableciéndose las prohibiciones a que estaban sometidos los directores o gerentes de estos bancos. Di-chos billetes no eran de obligatorio recibo8. Los bancos de emisión esta-ban obligados, sin embargo, a recibir y a canjear sus propios billetes en la oficina principal o en sus agencias. Para ello se establecían incluso las horas mínimas de caja que deberían dedicarse a este propósito. Por úl-timo, el permiso de emisión podía ser revocado en cualquier momento por el Ejecutivo Federal cuando así lo requiriesen los intereses genera-les de la nación, en cuyo caso se daría a los bancos un plazo prudencial para retirar sus emisiones.
Bancos privados emisores
Por los años 1939 y 1940 circulaban en el país billetes emitidos por el Banco de Venezuela, el Banco Venezolano de Crédito, el Banco Mercan-til y Agrícola, el Banco de Maracaibo, el Banco Comercial de Maracai-bo y el Banco Caracas. También el Banco Industrial de Venezuela estaba autorizado por su ley para emitir billetes, materia que la Ley del Ban-co Agrícola y Pecuario no contemplaba en el caso de esa institución. El monto de las emisiones que circulaban en el país se situaba en alrededor de 150 millones de bolívares, de los cuales 100 millones, aproximada-mente, eran emitidos por el Banco de Venezuela, organización que tenía un capital de 12 millones de bolívares y mantenía en su poder reservas para emisiones que alcanzaban a más de 80 millones. Los demás insti-tutos, con menor capital y reservas, tenían proporcionalmente menores emisiones. Así, el Banco Mercantil y Agrícola mantenía en circulación
8 Artículo 27 ejusdem. Conviene, además, hacer referencia a algunos comentarios del doctor Alberto Adriani sobre esta importante materia: “Como dijimos arriba, tanto la Constitución como la Ley de Bancos prohíben el curso forzoso del billete de banco. Pero una prohibición legal sólo es efectiva si se realiza en la práctica. Ahora bien, de hecho cuando en una región el billete de banco forma buena parte del numerario en circulación y no existe ninguna agencia del banco emisor, como sucede en esta región andina en el caso de todos nuestros bancos de emisión, excepto uno, el billete de banco circula como si fuera de obligatorio recibo. La per-sona que deba recibir un pago puede negarse, y algunas veces lo hace al recibirlo en billetes de banco, y la ley le dará la razón. Pero en la mayoría de los casos el pagador no dispone de otro numerario y el rehúso resulta inoficioso” (1939b).
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sólo alrededor de 12 millones, el de Maracaibo 5 millones y el Comercial de Maracaibo 4 millones.
Este sistema de emisión múltiple, a cargo de los bancos comerciales y por delegación del Gobierno, había estado en boga en numerosos países en los que contaba con apasionados defensores frente a la otra modali-dad que prevalecía, la cual consistía en reservar la emisión a los propios gobiernos, generalmente a través de sus tesorerías. Se aducía que, en este último caso, los gobernantes podían emitir billetes de acuerdo con nece-sidades fiscales, políticas e incluso militares pero no con criterio estric-tamente monetario, con lo cual los peligros de inflación estaban siempre latentes. En cambio, la emisión delegada a un selecto número de ban-cos privados contaba siempre con el respaldo metálico adecuado, con la reglamentación de las leyes y con la siempre presente supervisión gu-bernamental. Para la época que hemos venido considerando, ya la emi-sión múltiple se encontraba totalmente superada y había cedido paso a la centralizada o, para ser más exactos, a la creación de bancos centrales. En efecto, el sistema de emisión múltiple planteaba el problema de que las reservas se diluían, perdían su eficiencia y posibilidades de rápida movilización. Además, existía el peligro de que en aquellos momentos en que el sistema bancario contase con mayor provisión de oro podían proliferar las emisiones de billetes, influidas siempre por la competencia entre los bancos para imponer y consolidar su prestigio o para realizar mayores beneficios. La objeción fundamental al sistema de pluralidad de emisiones radicaba, no obstante, en la falta de una autoridad central que ajustase las mismas a las necesidades efectivas del mercado moneta-rio y que controlase el circulante, ya que los bancos privados al cumplir los requisitos mínimos legales podían lanzar a la circulación cuantos bi-lletes quisiesen, creando una anárquica competencia entre unos y otros que podía distorsionar el sistema económico.
Convenio Tinoco y régimen cambiario
Las operaciones cambiarias se canalizaban preferentemente a través del Banco de Venezuela y se reglamentaban por el llamado Convenio Tino-co, celebrado en 1934 con motivo de la devaluación del dólar de Estados
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Unidos. Según este convenio, el Gobierno nacional se comprometía a adquirir, a través del citado banco, las divisas que tuviesen que vender las compañías petroleras al precio de Bs. 3,90 por dólar, siempre que el total de dólares provenientes de la exportación de café y cacao, suma-do al que adquiriese de las empresas petroleras, no excediera de las de-mandas del mercado. En 1937, el bolívar experimenta una revaluación y el tipo de compra del dólar se establece en Bs. 3,09, fijándose un tipo de venta de Bs. 3,17 por dólar, además de un subsidio compensatorio para las exportaciones de café y cacao. Existía, igualmente, una Junta Nacio-nal Centralizadora de Cambios, la cual fue suprimida por decreto de fe-cha 15 de octubre de 1940, absorbiendo sus funciones, según el mismo decreto, el propio Banco Central de Venezuela.
Arraigada tradición respecto al oro
Prevalecía en el país la más arraigada tradición con respecto al oro y al patrón oro, del cual se afirmaba tenía bases constitucionales9. La Ley de Monedas del 24 de junio de 1918 establecía, como la derogada en 1974, que nuestra unidad monetaria era el bolívar oro, el cual equivalía a dos-cientos noventa mil trescientas veintitrés millonésimas de gramo de oro fino (0,290323 gr). La paridad de nuestro signo monetario, con respec-to al dólar devaluado en 1934, era de Bs. 3,061 y las reservas áureas de los bancos comerciales para garantizar la convertibilidad de sus billetes al-canzaba cerca de 90 millones de bolívares. Se creía como dogma fun-damental en la libre transferencia de oro y en el libre juego de los gold points, todo ello a pesar de que el sistema de patrón oro había experimen-tado un fuerte colapso. Se tenía poca confianza en la banca y se atesora-ba el oro y la plata como en las economías más primitivas, siempre ante el temor de las guerras civiles, las confiscaciones y, muy especialmente, las crisis que podía experimentar el sistema bancario, frecuentes en algunos países del mundo para los años de la década de los treinta.
9 Véase, por ejemplo: Pérez Dupuy, H. (1948); Adriani, A. (1939a); y Mayobre, J.A. (1964).
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Regímenes autocráticos, economía liberal
El Estado no tenía facultad constitucional para intervenir en la actividad económica, por lo que se consagró un régimen esencialmente liberal que, por lo demás, privaba en la mentalidad de los hombres e institu-ciones de la época. Naturalmente, las constituciones eran poco respe-tadas, pero estos principios servían de lineamientos a los gobernantes autócratas quienes los acataban fielmente. Por ello, la intervención gu-bernamental en materia monetaria y cambiaria, además de legalmente discutible, era mal vista y considerada como una intromisión innecesa-ria del Estado. No se tenía idea exacta de lo que era un banco central y se aducía que los que se habían creado en América Latina habían demos-trado ser inoperantes para enfrentarse a la crisis del oro, cuando en rea-lidad lo que había fracasado era el propio régimen de patrón oro y no los bancos centrales.
Banco de Venezuela, auxiliar de la Tesorería
Finalmente, según convenio celebrado con el Ejecutivo Federal en 1920, renovado posteriormente en 1930, el Banco de Venezuela desempeña-ba las funciones de banco auxiliar de la Tesorería, autorizándosele, por lo tanto, para recaudar impuestos, previa liquidación de los mismos por parte de funcionarios fiscales, y para realizar los pagos correspon-dientes a la ejecución presupuestaria en todo el territorio de la república. El Banco de Venezuela realizaba, en consecuencia, importantísimas fun-ciones como banquero del Gobierno, ya que además de las que le seña-laba el Convenio Tinoco en materia cambiaria, servía de “Agente Fiscal” y de “Agente Financiero”. Igualmente, según el contrato celebrado con el Gobierno nacional, el Instituto se comprometía a procurar la regulación de la circulación monetaria de acuerdo con los principios del patrón oro.
La idea de crear un banco central: adversarios y defensores
En 1931, el joven economista Alberto Adriani, en un artículo titulado “La crisis de los cambios y nosotros”, analizaba la consecuencia que para
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Venezuela había tenido la depresión que afectaba entonces a la econo-mía mundial, y al referirse a la actuación que en aquella oportunidad llevaban a cabo los bancos centrales en otros países, así como a la ausen-cia de un Instituto de esta naturaleza en el nuestro, anotaba:
Un banco central de emisión para el cual se aprovechara nuestra propia experiencia y la de otros países y que siguiera los mejores modelos, podrá dar mayor solidez y al mismo tiempo mayor flexibilidad a nuestro sistema monetario, y permitir la unidad y la efectividad del control sobre la tasa de descuento y de nuestro cambio (1939).
En el plano internacional, la literatura económica prevaleciente des-tacaba la existencia de dos corrientes de opinión respecto a la creación de nuevos bancos centrales (Sayers, 1957): una, más generalizada y op-timista, que exaltaba las ventajas de estas instituciones y estimulaba su creación en los países que carecían de ellas; y, otra, de tipo tradicionalis-ta, según la cual los bancos centrales eran sólo útiles en economías con mercados monetarios desarrollados y que, por lo tanto, no “eran univer-salmente necesarios”.
Según opinión de don Jesús María Herrera Mendoza (1960), la idea de crear un banco central se había hecho sentir en Venezuela desde ha-cía muchos años, pero no empezó a discutirse sino a partir de la muerte de Gómez, con motivo de los profundos cambios políticos, económicos y sociales que se esperaban como secuela del advenimiento de un nue-vo régimen de orientación democrática. Fue entonces cuando el nuevo presidente de la República, general López Contreras, prometió moder-nizar las instituciones financieras y establecer un banco central, como parte de su programa de gobierno presentado en febrero de 1936. Sin embargo, durante esos mismos años también se afirmaba que no exis-tía necesidad de crear tal institución, puesto que se carecía de la pre-sencia de un mercado monetario que lo justificase y no se planteaba, como en otros países, la necesidad de que dicho banco prestase su auxi-lio crediticio al Gobierno. Los partidarios de esta corriente de opinión sustentaban que la nueva institución respondía sólo a una concepción demagógica; al simple deseo de cambiar por cambiar o innovar por in-novar, o a la necesidad de monopolizar la emisión con finalidades de
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tipo fiscal para robustecer el poder político del Estado y debilitar y em-pobrecer a los particulares. La corriente progresista, por el contrario, defendía ardorosamente la tesis del banco central por considerarlo una impostergable necesidad nacional.
Ya en América Latina se habían constituido algunos bancos centra-les como resultado, se presume, de las recomendaciones formuladas en este sentido por la Convención Financiera Internacional de Bruselas, celebrada en el año 1920. En efecto, además del Banco de la Repúbli-ca Oriental del Uruguay, que se estableció en 1896 siguiendo el ejemplo del Banco de Inglaterra, mucho antes, por cierto, que el propio Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, existían en América Latina los siguientes bancos centrales: el Banco Central de Reserva del Perú, fun-dado en 1922 y constituido como el del Uruguay por un departamen-to bancario y un departamento de emisión; el Banco de la República de Colombia establecido en 1923; el Banco Central de Chile, el Banco de México y el Banco Central de Guatemala, fundados en 1925; el Ban-co Central de Bolivia en 1929, y el Banco Central de El Salvador y el Banco Central de la República Argentina en 1934 y 1935, respectivamen-te (Tamagna, 1963).
Con excepción del Banco de la República Oriental del Uruguay que, a pesar de haberse creado tomando el ejemplo del Banco de Inglaterra, fue al parecer uno de los primeros bancos centrales pertenecientes al Es-tado, los demás institutos establecidos en América Latina eran organi-zaciones semipúblicas, constituidas generalmente con capital mixto del Estado, la banca y los particulares. Según criterio de quienes han rese-ñado el inicio y evolución de estos bancos, influyó decisivamente en su creación una misión norteamericana presidida por un experto de nom-bre Edwin Kemmerer, profesor de Economía y Finanzas de la Univer-sidad de Princeton, reputado para la época como destacado conocedor de la materia. Kemmerer asesoró en el establecimiento del Banco de la República de Colombia y en casi todo el proceso de reorganización que experimentaron en la década de los veinte algunos bancos centrales de América Latina10. En el caso de Argentina es reconocida la colaboración
10 Se ha creído oportuno señalar, además, que el profesor Edwin Kemmerer (1875-1945) fue un
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prestada por sir Otto Niemeyer, alto funcionario del Banco de Inglaterra, quien colaboró en la creación del Banco Central de ese país, mediante la transformación de la antigua Caja de Conversión que conjuntamente con el Banco de la Nación venían funcionando como una especie de de-partamento de emisión y un departamento bancario, respectivamente11. Se atribuye a la influencia de otro economista británico la constitución del Banco de El Salvador; y, por último, al economista Hermann Max, el asesoramiento correspondiente al Banco Central de Costa Rica y al Ban-co Central de Venezuela. El doctor Max fue persona íntimamente liga-da a Venezuela; así lo demuestran, por lo menos, los distintos ar tículos y opiniones que emitió respecto a nuestro sistema financiero. Contra-riamente a lo que sucedió en otros países latinoamericanos, donde los bancos centrales confrontaron problemas con regímenes autocráticos, el nuestro contó siempre con la simpatía y el respaldo gubernamentales, y sus tropiezos iniciales fueron más bien con el sector privado que alegaba su carácter injustificado y su no constitucionalidad. De todos los bancos centrales a que se ha hecho referencia, sólo el de México se encontraba previsto desde 1917 como mandato constitucional12 y, según las eviden-cias existentes, fue uno de los pocos que se estableció en forma más o menos autónoma, en el sentido de que no contó con la intervención o li-neamientos trazados por misiones extranjeras.
En la década de los treinta, con motivo de la desaparición del patrón oro y la gran depresión universal, los bancos centrales experimentaron un fortalecimiento apreciable y consolidaron su autoridad y prestigio.
destacado economista norteamericano nacido en Scranton, Pennsylvania y educado en Cornell, donde obtuvo el grado de Ph D en 1903. Fue profesor de varias universidades, entre ellas las de Purdue, Cornell y Princeton, y tuvo destacada actuación como consejero del Gobierno de Esta-dos Unidos, el cual le encomendó numerosas misiones en el exterior. Es autor de distintos traba-jos, entre ellos los siguientes, citados en la literatura económica: Money and Credit Instruments in their Relation to General Prices (1907); Seasonal Variation in the Relative Demand for Money and Capital (1910); Modern Currency Reforms (1916); The Abc of the Federal Reserve System (1918).11 Sir Otto Niemeyer fue gobernador del Banco de Inglaterra a principios de la década de los treinta y su informe sobre la creación del Banco Central de la República Argentina es común-mente citado como una contribución significativa a la literatura sobre banca central. Véase, por ejemplo, Prados Arrarte J. en un trabajo incluido como un anexo en la obra de M.H. De Kock (1963). Véase, igualmente, Herrera Mendoza, J.M. (1960) y el Informe de la Misión Egaña-Beiner-Lope-Bello, Revista de Fomento, Número Extraordinario A.12 Martínez Ostos, R. “El Banco de México, 1925-1946”. Trabajo incluido igualmente como anexo en la ya citada obra de De Kock (1963).
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En los días felices o aparentemente felices del patrón oro, los institutos emisores tenían en realidad poca influencia sobre el sistema económico, ya que la regulación monetaria se realizaba, por lo menos en teoría, au-tomática o casi automáticamente. El oro, según expresiones de la épo-ca, constituía la sangre del sistema financiero y su transferencia, aunada a la libertad irrestricta de comercio que se propiciaba, permitía llevar a cabo en forma sencilla todas las complicadas operaciones para ejercer el control monetario que corresponden hoy en día al Banco Central. Por razones que son de todos conocidas, la Primera Guerra Mundial golpeó fuertemente la tradición del oro. Hubo un resurgimiento en su favor du-rante los años 1925 y 1926, pero la depresión universal acabó en forma definitiva con el sistema. En 1931 Inglaterra abandonó el patrón oro y dejó que la libra fluctuase en torno al dólar. En 1933 y 1934, Estados Uni-dos confronta serios trastornos financieros y en febrero de ese último año se realiza la conocida devaluación del dólar, al situar su paridad co-mo la treintaicincoava parte del valor de la onza de oro fino. Posterior-mente, en el período 1934-1936, surge una etapa de conciliación gradual de las restantes monedas del mundo con el dólar, y en 1934 se celebra en nuestro país el llamado Convenio Tinoco.
Tal era el panorama que en el plano mundial se presentaba antes de la creación de nuestro principal instituto emisor. Por consiguiente, cuando en esos mismos años muere el general Juan Vicente Gómez y comienzan a surgir en el país nuevas ideas en el campo político, económico y social, nada de raro tiene que se haya planteado la necesidad de creación de un banco central, especialmente cuando estas instituciones parecían estar de moda. En efecto, la caída del patrón oro, la devaluación del dólar y la libra esterlina, la quiebra y situaciones de apremio que vivieron los ban-cos norteamericanos eran situaciones conocidas en Venezuela, donde los bancos extranjeros habían presionado fuertemente a sus deudores para remesar fondos al exterior y contribuir al salvamento de sus casas matri-ces. También en el campo interno habían surgido situaciones de descon-fianza con respecto a los bancos. Precisamente en los dos años anteriores al establecimiento del Banco Central, el público se negaba a recibir los bi-lletes emitidos por una conocida institución privada, en virtud de que se rumoraba que confrontaba dificultades de tipo financiero.
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Aquella situación, aunada a una corriente de pensamiento que plan-teaba en el plano mundial la necesidad de una mayor disciplina moneta-ria para evitar que se repitiesen los infortunados sucesos experimentados en Estados Unidos, hacía pensar en la banca central como una especie de panacea capaz de garantizar la estabilidad monetaria, la confianza en el dinero y la banca, y la garantía de que no se repetiría la crisis13. Por ello, cuando se sugirió la probabilidad de creación de un instituto de es-ta naturaleza y se dio difusión al proyecto, a través del novedoso sistema que representaban la libertad de prensa y la libre discusión de las ideas, la posibilidad de constituir el Banco Central de Venezuela se convirtió, como se ha dicho, en una especie de aspiración nacional. Esta idea fue cobrando fuerza hasta aglutinar la conciencia del país en torno a la mis-ma. Existían, naturalmente, quienes discrepaban; pero ésos eran, en opi-nión popular, los intereses creados, los dueños del oro y de los bancos, los gomecistas o a quienes así se les llamaba y, en general, todos aqué-llos que habían detentado las riquezas y el poder en la nación. En con-secuencia, no es aventurado afirmar que la creación del Banco Central y el debate que surgió en torno al mismo constituyeron la primera mani-festación o el surgimiento de una conciencia nacional respecto a la ne-cesidad de contar con un Estado que protegiera a los económicamente débiles y que reglamentara la economía a favor de las grandes mayorías del país. Las constituciones de la época, como anteriormente se comen-tó, estaban inspiradas en los más arraigados principios de libertad eco-nómica, descartándose en consecuencia la intervención del Estado, pero cuando se planteaban problemas de esta índole, la balanza de la justi-cia siempre se inclinaba a favor de los poderosos y en detrimento de los desposeídos.
En 1937 fue introducido al Congreso Nacional el primer Proyec-to de Ley del Banco Central que se conoció en esa época de grandes
13 Señalaba, por ejemplo, un artículo de la época: “Las principales ventajas que se aducen en favor de la actuación de los bancos centrales consisten en afirmar que para estos organismos no existe, si se hallan debidamente respaldados por el Estado, el peligro de quiebra, mientras que en el caso de la libre emisión puede quebrar cualquier banco y salir perjudicados, no tan sólo los clientes, sino también todas aquellas personas que en el momento de la quiebra posean billetes de dicho banco, aunque nunca hayan efectuado con él ninguna operación”. Véase: La actividad bancaria en Venezuela, Revista de Fomento, 10, marzo de 1939.
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transformaciones políticas. Dicho proyecto fue presentado por varios parlamentarios, pero firmado en primer lugar por el doctor Julio Alva-rado Silva, razón por la cual se le conoció y discutió con el nombre de Proyecto Alvarado, todo ello sin prejuzgar acerca de la mayor o menor participación que pudo tener este último en su estudio y redacción14. Al iniciarse la discusión sobre la materia, tanto en el Congreso como en el Poder Ejecutivo, el cual en última instancia tenía poder decisivo sobre su aprobación o desaprobación, se solicitó la opinión del doctor Constan-tine McGuire, quien se mostró poco receptivo, y contrario más bien a la idea de que en Venezuela se estableciera un banco central. Argumentaba que los bancos centrales habían surgido siempre como necesidades de la deuda gubernamental a cuyo desarrollo estaban siempre históricamente ligados, y que al no existir en el país un mercado monetario ni un merca-do de valores, la institución no podía influir significativamente sobre la circulación monetaria o sobre el costo del dinero15. Por último, formula-ba algunas objeciones de tipo secundario al Proyecto Alvarado que, por lo demás, había sido redactado íntegramente por venezolanos, sin la in-tervención de técnicos o de misiones extranjeras y que, según respeta-das opiniones, constituía un inestimable aporte a la discusión e incluso a la propia solución del problema. Se conoció igualmente en esa época un segundo proyecto elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, quien
14 Acompañaban al doctor Alvarado Silva en la presentación de este proyecto los diputados Ambrosio Oropeza, Enrique Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rincones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu.15 Opinaba el ya citado experto que mientras no se tomara una serie de medidas de política económica tendiente al mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la población, no se hubie-sen establecido facilidades de transporte ni otorgado créditos a largo plazo para la formación de empresas nacionales, no debería pensarse en establecer un banco central. Para ello resultaba imprescindible, además, como condición previa, que el Gobierno con su ejemplo excitara a la nación al ahorro y que se practicasen las reformas legislativas necesarias para modernizar el sistema monetario y bancario, así como las finanzas públicas. Sin embargo, recomendaba algunas medidas alternativas. En primer lugar, proponía la creación de un Consejo Bancario Nacional, cuyo carácter sería de tipo consultivo y que se debería reunir periódicamente para cruzar ideas sobre el desenvolvimiento de la banca y la economía en general. Dicho Consejo debería estar constituido por siete miembros, tres de los cuales deberían ser banqueros, ade-más de un representante de los intereses cafetaleros, otro de los demás intereses agrícolas, uno del comercio y otro de las industrias. Proponía, igualmente, la creación de una compañía de descuento capaz de absorber parte de la cartera de los bancos cuando éstos requiriesen au-mentar su liquidez. Dicha compañía debería tener un capital suscrito fundamentalmente por la banca y constituiría la base futura para la creación del banco central (Revista de Hacienda. iii, 5, julio-septiembre de 1937).
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manifestaba haberlo elaborado según la experiencia y conocimiento del medio, así como a través de un examen minucioso de las leyes y la prác-tica que en materia de banca central prevalecía en otros países. En opi-nión del distinguido banquero venezolano, un banco central podía ser muy útil o dañino, según la orientación legal que se le diese.
Mientras tanto, el general López Contreras continuaba firme en su propósito de modernizar las instituciones financieras del país y de esta-blecer un banco central, tal como lo había prometido a la nación en su programa de gobierno presentado en febrero de 1936 (Programa de Fe-brero), todo ello a pesar de la fuerte oposición de los sectores afectados y de las observaciones en el sentido de que en Venezuela no existían to-davía las condiciones necesarias para establecer una organización de ese tipo. Asimismo, en el mensaje que presentó al Congreso Nacional en 1938, ratificó una vez más el interés de su gobierno en la creación de un instituto emisor, cuando expuso:
Una misión fue enviada a Estados Unidos y a diversos países de América Latina, con el fin de realizar investigaciones de carácter financiero y, en es-pecial, sobre la estructura y funcionamiento de los bancos centrales, institu-ción ésta que puede rendir al país beneficios ingentes si se le establece sobre bases adecuadas a su objeto y fundadas en los requerimientos y posibilida-des nacionales, como es el firme propósito de mi gobierno.
Dicha misión estuvo constituida por el doctor Manuel R. Egaña y los señores Emilio Beiner y Xavier Lope Bello. Su informe presentado al Gobierno nacional fue de apreciable interés y constituyó un aporte de-cisivo a la creación del Instituto. En su aparte final concluía expresando: “Si el presente trabajo contribuye al establecimiento del Banco Central de Venezuela y, por lo tanto, a la realización de una de las más trascen-dentales promesas del señor Presidente de la República, quedará en los suscritos la convicción de haber cumplido labor de patria”. Del informe presentado por esta misión surgió un tercer proyecto de ley que fue co-nocido con la denominación de Proyecto Oficial, así como también Pro-yecto Egaña, quizá como reconocimiento a una de las personas que con mayor interés estimuló la creación del Banco Central desde los puntos de vista técnico, empresarial y político.
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Finalmente, para poner aún más de relieve la situación que prevale-cía en el país en la esfera monetaria y las dificultades que tuvieron que afrontarse para llevar a cabo la entonces “temeraria” idea de crear un banco central, se ha creído oportuno traer a colación el testimonio de un conocido político venezolano: nos referimos al ex presidente Rómu-lo Betancourt, quien en artículos de prensa, publicados durante los últi-mos años de la década de los treinta, recopilados posteriormente en su obra Problemas venezolanos, exponía:
En materia bancaria, como en tantas otras, el régimen gomecista fue inca-paz de ninguna preocupación progresista. Así, Venezuela pudo gozar del nada halagador privilegio de ser el único país en el mundo donde existía la pluralidad de bancos emisores, esto es, que estaban capacitados todos los bancos nacionales para emitir billetes a su nombre con sólo cumplir determinados requisitos legales… La tasa de interés de los préstamos agrí-colas hipotecarios jamás se limitó, y el famoso reinado teórico de la libre concurrencia se tradujo en los hechos a la soberana posibilidad de la banca privada y de las casas comerciales semibancarias para prestar a tipos de in-terés prácticamente ilimitados. La relación cambiaria entre el bolívar y las divisas extranjeras estuvo sometida al arbitrio de los bancos y de las compa-ñías extranjeras que aportaban dólares y libras esterlinas en nuestro mercado de cambio. Así, la crisis cíclica iniciada con el pánico de 1929 en la Bolsa de Nueva York nos encontró incapacitados para sortear el vendaval... La par-ticular agudeza con que repercutieron en Venezuela los efectos de ese pro-fundo colapso hizo sentir la necesidad urgente de un organismo bancario central, capaz de asumir en momentos críticos un papel director.
Más adelante agregaba:
Mientras que toda la gente progresista de Venezuela respaldó de inme-diato la iniciativa gubernamental, los sectores que desde la colonia vienen usufructuando y transformando en riqueza particular el malestar econó-mico de las mayorías venezolanas insurgió contra esa idea. Posiblemente no ha habido otra iniciativa progresista del presidente López Contreras que haya encontrado tan solapada y sistemática oposición como la del Banco Central (Betancourt, 1940).
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Síntesis y discusión de los primeros proyectos
Vistos a la luz de hoy en día, nadie podría dudar de la bondad de los proyectos Alvarado Silva y Pérez Dupuy, los cuales, con algunos ajus-tes, constituyeron la fuente básica de la ley que en definitiva fue apro-bada. Ambos contaban con exposiciones de motivos bastante explícitas, así como con un articulado preciso. Aspectos relevantes de estos pro-yectos, así como de las críticas que les fueron formuladas, se sintetizan a continuación:
Proyecto Alvarado Silva
Según el Proyecto Alvarado16, el Instituto tendría la facultad de emitir billetes para ser canjeados por los que circulaban en el país, derivados del sistema plural de emisiones existente, así como para adquirir oro y descontar o redescontar instrumentos de crédito. Su capital, se había previsto, debía ser de 40 millones de bolívares, dividido en 80.000 ac-ciones de Bs. 500 cada una, las cuales se clasificarían en clase A, clase B y clase C, para ser adquiridas por el Gobierno, los bancos y los particu-lares. Correspondería al Gobierno adquirir una cantidad no menor de 51%, ni mayor de 75% de las acciones; hasta 24,5% a la banca nacional y el resto a los particulares. Los bancos nacionales deberían comprar y mantener acciones en proporción a su capital y reservas, pero se estable-cían indirectamente limitaciones para los bancos extranjeros. Se acogía el sistema departamental, característico del Banco de Inglaterra y esta-blecido ya en algunas instituciones de América Latina, cuando se seña-laba que el Banco Central de Venezuela tendría tres departamentos que llevarían su contabilidad por separado, los cuales serían los siguientes: Departamento de Emisión de Billetes y de Regulación del Cambio, De-partamento de Operaciones Bancarias en General y Departamento de Tesorería nacional.
La Administración estaría a cargo de una Junta Directiva integrada por un presidente y un vicepresidente, quienes actuarían a la vez como
16 Texto completo en la Revista de Fomento, 12, mayo de 1939.
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presidente y vicepresidente del Banco, y de siete directores designados así: dos por las acciones clase A; uno por las acciones clase B; uno por las acciones clase C; un representante de la industria agrícola; un repre-sentante de la industria pecuaria y un representante de las Cámaras de Comercio y de la industria fabril. El presidente del Banco sería desig-nado por el Gobierno nacional de una terna presentada por la Asam-blea de Accionistas. En cuanto a los objetivos del Instituto, además de los ya citados relacionados con la emisión de billetes, se señalaban los siguientes: a) regular el volumen del crédito y la circulación monetaria; b) centralizar las reservas bancarias; c) centralizar las reservas de oro; y d) actuar como cámara de compensación. Para que la nueva institución cumpliera con sus finalidades específicas, se establecía que los bancos emisores que actuaban en el país entregarían al Banco Central las re-servas de oro que tenían como respaldo de billetes, previéndose que el saldo deudor para con el Banco Central por la sustitución de dichos bi-lletes se cancelaría en un plazo de cinco años.
Las operaciones se clasificaban en tres categorías, según se realizasen con los bancos asociados, con los institutos de crédito de la nación y con los bancos extranjeros u otros asociados que se estableciesen en el país. El Banco Central –se declaraba enfáticamente– sería el “Agente de la Tesorería nacional y el órgano del Gobierno para sus operaciones ban-carias y financieras y para la contratación de empréstitos externos e in-ternos”. Por último, uno de sus aspectos más audaces y, por lo tanto, más combatidos, radicaba en que en su artículo 50 autorizaba a la institución para conceder créditos al Gobierno a fin de cubrir deficiencias transi-torias de Tesorería, hasta por un plazo de un año y por un monto no mayor de 25% de los ingresos fiscales según el cómputo de los últimos tres años inmediatamente anteriores, siempre y cuando el monto de esas obligaciones no excediese del capital pagado del Banco. El Instituto po-día igualmente adquirir valores del Estado.
El Proyecto Alvarado fue objeto de duras críticas, entre ellas las de McGuire, como anteriormente se expuso, basadas en el criterio de que en Venezuela no estaban dadas las condiciones mínimas para estable-cer un banco central en vista de las limitaciones del mercado moneta-rio. Olvidaba el mismo experto que en otros países se habían establecido
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instituciones de esta naturaleza sin mercado monetario que lo justifica-ra, y que en el nuestro sólo se quería superar la etapa de emisiones múl-tiples y prever, además, el desarrollo monetario futuro, en una nación que comenzaba a despertar de largos años de letargo y de dictaduras pa-ra iniciar un desarrollo más avanzado según su explotación petrolera. Llamaba poderosamente la atención de McGuire la previsión contenida en el artículo 13, mediante la cual se prohibía el traspaso de acciones a gobiernos extranjeros y a personas que en una u otra forma fuesen agen-tes de dichos gobiernos. Sobre el particular aducía que esta modalidad impedía la adquisición de acciones por los bancos extranjeros residen-ciados en Venezuela. Tal aspecto es quizás uno de los más avanzados del proyecto en consideración, ya que en América Latina, la práctica de que el capital de los bancos centrales fuese adquirido en significativa pro-porción por la banca privada, equivalía en última instancia al control del instituto emisor por los bancos extranjeros que eran los más pro-minentes. Por ello, cuando años después un gobernante de la República Argentina nacionalizó el Banco Central (Perón, 1954), con criterio iró-nico o quizá reflexivo, expresó en su discurso cuando así lo anunció al país, que nacionalizar un banco de esta naturaleza equivalía en la prác-tica a “algo así como a nacionalizar el propio Gobierno”.
Otros expertos señalaban que el Proyecto Alvarado tenía “demasia-da o quizás excesiva amplitud”. Veamos, por ejemplo, lo que decía uno de ellos al referirse al artículo 37, donde se autorizaba al Instituto a emi-tir billetes para los fines específicos a que se ha hecho referencia:
Ello representaba naturalmente una potencialidad inflacionista por dos conceptos: en primer lugar, porque si no fija límite al oro que necesita el banco, éste podrá emitir cantidades crecientes de billetes comprando metal amarillo; y en segundo lugar, porque la facultad de emitir billetes para el descuento y redescuento de instrumentos de crédito representa otro peligro de impresión ilimitada de billetes (Vandellos, 1939).
Más adelante, refiriéndose al Banco Central como si fuese una insti-tución privada que actuaba sólo con fines de lucro, o tenía motivaciones similares a las de los bancos comerciales que emitían billetes en plano de competencia con otros, el mismo comentarista añadía:
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Ya hemos hecho notar en estos artículos que en diversas épocas ha habido en Venezuela un exceso de billetes, precisamente porque también existía un exceso de oro y que debido a las influencias contrapuestas de la moneda de papel y la moneda de plata y las dificultades existentes para la expansión del crédito esta influencia no había tenido efectos muy desfavorables a la economía nacional, pero que precisamente habrá de evitar en el futuro si-tuaciones semejantes en lugar de favorecerlas en el estatuto legal del Banco Central (ibídem).
Tales expresiones corroboran la afirmación ya expuesta de que el criterio que se tenía en Venezuela acerca de un banco central era su-mamente restringido. Se creía que el organismo era sólo un instru-mento para centralizar la emisión por razones de tipo fiscal, por un simple criterio estatista o por la necesidad de ofrecer mayor garantía al público en el canje de sus billetes, pero en ningún momento se pen-saba que la finalidad esencial era la de adecuar el circulante a las nece-sidades efectivas de la economía. Otra objeción al Proyecto Alvarado radicaba en la cuantía del capital, excesivamente elevado para un ban-co central en nuestro país. Las instituciones de esa naturaleza, como posteriormente se demostró, requerían sólo de aportes iniciales muy reducidos. Cuarenta millones de bolívares representaba una cifra real-mente fabulosa para la economía de la época, aun cuando no es des-cartable la idea de que los proyectistas querían con ese sólido capital obtener la confianza del público. Por último, se argumentaba que la institución no debía realizar operaciones con el público, tal como se consagraba en el proyecto.
Proyecto Pérez Dupuy
El Proyecto Pérez Dupuy17 fijaba un capital de 20 millones de bolívares en moneda de oro, dividido en 2.000 acciones de Bs. 10.000 cada una, suscrito en proporciones iguales por el Gobierno nacional y la banca privada, descartándose enfáticamente a los bancos extranjeros, ya que las acciones sólo podrían ser suscritas o adquiridas por venezolanos.
17 Texto completo, Revista de Fomento, 12, mayo de 1939.
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Además, ningún banco, institución o persona natural o jurídica, podía ser accionista por un valor nominal superior a 25% suscrito por los ban-cos. La finalidad de la institución se establecía claramente en el artículo 3 en la siguiente forma:
El Banco tendrá por objeto: a) concentrar reservas suficientes en oro para controlar o moderar las fluctuaciones del cambio, el crédito y las activida-des comerciales, todo con el fin de mantener el valor íntegro y legal de la moneda; b) regular el volumen del crédito y la consiguiente demanda del circulante, siempre con el fin de mantener estable el valor interno y exter-no del bolívar; c) promover y asegurar la mayor liquidez del crédito y las inversiones bancarias; y d) actuar como agente financiero y consejero del Gobierno nacional en las operaciones de crédito y en la contratación y emi-sión de empréstitos públicos.
La Administración estaría a cargo de una Junta Administradora com-puesta por un presidente, un vicepresidente y cinco directores. Los dos primeros serían designados por el Gobierno nacional de una lista de cinco personas escogidas por la Asamblea, mientras que los segundos serían electos por la Asamblea de Accionistas, con la limitación de que de ellos uno debía ser un criador, otro un agricultor y otro un comer-ciante. El Banco mantendría en todo momento en oro o divisas extran-jeras una reserva para garantía de la emisión, equivalente como mínimo a 30% de sus billetes en circulación. El oro debería hallarse libre de to-do gravamen y pertenecer en propiedad al Banco sin restricción algu-na. El Banco podía realizar todas las operaciones típicas de descuentos y redescuentos, materia que se encontraba muy bien reglamentada, y es-taba obligado en todo caso a cambiar sus billetes por barras de oro o di-visas extranjeras en las cantidades mínimas que se establecían. Podía, igualmente, el Instituto hacer adelantos por tiempo limitado al Gobier-no nacional para cubrir deficiencias transitorias del presupuesto hasta por una cantidad que no excediese de 25% de la renta nacional por año, tomando como base el transcurso de los tres últimos años. Tales antici-pos deberían ser cancelados en un plazo de 12 meses, ya que, de lo con-trario, no podía utilizarse nuevamente el crédito del Banco.
En sus comentarios al articulado, el proyectista señalaba que al dar-le a la nueva institución el privilegio exclusivo de emitir billetes, había
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que fijar un plazo prudencial para que los bancos privados recogiesen sus emisiones sin causarles perjuicios ni ocasionar perturbaciones en el mercado. Como se trataba de intereses ya creados, añadía, era menester darles como compensación la facultad de aumentar sus depósitos, por lo cual debería establecerse que sólo los bancos nacionales podrían re-cibir depósitos. Sobre el particular destacaba la política seguida en otros países, y exponía:
Esta disposición no es nueva y ya se ha aplicado en otros países. Tenemos el ejemplo de Estados Unidos donde existe la prohibición de recibir depósitos a todo banco que no sea nacional, pues además el legislador ha considerado que puede llegar a ser un peligro para la economía nacional, si el ahorro es manejado por elementos extraños al país.
Finalmente, contenía este último proyecto interesantes apreciacio-nes sobre la función que debería desempeñar el Banco Central como inspector fiscal de los demás bancos. Señalaba que esa inspección de-bería ser una función regular, lo que representaría ventajas evidentes. La inspección regular, añadía, permitirá seguir la marcha de cada ban-co a fin de compenetrarse en sus operaciones y facilitar la cooperación recíproca. Este tipo de inspección debería estar a cargo de departamen-tos técnicos especializados, lo cual facilitaría, además, las operaciones de redescuentos y anticipos por la ventaja evidente que significaría te-ner un conocimiento adelantado de la situación de cada banco. El Banco Central, concluía exponiendo el autor del proyecto, servirá también en cierto modo de consejero de los bancos comerciales a fin de orientarles y contribuir a una mejor regulación del mercado monetario.
El Proyecto Pérez Dupuy fue también objeto de fuertes críticas, adu-ciéndose que representaba la modalidad conservadora y tradicionalis-ta. Se señalaba, por ejemplo, que en caso de que el oro perteneciese en su totalidad al Banco, al producirse una posible devaluación del bolívar y consecuente revaluación de ese metal, los beneficios que se obtuviesen pertenecerían sólo a dicha institución. Además, se objetaba que la com-posición paritaria del capital dejaba al Estado escaso control sobre el Instituto, lo cual, si bien era cierto, no era un exabrupto para esa época, cuando el Banco de Inglaterra se encontraba controlado totalmente por
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intereses privados. Por otra parte, refutaba enfáticamente el proyectista la tesis que se había planteado igualmente en el país −realmente regresi-va y sin ningún sentido práctico− mediante la cual se propiciaba trans-formar uno de los bancos comerciales existentes en banco central. Sobre el particular, aducía, que ello constituiría un error indiscutible de apre-ciación, pues las finalidades de los bancos centrales eran muy distintas de las de los bancos comerciales.
Méritos e importancia de ambos proyectos
Un somero examen de estos dos últimos proyectos −Alvarado Silva y Pérez Dupuy− pone de relieve que cualquiera de ellos, con escasas mo-dificaciones, hubiera llenado a cabalidad el cometido deseado. Es por esta razón que se ha hecho hincapié en sus indiscutibles méritos, refle-jo de la capacidad de quienes intervinieron en su elaboración. Así lo re-conoció, además, la Misión Egaña, Lope Bello, Beiner, cuando después de viajar a Estados Unidos, Canadá y distintos países latinoamericanos, exponía en su informe:
Lejos de ir a buscar para tener como inspiración o fundamento alguno a muchas de las más modernas leyes de bancos centrales que existían en el mundo, la misión ha tenido siempre a la vista los dos proyectos formulados en Venezuela que son los esfuerzos más grandes que se han hecho hasta ahora en el país para ofrecer la sistematización completa y razonada de un banco central: el presentado al Congreso Nacional en sus sesiones de 1937 por los diputados Julio Alvarado Silva, Ambrosio Oropeza, Enrique Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rincones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu y el elaborado por el señor Enrique Pé-rez Dupuy. La misión se complace en presentar su aplauso a ambos proyec-tos y su reconocimiento por los principios que de ellos ha tomado.
Efectivamente, el proyecto presentado por esta misión acogía un ele-vado porcentaje de las sugerencias contenidas en los trabajos anterio-res elaborados por el señor Pérez Dupuy y el grupo de parlamentarios que encabezaba el doctor Alvarado Silva. El proyecto presentado por la misión era, sin lugar a dudas, más avanzado en algunos aspectos, pero también más conservador en otros. Cabe señalar, por ejemplo, que tanto
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Pérez Dupuy como Alvarado Silva consagraban en sus proyectos la fa-cultad de que el Banco Central pudiera conceder préstamos al Gobierno a fin de cubrir deficiencias transitorias de tesorería, lo cual se restringía o se negaba prácticamente en el proyecto oficial. Era presumiblemen-te por esta circunstancia que ambos proyectistas planteaban un capital sustancialmente elevado a fin de que sirviera como fuente y a su vez co-mo límite para tales préstamos. Además, Alvarado Silva proponía la es-tructura departamental característica del Banco de Inglaterra, adoptada por otros numerosos bancos centrales.
Conceptos y opiniones del doctor Egaña
Dentro de la extensa y muy variada literatura que surgió con motivo del proceso de discusión de la Ley del Banco Central, pocos documentos re-sultan tan bien razonados y coherentes como los escritos por el doctor Manuel R. Egaña, quien, como apasionado defensor de la idea, publi-có numerosos artículos, dictó conferencias y elaboró trabajos de ma-yor alcance, los cuales presentó en distintas oportunidades al Gobierno nacional y a los poderes públicos en general. De todos ellos hemos creí-do oportuno destacar −por considerarlo excepcionalmente valioso− su conferencia leída en el paraninfo de la Universidad Central de Venezue-la el día 14 de diciembre de 1938, la cual constituyó, sin lugar a dudas, un aporte significativo al estudio y discusión de la materia (Revista de Fo-mento, 1939). Comenzó en esa oportunidad el conferencista haciendo re-ferencia al problema de los bancos centrales en general, y a la necesidad que prevalecía en el país de centralizar la emisión y controlar el circulan-te. Señaló que existían dos proyectos de leyes para la creación de un ins-tituto de esa naturaleza: el presentado a la consideración de las Cámaras Legislativas por el doctor Julio Alvarado Silva y otros parlamentarios, así como el elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, que había sido publicado en esos días junto con su correspondiente Exposición de Mo-tivos en la prensa local. Puntualizó que cualquier nuevo proyecto que se formulase en lo sucesivo debería tomar en consideración los dos ante-riores, los cuales, en su concepto, constituían los esfuerzos más valiosos que se habían realizado en Venezuela para ofrecer una sistematización
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completa y razonada de un banco central. Finalmente, refutó con argu-mentos de gran peso a quienes se oponían a la creación de este Instituto, haciendo especial referencia al economista norteamericano Constanti-ne McGuire y al Banco de Venezuela, organización que había presenta-do a su Asamblea General de Accionistas, celebrada el 15 de septiembre de 1937, un informe donde se hacían serias críticas al Proyecto Alvara-do Silva.
Después de resumir y analizar las críticas formuladas, la argumenta-ción del doctor Egaña a favor de la creación del Banco Central fue lógi-ca y convincente: a) expuso que, en su opinión, la circunstancia de que el país careciera de deuda pública, no era razón para negar las posibilidades de establecimiento de un banco central, ya que dicha deuda podía surgir en el futuro y señaló como ejemplo el hecho de que el Congreso Nacio-nal había sancionado una ley mediante la cual se autorizaba al Ejecutivo a emitir bonos hasta por la cantidad de 27 millones de bolívares, destina-dos al financiamiento del Plan Trienal; b) manifestó que el Banco Central podía prestar un valioso aporte al servir de agente financiero al Gobier-no nacional en la contratación de empréstitos externos, debido a su ma-yor conocimiento del mercado monetario, además de que en estos casos las operaciones que se realizasen resultaban menos onerosas para la na-ción; c) destacó que la colocación de la deuda pública interna resultaba más atractiva para los inversionistas en caso de que la misma se efectua-se a través de un banco central; d) admitió que las variaciones en el tipo de redescuento tendrían escasa influencia sobre la circulación moneta-ria, por ser reducida la cartera de documentos redescontables en poder de los bancos, pero no dudaba que tal situación se superaría a corto plazo con la evolución económica y financiera del país y la propia presencia del Banco Central que coadyuvaría a la realización de tales operaciones; e) pronosticó que a corto plazo la institución estaría en capacidad de influir en el mercado monetario comprando o vendiendo valores del Gobierno; y f) hizo hincapié en que era necesario contar con un organismo que lle-vase a cabo la política monetaria para no seguir actuando mediante im-provisaciones, y señaló al respecto que el Convenio Tinoco y la Oficina Centralizadora del Cambio eran ejemplos palpables de esas improvisa-ciones. Por último, subrayó la conveniencia de proceder oportunamente
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a la creación del Instituto, al afirmar que el personal de un banco central no se improvisaba, ya que ello requería práctica y experiencia, y que ese personal debía ser formado en la propia institución.
Analizaba, asimismo, el doctor Egaña los proyectos Pérez Dupuy y Alvarado Silva en lo concerniente al otorgamiento de créditos al Go-bierno por parte del Banco Central, y destacaba la coincidencia de que en ambos se autorizaba a la institución para conceder créditos de este ti-po hasta por 25% de los ingresos fiscales, siendo en este caso mucho más riguroso el señor Pérez Dupuy en cuanto a las previsiones adicionales que contenía su proyecto. Esta coincidencia de opiniones era, según el conferencista, bastante significativa y aceptaba, por lo tanto, la conve-niencia de mantener tales operaciones. Advertía, sin embargo, los ries-gos en que podía incurrirse al acogerse esta modalidad, y señalaba que el posible otorgamiento de créditos por una cantidad como la prevista podía colocar al Banco en situaciones difíciles, particularmente en sus primeros años de funcionamiento.
Si bien las ya comentadas apreciaciones resultaban técnicamente inobjetables y elocuentes, no es de dudar que las mismas hayan teni-do un carácter demasiado teórico o académico para aquella Venezue-la todavía semirrural que no tenía ni podía tener idea de lo que era un mercado monetario. Posiblemente muchos de los asistentes a dicha con-ferencia quedaron desorientados o quizás escépticos. Sólo el tiempo se ha encargado de demostrar la visión del conferencista, ya que todos o casi todos los planteamientos expuestos en aquella oportunidad han de-mostrado ser valederos. En realidad es posible admitir que la creación de un banco central no fuese imprescindible para esa época, debido a que las condiciones prevalecientes en el país podrían no justificarlo. In-cluso es hasta probable que no haya sido necesario en toda la década de los cuarenta y parte de la del cincuenta. Pero también es cierto que cuando el país requirió con urgencia de una institución de esa natura-leza, es decir, durante el período crítico 1958-1963, ya la misma estaba formada y contaba con tradición y experiencia, así como con personal técnico calificado para afrontar la situación planteada. Se cumplía en es-ta forma la última profecía del doctor Egaña cuando decía que un banco
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central no podía improvisarse y que debía, por lo tanto, crearse con su-ficiente antelación para afrontar situaciones futuras.
Al cumplirse cuatro décadas de la fundación del Banco Central de Venezuela, la conferencia dictada por el doctor Manuel R. Egaña en diciembre de 1938, cobra extraordinaria validez e importancia, espe-cialmente si se considera que el Instituto ha venido evolucionando prác-ticamente dentro de los lineamientos esbozados en aquella oportunidad. Quizás uno de los mayores méritos de la citada conferencia fue el de de-mostrar que la existencia de un mercado monetario organizado no era condición previa para la creación del Banco Central, y que este último debería más bien contribuir al establecimiento de dicho mercado.
Nuevo Proyecto de Ley ante las Cámaras Legislativas
El día 5 de junio de 1939, el entonces titular del Despacho de Fomen-to, doctor Manuel R. Egaña, introduce ante las Cámaras Legislativas un proyecto más refinado de Ley del Banco Central, fruto de los estudios, experiencias y observaciones en el exterior de la misión designada por el Gobierno nacional, integrada, como se ha dicho, por los señores Ega-ña, Beiner y Lope Bello. El doctor Egaña se dirige en esa oportunidad a la Cámara de Diputados y después de la presentación y demás trámites de rigor, da lectura a la Exposición de Motivos y articulado del proyecto. Asimismo, en la sesión vespertina de ese mismo día, para abrir la discu-sión, se concede el derecho de palabra al diputado Julio Alvarado Silva, quien inicia su intervención así:
Los diputados que tuvimos el honor de presentar a la consideración de esta cámara en sus sesiones de 1937 un Proyecto de Ley similar al que se acaba de leer, debemos sentirnos justamente orgullosos de ver cómo reaparece ahora la idea de aquel proyecto respaldado por la valiosa opinión de indis-cutibles autoridades en la materia. No alcanzó a condensar en ley nuestro proyecto de 1937; pero su presencia en la Cámara dio origen a que el Go-bierno nacional enviase una misión de destacados financistas nacionales a estudiar en países de Norte y Sur América el sistema y funcionamiento de
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tales instituciones. Los trabajos realizados por esta misión han culminado en el valioso proyecto que se acaba de leer18.
El nuevo proyecto contaba, pues, con el más amplio apoyo oficial y en el orden técnico con el aval del economista Hermann Max, con quien la misión lo había discutido en detalle. También existían dictá-menes del profesor Pierre Denis, del doctor René Charron, del propio Constantine McGuire y del doctor Cristóbal Mendoza. Todos estos re-caudos fueron introducidos igualmente al Congreso Nacional para es-tudio e información de los legisladores y como respaldo moral, técnico y científico al aludido proyecto. Su Exposición de Motivos era, sin em-bargo, relativamente sencilla, lo cual se compensaba en gran parte con la amplia documentación que se anexaba. En ella, se hacía un recuento de la preocupación del ciudadano Presidente de la República para crear un banco central de emisión y se formulaban algunas consideraciones his-tóricas sobre los antecedentes del problema, haciendo énfasis en los es-tudios realizados y en los dos proyectos previos, de los cuales se habían obtenido valiosas ideas.
Contenía la citada Exposición de Motivos conceptos precisos acerca de la naturaleza y funciones de un banco central y los problemas inicia-les que podía confrontar dicha institución en nuestro país. Comenzaba señalando al respecto que la materia en cuestión era poco susceptible de innovaciones y que, por lo tanto, el proyecto era sólo una adaptación de los principios universales de la práctica y teoría de la banca central a un país de incipiente grado de desarrollo como el nuestro. El Banco Central de Venezuela, se señalaba, debía responder a la necesidad de centralizar la política monetaria en un organismo especialmente capa-citado para ejercer un control constante y eficaz sobre la moneda, desti-nado, asimismo, a centralizar la emisión y a suprimir el sistema múltiple que había venido prevaleciendo, el cual, si bien había cumplido su co-metido en períodos anteriores, resultaba excesivamente rígido e inope-rante para defender al país contra la influencia de factores adversos.
18 Cámara de Diputados de Estados Unidos de Venezuela. Diario de Debates, 37, 10 de junio de 1939.
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La creación de un instituto de la naturaleza propuesta, según más adelante se añadía, respondía en nuestro país a la suprema finalidad de garantizar una relativa estabilidad en su vida económica y a amortiguar influencias perturbadoras, tanto internas como externas. Al abordar el problema cambiario, hacía alusión a las experiencias de los últimos 10 años y a las continuas fluctuaciones de los mercados internaciona-les que originaban repercusiones adversas sobre la balanza de pagos, y con ellas sobre el sistema económico en su conjunto, todo lo cual debe-ría ser abordado por la institución a fin de obtener soluciones en bene-ficio del país. Se admitían las limitaciones derivadas de la ausencia de un mercado monetario, pero se afirmaba con cierto optimismo que la institución estaba destinada a constituir la “columna vertebral de la vi-da económica de la nación”, y que tales limitaciones habrían de superar-se con el tiempo.
En relación con la posición del instituto emisor frente al Gobierno, se expresaba que los poderes públicos debían considerarlo siempre co-mo un aliado consciente y responsable, y no como una organización que obedeciera, siempre sin análisis y sin réplica, sus instrucciones y reque-rimientos. Los proyectistas se mostraban confiados en que eso no suce-dería y que el Banco Central de Venezuela no debía ni podía ser jamás un instrumento para lograr el equilibrio presupuestario o satisfacer con-veniencias políticas a costa de la estabilidad económica y los intereses generales de la nación. Por último, concluía acertadamente la parte ex-positiva afirmando que los bancos centrales solían tener dos grandes ca-tegorías de adversarios: en primer lugar, aquéllos que se sentían, aunque sin razón, amenazados por la institución; y, en segundo, otra categoría tan frecuente como la primera, pero aún más peligrosa, constituida por quienes consideraban al organismo como una especie de panacea pa-ra resolver todos los problemas. Con ello se quería quizás apaciguar los ánimos y hacer un llamado a la objetividad, frente al inusitado debate de opinión que se había creado con respecto al Banco, el cual según al-gunos era “la salvación del país o el inicio de su orientación definitiva hacia una etapa de prosperidad y de progreso”, mientras que para otros, “sentaba las bases de la ruinosa intervención totalitaria del Estado en la economía privada, con efectos adversos que era difícil predecir”.
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El informe del doctor Hermann Max destacaba que el proyecto so-metido a la consideración del Congreso Nacional contenía todos los elementos esenciales para la organización y funcionamiento de un mo-derno banco central, y que proporcionaba a la institución suficiente fle-xibilidad para ajustarse a cualquier situación favorable o desfavorable que pudiera presentarse.
Además de analizar en detalle casi todos los aspectos esenciales del articulado, el conocido economista hacía un recuento sobre el régimen de patrón oro, sus ventajas y desventajas, así como las causas que ha-bían influido en su caída y, muy especialmente, acerca de la experiencia que se había confrontado en otros países latinoamericanos de economía semejante a la nuestra que contaban ya con un banco central. Refuta-ba categóricamente a quienes en Venezuela se empeñaban todavía en el mantenimiento de ese sistema en su forma antigua, puesto que el mis-mo se encontraba totalmente superado y había probado ser inoperan-te. Afirmaba que para poder cumplir con sus finalidades específicas, el Banco Central de Venezuela debería contar con cierta autonomía y no mantenerse atado al principio de una rígida estabilidad cambiaria, en razón de lo cual debería dársele la facultad para modificar las paridades prácticas cada vez que así lo exigiesen las condiciones económicas pre-valecientes, atribución esta última que, como era natural, debería lle-varse a cabo de común acuerdo con el Gobierno. Un somero repaso del proyecto presentado a la consideración de las Cámaras Legislativas po-ne de manifiesto, entre otros, los siguientes elementos fundamentales:
Aspectos generales
Acogía casi textualmente en sus disposiciones generales la proposición de los proyectos Pérez Dupuy y Alvarado Silva en cuanto a nombre y domicilio. La institución llevaría el nombre de Banco Central de Vene-zuela, tendría su domicilio en Caracas, así como una duración de cin-cuenta años. Sobre este último aspecto se aducía que la duración que se estableciera en el texto legal era un problema secundario, ya que mien-tras el Banco cumpliese con sus finalidades esenciales y fuera útil al país, continuaría existiendo aun cuando la ley le fijase un término menor.
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Se autorizaba igualmente al Instituto a crear sucursales y agencias, y se destacaba que las mismas deberían establecerse sólo en casos verdade-ramente justificados. Sobre esta última materia se hacía referencia al tes-timonio de sir Otto Niemeyer, en su informe sobre el Banco Central de la República Argentina, quien se mostraba muy conservador respec-to a las agencias y sucursales en virtud de la posible competencia que podía realizarse en esta forma con la banca privada. Esta recomenda-ción inicial ha sido, indudablemente, bien acogida por nuestro princi-pal instituto emisor, no por temor a competir con la banca, sino porque se ha creído improcedente fundar oficinas que no se justifiquen. Sólo 30 años después de fundado se creó la primera sucursal en la ciudad de Maracaibo19.
Capital
El capital sería sólo de 10 millones de bolívares. El Proyecto Alvarado Silva, como ya se expuso, proponía la creación del Instituto con un capi-tal de 40 millones de bolívares, mientras que el Proyecto Pérez Dupuy li-mitaba el capital sólo a 20 millones. El nuevo proyecto oficial destacaba, sin embargo, que un banco central no requería prácticamente de capital, salvo la cantidad mínima necesaria para su instalación y funcionamien-to inicial hasta tanto comenzara a obtener utilidades. La legislación y práctica sobre la materia, añadía la Exposición de Motivos, han demos-trado que debido a los grandes privilegios que se otorgan a los bancos centrales, el capital requerido para este tipo de instituto es problema se-cundario. Por ello, se fijó inicialmente un capital de 5 millones de bolí-vares; pero tomando en consideración las reiteradas observaciones que se formulaban a los proyectistas en el sentido de que ese escaso capital no creaba suficiente confianza en la institución, se elevó el mismo a 10
19 Dice textualmente la Memoria de 1968 (p. 43): “En el transcurso del año 1968 el Directorio adoptó la significativa decisión de establecer la primera sucursal del Banco Central de Vene-zuela en el interior de la república. Esta sucursal habrá de instalarse en la ciudad de Maracai-bo, donde en base a los estudios realizados existe una serie de condiciones que la justifican, tales como el crecimiento de las operaciones financieras; la necesidad de mejorar la cámara de compensación; el elevado volumen de recaudaciones y pagos gubernamentales, así como la necesidad de mejorar el proceso de canje y recolección de billetes usados”.
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millones de bolívares antes de la presentación definitiva del documen-to al Congreso Nacional. La comisión dejaba constancia, en todo caso, de que en un futuro inmediato podría requerirse de un aumento de ca-pital, lo cual, como se sabe, no ha sucedido, ya que ni siquiera se ha co-brado la segunda cuota del monto originalmente suscrito20. En cuanto a la composición del capital se analizaban en el anteproyecto las distin-tas modalidades a que se había recurrido en otros países y las experien-cias positivas o negativas de cada una de ellas. Se descartaba la fórmula tripartita, Gobierno-banca-particulares, recomendada en el Proyecto Alvarado Silva o la fórmula Pérez Dupuy, quien proponía que la institu-ción perteneciera sólo al Gobierno y a los bancos nacionales, y se acogía la modalidad menos peligrosa, la cual consistía en asignar al Gobier-no nacional 51% de las acciones y el restante 49% al público en general. Se descartaba a la banca como una categoría especial, al aducirse que la misma podía adquirir acciones como cualquier otro particular. Por úl-timo, para evitar que el capital pudiera concentrarse en pocas manos, se establecían estrictas limitaciones en cuanto al número de acciones que podría poseer cualquier persona natural o jurídica, y se prohibía al Go-bierno nacional enajenar las que adquiriese de acuerdo con la ley.
Objetivos
Se establecía que el objetivo principal de la institución era el de centra-lizar la emisión de billetes, destacándose la idea de que ya no existía en ningún otro país un sistema plural de emisiones como el que prevalecía en Venezuela. En estrecha relación con la facultad de centralizar la emi-sión, se señalaba otra finalidad esencial, íntimamente vinculada con la
20 El profesor René Charron, de la Liga de las Naciones, al considerar este punto exponía: “Los autores del artículo han fijado sin duda el capital del banco en 5 millones de bolívares, por motivos plausibles, tomando en cuenta el grado de desarrollo del país, el volumen general del crédito interno, las posibilidades de suscripción de acciones, etc. Aunque el monto del capital de un banco central no sea uno de los factores determinantes de su estructura, la cifra fijada da la impresión de que ha sido colocada en un nivel demasiado bajo. Es cierto que el Banco está autorizado a aumentarla en caso necesario, pero si poco tiempo después de su creación tuviera que constatar que su capital es demasiado exiguo −especialmente si tiene que abrir nuevas sucursales− sería poco oportuno que hiciera un aumento del capital en esas condiciones” (Re-vista de Fomento, Número Extraordinario A, enero-julio de 1939).
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primera, como la de regular el circulante monetario, tratando de ajus-tarlo a las legítimas necesidades de la economía. En la parte expositiva del proyecto se hacía referencia al hecho de que la Junta de Gobernado-res del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, al responder a una encuesta formulada por el Gobierno de ese país, había expresa-do que el objetivo esencial de un instituto de esta naturaleza debía ir más allá de la estabilidad monetaria para garantizar la propia estabili-dad económica. A esta suprema finalidad, según se exponía, debía pro-pender el Banco Central de Venezuela. Con respecto a la emisión se formulaba una serie de apreciaciones acerca de la diferencia que existía entre un banco central, creado sin finalidades lucrativas y con el expre-so objetivo de coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad económica, y los antiguos bancos privados de emisión, los cuales ponían normal-mente en circulación cantidades significativas de billetes sin adecuación a las necesidades del país, siempre y cuando cumpliesen los requisitos mínimos de encaje oro que les establecía la ley. Al Banco Central de Venezuela no se le preestablecía límites para poner en circulación sus propios billetes, sólo se condicionaba la emisión a la compra de oro, compra de divisas o recibo de documentos de crédito. Siempre que die-se cumplimiento a esas disposiciones legales, el Instituto podía expan-dir o restringir el circu lante, de acuerdo con las necesidades económicas prevalecientes, ya que esa era su finalidad específica.
Consagraba igualmente el proyecto que la centralización de las re-servas monetarias internacionales y la vigilancia del comercio de oro y divisas correspondería al Banco Central. Para cumplir esa atribución el Instituto comenzaría centralizando las reservas monetarias del Go-bierno y luego las que respaldasen las emisiones de los bancos comer-ciales, en la medida en que éstas fueran canjeadas por billetes de la nueva institución. Finalidad importantísima era la de vigilar el poder adquisitivo tanto interno como externo de nuestra moneda21. Sobre el
21 El profesor Pierre Denis (1939) formulaba una serie de consideraciones acerca de las fun-ciones que deberían corresponder a los bancos centrales en países de mercado monetario es-trecho. Señalaba, por ejemplo, que Suecia había escogido para su banco central una política cuya norma consistía en el mantenimiento de la estabilidad de los precios. Después de formu-lar algunas consideraciones sobre el caso de Venezuela, añadía: “En consecuencia, creo que el Banco Central de Venezuela se verá obligado a colocar en el primer rango de sus preocupa-
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particular se hacía referencia al elevado poder adquisitivo externo del bolívar y a los distintos problemas cambiarios que se habían confron-tado en el país, algunos de los cuales se habían resuelto mediante im-provisaciones. La promoción de la liquidez y buen funcionamiento del sistema bancario era otra de las importantes atribuciones que se le asig-naba a la nueva institución, la cual debería llevar a cabo este último ob-jetivo a través de una adecuada política de redescuentos y de anticipos. Finalmente, se hacía especial énfasis al analizar el título ii del Proyecto de Ley, relacionado con el objeto de la institución, en el cual se expre-saba que no podía existir en el país un organismo más capacitado para actuar como agente financiero del Gobierno que el propio Banco Cen-tral, debido al conocimiento que habría de adquirir tanto de los merca-dos monetarios internos como de los externos. La comisión redactora se mostraba, sin embargo, poco optimista acerca de la posibilidad de que el Banco Central actuase como agente de la Tesorería nacional. Es-te tipo de servicios requería, en su opinión, de una organización exten-sa y complicada, y de muchos años de tanteos y experiencias. Sobre el particular exponía textualmente: “La misión está convencida de que el sistema actual de utilizar los servicios del Banco de Venezuela como banco auxiliar de la Tesorería es satisfactorio para el erario y que debe conservarse. Un cambio del sistema traería, inevitablemente, perjuicios que pueden ser de muchísima consideración”.
Asamblea, Directorio y Administración
En el orden administrativo se señalaba que después de la Asamblea de Accionistas, la máxima autoridad correspondería al Directorio, el cual debería estar constituido por una amplia representación de los sectores económicos nacionales. Este material, según se afirmaba, había cons-tituido especial preocupación para los proyectistas, quienes esperaban
ciones inmediatas, el mantenimiento del valor del bolívar en el exterior, sea que considere el equilibrio del mercado como el objeto fundamental de su actividad o bien que este equilibrio le aparezca como el indicio más cierto de que ha llenado efectivamente su función con respecto al mercado interior del país y que ha logrado adaptar el volumen del crédito y de la circulación a las necesidades del momento”.
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poder lograr el más justo equilibrio entre Gobierno y sectores de la pro-ducción, a fin de evitar los eventuales peligros que pudieran derivarse del predominio de cualquiera de ellos. El Instituto tendría un Directorio compuesto por un presidente y ocho directores. El primero sería electo por la Asamblea de Accionistas, de una terna presentada al efecto por el ciudadano Presidente de la República, mientras que los segundos serían elegidos o designados así: cuatro por el Poder Ejecutivo, cuya escogen-cia debería realizarse entre personas vinculadas al comercio, agricultu-ra, ganadería e industria, tres por la Asamblea de Accionistas y uno por el Consejo Bancario Nacional. El presidente debería durar cinco años en sus funciones y los dos vicepresidentes que se preveían, siete años. Se argumentaba que el largo período establecido para estos últimos obe-decía a la necesidad de velar por el mantenimiento de la tradición y con-tinuidad administrativa. Llegado el caso de designación de un nuevo presidente, se exponía, que la cooperación de los vicepresidentes sería altamente efectiva y beneficiosa, no sólo en la administración sino en la propia dirección del Banco.
Operaciones
Las operaciones se clasificaban en tres categorías: con el Gobierno, con la banca y con el público. Se establecía que el Instituto sería el único agen-te financiero del Gobierno nacional en todas sus operaciones de crédito, tanto internas como externas, y que igual servicio podría prestar a los es-tados federales y a las municipalidades. Dichos servicios serían gratuitos, sin otra obligación de los organismos mencionados que la de reembol-sar los gastos originados por ellas. El Banco Central sería igualmente el depositario de los fondos del Tesoro y los administraría en la forma que conviniere con el Ejecutivo Federal. En sus relaciones con la banca, ade-más de recibir depósitos, aceptar la custodia de valores y comprar o ven-der cambio extranjero, el Instituto podía efectuar las clásicas operaciones de descuentos, redescuentos y anticipos, agrupándose las primeras en tres categorías: a) descuentos y redescuentos de letras de cambio u otros documentos de crédito provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, para los cuales se establecía un plazo no mayor de 90 días; b)
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descuentos o redescuentos de letras de cambio o pagarés provenientes de operaciones relacionadas con la elaboración o negociación de productos agropecuarios o industriales, para los cuales se fijaba un plazo máximo de 180 días, pero en casos excepcionales y tratándose solamente de pro-ductos agropecuarios podía extenderse dicho plazo a un límite máximo de 270 días; y c) adquisición o redescuento de letras de cambio sobre el exterior con plazo no mayor de 90 días. En todos los casos se exigía que los documentos llevasen no menos de dos firmas responsables, salvo en este último, siempre y cuando se diese al Banco el control de mercade-rías en proceso de exportación22. Respecto a los anticipos, respaldados con una serie de documentos de crédito u otros activos como oro amo-nedado o en barras, o valores públicos o privados, se establecía un plazo no mayor de 90 días. El Banco Central de Venezuela podía realizar, asi-mismo, operaciones directas con el público, modalidad que se presenta-ba en la Exposición de Motivos con grandes reservas debido a la posible competencia con la banca privada. Se señalaba, sin embargo, que casi to-dos los bancos centrales tenían tales facultades y que las utilizaban nor-malmente con gran prudencia, sólo en casos de absoluta necesidad y para dar cumplimiento a sus finalidades específicas.
Prohibiciones
De modo preciso y detallado −utilizando las propias palabras conteni-das en la Exposición de Motivos− se señalaban cuáles eran las opera-ciones incompatibles con la esencia misma de la institución, las cuales le estaban, por esa razón, expresamente vedadas. Dichas prohibiciones, según se indicaba, tenían por expresa finalidad evitar que el Instituto pudiera transformarse en un instrumento del Gobierno para lograr apa-rentes equilibrios presupuestarios23 o que se convirtiera en competidor
22 Hacía hincapié el doctor Max en la urgencia de que el redescuento se originase en necesida-des efectivas del desarrollo de los negocios, y lo clasificaba en orgánico e inorgánico. Orgánicas eran aquellas operaciones que acreditaban la realización de un acto de cambio (letra de cambio) o que se realizaran directamente con la producción y negociación de bienes, mientras que eran inorgánicas las que no llenaran esta condición. Señalaba que las primeras tenían efecto neutral sobre el circulante, en tanto que en las segundas los efectos eran marcadamente expansivos o inflacionarios. Recomendaba, por lo tanto, una estricta reglamentación al respecto (ibídem).23 Señalaba el doctor Hermann Max al respecto: “Esta prohibición parece muy severa pero
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de los demás bancos o realizara operaciones que no fueran completa-mente líquidas y seguras. Se prohibía, pues, en primer lugar al Banco Central de Venezuela hacer préstamos o anticipos al Gobierno nacional para cubrir desajustes de Tesorería y se le autorizaba sólo para adquirir valores gubernamentales que le fueren presentados por los bancos o por el público, es decir, no directamente por el Gobierno, y por un monto total no superior al doble del capital pagado de la institución24. Se impe-día, además, redescontar documentos que tuviesen un interés superior al tope máximo que hubiere fijado el Banco Central, y redescontar obli-gaciones o hacer anticipos sobre ellas, cuando no llenasen una serie de requisitos básicos de seguridad o no cumpliesen con la finalidad de re-flejar operaciones efectivamente realizadas.
En sus disposiciones transitorias se establecía que una vez promul-gada la ley, se constituiría una Comisión Organizadora del Banco, la cual actuaría como promotora de la compañía anónima y daría los pa-sos necesarios para la suscripción de las acciones. Destacábase la impor-tancia de esta comisión cuando se decía que la misma debería entregar al país un Banco apto para abrir sus puertas. Por último, se preveía el régimen de canje de los billetes, derivados del sistema múltiple preva-leciente en el país, por los nuevos emitidos por el Banco Central y la for-ma como los bancos comerciales saldarían las obligaciones originadas por este concepto.
está justificada por el hecho de que emisiones del Banco Central en forma de créditos al fisco u otras reparticiones públicas, nunca corresponden a exigencias espontáneas del mercado y de desarrollo de los negocios, sino que son siempre emisiones inorgánicas y, por lo tanto, también siempre de carácter inflacionista. Sin embargo, casi todas las leyes de bancos centrales surame-ricanos y otros contienen disposiciones referentes a créditos que estos bancos pueden otorgar al fisco; pero la regla general es que ellos otorguen esos créditos únicamente con su capital pagado por los accionistas y dentro de ciertos límites” (ibídem).24 El último informe del doctor C.E. McGuire, al conocer el Proyecto de la Misión Egaña-Beiner-Lope Bello, consignaba, por el contrario, las siguientes apreciaciones al respecto: “La primera recomendación que me atrevo a ofrecer es que se fortalezcan las provisiones del pro-yecto relativas a créditos al Estado. En su admirable Exposición de Motivos, los autores del proyecto someten varias consideraciones prudenciales sobre el peligro de los créditos excesi-vos. Los hombres tienden en todas partes a creer que lo que confrontan hoy o mañana es una crisis de las peores, que justifica cualquier medida. Así es que hemos visto en nuestra vida el desmontaje de casi todo el sistema monetario en el mundo; y la historia monetaria del pasado es todavía más triste. Por esto cree el suscrito que el proyecto debe garantizar, anticipadamente en la forma más terminante, que lo relacionado con los créditos al Estado en esta ley asuma casi el carácter de una ley fundamental de la nación” (ibídem).
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Fuerte oposición de los sectores afectados
La Ley del Banco Central fue objeto de un intenso, aun cuando relativa-mente corto, debate ya que su discusión −se estimaba− podía ser objeto de un proceso más largo o posponerse para futuras sesiones del Congre-so, especialmente si se tomaba en cuenta que simultáneamente con la misma el Gobierno nacional había sometido a consideración de las Cá-maras Legislativas otro proyecto de gran importancia como era la nueva Ley de Bancos, la cual se reformaba con la finalidad específica de poner-la en concordancia con la primera y adaptarla a la evolución que venía registrando el país. Se trataba, por lo tanto, de una reforma integral de la legislación bancaria o, para ser más comedidos, de las disposiciones que reglamentarían nuestras incipientes organizaciones financieras. La con-frontación de estas dos leyes y el debate surgido en torno a las mismas, así como los numerosos artículos de prensa que se publicaban casi a dia-rio, clarificaban en forma definitiva las razones por las cuales se comba-tía a la nueva institución. Al parecer no era sólo cuestión de principios, no era que el país careciese de un mercado monetario organizado, como decía McGuire, ni que el sistema de emisiones múltiples o que el patrón oro fuesen más convenientes a la economía nacional. Privaba, en última instancia, el hecho de que la nueva institución lesionaba a sectores po-derosos de la comunidad, cuyos intereses se veían seriamente afectados. Los bancos comerciales perdían, en efecto, el privilegio de emisión que se les había concedido en virtud de las anteriores leyes y autorizaciones específicas del Gobierno nacional, lo cual, por razones obvias, consti-tuía un fuerte impacto negativo para dichas instituciones que, como se expuso, podían emitir billetes hasta por el doble de su capital e incluso hasta por el triple de la cantidad de oro que mantuviesen en caja para la convertibilidad de los mismos. Sin embargo, la situación se tornaba aún más grave cuando se examinaban las disposiciones transitorias del pro-yecto, en las cuales se establecía la mecánica de adaptación al nuevo ré-gimen de emisión centralizada.
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Disposiciones transitorias del proyecto:entrega del oro al Banco Central
Contemplábase en las disposiciones transitorias que el Banco Central de Venezuela se encargaría de recoger los billetes que hasta entonces ve-nían circulando en el país para canjearlos por los nuevos que emitiese. No obstante, como había sucedido en otras naciones que habían adopta-do semejantes procedimientos, los bancos privados de emisión deberían entregar al Banco Central todo el oro que respaldaba a sus billetes en circulación. Tal proposición, contenida inicialmente en el Proyecto Al-varado Silva y acogida casi en forma textual en el que se había sometido a consideración del Congreso, constituía, según expresiones de la época, una insólita arbitrariedad, que se calificaba igualmente de expropiación o de embargo25. Canjear el oro que mantenían en su bóveda por billetes de un nuevo instituto no parecía un buen negocio para nadie. Los pro-yectistas de la ley argumentaban al respecto que, si años atrás se hubie-se propuesto a los particulares que se desprendiesen de ese metal para guardarlo en los bancos y canjearlos por monedas o billetes, se hubie-ran producido con justificación los mismos recelos. Por último, una vez entregado el oro y recogidos los billetes por el nuevo instituto emisor, los bancos comerciales quedarían adeudando a este último la diferencia existente entre el valor del oro entregado y el de sus billetes emitidos, ya canjeados por el Banco Central, lo que constituía igualmente otro im-pacto económico desfavorable para las referidas instituciones.
Surgió así una suerte de segunda etapa en el proceso de discusión, vinculada con la entrega del oro al Banco Central, materia sobre la cual se produjeron numerosos escritos y opiniones a favor y en contra. Evi-dentemente, aquel traspaso no tenía el carácter de expropiación que se le atribuía, pues las reservas metálicas en poder de los bancos emisores
25 El informe del doctor Cristóbal Mendoza contenía al respecto las siguientes apreciacio-nes: “En la Exposición de Motivos se alude en este particular al oro de los bancos que es prác-ticamente el existente en el país. Pero aun siendo concretado el alcance a la disposición, las razones dadas en aquélla no son convincentes en presencia de una situación de mercado libre y de disposiciones fundamentales opuestas a aquella finalidad. No se justifica tampoco esa es-pecie de expropiación del oro de los bancos particulares para hacer con él emisiones de billetes con los cuales se hará la competencia a los mismos bancos” (ibídem).
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no eran de éstos, ni de sus accionistas, sino fundamentalmente del pú-blico, por constituir los billetes emitidos un pasivo del sistema banca-rio para la colectividad. Además, en caso de que se hubiese recurrido al procedimiento alternativo adoptado en situaciones semejantes –co-mo era el de obligar a los bancos privados a recoger sus propias emi-siones para dar curso a las nuevas provenientes del Banco Central–, se hubieran planteado a aquellas instituciones idénticos problemas, ya que en ese caso tendrían igualmente que desprenderse de sus reservas metá-licas para satisfacer la demanda del público, todo lo cual reafirma, una vez más, que dichas reservas no eran propiedad de los bancos, sino de quienes le habían brindado la confianza de recibir los billetes por ellos emitidos26.
Por último, frente a cualquiera de las soluciones que se hubiesen adoptado, es decir, entrega del oro al Banco Central o conversión de bi-lletes por parte de los propios bancos interesados, creábase para éstos una dificultad financiera adicional, por cuanto tenían que cubrir la dife-rencia existente entre el monto de sus emisiones y el de las reservas que mantenían para garantizarlas. El saldo deudor constituía así otra razón adicional de peso que originaba oposición al proyecto, puesto que el oro no se expropiaba en realidad, como pretendía afirmarse, sino que se ad-quiría con billetes de curso legal, aun cuando se argumentaba que este metal se había revalorizado y que el pago que se recibiría no resultaba adecuado. Como resulta evidente, frente a tal situación, la creación del Banco Central no podía ser bien vista por los banqueros.
26 Conviene destacar que desde 1934 existía en Estados Unidos la prohibición de que nin-gún particular sujeto a la jurisdicción de ese país pudiese poseer oro en barras o en forma monetaria. Dicho metal −concentrado exclusivamente en la Tesorería− venía siendo utilizado como activo de reserva y como respaldo a las emisiones de los bancos de la Reserva Federal. En este último caso, su utilización se realiza no en forma directa como metal, sino a través de certificados oro emitidos por la Tesorería. Sin embargo, una proposición más conservadora se calificaba en Venezuela como arbitraria, no obstante que el país de más arraigada tradición capitalista y de mayor respeto a la propiedad privada había tomado medidas más radicales para defender la estabilidad de su signo monetario (véase, Board of Governors, The Federal Reserve System: Purpose and Functions, Washington, 1963; y Gold Reserve Act, 1934).
capítulo ii
Creación del Banco Central
Aprobación y promulgación de la ley
Dentro del ambiente de tensión y expectativa antes comentado se discu-tió y aprobó la Ley del Banco Central. Afortunadamente, los parlamen-tarios, a cuya consideración fue sometido el proyecto, parecían estar conscientes de la situación, de la necesidad que tenía el país de contar con una institución de esa naturaleza y de las razones por las cuales se le combatía, así como de los peligros que podrían derivarse de una de-mora o posposición de las discusiones en razón de las fuertes y reitera-das presiones adversas existentes. Por consiguiente, poco caso hicieron a quienes pretendían alargar innecesariamente el debate utilizando ab-surdos argumentos, unas veces de buena fe, por desconocimiento de la materia o por temor de que el Gobierno pudiese abusar del privile-gio de emisión y conducir al país a la “inflación y a la ruina” como solía afirmarse; y otras, como resultado de una abierta defensa a los intereses afectados. Numerosos elementos de juicio nos ilustran sobre la manera como se condujo aquel debate y sobre las presiones de todo género a que estuvieron sometidos los parlamentarios y el propio Gobierno nacional. No obstante, recurramos a una versión simplificada y digna de confian-za, por provenir de un documento oficial:
Durante todo este proceso, los honorables diputados y senadores fueron punto de referencia para la batalla campal librada en el Capitolio Federal
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entre las dos corrientes formadas por los que venían, sin declararlo, en nombre de las oligarquías económicas, cuyas raigambres encontramos a cada paso en los estratos políticos del colonialismo social de Venezuela, y aquellos personeros de los intereses del pueblo, identificados con las fuerzas renovadoras que impulsa en nuestra patria el gobierno presidido por el se-ñor general E. López Contreras1.
Nunca fuera tan ostensible, tan revelante, la pugna contra las Cámaras Legis-lativas como en esta vez; pero los ciudadanos senadores y diputados, anima-dos de sentido positivista, penetrados de la urgencia de crear ese Instituto, no omitieron voluntad ni tiempo para hacer del proyecto una realidad legal2.
En todo caso, la discusión fue acelerada. El Proyecto de Ley fue in-troducido a las Cámaras Legislativas el día 5 de junio de 1939 y admitido a discusión ese mismo día3. El 26 de junio se inició la segunda discusión en Diputados, la cual concluyó rápidamente para iniciar la tercera el día 30 del mismo mes. En la Cámara del Senado la discusión fue igual-mente breve, como resultado de la misma el Congreso Nacional sancio-nó dicho instrumento legal el 13 de julio de 1939. Posteriormente, el 8 de septiembre la ley fue promulgada por el Ejecutivo Federal, pero quedaba todavía un largo proceso de promoción y organización para establecer el Banco Central, durante el cual los enemigos de la institución conti-nuaron oponiéndose a su creación.
La Comisión Organizadora
Establecía la recién promulgada ley en sus disposiciones transitorias (artículo 78), que dentro de los 30 primeros días seguidos a su publica-ción se constituiría una Comisión Organizadora del Banco, compuesta por siete miembros así: el ministro de Hacienda, el ministro de Fomen-to, el contralor general de la república, dos personas de experiencia en asuntos bancarios, una persona de experiencia en contabilidad bancaria
1 Nuevo régimen cambiario. Revista de Fomento, Número Extraordinario A, enero-julio de 1939, p. 252.2 Ibídem.3 Véase: Cámara de Diputados de Estados Unidos de Venezuela, Diario de Debates, 37 del 10 de junio de 1939; 58 del 30 de junio de 1939; y 59 del 6 de julio de 1939.
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y un abogado quien actuaría como secretario. Además de los doctores Francisco J. Parra, Manuel R. Egaña y Gumersindo Torres, miembros natos de la comisión en su carácter de ministro de Hacienda, ministro de Fomento y contralor general de la república, respectivamente, el Go-bierno nacional designó para ocupar los demás cargos a los doctores Cristóbal L. Mendoza, Gustavo Herrera, Alfredo Machado Hernández y señor Xavier Lope Bello. El doctor Hermann Max asistía igualmente a las sesiones en calidad de asesor. Este selecto grupo de personas, según ha sido reconocido públicamente, actuó con gran prontitud y eficien-cia al llevar a cabo en breve plazo un proceso que se creía podía reque-rir más de dos años4.
Comenzó la citada comisión presentando a la nación informes men-suales de sus actividades. El día 6 de octubre de 1939, la Oficina Nacio-nal de Prensa da a conocer el primer boletín. En él se indicaba que para esa fecha, es decir, menos de un mes después de haber sido promulga-da la ley, se habían celebrado varias reuniones en las cuales se habían discutido aspectos sobresalientes relacionados con la emisión y otras materias. Se señalaba que los billetes serían de un tamaño semejante a los que circulaban en Estados Unidos y que se habían cruzado ideas acerca de los diseños, viñetas, lecturas, etc. También se daba cuenta de las gestiones que se habían llevado a cabo para obtener un local ade-cuado y de los pasos dados para la elaboración de un proyecto de es-tatutos que sería presentado a la Asamblea Constitutiva. La comisión decidió igualmente elaborar un prospecto que fue publicado en distin-tas oportunidades en la prensa local. Dicho prospecto constituía, sin lu-gar a dudas, una modalidad novedosa en el país. Además de presentar
4 A partir del día 15 de septiembre de 1939 –fecha en la cual fueron designados los restantes miembros que, conjuntamente con el ministro de Hacienda, el ministro de Fomento y el con-tralor general de la república, debían integrar la Comisión Organizadora–, celebró la citada co-misión un total de 46 reuniones ordinarias, la última de las cuales fue efectuada el 12 de agosto del siguiente año en el sitio denominado Pabellón del Hipódromo, con el fin de inspeccionar las facilidades que allí se habían instalado para celebrar la Asamblea Constitutiva del Banco, la cual se llevó a cabo tres días después. Dicha comisión, como ya se ha expuesto, se encargó no sólo de las labores de promoción propiamente dichas, sino de todos los trabajos necesarios para ofrecer a la nación un Banco prácticamente listo para abrir sus puertas y tuvo, además, que enfrentarse a los problemas que se suscitaron con motivo de la demanda de nulidad. Las actas de dicha comisión, publicadas en la Revista de Fomento, 26-31, correspondiente a los meses de julio a diciembre de 1940, dan fe de la extraordinaria labor realizada.
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una visión de conjunto acerca de la institución cuya promoción se lle-vaba a cabo, incluía consideraciones adicionales sobre el interés que ella tendría para la nación. En uno de sus párrafos señalaba:
El financiamiento del Banco Central no puede ni debe considerarse como el lanzamiento de una empresa comercial o industrial ordinaria en la que los promotores se dirigen al público, única y exclusivamente con el fin de proponerle un negocio, cuyos rendimientos y ventajas para los suscriptores se procura exaltar en el prospecto de la suscripción. Se trata, desde luego, e indudablemente, por parte de la comisión promotora, de dirigirse al ahorro nacional para proponerle una inversión que se considera sólida y produc-tiva, pero al mismo tiempo, y en mayor grado, se solicita la cooperación y buena voluntad del público para una empresa de alto interés general que habrá de redundar, sin duda, en prestigio para la nación.
La elaboración de este prospecto había sido propuesta, según consta en las actas de la Comisión Organizadora, por el ciudadano ministro de Hacienda, doctor Francisco J. Parra, pero fue el doctor Machado Her-nández quien expuso la conveniencia de destacar en su contenido el in-terés de la institución, a fin de causar mayor impacto entre los posibles suscriptores5.
Masiva suscripción de acciones
La respuesta de los pequeños y medianos ahorristas al llamado de la Co-misión Organizadora fue casi inmediata. En plazo relativamente breve, comerciantes, industriales, agricultores, obreros, maestros de escuela, empleados públicos y, en general, representantes de todos los estratos sociales comenzaron a suscribir acciones y a depositar 25% del capital requerido según las disposiciones legales pertinentes para la instalación del nuevo organismo. El Banco de Venezuela, incluyendo no sólo su ofi-
5 Dice el Acta de la Comisión Organizadora, celebrada el día 18 de septiembre de 1939: “El ministro de Hacienda sugirió que era conveniente hacer un prospecto a fin de demostrar a los futuros compradores de acciones del Banco Central de Venezuela la conveniencia de la inver-sión que van a hacer; el doctor Machado opinó que debía también advertírseles que ante todo se trata de un fin patriótico y de interés general. A tales fines se propuso elaborar un prospecto para el lanzamiento de la suscripción de acciones y se comisionó a los Drs. Machado y Mendo-za para que hicieran este trabajo” (Revista de Fomento, 26-31, julio a diciembre de 1940).
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cina principal de Caracas, sino también sus agencias y sucursales en el país, había sido designado para este propósito específico. El respaldo moral que proporcionó en esa oportunidad la colectividad venezolana al proyecto de Banco Central, y junto con éste al Gobierno nacional, a la Comisión Organizadora y a todas aquellas personas que habían con-tribuido a materializar la idea, fue en hechos y cifras realmente elocuen-te: más de 12.000 solicitudes fueron recibidas para suscribir las 50.000 acciones que según la ley podían ser ofrecidas al público, en virtud de lo cual tuvo que realizarse un prorrateo. El capital, o más concretamen-te la porción que correspondería a los particulares, quedó en poder de 10.818 personas residenciadas en todo el país, ya que se colocaron accio-nes en los 20 estados, en los 2 territorios federales e incluso entre un re-ducido grupo de venezolanos residentes en el exterior6. Más de la mitad de los suscriptores privados habían adquirido acciones por un número menor de 5, mientras que la mayor porción adjudicada individualmen-te no sobrepasaba las 10, todo ello a pesar de que la ley permitía un lí-mite mayor7. El Banco Central surgía así como la compañía anónima con mayor número de accionistas establecida en el país y quizás la única constituida mediante suscripción popular, hecho realmente admirable en aquella Venezuela donde tales instituciones y procedimientos eran prácticamente desconocidos. El reducido valor de las acciones, las limi-taciones en cuanto al número que podía poseer cada persona natural o ju-rídica, el carácter popular que se había dado al Banco y el extraordinario interés que había surgido en torno a su creación constituían la base pa-ra esta masiva suscripción; aun cuando, en todo caso, no puede desesti-marse la eficaz labor de promoción de la Comisión Organizadora, la cual
6 En términos porcentuales las acciones fueron suscritas en las distintas regiones del país, así: Distrito Federal, 41,92%; Anzoátegui, 3,62%; Aragua, 3,04%; Barinas, 0,87%; Bolívar, 2,62%; Carabobo, 2,88%; Cojedes, 0,54%; Falcón, 2,14%; Guárico, 2,43%; Lara, 2,91%; Mérida, 1,69%; Miranda, 3,14%; Monagas, 5,43%; Nueva Esparta, 3,35%; Portuguesa, 0,93%; Sucre, 3,70%; Tá-chira, 3,74%; Trujillo, 2,65%; Yaracuy, 1,79%; Zulia, 6,83%; Territorios Federales Amazonas y Delta Amacuro, 0,33% y 0,46%, respectivamente; y residentes en el exterior, 0,40%. Total: 100% (ibídem).7 Clasificados de acuerdo con el número de acciones adquiridas, los 10.818 suscriptores del capital se agrupaban de la siguiente manera: de una acción, 2.381 accionistas; de dos ac-ciones, 2.256; de tres acciones, 370; de cuatro acciones, 952; de cinco acciones, 1.570; de seis acciones, 155; de siete acciones, 18; de ocho acciones, 936; de nueve acciones, 5; y de 10 acciones, 2.175 (ibídem).
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capitalizó hábilmente el interés del público y lo materializó en la forma de adquisición de acciones de la nueva y controversial institución.
Nuevos tropiezos y dificultades
Obviamente, las manifestaciones de respaldo que había recibido el Go-bierno nacional eran sólidas y convincentes. Sin embargo, los enemigos del Banco Central no parecían estar plenamente convencidos de la bon-dad de la institución, ni tampoco los poderosos intereses económicos se habían resignado a perder sus privilegios. En efecto, ya la ley había sido sancionada por el Congreso Nacional y promulgada por el Ejecu-tivo Federal; ya se había designado la Comisión Organizadora, se ha-bían redactado los estatutos y el público había concurrido masivamente a suscribir acciones y a depositar la porción del capital requerido para constituir la institución, cuando surge el primer tropiezo legal: una po-sible demanda de nulidad de dicha ley, basada en supuestos errores de procedimiento en el proceso de discusión y aprobación por parte de las Cámaras Legislativas, así como en la inconstitucionalidad de algunas de sus disposiciones básicas. El día 21 de junio de 1940, el doctor Manuel R. Egaña eleva a consideración del ciudadano Presidente de la República un detenido informe sobre la materia (ibídem), el cual es leído en la se-sión del Gabinete Ejecutivo de ese mismo día. En dicho informe el dis-tinguido ministro −a su vez miembro de la Comisión Organizadora e incansable defensor de la idea de crear un banco central− expone que la aludida comisión había realizado un análisis detenido del proyecto de libelo de demanda y que no se encontraban suficientes razones para de-tener las labores de promoción que se estaban realizando, mucho menos para temer por la suerte de la institución. En cuanto al primer aspecto del libelo, o sea, los supuestos errores o vicios de procedimiento, presenta informes de los doctores Alberto Lossada Casanova, Alfredo Machado Hernández y Cristóbal Mendoza, quienes opinan que los argumentos expuestos no son suficientemente valederos para alegar la nulidad de la ley. En lo que atañe al segundo aspecto, es decir, los supuestos defec-tos de fondo, hace referencia a varios informes presentados a la Comi-sión Organizadora, entre ellos, uno elaborado por el doctor Machado
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Hernández, al cual se habían adherido los doctores Uslar Pietri, Lossa-da Casanova y Egaña, y otro presentado por el doctor Uslar Pietri, cuyas conclusiones eran igualmente compartidas por todos estos distinguidos abogados. En todos estos informes, exponía el ministro de Fomento, se sostenía con los más sólidos y científicos argumentos la completa legali-dad de la Ley del Banco Central de Venezuela.
Contenía igualmente el documento leído ante el Gabinete Ejecuti-vo una información detallada acerca de las labores realizadas por la Co-misión Organizadora, la cual estaba a punto de concluir sus actividades. Se señalaba que ya se había elaborado el Proyecto de Estatutos; que se tenía depositada en el Banco de Venezuela la cantidad de Bs. 1.250.000 correspondiente a 25% del capital suscrito por los particulares; que se había celebrado un contrato con la American Bank Note Co. para la impresión de los primeros billetes, por valor nominal de 210 millones de bolívares; que se habían llevado a cabo otras previsiones de tipo ad-ministrativo, tales como ordenar una máquina para imprimir firmas y gestiones para la adquisición del mobiliario; que se había incluso con-seguido un local adecuado para el funcionamiento del Instituto y que se estaban dando los toques finales al Proyecto de Reglamento Interno. En vista de las consideraciones expuestas y tomando en cuenta que la de-manda de nulidad no parecía procedente, proponía el doctor Egaña que el Gobierno nacional pusiese a la orden de la Comisión Organizadora la cuota correspondiente a 25% del capital que debía ser suscrito por el Es-tado. Finalmente, argumentaba que era imprescindible proceder de in-mediato y sin retardos a la constitución del Banco −aún con el riesgo de que se intentara la acción de inconstitucionalidad a que se había hecho referencia−, pues se confiaba en que el más alto tribunal de la repúbli-ca la rechazaría.
Asamblea Constitutiva
Una vez enterado en caja el 25% del capital requerido para la instala-ción del Banco y concluida la redacción de los estatutos, se convocó a la Asamblea Constitutiva, la cual se reunió en la tarde del 15 de agosto de 1940 en el local conocido con el nombre de Pabellón del Hipódromo, al
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lado del antiguo Hipódromo Nacional de El Paraíso. Por ausencia del ti-tular del Despacho de Hacienda, la asamblea fue presidida por el doc-tor Manuel R. Egaña. Asistieron además los miembros de la Comisión Organizadora, el superintendente de Bancos, dirigentes empresariales, políticos, parlamentarios, una fuerte representación de los accionistas y, en general, una nutrida concurrencia que, según comentarios de prensa de la época, alcanzaba a 3.000 o 4.000 personas. Se dio lectura a la con-vocatoria así como a la comunicación suscrita por el entonces presiden-te del Banco de Venezuela, doctor Vicente Lecuna, donde se participaba que dicho banco había recibido y abonado a la cuenta de la Comisión Organizadora la suma requerida por el Código de Comercio para cons-tituir la compañía, en virtud de lo cual la asamblea declaró aprobado el capital e igualmente, sin modificación alguna, el Proyecto de Estatutos.
De la terna de candidatos presentada por el Gobierno nacional pa-ra ejercer la presidencia del Banco, integrada por los señores Jesús Ma-ría Herrera Mendoza, Juan Ignacio D’Alta y el doctor Alfredo Machado Hernández, resultó electo el señor Jesús María Herrera Mendoza por una votación superior a los 5.000 votos. Se dio igualmente lectura a una comunicación suscrita por el ministro de Hacienda donde participaba que el Poder Ejecutivo había designado a las siguientes personas para integrar el Directorio: doctor Alfredo Machado Hernández y doctor Ni-cómedes Zuloaga con carácter de principal y suplente, respectivamen-te, para un período de cuatro años; señor Carlos Henrique Reverón y señor Andrés Rodríguez Azpúrua, con el mismo carácter de principal y suplente, respectivamente, para un período de tres años; doctor Án-gel Biaggini y señor Manuel García Tellechea, principal y suplente para un período de dos años; y señor Miguel Ron y doctor Iván Darío Ma-chado para el período de un año. El Consejo Bancario, según comuni-cación que fue igualmente leída, designó al señor Andrés Velutini como principal y al señor Servio Tulio Faría como suplente. Realizada la vota-ción para los directores correspondientes a la Asamblea de Accionistas, resultaron electos el doctor Pedro Ignacio Aguerrevere, Ramón Eduar-do Tello y Manuel Felipe Núñez como principales, y como suplentes, el doctor Eduardo Tamayo García, doctor Germán Suárez Flamerich y se-ñor Rodolfo Rojas. Actuaron como escrutadores los señores W. Acedo
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Toro, Alejandro Loynaz Sucre, Víctor Espinoza Ramírez, Rafael Yépez Trujillo y Manuel María Márquez. El presidente de la Comisión Escru-tadora fue el señor Eduardo Arnal y el secretario de la Asamblea, el doctor Numa Quevedo. Concluido el acto, el presidente electo invitó a los directores a tomar posesión de sus puestos, y quedó así constitui-do el Banco8.
Demanda de nulidad
Fue el doctor Octavio Romero Sánchez, senador por el estado Anzoá-tegui, quien solicitó la nulidad de la Ley del Banco Central, cuestionan-do seriamente la constitucionalidad del Instituto y poniendo incluso en peligro su propia estabilidad, precisamente en aquellos álgidos momen-tos en que se realizaba el proceso de promoción, organización e inicio de actividades9. Según la documentación analizada por la Comisión Or-ganizadora, el demandante había demostrado con anterioridad preocu-pación por el problema y por la forma relativamente apresurada con la cual se había discutido y aprobado el referido instrumento legal. En se-sión del Senado correspondiente al 3 de julio de 1939, haciendo referen-cia a que el proyecto recibido de la Cámara de Diputados no llenaba las formalidades del caso, expuso la siguiente opinión:
En otras ocasiones he expresado mis patrióticas inquietudes de que el des-tino no nos reserve en el porvenir la bancarrota y una situación económica
8 Ibídem. Véase igualmente, Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año 1940.9 El demandante actuaba en su nombre y en representación de su propio derecho y no como apoderado de ningún banco o institución afectada por la nueva ley. En el libelo exponía cla-ramente esta situación cuando decía: “Yo, doctor Manuel Octavio Romero Sánchez, abogado, domiciliado en Caracas, por mi propio derecho y en cumplimiento de mi ineludible deber de ciudadano ya que ningún otro lo ha ejercido y además por haber sido infructuosos mis esfuerzos como senador principal por el estado Anzoátegui para defender la Constitución y los intereses generales del país, sin móvil personal alguno ni político ni económico, comparez-co ante la corte, guardián de la Constitución y la observancia de las leyes y respetuosamente expongo”. Señalaba, asimismo, que no era accionista ni deudor de banco alguno ni defendía sus intereses, y que del estudio imparcial que había realizado durante el proceso de discusión de la ley y durante el año subsiguiente, había llegado al convencimiento de que la misma era radicalmente nula por vicios de procedimiento y por vicios sustantivos, y que podría traer consecuencias desastrosas establecer el mencionado Banco, sin subsanar tales irregularidades (ibídem. Véase igualmente: Banco Central de Venezuela, Memoria, 1940).
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similar a la de Chile donde impera el papel moneda. Hoy os anuncio que, por desgracia, la bancarrota, el papel moneda y la dictadura bancaria están a las puertas del Senado bajo el disfraz seductor de un Proyecto de Ley del Banco Central. Cumplamos con el deber de rechazar tal proyecto.
Señalaba, igualmente, que, en vista de que los riesgos eran incon-mensurables y grave la responsabilidad de sancionar una ley acerba-mente criticada por notables juristas venezolanos, creía oportuno que la documentación recibida de la Cámara de Diputados pasase al estudio de una comisión especial antes de iniciar la primera discusión. La Cons-titución Nacional establecía, por otra parte, que una vez admitido un pro-yecto de ley, éste sería objeto de tres discusiones con intervalo de un día por lo menos y conforme a las normas que se establecieren en el Regla-mento de Debates.
Una adecuada discusión −exponía el doctor Romero Sánchez− era requisito fundamental para decidir acerca de la conveniencia o no de una ley, lo cual implicaba necesariamente el debate contradic-torio de opiniones tanto favorables como adversas; pero en el caso específico de la Ley del Banco Central no parecían haberse llenado a ca-balidad todos estos requisitos, ya que la misma había sido admitida en Diputados el día 5 de junio, prácticamente después de una lectura del ar-ticulado y de su Exposición de Motivos, lo cual se había asimilado a la Primera Discusión establecida en el Reglamento de Debates. Con res-pecto a la Tercera Discusión que se efectuó el día 30 de junio, aducía que aquélla era contraria no sólo a los reglamentos internos, sino también a las más elementales prácticas parlamentarias por cuanto, según de-nunciaba, se había comenzado en ella dando lectura a todos los títulos y artículos contenidos en el proyecto, pero que, posteriormente y para ganar tiempo, se daba lectura sólo al encabezamiento de los artículos, lo cual constituía igualmente otra grave irregularidad, además de que los artículos se votaban en conjunto cuando lo normal era que se discutie-sen, votasen y aprobasen separadamente. En el Senado también se había incurrido, según el demandante, en graves irregularidades originadas en el apresuramiento con que se realizaba la discusión. Hacía referencia, por ejemplo, a la documentación recibida de Diputados, entregada a los miembros de la Cámara Alta en borrador y con numerosas correcciones
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a mano. Y como quiera que iguales vicios se habían suscitado, en su opi-nión, durante la segunda y tercera discusión, concluía sustentando que el Proyecto de Ley del Banco Central sólo había experimentado una dis-cusión válida en la Cámara de Diputados y ninguna en el Senado10.
Cualquier revisión, por somera que sea, del Diario de Debates de la Cámara de Diputados corrobora en gran parte lo expuesto anterior-mente; no obstante, en libelo definitivo, el demandante omitió la ma-yoría de las consideraciones relacionadas con los vicios de forma y se refirió con preferencia a los aspectos de fondo del problema acerca del cual argumentaba así: en primer lugar, el Proyecto de Ley del Banco Central de Venezuela adolecía, en su opinión, de los elementos caracte-rísticos de una ley, ya fuese de tipo general o de tipo especial, por cuan-to no se dirigía a todos los venezolanos, ni siquiera a algunos de ellos, ni obligaba al Ejecutivo Federal, al cual pretendía imponerle el compromi-so de contratar. Señalaba, además, que todos los títulos que agrupaban su articulado se referían a la organización de una compañía anónima y a sus atribuciones específicas, y que el Poder Legislativo carecía de facul-tades para autorizar al Ejecutivo a promover una compañía de esta na-turaleza. La ley, según exponía, debía ser general en su objeto, ya que la generalidad era lo que la distinguía de los contratos, y el acto legislativo
10 Distintas opiniones fueron suscitadas con respecto a estas irregularidades registradas en el proceso de discusión que el demandante agrupó en los capítulos i y ii del proyecto de libelo. El doctor Cristóbal L. Mendoza, consultado por la Comisión Organizadora, compartía el crite-rio del demandante en el sentido de que se habían violado las disposiciones del Reglamento de Debates, debido no sólo a la omisión de la lectura de los artículos en la Cámara de Diputados, sino a la forma como se distribuyó el proyecto en el Senado; sin embargo, concluía exponiendo: “Pero opino también que la omisión de esta formalidad, así como la forma incorrecta en que se hizo la discusión no vician sustancialmente el procedimiento, es decir, que no puede alegarse que no hubo discusión. La discusión sí la hubo aunque irregular y esta irregularidad de simple procedimiento no puede ser sancionada con la pena de nulidad”. El doctor Alberto Lossada Casanova era todavía más enfático en su opinión cuando exponía: “Ante todo es necesario dejar constancia de que la práctica parlamentaria no ha sido jamás la que pretenden ahora los distinguidos colegas. Ellos mismos, como senadores de la república saben muy bien que en el Senado ninguna ley, ningún artículo, absolutamente ninguno ha sido leído antes de la votación y ni después discutido como lo ordena el artículo que invocan. De manera que de prosperar éste, todas las leyes sancionadas en Venezuela, incluso la Constitución que nos rige, deberán ser declaradas nulas y sin valor”. El doctor Alfredo Machado Hernández compartía el criterio del doctor Lossada Casanova en el sentido de que las Cámaras Legislativas interpretaban sobe-ranamente sus propios reglamentos y exponía que, de lo contrario, siendo tan frecuente la no observancia de dichos reglamentos, se corría el riesgo de una gran inestabilidad legislativa en el país, ya que muchas leyes podían ser declaradas nulas (Revista de Fomento, 26-31).
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bajo consideración carecía de esa generalidad que era imprescindible para que las leyes tuviesen carácter de tales. Después de formular dis-tintas consideraciones sobre los contratos y aquellas leyes que, como las que autorizaban empréstitos, tenían carácter más restringido −las cuales en su criterio no deberían denominarse leyes, sino más bien actos legis-lativos−, concluía afirmando en la primera parte del libelo que el Con-greso Nacional al aprobar el Proyecto de Ley del Banco Central se había extralimitado en sus facultades y atribuciones.
Si bien estos elementos eran en opinión del demandante suficiente-mente sólidos para declarar la nulidad, proseguía en su escrito con un extenso análisis del articulado para destacar aquellas disposiciones es-pecíficas que, a su juicio, no estaban en concordancia con la Constitu-ción Nacional, y exponía sobre el particular lo siguiente: a) consideraba anticonstitucional la facultad que se otorgaba al Banco Central para re-gular la circulación monetaria, aduciendo que la misma se regulaba bien fuera por acuñación de monedas nacionales o por la admisión de ex-tranjeras cuando fueren escasas las primeras, y que la acuñación de mo-nedas era facultad que correspondía al Gobierno nacional, la cual podía ejercer sólo mediante autorización del Poder Legislativo; b) consideraba igualmente objetable la centralización de las reservas internacionales, ya que con ello se menoscababa la garantía de la propiedad privada, ar-gumentando, además, que tal facultad era imposible de asignar al nue-vo Instituto mientras estuviere en vigencia la Constitución Nacional que atribuía al Congreso legislar sobre monedas. La Ley de Monedas, con-secuencia de esa facultad legislativa, estatuía la circulación ilimitada de monedas nacionales de oro y la proporción de las de plata y níquel, ra-zón por la cual se estimaba ilegal tal centralización; c) planteaba sus du-das acerca de la forma como el Estado podría centralizar las reservas monetarias de los particulares, en vista de que las mismas eran propie-dad inviolable de éstos, y sólo por causa de utilidad pública, median-te juicio contradictorio y previa indemnización podían expropiarse; d) negaba la facultad de vigilar el comercio de oro, argumentando al res-pecto que el referido metal tenía un valor invariable fijado por la Ley de Monedas, valor que influía decisivamente sobre el oro no acuñado, que era una mercancía sujeta a las leyes de la oferta y la demanda, cuyo libre
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comercio garantizaba la Constitución Nacional; e) objetaba la centrali-zación de las reservas del erario público por considerar que las mismas deberían ser depositadas solamente en la Tesorería nacional de acuerdo con las disposiciones específicas que sobre el par ticular contenía la Ley Orgánica de Hacienda; y f) se mostraba contrario a que los billetes del Banco Central fuesen recibidos sin limitación alguna y a la par para el pago de obligaciones públicas y privadas por considerar que tal disposi-ción los convertía prácticamente en moneda de curso legal, colidiendo así con disposiciones constitucionales y con la vigente Ley de Mone-das. Respecto a la convertibilidad de los billetes, argumentaba que éstos sólo podían canjearse por monedas de oro, en virtud de que las barras de ese metal no tenían ni podían tener fuerza liberatoria en Venezue-la y de que el tercer medio de conversión previsto, o sea, letras a la vista contra bancos del exterior, colidía con las más elementales disposicio-nes constitucionales.
Finalmente, consideraba ilegales las previsiones que se establecían, mediante las cuales se autorizaba al Banco Central para recoger los bi-lletes que circulaban en el país emitidos por bancos privados, por cuan-to estimaba que los tenedores de tales instrumentos habían celebrado un contrato con los bancos que los habían emitido, contrato éste que la nación había autorizado al facultar a las referidas instituciones para rea-lizar actividades de ese tipo. Fundado en las razones expuestas, pedía se declarase nula e ineficaz la Ley del Banco Central de Venezuela de fecha 8 de septiembre de 1939, publicada en la Gaceta Oficial Nº 19.974, copia de la cual anexaba al libelo, y suplicaba a la corte proceder de urgencia por tratarse de asuntos de trascendencia nacional. Justicia que esperaba en Caracas al 1 de julio de 194011.
La defensa de la ley estuvo a cargo del doctor Juan José Abreu, pro-curador general de la nación, y del doctor Alfredo Machado Hernández, comisionados especialmente por el ciudadano Presidente de la Repú-blica para asumir esta importante responsabilidad. En escrito presenta-do ante la Corte Federal y de Casación, de fecha 15 de julio del mismo año, comenzaban los citados abogados haciendo un recuento de los
11 Texto completo del libelo en la Revista de Fomento, 26-31, julio a diciembre de 1940.
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antecedentes del Banco Central de Venezuela, refiriéndose a los proyec-tos previos, y a las consultas que sobre el particular había formulado el Gobierno nacional, así como a las opiniones de destacados técnicos del exterior, entre ellos el economista norteamericano Constantine McGui-re12 y los doctores René Charron y Pierre Denis, estos dos últimos de la Sociedad de las Naciones. Se incluían consideraciones de tipo econó-mico relacionadas con la necesidad de establecer un banco central en el país y sobre el interés que había demostrado el Gobierno nacional por esta materia. Se exponía, asimismo, que el Ejecutivo Federal con el pro-pósito de asegurarse de que la ley era jurídicamente sana, había desig-nado una comisión de abogados a fin de que analizasen las denuncias formuladas en torno a la misma, y que, después de un concienzudo es-tudio, la citada comisión había concluido expresando su criterio de que tales denuncias no eran procedentes.
Se enfocaban y refutaban los argumentos expuestos por el deman-dante, comenzando por aquéllos donde se alegaba que la ley era incons-titucional debido a que no tenía carácter general ni especial, ni se dirigía tampoco a todos los venezolanos. Aducía sobre el particular la defensa que los actos legislativos no necesariamente debían tener el carácter de leyes en el sentido corriente de la expresión, es decir, de reglamentacio-nes dirigidas a todos los ciudadanos, y consideraba que las cámaras, al dictar la Ley del Banco Central habían realizado un acto legislativo en
12 La referencia al doctor Constantine McGuire trajo como resultado que en la réplica a los alegatos del procurador general de la nación y del doctor Alfredo Machado Hernández, el doctor Romero Sánchez hiciese alusión a la conferencia dictada por el doctor Egaña en el paraninfo de la Universidad Central el día 14 de diciembre de 1938, en la cual, como hemos comentado anteriormente, el conferencista refutó los argumentos de McGuire. Argumentaba, en consecuencia, el doctor Romero Sánchez que las opiniones de los técnicos extranjeros no habían sido tomadas muy en cuenta, ni eran tampoco en todos los casos favorables al proyecto de ley, pues el doctor Egaña había expuesto en esa oportunidad las siguientes palabras que fueron transcritas en la citada réplica: “En resumen, el autor opina que todavía no es tiempo de establecer un banco central en la República de Venezuela (…) Mucha labor preliminar tiene que hacerse antes de que el desarrollo de la nación sea tal que permita crear y llenar con regularidad la mágica reserva de fondos líquidos que llamamos mercado monetario, reserva que proporcionará la sangre vital de la industria y del comercio, o el torrente abrumador de la especulación según la manera como lo manejamos”. No obstante, en la contrarréplica del procurador general de la nación y del doctor Machado Hernández, se transcribieron a la cor-te algunos párrafos del segundo informe del doctor Constantine McGuire, donde formulaba apreciaciones muy favorables en torno al proyecto definitivo de ley elaborado por la misión especial designada por el Gobierno nacional (ibídem).
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materia de bancos, moneda e institutos de crédito, con plenas faculta-des para ello, por tratarse de aspectos que según la Constitución eran de la competencia del Poder Federal. Para los defensores carecían de soli-dez y eran incluso sofísticos los argumentos de que el Congreso Nacio-nal obligaba al Gobierno por medio de este instrumento legal a celebrar un contrato, como lo exponía el demandante, pues lo que la ley dispo-nía era en realidad que se crease un banco central de emisión y que esa entidad, emanada de un acto legítimo, revistiese el carácter de compa-ñía anónima. Tampoco era anticonstitucional la facultad que se otorga-ba al nuevo Instituto para regular el circulante y ajustarlo a las legítimas necesidades de la economía, ya que en ese caso no se delegaba la facul-tad para acuñar monedas, sino que se autorizaba al Instituto a emplear los instrumentos clásicos de la banca central para este propósito espe-cífico, como eran los de redescuento y otros previstos por dicha ley13. Se rechazaban los argumentos en contra de la centralización de las reservas internacionales exponiendo, entre otras razones, que en el lenguaje pro-pio de la materia el significado del texto legal implicaba sólo que el Ban-co Central concentrase en sus bóvedas la mayor cantidad posible del oro que se encontraba disperso tanto en poder de los bancos como del Go-bierno y del público, a fin de que el referido metal, que constituía un pa-trimonio de la nación, no se atesorase inútilmente o emigrara al exterior como había sucedido en numerosos países que no tuvieron la previsión necesaria para impedirlo. De igual modo, se formulaban interesantes consideraciones acerca de la necesidad de que el Banco Central sirviese de agente de la Tesorería y actuase como agente financiero del Gobier-no, y se rechazaban las argumentaciones que contra estas atribuciones específicas exponía el demandante.
13 Sobre este aspecto el doctor Arturo Uslar Pietri, en el informe elaborado sobre el particular, exponía: “La confusión ha surgido posiblemente del concepto que el autor del libelo se forma del fenómeno económico conocido con el nombre de circulación monetaria. Parece éste creer, en efecto, que la circulación monetaria de un país consiste en la totalidad de los signos monetarios le-galmente emitidos. Si ello fuese así, es indudable que el Banco Central no podría regular la circula-ción monetaria, sino como lo expresa el libelo, por medio de la acuñación de monedas nacionales y por admisión de las extranjeras... La realidad es muy distinta. En primer lugar, la circulación monetaria de un país no se compone exclusivamente de su moneda metálica, sino que a ésta hay que añadir la llamada moneda representativa, constituida por los billetes y el volumen de los cré-ditos concedidos por los bancos, cuya sola expresión de aspecto monetario es el cheque” (ibídem).
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La emisión de billetes y el régimen de convertibilidad aplicable a tal fin no era tampoco materia objetable que colidiese con la Constitución o las leyes. Al abordar este problema, se analizaba el régimen de patrón oro y el patrón oro cambio, ilustrándose la materia con citas de desta-cados economistas de la época. Se exponía la imposibilidad de volver al patrón oro puro y se señalaba que si bien existía en la Ley de Monedas una especie de patrón que se acercaba a este último, ya en la práctica en todos los países se había suprimido el curso del oro como medio in-terno de pagos y que la nueva legislación, haciendo gala de sinceridad, venía sólo a colocar el derecho en concordancia con la realidad. Por úl-timo, respecto a la facultad otorgada al Banco Central para recoger las emisiones de los bancos privados, materia igualmente cuestionada, la defensa replicaba que en esa oportunidad, como en varias otras, el escri-to de denuncias se empeñaba en aplicar principios de derecho común a cuestiones de naturaleza económica y administrativa. El billete de ban-co, añadían los defensores, es cosa muy distinta a una obligación cual-quiera de las que se formulan por medio de vales o de títulos, y no puede considerarse como un simple exponente de relaciones privadas entre el instituto emisor y el portador14. Si bien en este caso el banco emisor ac-túa por delegación del Poder Público, es sólo con la finalidad específi-ca de dotar a la comunidad de los medios de pago requeridos para sus transacciones, en virtud de lo cual el Estado debe intervenir en esta ma-teria cuando así convenga al interés general, entre otras razones por el hecho de que los tenedores de billetes no sólo son acreedores del ban-co, sino detentadores de bonos contra la riqueza nacional. Se argumen-taba, además, que según la recién derogada Ley de Bancos, el Gobierno nacional podía suspender el privilegio de emisión a los bancos privados cuando lo considerase conveniente y que si tal procedimiento era lícito y legal, también lo era el que se adoptaba mediante ley especial, máxime
14 También el doctor Uslar Pietri había refutado en distintas ocasiones la tesis sustentada por el demandante en el sentido de que los billetes de banco que circulan como monedas, re-presentaban exclusivamente relaciones privadas entre el tenedor y el banco emisor. El criterio que exponía sobre el particular, así como el del doctor Machado Hernández, constituyeron valiosos elementos para la defensa. Junto con el escrito presentado a la corte por los abogados defensores se incluyó un estudio elaborado por el doctor Uslar Pietri donde se enfocaba el problema del Banco Central tanto en su aspecto jurídico como económico (ibídem).
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cuando los antiguos billetes se convertían en otros que llenaban la mis-ma finalidad y tenían tanta o mayor garantía. La entrega de las reservas de oro al Banco Central era, según el escrito en referencia, consecuen-cia de las obligaciones que adquirían los bancos privados con este últi-mo como resultado de las operaciones de canje antes citadas. Se advertía que el texto legal no obligaba a los bancos a entregar todas sus reservas de oro como se había señalado, sino única y exclusivamente la parte de aquéllas que respaldaba a los billetes en circulación. Esas reservas me-tálicas, se añadía, debían ser separadas del patrimonio de los referidos institutos por estar afectadas al respaldo de sus emisiones. Se rechazaba, igualmente, la tesis expuesta por el demandante en el sentido de que el oro tenía un valor mayor que el registrado en la contabilidad de los ban-cos, y se llegaba a la conclusión de que, en caso de existir plusvalía, la misma correspondía a los tenedores de billetes, quienes en última ins-tancia eran los propietarios de ese metal.
Sentencia de la Corte Federaly de Casación: constitucionalidad del Banco Central
Con la sentencia de la Corte Federal y de Casación dictada en el mes de diciembre de 1940, mediante la cual se declaraba sin lugar la demanda de nulidad intentada por el senador Octavio Romero Sánchez, conclu-yó el dramático proceso iniciado prácticamente desde el año 1936 para dotar al país de un banco central, y se superaron todos o la mayoría de los escollos que encontró en su camino la idea renovadora que se tra-dujo en la promulgación de la ley y subsecuente creación del Instituto. Más de cuatro años transcurrieron desde el momento en que el enton-ces Presidente de la República anunció su firme propósito de moderni-zar el sistema bancario, hasta el momento en que el más alto tribunal de la república reconocía la constitucionalidad de la ley y, por lo tanto, el derecho que tenía la nación de contar con una institución que regulase el circulante a través de la centralización de la emisión y de las reservas, y que actuase a la vez como agente de la Tesorería y agente financiero del Gobierno. Tales funciones habían sido ya asumidas por los bancos cen-trales en la casi totalidad de los países civilizados, presumiblemente con
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excepción del nuestro, el cual, por haber permanecido durante largos años sumido en la anarquía o el despotismo, se encontraba extraordina-riamente atrasado y no había podido abordar el problema de moderni-zación de sus instituciones.
Gracias a la diligente actuación de la Comisión Organizadora que, como se dijo, no sólo se encargó de las labores de promoción, sino que cumplió con el cometido de entregar a la nación un Banco prácti-camente listo para abrir sus puertas, el Instituto comenzó a funcionar durante el mes de octubre del mismo año, es decir, algo más de un mes después de haberse celebrado la Asamblea Constitutiva, ya que la citada comisión, además de encargarse de los aspectos de mayor trascendencia, había previsto todos los detalles, desde el diseño de los billetes hasta la consecución del local, dotación de mobiliario y reclutamiento de parte del personal. Para esa fecha pesaba todavía la amenaza que implicaba la demanda de nulidad, pues el dictamen de la corte no se había producido, pero se confiaba firmemente en que se superarían todas esas dificultades y que la institución saldría aún más robustecida de ellas. La inauguración oficial se realizó el día 1 de enero de 1941, cuando ya la constitucionali-dad de la ley estaba decidida. Asistieron a tan notorio acontecimiento −además de los sectores más representativos de la economía del país− el Gabinete Ejecutivo y el presidente de la República, general Eleazar Ló-pez Contreras, quien cumplía así su promesa anunciada en febrero de 1936 de propender al mejoramiento de nuestro incipiente sistema finan-ciero a través de un régimen legal adecuado, y de la creación de institu-ciones como la que se ponía en esa oportunidad al servicio del país.
Reconocimiento a meritorios venezolanos
Cualquier trabajo que reseñe la creación del Banco Central de Vene-zuela no puede omitir el reconocimiento que debe la nación a un gru-po de distinguidos compatriotas, quienes enfrentaron decidida y valientemente la tarea de estudiar el problema y combatir con sólidos argumentos a los adversarios de la institución. Merecen especial reco-nocimiento, en primer lugar, el doctor Julio Alvarado Silva, quien, jun-to con otros distinguidos parlamentarios −Ambrosio Oropeza, Enrique
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Arapé, Diego Godoy Troconis, César Camejo, Carlos Rodríguez Rin-cones, Oscar Veracoechea y Francisco Bereciartu− introdujeron el pri-mer Proyecto de Ley a las Cámaras Legislativas; proyecto éste que junto con el elaborado por el señor Henrique Pérez Dupuy, sirvieron de ba-se y de orientación al que en definitiva fue sancionado, con la relevan-te circunstancia de que estos dos últimos contenían disposiciones más avanzadas que sólo en 1960 se incorporaron a la Ley del Banco Central. Muchos otros venezolanos prestaron, igualmente, considerables apor-tes, tanto desde la prensa como desde la tribuna o el debate parlamen-tario, con lo cual contribuyeron a la pronta y cabal materialización de la idea. No debe omitirse en ningún momento la labor conjunta de la Mi-sión Egaña-Beiner-Lope Bello, ni mucho menos la fructífera actuación de los miembros de la Comisión Organizadora, cuyo eficaz trabajo ha sido reiteradamente comentado.
Mención especial merece el doctor Manuel R. Egaña: en efecto, jus-to es reconocer que ninguna otra persona demostró tan destacada ac-tuación en este proceso como él, para entonces titular del Ministerio de Fomento, quien como apasionado defensor de la idea no tuvo prácti-camente descanso hasta verla convertida en realidad. Fue, como se sa-be, uno de los miembros de la misión oficial designada por el Gobierno nacional en 1938 y, posiblemente, quien más contribuyó al éxito de la misma. También fue quien introdujo el Proyecto de Ley a las Cáma-ras Legislativas, quien dirigió el trabajo de la Comisión Organizadora, quien presidió la Asamblea Constitutiva y quien desempeñó un papel decisivo en la defensa de la ley. Pero es más aún, cualquier revisión de la extensa literatura que se produjo en el país como resultado del de-bate sobre la creación del Banco Central de Venezuela pondrá siempre de relieve la opinión, los estudios y la preocupación de este distinguido ciudadano sobre tan importante materia. Su conferencia dictada en el paraninfo de la Universidad Central en diciembre de 1938 fue, como se dijo, de tipo visionario, ya que en ella trazó la evolución del Banco Cen-tral prácticamente en la misma forma en que se ha desarrollado durante casi cuatro decenios. Fue, igualmente, quien tuvo la previsión de repro-ducir en distintos números de la Revista de Fomento la documentación
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básica que ha servido y servirá para historiar la vida de nuestro princi-pal instituto emisor.
Los técnicos extranjeros, cuya opinión fue recabada, prestaron una colaboración pero indudablemente de tipo secundario, pues los traba-jos más valiosos se habían realizado ya en Venezuela. Uno de ellos, el doctor McGuire, estuvo a punto de hacer fracasar el proyecto, ya que su autorizada opinión en materia económica −pero quizás no acerta-do criterio acerca de las funciones de la banca central en un país como el nuestro− se sumaba a la de quienes en Venezuela abrigaban temores acerca de los peligros de la nueva institución. Los informes de estos ex-pertos, si bien contenían aportes positivos, también caían en errores de apreciación quizás mayores de los que pueden imputarse a los venezola-nos. El doctor Hermann Max fue una excepción al respecto, aun cuan-do en su informe confiaba demasiado en el redescuento como medio de control monetario, lo cual no se ha producido en Venezuela como tam-poco en ningún otro país de incipiente desarrollo. En todo caso, hacien-do abstracción del doctor Max, quien estaba situado en un plano tan elevado como el de Egaña o Alvarado Silva, ninguno de los economis-tas extranjeros que actuaron en el proceso tuvo la clara visión de estos dos últimos venezolanos con quienes la nación tiene una deuda de gra-titud. Asimismo, al reconocer los méritos de quienes intervinieron en la creación de nuestro principal instituto emisor, no puede omitirse el que corresponde al entonces presidente de la República, general Eleazar Ló-pez Contreras, gobernante democrático, pero de un régimen esencial-mente presidencialista, sin cuya decidida actuación y apoyo no hubiera podido materializarse la idea. La creación del Banco Central de Vene-zuela fue, indudablemente, uno de los aportes más positivos y revolu-cionarios de su gobierno.
Conviene destacar, finalmente, que un grupo de conocidos intelec-tuales y políticos de la llamada Generación del 28, la mayoría de ellos opuestos al régimen del general López Contreras, le respaldaron am-pliamente en su propósito de modernización de nuestras instituciones financieras, y contribuyeron a despertar la conciencia nacional en torno a la necesidad de creación del Banco Central. Los artículos y editoria-les del diario Ahora, así como los que aparecieron en los más modestos
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diarios, semanarios y publicaciones quincenales del interior de la re-pública, constituyen prueba de esa encomiable labor15. De este modo, pudo contrarrestarse la fuerte y tenaz campaña periodística llevada a cabo por poderosos y respetables sectores de la vida nacional, quienes −utilizando los más absurdos y falaces argumentos− propagaban la tesis de que el Banco Central de Venezuela conduciría al país a la inflación y a la ruina, y sentaría las bases de una totalitaria e injustificada interven-ción del Estado en la actividad económica.
15 Véase la Colección de artículos de prensa sobre creación del Banco Central, donados a la biblioteca del Instituto por el Ministerio de Fomento.
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capítulo iii
Evolución institucional
Si bien en capítulos subsiguientes se examinan las actividades del Ban-co Central dentro de su campo específico, orientadas a llevar a cabo las funciones propias de una institución de esta naturaleza, por razo-nes metodológicas se ha creído conveniente preceder a esos capítulos de una síntesis tendiente a proporcionar una visión retrospectiva y de con-junto sobre aspectos relevantes en la vida de la institución, incluyendo apreciaciones sobre la evolución de su régimen legal y acerca del me-dio en el cual se han venido desarrollando sus actividades, todo lo cual constituye un marco de referencia previo para abordar las materias que posteriormente se incluyen.
Etapa inicial (1940-1950)
Durante los 10 primeros años que configuran el período que podría ca-lificarse como de etapa inicial, el Banco Central de Venezuela no pudo, por razones muy evidentes, ejercer influencia significativa sobre el dine-ro y el crédito, y mucho menos sobre el desarrollo económico del país. El Instituto había comenzado a dar sus primeros pasos dentro de un me-dio relativamente hostil que le imposibilitaba, según respetables opinio-nes, ejercer cabalmente funciones de prestamista de última instancia. Las limitaciones impuestas por la ley original de su creación restábanle po-sibilidades para iniciar una política que condujera a la larga a operar en
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mercado abierto. No podía conceder créditos al Gobierno para solucio-nar deficiencias transitorias de tesorería, y el contrato celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Banco de Venezuela le impedía desarrollar las más elementales funciones de agente fiscal y agente financiero del Gobierno. A pesar de estos problemas, el período 1940-1950 fue positivo, en el sen-tido de que durante ese lapso el Instituto consolidó su prestigio y se do-tó de los instrumentos técnicos, humanos y financieros necesarios para abordar más cabalmente las funciones específicas de su competencia.
Vivió la institución en esos primeros 10 años experiencias realmen-te interesantes que es imposible omitir. En efecto, apenas había inicia-do sus operaciones cuando se planteó el problema de la nulidad de la ley a que se ha hecho referencia. Se realizó el proceso de canje del oro, no sin antes confrontar algunas dificultades que dieron origen a un nuevo proceso judicial. Se reformó la ley en 1943 y se estudió y discutió un pro-yecto más ambicioso de reforma durante el año 1948. Se organizaron los estudios económicos y se adecuaron las estructuras administrativas a las necesidades de la institución1. Finalmente, en el plano mundial surgió el problema de la guerra y el de la posguerra, y se inició el más ambicio-so programa de cooperación internacional: la creación del Fondo Mo-netario y del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento.
La Memoria correspondiente al año 1941 da cuenta del traspaso de las emisiones de los bancos privados. Todos los bancos emisores del
1 Ha sido ampliamente reconocida la labor que en este sentido desarrolló el doctor J.J. Gon-zález Gorrondona, mientras desempeñaba el cargo de primer vicepresidente gerente de la ins-titución. Refiriéndose a esta labor, el señor J.M. Herrera Mendoza, en su discurso de despedida como presidente del Banco Central, expuso lo siguiente: “Es obligado que haga mención par-ticular de la colaboración que en todo instante me ha prestado el primer vicepresidente del Banco, doctor José Joaquín González Gorrondona. Su ciencia profesional, su extraordinaria capacidad de trabajo, sus singulares dotes de dirección y de mando, han estado siempre a mi alcance y me han sido otorgadas con una esplendidez únicamente comparable a su bondad na-tural y al alto concepto que este compañero de trabajo tiene del cumplimiento de la obligación y de los deberes de la amistad”. (Historia de las actuaciones del Banco Central de Venezuela en sus primeros ocho años de vida. Caracas, 1960). Por su parte, el doctor Alfredo Machado Gó-mez, en discurso pronunciado con motivo de la inauguración del nuevo edificio para el Banco, expresó: “En esa etapa se consolidó la estructura administrativa del Banco, robusteciéndose en particular las actividades de investigación económica y financiera inherentes a su finalidad bajo el impulso que les diera el doctor José Joaquín González Gorrondona desde su cargo de primer vicepresidente gerente. Así fue surgiendo el instrumental analítico que se ha utiliza-do para seguir el curso de la nueva economía”. (Cfr. Banco Central de Venezuela, Discursos, conferencias y declaraciones con motivo de la inauguración de la nueva sede. Ediciones Banco Central, Caracas, 1966).
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país, excepto uno, expone dicho documento, han cumplido ya con la imperativa disposición de entregar las reservas de oro que guardaban como garantía de sus emisiones. Luego agrega:
El Banco Venezolano de Crédito ha sido el único que no ha acatado las pres-cripciones de los artículos 86 y 87 de la Ley del Banco Central. Sostiene que puede invocar derechos adquiridos que lo exoneran de hacerlo y sustenta, además, la tesis de que tales disposiciones no son obligatorias por una inter-pretación que ha dado a la sentencia de la Corte Federal y de Casación.
El Banco Central, según se indica en la misma Memoria (1941), no tuvo otra alternativa que insistir en la ejecución pura y simple de las ci-tadas disposiciones legales y se negó a aceptar el arbitramiento propues-to por el banco en referencia, “no por prurito de litigar por litigar, ni por ser indiferente a la conveniencia de soluciones amistosas, sino por el convencimiento que tenía de que se trataba de una disposición de or-den público” (ibídem). En consecuencia, durante ese año presentó for-mal demanda contra el Banco Venezolano de Crédito por la entrega de las reservas de oro que garantizaban sus emisiones2.
Dificultades de tipo cambiario condujeron al establecimiento de una Comisión de Control de Importaciones recomendada por el Directorio del Banco Central y creada mediante decreto presidencial de fecha 25 de octubre de 1940, la cual se encargó en esos primeros años de la dis-tribución de los medios externos de pago para satisfacer las necesidades de importación y otras transacciones externas. La disminución en las ventas de divisas por parte de las empresas petroleras y el descenso en la exportación de los productos agrícolas tradicionales fueron la causa de-terminante de esa situación. En julio de 1941 se establece un sistema de cambio diferencial, a cuyas características se hará referencia en capítu-los posteriores, y se elimina el sistema de primas a la exportación que
2 El Banco Central de Venezuela no tuvo éxito en esta gestión. Así se desprende de la de-claración oficial de prensa emitida por su Presidente el día 23 de abril de 1947, en la cual se exponía, entre otros, los siguientes conceptos: “En el litigio contra dicho instituto de crédito, el Banco Central se ha limitado a pedir la ejecución, por parte de aquél, de obligaciones legales de cuyo cumplimiento está encargado y cuya ejecución no representa para el Banco Central ningún provecho pecuniario... La reciente sentencia de la Sala Accidental de Casación, que desconoce y contradice el fallo anterior de la misma corte, ha causado desconcierto general” (Herrera Mendoza, J.M., 1960).
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venía operando desde 1936. La Segunda Guerra Mundial trajo como resultado algunas experiencias en el campo monetario que fueron de-bidamente reseñadas en las publicaciones de la institución y analiza-das, además, con gran propiedad por el doctor Ernesto Peltzer en su conferencia dictada en la Sociedad de Estudios Económicos y Sociales en noviembre de 1943. Durante ese período, como resulta fácil suponer, las dificultades de abastecimiento externo impedían que el dinero, crea do como resultado de las compras de divisas a las empresas petroleras, re-gresase oportunamente a las taquillas de la institución. Peltzer exponía: “La existencia de un excedente de dinero estancado en las cajas de los bancos tiene una razón inmediata muy clara, la imposibilidad de con-vertir en mercancías de importación todos los fondos que afluyen al co-mercio” (1965) . Los problemas de posguerra merecieron igualmente la atención del Banco Central y fueron objeto de distintos estudios y de re-comendaciones al Gobierno nacional.
En materia de cooperación financiera internacional, Venezuela estu-vo representada en la Conferencia de Bretton Woods y suscribió el tratado correspondiente. El Convenio Constitutivo del Fondo Moneta rio Inter-nacional, aprobado como había sido por el Congreso Nacional antes de los cambios políticos ocurridos en 1945, fue ratificado por decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno en 1946 y pasó así a formar parte de las leyes de la república. Surgieron casi de inmediato dificultades para el país, debido a que el Régimen de Cambios Diferenciales que para en-tonces prevalecía, no se ajustaba a los principios y filosofía del ya citado or-ganismo internacional. El doctor J.J. González Gorrondona, para entonces primer vicepresidente de la institución y gobernador por Venezuela ante el Fondo Monetario Internacional, asumió en distintas oportunidades la defensa de los cambios diferenciales, aduciendo que los mismos cons-tituían un reflejo de la peculiar estructura económica del país y que la eliminación de este mecanismo no resultaba todavía oportuna3.
3 El Boletín del Banco Central de Venezuela, números 89-94 correspondiente al período julio-diciembre de 1952, al referirse a la séptima reunión del Fondo Monetario Internacional, expo-ne, entre otros, los siguientes conceptos: “A nuestra representación, presidida por el doctor J.J. González Gorrondona, acompañado por el doctor E. Peltzer, le cupo el honor de defender la tesis venezolana en relación con nuestro sistema de cambios diferenciales, tesis que a la postre
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En el orden económico, el país experimentó durante esos años un acentuado proceso de crecimiento que se derivó, básicamente, del in-cremento en la producción petrolera y de las reformas progresistas ini-ciadas a principio de la década, cuando se promulgó la nueva Ley de Hidrocarburos y se realizó el proceso de conversión y adaptación de las antiguas concesiones otorgadas de acuerdo con el Código de Minas y otras leyes anteriores. Posteriormente, durante los años 1945 y 1946, nue-vas disposiciones legales tienden a incrementar la participación de la nación en las actividades extractivas. Se modifica entonces la Ley de Im-puesto sobre la Renta y se establece el llamado impuesto adicional con la fina lidad de propender al logro de 50% en las utilidades de la indus-tria. Tal fue el llamado régimen del fifty-fifty que se mantuvo en vigen-cia hasta 1958. Todas estas reformas, aunadas al aumento en los precios del petróleo, a las mayores exportaciones, al cese del conflicto bélico, a los cambios políticos internos y a la necesidad de satisfacer la demanda diferida durante el período de la guerra, trajeron como resultado fuertes impactos expansivos sobre nuestra economía.
En el orden social se registraron igualmente progresos de gran sig-nificación. En efecto, durante esos mismos años se llevó a cabo una ex-tensa campaña de saneamiento que reincorporó a la economía nacional numerosas zonas que se encontraban prácticamente abandonadas como resultado de la malaria y otras enfermedades. Se intensificaron los pro-gramas educacionales al crearse numerosas escuelas urbanas y rurales; se propendió en todo momento a lograr una más justa distribución del ingreso y de la riqueza; y se promulgó una nueva Ley del Trabajo. Final-mente, en esa misma década comenzó a llegar a los puertos del país una fuerte corriente inmigratoria que ha contribuido a solucionar muchos de los problemas nacionales. Durante ese período se hizo, además, es-pecial hincapié en la conveniencia de que el Estado prestase mayor aten-ción a los problemas de crecimiento y diversificación de la economía, y se responsabilizase en parte por el financiamiento de este proceso. Se
fue admitida íntegramente en la Séptima Reunión del Fondo Monetario Internacional, veri-ficada en septiembre en Ciudad de México, y que ya había merecido la recomendación de la propia comisión de consultas del mismo organismo”.
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creó la Corporación Venezolana de Fomento y se robusteció la actividad crediticia de otras instituciones gubernamentales.
Con motivo de la inauguración del edificio sede situado en la es-quina de Santa Capilla, y de algunas mejoras en la organización y ser-vicios, la Memoria correspondiente al año 1947 sintetizó los aspectos más resaltantes de la labor realizada por el Banco Central de Venezue-la en sus primeros siete años de vida, haciendo especial referencia a las dificultades que se habían confrontado para la creación del Instituto y a las indiscutibles ventajas que el mismo había traído para la economía nacional. Además de un breve recuento acerca de las operaciones ini-ciales, creación de los primeros departamentos y de la cámara de com-pensación, el referido documento contiene interesantes conceptos que dan idea del prestigio alcanzado por la institución:
Aquella actividad, que contemplada hoy a distancia acusa aspectos extraor-dinarios, continuó desarrollándose ininterrumpidamente sin que se registra-ra el más leve signo de estancamiento o de retroceso; y así, de etapa en etapa, pronto se hizo sencillo demostrar que el Banco Central de Venezuela es un Instituto que rinde efectivamente a la economía nacional, a la organización financiera del país y al Gobierno, beneficios y colaboración aún superiores a los que habían concebido sus propios promotores. Los mismos adversarios de la institución han venido persuadiéndose de que ésta no se ha creado para establecer competencia ni para medrar a costa de actividades ya estableci-das, sino para servir las necesidades del creciente ritmo económico del país, regular el mercado monetario y colaborar en la defensa de los intereses co-lectivos. Son ya considerables los servicios y facilidades que el Banco Central ha brindado a los organismos económicos del país y su actuación ha venido desenvolviéndose en una atmósfera de creciente comprensión.
Proceso de consolidación (1950-1960)
Buena parte del período que se inicia en 1950 podría considerarse co-mo una etapa de consolidación del Banco Central, particularmente en lo que concierne a demostrar la bondad de la institución y a robustecer su prestigio y autoridad moral, puesto que sus atribuciones y respon-sabilidades continuaron siendo reducidas, en razón de las limitacio-nes legales prevalecientes y al escaso desarrollo del mercado monetario.
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No obstante, a finales de dicho período la situación comienza a expe-rimentar algunos cambios, como consecuencia de la evolución econó-mica del país.
Durante esos años continuó intensificándose aún más el crecimien-to económico. La producción petrolera pasó de un promedio diario de 1.400.000 en 1950, a más de 2.600.000 a mediados de 1960, lo que trajo como resultado aumentos de extraordinaria significación en las recau-daciones fiscales e ingresos de divisas. La balanza de pagos registró cre-cientes y consecutivos saldos favorables en casi todo el período. En 1957, a consecuencia del otorgamiento de nuevas concesiones petroleras, las reservas internacionales se situaron en una cifra superior a los 1.300 mi-llones de dólares. El ingreso nacional pasó de 8.000 a 26.000 millones de bolívares. Venezuela comenzó a figurar como un caso excepcional de país de escaso desarrollo con elevado ingreso per cápita4. A finales de esa misma década la población se había duplicado con respecto a 1940. Ha-bían surgido centros poblados de importancia y Caracas alcanzaba su primer millón de habitantes. Además se habían construido numerosas obras de infraestructura y se iniciaba un proceso de industrialización.
El sistema bancario, como casi todas las demás instituciones, expe-rimentó un considerable robustecimiento, tanto en lo que respecta a su capital y reservas como en lo concerniente a su distribución geográfi-ca. Al finalizar el año 1960 había en el país un total de 464 oficinas ban-carias, frente a 46 que existían en 1940 cuando inició sus actividades el Banco Central de Venezuela. El capital y reservas de la banca se habían incrementado en forma inusitada hasta alcanzar cifras del orden de los 1.000 millones de bolívares, y las colocaciones e inversiones habían pa-sado de menos de 200 millones de bolívares en 1940 a más de 4.000 millones en 1960. El Banco Central de Venezuela había incrementado, asimismo, sus operaciones activas y pasivas en forma apreciable, refle-jo del crecimiento que había experimentado la economía y las transac-ciones exteriores del país. La circulación monetaria alcanzaba a cifras del orden de los 4.000 millones de bolívares. Las reservas internacio-nales, como se ha dicho, habían llegado a límites superiores a los 1.000
4 Véase, por ejemplo, González Gorrondona, J.J. (1959).
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millones de dólares, y los billetes emitidos por el Instituto habían pasa-do de 110 millones de bolívares en 1940 a más de 1.000 millones en 1958.
La estructura financiera del país continuaba siendo, en cambio, rela-tivamente atrasada debido a que las disposiciones legales que reglamen-taban sus principales instituciones y procedimientos no eran las más adecuadas. El incremento en el número y volumen de operaciones de la banca hacía pensar ya en una saturación bancaria. Sin embargo, exis-tía a la vez una apremiante necesidad de lograr una diversificación en ese campo, la cual no había podido materializarse en razón de que el ré-gimen legal existente no lo permitía. El mercado de valores continuaba siendo incipiente y requería de mayores estímulos, tales como los que podían surgir del establecimiento de un Fondo de Estabilización de Va-lores o de la presencia de un banco central que pudiese comprar y ven-der un mayor volumen de obligaciones en mercado abierto.
Como consecuencia de transformaciones políticas y sociales ocurri-das en los últimos años de esa década, se produce un debilitamiento en la confianza de la economía nacional que se traduce en fuertes salidas de di-visas y saldos adversos en la balanza de pagos, lo que da origen al estable-cimiento de un control de cambios. Surgen deficiencias de tipo fiscal, así como problemas de liquidez en el sector bancario y otras perturbaciones de tipo monetario y financiero, con lo cual comienza a sentirse la necesi-dad de un Banco Central que participe más activamente en la actividad económica. En diciembre de 1960 se modifica la Ley del Banco Central y se amplían de manera significativa las atribuciones del Instituto.
Nuevas atribuciones y responsabilidades (1960-1970)
Con la promulgación de la Ley de 1960, el Banco Central de Venezue-la sale de la etapa que podríamos llamar “formativa” e inicia el proce-so de madurez. La nueva ley no sólo le asigna un cúmulo de nuevas atribuciones y de responsabilidades, sino que la situación económica prevaleciente le obliga a utilizarlas casi de inmediato. Otras disposicio-nes legales como la Ley de Crédito Público, la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, la Ley de Seguro Social y los distintos de-cretos, convenios y reglamentaciones del sistema cambiario, comienzan
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a incidir directamente en las labores de la institución que tiende a con-vertirse así en eje del sistema financiero nacional. En 1960 se promul-ga, igualmente, una ley que autoriza al Banco Central para ejercer los derechos y asumir las obligaciones que corresponden a Venezuela en el Fondo Monetario Internacional, y en 1964 se le designa agente de la Te-sorería nacional con jurisdicción en todo el territorio de la república.
La crítica situación que atraviesa el país durante los años de 1959 y 1960, como resultado del desequilibrio fiscal y de las salidas de capitales y del consecuente desequilibrio de la balanza de pagos, tiene que ser abor-dada rápidamente por la institución. El Banco Central hace uso en esa oportunidad de las facultades que le confiere la nueva ley para financiar, a través de la compra de valores públicos, parte sustancial de los déficits de caja de la Tesorería nacional e, igualmente, como resultado de esa moda-lidad y del desequilibrio presupuestario, tiene que estimular la creación de un mercado para las obligaciones gubernamentales y estabilizar sus coti-zaciones. Las salidas de capitales le imponen otros problemas no menos graves que debe afrontar. A partir de noviembre de 1960, comienza a ad-ministrar un complejo sistema de control de cambios que es objeto de su-cesivas modificaciones. Pero mayor responsabilidad que la de administrar dicho sistema es la de observar el desenvolvimiento de la balanza de pagos y estudiar y aplicar soluciones permanentes. Bancos en situación de pre-caria liquidez le obligan a poner en práctica sus funciones de prestamista de última instancia. Además, como resultado de esa política, tiene que ce-lebrar convenios que se traducen en la recepción de pago de numerosos activos, cuya administración implica una nueva responsabilidad.
Otro aspecto de relevante interés, que se registra durante esta últi-ma década, es el concerniente a la cooperación financiera internacio-nal, materia que fue objeto de numerosos estudios y de reuniones tanto de gobernadores como de personal técnico con otros bancos centra-les del continente e incluso de Europa y de las Filipinas. A mediados de 1965, el entonces presidente, doctor Alfredo Machado Gómez, propu-so la creación de un Fondo Común de Reservas para la América Latina que obedeciera al doble propósito de gestionar conjuntamente la colo-cación de dichas reservas, a fin de obtener mayor rendimiento; y a des-plegar una actividad crediticia a favor de los países miembros de dicho
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fondo. También se propuso en 1966 un mecanismo que aliviara los pro-blemas de liquidez de nuestros países mediante el compromiso recípro-co de adquisición de bonos del Banco Interamericano de Desarrollo, que eventualmente poseyeran los bancos centrales latinoamericanos. El Banco Central de Venezuela concertó acuerdos bilaterales de crédito re-cíproco con la Tesorería de Estados Unidos de América y con el Banco de Pagos Internacionales de Basilea, y abordó algunos de los problemas que en el campo monetario planteaba el ingreso de Venezuela a la Aso-ciación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc).
En 1965, al cumplirse los primeros 25 años de la fundación del Insti-tuto, se había superado ya la mayoría de las dificultades que en materia fiscal y de balanza de pagos confrontó el país en períodos inmediata-mente anteriores. Para esa época se había recuperado la confianza en la economía nacional, se habían paralizado las salidas de capitales y se ha-bía vuelto a la libre convertibilidad. El Banco Central salía así exitoso de una dura prueba, como era la que se derivaba de la reforma de la ley y aplicación casi simultánea y urgente de las nuevas atribuciones conte-nidas en la misma, además de otras adicionales que le había encomen-dado el Gobierno nacional o había tenido que asumir en razón de sus propias operaciones. Para esa fecha, el Banco Central era ya una orga-nización que intervenía activamente en el mercado de valores, actuaba como “agente” de la Tesorería nacional, estaba facultado para financiar de sequilibrios transitorios de Tesorería, prestaba servicios relacionados con la administración de la deuda pública y actuaba como “agente finan-ciero del Gobierno nacional”. En esa oportunidad, el Instituto se trasla-dó a su nuevo edificio situado en la esquina de Carmelitas, en la avenida Urdaneta, ya que el apreciable crecimiento de sus operaciones y servi-cios le imposibilitaba continuar desarrollando sus actividades en aquél que había sido construido en los años de la guerra e inaugurado en 1947. El nuevo edificio marcó una nueva etapa en la vida de la institución. Así lo afirmó el entonces presidente, doctor Alfredo Machado Gómez, cuando en su discurso inaugural destacó la trayectoria del Banco y su influencia sobre la economía nacional. Por su parte, el presidente fun-dador del Instituto, J.M. Herrera Mendoza, quien se encontraba presen-te y fue uno de los oradores de orden, rememoró viejos tiempos a fin de
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poner de relieve el apreciable progreso registrado en el país. Su discur-so corroboró muchas de las apreciaciones que hemos venido anotando. En esa oportunidad, refiriéndose a los años en que el Banco inició sus actividades, expuso algunos conceptos que merecen especial atención:
Comenzó éste a actuar cuando los presupuestos de la nación, partiendo de unos cuantos centenares de millones de bolívares, avanzaban tímidamen-te hacia la cota de los 500 millones; cuando los ingresos petroleros y la recaudación tributaria en general acusaban progresos significativos; cuan-do las reservas internacionales empezaban a revelar evidente tendencia aumenta tiva; cuan do las cifras del circulante registraban ininterrumpidas expansio nes...; cuan do se efectuaban modestas transacciones de valores en las esquinas de La Bolsa y San Francisco y cuando observamos con cierto asombro que la capital de la república, dejando atrás las exiguas cifras de población que durante decenios se hicieron tradicionales, se enrumbaba vic-toriosamente hacia la conquista de su primer medio millón de habitantes.
Los resultados de la política monetaria puesta en ejecución duran-te la última década, así como la posición del Banco Central frente a la cooperación financiera internacional, han sido resumidos por el doctor Benito Raúl Losada (1968), quien ha sido presidente de la institución en dos oportunidades, en los siguientes términos:
La circunstancia de que dispongamos de un sistema monetario estabiliza-do, de un signo monetario fortalecido, de altas reservas internacionales, de un funcionamiento −agrego ahora− más sano de nuestras instituciones fi-nancieras y de crédito, y que ello se haya logrado dentro de un desarrollo económico más balanceado y con una muy moderada elevación de precios no son resultados accidentales. Cierto que en la raíz de todo ello influye decisivamente la peculiar estructura de nuestra economía, dentro de la cual el petróleo sigue jugando papel esencial, factor éste, por otros respectos, que deberá irse equilibrando a medida que avancemos en nuestro proceso de di-versificación. Pero los elementos subyacentes hubieran sido insuficientes de no haberse dado la afortunada coordinación de la política monetaria enco-mendada al Banco Central de Venezuela con la política económica desarro-llada por el Gobierno nacional.
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La década de los setenta5
Varios aspectos relevantes vinculados con el Banco Central de Vene-zuela o con el campo de sus actividades específicas pueden destacarse en la década de los setenta. Son ellos las nuevas dimensiones que ad-quiere la economía nacional, particularmente en el ámbito monetario y financiero como resultado del alza en los precios del petróleo; la na-cionalización del Banco, conjuntamente con la cual se le asignan nue-vas atribuciones y responsabilidades, entre ellas la de acuñar monedas; las perturbaciones que experimenta el ordenamiento monetario inter-nacional y que inciden sobre la ruptura del llamado Sistema Bretton Woods y sobre el predominio del dólar de Estados Unidos como moneda de reserva; el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional; y, por último, la inflación mundial, con su secuela de perturbaciones econó-micas y financieras. Examinemos brevemente algunas de estas materias:
1. Al finalizar el año 1973, los precios del petróleo se cuadruplicaron respecto al nivel prevaleciente en el año anterior, como resultado de circunstancias favorables que permitieron a los países de la OPEP practicar una revisión de dichos precios a fin de compensar el de-terioro que venían experimentando en su relación de intercambio. El precio promedio del crudo pasa de 3 a 12 dólares por barril y co-mienzan a surgir especulaciones acerca de la existencia de una crisis energética mundial.
Las consecuencias de este aumento de precios para la econo-mía venezolana pueden sintetizarse en pocas cifras, así: mientras la producción y exportación petroleras se mantienen relativamen-te estacionarias, los ingresos de divisas derivados de esa actividad se incrementan significativamente al pasar de un monto del orden de los 3.000 millones a 12.000 millones de dólares anuales. Asi-mismo, en el lapso de tres años comprendidos entre 1973 y 1976,
5 Los conceptos sobre el decenio de los setenta del pasado siglo, contenidos en la presente sección, constituyen enfoques preliminares que se amplían en varios capítulos de la segunda parte del trabajo titulada “Síntesis de actividades relevantes (1970-2000)”. Véanse comentarios metodológicos contenidos en el prólogo.
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las recaudaciones fiscales ordinarias pasan en números redondos, de Bs. 16.000 millones a Bs. 38.000 millones; la liquidez monetaria de Bs. 21.000 millones a Bs. 51.000 millones; las colocaciones e inver-siones de la banca de Bs. 15.800 millones a Bs. 41.700 millones y las reservas internacionales de USD 2.400 millones a USD 9.300 millo-nes. El ingreso nacional a precios corrientes se acrecienta en dicho período en cerca de 80% y la demanda agregada interna, en alrede-dor de 25% anual. Además, como resultado de estas alzas en el valor de las exportaciones petroleras, se incrementa sustancialmente el pa-pel que esta actividad ejerce sobre la economía nacional, y la partici-pación del petróleo en las recaudaciones fiscales ordinarias pasa de alrededor de 60%, en el decenio de los sesenta, a 85% en 1974.
A fin de atenuar el impacto que sobre la economía nacional hu-biera podido ejercer el ingreso extraordinario de divisas −y dado que al reformarse la Ley del Banco Central se eliminan las disposiciones sobre el Fondo Anticíclico−, el Gobierno nacional decide crear el Fondo de Inversiones de Venezuela, concebido con la múltiple fina-lidad de: 1) represar parte de los ingresos extraordinarios a fin de se-gregarlos del circulante interno y evitar así perturbaciones en el nivel de precios; 2) colocar temporalmente dichos recursos en los merca-dos internacionales, mientras se logran condiciones más favorables para invertirlos racionalmente en el país; y 3) llevar a cabo progra-mas de cooperación financiera internacional, tendientes a amino-rar la carga que para algunas naciones representaba el incremento de los precios del petróleo. Se establecieron, igualmente, el Fondo de Crédito Industrial, el Fondo de Crédito Agropecuario y el Fondo de Desarrollo Urbano, con la finalidad de conceder créditos para los sectores productivos y estímulo a la construcción.
Conjuntamente con la situación de auge, derivada del aumento en los precios del petróleo, el Gobierno nacional inicia un progra-ma de endeudamiento externo con la finalidad de acelerar ciertos planes de desarrollo económico vinculados especialmente con la ampliación de la industria siderúrgica e hidroeléctrica y la construc-ción de plantas reductoras de aluminio. Son dignos de mención en este proceso el Plan IV de Sidor, para incrementar la producción de
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acero en cerca de 5 millones de toneladas anuales; la ampliación de la represa del Guri, cuya capacidad instalada final llegaría a alrede-dor de 10 millones de kilovatios, así como plantas de aluminio que aprovecharían los recursos hidroeléctricos existentes en el país y los yacimientos de bauxita recientemente descubiertos. En dicho perío-do se toman también las decisiones de nacionalizar la industria pe-trolera y la del hierro.
La significativa y acelerada expansión del gasto público se tradu-ce en presiones sobre los recursos físicos y humanos, y en un incre-mento sustancial de la demanda que, al no poder ser satisfecha por el aparato productivo interno, tiene que cubrirse mediante adquisi-ciones en el exterior. Las importaciones crecen en un promedio de alrededor de 30% durante el lapso 1974-1976, y si bien inciden nega-tivamente sobre la balanza de pagos, contribuyen a aliviar presio-nes inflacionarias al convertirse en elemento decisivo para atenuar el crecimiento de la liquidez y solucionar problemas de abastecimiento interno. Se ponen en evidencia de ese modo las contradicciones que son características entre distintos objetivos económicos, tales como el crecimiento acelerado de la producción, la estabilidad monetaria y el equilibrio de la balanza de pagos, situación que el entonces pre-sidente del Banco Central destacó así:
Hoy, quizás más que nunca, se palpa en Venezuela la dificultad de es-coger entre dos objetivos igualmente importantes pero, aparentemente, contradictorios: la aceleración del desarrollo económico y la consecu-ción de una razonable estabilidad de precios. Múltiples iniciativas se han tomado para promover la consecución de mayores niveles de in-greso y empleo, diversificar la producción y aumentar los niveles de oferta, a la vez que la demanda agregada ha recibido un significativo impulso. Todo ello se enmarca en el deseo de estimular un proceso de desarrollo acelerado y autosostenido; sin embargo, puede llevar a un desequilibrio interno que repercuta negativamente sobre las transac-ciones del país con el resto del mundo y a la vez generar presiones alcis-tas sobre los precios internos, si se basa primordialmente en la ingente disponibilidad de recursos financieros (Lafée, 1976).
2. Con la promulgación de la Ley de 1974 el Banco Central fue nacio-nalizado, al consagrarse en dicho texto legal que ninguna persona
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natural o jurídica puede poseer acciones de la institución. Ello cons-tituye el reflejo de una tendencia de los gobiernos a establecer un control más directo sobre los bancos centrales, materia que se dis-cute en otros capítulos y sobre la cual privan dos corrientes con-trapuestas: una que propicia la mayor independencia posible de los bancos centrales frente a los gobiernos como medio de garantizar la estabilidad monetaria; y otra, según la cual la mayor intervención de los gobiernos en los bancos centrales resulta necesaria en la medida en que se asignan al sector público más amplias responsabilidades para promover y planificar el crecimiento económico. Ha surgido también la tesis de que, si bien los bancos centrales no pueden ser independientes de los gobiernos, dichos institutos deben ser, por lo menos, autónomos dentro del sector gubernamental.
La vigente Ley del Banco Central de Venezuela, por cuyas dispo-siciones fue nacionalizado el Instituto, tuvo la peculiaridad de que no fue objeto de debate parlamentario, pues fue decretada por el Pre-sidente de la República basado en poderes especiales que le fueron conferidos por el Congreso Nacional. Por la misma razón no se con-tó con una Exposición de Motivos que hubiera sido de gran utilidad para el análisis de la materia. Sin embargo, al conocerse el proyecto de nacionalización se sustentaron importantes opiniones que fueron recogidas por la prensa local. Veamos algunas de ellas:
Un Banco Central manejado exclusivamente por representantes del sector público podría ser tan negativo como otro influido predominantemente por grupos privados.
Las usuales controversias entre el Gobierno y sus bancos centrales en es-cala mundial son un hecho común en la literatura económica.
Bajo el esquema de organización del Banco Central, el Gobierno tiene una injerencia significativa en la marcha y el manejo del instituto emisor (Silva, 1974).
También se enfatizó en el hecho de que la nacionalización te-nía poco sentido, dada la elevada proporción del capital que conser-vaba el Gobierno nacional por mandato de ley, así como la amplia
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distribución de las acciones que se encontraban en poder del sector privado y las limitaciones que tenían los accionistas particulares pa-ra la elección de directores. A este respecto es de interés consignar el criterio del doctor Manuel R. Egaña, quien, como hemos visto, tu-vo participación decisiva en la creación y estructuración original del Banco Central.
Yo sé que la tendencia universal es a que el patrimonio de los bancos centrales pertenezca exclusivamente al Estado. También lo sabíamos los que elaboramos el primer Proyecto de Ley, pero encontramos una fór-mula que resultó ser feliz: la de que el capital fuera suscrito y pagado por mitad entre el Estado y el mayor número de venezolanos, mediante ac-ciones de muy poco valor, y así sucedió que cuando se celebró la Asam-blea General Constitutiva, el Banco tenía 10.818 accionistas domiciliados en todos los distritos de la república. Nunca el representante de estos accionistas presentó obstáculos en el Directorio, en cuanto a la política monetaria o crediticia que quería seguir el Gobierno. Por el contrario, como era siempre escogido entre los más conscientes, ilustrados y pru-dentes miembros de la comunidad bancaria, industrial y agrícola, sus opiniones estaban signadas de experiencia, sensatez y patriotismo. Esta situación, única en el mundo, ha debido conservarse (Egaña, 1979).
Como se comenta en la sección correspondiente a reformas le-gales, la nueva ley mantiene cierto equilibrio en la composición del Directorio, al establecer mecanismos para que sean designados re-presentantes de la banca, de las actividades empresariales y del sector laboral. Dado que la Ley de 1960 proporcionaba al Ejecutivo Nacio-nal mayoría en la composición del Directorio, con el doble voto del Presidente, resulta difícil afirmar que la nueva estructura tenga dife-rencias de gran significación respecto a la anterior. Por otra parte, la inclusión de un representante del sector laboral se ha juzgado posi-tiva, especialmente en una organización que tiene por objeto vigilar el poder adquisitivo de la moneda. Si bien durante el período 1974-1979 fueron designados varios ministros para integrar el Directorio −lo cual fue interpretado como indicio de mayor control guberna-mental−, voceros del sector público destacaron en distintas opor-tunidades que con ello se propendía a lograr mayor coordinación entre la política fiscal y la monetaria, situación que, según exponían,
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resultaba fundamental en razón de la compleja situación económica por la cual atravesaba el país.
Posteriormente, durante el período constitucional que comien-za en 1979, el Gobierno nacional inició una política de no designar miembros del Gabinete Ejecutivo para integrar el Directorio. Según calificadas opiniones, esta modalidad constituye un medio de devol-ver al Banco su necesaria autonomía y ha sido objeto de favorables críticas. He aquí una de ellas:
La eliminación de los ministros (cuatro en total) como miembros del Directorio del Banco Central de Venezuela, reivindica en grado consi-derable la independencia que ha de conservar este Instituto de emisión y protege las decisiones financieras y monetarias del mismo frente a la innegable influencia política (Machado, 1979).
Obviamente, resulta prematuro emitir juicios definitivos sobre la nacionalización en razón del corto tiempo transcurrido y porque es-ta materia es altamente controversial, no sólo en el país, sino tam-bién en el ámbito de la literatura sobre banca central. No obstante, en principio resulta posible afirmar que los gobernantes que se han sucedido en el ejercicio de la Administración, durante la vigencia de este régimen de nacionalización, han continuado respetando la au-tonomía e institucionalidad del Banco Central, tal como sucede en el caso de las naciones más avanzadas, y que la nueva estructura no ha lesionado el prestigio y la eficiencia del Banco, ni la objetividad de sus publicaciones.
3. La crítica situación que experimenta el Sistema Monetario Interna-cional demanda la atención del Banco Central, no sólo por la ne-cesaria cooperación que deben prestar estas instituciones para dar solución a problemas de tal naturaleza, sino también por la inesta-bilidad que comienzan a presentar los activos de reserva. A este res-pecto, puede señalarse que, como resultado de los continuos déficits que venía experimentando la balanza de pagos de Estados Unidos y de la imposibilidad del Gobierno de ese país para contrarrestar dicha situación, se debilita la confianza en el dólar, aumentan los precios
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del oro y se registran movimientos especulativos de capitales que producen graves distorsiones en el plano mundial, todo lo cual pone en evidencia las imperfecciones del llamado Sistema Bretton Woods, al cual se le atribuyen deficiencias para solucionar problemas funda-mentales de “liquidez, confianza y ajuste” y, por lo tanto, para regir el ordenamiento monetario internacional.
Después de ponerse en práctica las más variadas medidas para apuntalar al dólar y de estudiarse numerosos planes de reforma del Sistema Monetario Internacional −tanto en el campo teórico como en el práctico−, se llega a la conclusión de que el déficit de balanza de pagos de Estados Unidos tiene carácter “fundamental”, y se reali-za una devaluación del dólar de 7,9%, lo cual se hace conjuntamente con la suspensión de la convertibilidad oro de ese signo moneta-rio y con una realineación de paridades de las monedas europeas y de Japón (Acuerdo Smithsoniano, diciembre de 1971). Se toman también decisiones destinadas a ampliar el margen de fluctuación de otras monedas respecto al dólar, lo que constituye una modifica-ción de hecho del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario In-ternacional. Tales medidas, sin embargo, no logran solucionar los problemas de confianza planteados, como consecuencia de lo cual se acentúan los movimientos especulativos de capitales, con repercu-siones desfavorables tanto para la balanza de pagos de Estados Uni-dos como para los países receptores de esos fondos. Se llega así a la conclusión de que el dólar continuaba sobrevaluado y se realiza una segunda devaluación de esa moneda (10% respecto a la anterior), medida que tampoco soluciona los desajustes prevalecientes.
Para estudiar la posibilidad de estructurar un nuevo orden mo-netario mundial, el Fondo Monetario Internacional designó una co-misión integrada, de manera relativamente equilibrada, por países desarrollados y en desarrollo (Comité de los 20). Además, los subde-sarrollados constituyen una organización (Grupo de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales), con la finalidad de estudiar el proceso de reforma desde el punto de vista de estas naciones, hacer valer sus intereses dentro de los esquemas propuestos y contrarres-tar las decisiones unilaterales del llamado Grupo de los 10, integrado
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por representantes de los países altamente industrializados. El doctor Carlos Rafael Silva, para entonces primer vicepresidente del Banco Central, fue por varios años presidente del ya citado Grupo Intergu-bernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales.
Después de numerosas reuniones y estudios sobre la problemá-tica monetaria, se llegó a la conclusión de que resultaba difícil es-tructurar en tan corto plazo un nuevo ordenamiento monetario internacional, y que la reforma tenía necesariamente que realizar-se en forma gradual y evolutiva. Al acogerse esta tesis, los miembros del Comité de los 20 y otras personas involucradas en el proceso de reforma se limitan a recomendar una serie de lineamientos para solucionar los problemas planteados, tales como la adopción de un “sistema de paridades fijas pero ajustables”, el cual sustituiría los me-canismos de paridades fijas “difícilmente ajustables” que venían pre-valeciendo hasta entonces. Asimismo, dentro de dichos lineamientos se propició una reducción progresiva del papel que debe desempe-ñar el oro como activo de reserva y un fortalecimiento de los dere-chos especiales de giro para ese mismo propósito, todo lo cual se acogió en una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Mo-netario aprobada en 1976, después de cuya entrada en vigencia con-tinuaron registrándose también fuertes desequilibrios cambiarios y marcada inestabilidad en las monedas de reserva.
4. Dentro de este ambiente de inestabilidad interna y externa se desa-rrollan las actividades del Banco Central de Venezuela durante bue-na parte de la década de los setenta, con la característica peculiar de que si bien el Banco se ha fortalecido de manera apreciable y ha llevado a cabo exitosamente numerosas labores, todavía tiene poca influencia sobre la economía nacional, como resultado de las limi-taciones del mercado monetario, y porque en nuestro medio la ac-ción del sector fiscal es mucho más determinante. Obviamente, el Banco no estaba preparado para contrarrestar el efecto de los apre-ciables ingresos de divisas que se registraron como consecuencia del aumento en los precios del petróleo, los cuales determinaron incre-mentos significativos de la liquidez en los años 1975, 1976 y 1977. Por
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ello, tuvo que recurrirse a una acción coordinada entre la política fiscal y la monetaria (caso del Fondo de Inversiones). Durante es-te lapso el Banco elaboró numerosos estudios y recomendaciones al Ejecutivo Nacional, y dictó resoluciones encaminadas a moderar la tasa de crecimiento de liquidez y a orientar el crédito hacia sectores prioritarios. Por primera vez en la historia del Banco Central se hizo uso de la atribución de elevar los encajes de la banca comercial. Asi-mismo, el Banco ha confrontado los problemas de administrar un elevado volumen de reservas internacionales en un período de alta inestabilidad monetaria externa, y llevar a cabo distintos programas de cooperación financiera internacional.
Comentarios finales
No es de dudar que, durante un largo período, el Banco Central de Ve-nezuela se desenvolvió como una sólida y respetable institución, sin problemas ni responsabilidades de mayor alcance. Uno de sus antiguos presidentes, el doctor Alfonso Espinosa, llegó incluso a afirmar que el Instituto era en la práctica sólo una gran casa de cambios y no propia-mente un banco central. Tales apreciaciones −que parecieran darle la ra-zón a quienes desde un principio se opusieron a su creación− no son del todo inexactas, especialmente si se toman en cuenta las limitaciones le-gales y de distinta índole con que se enfrentaba la institución para llevar a cabo sus finalidades. Durante aquellos años el Banco Central se limi-taba en la práctica a centralizar la emisión y las reservas y a realizar ope-raciones cambiarias. La banca escasamente acudía al redescuento y no confrontó situaciones de apremio como resultado de salidas de capitales o retiros de fondos. No existía un mercado de valores que requiriera la intervención y constante atención del Instituto, ni tampoco recursos es-pecíficos o previsiones legales adecuadas para afrontar este problema. El Banco Central no actuaba como agente de la Tesorería a escala nacional ni tenía responsabilidades en materia de deuda pública, ya que la misma no existía, por lo menos, en la forma reglamentada como se conoce en la actualidad. No se contrataban empréstitos y, por lo tanto, las funciones de agente financiero del Gobierno nacional eran prácticamente insigni-
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ficantes. Finalmente, el Banco no confrontaba los problemas de la ad-ministración y liquidación de activos, recibidos en pago como resultado de sus operaciones, ni había surgido el proceso de integración económi-ca con sus correspondientes implicaciones de cooperación financiera y otros aspectos monetarios. Durante esos años la liquidez monetaria se ajustó sin mayores problemas a las necesidades de la economía y los pre-cios fueron relativamente estables.
Los mayores problemas y responsabilidades surgieron, como se ha dicho, en forma simultánea con la promulgación de la Ley de 1960, de-bido al mayor dinamismo que adquirió la economía nacional y porque conjuntamente con dicha ley, y a través de otros instrumentos legales, se asignaron al Banco las más variadas atribuciones. En el decenio de los setenta se intensifica aún más el radio de acción del Banco Central. Con tales apreciaciones no quiere significarse que las anteriores administra-ciones no hayan desempeñado una labor positiva. Por el contrario, aque-lla labor fue extraordinariamente valiosa, puesto que preparó al Instituto, a su personal, y a sus cuadros técnicos para afrontar con éxito la nueva si-tuación. Posiblemente quienes dirigieron la institución en esos años tu-vieron siempre en mente la idea de que el Banco Central de Venezuela llegaría algún día a desempeñar funciones de mayor alcance, tal como lo habían concebido sus proyectistas, y que tarde o temprano habría de afrontar los problemas propios de economías de mayor desarrollo.
La estabilidad institucional es una de las características más resaltan-tes del Banco Central. El Instituto ha tenido siempre gran respeto por la ley y ha merecido además el respeto del Gobierno nacional, de la ban-ca, de los sectores económicos y de la colectividad en general. Su auto-ridad moral y prestigio técnico son ampliamente conocidos. En sus 40 años el Banco ha tenido sólo un reducido número de presidentes y de primeros vicepresidentes gerentes. El presidente fundador, como ya se ha comentado, fue J.M. Herrera Mendoza, electo por la Asamblea Cons-titutiva y quien duró en sus funciones hasta el año 1948, cuando fue ele-gido el doctor Carlos Mendoza. Al doctor Mendoza le sucedió el doctor Aurelio Arreaza y a éste, en orden cronológico, los doctores Alfonso Es-pinosa, Alfredo Machado Gómez, Benito Raúl Losada, Alfredo Lafée, Benito Raúl Losada (en un segundo período), y el doctor Carlos Rafael
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Silva, quien previamente había desempeñado el cargo de primer vice-presidente durante 18 años. En las oportunidades en que se han regis-trado cambios de gobiernos en el país, ya sea por golpes de Estado o por elecciones, la estabilidad institucional del Banco ha sido respetada y los presidentes de la institución han concluido los períodos para los cuales fueron elegidos.
El cargo de primer vicepresidente gerente lo ocupó por primera vez el señor Xavier Lope-Bello, quien había sido uno de los redactores del Proyecto de Ley del Banco Central, así como secretario de la Comisión Organizadora del Banco. Le sucedió el doctor J.J. González Gorrondo-na, quien tuvo una larga y meritoria actuación en la etapa formativa del Banco. Han desempeñado ese cargo, además, los doctores Enrique Sa-las Mantilla, Hernán Avendaño Monzón, Carlos Rafael Silva y el doctor Hugo Romero Quintero.
Constancia de las experiencias adquiridas en el Instituto, o de su preo cupación por los problemas vinculados a éste, han dejado algunos de los citados presidentes o vicepresidentes en obras que constituyen, además, aportes significativos a la literatura económica del país. Cita-remos sólo algunas: de J.M. Herrera Mendoza es, por ejemplo, la obra Historia de las actuaciones del Banco Central de Venezuela en sus prime-ros ocho años de vida, en la cual consignó muchos de sus escritos, dis-cursos y comentarios, así como otros documentos relacionados con la institución durante ese período. El doctor Alfonso Espinosa condensó sus experiencias en El proceso monetario: Venezuela 1930-1960, y el doc-tor Alfredo Machado Gómez lo hizo en Crisis y recuperación (1961-1968). Del doc tor Be nito Raúl Losada es el trabajo titulado Síntesis monetaria, y el doc tor Carlos Rafael Silva, quien participó en el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional, publicó una obra titulada El Siste-ma Monetario Internacional, su reciente evolución y perspectivas, además de otros trabajos tales como Temas financieros venezolanos y concepto, composición y función de las reservas monetarias internacionales. Análi-sis pormenorizados del caso venezolano. Pero es indudable que la mayor contribución, que han prestado estos distinguidos ciudadanos al estudio de los problemas económicos venezolanos, está contenida en las Memo-rias, Informes Económicos y otras publicaciones de la institución.
apéndice al capítulo iii
Reformas legales
La Ley del Banco Central de Venezuela (originalmente Ley de Banco Central) ha experimentado una serie de modificaciones a fin de subsa-nar deficiencias del texto legal original o con el propósito de ponerla en concordancia con la evolución y necesidades del país:
Reforma Parcial de 1943
En el año 1942 el Directorio planteó la posibilidad de una reforma de la ley basada –según se exponía– en la experiencia registrada en dos años de operación. La Memoria correspondiente a ese ejercicio contiene la si-guiente información al respecto: “Después de dos años de experiencia, tenemos la firme convicción de que ha llegado el momento de pedir al Ejecutivo Federal que proponga al Congreso Nacional aquellas modifica-ciones de nuestra ley orgánica que consideramos urgentes y necesarias” (Herrera Mendoza, 1960).
Dichas reformas fueron introducidas y aprobadas por el Congreso Nacional en sus sesiones correspondientes al año 1943. Según J.M. He-rrera Mendoza, presidente fundador de la institución, tales modifica-ciones obedecían más que todo a cuestiones de detalle (ibídem, p. 157) y respondían, entre otras, a las siguientes finalidades:
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1. Se modificaron los ordinales 1, 4, 5, 7 y 8 del artículo 47 relacionado con las operaciones que el Banco Central podía efectuar con el pú-blico. La modificación del ordinal 1 tendía a facilitar las operaciones de compensación. La reforma del ordinal 4 permitía al Instituto ad-quirir letras del Tesoro en poder de los bancos. Los ordinales 5 y 6 facilitaban las operaciones de redescuento al eliminar algunos requi-sitos innecesarios. En el ordinal 8 fue eliminado el límite superior impuesto al Banco para conceder anticipos garantizados con valores del Gobierno nacional;
2. Se modificaron, asimismo, por razones análogas, los ordinales 3 y 4 del artículo 48 relacionado con las operaciones que el Banco puede realizar con el público; y
3. Se practicaron algunas reformas en el artículo 49 que estatuía lo referen-te a prohibiciones. La más importante fue la relacionada con el ordinal 3 que fue modificado a fin de permitir al Banco invertir en valores del Gobierno nacional que se cotizasen en el mercado hasta los límites fija-dos en la ley original6.
Proyecto de Reforma de 1948
Un Proyecto de Reforma de la Ley de Banco Central fue elaborado a mediados de 1948 por el Comité de Legislación Bancaria de la Comisión de Estudios Financieros y Administrativos del Ministerio de Hacienda (CEFA). Contemplábase en aquella oportunidad una reforma integral de la legislación bancaria y se solicitó la opinión de algunos expertos extranjeros, así como de las autoridades del Banco Central. Según in-formaciones disponibles, este proyecto fue motorizado por el entonces
6 Otras modificaciones de menor importancia se referían, en primer lugar, a la supresión de una disposición mediante la cual se establecía que el presidente o los directores del Banco no debían tener parentesco con el ministro de Fomento. Tal disposición se imponía originalmente por la circunstancia de que antes del año 1940 las materias concernientes con la actividad ban-caria se encontraban adscritas a ese despacho. En segundo lugar, se suprimió una disposición relacionada con la constitución de un Fondo de Inmigración y Colonización previsto en la ley anterior (Herrera Mendoza, 1960, pp. 270-271).
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titular del Despacho de Hacienda, doctor Manuel Pérez Guerrero, quien colaboró personalmente en su estudio y redacción7. Entre los asesores extranjeros figuraba en primer lugar el doctor Eduardo Montealegre, quien elaboró un Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela que sirvió para el estudio y discusión del problema. El doctor Raúl Prebisch, distinguido economista argentino, emitió un dictamen favorable. Este proyecto no pudo ser sancionado en aquella oportuni-dad por las Cámaras Legislativas, pero muchos de sus lineamientos sir-vieron de base para la estructuración de la Ley del Banco Central de 1960. Aspectos resaltantes de las reformas propuestas por Montealegre eran, entre otros, los siguientes:
Se modificaba la composición del Directorio con la finalidad de vincu lar más adecuadamente la política monetaria con la política eco-nómica del país. La estructura de gobierno de la institución no respon-día, según el proyectista, a los elevados objetivos, que son característicos de un banco central, ya que los directores “lejos de constituir un grupo de funcionarios públicos”, eran “en realidad un conjunto de personas privadas, representativas de intereses particulares”. Por ello, se estable-cía que dos directores deberían ser designados por los ministerios de Hacienda y Fomento, respectivamente y, otro, electo por los institutos de crédito del Estado. Se reducía la representación de los accionistas pri-vados aduciendo que la misma tenía poco sentido y se mantenía la co-rrespondiente al sector bancario. Tres directores que representasen al comercio, a la industria y a las actividades agropecuarias serían designa-dos por el Presidente de la República, escogidos entre ternas que al efec-to presentaría el Consejo de Economía Nacional.
7 La Revista de Hacienda, 28, año xiii, correspondiente al mes de septiembre de 1948, contie-ne la siguiente documentación relacionada con este Proyecto de Reforma:1) Charla dictada por el ministro de Hacienda en la Federación Venezolana de Cámaras y Aso-ciaciones de Comercio y Producción el día 13 de septiembre de 1948, acerca de los proyectos de Ley de Bancos, Banco Central y otras materias.2) Memorándum explicativo acerca de las razones que fundamentan el Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela, por el doctor Eduardo Montealegre C.3) Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela.4) Dictamen del doctor Raúl Prebisch acerca de los anteproyectos de leyes del Banco Central y Ley de Bancos.
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Además de algunas modificaciones que buscaban perfeccionar las clásicas atribuciones relacionadas con la centralización de la emisión, las reservas internacionales y las operaciones cambiarias, se establecían mecanismos que permitían ampliar y agilizar las operaciones de redes-cuento. Se propendía a establecer mayor coordinación entre la política y actividades del Banco Central con la de las instituciones de crédito gu-bernamental. El proyecto contenía un capítulo relacionado con la uni-ficación de la política crediticia del Estado, materia a la cual se prestaba especial atención. El gerente del Banco Central era, por ejemplo, miem-bro ex oficio del Directorio de la Corporación Venezolana de Fomento.
Se facultaba al Banco Central para adquirir, en situaciones normales, valores gubernamentales por una cantidad que no excediese de la suma de su capital y reservas. Cuando el medio circulante experimentase una reducción que no fuese de carácter estacional, el Instituto podría adqui-rir obligaciones de esa naturaleza hasta por una cantidad que no sobre-pasase 25% de los ingresos fiscales en los tres últimos años. Se creaba un Fondo de Estabilización de Valores que tendría por objeto fomentar la inversión de capitales privados en títulos de crédito del Estado. Este fon-do se nutriría del remanente de utilidades que quedase después de rea-lizar los apartados de ley, y cuando alcanzase a un límite considerado aceptable, el remanente de utilidades se destinaría a aumentar el capital de instituciones de crédito del Estado.
Se reconocía la necesidad de que los encajes de la banca fuesen varia-bles a fin de detener cualquier expansión del crédito capaz de poner en pe-ligro la estabilidad monetaria del país. El Banco Central tendría la facultad de modificar dichos encajes dentro de límites que no fuesen inferiores a 10% ni mayores de 50%. En materia de controles directos, el Instituto es-tablecería las tasas de interés que los bancos podrían cobrar en sus opera-ciones activas y pasivas. El Banco Central quedaba, igualmente, facultado para fijar topes o porcentajes de crecimiento para determinadas categorías de préstamos o inversiones de la banca, y ejercería, asimismo, las funcio-nes de agente fiscal y banquero del Gobierno. Finalmente, se transferían al Banco Central las funciones de vigilancia e inspección de los bancos priva-dos, estatales o semiestatales, instituciones financieras y casas de cambio. El Instituto asumiría así las funciones de la Superintendencia de Bancos,
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las cuales ejercería a través de su departamento de Revisión y Control. Los bancos pagarían al Banco Central el costo de este servicio.
El Proyecto de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central, elabora-do por la comisión anteriormente citada, incorporaba, con algunas mo-dificaciones, las reformas propuestas por el doctor Montealegre y añadía la creación de un fondo especial que se denominará Fondo Anticíclico, el cual se constituirá en fideicomiso en el Banco Central de Venezuela. El Gobierno nacional aportaría una suma inicial de 100 millones de bo-lívares para constituir dicho fondo, el cual continuaría incrementándo-se, ya fuese con aportes extraordinarios o con 50% del superávit fiscal que se registrase en ejercicios futuros. Su finalidad era compensar fluc-tuaciones desfavorables en la actividad económica, para lo cual el Banco Central de Venezuela concedería, con cargo al aludido fondo, préstamos al Gobierno nacional8.
Ley de 1960
Después de un intenso, pero relativamente corto, debate de opinión, en el cual numerosos sectores económicos del país expusieron criterios adver-sos9, el 5 de diciembre de 1960 se promulgó una nueva Ley del Banco Cen-tral. Dicho instrumento, que conservaba la misma estructura de capital y
8 El dictamen del doctor Raúl Prebisch sobre los anteproyectos de reforma de la Ley de Bancos y Ley del Banco Central hacía especial énfasis en la materia concerniente al Fondo Anticíclico. Al enfocar este problema exponía: “Ahora llegamos al punto más difícil de todo este dictamen…, no por su complejidad técnica sino por la serie muy larga de experiencias desfavorables de que están llenos nuestros países”. Luego añadía: “Venezuela tiene por cierto el privilegio único de no tener deuda pública. El Estado, además de la considerable recaudación de impuestos que el petróleo le permite realizar, recibe una regalía importante. Y con ello no sólo puede hacer sus propias inversiones en el sector público, sino también invertir sumas cuantiosas en el sector privado por medio de la Corporación Venezolana de Fomento y otros organismos”.9 La oposición que se registraba en esta oportunidad no obedecía, como en 1939, al injusti-ficado temor de que el Banco Central pudiese lesionar los intereses de la banca, sino más que todo a la creencia de que la reforma podría conducir a la inflación o debilitar la confianza en nuestro signo monetario. Los argumentos que se exponían eran básicamente los siguientes: a) la situación económica que prevalecía no era la más oportuna para proceder a una reforma de la Ley del Banco Central; y b) la situación de apremio fiscal, aunada al mayor control que ejercería el Gobierno nacional en la política de la institución, parecía indicar la posibilidad de utilización inmoderada del crédito para financiar desequilibrios presupuestarios. Sin embargo, como lo han demostrado los hechos, tales vaticinios han resultado hasta ahora infundados, ya que el Directorio ha utilizado con gran prudencia las facultades que en esta materia le confiere la ley.
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otras disposiciones básicas de la ley original, modificó la composición del Directorio y proporcionó al Instituto mayor flexibilidad para llevar a cabo su política monetaria y otras atribuciones específicas. Características de este nuevo ordenamiento legal eran, entre otras, las siguientes:
1. El Directorio estaba integrado por un presidente y seis directores. El presidente era elegido por la Asamblea General de Accionistas de una terna que al efecto presentaba el ciudadano Presidente de la Re-pública y los directores designados así: tres por el Ejecutivo Nacio-nal, uno por la Asamblea General de Accionistas, uno por la banca privada y uno por los sectores del comercio y de la producción. De los directores designados por el Gobierno nacional, uno debía ser es-cogido entre los presidentes o directores gerentes de los institutos de crédito del Estado. El director que correspondía a la banca era elegi-do por el Consejo Bancario, y el que correspondía al comercio y la producción, por la Federación Venezolana de Cámaras y Asociacio-nes de Comercio y Producción.
2. El Banco estaba obligado a mantener, para fines de convertibilidad de sus billetes, un encaje legal no inferior a 33% de sus obligaciones. Dicho encaje podía estar constituido por oro amonedado nacional o extranjero, en barras o depósitos a la vista en bancos de primera clase del exterior. Podía computarse en el encaje legal el monto de la posición crediticia neta de Venezuela en el Fondo Monetario In-ternacional. El Instituto estaba autorizado a mantener parte de las reservas internacionales excedentes del mínimo legal en valores pú-blicos extranjeros que tuviesen un mercado estable, denominados en moneda convertible, así como en documentos de crédito pagaderos sobre el exterior.
3. El Banco estaba facultado a realizar operaciones con el Gobierno, con la banca, otros institutos de crédito y con el público. Se le auto-rizaba conceder al Gobierno nacional préstamos destinados a cubrir deficiencias transitorias en la caja de la Tesorería nacional, los cua-les tenían que ser cancelados dentro del mismo período de ejecución
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del presupuesto. El monto total de estos créditos, sumados a la car-tera de valores públicos de la institución, no debía exceder de 10% del promedio de los ingresos ordinarios del Estado en los últimos 10 años. En casos excepcionales podía llegarse a 20%. Se consagra-ba que el Banco era administrador del Fondo Anticíclico estableci-do de acuerdo con los lineamientos del Proyecto de Ley de 1948. Este fondo estaba previsto a constituirse con 50% de todo superávit fiscal y sería destinado a conceder créditos al Gobierno nacional en las si-tuaciones previstas por la ley. Se mantuvo el principio de que el Ban-co Central sería el único agente financiero del Gobierno nacional y el depositario de los fondos de la Tesorería.
4. Se ampliaron las facultades para operar con la banca. El Instituto tenía facultad para conceder descuentos, redescuentos y anticipos dentro de márgenes más flexibles y a mayores plazos. También para pres-tar auxilio crediticio extraordinario a bancos en situación de precaria liquidez.
5. Con la finalidad de regular el volumen de la circulación moneta-ria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, el Banco estaba autorizado a adquirir en mercado abierto distintas obligaciones públicas y privadas. Los beneficios derivados de estas operaciones, incluyendo los intereses, se acreditarían a un fondo es-pecial denominado Fondo de Estabilización de Valores.
6. En materia de controles directos, el Banco Central fue autorizado para fijar las tasas máximas de intereses activos y pasivos que los bancos podían cobrar o pagar por sus distintas operaciones. El Ban-co Central podía también establecer porcentajes máximos de cre-cimiento del total de préstamos e inversiones para determinados períodos, así como topes o límites generales de cartera para tales préstamos o inversiones. Se mantuvieron las mismas disposiciones que, en materia de modificación de los encajes de la banca, contenía la ley anterior.
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Ley de 1974
La Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en 1974, además de consagrar la nacionalización del Banco, corrige deficiencias de la legis-lación anterior, actualiza ciertas disposiciones a fin de ponerlas en con-cordancia con la evolución del Sistema Monetario Internacional y, en general, proporciona al Instituto más amplias facilidades para cubrir su objetivo:
1. El Banco conserva la estructura jurídica de compañía anónima, pero se excluye la posibilidad de que personas distintas al Estado puedan ser propietarias de acciones. Quienes posean dichas acciones debe-rán venderlas a la nación en las condiciones establecidas.
2. Se modifica la composición del Directorio, el cual quedó integrado por un presidente y siete directores designados por el Presidente de la República. Cuatro de estos directores deben ser escogidos entre funcionarios de varios organismos públicos, y los tres restantes, de ternas que presentarán al Presidente de la República el Consejo Ban-cario Nacional, la Federación Venezolana de Cámaras de Comercio y Producción y la Confederación de Trabajadores de Venezuela.
3. Se eliminan las disposiciones relacionadas con el Fondo Anticícli-co, en razón de que las finalidades que deberían cumplirse con dicho fondo fueron asignadas al Fondo de Inversiones de Venezuela.
4. Se subsana una omisión existente en la ley anterior, al facultar al Ins-tituto para recibir depósitos del Gobierno nacional, los estados, mu-nicipalidades, institutos autónomos y organismos internacionales.
5. Se amplían las facultades en materia de crédito público, al establecer-se que el Banco deberá emitir opinión, no sólo cuando sea el Estado el que proyecta realizar este tipo de operaciones, sino también cuan-do vayan a ser efectuadas por los estados, municipalidades, institu-tos autónomos y empresas oficiales.
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6. Se uniforma en 360 días el plazo máximo al cual puede otorgarse la asistencia crediticia a las instituciones financieras a través de des-cuentos, redescuentos y anticipos. No obstante, cuando se trate de programas de promoción de exportaciones, el Directorio podrá au-torizar la compra y descuento de documentos de crédito sobre el ex-terior con vencimiento mayor al señalado.
7. Se autoriza al Banco Central para fijar, además de los tipos máximos, como únicamente los establecía la ley anterior, los tipos mínimos de interés que los bancos y otros institutos de crédito puedan cobrar y pagar por las distintas operaciones activas y pasivas que realicen, así como también las comisiones y recargos máximos y mínimos rela-cionados con dichas operaciones.
8. Se concede al Banco Central de Venezuela el derecho exclusivo de acuñar monedas de curso legal en todo el territorio de la república, para lo cual se deroga la Ley de Monedas y se incorporan a la Ley del Banco Central las disposiciones en ella contenidas.
9. Se establece que la convertibilidad externa de los billetes y monedas de curso legal se realizará única y exclusivamente en divisas o mone-da extranjera de las que el Instituto pueda disponer libremente, y se elimina el encaje de 33% que debía mantenerse. Se incorporan dispo-siciones destinadas a fortalecer la posición de los derechos especiales de giro como reserva monetaria internacional, y se restringe el papel del oro al eliminarse la porción de encaje que debería mantenerse en dicho metal.
10. Finalmente, se establece un régimen transitorio, según el cual dentro de un plazo de dos años, a partir de la promulgación de la ley, todos los titulares de acciones deberán ofrecerlas en venta al Estado por órgano del Ministerio de Hacienda. Vencido este plazo, las acciones que no hubieren sido ofrecidas en venta pasarán a formar parte del patrimonio nacional, previo el cumplimiento de los requisitos de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública.
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capítulo iv
Centralizador de la emisión y guardián de las reservas internacionales
Introducción
La responsabilidad que hoy se asigna a los bancos centrales como guar-dianes de las reservas internacionales de sus respectivos países ha sido consecuencia directa de la centralización de la emisión, e incluso de su actuación como depositarios de las reservas en efectivo de los bancos privados. Como bien lo expone De Kock, en la medida en que aquellas instituciones fueron obteniendo el monopolio parcial o total de emisión, comenzaron a concentrar en sus bóvedas oro y otros metales para hacer frente a la convertibilidad de sus billetes. Igualmente, en la misma for-ma en que asumieron la custodia de las reservas metálicas, adquirieron la responsabilidad de garantizar el valor de la moneda y del patrón mo-netario adoptado por el Estado. Tal ha sido, por lo menos, la situación de conocidas instituciones que, como el Banco de Inglaterra, llegaron a convertirse en bancos centrales por evolución gradual. El privilegio de emisión se obtuvo, en la mayoría de los casos, como recompensa por el otorgamiento de créditos u otros servicios prestados a los gobiernos o gobernantes. En otras oportunidades fue necesario delegar estas funcio-nes en bancos privados como resultado del envilecimiento de los billetes emitidos por el Estado y de la desconfianza en los mismos.
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Tan estrecha es la vinculación existente entre las funciones que rea-lizan los bancos centrales como guardianes de las reservas internacio-nales y como centralizadores de la emisión que resulta difícil estudiarlas por separado. En efecto, comenzando por admitir que los mecanismos de creación de dinero resultan más complejos, y planteando el proble-ma de manera simplificada, puede afirmarse que en la mayoría de los casos, los bancos centrales emiten billetes derivados de la adquisición de medios externos de pago, o sea, dentro de un proceso que implica acumulación de reservas; y que, por el contrario, el dinero creado co-mo resultado de esas emisiones vuelve a las bóvedas del Banco Central en la medida en que se readquieren esas reservas o parte de ellas pa-ra saldar compromisos con el exterior. Obviamente, no se pasa por al-to que las citadas instituciones emiten también dinero a través de otras operaciones no vinculadas con el sector externo de la economía, y que no tienen contrapartida inmediata en la recepción de medios externos de pago tales como redescuentos, anticipos o adquisición de valores en mercado abierto, pero estas operaciones suelen o deben hacerse con su-jeción a las disponibilidades de reservas, tomando en cuenta que la li-quidez así creada ejerce normalmente presión sobre los medios externos de pago. Por otra parte, las funciones orientadas a centralizar la emisión y las reservas han estado siempre tan asociadas que las responsabilida-des básicas que originalmente se asignaban a los bancos centrales eran la de regular la emisión de billetes y garantizar su convertibilidad me-tálica, para lo cual estaban obligados a acumular suficientes reservas en oro o divisas.
Hoy en día debemos tener presente que el concepto de “centraliza-ción de la emisión” o “regulación de la emisión de billetes”, como decían los antiguos tratadistas, no es más que un privilegio que se otorga a los bancos centrales para llevar a cabo un objetivo más amplio como es el de controlar los medios internos de pago y que esos medios de pago no sólo están representados por billetes, sino también por depósitos, o sea, asientos contables en el sistema bancario, los cuales generan su propia dinámica, y que si bien los bancos centrales tienen el privilegio exclusi-vo de emitir billetes, no disponen de la exclusividad absoluta en lo que concierne a la creación de dinero, mecanismo en el cual influyen, ade-
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más, en forma decisiva el sector fiscal y el crédito bancario. Sin embargo, limitémonos por ahora sólo al problema de la centralización de la emi-sión y de las reservas internacionales, para luego formular algunas apre-ciaciones sobre la oferta monetaria en su conjunto.
Centralizador de la emisión
Centralizar la emisión fue la primera actividad específica que asumió el Banco Central de Venezuela, el cual, para dar cumplimiento a las dispo-siciones establecidas en la ley original de su creación, tomó a su cargo las emisiones de los bancos privados, recibió el oro que las respaldaba y concedió a dichos bancos el plazo previsto en las disposiciones transito-rias de la ley para cancelar la diferencia existente entre el monto de cada emisión y el valor del oro utilizado como respaldo. Este proceso se llevó a cabo con extraordinaria prontitud y eficiencia, salvo los trastornos co-mentados en capítulos anteriores, respecto a una institución que por ha-ber recogido sus billetes, se negó a entregar el oro que las respaldaba.
Conceptos sobre emisión
Uniformidad, seguridad y elasticidad son condiciones fundamentales que requiere la emisión a fin de poder ajustarse a las necesidades de la economía. Por razones obvias, la seguridad y la elasticidad son elemen-tos contradictorios difíciles de conciliar, ya que una mayor elasticidad sólo puede lograrse en detrimento de la seguridad o viceversa. Sin em-bargo, economistas, legisladores y financistas han ideado distintos me-canismos que, en mayor o menor grado, contemplan ambos aspectos. El primero de ellos es el que corresponde a la llamada emisión fiducia-ria parcial, adoptado inicialmente en Inglaterra a mediados del pasado siglo, de donde pasó a otros países. Característica esencial de este me-canismo es la determinación −generalmente basada en disposiciones le-gales− de una cantidad fija de billetes que el banco o los bancos emisores pueden poner en circulación. Fuera de ese límite se permiten emisiones adicionales siempre que las mismas estén respaldadas íntegramente por oro. Como podrá comprenderse, el sistema en referencia es uno de los
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menos flexibles, ya que no contempla adecuadas posibilidades de ex-pansión para afrontar determinadas situaciones características de la di-námica de la economía (De Kock, 1955).
Para solucionar el problema de la rigidez que presentaba aquel siste-ma se adoptó en Francia un mecanismo similar, pero que difería del an-terior en el sentido de que se autorizaba a la Tesorería para incrementar, dentro de determinados márgenes y de acuerdo con las necesidades, el monto de la emisión que había sido fijado previamente en la ley. Un tercer mecanismo fue el que se utilizó en Estados Unidos para regu-lar la emisión de los bancos nacionales antes de la creación del Sistema de la Reserva Federal. Su característica consistía en que la cobertura es-taba basada en bonos del Estado, emitidos para ese propósito específico y dentro de un monto total que guardase siempre relación con el capital y reservas de dichos bancos. Por razones evidentes era una modalidad tan inflexible o quizás más rígida que el mecanismo de emisión fiducia-ria parcial (ibídem).
Por último, la necesidad de incrementar la flexibilidad en la oferta monetaria determinó la adopción de un nuevo sistema, el cual consiste en garantizar la emisión según un porcentaje de oro, complementado con valores del Estado u otros activos. Dentro de esta modalidad sur-gieron algunas variables como la que limita la cobertura sólo al oro y a las divisas y la que la restringe exclusivamente al oro (ibídem). La pro-porción que debe mantenerse para asegurar la convertibilidad ha veni-do registrando una tendencia decreciente. El Sistema de la Reserva Federal, que fue uno de los primeros en adoptar dicha modalidad, es-tableció originalmente 40% para billetes y 35% para depósitos. Igual práctica siguieron numerosos países durante los años posteriores a la Primera Guerra Mundial, pero la depresión de los años treinta, la caída del patrón oro y, fundamentalmente, la necesidad de hacer todavía más flexibles las emisiones, trajo como resultado una reducción de estos por-centajes hasta situarse en una cifra promedio de 25% (ibídem). Hoy en día, con motivo del proceso de desmonetización del oro, la situación ha cambiado radicalmente.
La tercera condición que requiere una sana política de emisión, o sea, la uniformidad, ha sido resuelta universal o casi universalmente
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mediante la centralización. Como se ha expuesto, durante muchos años prevaleció el criterio de delegar estas facultades en un selecto núme-ro de bancos, cuya seriedad y solvencia fuese garantía de convertibi-lidad. Este sistema de emisión múltiple desplazó, en cierto modo, otra modalidad que tenía gran vigencia, como era la de reservar estas facul-tades al Estado, el cual las ejercía a través de su Tesorería. Pero la conve-niencia de adecuar más cabalmente el circulante a las necesidades de la economía, sin que influyese el interés lucrativo de los bancos privados o los posibles apremios fiscales en que podía incurrir el Estado, dio ori-gen a la creación de los bancos centrales. En la actualidad, casi todos los países cuentan con un banco central que, además de centralizar la emi-sión, actúa como guardián de las reservas internacionales.
Disposiciones contenidas en la Ley del Banco Central
Tanto la ley original de su creación como las subsiguientes leyes que han regido al Banco Central de Venezuela contienen los siguientes concep-tos que no han experimentado modificaciones, salvo en su ordenación y en la numeración del articulado:
1. El Banco Central de Venezuela tendrá el derecho exclusivo de emitir billetes en todo el territorio de la república.
2. Ni el Gobierno nacional, ni los bancos, ni ninguna otra institución pública o privada podrán emitir billetes u otros documentos que tengan carácter de tales.
3. Los billetes del Banco Central de Venezuela serán recibidos a la par y sin limitación alguna en el pago de impuestos, contribuciones o cualquiera otra obligación pública.
La única reforma que han experimentado estas disposiciones legales es la adición que se hizo en la Ley de 1974, según la cual el Banco Central no sólo tendrá el derecho exclusivo de emitir billetes, sino también el de acuñar monedas. Asimismo, la ley establece que el Banco Central sólo
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podrá poner en circulación billetes y monedas, mediante la compra de oro, la compra de cambio extranjero o a través de las demás ope raciones previstas en ella. En lo que concierne a la convertibilidad externa, se seña-la que los billetes y monedas de curso legal serán libremente convertibles al portador y a la vista, y que su pago será efectuado por el Banco Central de Venezuela en letras o giros a la vista, extendidos sobre fondos deposi-tados en bancos de primera clase del exterior y denominados en monedas extranjeras, de las cuales se pueda dispo ner libremente. No obstante, el Banco Central de Venezuela, en cir cunstancias excepcionales y en defensa de la continuidad de los pagos internacionales del país o para contrarres-tar movimientos perjudiciales de capital, podrá establecer las limitaciones o restricciones que considere convenientes a la libre convertibilidad de la moneda nacional, previo acuerdo con el Ejecutivo Nacional.
Es conveniente destacar que la Ley de 1974 trajo algunos cambios de significación en lo relativo a convertibilidad y encajes. En efecto, las leyes anteriores consagraban que los billetes del Banco Central de Vene-zuela serían convertibles al portador y a la vista, y que su pago se efec-tuaría, a opción del Directorio, ya fuese en moneda legal venezolana, en barras de oro de un peso no inferior a 10 kilogramos o en letras o gi-ros a la vista extendidos sobre fondos depositados en bancos de pri mera clase del exterior. Por otra parte, se establecía la obligación de mantener un encaje no inferior a 33% de las obligaciones exigibles a la vista, el cual podría consistir en oro amonedado o en barras, tanto en bóvedas como en el exterior, o en depósitos a la vista en bancos de pri mera clase del ex-terior. Se determinaba, además, que el oro en bóvedas no podía ser infe-rior a la cuarta parte del encaje.
Semejantes disposiciones, según se ha comentado, resultaban ex-cesivamente conservadoras. El propio doctor Hermann Max, en su in-forme sobre la creación del Banco Central rendido hace más de 40 años, exponía:
El encaje legal mínimo ha perdido, ya desde hace mucho tiempo, su pri-mitivo sentido histórico de servir de garantía para la convertibilidad de los billetes. Hoy, ningún banco central mantiene el principio de la libre conver-tibilidad de sus billetes en oro o sólo en teoría; prácticamente, este principio ha pasado definitivamente a la historia. Para el Banco Central de Venezuela
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regirán las mismas condiciones a este respecto que para todos los demás bancos centrales y, por eso, la fijación de un encaje legal mínimo carece para él de toda importancia práctica.
Por su parte, la convertibilidad interna había dejado de tener vigen-cia universal desde los años de la caída del patrón oro, y si bien se man-tenía en algunos regímenes legales, tales principios resultaban en la práctica letra muerta, pues ningún banco central daba curso a solicitu-des de esta naturaleza o las evadía a través de distintos procedimientos. Por otra parte, si bien el Directorio del Banco Central nunca llegó a au-torizar la conversión de billetes en barras de oro, la inclusión de aquellas disposiciones en la ley resultaba un anacronismo.
Finalmente, las normas relacionadas con la obligatoriedad de man-tener una determinada proporción de oro en el encaje, contenidas en la anterior Ley del Banco Central, comenzaron a hacerse de difícil cumpli-miento desde finales de la década de los cincuenta, como resultado de la virtual paralización del llamado mercado monetario del oro y, por ende, de la imposibilidad de adquirir ese metal al precio de 35 dólares la on-za troy, al cual, según convenios internacionales, deberían realizarse las transacciones entre bancos centrales. Por consiguiente, la nueva ley só-lo vino a poner en concordancia las normas legales con la realidad, ade-más de que sus proyectistas encontraron un asidero para estas reformas en las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, destinadas a disminuir progresivamente el papel del oro dentro del ordenamiento monetario mundial.
De este modo, Venezuela −como la gran mayoría de los países− pu-so fin a la llamada tradición del oro o disciplina del oro en lo atinente a su mecanismo de creación de dinero, y habrá de confiar más en la racio-nalidad humana que en el apego a un metal que, según un distinguido economista, no es más que una “reliquia bárbara”1. Las nuevas emisio-nes, al no estar sujetas a encajes, deberán ajustarse al principio teóri-camente inobjetable de que la creación de dinero debe adaptarse a las
1 Expresión atribuida a John Maynard Keynes, citada frecuentemente, en especial cuando se in-crementa el precio del oro y parece robustecerse el culto que la humanidad rinde a dicha reliquia.
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necesidades de la economía, y que ha de ser compatible con la estabili-dad interna y externa.
Reservas internacionales
Comentarios generales
Por reservas internacionales se entiende el conjunto de recursos y de fa-cilidades financieras de que disponen los países para afrontar sus pa-gos externos y saldar su déficit de balanza de pagos. Por consiguiente, es condición fundamental que esos recursos sean líquidos, tengan acepta-ción universal y se encuentren en poder de las autoridades monetarias. El oro, las divisas, la posición crediticia neta ante el Fondo Monetario Internacional y los derechos especiales de giro son en la actualidad sus componentes fundamentales. A estos activos deben añadirse las líneas secundarias de reservas, constituidas por créditos otorgados, real o po-tencialmente, mediante acuerdos multilaterales o bilaterales. Si bien el tema es vasto y complejo, nuestro propósito es referirnos específica-mente a las reservas internacionales de Venezuela, cuya composición y administración estamos obligados a examinar con mayor detalle, aun cuando no podemos evadir un breve comentario introductorio sobre al-gunos conceptos básicos referentes a las reservas internacionales2, den-tro de su concepción general:
1. Servir de respaldo a la circulación interna, así como de medio pa-ra saldar transacciones con el exterior, es la función que normal-mente se asigna a las reservas internacionales (Silva, 1965). Fácil es comprender que la primera de estas funciones se encuentra íntima-mente asociada a la tradición del oro o, más específicamente, a la convertibilidad metálica que tan esencial resultaba en períodos ya superados, pero que aún mantiene vigencia con las modificaciones que son de todos conocidas. Algunos países, con criterio posible-mente más avanzado, han comenzado a reaccionar en contra de la
2 Véanse por ejemplo: International Monetary Fund (1970); Silva, Carlos R. (1965).
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convertibilidad metálica y han derogado prácticamente ese requisito con la finalidad de dejar el oro sólo para saldar compromisos inter-nacionales3. Otros, por el contrario, lo han soslayado hábilmente, tal como ha sido el caso de Estados Unidos, país que mantuvo la libre convertibilidad, pero impuso severas limitaciones para evitar que sus residentes poseyesen oro en barras o en forma monetaria4. De todos modos, existe una corriente de opinión proclive a la necesidad de relacionar la emisión con las reservas metálicas a fin de imponer cierto freno a la creación de dinero y resguardar así a la economía contra posibles tendencias inflacionarias5. Dicha política, según se estima, contribuye a garantizar la confianza debido a que aminora el extraordinario poder que en materia de creación de medios de pago se confiere a las autoridades monetarias.
La segunda función que se asigna a las reservas internaciona-les es indudablemente la más importante, ya que la misma está li-gada a la continuidad del comercio exterior y a la posibilidad de cubrir desajustes que puedan ocurrir en la balanza de pagos. Co-mo norma general se estima que las transacciones externas de un país deben cubrirse con ingresos ordinarios de divisas, sin recu-rrir al uso de las reservas (ibídem). Tal situación sería, indudable-
3 En Australia el requisito de reservar oro fue suprimido en 1945 debido a que se estimaba que no era necesaria la convertibilidad interna y que la totalidad de las reservas del Com-monwealth Bank deberían estar disponibles para ser utilizadas de acuerdo con los compro-misos externos. (Véase: De Kock, 1955, pp. 87, 88). En Guatemala, la ley de diciembre de 1945 tampoco impone al Banco Central un mínimo concreto de reservas de oro o de divisas y dispo-ne que el Banco de Guatemala utilizará sus reservas internacionales con el objeto de defender la estabilidad monetaria frente a desequilibrios temporales de balanza de pagos. En Venezuela, como se ha expuesto, dicho requisito fue eliminado en 1974.4 Prohibición establecida desde la promulgación en 1934, del Gold Reserve Act 1934. (Véase The Federal Reserve System: Purpose and Functions). Posteriormente, durante la administración del presidente Eisenhower, se dictó un decreto por medio del cual se prohíbe a los ciudada-nos norteamericanos o empresas controladas por los mismos, comprar o poseer oro fuera de Estados Unidos, obligándoseles a vender a la Tesorería las cantidades que mantuviesen en su poder. (Véase: Silva, Carlos R., 1965).5 En opinión de Joseph C. Mills, una de las mejores explicaciones que se han dado sobre la necesidad de mantener una reserva interna de oro fue la de Randolph Burgess, quien expuso ante el Congreso de Estados Unidos las siguientes razones sobre la materia: primero, impone algunas limitaciones al gran poder que la Ley de la Reserva Federal concede a unas pocas per-sonas; segundo, sirve como luz roja cuando una gran expansión del crédito tiene lugar, ya que tal expansión es peligrosa. (Véase: Mills, Joseph, 1963).
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mente, la ideal, pero sucede que aun las naciones de mayor poderío económico y financiero no están exentas de desajustes en sus tran-sacciones internacionales, ya sea por disminución de sus exportacio-nes, aumento de importaciones, salidas de capitales o necesidad de saldar compromisos previamente adquiridos. En los países en vías de desarrollo, cuya economía se basa generalmente en la producción agrícola o explotación de materias primas, plantéase con frecuencia el problema de la baja estacional de los precios en los productos de exportación o de la dis minución de sus cosechas por razones de tipo biológico y meteorológico, lo que hace más perentoria la necesidad de contar con adecuados recursos para afrontar tales situaciones. La-mentablemente, son estos los países que cuentan con menor posibi-lidad de acumular y mantener reservas.
En síntesis, la función que en este segundo aspecto se asigna a las reservas monetarias internacionales es la de financiar desequilibrios pasivos transitorios en los pagos internacionales originados por cau-sas como las anteriormente citadas. Tal afirmación plantea, sin em-bargo, la necesidad de calificar lo que se entiende por desequilibrio transitorio. Al respecto suele distinguirse entre los déficits reversi-bles que obedecen a fluctuaciones pasajeras de los saldos adversos en la cuenta corriente y/o cuenta capital de la balanza de pagos, los cua-les pueden atenderse mediante la utilización de las reservas, y aqué-llos que son atribuibles a causas más determinantes que afectan la estructura de la producción de un país y su relación de intercambio, y que demandan, por lo tanto, medidas correctivas de mayor alcan-ce como son normalmente las devaluaciones monetarias y los con-troles de cambio. Tales son los llamados desequilibrios estructurales o fundamentales (ibídem).
2. Numerosos problemas plantea la administración de las reservas in-ternacionales. Según estiman algunos especialistas, las mismas de-ben mantenerse conforme a tres criterios fundamentales: seguridad, liquidez y rentabilidad. Para atender el requisito de seguridad suele mantenerse una razonable proporción de las reservas en oro u otros metales preciosos, depositados tanto en bóvedas como en el exterior,
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ya que en esta forma existe cierto grado de diversificación que cons-tituye aún mayor garantía. La liquidez resulta esencial para el giro normal de las operaciones de divisas, lo que implica la necesidad de colocaciones a la vista. Por último, se estima que las reservas deben producir cierta rentabilidad, aun cuando sea para cubrir el deterio-ro que normalmente se registra como consecuencia de las alzas de precios y de la desvalorización de las monedas. Para ello suele reco-mendarse la colocación de una determinada cantidad en depósitos a plazo fijo o en inversiones seguras denominadas en monedas libre-mente convertibles (ibídem). Se ha llegado a afirmar que una sana política de colocación de las reservas internacionales puede resultar aún más conveniente que el mantenimiento de tales activos en me-tales preciosos, ya que la rentabilidad que en aquel caso se obtiene puede compensar y aun sobrepasar los beneficios que se producirían de la revaluación del oro.
3. Otro problema que no puede pasarse por alto es el de la adecuación; es decir, el de determinar cuál es el volumen más conveniente de re-servas que debe mantener un país para hacer frente a las eventuales contingencias de balanzas de pagos. Sobre el particular existen algu-nas directrices más o menos conocidas. Se estima, por ejemplo, que las reservas deben guardar cierta relación con el volumen normal de importaciones, con el ingreso y el producto nacional, con los pasi-vos respecto al exterior y, fundamentalmente, con la experiencia que se ha registrado en ocasiones pasadas en lo concerniente a deman-das extraordinarias de medios externos de pago. El profesor Robert Triffin, quien es posiblemente uno de los autores que ha prestado ma-yor atención al problema de las reservas internacionales, señala que el indicador más comúnmente aceptado es aquél que se deriva de re-lacionar el monto de las reservas con el volumen anual de importa-ciones. Agrega, sin embargo, que ese criterio se ha venido aceptando sin oposición y sin mayor análisis, más que todo por el hecho de que el Fondo Monetario Internacional ha realizado algunos estudios so-bre la materia y ha elaborado cuadros donde se incluyen cifras de re-servas y de importaciones para un número apreciable de países y en
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un período de varios años, gracias a lo cual este concepto ha servido de base para la discusión en varias reuniones internacionales. En to-do caso, conviene destacar que, en opinión de este experto así como de otros distinguidos economistas, no puede existir un criterio es-tadístico suficientemente digno de confianza para cuantificar el vo-lumen de reservas que precisa una determinada economía, debido a dos razones fundamentales: en primer lugar, por el hecho de que las necesidades de reservas internacionales tienen que ser más ele-vadas en los países de economía inestable que en aquéllos que dis-frutan de una mayor estabilidad política y económica; y, en segundo, porque los requerimientos de reservas varían según el grado especí-fico de desarrollo de los distintos países. En efecto, se aduce que por causa de su menor estabilidad económica y de las fluctuaciones es-tacionales y tendencia a la baja en los precios de sus productos de exportación, la carga que representa la acumulación de reservas in-ternacionales suele ser proporcionalmente más onerosa para las eco-nomías en desarrollo que para los países altamente desarrollados6.
4. No se pasa por alto que un lector acucioso pudiera pensar que los cri-terios antes expresados sobre adecuación de reservas son hoy en día anacrónicos, puesto que fueron formulados durante los años en que el ordenamiento monetario internacional se caracterizaba por el pre-dominio de las paridades fijas, y por cuanto se había estimado que las necesidades de reservas eran diferentes en un régimen de aquella na-turaleza y en uno de cambios variables o de flotaciones como los que prevalecen en la actualidad. Fueron numerosas las teorías según las cuales en régimen de flotaciones las necesidades de reservas se redu-cirían a un mínimo o desaparecerían, en razón de que los desbalances en los pagos internacionales se corregirían automáticamente a través de las fluctuaciones en el tipo de cambio, y por ello solía recomendar-se la adopción de este sistema como medio de reducir las necesidades de liquidez internacional que para entonces estaban planteadas.
6 Véase, por ejemplo: Triffin, Robert (1961), así como: “International Monetary Fund. The Adequacy of Monetary Reserves”, Staff Papers, iii, octubre 1953.
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Si bien las argumentaciones anteriores parecen teóricamente correc-tas7, la experiencia no ha demostrado todavía que se hayan reducido las necesidades de reservas, o la avidez de los países por acumular me-dios externos de pago, como lo demuestran las crecientes cifras de re-servas internacionales que presentan las estadísticas de la mayoría de los países desarrollados y no desarrollados (excluyendo por razones obvias de estas comparaciones a los países petroleros), situación que el Fondo Monetario Internacional ha atribuido a motivos de distinta índole, que pueden sintetizarse así: primero, parecen existir motivos para acumu-lar reservas distintas de las que se relacionan con la cancelación de los déficits en balanza de pagos, tales como el prestigio financiero externo e interno. Segundo, dentro del régimen de flotaciones se registran fuer-tes necesidades de reservas para estabilizar los tipos de cambio frente a los continuos movimientos especulativos. Tercero, no es descartable que muchos países aspiren a volver al régimen de paridades fijas; y, por úl-timo, las naciones, cuya moneda no flotan independientemente en los mercados cambiarios, tienen necesidad de mantener reservas, particu-larmente de la moneda de acuerdo con la cual fijan su tipo de cambio (FMI, 1974).
En consecuencia, se carece por ahora de suficientes razones de peso para descartar los criterios que se habían formulado en párrafos anterio-res sobre necesidades y adecuación de reservas internacionales para de-terminados países, en especial, para los no desarrollados, cuya moneda no flota libremente en los mercados cambiarios internacionales.
Reservas internacionales de Venezuela
Los fuertes superávits de la balanza de pagos que ha obtenido Vene-zuela como consecuencia de la explotación petrolera se han traducido en volúmenes significativos de reservas internacionales, a cuya eleva-da cuantía siempre aluden las publicaciones del Banco Central, así co-mo las de algunos organismos internacionales especializados. De una cifra aproximada a los 40 millones de dólares existentes cuando se creó
7 Véanse, por ejemplo: Heller, H. y Mohsin Khan (1978); Fleming, M. (1975).
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el instituto emisor, hemos pasado a cifras del orden de los 8.000 y 9.000 millones de dólares en los últimos años, con la característica adicional de que el país cuenta con segundas y terceras líneas de reserva que ele-van esos montos a niveles superiores. Como contrapartida a esta situa-ción, debemos también tener presente que las necesidades de reservas de nuestro país son igualmente elevadas, en razón del carácter monoex-portador de la economía venezolana y de la urgencia de diversificar la producción, lo cual requiere de inversiones que normalmente tienen un alto componente importado, así como de los problemas de abasteci-miento que frecuentemente surgen, y de los pasivos para con el exterior vinculados con la recepción de capitales foráneos por concepto de prés-tamos o inversiones.
La Ley del Banco Central de Venezuela establece, en su artículo 2, que corresponde al mencionado Instituto centralizar las reservas mo-netarias internacionales del país, y vigilar y regular el comercio de oro y divisas, atribuciones éstas que se especifican en mayor detalle en el ar-tículo 91, el cual consagra que el Banco Central de Venezuela regulará, dentro de los términos de la autorización que para tal efecto le otorgue el Ejecutivo Nacional: a) las operaciones de importación, compraventa y gravamen de oro y sus aleaciones tanto amonedado como en barras, fundido, manufacturado o en cualquier otra forma; b) la negociación de divisas en el país; y c) los convenios internacionales de pagos. Asimis-mo, en su artículo 94, el aludido texto legal pauta que las reservas in-ternacionales del Banco Central estarán representadas en la proporción que el Directorio estime conveniente, en la siguiente forma:
1. En oro amonedado, nacional o extranjero, y en barras, depositado en sus propias bóvedas.
2. En oro amonedado y en barras, depositado en custodia en bancos de primera clase del exterior.
3. En depósitos a la vista o a plazo, en bancos de primera clase del exterior.
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4. En documentos de crédito suscritos por firmas de primer orden y pagaderos sobre el exterior.
5. En valores públicos extranjeros o valores emitidos por instituciones financieras públicas internacionales, en las cuales la república tenga participación o interés, denominados en monedas libremente con-vertibles, que tengan un mercado estable o sean de fácil realización.
6. En derechos especiales de giro u otra moneda fiduciaria internacio-nal que adquiera por cualquier título.
7. Asimismo, se considera como parte de las reservas internacionales el monto de la posición crediticia neta de la república en el Fondo Mo-netario Internacional.
A mayor abundamiento, las reservas internacionales en poder del Banco Central han de estar representadas en oro, saldos en divisas y de-rechos especiales de giro (DEG), en la posición crediticia neta del país ante el Fondo Monetario Internacional, así como en documentos o va-lores públicos extranjeros y títulos a que anteriormente se alude. Hoy en día la situación de los más importantes medios externos de pago presen-tan una serie de características que interesa examinar someramente an-tes de referirnos a la composición de nuestras reservas y a la política que ha venido adoptando el Banco Central en lo concerniente a su adminis-tración. En efecto, como resultado de la ruptura del ordenamiento mo-netario creado en Bretton Woods, o Sistema Bretton Woods, tanto el oro como las divisas y los DEG han experimentado cambios en la normativa relacionada con su utilización o valoración, pero antes debemos recor-dar que el ya citado sistema se basaba en la utilización del oro y el dó-lar de Estados Unidos como activos de reserva; que existía una suerte de identidad entre ambos, determinada por el hecho de que el dólar esta-ba definido como la treintaicincoava parte de la onza de oro fino y, con-secuencialmente, el precio del oro monetario fijado a 35 dólares la onza, a lo cual se agregaba el compromiso de Estados Unidos de convertir en oro los saldos en dólares que le fueran presentados por las autoridades
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monetarias del resto del mundo, lo que robustecía aún más la identidad entre tales activos. Veamos la situación actual:
1. En lo que concierne al oro, el panorama resulta poco claro. A pesar de que, según las directrices del Comité de los 208, ese metal debe disminuir progresivamente su participación como activo de reser-va para ceder paso a los derechos especiales de giro, y no obstante que la mayoría de los países han aceptado tal criterio, parecen existir poderosas razones para pensar en la posibilidad de que dicho metal pueda volver a ocupar un lugar prominente en el ordenamiento mo-netario. He aquí algunas de esas razones:
a. Casi todos los países conservan parte de sus reservas en oro y no se muestran muy inclinados a desprenderse de él, posiblemente en razón de que consideran que es el único activo internacional que tiene valor por sí solo.
b. La inflación mundial y la inestabilidad de las monedas de reserva han sido causa determinante para que se robustezca la confianza en el oro, cuyos precios se han incrementado apreciablemente en el transcurso del tiempo.
c. El Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional no descarta la posibilidad de que, cuando las condiciones econó-micas lo justifiquen, pueda volverse a un régimen de paridades. Además, según la interpretación de expertos, resulta bastante ambiguo en lo que concierne al oro, al cual le ha quitado su fun-ción como numerario denominador común del sistema, pero no su papel como activo de reserva.
d. Existen todavía poderosas corrientes de opinión a favor de la uti-lización del oro como metal monetario y acerca de las ventajas que puedan derivarse de la llamada “disciplina del oro” como me-dio de evitar o moderar las corrientes inflacionarias.
8 Comité para la Reforma del Sistema Monetario Internacional y cuestiones afines.
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e. Las excepcionales condiciones monetarias del oro le permiten mantener una posición preponderante entre los demás activos de reserva.
2. Con la ruptura del Sistema Bretton Woods, el dólar dejó de tener una paridad fija vinculada con el oro y ha dejado también de ser conver-tible en ese metal. Su inestabilidad y su depreciación son bien co-nocidas; no obstante, dicha moneda continúa ejerciendo un papel predominante como medio para saldar transacciones internaciona-les y como activo de reserva, debido a que:
a. El dólar proporciona acceso al mercado nacional más amplio y diversificado que existe en la actualidad, condición que no llenan a cabalidad las restantes monedas de reservas.
b. La rentabilidad que se obtiene por la colocación de saldos en dó-lares a través de intereses es superior a la de otras monedas.
c. El mercado monetario de Estados Unidos es el que ofrece las más amplias oportunidades de inversión, y es posiblemente el que tie-ne mayor diversidad de instrumentos, a lo cual se añaden las fa-cilidades que ofrece el eurodólar.
3. Los derechos especiales de giro constituyen una especie de mone-da internacional, creada por acuerdo entre los países que integran el Fondo Monetario Internacional, emitida y controlada por ese or-ganismo. Su propósito es complementar o, eventualmente, sustituir el papel que tradicionalmente han desempeñado el oro y las mone-das de los países más poderosos, como activos de reserva y medio de pago internacional. Su origen se remonta al Plan de Estabilización presentado por lord Keynes, quien concibió al Fondo Monetario In-ternacional como una suerte de banco central mundial facultado para emitir una moneda denominada “bancor” que llevaría a cabo tales finalidades. Sin embargo, los DEG sólo vinieron a surgir a par-tir de la Primera Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo
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Monetario Internacional aprobada en 1967 y propiciada con la ex-presa finalidad de crear este nuevo activo de reserva para solucionar los problemas de liquidez internacional para entonces planteados. Si bien en su primera etapa fueron valorados en términos de oro, sobre la base de que un DEG equivalía a una porción de ese metal igual a la del dólar de Estados Unidos (0,888671 g), lo que creaba una iden-tidad entre ambos, después de la Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo su valoración se hace de acuerdo con una cesta de mo-nedas de los 16 países miembros del fondo con mayor participación en el comercio mundial, ponderada según la importancia relativa de cada uno de ellos.
La utilización de los DEG ha estado básicamente supeditada al principio de la necesidad de saldar déficits de balanza de pagos. Den-tro de la terminología propia de estos activos de reserva existen pa-labras características tales como activación, o sea, la decisión de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional de crear una determinada cantidad de DEG para satisfacer necesidades de li-quidez internacional; asignación, es decir, su distribución entre los países miembros del fondo, generalmente en proporción a sus cuo-tas; designación, término equivalente a la elección de un determi-nado país con superávit de balanza de pagos para que, dentro de determinadas condiciones, reciba DEG de otro que confronte pro-blemas de déficit; y reconstitución u obligación de acumular una de-terminada cantidad de DEG para un período específico. Durante el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional se abogó insistentemente por la necesidad de liberalizar las condiciones o re-quisitos, designación, reconstitución y necesidad de balanza de pa-gos para la utilización de estos activos, según lo cual se ampliaron las facultades al Directorio del Fondo Monetario Internacional para tomar medidas que progresivamente los conviertan en el principal activo de reserva internacional. Hoy en día se estima que su futuro no sólo depende de la manera en que el fondo ejerza estas faculta-des, sino también en la aceptación que tengan los DEG en el ámbito
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mundial, y de que su liquidez y rentabilidad se hagan competitivas, en otros activos de reserva9.
4. Relativamente escasa es la información contenida en las Memorias e Informes Económicos del Banco Central sobre la política del Insti-tuto en lo concerniente a administración y tenencia de reservas in-ternacionales, aun cuando existen referencias muy valiosas sobre la materia en discursos, conferencias o declaraciones de prensa de al-gunos presidentes del Banco. El doctor Alfredo Machado Gómez, por ejemplo, puso de relieve esta solución así:
Consecuente con los anteriores lineamientos, el Banco Central ha man-tenido la tesis de que la composición de sus reservas internacionales deberá estar integrada en una forma tal que asegure la permanencia de su valor, y que por lo tanto, queden menos expuestas a cambios en el valor de las monedas internacionales. Tal es la razón de que, en la ac-tualidad, más de la mitad de las mismas se conserven en oro. Además, el Instituto ha venido estudiando con la mayor atención los desarrollos de las balanzas de pagos de las principales economías industrializadas y las diversas opiniones expuestas en las discusiones que se han venido llevando a cabo en torno a las posibles reformas del Sistema Monetario Internacional, todo esto con el objeto de poder actuar inmediatamente con un criterio de seguridad en materia de reservas, en caso de que fue-re necesario. Es evidente que no puede mantenerse en oro la totalidad de las reservas, no obstante ser este tipo de activo el único que ofrece mayor margen de seguridad, a la vez que algunas posibilidades de reva-lorización monetaria. Razones operativas y de costos de financiamiento obligan a mantener ciertos márgenes de disponibilidades a la vista. De esta forma, se cuenta con una masa operativa suficiente para cancelar las distintas obligaciones adquiridas con motivo de las compras al ex-tranjero de bienes y servicios, así como para atender al cumplimiento de los compromisos financieros aceptados de antemano. Las autoridades
9 El DEG constituye la unidad de cuenta del Fondo Monetario Internacional en función de la cual se expresan las cuotas de los países miembros y se mantienen los activos y pasivos de la institución. Otras organizaciones internacionales también lo han adoptado como unidad de cuenta o estudian la posibilidad de hacerlo en vista de lo equilibrado de su valoración. El Fondo Monetario Internacional ha autorizado su uso para una serie de operaciones, tales como liquidar obligaciones financieras entre distintos países, realizar préstamos en DEG a tipos de interés y vencimiento convenidos entre las partes y garantizar el cumplimiento de obligaciones financieras.
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del Banco Central, por otra parte, se han preocupado por colocar los excedentes marginales de sus reservas en activos que reportan cierta rentabilidad al Instituto, como por ejemplo depósitos a plazo fijo, certi-ficados negociables de depósitos, letras de la Tesorería norteamericana y otros activos de características similares (Machado Gómez, 1972).
Durante el decenio de los setenta, el Banco Central ha tenido que prestar atención prioritaria al problema de las reservas internacionales, como consecuencia de varios factores que han operado en forma casi simultánea: a) la ruptura del ordenamiento monetario internacional, el establecimiento del régimen de flotaciones y las distintas crisis cambia-rias, que han obligado al Instituto a tomar decisiones de inversión des-tinadas a proteger el valor de dichos activos; b) el fuerte incremento que han experimentado las reservas internacionales como consecuen-cia de las alzas en los precios del petróleo, lo cual ha aumentado apre-ciablemente los excedentes por encima de los niveles operativos que pueden colocarse con miras a elevar la rentabilidad; c) la creación del Fondo de Inversiones de Venezuela, parte de cuyos medios externos de pago son administrados por el Banco Central; y d) los cambios expe-rimentados en los mercados monetarios internacionales. Para abordar los más complejos problemas derivados de estas situaciones fue creada una Unidad de Política de Reservas y un Comité de Política de Reser-vas, tal como se reseña en la Memoria correspondiente al año 1974:
A mediados del año 1974 se creó la Unidad de Política de Reservas, cuya función básica es asesorar al Comité de Política de Reservas creado con el propósito de examinar pormenorizadamente criterios y bases de la inversión de reservas con miras a alcanzar los objetivos de seguridad, liquidez y rentabilidad que deben orientar el manejo de las reservas internacionales del país. Además de este propósito, la creación de la unidad ha permitido adelantar de manera eficiente la función de agen-te financiero del Fondo de Inversiones que le fue asignada al BCV por los instrumentos legales que crearon esa institución. La obtención de los objetivos referidos ha implicado que en la Unidad de Reservas se anali-cen permanentemente los aspectos económicos, financieros, políticos y sociales de aquellos países que tradicionalmente han sido receptores de nuestras inversiones, así como la posibilidad de ampliar nuestra esfera de acción hacia nuevos mercados.
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En consecuencia, la administración de las reservas internacionales ha adquirido mayor complejidad y requerido mayor atención por parte del Banco Central, lo que ha llevado al Instituto a crear unidades espe-cializadas en el seguimiento de los principales mercados internacionales a fin de tomar con mayor acierto las decisiones correspondientes a tan importantes materias. Básicamente podría decirse que los lineamien-tos generales sobre administración de nuestras reservas, esbozados por el ex presidente Machado Gómez, continúan teniendo plena vigencia, a pesar de los cambios que se han producido en los mercados internacio-nales y las alteraciones en la importancia relativa de algunos activos de reserva, y que, además, tales lineamientos se identifican plenamente con los criterios de liquidez, seguridad y rentabilidad a que se alude en la an-tes citada Memoria del Banco Central.
A mayor abundamiento, cabe señalar que el criterio de liquidez con-tinúa siendo prioritario, atendiéndose mediante la colocación de re-cursos a la vista, cuya disponibilidad inmediata permite satisfacer la demanda de medios externos de pago de la economía nacional y com-plementándose estas colocaciones por otras a corto plazo con venci-mientos escalonados, lo que en la práctica tiene un efecto similar a las que se hacen a la vista, así como por instrumentos de fácil negociación en los mercados financieros. El criterio de seguridad suele abordarse, entre otros aspectos, a través de una política de diferenciación de reser-vas que implica no sólo diversificación en monedas y otros activos, sino también en instrumentos, instituciones y mercados.
Como es de suponer, la diversificación en monedas ha adquirido particular importancia después de la devaluación e inconvertibilidad áurea del dólar, el establecimiento del régimen de flotaciones y las conti-nuas crisis cambiarias, lo que obliga a los países a mantener sus reservas en una especie de cesta de monedas a fin de que las eventuales deprecia-ciones de unas puedan ser compensadas con las apreciaciones de otras. En el caso presente de Venezuela este tipo de diversificación se justifica, además, por el hecho de que la deuda externa ha sido contraída en dis-tintas monedas. Asimismo, el mantenimiento de parte significativa de nuestras reservas en oro se ajusta a los criterios de seguridad y diversi-ficación. Sin embargo, el mayor volumen de las reservas en divisas del
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país se mantiene en dólares de Estados Unidos, por razones comentadas en párrafos anteriores, y por el hecho de que el grueso de nuestro co-mercio se realiza con esa nación. Finalmente, la diversificación en ins-trumentos se realiza a través de la colocación de las reservas en distintos activos, tales como certificados de depósito, letras de tesorería, fondos federales y acuerdos de recompra. La diversificación en instituciones se explica por sí sola y no requiere comentario especial.
El otro criterio de importancia que priva en la colocación de reser-vas es el de rentabilidad. A este respecto consideran los especialistas que las reservas internacionales deben producir beneficios, entre otras razo-nes para compensar el costo social o la carga que para una determina-da economía tiene la acumulación o mantenimiento inactivo de medios externos de pago. Hoy en día, la rentabilidad tiene una justificación adi-cional: contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo de las reservas an-te el deterioro que experimentan por causa de la inflación mundial y de las desvalorizaciones que se producen en los mercados cambiarios. El criterio de rentabilidad ha sido también adecuadamente atendido en la política de colocación de reservas del Banco Central, tal como se des-prende de la elevada proporción que representan los ingresos por colo-caciones externas en los estados de ganancias y pérdidas del Instituto. Debe tenerse presente, además, que una determinada porción de las re-servas internacionales se ha venido colocando en función de programas específicos de cooperación financiera internacional, ya sea a través de la adquisición de valores de organismos internacionales, colocación de re-cursos en otros bancos centrales y acuerdos de swap. La rentabilidad obtenida de estas colocaciones es normalmente similar a la de otros ac-tivos. Sin embargo, esta materia se comenta con mayor detalle al referir-nos a la cooperación financiera internacional.
En resumen, resulta posible afirmar que el Banco Central de Vene-zuela ha venido administrando acertadamente sus reservas, de acuerdo con criterios técnicos universalmente admitidos y a través de una cui-dadosa observación de los mercados financieros internacionales, lo que ha permitido dotarlas del deseado grado de liquidez, de una alta segu-ridad y también de gran rentabilidad. Desde este último punto de vista puede afirmarse que, como resultado del elevado volumen de reservas
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internacionales y de la política de colocaciones que se ha venido llevan-do a cabo, la rentabilidad obtenida de ellas ha sido notoria, a tal punto que los beneficios alcanzados por concepto de operaciones en el exterior han llegado a representar cerca de 90% de los ingresos brutos del Banco.
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apéndice al capítulo iv
El mecanismo de la oferta monetaria
I
Como hemos visto en párrafos anteriores, los bancos centrales no tie-nen poderes absolutos en lo que concierne a la creación de medios de pago, sino que dependen, en gran parte, de variables relativamente exó-genas y ajenas a su control, como son los resultados de las transaccio-nes externas y el comportamiento de la gestión fiscal. En oportunidades en que ocurre un superávit de balanza de pagos, sea por aumento de las exportaciones o de sus precios, o por afluencia de capitales foráneos, los institutos emisores se ven obligados a adquirir medios externos de pa-go a cambio de moneda nacional, lo que expande la oferta monetaria, mientras que en el caso contrario, las compras de divisas por parte de la comunidad, en cuantía superior a las adquisiciones que de éstas ha-ce el Banco Central, reducen la provisión de dinero de la economía. En tales casos, los bancos centrales actúan como órganos de enlace entre el sector externo y el interno y su función es relativamente pasiva. El Go-bierno constituye una poderosa fuente autónoma capaz de influir sobre la oferta monetaria a través de la acción impositiva y el gasto público, lo cual suele concretarse en superávit o déficit fiscales, cuyos efectos mo-netarios son evidentes. Por otra parte, además de la creación de medios de pago como resultado de las operaciones externas, los bancos centra-les inyectan o restringen dinero de la circulación por medio de opera-ciones internas, tales como anticipos, redescuentos y mercado abierto, las cuales se realizan preferentemente con el propósito de adecuar la
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masa monetaria a las necesidades de la economía y contrarrestar la ac-ción expansiva o contractiva de los factores cambiarios y fiscal, pero con la característica especial de que en la gran mayoría de los países es-tas operaciones tienen menor influencia sobre la liquidez que las que se producen como resultado de la acción cambiaria y fiscal, lo cual depen-de del grado de apertura externa de la economía y de la organización y eficiencia del mercado monetario.
Al dinero creado como resultado de las operaciones antes señaladas –o sea, de la acción combinada del sector externo y el fiscal a través de las emisiones del Banco Central, así como aquél que proviene de redes-cuentos, anticipos y mercado abierto– suele denominársele base mone-taria, dinero primario o dinero base10. Además, debe considerarse que ese dinero al ingresar a la circulación monetaria contribuye a incremen-tar los depósitos bancarios y comienza a inducir su propia dinámica mediante los créditos que concede la banca, los cuales generan nuevos depósitos y éstos nuevos créditos a través del mecanismo conocido co-mo Principio Multiplicador de los Depósitos Bancarios. Por consiguien-te, resulta de interés un breve paréntesis para referirnos de manera muy general a los conceptos de base y de multiplicador:
1. La base monetaria, como lo hemos señalado, corresponde al dinero creado por las autoridades monetarias, generalmente Banco Central y Tesorería, y suele estar representada por billetes, moneda fraccionaria y depósitos de la banca en el Banco Central. Expresado en términos contables, se afirma que la base monetaria es igual a los pasivos mone-tarios de los organismos emisores de dinero primario (Banco Central y Tesorería), y que estos pasivos, a la vez, enfocados desde otro punto de vista constituyen los activos líquidos del sistema bancario y del pú-blico, quienes los utilizan como medios de pago de la economía11.
10 Generalmente se enfatiza en el hecho de que no todos los componentes de la base for-man parte de la liquidez en poder del público. Algunos de ellos se clasifican como reservas bancarias.11 De allí que ha de distinguirse entre Fuentes y Usos de la Base, variables iguales entre sí, pero con sentido diferente, pues del lado de las fuentes se incluyen los activos y pasivos no monetarios de las Autoridades Monetarias, y del lado de los usos, los activos líquidos de la comunidad: billetes, moneda fraccionaria y depósitos bancarios.
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2. Al multiplicador podría definírsele como la medida en la cual el dinero primario o dinero base se incrementa y origina la creación de dinero secundario, a través de la concesión de créditos por par-te de la banca, mecanismo en el cual intervienen no sólo decisiones del sistema bancario, sino también del público y de las autoridades monetarias. En términos más explícitos, el multiplicador es un co-eficiente que multiplicado por la base resulta igual a la liquidez. Di-cho coeficiente, a su vez, está determinado por una serie de variables tales como el coeficiente de reservas bancarias, el de preferencia del público por efectivo y el de preferencia por el circulante. Los cam-bios que se registran en estos últimos influyen sobre el multiplicador y, por ende, sobre la mayor o menor expansión secundaria de la ofer-ta monetaria12.
El Banco Central ha venido utilizando tres modelos para determi-nar las variaciones de la oferta monetaria: a) el Modelo de Activos Lí-quidos en Poder del Público, fundamentado en una reagrupación de las partidas del balance consolidado del sistema bancario, a través de la cual se presenta la liquidez total y sus componentes; b) el Modelo Ba-se Multiplicador, mediante el cual se reagrupan las partidas del balance del Banco Central para determinar la base monetaria, la cual se asocia
12 En su Boletín Mensual, el Banco Central ha venido publicando cómputos del multiplica-dor de la liquidez Kl y multiplicador del circulante K2, estructurados así:
K1 = 1_____ r+c-rc
K2 = s_____ r+c-rc
en donde:
r: Coeficiente de reservas bancarias. Se calcula dividiendo el encaje mantenido total del sistema bancario (excluido el BCV) entre los depósitos totales en poder del público.
c: Coeficiente de preferencia del público por el efectivo. Se calcula dividiendo el efectivo en poder del público entre la liquidez monetaria.
s: Coeficiente de preferencia del público por el circulante. Se calcula dividiendo el circu-lante entre la liquidez monetaria.
Véase: Informe Económico, 1972. “Apéndice sobre multiplicadores monetarios”, pp. 86-89 e In-forme Económico, 1977, “Apéndice metodológico”, pp. 47-51.
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al multiplicador dadas las relaciones existentes entre ambos. Como es obvio, mide la liquidez a través de la creación de dinero base y los efec-tos que sobre ésta ejerce el multiplicador; y c) el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez, cuyo propósito es cuantificar esa variable por medio del efecto neto que sobre ella ejercen los facto-res cambiario, fiscal y bancario. Dichos modelos se complementan en-tre sí y explican de manera satisfactoria los cambios que experimenta la oferta monetaria, enfocados desde distintos puntos de vista, y propor-cionan un vasto material de análisis para los especialistas en la materia. Sin embargo, sería demasiado prolijo utilizar estos modelos con todos sus detalles para presentar una panorámica de la oferta monetaria en Venezuela como es nuestro propósito, ya que sólo se aspira a centrar la atención en la dinámica de creación de dinero y no en la cuantificación de causas y efectos, lo cual requiere explicar numerosos cálculos y ajus-tes que deliberadamente hemos tratado de evitar, aun cuando estamos conscientes de su importancia13.
II
Para explicar la oferta monetaria venezolana debemos comenzar por puntualizar que nuestro país tiene un alto grado de apertura externa, reflejado no sólo en exportaciones e importaciones, sino también en transferencias de capital, a lo cual se agrega la circunstancia de que el grueso de los ingresos ordinarios de divisas proviene del sector petrole-ro a través de ventas que dicho sector hace al Banco Central para cance-lar impuestos y cubrir gastos en moneda nacional. Tenemos que asentar, igualmente, que el presupuesto nacional depende en proporciones alta-mente significativas de la tributación petrolera, que el gasto público es factor determinante de la actividad económica nacional, y que existen otros ingresos de divisas de importancia proporcionalmente menor no
13 El cómputo de las estadísticas monetarias basado en los Modelos de Activos Líquidos en Poder del Público y Modelo Base Multiplicador se publica en el Boletín Mensual del Banco Central, mientras que el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la liquidez se uti-liza en el Informe Económico. Si bien el primero de dichos modelos presenta el saldo final de la liquidez y sus componentes para un momento dado, los restantes tienen un carácter más dinámico, en el sentido de que determinan las causas que influyen en !as modificaciones que experimenta dicha variable.
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canalizados por la vía del Banco Central. De allí que nuestra dinámica monetaria esté influida fundamentalmente por el sector externo, el cual transmite su impacto por medio de los factores cambiario y fiscal, los que, a su vez, juegan papel decisivo en la creación del dinero primario o base monetaria.
La forma como inciden las operaciones de los sectores antes men-cionados es conocida y ha sido esquematizada de manera simplificada más o menos así: en la medida en que las empresas petroleras y mineras traen divisas al país para cancelar impuestos y desarrollar operaciones, el Banco Central adquiere tales divisas para lo cual emite moneda nacio-nal en las formas de billetes y depósitos (base monetaria). Estos medios de pago −después de cumplir un proceso al cual nos referimos en pági-nas siguientes− regresan a la institución como resultado de las compras de divisas que hacen el sector público y el privado para cumplir sus com-promisos externos, lo cual cierra un ciclo de creación y destrucción de dinero. En consecuencia, podemos apuntar que saldos activos de balan-za de pagos traen, en principio, como resultado, una expansión de masa monetaria, mientras que los saldos pasivos originan una contracción.
El Gobierno, a través de la gestión fiscal, constituye el segundo sec-tor de importancia, aun cuando en la práctica podría calificársele co-mo un intermediario del sector externo. Cuando los ingresos públicos se ajustan a los egresos, el efecto fiscal sobre la liquidez es neutral; cuan-do se obtiene un superávit que se deposita en el Banco Central el efecto es restrictivo, y cuando se gasta más que lo que se recibe, generalmen-te mediante el uso de superávit o empréstitos externos, el efecto es indu-dablemente expansivo. La banca, a su vez, tiene un conocido efecto de expansión de la base monetaria en la medida en que aumenta sus colo-caciones, dado el efecto multiplicador de los depósitos bancarios a que hemos hecho referencia. Y, por último, el Banco Central pone en circula-ción medios de pago como resultado de su política de redescuentos y an-ticipos a fin de promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, y/o compensar la acción expansiva o restrictiva de los demás sectores14.
14 Sobre oferta monetaria en Venezuela, véase: Peltzer, E. (1971); Velásquez, R. (1978); Da Costa, M. y Lucenti, Á. (1978); Ablan de León, E. y otros (1978); Sardi, R. y Lovera, A. (1979).
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Tal como se observa claramente en los cuadros que presenta en sus publicaciones el Banco Central para fines de análisis monetario (Mode-lo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez), la incidencia de los sectores ya señalados puede ser contrarrestada entre sí o puede te-ner carácter acumulativo, en cuyo caso su efecto será más acentuado. Al examinar nuestra dinámica monetaria, el doctor Domingo F. Maza Za-vala (1962) en su obra Problemas de la economía exterior de Venezuela, clarifica y sintetiza estos conceptos así:
Cuando estos factores combinan su acción de modo que los resultados de la misma se desenvuelven en el mismo sentido, el efecto sobre la ofer-ta monetaria es acumulativo. Pero existe la posibilidad de neutralizar total o parcialmente los efectos procedentes de alguno(s) de los factores mediante un movimiento en sentido contrario de otro(s). Por ejemplo, si la balanza de pagos registra un excedente de ingresos, de modo que las tenencias netas de medios de pago internacionales del país aumen-tan, el volumen de dinero nacional en circulación se ampliaría si no intervinieran otros factores para restringirlo; si, al mismo tiempo, el movimiento de caja de la Tesorería resulta en un superávit, de modo que las tenencias de dinero de aquélla se incrementan, el importe de este aumento debe restarse del primero para calcular el efecto neto sobre el circulante; por último, si suponemos que la oferta de crédito bancario se amplía durante el período observado, esta variación debe agregarse al resultado obtenido anteriormente para calcular, abstracción hecha de ciertos ajustes de menor significación, el importe del cambio neto en la oferta de dinero.
Después de esta presentación esquemática de nuestra dinámica mo-netaria, en la cual hemos puesto de relieve el importantísimo papel que corresponde al sector externo, por medio de los impulsos que transmite el resto de la economía, se tratarán de precisar algunos conceptos sobre la función que desempeñan el Banco Central, el fisco, la banca comer-cial y la política monetaria, comenzando por el Banco Central como centralizador de las operaciones cambiarias. Obviamente, por razones metodológicas, se abordarán primero las causas que influyen sobre la creación de dinero primario, para luego referirnos al multiplicador y, por último, a la política monetaria y las posibilidades que ésta ofrece pa-ra moderar la expansión o contracción creada por los demás sectores.
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1. El Banco Central de Venezuela, como se desprende de consideracio-nes formuladas anteriormente, sirve de enlace entre el sector exter-no y el interno de la economía a través del mecanismo cambiario, del cual se derivan, además, otros aspectos no menos importantes, co-mo son: a) al realizar operaciones de compra-venta de divisas dota a las empresas petroleras y mineras de los medios internos de pago para cancelar impuestos y obligaciones derivadas de sus operacio-nes e inversiones; b) como resultado de las operaciones anteriores, crea medios internos de pago, que si bien constituyen pasivos de la institución, al ingresar a la circulación monetaria desempeñan el pa-pel de activos líquidos de la comunidad; c) proporciona al sistema bancario las divisas que demanda la economía nacional para can-celar compromisos externos, a través de lo cual drena la liquidez creada como resultado de la adquisición de esos mismos medios ex-ternos de pago, lo que constituye un mecanismo autorregulador de la oferta monetaria; d) acumula reservas internacionales con miras a compensar efectos adversos derivados de fluctuaciones que puedan producirse en la oferta y demanda de divisas y en general, para llevar a cabo las funciones que corresponden a dichas reservas; y e) por úl-timo, crea medios de pago al efectuar operaciones de redescuentos y anticipos para promover la liquidez y solvencia del sistema bancario o llevar a cabo la política de estabilización monetaria propia de los bancos centrales.
2. El fisco constituye la vía a través de la cual se canaliza a la economía nacional la mayor proporción del dinero creado como resultado de las operaciones cambiarias, por ser éste el principal receptor del con-travalor en moneda nacional de esas operaciones. Tal como lo en-fatiza en distintas publicaciones el doctor Ernesto Peltzer (1966), el impacto del sector externo sobre la dinámica monetaria interna no se hace sentir de manera directa, sino por medio de la acción fis-cal, en la medida en que el Gobierno nacional gasta los recursos que percibe de dicho sector, en el proceso de la ejecución presupuesta-ria. Por consiguiente, los cronogramas de pago del Gobierno tienen importancia decisiva sobre la inyección de dinero en la economía, y
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la posibilidad de posponer o escalonar adecuadamente ese gasto di-fiere o modera su efecto sobre la liquidez. Si bien el gasto público tie-ne la más variada incidencia sobre la actividad económica (al influir sobre la inversión, el consumo, el empleo y la distribución del ingre-so, entre otras variables), desde el punto de vista monetario y dentro de una visión simplificada del problema podemos destacar que: a) a través del gasto público el fisco lanza dinero a la circulación, parte del cual es utilizado por la comunidad como medio de pago en sus transacciones de menor cuantía (efectivo), mientras que otra por-ción ingresa a la banca en forma de depósitos, que son utilizados por el sistema bancario para desarrollar su acción crediticia; b) den-tro de este esquema, el fisco constituye indudablemente el principal proveedor de liquidez del sistema bancario; c) el gasto público así fi-nanciado tiene un carácter marcadamente expansivo, por cuanto no proviene de la exacción interna de la economía a través de la acción impositiva; y d) ese efecto expansivo es contrarrestado por el propio sector externo, en la medida en que dicho gasto público ejerce pre-sión sobre la balanza de pagos.
En vista del fuerte impacto que en determinadas ocasiones pue-den tener sobre la dinámica monetaria interna ingresos fiscales ex-traordinarios provenientes del sector externo, se ha creído en la conveniencia de contar con mecanismos legales e institucionales que permitan represar transitoriamente dichos ingresos. Dentro de este orden de ideas se previó la existencia de un Fondo Anticíclico en la anterior Ley del Banco Central, y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela en 1974, con miras a diferir el impacto que sobre la liqui-dez tendrían los ingresos derivados de las alzas en los precios del pe-tróleo, todo lo cual pone de relieve la apreciación ya expuesta de que el sector externo incide sobre la dinámica monetaria interna funda-mentalmente a través del fisco, salvo en algunas operaciones, hasta ahora de importancia proporcionalmente menor, en las cuales dicho sector influye de manera directa15.
15 Debe advertirse que al analizar la influencia que sobre nuestra dinámica monetaria tiene el sector externo, el fisco y el Banco Central, suele caerse normalmente en repeticiones y muchas veces en aparentes contradicciones, no sólo en descripciones de tipo general como es el caso
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3. El crédito bancario ha venido adquiriendo durante los últimos años considerable dinamismo, y tiende a convertirse en una variable re-lativamente autónoma con fuerte efecto expansivo sobre la liqui-dez, como resultado de las elevadas reservas que mantiene la banca, así como de la mayor utilización que el público hace del sistema ban-cario, tanto del lado de las operaciones activas como pasivas. Den-tro de esta expansión ha sido relativamente moderada la influencia del Banco Central, la cual se corrobora al examinar las cifras del di-nero creado a través de redescuentos y anticipos, en razón de lo cual la explicación del fenómeno tendríamos que buscarla en el proce-so de expansión crediticia derivado del efecto multiplicador. Des-de este punto de vista se observa que el multiplicador de la liquidez (K1) ha pasado de un promedio de 2,55 durante el período 1966-1972 a valores del orden de 3,55 y 3,74 en el año 1979, con tendencia ca-si siempre ascendente, lo que significa que la relación entre la base monetaria y la liquidez se ha venido expandiendo, además de que el dinero creado por expansión secundaria es de cuantía bastante su-perior al dinero base. Por otra parte, al examinar la evolución de la variable (K1) se observa también que su incremento está íntimamen-te relacionado con la disminución de la preferencia de público por efectivo, atribuible a la mayor confianza que ha venido adquiriendo en el depósito bancario.
4. La política monetaria, como bien se sabe, constituye un elemento adi-cional que puede ser utilizado para contrarrestar o modificar la ac-ción de los factores antes señalados cuando la conveniencia del país
presente, sino también en los propios modelos explicativos. Durante muchos años los lectores del Informe Económico del Banco Central han observado con cierto escepticismo que a pesar de que el gasto público es normalmente expansivo, al utilizar el Modelo Factores de Expansión y Contracción de la Liquidez, dicho gasto aparece como contractivo y se le asigna carácter expansivo al sector externo cambiario, aun cuando el contravalor de las divisas adquiridas por el Banco Central no ha salido de la caja de la institución. La materia ha sido objeto de interesantes discusiones en el ámbito técnico, tanto en el Banco Central como en nuestras uni-versidades, y fue abordada con gran propiedad por el economista Aníbal Lovera en un trabajo inédito titulado La inclusión de las empresas petroleras dentro del cómputo del público y el efecto de tal tratamiento sobre la liquidez monetaria. Dicho estudio no sólo analiza el problema, sino que propone una metodología para su solución.
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así lo requiera. Lamentablemente, por razones que se examinan en capítulos subsiguientes, el Banco Central de Venezuela no tiene in-fluencia decisiva para llevar a feliz término una política de esa natu-raleza, ya que el carácter predominantemente exógeno de la creación de los medios internos de pago así lo determina. En caso de un des-censo agudo de la liquidez, el Banco puede dejar sentir su influencia a través del redescuento y, presumiblemente, de las operaciones de mercado abierto, pero en situaciones contrarias, tales como aumento excesivo de liquidez debido a la influencia expansiva del sector exter-no, el Instituto cuenta con menores posibilidades de regulación, salvo la de utilizar el recurso de elevación de los encajes bancarios. Por ello, existe un consenso casi unánime, en el sentido de que en nuestro país el Gobierno nacional, a través de su política fiscal, tiene mayores po-sibilidades de influir sobre la oferta monetaria, así como de adecuar su monto a las necesidades de la economía. Veamos algunos criterios expuestos al respecto:
En la ya citada obra, Problemas de la economía exterior de Venezuela, el doctor Maza Zavala (1962) expone las siguientes con sideraciones:
La política fiscal tiene, en nuestro país, mayor significación como me-dio de regulación monetaria y, por ende, del equilibrio de la balanza de pagos en cuanto éste depende de factores endógenos. El desarrollo de la exportación toma preferentemente la forma, para nuestro país, de aumento del ingreso fiscal derivado directamente de la actividad expor-tadora. Si la autoridad fiscal decide aplazar el gasto correspondiente a los incrementos en el ingreso, el efecto de aquella expansión primaria en la circulación interna se retarda o se difiere.
Al analizar la política y actividades del Banco Central de Ve-nezuela durante el período 1940-1965, el doctor Alfredo Machado Gómez (1972) pone igualmente de manifiesto las limitaciones que confronta el Instituto para influir eficazmente sobre la liquidez:
Para explicar la posición peculiar del Banco Central de Venezuela, es necesario poner de relieve que en la dinámica monetaria nacional, el circulante creado mediante las operaciones crediticias del propio Insti-tuto tiene menor importancia en comparación con la que corresponde
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al circulante originado por la compra de divisas extranjeras. De allí que, frecuentemente, el Banco Central haya confrontado dificultades para desarrollar una política compensatoria de las fluctuaciones que se ori-ginan en el sector externo de la economía. La estructura de nuestra ba-lanza de pagos pone de manifiesto que la gran mayoría del contravalor en bolívares de las divisas que ingresan al país pasa directamente, por la vía fiscal, del sector petrolero y minero al erario nacional. Es, pues, este último el principal e inmediato beneficiario del contravalor en mone-da nacional del considerable volumen de divisas que entra al país. Por consiguiente, a través de su política de gastos, el fisco ejerce una función monetaria fundamental y se encuentra, además, en capacidad de influir sobre el desarrollo económico.
Muchos otros elementos de juicio podrían traerse a colación en esta oportunidad para destacar la poderosa influencia que tie-nen en nuestro medio las operaciones cambiarias y la gestión fiscal como causas de expansión o contracción de los medios de pago. Al abordar este problema no podrían omitirse, por ejemplo, los escritos y opiniones del doctor Ernesto Peltzer, recopilados en su obra En-sayos sobre Economía, quien ilustra adecuadamente esta situación. También el profesor Manuel Pernaut abordó este tema en distintas oportunidades y, en su Teoría económica, consigna el criterio de que “el Banco Central tiene menos poder que el necesario para regular la circulación monetaria”, todo lo cual se corrobora, además, al exami-nar las estadísticas monetarias y distintas apreciaciones contenidas en las publicaciones del Banco, aun cuando se espera que esta relati-va imposibilidad de nuestro instituto emisor para regir cabalmente el mercado monetario, tienda a superarse con el desarrollo econó-mico y financiero del país. El fuerte crecimiento del crédito banca-rio, como resultado de la intensificación de su efecto multiplicador, es prueba de que ese desarrollo ha venido produciéndose.
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capítulo v
El régimen cambiario
El sistema cambiario que ha prevalecido en Venezuela durante los años de existencia del Banco Central −a cuyos aspectos más relevantes nos li-mitaremos en el presente capítulo−, ha sido un reflejo de la peculiar es-tructura económica del país, caracterizada por un sector extractivo de alta productividad y dinamismo, frente a otros de tipo primitivo o en lento proceso de modernización. Por ello, ha resultado difícil la conse-cución de un tipo de cambio de equilibrio capaz de conciliar tales ex-tremos, y ha tenido que recurrirse a expedientes como las primas de exportación y los cambios múltiples. Sólo en la medida en que ha podi-do lograrse una mayor integración de la economía nacional y se han re-ducido las apreciables diferencias entre los sectores antes indicados, ha sido posible avanzar en el camino de la unificación cambiaria. El predo-minio de la libre convertibilidad ha sido también rasgo sobresaliente de nuestro régimen cambiario durante el período que se examina.
Antecedentes: dólar petrolero y sobrevaluación del bolívar
A raíz de la devaluación del dólar americano realizada en 1934, celébrase en Venezuela el llamado Convenio Tinoco, mediante el cual el Gobier-no nacional se comprometía a adquirir, al precio de Bs. 3,90 por dólar, las divisas que las empresas petroleras tuviesen que vender en el país, siempre que las mismas, sumadas a las que proviniesen de otras expor-taciones, no sobrepasaran la demanda interna del mercado cambiario.
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Las que excediesen dicha demanda serían adquiridas al precio de pari-dad entre el bolívar y el dólar. Según la autorizada opinión del doctor Carlos Miguel Lollet (1962), este convenio se llevó a cabo debido a las gestiones inicialmente realizadas por el doctor Vicente Lecuna, para en-tonces presidente del Banco de Venezuela, quien invitó a los represen-tantes de las empresas petroleras que operaban en el país a celebrar una reunión el día 10 de julio de 1934, con la finalidad de estudiar mecanis-mos tendientes a levantar el cambio, destinando el sobrante de dólares que acusaba el mercado a la compra de monedas de oro en el exterior, con lo cual, según se estimaba, podía prestarse una apreciable colabo-ración en favor de la agricultura nacional.
Como acertadamente lo ha reseñado el ya citado autor (ibídem), has-ta el año 1934 la Ley de Monedas de Estados Unidos definía al dólar como el equivalente a 25,8 gramos de oro de una fineza de 0,900. La paridad del bolívar con respecto al dólar era de Bs. 5,1825 por dólar y las cotiza-ciones de esta última moneda se situaban en nuestro país para el perío-do comprendido entre 1920 y 1933 en cifras que oscilaban entre Bs. 5,14 y Bs. 7,23. En enero de 1934 el presidente Roosevelt, de acuerdo con los poderes que le confirió el Congreso en la Enmienda Thomas, dicta las me-didas que conducen a la reducción del contenido metálico del dólar, con cuya reducción la paridad de nuestro signo monetario se sitúa en Bs. 3,061. Durante los primeros meses de 1934, las cotizaciones del dólar en Caracas descendieron hasta situarse en Bs. 3,03. Por otra parte, la oferta de divisas de las empresas petroleras que el mercado no estaba en capacidad de ab-sorber tenía incidencia negativa sobre el cambio al debilitar aún más di-chas cotizaciones (ibídem). Tal situación perjudicaba evidentemente a la producción de café, cacao y otros renglones tradicionales de exportación, cuyo contravalor en moneda nacional se reducía considerablemente.
Como resultado de ulteriores conversaciones con las empresas petroleras se llegó a un acuerdo que fue aprobado por el Gobierno na-cional. El 25 de agosto de 1934, el Ministerio de Hacienda se dirigió ofi-cialmente al Banco de Venezuela comunicándole que
en atención a la gran oferta y poca demanda de giros en moneda extranjera se había venido observando una baja acentuada en los tipos de cambio de
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dichas monedas en relación con el bolívar, lo cual, además de causar tras-tornos en el curso del cambio, redundaba en perjuicio de los exportadores que sufrían pérdidas en el precio de los frutos exportables vendidos todos en mercados externos y en moneda extranjera.
y que el Ejecutivo Federal había resuelto adoptar medidas y arreglos que corrigieran la situación. Se instruyó, por lo tanto, al Banco de Venezuela para adquirir divisas petroleras en las condiciones a que se ha hecho re-ferencia anteriormente, lo que constituyó la primera intervención oficial en el mercado de cambios. El convenio celebrado en esa oportunidad con las empresas petroleras fue de tipo verbal (ibídem), atendiendo sólo a la palabra de los obligados y sujeto a la condición de que en cualquier momento tanto el Gobierno nacional como cualquiera de los obligantes podía darlo por terminado. Con las gestiones realizadas por el doctor Vicente Lecuna cumplía el Banco de Venezuela una de las atribuciones que le señalaba el contrato celebrado con el Ejecutivo Federal, median-te el cual esa institución se comprometía a procurar la regulación de la circu lación monetaria en el país de acuerdo con los principios del pa-trón oro. Sin embargo, es oportuno destacar que el entonces ministro de Relaciones Interiores, doctor Pedro R. Tinoco, tuvo decisiva participa-ción en la materialización de este acuerdo. De ahí que se le haya venido conociendo con el nombre de Convenio Tinoco.
Durante el año 1935 se ratificó el tipo de compra de divisas y se rea-lizaron algunas modificaciones en cuanto a los tipos de venta. En 1937, con motivo de un nuevo convenio, el bolívar experimentó una revalua-ción con respecto al dólar al fijarse un tipo de compra de Bs. 3,09, el cual, según se ha indicado, correspondía al punto de exportación oro. El tipo de venta a los bancos se fijó en Bs. 3,17 y el de éstos al público en Bs. 3,19. Esta revaluación del bolívar contrastaba evidentemente con la de-valuación que aun las monedas más sólidas experimentaron durante ese mismo período. El doctor José Antonio Mayobre (1944) comentaba es-ta situación así:
Las medidas devaluacionistas de Estados Unidos elevan el tipo de cambio de nuestro signo monetario que llega hasta Bs. 3,03 en 1934. Es claro que tan extremas variaciones habían de afectar seriamente los diferentes sectores
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de la economía nacional y ocasionar, en consecuencia, una reconsideración acerca de la más ventajosa posición del bolívar, tanto más cuanto que, unos tras otros, la mayor parte de los países se decidían o se veían forzados a efectuar manipulaciones monetarias.
La sobrevaluación del bolívar comenzaba a tener incidencia negati-va sobre las exportaciones venezolanas, distintas a las correspondientes del sector petrolero, y demandaba una solución adecuada, cónsona con los intereses de las mismas. A partir de 1936 comenzó a operar un sis-tema de primas para la exportación de café, cacao, azúcar, papelón, ga-nados, pieles y madera, cuyo monto y características fueron objeto de modificaciones y reajustes de menor importancia durante los años si-guientes. Una Oficina Nacional Centralizadora de Cambios fue estable-cida el 3 de febrero de 1937.
Dos decretos de trascendental importancia en materia de cambios aparecen a principios del mes de octubre de 1940, cuando inicia sus ope-raciones el Banco Central de Venezuela: mediante el primero, se ordena suprimir la Oficina Nacional Centralizadora de Cambios y se traspa-san sus atribuciones al Banco Central de Venezuela; y, en el segundo, se establece que las divisas provenientes de la exportación de produc-tos venezolanos deben negociarse exclusivamente con el citado organis-mo y se señala, además, que aquéllas que procedieran de la exportación de hidrocarburos y demás minerales combustibles continúen sujetas al régimen previamente establecido, asignándose al Banco Central las funciones que hasta entonces llevaba a cabo la Oficina Nacional Centra-lizadora de Cambios (BCV, Memoria, 1940). A finales de ese mismo mes se establece un nuevo mecanismo para la distribución de divisas a tra-vés de la Comisión Nacional de Control de Importaciones, la cual ope-raba conjuntamente con el Banco Central.
Los cambios diferenciales
Íntimamente ligada a la historia y evolución del Banco Central de Vene-zuela se encuentra la política de cambios diferenciales, la cual se pone en ejecución casi en forma simultánea con la creación del instituto emi-sor. Este mecanismo, como bien se sabe, data en sus aspectos básicos del
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mes de julio de 1941, es decir, pocos meses después que el Banco abrie-ra sus puertas al público. Coincidencialmente, el doctor Hermann Max, quien, como hemos expuesto, asesoró al Gobierno nacional en lo con-cerniente a problemas de banca central, era decidido partidario de su adopción. En el apéndice de su trabajo Las bases teóricas de la política monetaria, incluía recomendaciones acerca de la política que en mate-ria de cambios debería adoptar nuestro país. Al respecto exponía varios conceptos que pueden sintetizarse así: a) Venezuela no tiene una econo-mía homogénea, pues en ella se encuentran presentes dos sectores que se caracterizan por diferencias notables: uno, el petrolero que es en rea-lidad una economía extranjera, y otro, la economía propiamente nacio-nal; b) la política monetaria debe ser diferente para ambos sectores de la economía venezolana; c) como el tipo de cambio que rige para la econo-mía petrolera no es aplicable a los demás sectores sin que se paguen pri-mas de exportación, deben crearse para estos últimos tipos especiales de cambio; y d) el tipo de compra correspondiente al sector petrolero debe establecerse de acuerdo con las condiciones que imperen en los merca-dos externos con respecto a dicho producto (Revista de Fomento, 1939).
Para aquella época los cambios diferenciales o monedas múltiples parecían estar de moda. Tal mecanismo era preconizado por los enton-ces reputados economistas de la Alemania hitleriana y tenía un fasci-nante atractivo en ciertos medios financieros, debido a que estaba ligado a la recuperación y creciente poderío de ese país1. Este atractivo parecía aún más acentuado en los llamados países del Cono Sur, en donde, se-gún se ha comentado, la política económica se inspiraba en las ideas de Schacht y se habían establecido numerosos cambios diferenciales al pa-recer con bastante éxito. Max era un distinguido economista de origen alemán que procedía de esos países. Acogiendo presumiblemente sus ideas, Venezuela eliminó el tradicional sistema de primas a la exporta-ción de café y cacao, y adoptó este nuevo mecanismo. La Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año 1941, expone:
1 Véase, por ejemplo: Laufemburger, H. (1942); Schacht, H. (1927).
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Nuestro sistema cambiario queda sustancialmente modificado con el De-creto de 23 de julio de 1941 al crear el mercado libre de cambios con funcio-namiento independiente del controlado; únicamente quedan incorporadas a este último las divisas provenientes de las actividades petroleras y las de las exportaciones de café, cacao y ganado vacuno. Las primas de exportación quedan suprimidas, bonificando en cambio las exportaciones que acaba-mos de mencionar con tipos diferenciales de Bs. 4,60 por dólar para el café y Bs. 4,30 para el cacao y ganado vacuno.
Señalaba, asimismo, el referido decreto que las divisas provenientes de las exportaciones petroleras continuarían adquiriéndose al tipo esta-blecido de Bs. 3,09 por dólar y que, en virtud de un acuerdo entre el Go-bierno nacional y el Banco Central de Venezuela, se incrementaban los tipos de venta al público de Bs. 3,19 a Bs. 3,35 con el objeto de compensar las pérdidas que se originasen en la adquisición de las correspondientes al café y al cacao. Estos tipos de cambio experimentaron modificacio-nes de menor importancia y tenían una reglamentación especial, par-ticularmente en el caso de estos cultivos, cuyo tipo más elevado sólo era pagadero cuando los precios bajasen de cierto límite. El mecanismo en referencia funcionó satisfactoriamente por varios años con cierto bene-plácito del Gobierno nacional y de casi todos los sectores económicos del país, pues al parecer había solucionado todos los problemas. El bolí-var, según se ha expresado, tenía de este modo dos poderes adquisitivos: uno relativamente favorable que permitía a Venezuela adquirir artículos procedentes del exterior a precios reducidos; y, otro, el que podríamos llamar bolívar de exportación, que permitía colocar nuestros productos tradicionales en los mercados externos a precios relativamente remune-radores. De esta forma se separaba el sector petrolero del resto de la eco-nomía, como lo había propuesto Max, y se protegían los intereses de la agricultura de exportación.
El Convenio de Bretton Woods y nuestro régimen cambiario
Con la creación del Fondo Monetario Internacional comenzó a preva-lecer una nueva filosofía en materia cambiaria, radicalmente opuesta a la que hemos venido comentando. El Convenio de Bretton Woods,
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como se sabe, propende a la creación de condiciones monetarias más sa-nas que tiendan a facilitar el comercio internacional y permitan la más amplia movilidad de capitales en el plano mundial. En su artículo viii estableció que ningún país participante “entrará en ningún arreglo mo-netario injusto, ni en prácticas monetarias múltiples, ni permitirá que lo hagan ninguno de sus organismos fiscales” y que, en caso de existir prácticas de esa naturaleza, el país participante consultará con el fondo sobre la manera de eliminarlas progresivamente. Por otra parte, en su artículo xiv consagró que cualesquiera de estas prácticas debería ser su-primida en un plazo de cinco años, vencidos los cuales tendría que con-sultarse al fondo sobre la posibilidad de mantenerlas. El Convenio de Bretton Woods vino a constituir, por lo tanto, la antítesis de las teorías que sustentaban los economistas del Tercer Reich, que tanto influyeron en el pensamiento económico y prácticas monetarias de América Lati-na en las décadas de los treinta, cuarenta y cincuenta. Venezuela, como lo hemos expuesto, suscribió el tratado en referencia, el cual fue ratifi-cado posteriormente por el Congreso Nacional y promulgado como ley por la Junta Revolucionaria de Gobierno en 1946. También nuestro país convino con el Fondo Monetario Internacional una paridad de Bs. 3,35 por dólar, pero no pudo cumplir oportunamente sus compromisos rela-cionados con la eliminación de los tipos múltiples de cambio.
En las oportunidades en que se realizaron las reuniones de consul-ta previstas en el artículo xiv, se adujo básicamente que nuestro sistema de cambios diferenciales no tenía carácter discriminatorio contra paí-ses, ni contra productos de importación, ni obedecía al interés de com-petir deslealmente con otras economías, sino que se derivaba de una necesidad imperiosa como era la de permitir que subsistieran los tra-dicionales productos agrícolas de exportación, frente al impacto de la economía petrolera. El Fondo Monetario Internacional fue, en cierto modo, receptivo ante ese planteamiento, basado en lo cual Venezuela continuó manteniendo su mecanismo cambiario. En todo caso, las auto-ridades monetarias del país estaban plenamente conscientes de que los cambios diferenciales no constituían una práctica monetaria sana, y que tarde o temprano habría necesidad de adoptar otra solución. Un estudio
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elaborado a mediados de 1946 por los doctores Ernesto Peltzer y Jo-sé Antonio Mayobre planteaba el problema en los siguientes términos:
Desde un punto de vista teórico, dado que cada moneda es un patrón de valor dentro de cada Estado, lo lógico es la existencia de una sola paridad entre cada moneda y las demás, paridad que se basa en el contenido oro de cada moneda o las diferencias de poder adquisitivo. Un sistema donde co-existan varios tipos de cambio, como el nuestro, no puede ser sino artificial y temporal. Los sistemas de moneda múltiple tienen su origen, más que en condiciones monetarias, propiamente dichas en otras necesidades de la política económica… En algunos países como en la Alemania hitleriana los fines que se perseguían con varios tipos de moneda eran manifiestamente perjudiciales para la armonía en las relaciones comerciales y la confianza internacionales (Peltzer, 1966).
La necesidad de hacer frente a los compromisos derivados de la adhesión al Fondo Monetario Internacional, pero, fundamentalmen-te, la de establecer un sistema más simplificado y conveniente a la economía, trajo como resultado que las autoridades monetarias, con-juntamente con el Gobierno nacional, examinasen varias posibles al-ternativas de solución, entre ellas, las siguientes: a) una devaluación del bolívar hasta un límite tal que permitiera exportar satisfactoriamente el café, cacao y otros renglones que tuviesen posibilidades en el mercado mundial; b) una unificación de los tipos de cambios de acuerdo con los tipos de compra y venta de divisas por parte de la banca; y c) una unifi-cación según la paridad oro con el dólar o referida al tipo de compra de divisas a las empresas explotadoras de hidrocarburos.
La devaluación de nuestro signo monetario, hasta un nivel que per-mitiese la exportación de café, cacao y otros renglones, no soluciona-ba los problemas. En caso de adoptarse esta alternativa, se produciría, según se había estimado, una baja en los ingresos de divisas del país, puesto que las empresas petroleras requerirían de menor cantidad de dólares para realizar sus operaciones. Se registraría, asimismo, un en-carecimiento proporcional en el contravalor en bolívares de los produc-tos de importación, sin que tales sacrificios pudiesen ser compensados por el posible incremento que experimentarían las exportaciones de ca-fé y cacao. La unificación aplicable al tipo de compraventa de la banca, si
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bien no encarecería el abastecimiento interno, disminuiría en cerca de 8% los ingresos de divisas petroleras; no garantizaría la exportación de café y cacao en condiciones aceptables y eliminaría toda posibilidad de bene-ficios cambiarios. Por último, la unificación sobre la base de la paridad del oro con el dólar, si bien no afectaría sensiblemente los ingresos de divisas petroleras, acentuaría sustancialmente la propensión a importar, lo cual colocaría en dificultades a la industria nacional o frustraría de-finitivamente su desarrollo. Una unificación sobre esta base impediría, además, exportar cualquier otro producto distinto del petróleo. Tal era el enfoque del problema durante la década 1940-1950 con respecto a una posible unificación cambiaria (ibídem).
Experiencias de otros países en materia de cambios diferenciales
Muchas otras naciones, además de Venezuela, han recurrido al uso de cambios diferenciales, particularmente en el período de posguerra: Bra-sil, Chile, Colombia, Ecuador, Indonesia, Laos, Pakistán, Afganistán, Filipinas, Vietnam y Uruguay son comúnmente citados en las publi-caciones del Fondo Monetario Internacional como exponentes de este sistema2. Más aún, se tiene conocimiento de que hasta el año 1955 todos los países sudamericanos, y algunos de Centroamérica, como Costa Ri-ca y Nicaragua, mantenían sistemas múltiples de mayor o menor com-plejidad. Fuera de América Latina eran conocidos los casos de España, Israel, Turquía, República Árabe Unida, República de China, Grecia y Yugoslavia, casi todos los cuales han adoptado medidas de simplifica-ción (De Vries, 1965). Se ha dado, asimismo, el caso de países que han unificado su sistema cambiario y han tenido que recurrir de nuevo al uso de monedas múltiples, todo ello a pesar de los compromisos ad-quiridos internacionalmente de propender a la creación de condiciones monetarias más sanas. El mecanismo en referencia parece, pues, te-ner cierto atractivo para determinadas economías, especialmente aqué-llas que se encuentran en etapas relativamente atrasadas de desarrollo
2 Annual Report on Exchange Restrictions.
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o confrontan serios problemas de balanza de pagos. Veamos las razones que parecen explicar la preferencia por este tipo de cambios.
Desde el punto de vista de las importaciones, no cabe duda de que el establecimiento de tipos de cambio más elevados para adquirir determi-nados productos disminuye automáticamente el ingreso de los mismos por causa de los mayores precios que habrán de pagarse. Al imponerse tipos de cambio más altos para determinados artículos, particularmen-te para aquéllos de tipo no esencial o suntuario, además de restringirse la demanda de divisas por estos conceptos, se logran varios objetivos se-cundarios de gran interés, como son: en primer lugar, se evita el proble-ma de las decisiones administrativas que normalmente involucran los cupos de importación, así como la necesidad de mantener costosas or-ganizaciones burocráticas para ese propósito; en segundo lugar, el me-canismo cambiario resulta una modalidad mucho más ágil y expedita que los cupos de importación o de otorgamiento de divisas; y, por últi-mo, permite obtener beneficios por el diferencial de cambio que contri-buyen a robustecer los ingresos públicos o a subsidiar la importación de artículos que requieren un tratamiento especial. El aspecto fiscal se en-cuentra, por lo tanto, íntimamente ligado a esta política, lo que hace que su aplicación sea normalmente más atractiva que la de cupos. También se puede utilizar como mecanismo antiinflacionario, lo cual resulta es-pecialmente valedero cuando se esterilizan los ingresos fiscales que se registran como resultado de su aplicación (ibídem).
La adopción de sistemas múltiples no plantea, en consecuencia, pro-blemas significativos en lo que concierne a las importaciones. Por el contrario, como lo hemos visto, la utilización del tipo normal de expor-tación conjuntamente con otro u otros más elevados para determina-das importaciones, además de restringir la demanda excesiva de divisas, puede servir para propósitos fiscales o para frenar determinados movi-mientos inflacionarios. Claro está que existen políticas alternativas que, como la elevación de los aranceles aduaneros, permiten llevar a cabo los mismos objetivos sin necesidad de intervenir en el valor de la moneda o crear peligrosos artificios cambiarios. Una reforma fiscal constituiría en este caso la solución ortodoxa que posiblemente recomendaría el Fon-do Monetario Internacional, pero sucede que muchos de los problemas
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de escasez de medios externos de pago que confrontan las economías en desarrollo tienen carácter predominantemente cíclico, en cuyo caso re-sultaría desacertado modificar la estructura fiscal, cuando puede recu-rrirse a soluciones transitorias más flexibles. En estos casos la utilización de los mecanismos de precios, en lugar de la elevación de los aranceles o el establecimiento de cupos, parece lo más aconsejable. El propio Triffin se pronuncia a favor de los tipos múltiples o, más específicamente, por la creación de dos mercados para abordar situaciones de este tipo: un mer-cado controlado que permita satisfacer las necesidades esenciales de la economía; y otro de tipo libre que se establezca mediante la oferta en li-citación de los excedentes de divisas, los cuales se colocarían así entre los mejores postores y se utilizarían para las importaciones no esenciales y ciertas transferencias que no tengan carácter preferencial (ibídem). Un mecanismo de esta naturaleza presenta una serie de ventajas respecto al tradicional de cambios múltiples con tipos previamente establecidos, ya que además de eliminar, en cierta forma, el llamado mercado negro, crea una válvula de escape para los movimientos de capitales y permite al era-rio público obtener el máximo beneficio por las operaciones cambiarias.
Desde el punto de vista de las exportaciones el problema tiene ca-racterísticas diferentes. Plantéase aquí un peligro que puede debilitar la economía de cualquier país o deteriorar su balanza de pagos. Tal peligro está dado por la posibilidad de mantener sobrevaluado el tipo de cam-bio aplicable a los principales productos de exportación, lo cual suele hacerse ya sea con la finalidad de ampliar la diferencia entre los tipos de compra y de venta de divisas para incrementar el beneficio cambiario o bien con el propósito de crear otros tipos de compra para ciertas expor-taciones marginales que se desea fomentar. En este caso resultaría pe-nalizado el sector de exportación más eficiente, o sea, el producto que tenga mayores posibilidades competitivas en el exterior, ya que sobre él recaería toda la carga financiera del sistema. Dicho producto recibe el menor contravalor en moneda nacional, con lo cual pretende hacerse una especie de justicia distributiva similar a la que se lograría con la tri-butación. Algunos países han utilizado mecanismos de esta naturaleza con la finalidad de propender a una diversificación de sus exportacio-nes, pero los resultados no han sido siempre satisfactorios, ya que se ha
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gravado fuertemente el principal o los principales productos de expor-tación, y se ha incidido desfavorablemente sobre su producción. Como consecuencia lógica, ha disminuido el valor de las exportaciones en su conjunto y se han confrontado mayores problemas de balanza de pagos. Por el contrario, cuando se han unificado los tipos de cambio se han re-gistrado experiencias más satisfactorias. En general, puede decirse que la utilización de tipos de cambio múltiples ha traído numerosas expe-riencias tanto favorables como adversas. Entre las favorables se cita co-múnmente, entre otros casos, el de Tailandia, país que confrontó serios problemas de balanza de pagos entre los años 1947 y 1955, y utilizó me-canismos de esta naturaleza para solucionar problemas de transición (ibídem). También Costa Rica y Nicaragua han adoptado cambios di-ferenciales con razonable éxito para contrarrestar procesos inflaciona-rios. Experiencias menos favorables han sido las de Bolivia, en donde la utilización de este mecanismo en lugar de contrarrestar la inflación contribuyó a acelerarla (ibídem). Indonesia ha mantenido, al parecer, el más complejo de los sistemas múltiples con numerosos tipos de compra y venta de divisas, situación que en opinión de especialistas, ha traído como resultado consecuencias altamente desfavorables, debido a que la producción destinada a la exportación ha sido afectada negativamente (Kanesa, 1960). En todo caso, quienes han analizado a fondo estos me-canismos han llegado siempre a la conclusión de que las posibilidades de éxito o de fracaso en su aplicación dependen, fundamentalmente, de la mayor o menor disciplina monetaria y fiscal que se adopte conjunta-mente con los mismos. En el caso de las exportaciones surge una serie de problemas que ameritan ser cuidadosamente estudiados y que plan-tean interrogantes, así: en primer lugar, ¿hasta qué punto el principal o los principales productos de exportación pueden resistir la carga finan-ciera que se les impone? En segundo término, ¿cuáles son los productos marginales que tienen verdaderas posibilidades de exportación? Y, por último, ¿cuáles serían los tipos de cambio que más convendrían para estos propósitos? Como podrá comprenderse, cualquier error de apre-ciación en que se incurra puede conducir a graves fracasos con daños difíciles de reparar.
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Devaluación y proceso de unificación (1960-1964)
Los tipos de cambio que se fijaron pocos meses después de la creación del Banco Central, continuaron en vigencia por más de 20 años. No obs-tante, ante la progresiva desaparición de las exportaciones de café y ca-cao fueron disminuyendo también las compras de divisas procedentes de la exportación de esos renglones a los tipos preferenciales estableci-dos (dólar café y dólar cacao), como consecuencia de lo cual el meca-nismo cambiario quedó reducido en la práctica a dos niveles básicos: compra de dólares a las empresas petroleras por parte del Banco Cen-tral a Bs. 3,09 por dólar, y ventas al público a través de la banca a Bs. 3,35 por dólar. Consecuencialmente, el diferencial obtenido de tales opera-ciones se convirtió en una fuente significativa de ingresos fiscales y el sistema cambiario quedó así atado a las finanzas públicas. Surgió en-tonces la teoría de que los cambios diferenciales constituían un medio para obtener beneficios adicionales de las empresas petroleras, en con-traposición a su función original de contribuir a la diversificación de las exportaciones.
Durante aquellos años los resultados de la balanza de pagos fueron predominantemente favorables, lo que permitía la acumulación de re-servas y el mantenimiento de la libre convertibilidad. A partir de 1958, como consecuencia de los hechos políticos ocurridos, se produjo una crisis de confianza que se tradujo en fuertes salidas de capitales y, por ende, en saldos adversos en la balanza de pagos. Los esfuerzos destina-dos a solucionar el problema mediante una adecuada coordinación de la política fiscal y la monetaria resultaron inoperantes y, en noviembre de 1960, se impuso un control de cambios. Esta medida no logró parali-zar las salidas de capitales ni el deterioro de las reservas internacionales, lo que trajo consigo una modificación del sistema establecido. En marzo de 1961 se crea un mercado libre oficial al tipo de Bs. 4,70 por dólar y un mercado controlado al tipo tradicional de Bs. 3,35. En esa oportunidad sólo se pasan al mercado libre las importaciones no esenciales y suntua-rias, así como algunas transferencias y gastos de viaje, pero el desequi-librio de la balanza de pagos no llegó a superarse. Por consiguiente, en abril de 1962, por Decreto Nº 724 se transfieren al mercado libre cerca de
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80% de las importaciones, así como prácticamente todas las repatriacio-nes de capital y sus servicios financieros. Con la adopción de las medi-das antes indicadas, comenzó a restablecerse el equilibrio de la balanza de pagos y se iniciaron estudios para un retorno a la libre convertibili-dad, conjuntamente con una unificación o simplificación cambiaria y una devaluación formal de nuestro signo monetario.
La Memoria del Ministerio de Hacienda correspondiente al año 1963 incorporó en sus páginas un trabajo de gran interés para la economía nacional titulado “Simplificación del sistema cambiario”, cuya redacción ha sido atribuida al propio ministro de Hacienda de la época, doctor An-drés Germán Otero. En dicho trabajo se demostraba con cifras y datos bastante fehacientes que el país había superado las condiciones que ha-bían dado origen al establecimiento de cambios diferenciales, y que era necesario adoptar otra modalidad cónsona con la nueva situación. Este trabajo se publicó sólo a título ilustrativo, no contenía proposiciones es-pecíficas ni señalaba cuál era la posición del despacho sobre la materia; sin embargo, su presentación fue positiva en el sentido de que orientó a la opinión pública calificada y contribuyó de ese modo a la solución del problema. Los principales argumentos que se exponían a favor de la eli-minación de los cambios múltiples en beneficio de un sistema unifica-do, eran los siguientes:
1. Antes de la reforma de la Ley de Hidrocarburos practicada en 1943, la participación del fisco en la industria petrolera dependía bási-camente del llamado impuesto de explotación o regalía, el cual se calcu laba de acuerdo con una suma de bolívares por unidad de pe-tróleo producido. Privaba, por lo tanto, en esa oportunidad, el crite-rio de que mientras más bajo fuese el tipo de cambio del dólar con respecto al bolívar, mayor sería el ingreso de divisas por este concep-to. A partir de 1943, como resultado de las reformas antes citadas, el impuesto de explotación comienza a pagarse según el valor mercan-til del petróleo venezolano en el mercado mundial, calculado en dó-lares. En consecuencia, el tipo de Bs. 3,09 por dólar aplicado a las divisas provenientes del sector petrolero traía como resultado que el contravalor en moneda nacional que obtenía el fisco fuese reduci-
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do. Una unificación de los tipos de cambio tendería necesariamente a elevar la participación en bolívares del Gobierno nacional, lo cual no constituía de por sí un objetivo despreciable.
2. Cuando se estableció el sistema de cambios diferenciales no existía en el país legislación de Impuesto sobre la Renta, en virtud de lo cual las utilidades de las empresas explotadoras de hidrocarburos no te-nían incidencia sobre los ingresos fiscales. Gravar a la industria pe-trolera a través de una manipulación monetaria y en beneficio de otros sectores de la economía parecía razonable, pero no así después que se promulgó y perfeccionó la Ley de Impuesto sobre la Renta, puesto que el aumento en los costos, derivado de la obligatoriedad de vender divisas al tipo de Bs. 3,09 por dólar, restringía los benefi-cios de la industria y, por lo tanto, la participación en los mismos por parte del Gobierno nacional.
3. Cuando se estableció el sistema de cambios diferenciales, Venezue-la tenía una estructura predominantemente agrícola. Sólo interesaba en aquella oportunidad garantizar la exportación de café y de cacao, de cuyo cultivo vivía el grueso de la población económicamente ac-tiva, pero no se pensó que el país adquiriría cierto grado de desarro-llo industrial y que la industria nacional pudiese llegar a interesarse por aprovechar la extraordinaria potencialidad de compra de las em-presas petroleras.
4. El sistema cambiario vigente era totalmente contrario al objetivo de vincular la industria petrolera a la economía del país, en razón de que dicha industria, al estar obligada a colocar sus divisas al tipo de Bs. 3,09 por dólar, tenía poco interés en adquirir artículos nacionales que le resultaban extraordinariamente costosos. El propio Gobierno na-cional, que durante mucho tiempo se beneficiaba de un tipo de cam-bio similar para pagar sus importaciones y servicios en el exterior, tampoco se interesaba por adquirir productos del país y prefería re-currir a importaciones.
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Finalmente, el estudio presentado por el Ministerio de Hacienda con-tenía datos bastante precisos acerca de la forma en que se modificarían las recaudaciones fiscales e ingresos de divisas en caso de recurrirse a la unificación. Básicamente desaparecerían las utilidades cambiarias que constituían para la época uno de los más importantes arbitrios rentísti-cos, pero su eliminación quedaba compensada por el mayor contravalor en bolívares del royalty o regalía y por el aumento que experimentaría el Impuesto sobre la Renta, todo lo cual se había determinado según estados hipotéticos de ganancias y pérdidas de las empresas petroleras calcu lados a distintos tipos de cambio. Las empresas petroleras, según se demostraba, tampoco se veían afectadas en sus intereses y los ingre-sos de divisas del país no se alteraban en forma significativa.
Por otra parte, las experiencias que se habían obtenido del control de cambios eran realmente lamentables, debido a las evasiones y a otras prácticas no saludables que se derivaban del sistema. Se daba, por ejem-plo, el caso de inversionistas extranjeros que vendían sus divisas en el mercado libre al tipo de Bs. 4,60 o Bs. 4,70 por dólar y luego recurrían al Banco Central a adquirir la misma cantidad al tipo de Bs. 3,35 para importar maquinaria y equipos. La industria siderúrgica nacional, que había comenzado a producir tubos y otros renglones, tenía grandes di-ficultades para colocarlos en el sector petrolero, debido al tipo de cam-bio que prevalecía para las empresas explotadoras de hidrocarburos. En varias oportunidades se recurrió al expediente de calificar las ventas de la siderúrgica a las empresas petroleras como una exportación de la pri-mera y una importación de las segundas para así obviar el problema cambiario3.
Retorno a la libre convertibilidad (1964)
Como resultado de los estudios y apreciaciones a que se ha hecho refe-rencia, pero, muy especialmente, de la recuperación de la confianza y consecuente disminución de las salidas de capitales, durante el mes de
3 Véase, por ejemplo: Machado Gómez, A. (1963); Woodley, J.R. (1964).
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enero de 1964, mediante Decreto Nº 1.159, se eliminó el control de cam-bio que se mantenía en vigencia desde noviembre de 1960. El nuevo de-creto mantuvo en vigencia la obligatoriedad de vender al Banco Central de Venezuela las divisas provenientes de la explotación de hidrocarbu-ros y otros minerales combustibles, así como de las empresas explotado-ras de mineral de hierro. Estableció, asimismo, que los tipos de compra y venta de divisas serían fijados por el Ejecutivo Nacional de común acuerdo con el Banco Central. Como resultado de esa facultad se fija-ron los tipos de compra en Bs. 4,40 por dólar para las divisas provenien-tes de las empresas petroleras y explotadoras de mineral de hierro, y en Bs. 4,485 para las del café y el cacao. Igualmente se fijó un tipo de venta al público de Bs. 4,50 por dólar. Conjuntamente con este decreto se dic-tó otro que creaba un sistema de bonificación a la importación de cier-tas mercancías esenciales, consistente en el reintegro de Bs. 1,15 por cada dólar que pagasen los importadores por concepto de adquisición de las mismas. Este decreto fue modificado posteriormente quedando sólo el sistema de bonificación para dos productos esenciales, las leches con-servadas y el trigo. El Decreto Nº 1.159 no logró, por lo tanto, la unifica-ción de los tipos de cambio, pero constituyó un extraordinario avance en este sentido.
La adopción de las medidas de unificación y simplificación no cons-tituyó tarea fácil. El país estaba demasiado aferrado al Régimen de Cam-bios Diferenciales, del cual, según se afirmaba, podían derivarse grandes beneficios, pues, además de obtenerse mayor provecho de las empre-sas explotadoras de hidrocarburos, se lograban las ventajas de una mo-neda dura que facilitaba la importación de maquinarias y equipos para el desarrollo industrial. El Gobierno nacional, el ministro de Hacien-da y las propias autoridades del Banco Central fueron objeto de nu-merosas críticas por parte de sectores calificados de la opinión pública. Llegó incluso a afirmarse que la adopción de estas medidas obedecía a presiones del Fondo Monetario Internacional, en razón de que di-cha organización normalmente insistía en que Venezuela cumpliese los compromisos contraídos en Bretton Woods. Estos nuevos tipos de cam-bio no produjeron efectos adversos sobre la economía nacional como se
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había vaticinado. Por el contrario, el balance de su adopción ha sido po-sitivo. En efecto:
1. No se produjo un incremento en el costo de la maquinaria y equipos industriales capaz de obstaculizar el crecimiento económico, tal co-mo se había temido en algunos sectores.
2. Se aminoró el problema de la competencia exterior en el mercado in-terno, puesto que se encarecieron numerosos renglones cuya impor-tación no se justificaba.
3. No se observó un incremento de significación en el costo de la vida que pudiera atribuirse al nuevo régimen cambiario. Como se sabe, el proceso inflacionario comenzó a afectar a nuestro país desde 1974, como consecuencia de la inflación mundial y del aumento de la li-quidez interna, derivado del alza de los precios del petróleo.
4. No se registró incidencia desfavorable sobre los ingresos fiscales de-bido a que, tal como estaba previsto, la elevación del Impuesto sobre la Renta del sector petrolero y el mayor contravalor en bolívares de la regalía compensaron cabalmente la desaparición de las utilidades cambiarias. Tampoco se observaron bajas en los ingresos de divisas del país que ameritasen consideración especial.
5. Fue posible lograr una mayor integración de la industria petrolera con el resto de la economía, por cuanto se estableció un mecanismo para que las empresas explotadoras de hidrocarburos tuviesen ma-yor interés en la adquisición de productos nacionales.
6. Gracias a la adopción de los nuevos tipos de cambio, el país ha co-menzado a dar sus primeros pasos en lo concerniente a la diversifi-cación de exportaciones. Algunas industrias, como la siderúrgica, no confrontan problemas significativos para colocar sus excedentes de producción en el exterior y han elaborado planes para intensificar sus exportaciones.
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Otras modificaciones cambiarias
Revaluaciones de 1971 y 1973
Con motivo de las devaluaciones experimentadas por el dólar de Esta-dos Unidos en los años 1971 y 1973, que implicaron una reducción del contenido oro de esa moneda en 7,9% y 10%, respectivamente, con las cuales el precio oficial de dicho metal pasó a 38 dólares y luego a 42,2 por onza, regístranse en Venezuela sendas revaluaciones del bolívar, orien-tadas a compensar la pérdida de poder adquisitivo de nuestro signo mo-netario frente a las monedas más importantes de los países europeos y la del Japón. En sus Memorias correspondientes a 1971 y 1973, el Ban-co Central −además de analizar la problemática planteada en el Sistema Monetario Internacional− destaca que se han estudiado las repercusio-nes que estas devaluaciones puedan tener sobre la economía nacional y se han considerado distintas alternativas destinadas a compensar la pér-dida de poder adquisitivo de los ingresos de exportación del país, así co-mo también a evitar un encarecimiento de las importaciones que podría ejercer repercusiones adversas sobre los precios. Como consecuencia de tales estudios se llegó a la conclusión de que era conveniente proceder a la revaluación del bolívar, celebrándose a tal efecto convenios cambia-rios entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central, en los cuales se man-tiene la estructura de cambios múltiples y en donde los tipos de compra de divisas al sector petrolero y minero, y de venta de éstas al público quedan determinados así:
1. Convenio Cambiario de diciembre de 1971: venta de las empresas de petróleo y mineras al Banco Central, Bs. 4,30 por dólar. Venta de la banca comercial al público, Bs. 4,40 por dólar.
2. Convenio Cambiario de febrero de 1973: venta de las empresas petro-leras y mineras al Banco Central, Bs. 4,20 por dólar. Venta de la ban-ca comercial al público, Bs. 4,30 por dólar.
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Flotación conjunta con el dólar y eliminación del sistema de paridades
Durante los años siguientes continuaron los desajustes del Sistema Mo-netario Internacional y se intensificaron los esfuerzos por lograr una re-forma de dicho sistema, todo lo cual se traduce en modificaciones de criterios y de normas en cuanto a las paridades de las monedas y al pa-pel que dentro de él deben desempeñar el oro y las monedas claves. Del rígido esquema de las paridades fijas, establecido en Bretton Woods, se pasa al de las paridades “fijas, pero ajustables”, y de éste al régimen de flotaciones, así como a la recomendación de que el oro debe disminuir progresivamente su papel como activo de reserva y como numerario o denominador común del sistema para ceder paso a los derechos espe-ciales de giro. Por último, al legalizarse y generalizarse el sistema de flo-taciones, se establecen de hecho dos variedades: las llamadas flotaciones independientes, que como su nombre lo indica, están constituidas por monedas que fluctúan con relativa libertad en el mercado cambiario, como serían el dólar de Estados Unidos y el marco alemán, y las llama-das flotaciones conjuntas o vinculadas, constituidas por monedas en las cuales, como en el caso del bolívar, su tipo de cambio está fijado respec-to a una tercera moneda que flota independientemente en el mercado y que, por lo tanto, se aprecian o deprecian en la medida en que lo hace la primera. Por consiguiente, como consecuencia de esta situación, de la reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, así como de las disposiciones contenidas en la Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en 1974, la cual incorpora un capítulo sobre el sistema monetario nacional, se introducen los siguientes elementos en nuestro sistema cambiario:
1. Queda virtualmente suprimido el mecanismo establecido en el Con-venio de Bretton Woods, de fijar la paridad de las monedas en rela-ción al oro o al dólar de Estados Unidos.
2. Al promulgarse la Ley del Banco Central de Venezuela y derogarse la Ley de Monedas se eliminan las disposiciones según las cuales el bolívar representaba un contenido oro equivalente a 0,290323 gr, lo
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que establecía una paridad respecto a otras monedas que no guarda-ba relación con los tipos de cambio.
3. Como consecuencia de la fijación de nuestro tipo de cambio, vincu-lado con el dólar de Estados Unidos, el bolívar comienza a flotar in-directamente en el mercado cambiario internacional en la medida en que lo hace aquella moneda.
4. La nueva Ley del Banco Central de Venezuela autoriza a dicha insti-tución para que, cuando lo considere conveniente y previo consen-timiento del Ejecutivo Nacional, permita que los tipos de cambio fluctúen libremente en el mercado, de acuerdo con la oferta y de-manda de divisas y los convenios internacionales.
Nacionalización petrolera y unificación cambiaria
Con motivo de la nacionalización de la industria petrolera y del hierro parecen haber cesado las causas que justificaban el mantenimiento de ti-pos especiales de cambio para la adquisición de divisas procedentes de ambos sectores. Por consiguiente, en julio de 1976 se celebra un nuevo Convenio Cambiario entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela, que contempla básicamente los siguientes tipos para compra y venta de divisas: a) adquisición de divisas por parte del Banco Cen-tral provenientes de las empresas de petróleo y hierro, Bs. 4,28 por dó-lar; b) adquisición de divisas por parte del Banco Central proveniente de cualquier otra fuente, Bs. 4,28 por dólar; y c) ventas de divisas al pú-blico por parte de la banca, Bs. 4,30 por dólar.
Por último, es de destacar que la adopción de estas medidas puso fin a la etapa de cambios múltiples o diferenciales que se mantenían en vi-gencia prácticamente desde la creación del Banco Central y que fueron unificándose en forma progresiva. Su adopción determinó además la aceptación, por parte de Venezuela, de los compromisos previstos en el artículo viii del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Interna-cional, o visto desde otro ángulo, la inclusión de nuestro país en la lista de naciones comprendidas en dicho artículo.
el régimen cambiario
capítulo vi
Prestamista de última instancia
Consideraciones generales sobre la política de redescuento1
Si bien su importancia y prestigio se han venido debilitando durante los últimos años, el redescuento constituye el más antiguo y generalizado de los instrumentos de control monetario. No se concibe, por lo tanto, un banco central que no esté plenamente facultado para la realización de operaciones de este tipo, como tampoco una institución de esa natu-raleza que no establezca una determinada tasa de redescuento y la mo-difique con cierta frecuencia, aun cuando tales cambios no tengan la efectividad ni los resultados deseados. Dicha tasa, llamada en algunos países tasa del banco debido a su origen inglés (bank rate), constitu-ye en última instancia, el costo que para la banca privada implica to-mar recursos prestados del banco central. Sus variaciones, estudiadas por regla general con especial detenimiento, tienen como finalidad in-mediata estimular o restringir el crédito bancario y se encuentran aso-ciadas a propósitos expresos de las autoridades monetarias destinadas
1 La especial atención que se presta a la política de redescuento en este capítulo radica en que durante los primeros años de actuación del Banco Central, los redescuentos y los anticipos eran el medio fundamental de asistencia crediticia del BCV al sistema financiero, debido a la virtual ausencia de valores públicos que pudieran servir para este propósito. Hoy en día el redescuento, considerado un mecanismo sumamente lento y engorroso (por la necesidad de examinar cada instrumento redescontable) ha venido siendo sustituido por las operaciones de reporto consistentes en las transacciones de valores públicos con pacto de recompensa.
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a combatir presiones inflacionarias o a activar el ritmo de los negocios. Una baja en el tipo de redescuento actúa normalmente como incenti-vo para estimular el crédito, ya que acentúa la diferencia existente entre éste y el interés que la banca puede cobrar por sus operaciones activas. Una elevación contribuye, por el contrario, a restringirlo, debido a que en tal caso se opera el fenómeno inverso.
Naturalmente que en la práctica la mayoría de los bancos centrales no establecen un solo tipo de redescuento sino varios, según los sectores de la economía de donde emanen los respectivos documentos de crédi-to y el plazo de vencimiento de los mismos2. De esta forma se aspira a establecer un tratamiento diferencial de acuerdo con la importancia re-lativa de dichos sectores y sus necesidades de financiamiento. Como su nombre lo indica, el redescuento se materializa mediante la recepción de documentos a corto plazo que han sido descontados por institucio-nes financieras privadas e ingresan al banco central por endoso. Pre-senta, normalmente, el problema de la elegibilidad de los documentos, debido a que, de acuerdo con normas y reglamentos que tienen caracte-rísticas bastante comunes, no todas las letras o pagarés que descuentan
2 Cabe añadir al respecto que en los países altamente desarrollados ha prevalecido el criterio de establecer una sola tasa, mientras que en las naciones en desarrollo suelen fijarse varias, de acuerdo con el origen de los documentos y su plazo. En los últimos años, sin embargo, las tasas múltiples y diferenciales han venido a constituir un fenómeno común en países de alto desarrollo financiero. Publicaciones del Fondo Monetario Internacional ilustran esta situación así: en Austria, el Banco Nacional fija una sola tasa. El Banco Central de Holanda mantiene dos, una para redescuentos y otra ligeramente mayor para los anticipos. En Bélgica el Banco Nacional establece varias de acuerdo con la garantía ofrecida y la posibilidad de que los docu-mentos presentados se originen en operaciones de importación o exportación. En la República Federal Alemana existen normalmente dos ratas, una para redescuentos y otra para anticipos. En Suiza, además de la tasa ordinaria, se establecen dos más, una para anticipos garantizados con valores y otra para el redescuento de documentos que contribuyan a incrementar los in-ventarios de materias primas básicas. El Banco de Canadá, siguiendo la tradición británica, mantiene una sola y lo mismo sucede en la Unión Sudafricana. En Australia, normalmente, no se publican tasas de redescuento y se consideran las distintas solicitudes según las circunstan-cias prevalecientes y en forma discrecional. En América Latina resultan representativos los ca-sos de Colombia, en donde se fijan 10 tipos de redescuento; así como también el de Costa Rica que mantiene 10, Ecuador 9 y Paraguay 3. Véase, por ejemplo, Jaramillo, R. (1966). Cuando se utilizan varias tasas de redescuento en lugar de una sola, las tasas subordinadas suelen estar vinculadas a la principal de diversas maneras o por medio de diferencias fijas o variables. De esta forma se pretende lograr una mayor vinculación entre las distintas actividades crediticias del Banco Central. Además, resultan menos complejas las variaciones en los tipos de redes-cuento, ya que los cambios en la tasa principal son acompañados de otros en proporción más o menos fija para las tasas subordinadas (Garvy, G., 1969).
159prestamista de última instancia
las referidas instituciones llenan los requerimientos necesarios para ser redescontados3. Por ello, se ha creado otra modalidad más flexible de crédito constituida por anticipos, o sea, adelantos que se otorgan gene-ralmente con garantía de títulos de la deuda pública u otros activos no elegibles para el redescuento. Si bien esta última modalidad es mucho más ágil que la anterior, el costo de financiamiento resulta normalmen-te más elevado, pues los intereses que se aplican suelen ser superiores, y menores, también, los plazos de vencimiento establecidos4. Descuentos, redescuentos y anticipos influyen sobre la liquidez monetaria al afectar el costo del dinero, mientras que los demás instrumentos lo hacen ele-vando o disminuyendo su disponibilidad.
Históricamente, se atribuye a Bagehot el mérito de analizar, reco-nocer y difundir la idea de que el redescuento debería ser una de las funciones esenciales de la banca central, con el objetivo preciso de auxi-liar a los demás bancos en momentos que podían calificarse de astrin-gencia monetaria y solucionar así algunos de los problemas de liquidez
3 Expone al respecto George Garvy (1969): “La regulación del acceso al mecanismo de re-descuento se funda tradicionalmente en requisitos de elegibilidad respecto a propósito, ven-cimiento y solvencia crediticia del girado y el endosante. Los plazos y condiciones, incluidos los requisitos de elegibilidad y el vencimiento, suelen ser especificados en términos generales por las leyes y administrados por las autoridades monetarias, que formulan los objetivos de política y promulgan las reglas de funcionamiento. En la mayor parte de los países, la tasa de redescuento aplicable depende de la índole de los efectos ofrecidos”.4 Resulta, en todo caso, delicado generalizar sobre la materia: en principio se estima que el redescuento constituye el canal más importante de suministro de crédito por parte de la banca central y que los anticipos representan un instrumento secundario que ofrece mayor flexibilidad para ser usado en casos de emergencia. En algunos países, sin embargo, esta últi-ma modalidad ha adquirido tan relevante importancia que se considera la forma habitual de satisfacer las necesidades de la banca privada. El caso de Estados Unidos constituye, quizás, uno de los más significativos al respecto, ya que en ese país los anticipos son el medio más generalizado, como lo demuestra el hecho de que los bancos afiliados al Sistema de la Reserva Federal suelen depositar parte de su cartera de valores en las correspondientes oficinas de este último, a fin de que les sirva de garantía permanente y poder hacerse de liquidez en casos de emergencia. Cfr. Federal Reserve Board. The Federal Reserve System. Purposes and Func-tions. En su estudio sobre la política de redescuento en once países altamente industrializados, George Garvy (1969) expone, por el contrario, lo siguiente: “En la mayoría de los países de que aquí nos ocupamos, los anticipos se consideran como una forma menos normal o menos con-veniente de suministrar fondos y se otorgan a una tasa mayor (como en Alemania Occidental y Austria, por ejemplo) y/o por tiempo limitado solamente”. Más adelante, después de señalar otros ejemplos que robustecen este criterio, el mismo autor agrega: “Algunos países han dado un alcance bastante lato a la distinción conceptual y operativa entre redescuentos y anticipos. En otros (Italia y Holanda) son los anticipos y no el redescuento lo que se ha convertido en la técnica más común de otorgar créditos del banco central, especialmente donde el uso de los anticipos se estimula proporcionándolos en condiciones idénticas al redescuento”.
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planteados o, con el propósito contrario, en caso de que las condicio-nes económicas imperantes así lo demandaran5. El Banco de Inglaterra, según las evidencias existentes, comenzó a realizar operaciones de esta naturaleza prácticamente desde su fundación, pero al parecer sin orien-tación definida, con motivaciones puramente lucrativas y en forma es-porádica. Fue sólo a partir de la década 1870-1880, precisamente cuando el aludido financista publica su obra Lombard Street y concibe la frase, “prestamista de última instancia”, cuando se admite que tal actividad constituye una de las atribuciones normales de dicho banco y que, por lo tanto, debe llevarse a cabo en forma permanente con las finalidades de propiciar la expansión o contracción del crédito bancario a que se ha hecho referencia (De Kock, 1963). Posteriormente, todos los bancos cen-trales que se establecen en los países europeos acogen sin discusión esta idea y el redescuento se convierte de ese modo en una de las funciones básicas de la banca central. La literatura económica, por otra parte, no ha dejado de teorizar acerca de los alcances y limitaciones de este recur-so que, si bien originalmente se creía limitado en sus propósitos, hoy se admite que los mismos pueden ser de mayor significación, por cuanto su influencia no sólo se restringe al simple auxilio de bancos afectados por problemas de liquidez, sino que pretende alcanzarse, con su uso, ob-jetivos de mayor significación.
Después de numerosas experiencias aplicables, tanto al régimen de patrón oro puro como a los sistemas monetarios existentes en la actua-lidad, se estima que las manipulaciones en la tasa de redescuento se rea-lizan para lograr objetivos tanto a corto como a mediano y largo plazo, así: a corto plazo se espera que las citadas variaciones influyan positiva o negativamente sobre el crédito y el interés bancario, finalidad que se considera hasta ahora la más inmediata y generalizada. En una segun-da etapa se pretende ejercer por esta vía influencia sobre los precios, la balanza de pagos y el mercado cambiario, especialmente contribuir a li-mitar la demanda excesiva de divisas a fin de lograr el equilibrio en las transacciones externas o sobre los movimientos de capital a corto plazo. Como meta final se aspiran objetivos de mayor significación, tales como
5 Véanse, por ejemplo: De Kock (1963); Sayers, R.S. (1957).
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influir sobre el interés a largo plazo, el ingreso nacional, el volumen de inversión y el nivel de empleo (Sen, 1967). Naturalmente que para mate-rializar estos objetivos finales, o los de tipo intermedio, resulta impres-cindible que las aludidas manipulaciones tengan efectos decisivos sobre el crédito y el interés a corto plazo, ya que es a través de esos elementos como se transmite en cadena la influencia sobre la actividad económica en general. De no lograrse los objetivos más inmediatos, tampoco po-drán alcanzarse los finales.
Normalmente las variaciones en la tasa de redescuento crean expec-tativa en la comunidad financiera y son interpretadas como signo de la orientación que debe darse a los negocios, en virtud de las perspectivas que, según se estima, han sido previstas por las autoridades monetarias para el desenvolvimiento económico. Una conocida publicación del Sis-tema de la Reserva Federal de Estados Unidos plantea el problema en los siguientes términos:
La comunidad financiera piensa que los tipos de redescuento constituyen el eje del mercado crediticio. La función clave que se les asigna depende fundamentalmente del hecho de que los mismos han sido establecidos por un acto administrativo emanado de una organización que tiene adecuada información y competencia para juzgar si el dinero se encuentra en concor-dancia con las necesidades de la economía. A la luz de tales hechos es que los hombres de negocios interpretan tales cambios6.
Algunos autores han comparado las variaciones en los tipos de re-descuento con las luces que controlan el tráfico citadino. Las bajas en dichas tasas equivalen a la luz verde que indica que no existen peligros y que, por lo tanto, los negocios pueden avanzar sin obstáculos signi-ficativos que los entorpezcan. La luz anaranjada que precede a la roja constituye una señal de advertencia y un llamado a la prudencia y a la reflexión a fin de que no haya necesidad de registrar nuevas alzas que, comparadas igualmente con las luces de tráfico, equivaldrían a la roja que lo detiene (De Kock, 1963).
Coinciden los autores en afirmar que el redescuento aumenta la elasticidad y liquidez del sistema bancario para el otorgamiento de
6 Board of Governors. The Federal Reserve System. Purposes and Functions.
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créditos. Los bancos comerciales disponen así de un medio rápido, se-guro y normalmente económico de transformar en efectivo algunos de los renglones más importantes de su activo cuando se ven afectados por problemas de liquidez o cuando sus reservas bajan o tienden a acercar-se a los límites mínimos legales o acostumbrados. La demanda de efec-tivo por parte del público resulta, como es sabido, bastante variable y en no pocos casos tiene un carácter estacional perfectamente predecible. A finales de mes o de quincena se retiran fuertes sumas de los bancos pa-ra pagar sueldos y salarios o para liquidar deudas que se saldan normal-mente en esos períodos. En los meses de vacaciones también se recurre a la banca para sufragar los gastos extraordinarios que de ellas se deri-van. En los países donde la agricultura tiene gran peso sobre la actividad económica, los períodos de siembra y recolección inciden sobre los de-pósitos bancarios. Influyen igualmente sobre los referidos depósitos los cambios de estación, las costumbres, los ciclos normales de mayor ex-portación o importación, las navidades, los períodos de auge en las ven-tas y, en nuestro país, hasta la Semana Santa.
Al actuar como prestamista de última instancia, el banco central contribuye a que los bancos e instituciones financieras privadas pue-dan afrontar todos estos cambios sin mantener necesariamente eleva-das disponibilidades de caja. La banca puede colocar parte sustancial de sus depósitos, siempre con la seguridad de que el banco le prestará ade-cuado auxilio financiero, para lo cual sólo requiere mantener en cartera un volumen adecuado de papeles que llenen los requisitos normalmen-te exigidos por el instituto emisor para ser redescontados. Claro está que las disponibilidades del banco central no son ilimitadas. Sus posi-bilidades de emisión dependen de las reservas internacionales que se mantengan o de ciertas disposiciones legales, pero normalmente dicha institución tiene con qué afrontar la demanda normal de los bancos7.
7 El establecimiento de límites cuantitativos o topes máximos al volumen de crédito que los bancos centrales pueden facilitar a la banca comercial, resulta práctica común en algunos países. Con ello se aspira a controlar el volumen de crédito y a influir sobre su distribución. Algunos bancos centrales fijan periódicamente límites absolutos tanto para el volumen total de sus colocaciones, como para la distribución de las mismas entre los distintos bancos comer-ciales (Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras). Otros, por el contrario, relacionan el volumen de crédito con el capital, las reservas o el total de depósitos de cada institución.
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La limitación fundamental está dada sólo por la política de redescuen-to que se lleva a cabo, la cual, según se afirma, no puede ni debe ser sor-presivamente modificada, sino, por el contrario, en forma gradual como mecanismo de aviso, ya que si se acepta la tesis de la persuasión moral y la mutua cooperación como instrumentos de control monetario, resulta deseable que el banco central pueda orientar previamente a las institu-ciones financieras antes de tomar decisiones de mayor alcance8.
Otros elementos que deben ser tomados en consideración al abordar el problema del redescuento son los siguientes:
1. Si bien se trata de una práctica ampliamente generalizada, existen di-ferencias de significación en la forma de llevarla a cabo, de acuerdo con la legislación, las costumbres, el desarrollo del mercado mone-tario e incluso la coyuntura económica prevaleciente. Normalmente los autores agrupan para el estudio de esta materia a los distintos paí-ses en varias categorías, así (Jaramillo, 1966): un primer grupo, cons-tituido por el Reino Unido y aquellas naciones que han heredado
En Suecia, por ejemplo, el tope se establece en esa forma (50% de capital de cada banco). En Finlandia se pueden otorgar redescuentos por un volumen no superior al doble de los activos de cada banco, y en Colombia hasta el 45% del capital y reservas. En los países donde existen tipos de redescuento de carácter penal no suelen establecerse límites máximos en razón de que la rata más elevada constituye el instrumento que frena automáticamente las solicitudes de la banca. Según estudios del Fondo Monetario Internacional, las naciones que no establecen li-mitaciones formales al total de créditos del Banco Central son, entre otras, Afganistán, Austra-lia, Birmania, Canadá, Etiopía, Irlanda, Italia, Jamaica, Holanda, Estados Unidos y Venezuela. (Véase, por ejemplo, Jaramillo Rodrigo, 1966). Cabe añadir, sin embargo, que casi todos los especialistas coinciden en afirmar que los apremios y las situaciones de urgencia privan, en muchas ocasiones, por sobre los reglamentos y que son pocos los bancos centrales que no han quebrantado sus normas para atender situaciones de esta naturaleza (Cfr. Garvy, G., 1969).8 Garvy George (1969, pp. 39-40) expone al respecto: “Difieren, según los países, los montos mínimos por los cuales pueden modificarse las tasas, y ello es reflejo de la tradición y de los usos comerciales, así como de objetivos políticos. Por lo general, las modificaciones tienen lugar para un monto mínimo de ½%, pero algunos bancos practican también cambios esca-lonados de ¼%, y existe cierta tendencia a efectuar los aumentos por el monto mayor y las reducciones por el monto menor. (En Japón, la modificación de las tasas se hace por 0,365% o múltiplos de esta cifra, la cual equivale a una tasa de una milésima de 1% al día). La acción de-cisiva se suele simbolizar por cambios de un punto porcentual completo en uno u otro sentido, y, en los años últimos, ha habido casos de cambios más amplios (Reino Unido) para afrontar serios desequilibrios externos. En conjunto, las medidas implantadas por motivos externos determinaron modificaciones en las tasas por montos relativamente mayores que las derivadas de razones simplemente internas, sobre todo siempre que el banco central ha manifestado una tendencia a seguir, más que a encabezar, la marcha del mercado”.
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más directamente la tradición británica en materia de banca cen-tral. En dichos países, según se admite, las autoridades monetarias desempeñan con mayor propiedad sus atribuciones de prestamistas de última instancia, al proporcionar a la comunidad financiera fon-dos líquidos a muy corto plazo y generalmente a un solo tipo de in-terés. El Reino Unido constituye por sí solo un caso separado por ser las casas de descuento de Londres que forman el llamado “London Discount Market Association”, quienes ocurren al Banco de Ingla-terra en solicitud de redescuento. La actividad predominante de di-chas casas consiste en tomar dinero prestado del ya citado banco y colocarlo en otras instituciones financieras. Su función es, pues, la de servir de intermediarias y sus beneficios se derivan de la diferencia entre los intereses que cobran y los que pagan. La tasa de redescuen-to, o tasa del banco, se sitúa normalmente por encima del interés que prevalece para el mismo tipo de operaciones en el mercado cre-diticio, de modo que se ocurre a este recurso sólo cuando las demás fuentes son escasas. No existe límite máximo al volumen del redes-cuento, sino ratas más elevadas de tipo penal.
La segunda categoría está constituida por los países europeos de mayor desarrollo, en donde los bancos centrales proporcionan direc-tamente fondos líquidos a la banca privada, mediante el redescuento de documentos de crédito que llenen los requisitos establecidos en los respectivos reglamentos. Normalmente se aplica más de una tasa de redescuento de acuerdo con el tipo de documentos de que se tra-te y no existen límites o topes máximos al volumen del crédito, pe-ro sí intereses más elevados para frenar la demanda de recursos de este tipo. Debido a su peculiar estructura de banca central, Estados Unidos normalmente se considera como una categoría especial. En dicho país el Sistema de Reserva Federal sólo concede redescuentos a los bancos afiliados. Cada uno de los doce bancos que integran el sistema puede establecer su tipo de redescuento de acuerdo con las condiciones imperantes en la zona de influencia de los mismos, pero debido al mejoramiento en las comunicaciones y a la mayor vincula-ción de los distintos mercados, se ha registrado en los últimos años una tendencia hacia la uniformidad. Como norma general priva el
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principio de la prudencia. Cada caso es examinado separadamente y se accede a las solicitudes de acuerdo con una serie de directrices, en las cuales se toma en consideración no sólo la situación individual del solicitante, sino también la situación económica del país o de la región. Como instrumento de control monetario, el redescuento ha demostrado relativamente poca eficiencia, en virtud de lo cual ha si-do necesario complementarlo con otras medidas. Finalmente, como una cuarta y última categoría se encuentran los países subdesarrolla-dos, cuyo caso se ha creído oportuno examinar por separado a fin de poner más de relieve la situación imperante en Venezuela.
2. Más de un siglo ha transcurrido desde la década en que Bagehot pu-so de relieve que el redescuento debía ser un instrumento normal de financiamiento. Sin embargo, todavía existen fuertes prejuicios en contra del uso de este recurso. En los países en desarrollo, don-de la banca mantiene generalmente elevada liquidez y sus directivos actúan con prácticas en extremo conservadoras, no es extraño que tal fenómeno ocurra. Pero sucede que aun Estados Unidos, país de avanzada estructura financiera, no está libre de tales prejuicios. La li-teratura económica norteamericana hace continua referencia al pro-blema y el propio Sistema de la Reserva Federal así lo admite en sus publicaciones9. Numerosos banqueros de esa nación consideran que acudir con frecuencia al redescuento no es una práctica sana, ade-más de que revela debilidad por parte de quien lo haga. Por ello, un grupo apreciable de bancos evita a toda costa el uso de este recurso y trata de resolver sus problemas de liquidez por otros medios. El Sis-tema de la Reserva Federal ha tratado, según lo exponen sus voceros, de estimular el uso de dicho instrumento, pero ha encontrado esca-sa receptividad en un grupo apreciable de sus afiliados.
3. Como quiera que el redescuento contribuye a hacer más efectiva la política monetaria −además de otros efectos indudablemente favo-rables sobre el crecimiento económico−, se estima que los bancos
9 The Federal Reserve System. Purposes and Functions; Aschheim, J. (1967).
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centrales deben propiciar su utilización por parte de la banca pri-vada, especialmente en aquellos países donde existe mayor resisten-cia en tal sentido. Una actitud receptiva frente a las exigencias de la banca, que no colida con los objetivos de la política monetaria, re-sulta en consecuencia saludable y se justifica en muchas oportunida-des con finalidades puramente educativas, como medio para lograr objetivos de mayor significación como podría ser, entre otros, una mejor organización del mercado monetario. Por otra parte, es a tra-vés de su actuación de prestamista de última instancia como el ban-co central puede conocer más adecuadamente la política crediticia llevada a cabo por la banca comercial, y palpar más de cerca las ne-cesidades de financiamiento de la economía. Distintos autores hacen hincapié en el hecho de que el análisis de los documentos presen-tados al redescuento proporciona a las autoridades monetarias una noción de la política de colocaciones de los bancos, lo cual resulta es-pecialmente valedero tanto en los países donde el banco central no realiza operaciones con el público, como en aquéllos en donde, por existir un número apreciable de instituciones financieras, el único contacto del banco central con la economía privada se realiza a tra-vés de los citados documentos (Garvy, 1969). Estimular el uso del re-descuento constituye, pues, según criterio de especialistas, una de las responsabilidades básicas de la banca central.
4. Prestar rápida y oportuna asistencia a bancos con problemas es-peciales de liquidez es otra importantísima función que no puede omitirse. Como se sabe, cuando un banco experimenta una dismi-nución de sus depósitos tiene que reajustar sus colocaciones, vender títulos de la deuda pública, utilizar financiamiento interbancario o acudir al redescuento. En circunstancias normales, este proceso de ajuste se cumple satisfactoriamente y sin mayores problemas, pero existen casos excepcionales de insuficiencia de liquidez por inmo-vilización de activos, imprudencia en las colocaciones u otros casos fortuitos. Surgen, además, retiros injustificados de fondos debido a la pérdida de confianza por parte del público, situación que afecta incluso a instituciones de gran solidez. En tales casos la asistencia
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financiera del banco central no puede hacerse esperar, ya que de lo contrario podría registrarse una crisis de grandes proporciones ca-paz de lesionar el sistema bancario y la economía en general. Ex-periencias sumamente desfavorables se han registrado en algunos países por la simple demora en atender las peticiones de un ban-co con reducida liquidez. Además, generalmente se concibe que la función de prestamista de última instancia se encuentra íntimamen-te vinculada a la solución de problemas de esta naturaleza, y que el banco central constituye la garantía de solidez y solvencia del siste-ma bancario. Su asistencia oportuna, así como su orientación y sus consejos son elementos en los cuales descansa la confianza del públi-co y de la comunidad financiera. Naturalmente, no puede esperarse que las autoridades monetarias puedan continuar prestando ayuda indefinida a una institución que se mantenga en situación de per-manente iliquidez o que no haga esfuerzos razonables por alcanzar su recuperación. Se impone en estos casos la necesidad de tomar las más drásticas medidas que autoricen las leyes, teniendo siempre en cuenta que el interés de la comunidad está por encima de la institu-ción que origina el problema.
5. Se estima que el redescuento debe reflejar operaciones efectivamen-te realizadas, pues de lo contrario la utilización de este instrumento proporcionaría a la banca una especie de capital de trabajo adicio-nal, más allá de sus propias disponibilidades, que incrementaría la liquidez por encima de los requerimientos de la economía. La nece-sidad de mantener este principio es comúnmente citada en la litera-tura sobre redescuento. Por ello se insiste en el principio de la letra de cambio genuina y en la autoliquidabilidad de los instrumentos de crédito. El doctor Hermann Max, cuyas ideas, como es sabido, con-tribuyeron a orientar la estructuración del Banco Central de Vene-zuela y la política desarrollada por el Instituto en sus primeros años, enfatizaba en sus informes la necesidad de actuar de acuerdo con estas reglas (Max, s/f). Según el distinguido economista, la manera más adecuada para medir las legítimas necesidades de circulante que demandaba la economía y que no conducía a apreciaciones erradas,
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era la oferta espontánea de documentos de crédito para su descuen-to o redescuento. Tales necesidades, añadía, surgen de los negocios mismos y aumentan o disminuyen con la expansión o contracción de la actividad económica. Destacaba que la emisión de los ban-cos centrales se clasificaba en orgánica e inorgánica. Orgánicas eran aquellas operaciones que se realizaban mediante el redescuento de documentos que acreditaban la realización de un acto de cambio o se relacionaban con la producción o negociación de bienes, e inorgá-nicas aquéllas que no reflejaban tales operaciones. Las emisiones or-gánicas, según exponía, tenían efecto neutral sobre el circulante y no acarreaban peligro inflacionario, lo cual no sucedía con las inorgáni-cas en virtud de que las mismas equivalían a lanzar dinero adicional a la circulación10. La legislación latinoamericana sobre banca central acogió durante mucho tiempo estas ideas con todo el rigor del caso, pero en los últimos años, según expone Tamagna (1963), las prácti-cas sobre redescuento se han liberalizado considerablemente en fun-ción de necesidades más generales de la economía. De todos modos, quienes sustentan la tesis conservadora estiman que a medida que
10 La materia en referencia fue analizada por el doctor Carlos Miguel Lollet en un estu-dio que, sobre la política de redescuentos, presentó al Directorio del Banco Central en 1954. Insistía el distinguido economista en ajustar dicha política al principio orgánico de la emi-sión, y al respecto exponía: “Si se asienta en la doctrina de que en principio las operaciones de redescuento deben basarse en documentos de crédito nacidos de operaciones de legítimo carácter comercial, es porque se quiere garantizar la existencia de la necesidad de circulante manifestada a través del crédito concedido entre comerciantes particulares. Si se procede en esta forma, se logra dar gran elasticidad al sistema monetario y sólida liquidez al instituto emisor. Los documentos de crédito, que pormenorizadamente se analizan en los anexos ci-tados, ofrecen la garantía de crear capacidad de pago en el término de su vigencia, es decir, con documentos de crédito autolíquidos. Cuando las operaciones de redescuento no tienen esta motivación, el circulante creado no es absorbido por el mercado y su consecuencia ló-gica es una alza inusitada de los precios y posibles desequilibrios en la balanza comercial”. Insistía, asimismo, en la necesidad de distinguir los verdaderos efectos comerciales surgidos de transacciones entre hombres de negocios y los llamados préstamos cambiarios; es decir, préstamos directos del banco al cliente, quien firma sólo un pagaré que documenta el crédito. Señalaba que los documentos descontables o redescontables eran sólo los primeros, los cua-les debían llevar por lo menos dos firmas distintas de la bancaria y que ingresaban al Banco Central por endoso. Para corregir muchos de los abusos en que se había incurrido y evitar que el crédito del Banco Central sirviera de capital de trabajo a la banca comercial, desvir-tuando así la función del redescuento, proponía una reglamentación sobre la materia. Dicha reglamentación no llegó a adoptarse, aun cuando en la práctica se acogieron muchas de sus sugerencias. (Cfr. Lollet, Carlos Miguel, Memorándum del DIFC, relativo al Proyecto de Regla-mentación de Redescuentos del Banco Central de Venezuela. Archivos y biblioteca del BCV).
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se desarrolla la actividad económica surge mayor cantidad de docu-mentos de crédito genuinos, y que la actuación del banco central de acuerdo con estos principios resulta siempre justificada.
6. Al conceder un determinado volumen de crédito a la banca priva-da, por pequeño que sea, el Banco Central ha de tener en cuenta para fines de su política monetaria el principio que se ha venido lla-mando poder multiplicador de las reservas bancarias, según el cual, cualquier crédito que se otorgue a la banca engendra una capaci-dad adicional de crédito, debido a que los créditos originan depósi-tos y éstos, a su vez, nuevos créditos, tal como se comenta con mayor detalle en el capítulo sobre oferta monetaria. Como caso ilustrati-vo puede señalarse que en Estados Unidos se ha estimado que la banca puede aumentar sus préstamos o inversiones en 40.000 mi-llones de dólares11, si por acción del Sistema de la Reserva Federal se añaden 10.000 millones de dólares a sus reservas.
Dificultades que plantea la utilización del redescuentoen países insuficientemente desarrollados
En países altamente industrializados que cuentan con un mercado mo-netario bien estructurado, el redescuento opera en forma relativamente satisfactoria como instrumento de control monetario, salvo las limita-ciones que más adelante se examinan. En algunos de esos países la eco-nomía responde casi automáticamente a los estímulos que se derivan de un cambio en la tasa de redescuento, mientras que en otros la in-fluencia del referido instrumento es más restringida, aun cuando en to-do caso el balance general es positivo. En los países no desarrollados la situación es mucho menos satisfactoria al respecto. La mayoría de los autores que han abordado el problema concluyen en afirmar que el re-descuento tiene importancia secundaria en esas regiones del mundo, debido a que su influencia sobre el tipo de interés y el crédito bancario es reducida. De ser así, también lo serán las posibilidades que ofrece este
11 The Federal Reserve System, ob. cit.
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instrumento para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos y para alcanzar los objetivos económicos y sociales de mayor significación que normalmente se le asignan. De igual modo, se admite que las variacio-nes en el tipo de redescuento carecen del efecto psicológico que se atri-buye a las mismas en economías más avanzadas, y que las funciones del banco central como prestamista de última instancia son menos frecuen-tes; y menores, por lo tanto, las vinculaciones que mantienen las autori-dades monetarias con la banca privada y la economía en general.
Al abordar los aspectos concernientes a la banca central en los paí-ses de mercado monetario insuficientemente desarrollado, el economis-ta hindú S.N. Sen (1952) plantea una serie de interrogantes acerca de la efectividad que ofrece el redescuento en tales mercados. Señala, por ejemplo, casos como el de Nueva Zelanda, en donde el Banco de Reser-va de ese país modificó siete veces su tasa de redescuento en un período de 12 años, sin que se registrara como consecuencia de ello modificación alguna en el interés bancario a corto plazo. Apreciaciones semejantes destaca el mismo autor en el caso del Commonwealth Bank of Austra-lia y el Banco de Reserva de la Unión Sudafricana, aun cuando en estos países la situación parece haber cambiado en años recientes como re-sultado de mayor desarrollo financiero. El Banco de Reserva de la India ha confrontado, igualmente, dificultades para influir sobre el interés y el crédito bancario (ibídem). Por supuesto que tales experiencias no son suficientemente sólidas para generalizar sobre la materia, pero observa-ciones y estudios realizados por varios expertos confirman la existencia de una situación similar en América Latina. En nuestros países, como es sabido, tampoco ha podido el redescuento operar en forma efectiva como instrumento de control de la liquidez, debido a la ausencia de un mercado monetario organizado y a la relativa importancia que conser-van todavía los prestamistas no bancarios como proveedores de fondos. México, que sin lugar a dudas es una de las naciones de mayor desarro-llo financiero, se encuentra todavía influido por esta situación (Martínez Ostos, s/f). Lo mismo sucede en Argentina en donde se ha recurrido a la emisión de bonos como medio más efectivo de restringir el exceso de liquidez que en determinadas ocasiones ha mantenido la banca (Sen, 1952). En otros países las experiencias han sido todavía menos satisfac-
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torias. Por ello se tiende a la utilización de instrumentos más directos de control del crédito.
Para que el redescuento opere satisfactoriamente como instrumen-to de control monetario se requiere que su uso constituya una práctica habitual de la banca y no un medio esporádico de obtener liquidez en casos de emergencia como sucede en nuestras economías. Si los ban-cos utilizan en forma permanente este recurso, las variaciones en la ta-sa de redescuento influirán en esa misma forma sobre el costo de sus operaciones y se reflejarán en el interés y el crédito. En tal caso, las au-toridades monetarias podrán ejercer por este medio un control más di-recto sobre el crédito a corto plazo, las operaciones de compra-venta de divisas y la balanza de pagos. Una mayor vinculación entre banco cen-tral y bancos comerciales a través del redescuento requiere, sin embar-go, de una serie de condiciones que normalmente se encuentran dadas en los países avanzados, pero que son menos frecuentes en las econo-mías en desarrollo.
La primera de dichas condiciones es la presencia de un sistema ban-cario muy bien organizado, con extensa red de sucursales y agencias, capaz de llevar el crédito a todos los sectores de la economía. Otros re-quisitos no menos fundamentales que el anterior son los siguientes: a) que los bancos no tengan prejuicios contra el redescuento; b) que man-tengan una liquidez mínima para atender sólo sus necesidades habi-tuales de caja; c) que las prácticas y costumbres financieras existentes le permitan proveerse de un volumen apreciable de documentos elegi-bles para el redescuento; d) que el redescuento constituya un derecho automático y no una facultad discrecional, y que la política del ban-co central proporcione a la banca privada mayor confianza en el uso de estos instrumentos; y e) que exista un mercado monetario que permi-ta a la banca dotarse de liquidez por otros medios en caso de no obte-ner acogida favorable en el banco central (ibídem). Finalmente, como complemento de todo este mecanismo se requiere de una cadena de instituciones jerárquicamente estructuradas que se encuentren siempre dispuestas a tomar o a dar en préstamo dinero a corto plazo. De exis-tir todas estas condiciones, el banco central se mantendrá en la cúspide de un sistema financiero fuertemente interrelacionado y sus funciones
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como prestamista de última instancia tendrán carácter decisivo, pues cualquier cambio en su política afectará a todo el sistema.
En las economías subdesarrolladas no existen mecanismos bancarios capaces de satisfacer la primera de las condiciones establecidas, ni tam-poco, una interrelación tan estrecha en el sistema financiero. Son fre-cuentes, además, los prejuicios contra el redescuento, hasta el punto de que numerosos bancos se abstienen de utilizar este recurso por temor a ser calificados de insolventes. Por su parte, la banca suele mantener ele-vada liquidez a fin de depender de sí misma en casos de emergencia, y no existe un mercado monetario que le permita dotarse de recursos por otros medios distintos de los que proporciona el banco central. Asimis-mo, como el redescuento se utiliza en forma más o menos esporádica para solucionar problemas excepcionales de liquidez, tal procedimiento acentúa los prejuicios contra su uso. En muchos países en desarrollo, la no utilización del redescuento por parte de un banco suele constituir si-nónimo de liquidez, solvencia y prestigio financiero. Cada banco se con-vierte así en su propio banco central y los depositantes se sienten muy satisfechos con ello. La economía en su conjunto suele, sin embargo, re-sentirse por estas prácticas, ya que no se obtiene el máximo provecho de los recursos financieros existentes y se obstaculiza el desarrollo de una adecuada política monetaria.
Existen, además, otros factores que restan efectividad al redescuento en estos países. El primero de ellos está dado por la diferencia sustancial que se observa entre las llamadas economías de centro y las de perife-ria. En las primeras, o sea, en las naciones avanzadas, el ritmo de los ne-gocios y la actividad económica dependen en mayor grado de factores endógenos, como pueden ser, entre otros, cambios tecnológicos e inno-vaciones que se traducen normalmente en un aumento en la tasa de in-versiones, en incremento en el consumo o en cambios en los hábitos de los consumidores. En tales oportunidades se incrementan, como es na-tural, las solicitudes de crédito, y la banca, que conserva normalmente reducida liquidez, se ve obligada a recurrir al banco central. La política desarrollada por las autoridades monetarias tiene entonces carácter de-cisivo y las manipulaciones en el redescuento pueden acelerar, moderar o detener la expansión. En las economías de periferia, por el contrario,
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el ritmo de la actividad económica depende en mayor grado de facto-res externos, generalmente del aumento de las exportaciones o del alza en los precios de los productos de exportación. Al registrarse cualquiera de estos fenómenos, la banca privada aumenta casi de inmediato su li-quidez y escapa, por lo tanto, a la influencia del banco central. Además, los países altamente desarrollados suelen ser centros bancarios interna-cionales, en donde los movimientos de capital a corto plazo en la forma de depósitos o inversiones en cartera son frecuentes. Un alza en el tipo de redescuento se traduce normalmente en ingresos de capitales a cor-to plazo, mientras que una baja puede propiciar la salida de los mismos. En los países en desarrollo se registran también, como es natural, mo-vimientos de capital, pero ellos asumen más comúnmente la forma de inversiones directas a largo plazo y poco tienen que ver con las manipu-laciones del redescuento, Finalmente, un factor adicional que hace po-co operante el redescuento en los países atrasados es la preponderancia que tienen en esas economías los prestamistas no institucionales, debi-do al escaso desarrollo y diversificación del sistema bancario.
El Banco Central de Venezuela como prestamistade última instancia
Cualquier lector que haya seguido el curso de las publicaciones, dis-cursos, conferencias, notas de prensa y opiniones de banqueros sobre el tema del redescuento en nuestro país, habrá podido percatarse de la existencia de apreciaciones y puntos de vista de la más variada índole, algunos de ellos divergentes, entre los cuales se destacan:
1. Se ha venido admitiendo como válida la tesis de que en Venezuela, como sucede en la mayoría de los países de escaso desarrollo finan-ciero, la banca mantiene prejuicios en contra del redescuento y, por lo tanto, poco acude al Banco Central en solicitud de asistencia cre-diticia, lo que ha impedido que el redescuento haya podido conver-tirse en un instrumento efectivo de control monetario.
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2. Suele afirmarse también que el Banco Central mantiene una posi-ción altamente conservadora en materia de redescuento, y que es de-masiado exigente en la calificación de los documentos elegibles para ese propósito, lo cual ha impedido que la banca haga uso más gene-ralizado de dicho recurso.
3. Existe la opinión de que el redescuento debería canalizarse preferen-temente en función del desarrollo económico, así como, la presun-ción de que en no pocas ocasiones ha sido utilizado indirectamente para financiar salidas de divisas o estimular la importación de artícu-los no esenciales y suntuarios.
4. Predomina un alto grado de consenso respecto a que las variaciones en la tasa de redescuento por parte del Banco Central han tenido po-ca influencia sobre el volumen de crédito y los tipos de interés.
5. La asistencia crediticia del Banco Central ha sido decisiva para sol-ventar problemas de bancos en situación de precaria liquidez.
Examinemos estos planteamientos conforme a la muy escasa infor-mación disponible, comenzando por algunas opiniones sustentadas en torno a la poca efectividad del redescuento como instrumento de con-trol monetario.
Limitaciones del redescuento como instrumento de control monetario: opiniones sobre la materia
Debido a la presencia de factores que son comunes a la mayoría de las naciones de escaso desarrollo, la política de redescuento no ha tenido en nuestro país los alcances deseados como instrumento de control mone-tario. El Banco Central, como prestamista de última instancia, parecie-ra estar relegado a un plano secundario y por ello no ha podido influir decisivamente sobre el circulante y el crédito como sucede en econo-mías más avanzadas. Tales afirmaciones no tienen carácter novedoso sino que, por el contrario, han sido reiteradamente señaladas por técni-
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cos y especialistas en cuestiones monetarias y, muy especialmente, por aquellas personas a quienes ha correspondido la responsabilidad de ac-tuar como presidentes o directivos del Instituto. Consignamos algunos criterios expuestos al respecto:
Una de las primeras opiniones sobre esta materia, quizás la más an-tigua, es la del economista norteamericano Constantine McGuire, for-mulada en 1938 al ser consultado sobre el Proyecto de la Ley del Banco Central que había sido sometido a la consideración del Congreso Na-cional por el grupo de parlamentarios que encabezaba el doctor Julio Alvarado Silva. McGuire, como lo hemos expuesto, se mostró contra-rio a la idea de establecer un banco central en el país debido a que, en su opinión, no existía en Venezuela un mercado monetario que justificase la creación de un instituto de esta naturaleza. Al refutar la tesis de Mc-Guire, el doctor Manuel R. Egaña −en su conferencia dictada en el pa-raninfo de la Universidad Central, a la que ya hemos aludido− admitía igualmente estas limitaciones, pero no dudaba que las mismas se supe-rarían lentamente con la creación del Instituto, el cual, por su propia na-turaleza, influiría favorablemente en el desarrollo de ese mercado. J.M. Herrera Mendoza (1960, p. 338), presidente de la institución durante sus primeros años, expone su criterio en la siguiente forma:
En Estados Unidos, la aplicación del redescuento como instrumento de re-gulación monetaria ha resultado en general poco satisfactorio. Numerosos elementos han ocasionado esta tendencia, entre ellos, la rigidez del sistema de precios y costos, la mayor influencia del Tesoro en los mercados, la es-peculación y los movimientos anormales de capital, etc. En países sin un mercado monetario avanzado, y donde las operaciones de crédito se hacen principalmente a base de sobregiros en cuenta corriente y no en letras de cambio, menos puede el redescuento servir como arma de regulación.
Veinte años después de haber sido promulgada la Ley del Banco Cen-tral, el entonces presidente de la institución, doctor Alfonso Espinosa (1963, p. 52), al analizar la situación monetaria predominante en el país recono-ce que subsisten todavía las mismas limitaciones planteadas originalmente:
Nuestro Banco Central sólo ha desempeñado, como lo dije en otra época y en otra ocasión, las funciones de una casa de cambio con las
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características y deficiencias propias del tipo de casa, oficina, fondo o junta de conversión de cambios que liquidó el período de los regíme-nes de papel moneda en América Latina, en la segunda mitad del siglo xix. Su trabajo ha consistido en expandir la provisión nativa de dinero por medio de la adquisición de los saldos activos del cambio exterior. En época desfavorable no sabemos hasta qué punto el Banco Central de Venezuela estaría en condiciones de forzar una deflación interna en beneficio de la estabilidad del bolívar, o si, como fue la conducta de las casas de cambio en otros tiempos, en época de dificultades, se encon-traría constreñido, como es lo probable por sus escasos instrumentos de control, a abandonar las operaciones de cambio exterior y a transferir las consecuencias de una desfavorable balanza de pagos de la deflación interna a la depreciación de la moneda, si el Gobierno nacional no arbi-tra otro medio de control más eficaz.
Para el año 1962 el doctor Ernesto Peltzer, en un estudio sobre el redescuento y el sistema monetario y cambiario, formula interesantes consideraciones y llega a conclusiones similares a las antes expuestas respecto a la poca efectividad de este instrumento como medio para in-fluir sobre la dinámica monetaria, lo que atribuye al poco uso que la banca hace del crédito del Banco Central, salvo en casos excepcionales por retiro de fondos o inmovilizaciones de su cartera. Para aquella épo-ca, según asienta en su exposición sólo 15 bancos de los 37 que opera-ban en el país habían recurrido a la utilización del redescuento y de ellos apenas seis tenían saldos deudores de consideración (Peltzer, 1965).
En 1965, con motivo de cumplirse los 25 años de fundado el Institu-to, el doctor Alfredo Machado Gómez, en el prólogo de una obra edita-da para conmemorar ese acontecimiento (1966), se refiere igualmente a las limitaciones existentes para que el redescuento constituya un instru-mento eficaz de la política monetaria y dice:
Para regular la cantidad de dinero en circulación, el Banco Central cuenta, en primer lugar, con uno de los instrumentos clásicos sobre la materia, cual es el redescuento. La utilización de este instrumento por parte de la banca comercial en su conjunto ha sido, como bien se sabe, relativamente limitada. Su poca efectividad como medio para regular el circulante se deriva fundamentalmente del hecho de que el dinero creado a través de este instrumento es relativamente reducido en com-paración con el que se crea a través de las operaciones cambiarias.
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En 1974 el doctor Roosevelt Velásquez, en un trabajo sobre oferta de dinero y política monetaria en Venezuela, pone de relieve que todavía continúan las mismas limitaciones:
Prácticamente desde sus orígenes, el Banco Central de Venezuela ha rea-lizado operaciones de redescuentos y anticipos, pero más como auxilio financiero a la banca en momentos críticos, o como instrumento de estí-mulo al sector agropecuario, que como un efectivo instrumento de polí-tica monetarias con fines estabilizantes de la economía.
Disposiciones legales
La vigente Ley del Banco Central de Venezuela autoriza al Instituto para realizar las siguientes operaciones en materia de redescuento: a) descontar, redescontar o adquirir letras de cambio, pagarés u otros do-cumentos de crédito relacionados con operaciones de legítimo carác-ter comercial, cuyo plazo de vencimiento no sea superior a 360 días; b) comprar o descontar letras de cambio u otros documentos de cré-dito sobre el exterior con plazo no mayor de 360 días, salvo en caso de promoción de exportaciones, cuando dicho plazo pueda ampliarse; y c) descontar, redescontar o adquirir letras de cambio, pagarés o documen-tos provenientes de operaciones relacionadas con la producción, ela-boración, almacenamiento, transporte o venta de productos agrícolas, pecuarios, pesqueros, forestales o industriales de carácter nacional con plazo no superior a 360 días.
Asimismo, el Banco Central de Venezuela puede acordar antici-pos por plazo fijo, que no excedan de 360 días, así: a) sobre valores del Gobierno nacional, hasta por 90% de la cotización de dichos valores en el mercado; b) sobre cédulas hipotecarias y otros títulos de crédi-to de organismos del Estado u otras instituciones bancarias o de cré-dito, cuando fuesen ofrecidos por terceros distintos del emisor, hasta por 85% de la cotización de dichos valores en el mercado; c) sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos elegibles para el redescuento, hasta por 80% del valor nominal de tales efectos; d) sobre obligacio-nes o bonos de compañías venezolanas, hasta por 75% de su cotiza-ción en el mercado; y e) sobre títulos valores emitidos por organismos
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financieros internacionales en los cuales Venezuela tenga participación, hasta por 85% de su cotización en el momento del anticipo.
En casos excepcionales el Banco Central de Venezuela, previo vo-to favorable de seis de los miembros del Directorio, y con la finalidad de asegurar la debida liquidez de un banco o instituto de crédito en di-ficultades transitorias, puede suministrarle fondos a plazo no mayor de 90 días, prorrogables, con garantía de otros elementos de su activo, dis-tintos a los enumerados anteriormente. La ley prohíbe al Banco Central conceder préstamos a los bancos e instituciones de crédito cuando las dificultades por las que atraviesen se deban, en opinión del Directorio, a mala administración o inadecuada inversión de sus recursos.
Por otra parte, se desprende del texto de la ley que el otorgamiento de redescuentos y anticipos por parte del Banco Central tiene carácter discrecional, y que el Instituto toma las correspondientes decisiones so-bre la materia en función de la conveniencia económica general del país y la situación financiera del banco o institución de crédito solicitante. A este respecto, el instructivo para la tramitación de redescuentos y anti-cipos elaborados por el Banco Central, destaca los siguientes aspectos fundamentales:
El Banco Central de Venezuela tomará en cuenta la situación de la cartera y la política de préstamos e inversiones de los institutos solicitantes dentro del marco de la coyuntura económica, para determinar el grado de acceso al crédito del instituto emisor que tendrá cada solicitante. Para los mismos efectos, examinará también el fiel cumplimiento por parte del banco solici-tante de las disposiciones legales que lo rigen.
Tasas de redescuento y sus variaciones
Desde el mes de mayo de 1941, fecha en la cual se establecen los primeros tipos de redescuento, las Memorias, las Revistas y otras publicaciones del Banco Central de Venezuela dan cuenta de distintas modificaciones al interés aplicable a operaciones de redescuentos y anticipos, así como a la diferencia máxima que puede existir entre dichos tipos y los que pue-den cargar los bancos públicos. Desafortunadamente, no existe infor-mación acerca de las razones que privaron para estas modificaciones.
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Una muestra de los principales tipos de interés aplicables a operaciones de redescuentos y anticipos por parte del Banco Central de Venezuela se incluye a continuación:
Mayo de 1941. Comienzan a regir los primeros tipos de redescuento, así: para efectos garantizados con certificados de primas de exportación se estableció un plazo de 90 días y un tipo de redescuento de 2%. La dife-rencia máxima entre el tipo de redescuento y el interés que podrían co-brar los bancos al público se fijó en un 3%. Para efectos provenientes de otras operaciones de legítimo carácter comercial: plazo, 90 días; tipo de redescuento, 2,5%; diferencia máxima, 3%. Documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elabora-ción o negociación de productos agrícolas, pecuarios o industriales: pla-zo máximo, 180 días; tipo de redescuento, 2,5%; diferencia máxima, 3%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas exclusivamente: plazo, 270 días; tipo de redescuento, 3%; di-ferencia máxima, 3%.
Noviembre de 1943. Entra en vigencia una nueva reglamentación que contempla los siguientes tipos y plazos: redescuento de letras del Te-soro nacional, 180 y 270 días, 2% anual. Redescuento de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 90 días, 2,5% anual. Redescuen-to de documentos de crédito proveniente de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de pro-ductos agropecuarios o industriales, hasta 180 días, 2,5% anual. Redes-cuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusivamente, de 181 a 360 días, 3% anual. Anticipos so-bre letras del Tesoro, hasta 90 días, 2% anual; sobre oro amonedado o en barras, 90 días, 2% anual; sobre letras de cambio, pagarés u otros docu-mentos negociables, 90 días, 3,5% anual; sobre obligaciones garantiza-das con bonos o acciones de compañías venezolanas, 3,5%, 90 días. No se estableció en esa oportunidad el límite máximo de interés que podían cobrar los bancos al público en operaciones de esa naturaleza.
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Mayo de 1947. Los redescuentos y anticipos se modifican en la siguiente forma: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 90 días, 2% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agropecuarios o industriales, hasta 180 días, 2% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusiva-mente, de 181 a 366 días, 2,5% anual. Anticipos sobre títulos de la deu-da pública, hasta 90 días, 2% anual; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 3% anual; sobre obligaciones garantizadas con bonos o ac-ciones de compañías venezolanas que se coticen en el mercado y que no hayan dejado de pagar dividendos, hasta 90 días, 3% anual. Se estable-ció en esa oportunidad que los bancos comerciales no podían cobrar un interés superior a 6% para aquellas operaciones de crédito cuyos docu-mentos podían ser admitidos al redescuento.
Noviembre de 1959. Comenzaron a regir los siguientes tipos y plazos: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carác-ter comercial, hasta 90 días, 4,5% anual. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agrícolas, pe-cuarios o industriales, hasta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones agrícolas o pecuarias exclusiva-mente, de 181 a 360 días, 4,5%. Anticipos sobre títulos de la deuda pú-blica, hasta 90 días, 4%; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 4%; sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos, hasta 90 días, 4,5%; sobre obligaciones garantizadas con acciones o bonos de compañías venezolanas, hasta 90 días, 5%.
Diciembre de 1960. Comienzan a regir los siguientes tipos: redescuen-to de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comer-cial, hasta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenaje, transporte o venta de productos agrícolas, pecuarios o industriales, has-ta 180 días, 4%. Redescuento de documentos de crédito derivados de
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operaciones de la misma naturaleza anterior, pero con plazos de 181 a 360 días, 4,5%. Anticipos sobre títulos de la deuda pública, hasta 180 días, 4%; sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 4%; sobre le-tras de cambio o pagarés, hasta 180 días, 4,5%; sobre obligaciones ga-rantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 5%.
Septiembre de 1962. Se modifican algunos plazos y tipos de interés vi-gentes desde diciembre de 1960, en la siguiente forma: redescuento de efectos provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, has-ta 180 días, 4,5%. Redescuento de documentos de crédito provenientes de operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacena-miento, transporte o venta de productos industriales de carácter nacio-nal, hasta 180 días, 4% anual. Redescuento de documentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almace-naje, transporte o venta de productos industriales de carácter nacional, de 181 a 360 días, 4,5% anual. Redescuento de documentos de crédito derivados de operaciones agropecuarias relacionadas con la siembra, cultivo, recolección, almacenamiento, transporte y venta de productos agropecuarios, hasta 360 días, 2% anual. Anticipos sobre oro amone-dado o en barras, hasta 90 días, 4% anual; sobre valores del Gobierno, hasta 180 días, 4% anual; sobre cédulas hipotecarias hasta 180 días, 4% anual; sobre letras de cambio, pagarés u otros documentos de crédito, hasta 180 días, 4,5% anual; sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 5% anual. Se esta-bleció en esa oportunidad que la diferencia entre el tipo de redescuento y el interés que podían cobrar los bancos al público, incluidas las comi-siones, no podía exceder del 4,5%.
Junio de 1969. Entra en vigor la siguiente reglamentación: redescuen-tos de documentos de crédito provenientes de operaciones de legítimo carácter comercial, hasta 180 días, 5,5% anual. Redescuento de docu-mentos de crédito por operaciones relacionadas con la producción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta de productos indus-triales de carácter nacional, de 180 a 360 días, 6% anual. Redescuento de
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documentos de crédito derivados de operaciones agropecuarias relacio-nadas con la siembra, cultivo, recolección, almacenamiento, transporte y venta de productos agropecuarios, para las instituciones de crédito del Estado, hasta 360 días, 2% anual. Redescuento de documentos de cré-dito por operaciones agropecuarias para otras instituciones distintas de las organizaciones de crédito del Estado, 5% anual. Anticipos sobre oro amonedado o en barras, hasta 90 días, 5,5% anual; sobre valores del Go-bierno, hasta 180 días, 5% anual; sobre cédulas hipotecarias, hasta 180 días, 5% anual, sobre obligaciones garantizadas con bonos o acciones de compañías venezolanas, hasta 180 días, 6% anual.
Finalmente, a partir de 1974 comienza a prevalecer un mecanismo mediante el cual el costo de los redescuentos no está determinado por una tasa fija, sino por un diferencial respecto al interés que cargan la banca comercial e instituciones financieras al público. Dentro de este esquema se fijan, con ligeras variables, tipos para redescuento y antici-pos en 1974, 1976 y 1979. La resolución correspondiente a 1979 estable-ce que: para operaciones de descuentos y redescuentos sobre letras de cambio y pagarés relacionados con operaciones de legítimo carácter co-mercial, la tasa de interés que regirá será la que resulte de restar 2% a la tasa de interés cobrada por los bancos o institutos de crédito en las operaciones que hayan dado origen a los documentos presentados; pa-ra descuentos o redescuentos provenientes de documentos relacionados con la producción, transporte o almacenamiento de productos agrope-cuarios, el diferencial se fija en 2,5%; y para anticipos con garantía de va-lores públicos o privados, se determina que la tasa de interés será igual a la tasa nominal de los correspondientes valores. Asimismo, la resolu-ción establece límites mínimos absolutos tanto para redescuentos como para anticipos.
En febrero de 1980 se dicta una nueva resolución en la cual se man-tienen los mismos tipos de interés aplicables a las operaciones de redes-cuento que se habían fijado en 1979. En materia de anticipos se mantiene en vigor el criterio de que el interés aplicable será igual a la tasa de inte-rés nominal de los valores dados en garantía, pero se agrega una dispo-sición según la cual el interés cobrado en el caso de operaciones de esa naturaleza no será inferior a 11%.
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Se desprende de las informaciones precedentes que ha existido un tratamiento preferencial para redescuentos provenientes de operacio-nes agropecuarias e industriales. Asimismo, en las Memorias e Informes Económicos se pone de relieve el interés del Banco Central en canalizar la mayor cantidad de recursos hacia esos sectores y se destacan las ac-ciones que se han tomado en ese sentido. No obstante, esta materia se examina con mayor detalle en el capítulo sobre “Posibilidades y limita-ciones para financiar o contribuir al desarrollo económico”.
Otros elementos de apreciación
Cuantificar los efectos del volumen de redescuentos sobre el tipo de in-terés y el crédito bancario constituiría, sin lugar a dudas, la base más só-lida para reafirmar los argumentos expuestos. Ello resulta difícil por la carencia de información estadística adecuada y, fundamentalmente, por algunas razones decisivas como son, en primer lugar, el hecho de que el Banco Central de Venezuela ha cotizado tradicionalmente una se-rie de tasas múltiples, no directamente interrelacionadas, que dificultan los cálcu los y apreciaciones al respecto. En segundo lugar, porque, con-juntamente con las variaciones en los tipos de redescuento, se han alte-rado también los plazos aplicables a algunas operaciones; y, finalmente, por el hecho de que el interés bancario que registran nuestras estadísti-cas no es totalmente representativo del costo del dinero, debido a la in-fluencia de comisiones, avalúos y otras cargas financieras. En aquellos países donde existe una sola tasa de redescuento y el plazo aplicable a la realización de operaciones de esta naturaleza ha permanecido inva-riable, resultan frecuentes las estimaciones sobre la interrelación exis-tente entre el crédito del Banco Central y el crédito e interés bancario a corto plazo, lo cual no se ha abordado cabalmente en Venezuela por las circunstancias ya señaladas. De todos modos, cualquier observación superficial del problema pone de relieve que los intereses bancarios han tenido pocas variaciones en virtud de los cambios registrados en la ta-sa de redescuento del Banco Central. Esta situación parece demostrar la presunción de algunos autores en el sentido de que, en los países in-suficientemente desarrollados como un todo, los tipos de interés juegan
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un papel poco relevante en la expansión de la demanda de crédito y que tanto los plazos como las condiciones de elegibilidad de los documen-tos suelen ser en muchas ocasiones más importantes que las variaciones en la tasa de redescuento.
Por consiguiente, sería indudablemente exagerado pretender demos-trar que las variaciones en la tasa de redescuento han tenido en nuestro medio influencia decisiva sobre el tipo de interés, el crédito o la circu-lación monetaria, aun cuando no puede desestimarse que en determi-nados momentos de la coyuntura dichos cambios han sido necesarios y útiles. Venezuela, por su condición de país de mercado monetario in-suficientemente desarrollado, se encuentra afectada por todos o la gran mayoría de los obstáculos ya comentados que impiden a los bancos cen-trales ejercer influencia decisiva sobre la actividad económica a través de su política de prestamistas de última instancia. En efecto, muy poco uso se hace del redescuento como instrumento habitual de refinancia-miento de la banca. Más de la mitad de los bancos de depósito que ope-ran en el país no utilizan el crédito del Banco Central y los que lo hacen, que constituyen la minoría, han recurrido a las autoridades monetarias sólo en forma esporádica, frente a necesidades extraordinarias de liqui-dez por retiro de depósitos o ante situaciones depresivas de la economía. Corroboran estas afirmaciones, entre otros datos y cifras conocidos, el hecho marcadamente notorio de que, al cierre del decenio de los seten-ta, alrededor de las tres cuartas partes de los saldos deudores de la banca comercial con el Banco Central correspondían a cuatro o cinco institu-ciones crediticias que fueron afectadas por problemas de liquidez duran-te el período 1959-1962, y que confrontaban dificultades para alcanzar su recuperación definitiva. Por otra parte, a finales de 1979 la prensa local destacó en varias oportunidades que más del 50% de los redescuentos concedidos por el Banco Central correspondían a una institución banca-ria que había experimentado dificultades y tuvo que ser intervenida.
La posibilidad de que el régimen legal existente sea causa directa o indirecta de la escasa utilización del Banco Central de Venezuela co-mo prestamista de última instancia debe descartarse. La ley, como an-teriormente se ha señalado, tiene suficiente amplitud y flexibilidad en esta materia. Así lo han reconocido, además, las propias autoridades de
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la institución, cuando en la Memoria Especial 1961-1965 (p. 93) se expo-nen los siguientes conceptos:
Nada impide, en efecto, manipular la tasa de redescuento con finalidades preferentemente cambiarias o de control cuantitativo de la oferta de crédito; extender la emisión con base en el descuento o redescuento de documentos originados en la comercialización y producción de la renta nacional, inclu-sive a través de operaciones directas con el público en algunos casos. Tam-bién es posible seleccionar el crédito mediante tasas diferenciales de interés. Los requisitos de elegibilidad de los papeles redescontables son de por sí un instrumento selectivo de control del crédito. Tan variado alcance sugiere, en principio, la existencia de un marco jurídico lo suficientemente amplio y flexible como para permitir el desarrollo de una política ágil y fluida, con una gran capacidad de adaptación al curso de los acontecimientos.
Por consiguiente, se concluye en dicho documento que los proble-mas que pudiere confrontar la política de redescuento, así como el éxito de sus resultados, no pueden atribuirse a deficiencias del régimen legal.
También resulta errónea la afirmación de que la política llevada a ca-bo por el Banco Central haya sido en extremo conservadora y que por esa causa la banca poco haya acudido al redescuento. Puede que en de-terminadas ocasiones, ante la necesidad de proteger la estabilidad in-terna y externa, el instituto emisor haya sido poco receptivo ante las aspiraciones del sector bancario, pero en líneas generales resulta difícil aplicarle el calificativo de conservador. Al respecto debe tenerse presen-te la apreciable asistencia crediticia otorgada a los bancos en situación de precaria liquidez a que se ha hecho referencia, así como las renova-ciones de documentos y ampliaciones de plazo. Refiriéndose al crédito otorgado a varias instituciones financieras durante el decenio de los se-senta, el doctor Ernesto Peltzer (1966) exponía: “La liquidación de esta posición deudora constituye evidentemente un problema a largo plazo, lo que significa que los redescuentos y anticipos se han convertido en colocaciones a largo plazo”. Asimismo, al hacer referencia a la asistencia crediticia que se prestaba a la banca comercial en ocasiones en que se re-gistraban salidas de capitales, este distinguido economista solía afirmar
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que el Banco Central no sólo vendía divisas a la banca de manera irres-tricta, sino que también le suministraba crédito para adquirirlas12.
Por consiguiente, parece poco sensato aceptar la hipótesis de que el Banco Central haya sido en extremo conservador en su política de re-descuento, en especial si se toma en consideración la amplia asistencia crediticia que ha otorgado a bancos con dificultades de liquidez, como lo demuestran los porcentajes de concentración del redescuento en po-cas instituciones bancarias que ha prevalecido en distintas oportunida-des, así como las ampliaciones de plazo a que se ha hecho referencia. Naturalmente, es evidente que el Instituto tiene que examinar los docu-mentos presentados y analizar tanto la situación del banco solicitante co-mo la coyuntura económica imperante, lo cual puede crear expectativa e incertidumbre por parte de los sectores afectados y dar origen a críticas sobre el conservatismo del Banco Central. Asimismo, frente a las que-jas que han surgido de algunos banqueros, debe tenerse presente que planteamientos de ese tipo resultan comunes en muchos países donde el redescuento tiene carácter discrecional. Veamos, por ejemplo, algunos conceptos que se han expresado respecto al Sistema Federal de Estados Unidos en su carácter de prestamista de última instancia:
Ha sido motivo de gran irritación para los bancos miembros del Sistema de la Reserva Federal la incertidumbre que existe acerca del monto y duración del crédito que pueden recibir. Como prestamistas en un mercado crediti-cio competitivo, dichos bancos aspiran a informar a sus clientes sobre las facilidades de crédito que pueden otorgar y sobre los plazos de las mismas (Young, 1973).
De los elementos de juicio antes expuestos parece desprenderse que las causas por las cuales el redescuento no ha adquirido importancia co-mo instrumento de control monetario son semejantes a las que han in-
12 Dentro de este mismo orden de ideas, resultan de apreciable interés unas declaraciones de prensa formuladas por el doctor Carlos Rafael Silva (El Nacional, 7 de febrero de 1979), quien manifestó que en Venezuela se había venido registrando un proceso de paulatina nacionali-zación de la banca, no por voluntad expresa del Estado sino por la mala administración que de sus bancos habían hecho algunos banqueros. Se refería, indudablemente, a la recepción de acciones de bancos privados por parte del Banco Central como pago de obligaciones derivadas de redescuentos y anticipos.
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fluido en otras economías de estructura similar a la nuestra. La primera de ellas radica en el incipiente desarrollo del sistema bancario, el cual, a pesar del crecimiento y diversificación registrados en los últimos años, no parece estar suficientemente bien estructurado para aprovechar al máximo la liquidez existente en el país y para llevar el crédito del Ban-co Central a todos los sectores de la economía. Tal responsabilidad no puede atribuirse por supuesto sólo a la banca y a los banqueros. Influyen también en forma determinante los hábitos de la población y las cos-tumbres y prácticas mercantiles. Además, se carece de organizaciones que estén siempre dispuestas a tomar y a dar dinero prestado, ya que las prácticas de refinanciamiento son poco comunes y no existe tampoco una cabal interrelación entre todos los sectores financieros de la econo-mía, en cuyo caso la influencia del Banco Central a través del redescuen-to podría ser decisiva.
La banca, por su parte, ha mantenido tradicionalmente en nuestro país una elevada liquidez, como lo demuestran los excedentes de reser-vas no colocados que comúnmente registran nuestras estadísticas mo-netarias. Cada banco trata, por lo tanto, de depender de sí mismo en situaciones de emergencia, pues se carece de mecanismos de refinancia-miento interbancario distintos de los que presta el Banco Central. Cau-sas aparentes de esta situación son los prejuicios contra el redescuento que, como es sabido, son bastante comunes en nuestras economías y que posiblemente son aún más acentuados en Venezuela. El sistema banca-rio tampoco parece estar siempre suficientemente provisto de papeles elegibles para el redescuento o para garantizar anticipos, lo que parece evidenciarse por el elevado volumen de documentos no admitidos por el Banco Central. Tampoco los valores gubernamentales representan un fuerte renglón de la cartera de los bancos. Sin embargo, la causa funda-mental que determina esta escasa vinculación financiera con el Banco Central puede ser la elevada liquidez que, en su conjunto, mantiene el sistema. Sólo en situaciones de emergencia acuden algunos bancos a la asistencia crediticia del Banco Central. En muchas ocasiones se ha recu-rrido al crédito externo antes de solicitar redescuentos o, lo que es más grave aún, se han restringido las colocaciones. Naturalmente que es-ta reticencia no es común a toda la banca. Algunas instituciones se han
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excedido incluso en sus solicitudes de redescuento y en muchas ocasio-nes ha habido necesidad de atender su requerimiento por situaciones de apremio. Tales casos son indudablemente aislados y no constituyen ele-mentos representativos de una política de redescuentos orientada a in-fluir sobre la actividad económica.
La actuación del Banco Central de Venezuela como prestamista de última instancia no ha tenido, pues, la amplitud ni generalidad caracte-rística de instituciones semejantes de otros países, incluso de aquéllos de igual o menor desarrollo económico que el nuestro. A ello se agrega otro fenómeno íntimamente ligado al anterior o, presumiblemente, su efecto inmediato como es el de que el dinero creado a través del redescuento es reducido en comparación con el que generan las operaciones cambia-rias, la gestión fiscal o el propio crédito bancario, alimentado preferen-temente por depósitos y recursos propios de dichas instituciones. Frente a una situación como la planteada, resulta difícil pretender que la tasa de redescuento pueda haber tenido influencia sobre la expansión o con-tracción del crédito bancario en su conjunto o sobre los tipos de interés, mucho menos el efecto psicológico de influir como mecanismo de aviso en la conducción de los negocios privados.
Algunas evidencias históricas
Un breve recuento histórico corrobora en gran parte los argumentos expuestos. Dicho enfoque pone de relieve que el Banco Central de Ve-nezuela ha realizado operaciones de redescuentos y anticipos práctica-mente desde su fundación, pero en cuantía relativamente moderada, tanto en lo que respecta a su número como a su monto global. Escasa-mente habían transcurrido cuatro meses desde la fecha en que el Institu-to abrió sus puertas al público cuando se registra la primera operación, la cual se llevó a cabo el 17 de febrero de 1941 y correspondió a efectos provenientes del Banco Agrícola y Pecuario por una cantidad ligera-mente superior a los 200.000 bolívares. La actividad crediticia conti-nuó incrementándose durante el transcurso del año hasta alcanzar un monto de 8 millones de bolívares al cierre del segundo semestre. En esa oportunidad hicieron uso de las facilidades del redescuento tres bancos
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nacionales y dos extranjeros y se realizó un total de 419 operaciones, de las cuales la mayoría correspondió a documentos agropecuarios (BCV, Memoria, 1941). En 1942 el volumen de redescuentos alcanzó a 30 millo-nes de bolívares, pero en 1943, debido a un aumento de la liquidez ban-caria, su monto descendió nuevamente a 8 millones. En ese último año se reforma la Ley del Banco Central, entre otras finalidades, con la de eliminar algunos requisitos que se consideraban innecesarios en mate-ria de redescuento. También se modificaron las tasas fijadas original-mente en 1941 y se establecieron algunas condiciones más liberales. No obstante, el incremento de los años subsiguientes no puede considerar-se significativa.
Ya la Memoria del Banco Central, correspondiente al año 1941, había previsto la imposibilidad de alcanzar a mediano plazo aumentos de sig-nificación en el volumen de redescuentos, debido a la existencia de una serie de factores contrarios a la utilización de ese instrumento. Entre di-chos factores destacábanse los siguientes: a) el fortalecimiento que había experimentado la banca en virtud de los créditos recibidos del Banco Central por traspaso de emisiones; b) los elevados recursos propios de que disponía el sistema, cuyo monto alcanzaba a más de 300 millones de bolívares, de los cuales 62% se había destinado a colocaciones e in-versiones; y c) el uso excesivo del crédito en cuenta corriente. Se seña-laba que el comercio venezolano estaba habituado a la cuenta corriente como instrumento predilecto de crédito y que, mientras perdurara esa tendencia, no era posible desarrollar un mercado monetario propia-mente dicho. Se hacía un llamado a las Cámaras de Comercio a fin de que contribuyesen a modificar esa situación y se destacaba el hecho de que más de 40% de las colocaciones de la banca estaba constituido por créditos en cuenta corriente. La provisión de papel redescontable no era, pues, en esa oportunidad, una de las características más resaltantes del sistema.
Al finalizar la década de los cuarenta, la situación no había cam-biado sensiblemente a pesar del acentuado desarrollo que había experi-mentado la economía y del crecimiento de la banca, tanto en su aspecto geográfico como en el número de institutos y en el monto de su ca-pital y reservas. El sistema bancario continuaba utilizando las mismas
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prácticas de financiamiento y su liquidez se había incrementado apre-ciablemente como resultado de los consecutivos saldos activos de la ba-lanza de pagos. Durante la década en referencia el volumen más elevado a que alcanzó el redescuento fue de 149 millones de bolívares y corres-pondió a 1948. En 1950 la cifra se situó en 124 millones de bolívares y en 1952 llegó a 217 millones. A partir de esa fecha se registran algunas bajas que tienen su punto culminante en 1953, cuando el volumen de opera-ciones se situó en 74 millones de bolívares (BCV, 1965). En 1954 un ma-yor número de bancos acude al redescuento y se comienza a intensificar tanto el volumen como el número de operaciones. Algunos funciona-rios del Banco Central comienzan a expresar preocupación por algunas irregularidades observadas en los mecanismos empleados, así como por los abusos en que se incurría al utilizar indebidamente el crédi-to proveniente del Instituto. En esa oportunidad el Directorio deroga la decisión original adoptada en 1941 de conceder redescuentos sólo has-ta un máximo de 30% del capital pagado y reservas de cada institución, y se establece un nuevo mecanismo mediante el cual los cupos indivi-duales para cada banco deberían calcularse como 50% del capital pagado y fondos de reserva hasta los primeros 10 millones, más 40% de los mis-mos fondos cuando excedieran de 10 millones. Esta reglamentación tuvo pocos años de vigencia efectiva, ya que a partir de 1959, al tornarse pasi-va la balanza de pagos y producirse la conocida crisis de confianza con su correspondiente salida de capitales, las situaciones de apremio priva-ron por sobre las reglamentaciones y el Banco Central tuvo que conce-der créditos individuales por cantidades superiores a las originalmente previstas.
En el lapso 1959-1964 se registra la más intensa actividad crediticia conocida en la historia del Banco Central. El monto de los redescuentos y anticipos otorgados en 1960 se situó en Bs. 1.925 millones. Dicha cifra se incrementó en 1961 hasta alcanzar un tope máximo de Bs. 2.816 mi-llones. En 1962 se otorgan créditos por un monto de Bs. 2.427 millones y en el año siguiente Bs. 1.171 millones. La Memoria Especial 1961-1968, al referirse a esta situación, anota lo siguiente:
El auxilio financiero prestado por el Banco Central a la banca comercial y otros institutos de crédito registró durante los años 1959 a 1964 cifras sin pre-
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cedentes en toda la historia del banco emisor. Entre 1941 y 1958, o sea en die-cisiete años, éste otorgó créditos por un monto de Bs. 2.173 millones, mientras que sólo en 1961 dichos créditos alcanzaron un valor de Bs. 2.816 millones.
Esta política crediticia constituyó una respuesta a la baja en los de-pósitos que se registraba como consecuencia de las salidas de capitales, aun cuando se estima que el crédito del Banco Central constituyó en al-gunas ocasiones elemento adicional de financiamiento de las compras de divisas. Por ello, el Instituto tuvo que asumir una actitud cautelo-sa y analizar con gran cuidado las solicitudes presentadas para no con-tribuir indirectamente a agravar el problema que se deseaba solucionar. Muchos de los créditos otorgados en esa oportunidad no pudieron ser cancelados en los plazos previstos y se convirtieron prácticamente en colocaciones a largo plazo. Por tales razones se ha apuntado muy sensa-tamente que el grueso de las colocaciones registradas en ese período no se derivó de una política de redescuento expresamente destinada a in-fluir sobre la actividad económica, sino de acciones individuales de sal-vamento de bancos que confrontaban agudos problemas de liquidez. A partir de 1963 comienza a experimentarse un proceso de recuperación financiera que restringe de nuevo la posición del Banco Central como prestamista de última instancia.
Sin embargo, en 1974 y 1975 el Banco tuvo que atender de nuevo pro-blemas de escasez de liquidez de la banca, como consecuencia de sali-das de capitales, tal como se evidencia en la Memoria Especial 1971-1975 (p. 152), que dice:
En el lapso 1974-1975 la intervención del Banco Central estuvo dirigida a sol-ventar problemas transitorios de liquidez en algunas instituciones financieras, como resultado de la cuantiosa salida de divisas que se produjo en el mes de mayo de 1974, cuyos efectos contractivos se prolongaron hasta agosto siguiente. Se destaca, asimismo, que esta intervención se concretó en operacio-
nes de anticipos y redescuentos, y que se modificaron las normas que regulan dichas operaciones. Por otra parte, se indica en dicha Memo-ria que durante ese lapso el Instituto adquirió por primera vez cédulas hipotecarias de los bancos hipotecarios, con el objeto de proporcionar liquidez a esas instituciones y evitar que se produjera una situación re-cesiva en la industria de la construcción.
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Conclusión
En conclusión, puede afirmarse que las funciones del Banco Central de Venezuela, como prestamista de última instancia, tienen en nues-tro medio un alcance reducido y que el redescuento no ha constituido ni constituye un instrumento efectivo de control monetario. Las Me-morias e Informes Económicos del Banco Central, con criterio bastante objetivo, así lo señalan y algunos directivos del instituto emisor han de-jado constancia de sus impresiones al respecto. Sin embargo, tal situa-ción no es privativa sólo de Venezuela sino fenómeno bastante común en las economías en desarrollo, donde la ausencia de un mercado mo-netario adecuadamente estructurado impide a los bancos centrales ejer-cer influencia decisiva sobre la actividad económica a través de la tasa de redescuento. La elevada liquidez de la banca, la escasez de papel re-descontable, el predominio del sobregiro en cuenta corriente como ins-trumento predilecto de crédito y el reducido hábito bancario, son causas determinantes de esa situación.
Desde luego que en los últimos años muchos de estos problemas han sido superados. El sistema bancario ha adquirido un desarrollo y diver-sificación bastante significativos; las instituciones se han modernizado; han mejorado los hábitos de ahorro y la población se ha concentrado en centros urbanos, lo que permite utilizar más cabalmente los recur-sos financieros de la economía. Nuestro mercado monetario parece, por lo tanto, más ágil y flexible que el que predominaba en la Venezuela to-davía semirrural de los años treinta y cuarenta, y los prestamistas no institucionales han cedido paso a la banca y otras instituciones de cré-dito. Predominan, sin embargo, algunos fenómenos decisivos que de-terminan la escasa utilización del crédito del Banco Central, como son la elevada liquidez que en su conjunto mantiene el sistema bancario y ciertos prejuicios contra el redescuento por parte de algunos bancos, lo que hace que la utilización de este instrumento no tenga la uniformi-dad deseada.
Desde otro punto de vista, es indudable que el redescuento ha si-do un medio efectivo para promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, tal como lo establece la Ley del Banco Central, y que la po-
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lítica de dar un tratamiento preferencial a los documentos provenien-tes de operaciones agropecuarias e industriales ha permitido canalizar apreciables recursos hacia esos sectores, favoreciendo así su desarrollo. Asimismo, no puede pasarse por alto que los anticipos sobre valores pú-blicos y cédulas hipotecarias han contribuido de manera apreciable a proporcionar liquidez a dichos instrumentos y a sostener sus cotizacio-nes, de lo cual se han derivado, a la vez, importantes beneficios para el sistema financiero y la economía nacional en su conjunto.
No parece acertada la tesis de que el conservatismo del Banco Cen-tral haya sido causa de la escasa utilización del redescuento por parte de la banca comercial, en especial, si se toma en cuenta la considerable asistencia crediticia otorgada al sector bancario en situaciones de apre-mio, con la característica muy especial de que muchos de esos apremios obedecieron a retiros de fondos por salidas de capitales, en cuyo caso la liquidez adicional inyectada por ese mecanismo contribuía también a fi-nanciar nuevas salidas de divisas y creaba un círculo vicioso que daba origen a problemas de difícil solución. También, en no pocas ocasiones, se ha prestado asistencia financiera especial y extraordinaria a institu-ciones, cuyas dificultades han obedecido a inmovilización de recursos como consecuencia de una inadecuada política de colocaciones. Ante situaciones de este tipo, el Banco Central se ha visto obligado a recibir numerosos activos en dación de pago, incluyendo la totalidad o buena parte de las acciones de los bancos afectados y, frente a tales evidencias, no puede calificársele de conservador.
Como sucede en otros países, el sector bancario aspira a que el re-descuento funcione de manera más automática y que sea menos dis-crecional por parte de las autoridades monetarias. Es obvio que los banqueros deben contar con la garantía de que los documentos, que lle-nen las condiciones de elegibilidad para el redescuento, les sean acep-tados, ya que su política de colocaciones puede estar supeditada a la eventual asistencia financiera que reciban del Banco Central. Pero suce-de que el crédito basado en documentos inobjetables para el propósito mencionado, puede ser utilizado para financiar actividades no priorita-rias o contrarias a la economía nacional. Nuestro Banco Central, según se desprende de sus Memorias e Informes Económicos, siempre ha de-
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seado que el redescuento se vincule más efectivamente al financiamien-to de actividades productivas y ha hecho esfuerzos en ese sentido, a la vez que ha abrigado temores ante la posibilidad de que este recurso sea utilizado indirectamente para financiar salidas de capitales y que, por lo tanto, incida negativamente sobre la balanza de pagos. Por tales ra-zones, el automatismo no resulta siempre posible. En consecuencia, es fundamental intensificar los esfuerzos dirigidos de manera más adecua-da a orientar a la banca con respecto a la dirección que debe imprimirle al crédito para contar con la asistencia del instituto emisor. Asimismo, dado el mayor desarrollo que ha adquirido nuestro sistema financiero, parece oportuno comenzar a explorar las posibilidades de creación de mecanismos de refinanciamiento interbancario, semejantes a los fondos federales que funcionan en Estados Unidos, con lo cual se lograría una más adecuada utilización del potencial crediticio de la banca.
capítulo vii
Mercado abierto y otros instrumentos de control monetario
Introducción
La política de redescuento, como ya se expuso, constituyó durante mu-chos años el instrumento decisivo de control monetario, según el cual se estructuró y fortaleció el Banco de Inglaterra y se adquirieron las pri-meras experiencias en materia de banca central.
Dicha política presenta, sin embargo, las deficiencias y limitaciones a que se ha hecho referencia, las cuales se han puesto de relieve tan-to en las economías desarrolladas como no desarrolladas, aun cuando han sido más notorias en estas últimas. De ahí que haya surgido la ne-cesidad de crear y poner en ejecución otros mecanismos de control que, adecuadamente combinados con la tasa de redescuento, proporcionen a las autoridades monetarias mayor flexibilidad para abordar los pro-blemas específicos de su competencia. Tales mecanismos son, en pri-mer lugar, las operaciones de mercado abierto, modalidad que comenzó a cobrar importancia en Inglaterra (Sayers, 1957) durante la Primera Guerra Mundial y que fue adoptada por el Sistema de la Reserva Fede-ral de Estados Unidos desde el año 1922 como complemento fundamen-tal de su política monetaria; en segundo lugar, se destaca la variación en los encajes de la banca (encajes flexibles), cuyo origen se encuen-tra igualmente vinculado al Sistema de la Reserva Federal desde 1933,
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cuando se le autorizó por ley1 a modificar los encajes de los bancos aso-ciados con el objetivo expreso de influir sobre la capacidad crediticia de los mismos; y, en tercero, la persuasión moral, o sea, la adecuada orient-ación de la banca por la vía del convencimiento y de la razón, utilizando para ello el prestigio técnico e idoneidad que normalmente caracteri-zan o deben caracterizar a las autoridades monetarias. Por consiguien-te, tanto la política de mercado abierto como la variación de los encajes y la persuasión moral, conjuntamente con la de la tasa de redescuento, constituyen los mecanismos tradicionales o más comúnmente acepta-dos de control monetario por parte de la técnica de banca central que algunos autores suelen llamar convencional (Aschheim, 1967). De estos ins trumentos, sólo dos, la política de mercado abierto y la variación de los encajes, permiten a las autoridades monetarias propiciar la expan-sión o contracción del crédito por propia iniciativa, ya que en el caso del redescuento la iniciativa depende en gran parte de la banca (ibídem). Cabe añadir, finalmente, que la utilización de estos instrumentos afec-ta en forma indiscriminada al volumen de crédito, situación que en determinadas oportunidades puede resultar desaconsejable, debido a la eventual conveniencia de dar un tratamiento especial a determina-dos sectores de la economía. Por ello, la tendencia moderna propende a sustituir el control, que con tales mecanismos puede realizarse (control cuantitativo), por otro más racional pero de más difícil aplicación, de-nominado usual mente selectivo o cualitativo.
Mercado abierto
1. Tal como parece derivarse de su nombre, las operaciones de merca-do abierto son aquellas intervenciones que realizan los bancos cen-trales en el mercado de valores mediante la adquisición o venta de obligaciones públicas o privadas, con la finalidad primordial de lle-
1 Modalidad utilizada por primera vez en Estados Unidos durante el año 1933 cuando, en vir-tud de una disposición provisional, se autorizó al Sistema de la Reserva Federal para modificar los encajes de los bancos asociados dentro de determinados límites aplicables con distintos porcentajes a varios tipos de instituciones. En 1935 este instrumento se incorporó definitiva-mente a las normas legales que rigen la organización del ya citado sistema.
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var a cabo sus objetivos relacionados con la estabilidad monetaria. La mecánica de estas operaciones, relativamente sencilla en su esen-cia, nos indica que cuando las autoridades monetarias adquieren las ya citadas obligaciones, deberá producirse, por razones muy eviden-tes, una expansión de las reservas de la banca, incrementándose así la capacidad generadora de crédito de la misma. Contrariamente, cuando el instituto emisor se desprende de su cartera de valores o de parte de ella, habrá de registrarse el fenómeno inverso, ya que en tal oportunidad se drenan recursos financieros del sistema bancario y se restringen, por lo tanto, las reservas y capacidad crediticia de este último. De lo expuesto se deduce que cualquier tipo de papeles que se coticen en el mercado podrá resultar elegible para el propósito en referencia, aun cuando en la práctica numerosos países, Estados Unidos entre ellos, suelen llevar a cabo su política de mercado abier-to sólo a través de la compraventa de títulos de la deuda pública2. Si bien se trata de una modalidad relativamente nueva3, el merca-do abierto ha adquirido tal importancia y prestigio que resulta fre-cuente encontrar referencias sobre la necesidad de implementar la política monetaria fundamentalmente a través de este instrumento,
2 Según De Kock, tanto los valores públicos como privados pueden ser utilizados para llevar a cabo operaciones de esta naturaleza. En Estados Unidos, sin embargo, ha prevalecido el cri-terio de utilizar sólo letras de Tesorería, presumiblemente en virtud de que el mercado de las mismas es suficientemente amplio y activo para los fines de la política monetaria. Tal es la lla-mada bills only doctrine puesta en práctica por el Sistema de la Reserva Federal. No obstante, el criterio que predomina en las economías en desarrollo es, por el contrario, de mayor amplitud, posiblemente en razón de las limitaciones del mercado. Al respecto expone Tamagna (1963): “...los bancos centrales de América Latina registran en sus libros gran variedad de valores y operan muy ampliamente en oro y divisas. Esta situación refleja una diferencia fundamental en las operaciones de los bancos centrales de los dos grupos de países. En los países con mercado de dinero y capital desarrollados, los bancos centrales operan marginalmente con valores para los que existe un tráfico privado, amplio y activo, con vistas a reducir al mínimo los efectos sobre los precios y llevar al máximo los efectos monetarios de las operaciones; por el contrario, en los otros países el banco central debe esforzarse inicialmente por desarrollar un mercado”. 3 Aun cuando existen evidencias de que el Banco de Inglaterra comenzó a realizar operacio-nes de esta naturaleza prácticamente desde principios de siglo o, según algunos autores, desde finales del pasado, fue sólo durante los años de la Primera Guerra Mundial cuando adquirieron suficiente importancia. La experiencia que se obtuvo durante el período 1914-1918, así como la más abundante y variada provisión de obligaciones públicas y privadas, fue lo que determinó su utilización como mecanismo de control monetario. Originalmente, el Banco de Inglaterra utilizó el mercado abierto como medio de hacer más efectiva la tasa del banco. Hoy en día constituye una modalidad relativamente autónoma. (Véase De Kock, 1963).
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quedando el redescuento en un plano secundario. Estudios más de-tenidos sobre la materia demuestran irrefutablemente la poca efecti-vidad de este mecanismo en países de escaso desarrollo (Sen, 1967). Más aún, existen evidencias de que en el mercado abierto sólo se ha demostrado verdadera efectividad como instrumento de control monetario en Estados Unidos, Canadá e Inglaterra (Fousek, 1957).
Efectivamente, bien podría señalarse que el citado mecanismo resulta adecuado para aquellos casos en los cuales el exceso de li-quidez de la banca hace poco operantes los estímulos que se derivan de las variaciones en la tasa de redescuento o cuando existen prejui-cios en contra de la utilización del banco central como prestamis-ta de última instancia. Desde ese punto de vista, el mercado abierto constituye, al parecer, un instrumento ideal, diseñado para llenar las lagunas que presenta la política de redescuento, lo cual es sin duda acertado en el caso de países avanzados con tradición y experiencia en materia de ahorro y de transacciones basadas en obligaciones pú-blicas y privadas. Pero, en cambio, cuando se trata de economías en desarrollo, el uso del mercado abierto resulta posiblemente el menos adecuado de los instrumentos de control monetario, debido a que la conducción de una política de esta naturaleza requiere, como condi-ción previa, la existencia de un mercado de valores que, por razones obvias, debe ser organizado y razonablemente activo.
Para algunos autores, por el contrario, la calificación que hemos hecho de “razonablemente activo” no satisface cabalmente las exi-gencias que plantea la conducción de una eficiente política de mer-cado abierto. Se necesita, en opinión de calificados especialistas, de un mercado muy bien estructurado en el cual el flujo de fondos pa-ra la inversión alcance un volumen significativo y se realice en forma relativamente constante, lo que implica la necesidad de un elevado nivel de ahorros por parte de la colectividad. De lo contrario, dicho mercado no tendría un carácter verdaderamente realista y, por con-siguiente, intervenciones de cierta magnitud, realizadas por los ban-cos centrales, podrían traer como resultado acentuadas alzas o bajas en las cotizaciones que resultarían contraproducentes (Dorrance, 1965). Condición fundamental para el éxito de estas operaciones pa-
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rece ser, pues, la de que el mercado sea poco sensible en sus precios a las compras o ventas que realicen los bancos centrales con finalida-des exclusivamente de control monetario.
En todo caso, y a pesar de las limitaciones impuestas, resulta po-sible afirmar que en la mayoría de los países en desarrollo, los bancos centrales han comenzado en mayor o menor grado a realizar opera-ciones de mercado abierto con la múltiple finalidad de: a) crear un mercado de valores que a la larga pueda ser utilizado eficientemente como instrumento de control monetario; b) estabilizar la cotización de las obligaciones públicas y privadas; y c) estimular y canalizar más adecuadamente el ahorro hacia propósitos de inversión repro-ductiva. Por tales razones, las operaciones que realizan las autorida-des monetarias de estos países suelen ser, por regla general, mucho más liberales y flexibles que aquéllas que se llevan a cabo en econo-mías avanzadas, ya que en el caso planteado, el carácter educativo suele prevalecer sobre los demás objetivos. Presumiblemente, como consecuencia de esta situación, observan algunos especialistas que la cartera de valores de algunos bancos centrales latinoamericanos está constituida por documentos de la más variada índole (Tamag-na, 1963), situación contraria a la que prevalece en Estados Unidos o Europa, en donde, como lo hemos indicado, la intervención en el mercado abierto se lleva a cabo preferentemente de acuerdo con las obligaciones gubernamentales.
A juicio de conocidos autores, operaciones como las antes citadas no pueden denominarse propiamente de “mercado abierto” y prefie-ren llamarlas simplemente “operaciones con valores”, pues sólo en pocas oportunidades coinciden los objetivos de la política moneta-ria con las compras o ventas que realizan los bancos centrales (ibí-dem). Argentina ha sido posiblemente uno de los pocos países en desarrollo que ha tenido experiencias positivas en materia de mer-cado abierto mediante la utilización de bonos emitidos por el Banco Central, colocados preferentemente en el sector bancario (ibídem). Tal modalidad −íntimamente ligada al nombre del doctor Raúl Pre-bisch− tuvo gran auge durante el lapso 1935-1939, en el cual contri-buyó a moderar las fluctuaciones del circulante como resultado de
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sucesivos períodos de balanzas de pago favorables o desfavorables. La experiencia argentina, en este sentido, ha sido ampliamente co-mentada en la literatura económica, la cual atribuye grandes posibi-lidades a dicha modalidad para abordar el problema monetario en las economías en desarrollo4.
2. Dos causas fundamentales impidieron al Banco Central de Venezue-la abordar el problema del mercado abierto, prácticamente durante los primeros veinte años de su fundación. Ellas fueron, en primer lu-gar, las limitaciones impuestas por la ley original, la cual establecía prohibición de adquirir obligaciones gubernamentales por una can-tidad que excediese del doble del capital pagado y fondos de reservas de la institución; y, en segundo, la escasez de instrumentos negocia-bles en nuestro mercado, debido a la ausencia de mecanismos que facilitasen el uso racional del crédito público interno. El comparativo retardo con que nuestro Instituto enfrentó este problema lo pone de manifiesto un distinguido autor, cuando al abordar la situación pre-valeciente en otros países de América Latina expone:
Algunos bancos centrales estaban en el pasado sujetos a límites muy estrictos para la adquisición de valores gubernamentales, pero en reali-dad únicamente el Banco Central de Venezuela se ha abstenido de estas operaciones hasta épocas muy recientes. Por la antigua ley de este Ban-co limitaba sus préstamos al Gobierno y sus compras de valores a una cantidad que no excediera del doble de su capital y reservas, y no pudo operar en valores hasta 1959, fecha en que la Tesorería efectuó su prime-ra emisión de letras (ibídem).
En realidad, fue sólo a partir de 1960 cuando comienza a modifi-carse esta situación. La Ley del Banco Central, promulgada durante el mes de diciembre de ese año, con una visión más dinámica del cre-cimiento económico del país y de sus futuras necesidades, sustituye el arcaico concepto de relacionar el monto de estas operaciones con
4 En su obra sobre la banca central en los países de mercado monetario insuficientemente desarrollado, el economista hindú, S.N. Sen, incluye un apéndice sobre la experiencia argenti-na, The Argentine Experiment 1935-1939. Apéndice al capítulo IV, op. cit.
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el capital y reservas de la institución, como si se tratara de un banco privado, y establece otra modalidad más lógica y flexible:
El monto total de la cartera de valores públicos que el Banco Central de Venezuela tenga, de conformidad con el artículo 62, sumado al mon-to de los préstamos en vigor que hubiere hecho al Gobierno nacional conforme al artículo 42 no podrá exceder del diez por ciento (10%) del promedio de los ingresos ordinarios anuales del Estado en los últimos 5 años. Cualquier excedente de este límite requerirá el voto favorable de no menos de cinco de los siete miembros del Directorio del Instituto, pero en ningún caso dicho monto podrá ser mayor del veinte por ciento (20%) del promedio de los ingresos indicados anteriormente5.
La Ley del Banco Central de 1960 fue complementada con otro instrumento jurídico que abría grandes posibilidades a la conduc-ción de una política de mercado abierto. Tal fue la Ley de Crédito Público sancionada a mediados de 1959, la cual reglamentaba más ca-balmente lo concerniente a la emisión de obligaciones gubernamen-tales. Esta situación, aunada a la existencia del déficit fiscal que para entonces prevalecía y al propósito anunciado por el Gobierno nacio-nal de sincerar el endeudamiento de la nación, trajo como resultado distintas emisiones de títulos de la deuda pública que comenzaron a flotar en el mercado. Surgió así la necesidad de estabilizar la cotiza-ción de esos valores y la posibilidad de que el Banco Central compra-se y vendiese en mercado abierto. Desde el año de 1962, cuando se organiza el Departamento de Valores, el Instituto ha venido dando cuenta en sus Memorias e Informes Económicos de las distintas ope-raciones que realiza con las finalidades anteriormente señaladas. En uno de los documentos referidos expone claramente los lineamien-tos de su política al respecto:
Tal como se ha señalado en informes anteriores, el Banco Central de Venezuela viene realizando operaciones de mercado abierto con dos ob-jetivos distintos y, en algunos casos, de alcances incompatibles a saber: regular el volumen de circulación monetaria y moderar fluctuaciones erráticas en las cotizaciones de ciertos valores. Al actuar dentro de las
5 Artículo 64, Ley del Banco Central de 1960.
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primeras motivaciones, el Instituto llena cometidos clásicos de la banca central consistentes en inyectar o retirar fondos de la circulación me-diante sus transacciones en valores. En otros casos, la acción del Banco Central se dirige a evitar la caída de los precios de algunos títulos de deuda pública, a fin de ajustar su rendimiento a tipos de interés cón-sonos con los plazos, modalidades de rescate, interés nominal y otros beneficios accesorios de que usualmente están investidas estas obliga-ciones gubernamentales. Con ello, además, el Instituto ha procurado dotar de un razonable grado de liquidez a dichos valores, facilitando así la negociabilidad cuando sus tenedores lo han requerido. En ningún momento el Banco Central ha adquirido tales títulos a su valor nominal, porque no debe confundirse la aspiración del mantenimiento de un gra-do de liquidez con la garantía del valor a la par (BCV, 1967).
3. La vigente Ley del Banco Central de Venezuela establece que, “con el fin de regular el volumen de la circulación monetaria y moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores”, el Instituto podrá comprar y vender en mercado abierto: a) los títulos de crédito que está autorizado a emitir; b) valores emitidos o garantizados por la re-pública; c) obligaciones de institutos autónomos de la Administra-ción Pública nacional y de empresas cuyo capital pertenezca total o parcialmente a la república, a institutos autónomos o empresas del Estado; d) valores emitidos por bancos e institutos de crédito regi-dos por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito y por leyes especiales; e) valores emitidos por instituciones financieras pú-blicas internacionales en las cuales la república tenga interés o par-ticipación; y f) obligaciones directas de los bancos relacionadas con genuinas operaciones comerciales.
Asimismo, dicha ley contiene las siguientes disposiciones funda-mentales en materia de mercado abierto: a) las operaciones relacio-nadas con las adquisiciones de los títulos anteriormente aludidos, deberán realizarse a través del mercado de valores y no como medio de financiación directa; b) el monto de la cartera de valores públicos del Banco, sumado al de préstamos concedidos al Gobierno nacio-nal no podrá exceder de 10% del promedio de los ingresos fiscales en los últimos cinco años. Cualquier excedente de ese límite reque-rirá el voto de no menos de seis de los miembros del Directorio y
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no podrá exceder de 20% del promedio de los ingresos antes indica-dos; y c) el Banco deberá destinar una proporción de sus utilidades (25% después de realizar una serie de apartados) a la constitución de un Fondo de Estabilización de Valores, al cual se cargarán o abona-rán los beneficios o pérdidas obtenidos en las operaciones de mer-cado abierto.
4. Quizás resulte exagerado pretender que las operaciones de mercado abierto del Banco Central de Venezuela se han llevado a cabo con la doble finalidad de regular el volumen de la circulación monetaria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, como suele indicarse. Un examen más realista del problema parece poner en evidencia que las citadas operaciones han respondido más que todo a la segunda finalidad, es decir, a mantener la cotización de los valores públicos dentro de parámetros razonables, ya que el mercado interno resulta todavía muy incipiente como para que las compras o ventas del Instituto tengan efectos decisivos sobre la circulación mo-netaria. Esta orientación en la política de mercado abierto se pone de manifiesto en casi todas las Memorias de la institución. La que co-rresponde al año 1966 expone, por ejemplo:
La actuación del Banco Central en el mercado abierto fue particular-mente significativa en el transcurso del año 1966. El Instituto se mantu-vo alerta ante cualquier debilitamiento en las cotizaciones de los valores públicos y privados, y efectuó operaciones de compraventa de los pri-meros en cada uno de los meses transcurridos.
Una afirmación no menos enfática sobre este aspecto se encuen-tra en la Memoria de 1967: “Como anteriormente se expuso, la in-tervención en el mercado de valores estuvo orientada a aliviar las presiones sobre los precios, derivadas de la oferta de valores públi-cos, y a evitar posibles fluctuaciones erráticas en las cotizaciones de los mismos”. Sólo en pocas oportunidades parecen haber coincidi-do los objetivos de la política monetaria con el criterio de sosteni-miento en las cotizaciones de obligaciones gubernamentales. A este respecto, en la Memoria de 1964, después de señalar que no hubo
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necesidad de intervenir en el mercado con el propósito referido, se expone:
Por el contrario, en razón de las condiciones que rigieron en el mercado a partir de abril de 1964, caracterizadas por una escasez de títulos públicos y una tendencia al alza de los mismos, el Instituto decidió liquidar parte de su cartera de valores, porque así lo aconsejaba la situación monetaria prevaleciente caracterizada por la expansión registrada en el circulante.
Encajes flexibles
1. Las limitaciones que plantea la política de redescuento y las opera-ciones de mercado abierto han traído como resultado la creación de un mecanismo adicional de control monetario más directo y aparen-temente más efectivo que los anteriores. Tal es la variación de los en-cajes de la banca (encajes flexibles), mecanismo cuya aplicación lleva consigo la necesidad de que los bancos comerciales mantengan en el banco central una determinada proporción de sus depósitos y que este último se encuentre autorizado para variar esa proporción de acuerdo con las condiciones prevalecientes. Fácilmente se compren-de que una elevación de este porcentaje tendrá influencia restrictiva sobre la capacidad de préstamos del sistema bancario y que una re-ducción actuará en sentido inverso. De este modo el banco central puede alterar las posibilidades crediticias de la banca, prácticamen-te de un solo plumazo (Aschheim, 1967), sin necesidad de recurrir al mercado abierto o de utilizar la tasa de redescuento y sin que se rea-licen cambios en la composición de sus activos.
Para algunos autores este mecanismo presenta condiciones ex-cepcionales como medio para abordar el problema del control mo-netario en las economías en desarrollo, en las cuales, tanto la política de redescuento como las operaciones de mercado abierto carecen de la necesaria efectividad, debido a las limitaciones a que se ha he-cho referencia. Desde este punto de vista, la variación de los enca-jes parece solucionar muchos de los problemas que se plantean en esos países, en donde los prejuicios contra el redescuento, la eleva-da liquidez de la banca y la ausencia de un mercado organizado de
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valores dejan muy escaso margen de acción a los bancos centrales para la conducción de su política monetaria (Sen, 1952).
Posiblemente por estas causas, el ya citado mecanismo ha adqui-rido extraordinaria popularidad en América Latina en donde existe, al parecer, gran inclinación por los encajes flexibles. En México, por ejemplo, los encajes fijos comenzaron a ser desplazados por los flexi-bles desde el año 1936, cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizó al Banco de México para variar la proporción de los encajes contra depósitos entre 3% y 15% (Tamagna, 1963). En Argen-tina se intentó, en ese mismo año, establecer una modalidad similar de persuasión moral (ibídem). En casi todos los demás países, tan-to las leyes originales de creación de los bancos centrales como las reformas practicadas, permiten a las autoridades monetarias alterar la proporción en referencia. Sobre el alcance de estas facultades ca-be señalar que en algunos casos se establecen límites que van desde 10% hasta 50% para toda clase de depósitos, como sucede en Hondu-ras, Costa Rica y México (ibídem). En otras naciones más conserva-doras, Colombia, por ejemplo, la proporción varía entre 10% y 30%. Además, resultan frecuentes los casos en que se permite elevar has-ta en 100% el encaje aplicable a determinados incrementos en los de-pósitos. También se registran autorizaciones para alterar los encajes de acuerdo con las regiones donde operen las respectivas institucio-nes bancarias (ibídem). En otras economías en vías de desarrollo, particu larmente las de la comunidad británica, los bancos centra-les han sido dotados de facultades para alterar los encajes, aun den-tro de límites más estrechos (Karunatilake, 1963). Casi todas las leyes que analiza Aufricht en su Legislación comparada de banca central contienen disposiciones de esta naturaleza.
La literatura económica resulta, sin embargo, controversial res-pecto a la utilización del mecanismo estudiado, debido a ciertos puntos débiles que plantea. Sus más encarnizados opositores que, como es natural, son los banqueros, comienzan por aducir que la variación de los encajes constituye una práctica arbitraria que limi-ta la libertad de acción, introduce un alto grado de rigidez en el ne-gocio bancario y plantea numerosas injusticias, por cuanto no todos
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los bancos pueden ser tratados por igual. En segundo lugar, existe cierto consenso −ya no sólo entre banqueros sino también al ámbi-to que podríamos llamar académico− en el sentido de que la ban-ca puede mantener, deliberadamente, encajes relativamente elevados en previsión de cualquier alza que proyecten realizar las autorida-des monetarias, lo cual constituye una práctica que restringe inne-cesariamente el crédito en situaciones normales y encarece el costo del dinero. Otros argumentos que comúnmente se exponen son: a) el carácter estacional de los depósitos, en vista de lo cual una eleva-ción de los encajes puede resultar innecesaria en algunos períodos, pero constituir una carga extraordinariamente gravosa en otros; b) sólo en caso de que los depósitos mantengan siempre una relación constante con las reservas puede la variación del encaje tener efectos razonablemente predecibles; c) la adopción de una política de esta naturaleza puede afectar más intensamente a los bancos nuevos que carecen de recursos necesarios para afrontar los cambios que se re-gistran (Goode, 1959). Debido a tales razones, la hostilidad con que la banca enfoca el problema ha sido tradicional. De ahí que se haya señalado que la adopción de este mecanismo equivale en la práctica a “poner una chaqueta de fuerza a los banqueros”, mientras que otros elementos del sistema monetario −particularmente el sector fiscal− permanecen sin control alguno.
En contraposición a estos argumentos suele citarse el caso de que en Estados Unidos se han utilizado los encajes flexibles como instru-mentos de política monetaria, y no se han producido los graves des-ajustes que se vaticinan. Tal afirmación es indudablemente correcta, aunque conviene también destacar que el Sistema de la Reserva Fe-deral ha sido relativamente cauteloso en la utilización de este me-canismo. En una de sus más importantes publicaciones plantea las deficiencias de este sistema, destacando los problemas que acarrea en el caso específico de algunos bancos, debido a la composición de su cartera y las limitaciones que se derivan por el hecho de que una ele-vación de los encajes debe ser siempre anunciada con suficiente ante-rioridad, lo que puede restar eficiencia a la medida (Federal Reserve Board, 1963). Para algunos autores, la variación de los encajes consti-
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tuye sólo un instrumento de emergencia que debe ser utilizado úni-camente en momentos de crisis o en situaciones próximas a la misma.
2. Específicamente referida al problema venezolano, la materia de en-cajes flexibles no es totalmente novedosa, por lo menos en lo que a su aspecto legal concierne. El Banco Central de Venezuela fue, des-pués del Banco de México, uno de los primeros que en América Lati-na estuvo facultado para intervenir en la modificación de los encajes de la banca. Además, nuestra legislación resultó mucho más radical en este aspecto, ya que si bien se establecen límites mínimos, no se señalan topes máximos. La Ley de Bancos de 1940 señalaba en su ar-tículo 13 que el Ejecutivo Nacional quedaba facultado para aumentar la cuota de encaje mínimo y para rebajarla nuevamente a los límites establecidos en el artículo 12 de la misma, cuando el Banco Central de Venezuela, en uso de las facultades que le confería su ley, solicita-se la aplicación de esta medida. Por su parte, la Ley del Banco Cen-tral señalaba que una de las atribuciones del Instituto era la de pedir autorización al Ejecutivo, cuando lo estimase necesario, para ejercer la facultad de regular el encaje mínimo de los bancos comerciales. En esa oportunidad los encajes mínimos establecidos eran de 15% para los depósitos a la vista y de 8% para los depósitos a plazo.
La Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, sancio-nada en 1961, conservó idénticas disposiciones al establecer que el Banco Central de Venezuela estaba facultado para aumentar las pro-porciones del encaje mínimo estipulado en los artículos 16 y 17, y en el numeral 1 del artículo 25, o para reducirlos nuevamente hasta los límites fijados en dichos artículos. Por otra parte, la vigente Ley de Bancos resulta más enfática y precisa, cuando faculta al Banco Cen-tral para aumentar las proporciones de los encajes bancarios, ya sea en forma global, o de manera selectiva o progresiva. Sin embargo, a pesar de la amplitud del régimen legal que ha prevalecido, el Banco Central de Venezuela ha sido relativamente cauteloso en la utiliza-ción de las facultades que le han sido confiadas en esa materia. Refi-riéndose a tales facultades, el ex ministro de Hacienda, doctor Tomás Enrique Carrillo Batalla, en una obra publicada en 1964, exponía:
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En realidad todavía no ha sido puesto en práctica, y creo que se necesi-tará mucha cautela por parte del Gobierno y del Banco Central cuando usen este instrumento, en vista de los efectos psicológicos adversos que podría producir de parte de la banca.
Resulta asimismo de interés el criterio expresado durante esos mismos años por el doctor Carlos Rafael Silva (1965):
La facultad de variar los encajes mínimos de la banca en función de la coyuntura monetaria y de la política que propicie el Banco Central es un instrumento, si bien eficaz técnicamente, de compleja aplicación práctica a causa de los diferentes niveles de encaje que habitualmente mantienen los bancos, lo que dificulta ordenar una elevación uniforme a toda la banca sin afectar con mayor intensidad a los institutos con menores recursos ociosos respecto a aquéllos de mayor holgura financiera.
Fue sólo en abril de 1976, con motivo del fuerte crecimiento ob-servado en la liquidez monetaria y ante el convencimiento de que la expansión del crédito bancario se derivaba fundamentalmente del aumento de los depósitos oficiales, cuando el Banco Central decidió elevar los encajes mínimos, previstos en la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, en una proporción adicional equivalen-te a 25% para los depósitos constituidos por la república, los estados, municipalidades, institutos autónomos y empresas gubernamenta-les. Posteriormente, en julio de 1977, se modificó la resolución dic-tada sobre la materia, a fin de aumentar nuevamente los requisitos de encaje, estableciéndose en esa oportunidad que la sumatoria del encaje legal más el adicional debería representar 75% del total de los depósitos oficiales. Estas medidas tuvieron vigencia relativamente corta, en razón de que el crecimiento de la liquidez comenzó a nor-malizarse poco tiempo después de su adopción.
Persuasión moral
Modalidad relativamente nueva en materia de control monetario es la persuasión moral. Implica, como ya lo hemos expuesto, orientar la po-
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lítica de colocaciones de la banca por la vía del convencimiento y de la razón, utilizando el prestigio técnico y la idoneidad que normalmen-te caracteriza o debe caracterizar a las autoridades monetarias. Para al-gunos especialistas este mecanismo sólo ha tenido éxito en Inglaterra y en los países escandinavos, donde se confía seriamente en su aplicación
(Nadler, 1955). Para otros, por el contrario, se han registrado notables experiencias en varias naciones además de las ya citadas, particular-mente Estados Unidos, Alemania y Japón (Aschheim, 1967). En todo caso, la literatura económica ha comenzado a incluir definitivamente a este instrumento como una de las armas de regulación al alcance de la banca central. Su aplicación puede orientarse ya sea al sistema banca-rio en su conjunto, mediante estudios, informes, exhortaciones y cruces de ideas a fin de poner en evidencia los peligros que pueden derivarse de una determinada expansión o contracción de la liquidez; o bien, puede dirigirse a una institución en particular con la finalidad de persuadirla a reajustar sus colocaciones de acuerdo con el interés colectivo.
Como podrá comprenderse, la efectividad de este instrumento de-pende de varios factores. Se necesita, en primer lugar, que las autorida-des monetarias adquieran y conserven un sólido prestigio derivado de la conducción de su política, y que se encuentren siempre dispuestas a oír y analizar los puntos de vista sustentados por la banca a través de reu niones que deben constituir una práctica habitual. En segundo lugar, se requiere que el banco central no realice operaciones con el público, ya que en tal caso aparecería como un eventual competidor de la banca. Pero, fundamentalmente, como muy bien lo señala Aschheim (ibídem), las posibilidades de éxito se encuentran supeditadas, más que todo, a la estructura y características del sistema bancario. Resulta fácil ser per-suasivo en países como Inglaterra y Canadá en donde existe un número reducido de grandes bancos; pero, muy difícil en aquéllos como Esta-dos Unidos en donde el número de bancos alcanza una cifra superior a los 13.000 (ibídem).
En América Latina existen algunos precedentes con respecto a la utilización de esta modalidad, particularmente en el caso del Banco de México y del Banco Central de la República Argentina. En Venezuela se apeló con reiterada insistencia a la persuasión moral durante los años
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críticos de 1959 y 1960, cuando se estimaba que las colocaciones de la banca constituían una de las causas que financiaban las salidas de capi-tales. En esa oportunidad el propio ministro de Hacienda, en reunión celebrada en el Consejo Bancario Nacional, exhortó a los banqueros a reajustar sus colocaciones. No existen, sin embargo, elementos de juicio que permitan valorar el éxito alcanzado como resultado de esos intentos.
Control selectivo
Orientar el crédito hacia aquellos sectores que más convengan a la eco-nomía constituye la esencia del control selectivo, modalidad que im-plica, además, restringir su utilización en otros campos de actividad donde se presenten condiciones diferentes. Con el uso del control se-lectivo se ha pretendido solucionar algunos de los problemas que plan-tean los llamados controles generales o cualitativos debido a que, frente a una política que propenda a restringir o a ampliar el crédito en su conjunto, pudiere privar la conveniencia de propiciar el fenómeno in-verso para ciertos sectores. Obviamente, el control selectivo presenta dificultades en su aplicación, pues no resulta difícil contratar créditos para un propósito específico y utilizarlo para otro. En todo caso, y a pe-sar de estas limitaciones, se han registrado y se registran experiencias bastante satisfactorias en algunos países para determinadas categorías de financiamiento6.
El Banco Central de Venezuela está dotado de instrumentos que le permiten llevar a cabo una política de esta naturaleza. Puede el Instituto
6 El control selectivo afecta normalmente sólo a tipos específicos de crédito y no a su totali-dad. Puede ser aplicado a todos los bancos o a un banco en particular, así como a prestamistas no bancarios. Algunos instrumentos de control selectivo limitan el incremento del total de créditos que los usuarios de fondos pueden obtener para un propósito específico, en lugar de establecer un tope máximo como ha sido la modalidad tradicional. Este instrumento no necesariamente reduce el total de recursos que pueden aplicarse a una actividad específica, ya que siempre resulta posible obtener crédito con garantía de un determinado tipo de activos y utilizarlo para financiar actividades diferentes. En Estados Unidos se ha utilizado el control se-lectivo con relativo éxito para restringir los préstamos destinados a especulaciones en valores. Otros países utilizan este instrumento con la finalidad de favorecer el desarrollo económico, preferentemente a través de prioridades para aquellas industrias que sustituyen importaciones o contribuyen al fomento de las exportaciones.
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establecer porcentajes máximos de crecimiento para el total de créditos que conceda la banca en períodos determinados, así como topes o lí-mites de cartera para tales créditos, medidas éstas que puede aplicar en forma selectiva, por sectores, zonas, bancos e institutos de crédito o uti-lizando cualquier otro criterio de selección que determine el Directorio. Según estas disposiciones, así como otras contenidas en la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, se han venido llevando a cabo en Venezuela interesantes experiencias de control selectivo del crédito. Entre ellas pueden destacarse:
1. Las resoluciones a través de las cuales se limita el crédito que pue-den conceder los bancos e instituciones financieras a empresas cu-yo capital pertenezca, directa o indirectamente, en una determinada proporción a personas naturales o jurídicas residenciadas o domici-liadas en el exterior, y cuya finalidad ha sido la de evitar la preferencia que algunos bancos han venido dando a las empresas multinaciona-les en el otorgamiento de créditos, en razón de su mayor poder de contratación y de las más amplias garantías que suelen ofrecer tales empresas.
2. Las distintas resoluciones que obligan a los bancos hipotecarios y so-ciedades financieras a destinar una determinada proporción de su cartera al financiamiento de viviendas o construcciones de interés social, con miras a impedir que dichas instituciones orienten el grue-so de sus recursos a construcciones de tipo suntuario, en las cuales suele obtenerse una rentabilidad más elevada.
3. El Reglamento Nº 3 de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito y disposiciones conexas, por medio de las cuales se esta-blece que los bancos comerciales deberán destinar al financiamiento del sector agrícola no menos de 20% del monto de sus colocaciones.
4. Ciertas medidas destinadas a limitar el crédito al consumo, particu-larmente de tipo suntuario, a través de las cuales se ha propendido a restringir las ventas con reserva de dominio o el financiamiento
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de pasajes y viajes al exterior por medio de la reducción de plazos o aplicación de un encaje sobre el crédito concedido.
5. Finalmente, aun cuando el redescuento no suele clasificarse normal-mente como instrumento de control selectivo, debe destacarse que a través del establecimiento de tasas diferenciales para documentos que provengan de distintas actividades, el Banco Central ha propi-ciado una política crediticia a favor del sector agropecuario.
Intereses activos y pasivos
La corriente que propicia la conveniencia de otorgar a los bancos cen-trales facultades para fijar los tipos de interés, que los bancos pueden cobrar en sus operaciones activas o pasivas, estuvo motivada original-mente por la necesidad de contribuir al suministro de dinero barato pa-ra fines de desarrollo o por el deseo de restringir la usura. En algunos países ha sido necesario fijar la tasa máxima de interés para las ope-raciones pasivas, a fin de evitar que la competencia entre los bancos por la captación de depósitos pueda debilitar su posición financiera. Por consiguiente, son numerosos los casos en los cuales las autoridades monetarias tienen poderes para controlar las tasas de interés por vía ad-ministrativa. En nuestro país, el Banco Central de Venezuela está facul-tado para fijar las tasas máximas y mínimas de interés que los bancos e instituciones financieras pueden cobrar y pagar por las distintas clases de operaciones activas y pasivas que realicen, facultad que se hace ex-tensiva también al cobro de comisiones o recargos máximos y mínimos causados por tales operaciones.
El Banco Central de Venezuela ha venido haciendo uso frecuente de las facultades de fijación de tasas de interés para operaciones activas y pasivas del sistema financiero, lo cual se explica por distintas necesida-des de reglamentación del mercado monetario que se han presentado, así como por el hecho conocido de que el Instituto no puede ejercer in-fluencia decisiva sobre el costo del dinero a través del redescuento. En efecto, además de la conveniencia de propiciar una política de dinero razonablemente barato para fines de desarrollo económico, y garantizar
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que se pague una justa remuneración a los ahorristas por sus depósitos, el Banco ha tenido que recurrir a este expediente para armonizar los ti-pos de interés externos e internos a fin de impedir que los diferenciales entre unos y otros se traduzcan en ingresos o salidas de capitales capaces de producir perturbaciones monetarias y de balanza de pagos.
A mayor abundamiento, han sido numerosas las oportunidades en que han ingresado al país fuertes corrientes de capitales atraídos por los altos intereses prevalecientes internamente, mientras que en otras oca-siones −particularmente a finales del decenio de los setenta−, las alzas en los tipos de interés de los mercados internacionales, dentro de nive-les superiores a los nuestros, no sólo han dificultado el ingreso de capi-tales, sino que han estimulado la salida del ahorro nacional. Lo anterior ha obligado al Banco Central a dictar numerosas resoluciones sobre la materia. Tan variadas y persistentes han sido las discrepancias entre los tipos de interés internos y externos, que en opinión de algunos especia-listas resulta imposible lograr su armonización por la vía administrativa a través de resoluciones, en razón de lo cual estiman que la solución del problema debe dejarse a las fuerzas del mercado.
Conclusión
Las limitaciones que plantea la política de redescuento como instrumen-to de control monetario −particularmente acentuadas en el caso de las economías de escaso desarrollo− han traído como resultado la creación de otros mecanismos complementarios, aun cuando no sustitutivos de la citada política. Ellos son: las operaciones de mercado abierto, la variación de los encajes de la banca y la persuasión moral. La política de mercado abierto que, en orden de importancia apareció después del redescuen-to, comenzó a utilizarse en Inglaterra como medio de hacer más efectiva la tasa del banco, pero luego demostró tan extraordinarias posibilidades que se convirtió en una modalidad relativamente autónoma. Hoy en día se le considera el principal instrumento de control del circulante para los países de alto desarrollo financiero. En las economías en desarrollo, sin embargo, la utilización de este mecanismo resulta poco práctica y en al-gunos casos inoperantes, debido a la ausencia de un mercado de capitales
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que permita a los bancos centrales adquirir o vender valores en cantida-des significativas, sin alterar sustancialmente sus cotizaciones.
A través de la variación de los encajes, los bancos centrales pueden ejercer influencia decisiva sobre las actividades crediticias de la banca, prácticamente de un solo plumazo, sin tener que recurrir al mercado abierto o utilizar la tasa de redescuento. Este instrumento ofrece al pare-cer grandes posibilidades para las economías en desarrollo, pero plantea algunos problemas de carácter técnico. Sus más encarnizados enemigos, los banqueros, aducen numerosas razones en contra de su aplicación. El argumento de mayor peso radica en que normalmente se restringe el potencial de crédito de la banca y no se toman medidas para controlar otros sectores que, como el gubernamental, pueden influir más intensa-mente sobre la expansión del circulante.
Como sucede en otras economías de estructura similar a la nuestra, el Banco Central de Venezuela ha comenzado a realizar tentativamente operaciones de mercado abierto, con la múltiple finalidad de estabilizar la cotización de las obligaciones gubernamentales, estimular el ahorro interno y crear un mercado que a la larga pueda ser utilizado efecti-vamente como instrumento de control monetario. Durante más de 20 años, el Instituto estuvo prácticamente imposibilitado de abordar este problema, debido a las limitaciones impuestas por la ley original de su creación. La Ley del Banco Central sancionada en 1960 sustituyó el ar-caico criterio de relacionar con su capital y reserva, el monto de obliga-ciones que podía adquirir el Instituto e introdujo una modalidad más flexible. Incorporó, asimismo, los mecanismos necesarios para la crea-ción de un Fondo de Estabilización de Valores. Prácticamente en forma simultánea se promulga la Ley de Crédito Público que reglamenta más adecuadamente el endeudamiento de la nación, y comienzan a aflorar las primeras obligaciones gubernamentales. El Banco Central de Vene-zuela inicia así sus operaciones con valores, aun cuando todavía no pue-de ejercer influencia significativa sobre la liquidez a través de ese medio.
El Banco Central dispone de amplias facultades para modificar los encajes de la banca, las cuales han sido poco utilizadas, presumiblemen-te en razón de la estabilidad monetaria que ha existido en el país, pero constituyen un recurso de emergencia para detener cualquier expansión
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del crédito capaz de poner en peligro la estabilidad del bolívar. El Ins-tituto ha comenzado a propiciar una política de control selectivo del crédito, particularmente con la finalidad de restringir la utilización del financiamiento interno por parte de las llamadas empresas multinacio-nales; y, en general, para orientar parte de las colocaciones de la banca hacia sectores prioritarios. También se ha hecho uso de la facultad de fi-jar los tipos de interés activos y pasivos del sistema financiero para al-canzar distintos propósitos, especialmente el de armonizar los intereses internos y externos, a fin de evitar movimientos indeseables de capitales por causa de los diferenciales que suelen registrarse entre ambos.
Del examen que se ha hecho del mercado abierto y otros instrumen-tos de control monetario, puede concluirse que el Banco Central cuen-ta con los medios legales para llevar a cabo una política basada en tales mecanismos, pero que no ha podido hasta ahora obtener resultados sa-tisfactorios, debido a las limitaciones de nuestra estructura financie-ra, particularmente en lo concerniente al mercado abierto. En caso de una acentuada tendencia inflacionaria podría recurrirse al expediente de elevación de los encajes; sin embargo, puede suceder que el crédito bancario no sea la causa primaria o determinante del fenómeno. En el supuesto de que la tendencia sea de signo contrario, el campo de actua-ción del Banco, mediante la utilización de los instrumentos aquí con-siderados, es igualmente restringido. A pesar de estas limitaciones, es evidente que las distintas medidas adoptadas dentro de estos esquemas específicos han estado bien orientadas y han resultado positivas. Como es de suponer, su efectividad habrá de incrementarse en la medida en que se produzca un mayor desarrollo económico y financiero que per-mita al instituto emisor influir de manera más decisiva sobre el merca-do monetario.
mercado abierto...
capítulo viii
Consejero y agente financierodel Gobierno nacional
Introducción
Se admite universalmente que los bancos centrales, además de sus fun-ciones tradicionales ya comentadas, desempeñan otras de carácter ac-cesorio, pero de indiscutible importancia en el orden monetario y fiscal, como son las de servir de agentes, banqueros y consejeros de los gobier-nos de sus respectivos países. Razones poderosas de interés colectivo suelen aducirse para justificar esta actuación por parte de la banca cen-tral, destacándose entre ellas la notoria vinculación que existe entre las finanzas públicas y los asuntos monetarios, así como la circunstancia de que por ser el Estado la entidad que recibe, cancela, adeuda o mantie-ne los saldos individuales de mayor consideración dentro de la comuni-dad financiera, sus operaciones con la banca, la forma como mantiene sus depósitos y la prontitud o eventual retardo con que realiza sus pa-gos, tienen indiscutible trascendencia económica, hasta el punto de que podrían crear eventuales desajustes, a menos de que se logre una ade-cuada coor dinación entre tales operaciones y los instrumentos de la po-lítica monetaria. Las funciones que corresponden al instituto emisor, en el campo específico de prestar servicios al Estado, se encuentran clara-mente delineadas en la clásica obra de De Kock (1963), cuando dice:
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Los bancos centrales desempeñan en todas partes las funciones de banque-ro, agente y consejero del Gobierno. Los más antiguos las desempeñaron, de hecho, aún antes de convertirse en verdaderos bancos centrales; y fue como bancos con el privilegio exclusivo o principal de la emisión que llegaron a ser banqueros de sus respectivos gobiernos. En el caso de los nuevos, por lo tanto, las funciones de emisión y de banquero del Gobierno se aceptan automáticamente.
Además de las consideraciones anteriores, relacionadas con la nece-sidad de coordinar la política fiscal y monetaria, se aducen razones de economía y eficiencia en la prestación de servicios al Gobierno por par-te de los bancos centrales, lo cual resulta especialmente valedero si se to-ma en cuenta que tales organismos se encuentran total o parcialmente controlados por el Estado y que no persiguen finalidades de tipo lucra-tivo, sino que se orientan a desempeñar funciones de interés colectivo. Algunos autores (Aufricht, 1964) atribuyen al banco central dos fun-ciones básicas como agente fiscal o agente financiero del Gobierno: a) administrador de ciertas cuentas y depósitos gubernamentales; y b) ad-ministrador de la deuda pública. A ello suelen añadirse otras funciones bien conocidas, tales como la de recepción de impuestos, transferencias gubernamentales y contratación de empréstitos internos o externos por parte del Gobierno. Un servicio adicional característico del banco cen-tral es el de proporcionar al Gobierno las divisas necesarias para el pa-go de la deuda externa o para la compra de bienes en otros países, o el de adquirir cualquier excedente de divisas de empréstitos externos o de otra fuente obtenidas por el Estado (De Kock, 1963).
Finalmente, en la misma forma en que los bancos comerciales conce-den créditos a sus clientes en momentos en que éstos confrontan proble-mas de liquidez o desean expandir sus negocios, plantéase igualmente la posibilidad de que los bancos centrales puedan, por analogía con la banca comercial, otorgar créditos al sector gubernamental a fin de equi-librar el presupuesto de gastos o cubrir deficiencias transitorias de Teso-rería. Tal planteamiento constituye uno de los temas controversiales que analiza la literatura sobre banca central, ya que el uso inmoderado de este recurso puede dar origen a presiones inflacionarias, especialmente si se considera la elevada capacidad de emisión que suele caracterizar a
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los bancos centrales y la circunstancia de que los gobiernos, como accio-nistas mayoritarios o propietarios únicos de esos institutos, podrían en-contrar escasa resistencia para la consecución de tales créditos.
La necesidad de que el banco central preste asistencia técnica y pro-porcione adecuada y oportuna orientación, tanto al Gobierno como a la comunidad financiera, es igualmente admitida por los especialis-tas en este importante campo de la economía y ha sido consagrada en la legislación de los más importantes países. La banca central, según expresión contenida en la obra de Sen1, debe ser no sólo un centro de redescuento, sino también de autoridad moral en momentos de cri-sis, capaz de ejercer esa autoridad y expresar su crítica orientadora y constructiva en situaciones de exagerado optimismo o desmedido pe-simismo. Joseph Aschheim (1967) dedica un capítulo de su obra a la importancia que reviste la persuasión moral, ejercida a través de las autoridades monetarias, como medio de adecuar la liquidez a las ne-cesidades efectivas de la economía y señala que esa persuasión debe ejercerse por todos los medios idóneos −discursos, exhortaciones, in-formes periódicos e incluso pronunciamientos públicos por parte del instituto emisor−. Refiriéndose a la necesidad de asesorar al Gobier-no, Sayers (1963) indica que, en la misma forma en que el hombre de negocios consulta a sus banqueros sobre problemas de financiamien-to, el Gobierno podría derivar cuantiosos beneficios si utilizase el mis-mo procedimiento, es decir, consultando a su propio banquero que en la mayoría de los casos es el propio banco central.
No es extraño, por lo tanto, que las normas legales que reglamentan la actuación de los bancos centrales contengan disposiciones relaciona-das con la posibilidad de que dichas instituciones actúen como asesores financieros de los gobiernos de sus respectivos países, ya sea al estable-cerse la obligatoriedad de recabar la opinión del instituto emisor sobre determinados problemas de política económica, o bien al señalarse que este último debe elevar informes periódicos al Poder Ejecutivo sobre la situación monetaria y fiscal o la política económica en general.
1 Sen, S.N. (1952). El autor hace referencia a una expresión de sir Theodore Gregory con-tenida en “Minutes on Evidence”, Royal Commission on Banking and Currency in Canada.
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Controversias entre gobiernos y bancos centrales
Aparte de sus indudables efectos positivos, plantéanse también situa-ciones controversiales como resultado de las actuaciones de los bancos centrales dentro de las áreas que hemos venido examinando. En efec-to, puede suceder que los puntos de vista y apreciaciones sustentados por los bancos centrales no sean compartidos por los gobiernos, en cu-yo caso surgen discrepancias entre unos y otros, que son comunes en la mayoría de los países y que pueden dar origen a conflictos de di-fícil solución. Tales conflictos pueden surgir por razones puramente conceptuales vinculadas con la orientación que debe darse a la política económica, o pueden originarse por causas de tipo más tangible o mate-rial, como sería el interés que eventualmente puedan tener los gobiernos en hacer uso del crédito del banco central para solucionar desequilibrios presupuestarios. Por regla general, las discrepancias del primer tipo son comunes en los países altamente desarrollados, mientras que las del se-gundo son, más bien, propias de los no desarrollados.
Asimismo ha de tenerse presente, además, que la opinión objetiva, imparcial y de rigor puramente técnico, que en esos casos demandan el interés colectivo y el propio espíritu de las leyes, lleva consigo la necesi-dad de que los directivos de dichos bancos posean amplia independen-cia de criterio frente a los gobiernos, lo cual tropieza con la dificultad de que, generalmente, el accionista mayoritario o propietario único de esas instituciones es el Gobierno y, como tal, designa presidentes o directo-res, controla asambleas y aprueba o desaprueba las cuentas. Por consi-guiente, se admite que quienes aceptan la responsabilidad de dirigir una institución de esa naturaleza −además de ser personas idóneas y capa-ces−, deben poseer suficiente integridad y autoridad moral para man-tener sus puntos de vista en situaciones conflictivas. Es imprescindible que los gobernantes sean suficientemente receptivos como para acoger y respetar la posición asumida por el banco central; y, por último, que las leyes garanticen un régimen de adecuada estabilidad para dichos fun-cionarios en el desempeño de sus cargos. Esa estabilidad, como es sa-bido, alcanza su máxima expresión en el Sistema de la Reserva Federal
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de Estados Unidos, organización en la cual los miembros de la Junta de Gobernadores son designados para un período de catorce años2.
No obstante, aun en el supuesto de que los hombres que tienen res-ponsabilidades directivas en los bancos centrales sean suficientemente honestos y capaces, no puede esperarse que siempre les asista la razón o que sus puntos de vista sean necesariamente los correctos. Si bien existe una tradición y vocación bancocentralista, orientada por sanos princi-pios, también es cierto que el material humano que dirige estas insti-tuciones, los cuadros medios y los equipos técnicos, que tan poderosa influencia tienen en la formulación y ejecución de la política, no están siempre inmunes a la estrechez de criterio o a las deformaciones pro-fesionales de quienes enfocan los problemas desde un solo ángulo es-pecífico, y quienes pueden, por esa causa, perder la visión de conjunto. Como se sabe, la responsabilidad básica que se asigna a los bancocen-tralistas es la de garantizar la estabilidad monetaria y la libre converti-bilidad, objetivos que llevan consigo la necesidad de vigilar, e incluso dosificar el crecimiento de la liquidez, lo que podría eventualmente re-sultar contrario a metas de crecimiento económico, especialmente en aquellas oportunidades en que ese crecimiento demanda una provisión de recursos líquidos superior a la que las autoridades monetarias juz-gan adecuada.
Bien podría decirse que las diferencias de criterio que normalmente surgen entre gobiernos y bancos centrales radican en que mientras los pri-meros parecen inspirarse en las llamadas teorías estructuralistas, los se-gundos, por su propia naturaleza, se acogen a la tesis monetarista3. En esta controversia de opiniones, el Gobierno suele siempre aparecer
2 La independencia o autonomía del Sistema de la Reserva Federal, no sólo frente a los go-biernos, sino también en relación con los poderosos intereses financieros existentes en Estados Unidos, ha sido detenidamente analizada por A. Jerome Clifford en su obra: The Independence of the Federal Reserve System. University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1965.3 En el prólogo de su obra Ensayos sobre Economía, el doctor Ernesto Peltzer (1965), cono-cido y valioso economista que durante largos años contribuyó a orientar la política del Banco Central, expone su criterio sobre esta materia, así: “El lector que se sienta inclinado a ubicar al autor, en la contienda actual de opiniones, encontrará que él está más del lado de los mo-netaristas que de los estructuralistas, no porque considere que no debe sacrificarse fácilmente la estabilidad monetaria a favor de un desarrollo más acelerado, sino al contrario, porque la experiencia ha mostrado que la estabilidad monetaria misma es la base de un desarrollo más equilibrado y a la larga más satisfactorio”.
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preo cupado por reactivar la economía o lograr un desarrollo más acele-rado. El banco central, por el contrario, se refugia conservadoramente en la tesis de la estabilidad monetaria y trata de que la expansión de la liqui-dez no distorsione los precios. Ambas tesis son en extremo respetables y resulta difícil asumir posiciones en favor de un lado o del otro. Puede suceder, sin embargo, que los gobernantes estén interesados en una des-medida expansión de la liquidez para equilibrar el presupuesto de gastos o crear una aparente prosperidad que a la larga podría transformarse en inflación. En tales casos las advertencias del banco central o su negativa a seguir una política expansiva se traducen en discrepancias con el Gobier-no. Sin embargo, la opinión pública suele confiar más en el criterio de los bancos centrales y dar la razón a estos organismos, aun en el caso de que no estén en lo correcto. Al respecto, son de interés unas apreciaciones de John Kenneth Galbraith (s/f), contenidas en su obra Money, en relación con el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos:
El Sistema de la Reserva Federal no es totalmente ajeno a la crítica. Dicho sistema comete errores, pero tales errores son considerados como intere-santes enfoques de apreciación. Por consiguiente, no son juzgados en forma severa, sino más bien de manera respetuosa, tratando de discernir por qué hombres talentosos e intuitivos no aciertan en las soluciones correctas.
Más adelante, con la fina ironía que le es característica, agrega:
En Estados Unidos, como en la mayoría de los países, mientras los burócratas ordinarios son censurados por sus errores, los diplomáticos y los bancocen-tralistas son, por el contrario, generalmente elogiados por sus desaciertos.
Obviamente, no existe un mecanismo satisfactorio para dirimir controversias entre gobiernos y bancos centrales, y mucho menos pa-ra precisar a cuál de ellos corresponde la verdad. En los países no desa-rrollados las situaciones conflictivas entre gobiernos y bancos centrales suelen traducirse en reformas de las leyes o en destitución o renun-cia de los directivos del banco central, pero no así en los altamente desarrollados, donde son frecuentes tales divergencias, las cuales son estudiadas con extraordinario interés por los analistas económicos y donde se hacen generalmente grandes esfuerzos para discernir cuál de
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las posiciones es la correcta. Si bien casi todas las leyes de bancos cen-trales contienen previsiones para lograr una adecuada coordinación entre la política fiscal y la monetaria, son pocas las que incorporan me-canismos que permitan decidir sobre las discrepancias a que se alude. La experiencia canadiense resulta de gran interés en esta materia. En efecto, como resultado de una controversia entre el Gobierno y el Ban-co Central de ese país, durante el decenio de los sesenta, surgió una reforma de la Ley del Banco de Canadá que incorporó las siguientes disposiciones:
El ministro y el gobernador del Banco establecerán consultas frecuentes so-bre aspectos de política monetaria.Si a pesar de tales consultas surgen diferencias de opinión entre el ministro y el gobernador en relación a la política que debe adoptarse, el ministro, después de consultas adicionales con el gobernador, enviará a éste un ins-tructivo por escrito sobre la política que debe seguir el Banco para un deter-minado período. El Banco deberá cumplir tales instrucciones.Las directivas a que anteriormente se alude, serán publicadas en la Gaceta de Canadá y remitidas al parlamento durante los quince días siguientes a su adopción4.
Como es de suponer, la alta responsabilidad que asume el Gobier-no al suministrar un instructivo escrito y en términos precisos al Banco Central sobre la política monetaria que debe seguirse, cuyos resultados pueden no ser los más satisfactorios, hace que este mecanismo sea utili-zado con poca frecuencia y que su efectividad sea limitada.
Prestigio y eficiencia de nuestro Banco Central: estudios, opiniones y asesoramiento al Gobierno nacional
Tal como sucede en otras naciones, nuestro Banco Central tiene la res-ponsabilidad de actuar como consejero del Gobierno nacional a través de la presentación de informes, opiniones y dictámenes sobre materias que interesan a la consecución de metas de estabilidad monetaria y cre-cimiento ordenado de la economía. Si bien la ley original de su creación
4 Ley del Banco de Canadá reformada en 1966-1967 (c. 88).
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contenía algunas disposiciones al respecto, puede afirmarse que las más amplias atribuciones que hoy se le asignan en este campo las ha adquiri-do en forma progresiva, gracias al impulso que sus directivos han dado a los estudios económicos, así como a la objetividad de sus publicaciones y, en general, al prestigio de la institución. Antes de referirnos a la forma como se ha venido cumpliendo este proceso, veamos algunas aprecia-ciones formuladas por el doctor Manuel R. Egaña (1979) que corrobo-ran en gran parte lo antes expuesto:
Ha surgido en el Banco, por otra parte, una función que no se le dio en el estatuto primitivo: la de constituir la más variada y abundante fuente de in-formación económica que existe en Venezuela. No es posible escribir sobre ningún aspecto de la economía venezolana, escribir fundadamente, quiero decir, sin consultar publicaciones del Banco Central. Su Informe Económico anual ha llegado a colocarse en la cabecera de los economistas venezolanos.
1. A finales de la década de los cuarenta, es decir, antes de haber cum-plido los 10 años de su creación −y de haber podido realizar las más elementales funciones de agente financiero del Gobierno o influir moderadamente sobre la liquidez a través del redescuento−, el Ban-co había ganado un merecido prestigio ante el Gobierno nacional, la banca y los particulares, gracias a su organización interna, a los es-tudios que había realizado, a su independencia de criterio frente al sector público y a la objetividad y elevado nivel técnico de sus pu-blicaciones. Alcanzar y consolidar ese prestigio no ha sido tarea fá-cil. Para lograrlo, se comenzó poniendo en ejecución un programa de selección y capacitación de personal que se materializó a través del envío de economistas venezolanos a realizar cursos de especiali-zación en prestigiosas universidades del exterior o mediante la con-tratación de calificados asesores nacionales y extranjeros, quienes, además de desempeñar determinadas funciones en el Banco, supie-ron transmitir sus conocimientos y experiencias a las nuevas genera-ciones. Con el personal así formado se organizó un Departamento de Investigaciones Económicas y Financieras, el cual progresivamente se fue ampliando, y en donde se estructuró el instrumental de trabajo y se seleccionaron y adaptaron las técnicas y metodologías para ana-
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lizar no sólo la problemática monetaria y financiera, sino también el comportamiento de la economía nacional en su conjunto. Hoy en día se cuenta con varios departamentos de estudio, así como con una vi-cepresidencia que se encarga de coordinar las labores en este campo.
La Memoria y el Informe Económico constituyen los más impor-tantes medios de divulgación de que dispone el Instituto para ha-cer conocer sus estudios y opiniones. Desde los primeros años de su fundación, el Banco comenzó a incluir en su Memoria anual apre-ciaciones sobre el desenvolvimiento de la economía nacional o sobre aspectos relevantes de la misma, muchas veces en forma de mono-grafías aisladas. Posteriormente, en la medida en que se han ido me-jorando las estadísticas y los estudios económicos, dicho documento comenzó a presentar un enfoque global y sistemático de la econo-mía y de sus diferentes sectores, reales y monetarios (ingreso y pro-ducto nacional, balanza de pagos, liquidez monetaria, instituciones financieras, flujos financieros, así como el comportamiento de la ac-tividad agropecuaria, la industria manufacturera y los servicios, pa-ra citar sólo los más importantes). Dentro del propósito de cumplir satisfactoriamente con este cometido, el Banco ha traído al país y ha adaptado a la realidad nacional las técnicas de investigación econó-mica utilizadas en las naciones más avanzadas, además de que en la mayoría de los casos se ha visto obligado a producir sus propias es-tadísticas, en razón de deficiencias que han sido características del sistema estadístico nacional. En 1962 se adoptó la política de circuns-cribir la Memoria, predominantemente, a aquellos aspectos sobre los cuales existe obligación de informar a los accionistas y se inició la publicación del Informe Económico. Además de estas publicaciones regulares, y de sus revistas y Boletín Mensual, el Banco Central edita numerosas obras que agrupa en colecciones de distinta índole, según su naturaleza, con lo cual contribuye no sólo a divulgar el pensa-miento económico nacional, sino también otras importantes facetas de la cultura y tradición histórica del país.
2. Todos estos elementos han contribuido a consolidar el prestigio del Banco Central, y a que sus estudios y opiniones sean respetados
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y requeridos normalmente, tanto por los gobiernos, como base para la formulación de su política, como por los particulares que suelen utilizar datos y cifras del Banco para adoptar decisiones empresaria-les. Quizás uno de los factores que más ha contribuido a la eficiencia de esta organización ha sido la acertada escogencia de su personal directivo, en especial, sus presidentes y directores, quienes en líneas generales y, salvo raras excepciones, se han preocupado siempre por la selección del personal, por la adopción de los más modernos pro-cedimientos administrativos y por mantener la independencia de criterio de nuestro instituto emisor. La labor realizada por el Ban-co Central ha tenido amplio reconocimiento del Gobierno nacional, la prensa, los organismos empresariales y la opinión pública en ge-neral. Veamos algunos testimonios de ello, comenzando por la im-portante opinión de los doctores Raúl Leoni, Rafael Caldera y Luis Herrera Campíns, en su condición de primeros magistrados de la república:
Los gobiernos venezolanos, sobre todo los de origen popular, han res-petado siempre la independencia funcional del Banco Central, y se han empeñado en fortalecerla, en ampliarla y en dotarla de todos los medios e instrumentos necesarios para que el Banco Central pueda cumplir a ca-balidad con la delicada función que la ley le encomienda (Leoni, 1966).
La opinión del Banco Central, aunque no haya sido vinculante, ha sido objeto de un gran respeto, tanto para el Poder Ejecutivo como para el legislativo. Sólo en contadas circunstancias y por razones excepciona-les, derivadas más bien de motivaciones que no son las específicamente económicas, esta opinión del Banco Central no ha sido compartida, ín-tegramente, por el Gobierno y por el legislador (Caldera, 1973).
Yo quiero, en la oportunidad de cumplir el Banco Central de Venezuela sus primeros 40 años de vida, rendir, en nombre del país y de su pueblo, un tributo de reconocimiento a la labor patriótica, eficiente y constante cumplida, no solamente en el difícil y exigente campo de la economía y de las finanzas, sino también debo encomiar la otra actividad trascen-dente que ha desarrollado el Banco: la serie de publicaciones específicas sobre temas de finanzas públicas que ha editado y las de toda índole que ha patrocinado y difundido (Herrera Campíns, 1979).
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En lo concerniente a la prensa, han sido numerosas las notas y ar-tículos que destacan la labor realizada. Por ejemplo, al cumplirse 30 años de haberse celebrado la Asamblea Constitutiva, uno de los dia-rios de mayor circulación y prestigio destacó entre sus titulares: “El Banco Central de Venezuela llega a sus 30 años con elevado presti-gio técnico y gran autoridad moral”, para añadir después de una bien documentada información sobre la materia:
Repasando la historia de nuestro principal instituto emisor, puede afir-marse sin incurrir en demasías, sino justa y equitativamente, que el país puede sentirse orgulloso de su actuación independiente ante los gobiernos, técnica, imparcial y veraz, por lo que merecidamente ha con-quistado el respeto de propios y extraños que le dan a sus documentos un gran valor en cuanto reflejan con exactitud y sinceridad la situación económica y financiera del país5.
La exitosa trayectoria alcanzada ha sido, pues, como hemos visto, producto de la estabilidad institucional y de la continuidad adminis-trativa, en una organización que ha tenido considerable éxito en for-mar y conservar su personal, así como en crear una mística de trabajo y una vocación bancocentralista semejante a la de los países de más arraigada tradición en este campo. El régimen autónomo consagrado en la ley, así como el respeto que los gobernantes han tenido por di-cho régimen, han sido decisivos en la consecución de estas metas.
3. En la ley original de su creación, reformada parcialmente en 1943, las facultades del Banco Central para servir de asesor al Gobierno na-cional estaban circunscritas, por no decir diluidas, dentro del artícu-lo 77, donde se establecía que el Instituto podía proponer al Ejecutivo Nacional “las medidas de emergencia requeridas por circunstancias excepcionales para evitar el entorpecimiento de su marcha normal o de la vida económica y financiera del país”. Tales atribuciones fueron ampliadas considerablemente en la Ley de 1960 y luego nuevamente en la vigente Ley de 1974, la cual establece que el Banco deberá:
5 El Nacional, viernes 14 de agosto de 1970.
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a. Elevar al Ejecutivo Nacional informes periódicos acerca de la si-tuación monetaria y financiera, interna y externa, y hacer las re-comendaciones pertinentes cuando lo juzgue oportuno.
b. Cooperar en la coordinación de la política monetaria y crediticia con la política fiscal del Gobierno.
c. Emitir opinión razonada al Ministerio de Hacienda cuando el Estado y las entidades, a que se refiere el parágrafo primero del artículo 40, proyecten operaciones de crédito público, en los tér-minos y condiciones señalados por la ley de la materia.
d. Cooperar en la armonización de la política crediticia de los insti-tutos del Estado con la del Banco Central.
e. Coordinar con el Ejecutivo Nacional las colocaciones de depósi-tos oficiales en bancos e institutos de crédito.
f. Absolver y emitir dictámenes en los casos previstos por la ley.
Asimismo, la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito asigna al Banco Central la responsabilidad de emitir opinión en nume-rosos casos, tales como en lo concerniente a solicitudes de promoción y autorización de nuevos bancos e instituciones financieras, autori-zación de emisión de cédulas hipotecarias y otros títulos, además de otras actuaciones que involucran opiniones y trabajo coordinado con la Superintendencia de Bancos y el Consejo Bancario Nacional.
Por último, la Ley de Crédito Público consagra la obligatoriedad de oír la opinión del Banco Central en los proyectos de leyes sobre contratación de empréstitos que se sometan a la consideración del Congreso Nacional. Tales disposiciones aparecieron originalmente en la Ley de 1959 (artículos 27, 28 y 29), y han permanecido sin alte-ración en las reformas posteriores de este instrumento jurídico, sal-vo en lo concerniente a la numeración del articulado:
Artículo 27. Las operaciones de crédito público, cualquiera que sea su cuantía, que proyecte celebrar la nación, deberán ser consulta-das previamente por el Ejecutivo Nacional con el Banco Central de Venezuela y deberán ser enviadas al Congreso Nacional por el Eje-
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cutivo Nacional al solicitar la correspondiente autorización para la operación proyectada.
Artículo 28. El Ejecutivo Nacional deberá oír la opinión del Banco Central de Venezuela antes de otorgar cualquier fianza o garantía o de autorizar, en los términos establecidos en la presente ley, opera-ciones de crédito público de los estados, municipalidades e institu-tos o establecimientos autónomos.
Artículo 29. El Banco Central de Venezuela estudiará la convenien-cia económica y fiscal de cada operación de crédito público proyecta-da. A tal fin el Banco, además de estimar los efectos que ocasionará el respectivo empréstito u operación de crédito público en los términos exigidos por el artículo 14, tomará en cuenta la situación monetaria y financiera interna e indicará, en particular, los recursos y capacidad de pago de la entidad que propone negociar el empréstito.
Con la inclusión de estas disposiciones quisieron los proyectistas
de la ley que el Congreso Nacional contase con adecuado asesora-miento al adoptar la significativa decisión de autorizar la contrata-ción de empréstitos, así como con suficientes elementos de juicio para poder evaluar sus posibles consecuencias sobre la economía na-cional, amén de la capacidad de los entes solicitantes para cancelar las obligaciones involucradas. Por ello se estableció, además, que el Gobierno nacional indicará en la Exposición de Motivos que presen-te al Congreso, “con la aproximación que permitan los datos exis-tentes y el nivel de la técnica de análisis económico”, los efectos que ocasionará el empréstito de que se trate, sobre aspectos tales como la circulación monetaria, el ingreso y producto nacional, la balanza de pagos y la formación de ahorro interno. Desafortunadamente, la premura con que se han tramitado algunas operaciones de esta na-turaleza han impedido que el Ejecutivo pueda presentar una Expo-sición de Motivos con todos los requisitos exigidos por la ley, lo que ha obligado al Banco Central a realizar grandes esfuerzos para emitir opinión suficientemente orientadora sobre tales proyectos.
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Agente financiero del Gobierno nacional
Circunstancias bien conocidas justifican la actuación de los bancos cen-trales como agentes financieros de los gobiernos de sus respectivos paí-ses, las cuales hemos comentado en las notas introductorias al presente capítulo en donde se ha destacado que tales instituciones, por la natura-leza de las funciones que realizan, mantienen permanente contacto con la banca y con los mercados financieros internos y externos, y han de tener, por lo tanto, suficiente conocimiento de ellos. A mayor abunda-miento, en su condición de guardián de las reservas internacionales, el instituto emisor suele mantener elevados depósitos en el exterior, lo que le proporciona un poder más amplio de contratación que puede utilizar para el éxito de las gestiones que realice. En el caso de las operaciones internas, la posición favorable del Banco Central para negociar a nom-bre del Gobierno se explica por razones obvias.
En consecuencia, con criterio indudablemente previsivo, la ley san-cionada en 1939 estableció que el Banco Central de Venezuela sería tanto el “único agente financiero del Gobierno nacional, como el depositario único de los fondos federales” (artículos 44 y 45, respectivamente). Di-chas atribuciones fueron confirmadas y ampliadas, posteriormente, en la Ley de 1960 (artículo 52), la cual, en forma más enfática, señala que, en todo el término de su duración, el Banco Central de Venezuela se-rá el “único agente financiero del Gobierno nacional en sus operacio-nes de crédito tanto externas como internas”. Por su parte, la vigente Ley de 1974 ratificó el contenido del artículo anterior con su mismo texto y añadió un parágrafo que dice: “Los estados, municipalidades, institu-tos autónomos y empresas oficiales deberán utilizar para la colocación y servicio de empréstitos que contraten, los servicios del Banco Central de Venezuela”6. Sin embargo, a pesar de todos los antecedentes legales,
6 La Ley de 1960 no establecía obligatoriedad de que estos servicios fuesen realizados a tra-vés del Banco Central de Venezuela. No obstante, por resolución del Consejo de Ministros, adoptada en junio de 1965, se decidió: primero, que tanto los ministerios como los institutos autónomos y empresas del Estado, en las cuales la nación tenga más del 50% de acciones, debe-rán abstenerse de gestionar cualquier tipo de operaciones de crédito público en el exterior; y, segundo, que las operaciones de ese tipo que los mencionados organismos requieran gestionar, deberán tramitarse con el Banco Central de Venezuela, a través del Ministerio de Hacienda (véase: Banco Central de Venezuela, Memoria, 1965).
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estas atribuciones no vinieron a ser confiadas al Instituto sino después de varios años de su creación, como resultado de la evolución financie-ra del país y la utilización del crédito público como medio normal de financiamiento.
De manera muy general, podrían distinguirse dos etapas en lo que concierne a la actuación del Banco Central como agente financiero del Gobierno nacional. Una primera etapa que iría desde su fundación hasta 1958 aproximadamente, durante la cual los servicios del instituto emisor eran escasamente utilizados, en razón de que el grueso de las operacio-nes gubernamentales se contraían por vía administrativa, a través de contratos de gestión ordinaria con proveedores y contratistas de obras, lo que daba origen a la llamada deuda flotante que se adquiría, refinan-ciaba y cancelaba de la manera más anárquica; y, una segunda etapa, que se inicia en 1959 con la promulgación de una nueva Ley de Crédi-to Público, cuyo propósito fue el de poner orden al endeudamiento de la nación y de los entes públicos descentralizados. Por consiguiente, se establecieron en dicha ley numerosos requisitos para la contratación de empréstitos y se asignaron al Banco Central distintas atribuciones en es-te campo, tales como la de emitir opinión sobre la materia a la que ya hemos hecho referencia, además de la utilización de sus servicios para la colocación y cancelación de las obligaciones contraídas y para el pa-go de intereses.
Por consiguiente, las atribuciones relacionadas con la contratación de empréstitos, pago de interés, amortizaciones y, en general, todas las ac-tuaciones relacionadas con el servicio de la deuda, sólo asumen verdade-ra intensidad e importancia a partir del año 1959, como resultado de la promulgación de la Ley de Crédito Público ya mencionada. Asimismo, en razón de las dificultades que confrontaba el país, se comienza a ha-cer uso de recursos extraordinarios para lograr el equilibrio presupues-tario, pagar deudas atrasadas y financiar algunos proyectos de desarrollo. Las facultades para recaudar impuestos y efectuar pagos por cuenta del Gobierno nacional en todo el territorio de la república se inician, como más adelante se comenta, a partir del año 1962 con motivo de la denun-cia del contrato celebrado entre el Ejecutivo y el Banco de Venezuela y
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la posterior designación del Banco Central como agente de la Tesorería nacional.
Es interesante mencionar que ninguna de las atribuciones fue-ron transferidas al Banco Central en forma progresiva o que hubieran comenzado a desarrollarse de manera incipiente para acumular ex-periencias y mejorar después los servicios. Por el contrario, en plazo relativamente breve, asumen extraordinaria magnitud e importancia y demandan gran atención del Instituto, obligándole a realizar rápi-dos reajustes internos y a crear toda una organización especializada en estos servicios. El crédito público, por ejemplo, adquiere un volumen inusitado en períodos de uno o dos años. La deuda pública (entendién-dose como tal aquélla que había sido aprobada por el Congreso y cum-plido los requisitos exigidos por la recién promulgada ley), pasa de un total de Bs. 323 millones en 1959 a Bs. 1.203 millones a finales de 1960, y continúa incrementándose hasta situarse en cifras del orden de los Bs. 2.700 millones en 1962, cifras considerablemente elevadas en compara-ción con los presupuestos de la época.
Entre los años de 1962 y 1965 continúa todo un proceso de refinan-ciamiento de la deuda y de consolidación y reconversión de obligacio - nes de rivadas de la llamada “deuda flotante”, constituida por obligacio nes administrativas tanto del Gobierno nacional como de institutos autóno-mos y la municipalidad del Distrito Federal, en el cual el Banco Central se encuentra igualmente presente y desarrolla gran actividad e inicia-tiva. De igual forma, por haberse llegado al convencimiento de que el problema de la deuda pública venezolana no radicaba tanto en su mon-to sino en su corto vencimiento, se comenzaron a contratar obligaciones a más largo plazo con organismos internacionales de financiamiento.
En los años subsiguientes continúan intensificándose estas activida-des. La Memoria de 1968, por ejemplo, pone de relieve que en ese perío-do se siguieron prestando los servicios correspondientes a las siguientes emisiones: bonos de la deuda pública nacional, deuda pública munici-pal, Banco Obrero, C.A. Teléfonos de Venezuela, Centro Simón Bolívar e Instituto Nacional de Obras Sanitarias. Asimismo, informa la referi-da Memoria que, durante ese ejercicio, se asume la administración de
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siete nuevas emisiones de la deuda pública correspondientes a la cuarta y quinta emisiones de la deuda pública para atender el pago de obliga-ciones administrativas; la primera emisión de bonos de la deuda públi-ca nacional para el fondo de asistencia financiera; la tercera emisión de bonos del Instituto Nacional de Obras Sanitarias; la tercera emisión de bonos del Banco Obrero y otras de no menor importancia.
Por último, dentro de este breve recuento cronológico, no pue-de omitirse que, durante la segunda mitad del decenio de los setenta, el Gobierno nacional solicita y obtiene autorización del Congreso pa-ra contratar una serie de empréstitos destinados a intensificar progra-mas de desarrollo económico, particularmente en la región de Guayana, además de otros vinculados con la cancelación de obligaciones con-traídas por entes descentralizados de la Administración Pública (Ley de Inversiones en los Sectores Básicos de la Producción, por un monto de Bs. 25.384 millones, y Ley de Financiamiento y Refinanciamiento, por Bs. 9.463 millones). Tales empréstitos se colocan predominantemente en los mercados financieros externos a través de emisiones de bonos y préstamos sindicados. En esa oportunidad, las actuaciones del Banco Central no sólo se limitan a emitir opiniones sobre la conveniencia de cada una de las operaciones autorizadas por estas leyes o sus cargas fi-nancieras, sino que también realiza gestiones conjuntamente con el Mi-nisterio de Hacienda para la consecución de los fondos, así como para elaborar prospectos, particularmente para las emisiones de bonos, ade-más de informes y estudios sobre la situación económica del país y acer-ca de la capacidad de pagos y perspectivas de las empresas del Estado, a las cuales debían ser aplicados los recursos obtenidos, todo ello para cumplir los requisitos exigidos por los bancos e instituciones financie-ras prestamistas y por los gobiernos de los países donde habrían de flo-tar las correspondientes emisiones.
Agente de la Tesorería nacional
Como anteriormente se expuso, las funciones de “agente de la Tesore-ría nacional” por parte del Banco Central de Venezuela se encontraban
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claramente previstas en la ley original de su creación (artículo 44), donde se establecía que el Banco sería el depositario de los fondos na-cionales y los administraría en la forma en que conviniese con el Ejecu-tivo Nacional. Dicha disposición se mantuvo con su mismo texto en la Ley de 1960. Sin embargo, a pesar de lo explícito que resultaba el articu-lado de la ley, estas importantes atribuciones no pudieron ser asumidas plenamente por el Banco Central sino hasta mediados de 1962, cuando por Decreto Ejecutivo Nº 779, de fecha 26 de junio del mismo año, se le designó agente de la Tesorería nacional, autorizándole para efectuar dentro y fuera de la república el servicio de recaudación de impuestos y efectuar los pagos previstos en el presupuesto nacional.
Como es sabido, con anterioridad a la creación del Banco Central, concretamente desde 1920, una institución privada, el Banco de Vene-zuela, mediante contrato celebrado con el Gobierno nacional, venía de-sempeñando las funciones de banco auxiliar de la Tesorería. Este contrato, íntimamente vinculado a las reformas fiscales progresistas, realizadas en los años inmediatamente anteriores, autorizaba a ese instituto para perci-bir recaudaciones directamente de los contribuyentes, previa liquidación por parte de funcionarios fiscales y expedición de las correspondientes planillas. Dicho contrato resultaba indudablemente positivo para la Vene-zuela de la época, donde se carecía de las más elementales facilidades ban-carias, donde algunos impuestos se remataban todavía al mejor postor o al mejor amigo del régimen y donde los funcionarios de Hacienda tenían facultades para liquidar y percibir directamente algunas recaudaciones fiscales, procedimientos éstos que, por razones obvias, no eran los más convenientes al interés nacional. El aludido instrumento legal comenzó así a presentarse como una medida progresista y de grandes alcances. Fue renovado en los años 1930, 1940 y 1950, y prorrogado en 1954.
El Banco de Venezuela, por su parte, realizaba los pagos guber-namentales, tanto en el interior como en el exterior de la república, y presentaba mensualmente al Ejecutivo relación detallada de ingresos y egresos. Percibía una comisión por los ingresos que recaudaba, pero no así por los pagos que efectuaba por cuenta del Gobierno nacional, los cuales, según apreciaciones contenidas en sus informes semestrales, le ocasionaban grandes gastos, ya que si bien los primeros se concentraban
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en pocas zonas del país: La Guaira, Maracaibo, Puerto Cabello y Puer-to La Cruz, los segundos tenían una amplia distribución geográfica y le obligaban a mantener apreciables sumas en el interior o a trasladarlas por cuenta y riesgo del instituto.
Sin que pretenda profundizarse en el contenido y alcance de este con-venio, parece oportuno hacer mención al hecho de que una de sus cláu-sulas más conocidas era la exención de impuestos nacionales, estadales y municipales susceptibles de afectar las operaciones o beneficios del instituto objeto de consideración7. Se argumentaba como criterio para otorgar este tratamiento especial el hecho de que resultaba difícil para el Banco de Venezuela separar las funciones inherentes al negocio privado y a las de auxiliar de la Tesorería, las cuales estaban íntimamente ligadas. Este criterio era sustentado incluso por el propio doctor Román Cárde-nas, quien, ante una reclamación por pago de impuestos municipales, en comunicación dirigida al ciudadano ministro del Interior, exponía:
En su misma institución bancaria, el Banco de Venezuela lleva envuelta la condición de banco auxiliar de la Tesorería y en el negocio privado del instituto están englobadas las operaciones que aquél practica para cum-plir sus deberes fiscales. De modo que el carácter de instituto mercantil y el de auxiliar de la Tesorería de que está investido dicho Banco no pueden separarse prácticamente para los efectos de que se trata (Banco de Venezuela, 1950).
Los informes presentados por el Directorio del Banco de Venezue-la a sus Asambleas de Accionistas parecen, sin embargo, demostrar que aquel contrato no resultaba en extremo beneficioso para la institución, salvo por las ventajas que derivaba por el tratamiento preferencial que recibía en materia tributaria. Además de la desigual distribución geo-gráfica de las zonas donde se recaudaban los impuestos y se realizaban
7 Según distintas publicaciones del Banco de Venezuela, este contrato fue elaborado y sus-crito originalmente por el doctor Román Cárdenas. Su renovación en 1940 fue aprobada por el Congreso Nacional y su texto publicado en la Gaceta Oficial de fecha 8 de octubre del citado año. En su artículo 20 estipulaba que el Banco de Venezuela, sus sucursales y agencias, en virtud del servicio fiscal que prestaban, quedaban equiparados a las oficinas de la Tesorería na-cional y, en consecuencia, exentas de impuestos. (Véase, por ejemplo, Informe correspondiente al segundo semestre de 1958).
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los pagos, se argumentaba que el monto de estos últimos era de una cuantía muy superior a los primeros y que la exención tributaria equi-valía sólo en la práctica a la remuneración de servicios prestados. El ins-tituto llegó incluso a gestionar ante el Poder Ejecutivo la posibilidad de que el convenio fuese modificado, con la finalidad de eliminar las cláu-sulas sobre exención de impuestos y revisar las tarifas o comisiones pre-vistas, para dar cabida a un pago por concepto de las erogaciones que realizaba el banco por cuenta del Gobierno nacional. Sin embargo, tales gestiones no llegaron a cristalizar.
Simultáneamente, algunos sectores de la opinión pública, funciona-rios fiscales y entidades ligadas al Gobierno nacional, formulaban críti-cas al sistema establecido y se mostraban adversos al tratamiento que se otorgaba al citado banco auxiliar de la Tesorería, calificándosele como privilegio inusitado que no tenía justificación alguna en un país iguali-tario y democrático como el nuestro. El contrato con el Banco de Vene-zuela llegó a convertirse así en materia altamente controversial, hasta tal punto que el propio Ministerio de Hacienda, sin tomar en consideración su contenido y su carácter de ley de la república, comenzó a liquidar a la institución que nos ocupa las correspondientes planillas de Impuesto sobre la Renta, las cuales eran devueltas por esta última según consta en sus memorias e informes a los accionistas. Presumiblemente, como re-sultado de estos precedentes, la municipalidad del Distrito Federal in-trodujo ante la Corte Suprema de Justicia una demanda de nulidad con respecto a las disposiciones de exoneración de impuestos municipales que contenía dicho instrumento legal. La Corte emitió fallo favorable a la municipalidad y, ante tal perspectiva, los directivos del banco, en pre-visión de que dicho fallo pudiera hacerse extensivo a otro tipo de im-puestos, decidieron revocar el contrato.
En su Informe correspondiente al primer semestre de 1962, el Ban-co de Venezuela hace referencia a la situación ya expuesta y da cuenta a sus accionistas de la resolución del contrato, la cual se hace efectiva el 30 de junio de 1962. En dicho Informe la conocida y prestigiosa institución bancaria señala, además, que “para evitar trastornos en el cambio de ad-ministración de esos servicios y con la buena voluntad de cooperar para
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el logro de la mayor eficiencia de los mismos”, ha celebrado un convenio con el Banco Central de Venezuela, mediante el cual continuará perci-biendo recaudaciones fiscales y realizando pagos gubernamentales, esta vez como corresponsal del instituto emisor, pero cobrando por dichos servicios una remuneración tanto por el monto global de ingresos como de egresos (Banco de Venezuela, 1962).
El día 28 de junio de 1962, la Gaceta Oficial inserta en su contenido el Decreto Nº 779, mediante el cual se designa al Banco Central de Ve-nezuela agente de la Tesorería nacional, autorizándolo, en consecuencia, para efectuar dentro y fuera de la república, el servicio de recaudación de los “productos numerarios de los ingresos nacionales”, así como para efectuar los pagos que ordene el Ejecutivo, conforme a lo establecido en la correspondiente Ley de Presupuesto. Estos servicios los venía llevando a cabo el Instituto en jurisdicción del Departamento Libertador del Dis-trito Federal. El nuevo decreto hace extensivos dichos servicios a todo el territorio nacional y se faculta al Banco para realizarlos, ya sea directa-mente o a través de corresponsales. El texto de los primeros artícu los del decreto nos proporciona una idea de las nuevas atribuciones:
Artículo 1. Se designa al Banco Central de Venezuela agente de la Tesorería nacional para efectuar, dentro y fuera de la república, en conformidad con las disposiciones legales pertinentes, el servicio de recaudación de los productos numerarios de los ingresos nacionales y para hacer los pagos, también numerarios, que ordene el Ejecuti-vo Nacional, conforme a la Ley de Presupuesto, sin perjuicio de las otras agencias y receptorías actualmente establecidas.
Artículo 2. El servicio a que se refiere el artículo anterior lo desem-peñaría el Banco Central de Venezuela directamente y a través de sus sucursales, agencias y corresponsales que fueren menester, donde no existieren aquéllas.
Artículo 3. De acuerdo con las necesidades del servicio, el Banco Cen-tral de Venezuela queda facultado para situar entre sus sucursales,
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agencias y corresponsales, los fondos que la Tesorería nacional man-tenga en dicho Instituto.
La Memoria del Banco Central de Venezuela, correspondiente al año de 1963, informa a la nación acerca de las nuevas atribuciones asigna-das y expone que, como resultado de ellas, el Banco Central, además de continuar desempeñando las antiguas funciones de Agencia del Tesoro en el Departamento Libertador del Distrito Federal, se encargó de la re-visión y control de la recaudación de impuestos en el resto del país, para lo cual tuvo necesidad de reorganizar sus servicios internos y comisio-nar a bancos corresponsales de la realización de actividades de igual na-turaleza en el resto del país. Por otra parte, añade dicho documento que desde la fecha de promulgación del citado decreto, el Instituto adoptó la política de asumir una cantidad de pagos cada vez mayor en el área me-tropolitana y como resultado de ello absorbió órdenes permanentes de la gobernación del Distrito Federal e institutos autónomos por un mon-to mensual de Bs. 60 millones, aproximadamente, y que para enero de 1963 había asumido unas nuevas 2.000 órdenes de pago por un monto mensual de Bs. 70 millones, aproximadamente (BCV, 1963).
A partir de 1964, el Banco Central ha venido dando cuenta en sus Memorias de las actividades que desarrolla anualmente en su carácter de agente de la Tesorería nacional. Estas operaciones han crecido de ma-nera apreciable. En 1969, por ejemplo, se indica que durante ese año se efectuaron recaudaciones por un monto superior a los 7.000 millones de bolívares y se efectuaron pagos por 6.120 millones, para lo cual se rea-lizaron un total de 649.864 recaudaciones y cancelaron 193.310 órdenes de pago. En 1979, las recaudaciones y los pagos se situaron en cifras del orden de los 50.000 millones de bolívares.
Conclusión
La experiencia universal ha demostrado que los bancos centrales pueden cumplir una importantísima misión al servir de asesores o consejeros de los gobiernos de sus respectivos países, modalidad ésta que es reconoci-da y defendida por importantes tratadistas y se encuentra consagrada en
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las leyes que rigen la actuación de casi todos los institutos emisores. Las afirmaciones contenidas en la obra de Sen, en el sentido de que el banco central debe ser un centro de autoridad moral y de orientación de la eco-nomía, reflejan claramente esta corriente de pensamiento y refuerzan la tesis de que dichas instituciones deben mantenerse siempre neutra-les, en un plano de altura y de objetividad, ya que sólo en esta forma sus dictámenes pueden ser respetados y acatados por la comunidad finan-ciera. Asimismo, sólo con una elevada posición doctrinaria y emitien-do opiniones de rigor esencialmente técnico, el banco central es capaz de ejercer persuasión moral sobre el sector público y sobre el privado, y cumplir así la misión orientadora que normalmente se le asigna.
Mantener la objetividad en sus apreciaciones constituye la prueba decisiva a que normalmente se encuentran sometidos los bancos centra-les como consejeros del sector público. Como se expuso, resulta difícil ser objetivo ante el Gobierno y el propio sector privado, especialmen-te cuando éstos constituyen las fuerzas que normalmente controlan a dichas instituciones y, como tales, designan presidentes y directores, y aprueban o desaprueban las cuentas que se presentan a las asambleas. Por otra parte, el poder inusitado de crear dinero y la conciencia de que no se puede abusar de esas facultades, exigen un elevado grado de res-ponsabilidad a sus directivos; pero tales problemas, indudablemente de-licados, no son menos graves que los que surgen cuando por extremado celo con respecto a la estabilidad monetaria se formulan diagnósticos errados o se toman decisiones excesivamente conservadoras que pue-den detener o aminorar la marcha de la economía.
Refiriéndonos a nuestro instituto emisor, el consenso general le atri-buye extraordinaria seriedad y prestigio, en razón de lo cual ha veni-do ganando una creciente importancia en el país. Sus publicaciones son consultadas sin reserva por casi todos los sectores y sus dictámenes nor-malmente acatados por el Gobierno nacional. Por ello, en muchas de las leyes económicas o financieras, que se han sancionado en los últimos años, se ha establecido la obligatoriedad de consultar al Banco Central de Venezuela. Lamentablemente, no se le ha asignado una participa-ción más prominente en materia de planificación, ya que de esta forma podría establecerse una mayor coordinación entre la política fiscal y la
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monetaria y, en general, con los programas de desarrollo económico que normalmente adelanta el país.
Las funciones de servir como agente financiero del Gobierno, de-positario de los fondos gubernamentales y administrador de la deuda pública, son prácticamente comunes a todos los bancos centrales. Ta-les funciones se justifican no sólo por la eficiencia con que suelen pres-tarse, sino por el hecho de que, siendo el Estado la entidad que recibe, adeuda o mantiene el mayor volumen individual de fondos dentro de la comunidad financiera, sus operaciones en este sentido deben guardar cierta armonía con la política monetaria y ser coordinadas adecuada-mente. Si bien tanto la vigente Ley del Banco Central, como la original de su creación, asignaban al Instituto un importante papel en este senti-do, tales responsabilidades no le fueron confiadas sino después de varios años, con motivo de la evolución financiera del país, la revisión de cier-tas prácticas existentes y la utilización del crédito público como un me-dio normal de financiamiento. Así, las atribuciones relacionadas con la contratación de empréstitos y servicio de la deuda, sólo adquieren ver-dadera importancia a partir del año 1959, como resultado de las dificul-tades financieras existentes en la época y de la promulgación de la nueva Ley de Crédito Público. Por otra parte, las atribuciones para recaudar impuestos y efectuar pagos por cuenta del Gobierno en todo el territorio de la república se asumen sólo a partir de 1962, con motivo de la resolu-ción del contrato que había suscrito el Ejecutivo Nacional con el Banco de Venezuela en 1920, y la consecuente designación del instituto emisor como agente de la Tesorería nacional.
Como acotación final, conviene agregar que ninguna de estas fun-ciones le fueron encomendadas al Banco Central de manera progresi-va, como hubiera sido lo deseable, sino en plazo relativamente breve y que, además, asumieron apreciable intensidad en razón de la coyuntu-ra económica prevaleciente y de los apremios fiscales que para entonces existían. Sin embargo, con inusitada rapidez, el Instituto practica reor-ganizaciones internas, crea departamentos especializados y comienza a operar con eficiencia en estas nuevas actividades.
capítulo ix
Créditos y anticiposal Gobierno nacional
Algunos antecedentes históricos
La posibilidad de que los bancos centrales puedan conceder créditos al Gobierno, ya sea en forma directa mediante anticipos o, indirectamente, a través de la adquisición de letras o bonos de la Tesorería, aun cuando constituye una práctica muy antigua y bastante generalizada, es mate-ria que todavía despierta temores y suscita controversias, debido a la po-sible influencia negativa que el uso inmoderado de este recurso puede ejercer sobre la estabilidad monetaria de los países. Por otra parte, ca-be destacar que tal procedimiento se encuentra ligado a la tradición y al propio origen de la banca central. El Banco de Inglaterra, como bien se sabe, obtuvo en el año 1694 el privilegio de emitir billetes a cambio de conceder al Gobierno un empréstito equivalente al monto de su capital. Posteriormente, en casi todas las oportunidades en que la Corona britá-nica ha necesitado de recursos extraordinarios, generalmente para ha-cer frente a guerras u otras necesidades militares, la vieja institución de Threadneedle Street1 le ha otorgado empréstitos y en la mayoría de ellas ha elevado su capital para afrontar tales contingencias. Desde el año 1718 comenzó a hacer préstamos transitorios como anticipos de impuestos,
1 La institución es conocida por tradición con el nombre de The Rich Old Lady of Thread-needle Street, por haber permanecido en esa calle prácticamente desde su fundación.
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y en 1877, como una práctica más refinada y de mayores alcances, inició la adquisición de letras de Tesorería para financiar las crecientes y ya menos esporádicas necesidades gubernamentales. Por ello, sus historia-dores han destacado siempre la circunstancia de que la concesión de préstamos al “Exchequer de Su Majestad”, especialmente en momentos difíciles, ha guardado estrecha relación con la vida de esta institución y ha dado origen a todos los privilegios que ha obtenido e incluso a su propio prestigio y evolución progresiva como banco central.
Siguiendo el ejemplo del Banco de Inglaterra, y ante circunstancias similares, el Banco de Francia concedió importantes empréstitos al Go-bierno de ese país para contribuir al financiamiento de la guerra fran-co-prusiana y, posteriormente, como consecuencia de la misma, para hacer frente a las reclamaciones e indemnizaciones que tuvieron que cance larse a Alemania. De todos estos empréstitos, la institución de-rivó importantes privilegios gubernamentales, y la propia renovación de la autorización para emitir billetes estuvo siempre supeditada a la prórroga o refinanciamiento de tales empréstitos. Por último, el Reichs-bank fue autorizado antes de 1914 para descontar letras de Tesorería, pre-sumiblemente para financiar los preparativos bélicos, y en ese período adquirió significativas cantidades de este tipo de valores.
Como comentario adicional conviene señalar que durante esa pri-mera etapa las posibilidades de hacer uso inmoderado de este tipo de crédito no eran siempre las más amplias, ya que la mayoría o la casi totalidad de esas instituciones se encontraban controladas por intere-ses privados o por reducidos grupos familiares que obtenían el máximo beneficio de estos empréstitos. En opinión de destacados historiadores, los propios gobernantes: reyes, emperadores o primeros ministros, se sentían impotentes ante los poderosos intereses que controlaban dichos bancos, los cuales ejercían, además, poderosa influencia sobre la políti-ca y las guerras de la época2.
2 El Banco de Inglaterra permaneció controlado por intereses privados hasta el año 1946, cuando con motivo del advenimiento del Gobierno laborista fue nacionalizado. El Banco de Francia, por el contrario, fue establecido en 1800 con fondos mixtos del Estado y de particula-res, pero con mayor participación del capital del sector privado. Los restantes bancos centrales europeos iniciaron sus actividades como instituciones privadas.
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Pero, como quiera que la evolución de los bancos centrales eu-ropeos parece haber estado íntimamente ligada a las contiendas béli-cas3, tanto de tipo colonial como las propias guerras entre países del continente, ya que de ellas han derivado indirectamente sus privilegios y solidez económica, la Primera Guerra Mundial constituye, en opinión de re pu tados autores, la prueba más fehaciente del uso y abuso de este tipo de financiamiento a los gobiernos por parte de los bancos emisores. En tales oportunidades, el esfuerzo bélico exige tan apreciables recursos técni cos, humanos y financieros que se olvidan los problemas de la es-tabilidad monetaria, los potenciales peligros de inflación y las prácticas orto doxas de la economía, y se conceden importantes y continuos em-préstitos a los gobiernos. El propio Sistema de la Reserva Federal, cons-tituido apenas en 1913, con lineamientos mucho más conservadores en este sentido, comienza a adquirir letras de Tesorería tan pronto como Estados Unidos participa en la ya citada guerra mundial y asume una posición más o menos similar en todas las demás contingencias milita-res que a partir de 1914 ha confrontado ese país4.
Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial y como resultado de las infortunadas experiencias que se derivaron de este tipo de financia-miento, tanto durante esa contingencia como después de ella, surgie ron a escala mundial dos grandes tendencias con respecto a estos emprésti-tos: una, excesivamente conservadora que negaba prácticamente toda
3 “Como la teoría monetaria de la cual forma parte, la práctica y la teoría de la banca central han sido el producto de épocas turbulentas de guerra y de perturbaciones sociales” (afirma-ción contenida en la obra de Sen, citada por Alfredo Machado Gómez en su ensayo Consi-deraciones sobre el desarrollo económico de Venezuela y la política y actividades del Banco Central, 1966, p. xl).4 Corroboran estas afirmaciones, entre otras, las siguientes notas tomadas de la obra de De Kock (1963, pp. 55, 56 y 58): “Durante la guerra de 1914-1918 se obligó al Banco de Francia a hacer préstamos enormes al Estado ya que, por varias razones, no se recurrió a aumentar los impuestos como medio importante de financiar la guerra. Estos métodos inflacionarios continuaron después de ella, cuando una serie de déficits presupuestarios obligó al Gobierno a recurrir a nuevos empréstitos”. “El Reichsbank también se vio llevado a desempeñar un papel importante en el financiamiento de la guerra 1914-1918 y en la satisfacción de las necesidades gubernamentales de la posguerra, usándose el procedimiento de descontar letras y certifica-dos de Tesorería”. “Cuando Estados Unidos intervino en la guerra en diciembre de 1941, las tenencias de valores públicos de los bancos de la Reserva Federal eran de USD 2.184 millones. Como en 1917-1919, el Sistema de la Reserva Federal hubo de ayudar a financiar el esfuerzo del Gobierno aumentando sus tenencias de valores públicos, ya fuera por operaciones de mercado abierto o mediante adelantos a los bancos miembros contra valores oficiales”.
créditos y anticipos al gobierno nacional
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posibilidad de créditos a los gobiernos o los restringía al mínimo, mien-tras que otra, más liberal, abogaba por una cuidadosa reglamen tación en este sentido. Frente a estos planteamientos teóricos, la depresión económica de los años treinta trajo como resultado nuevas presiones so-bre los bancos centrales, ampliándose como consecuencia de este fenó-meno sus facultades para financiar a los gobiernos y hacer frente a la nueva situación planteada. Fue así como muchas de las rígidas regla-mentaciones mediante las cuales se constituyeron o modificaron las instituciones de esa primera posguerra, y en general de la década 1920-1930, tuvieron que ceder y hacerse más flexibles en cuanto al otorga-miento de créditos gubernamentales. En esa última oportunidad, sin embargo, las consecuencias no fueron tan negativas como en años ante-riores, sino que, por el contrario, se demostró la bondad de los bancos centrales y la conveniencia de que los mismos, en determinados mo-mentos de la coyuntura, pudiesen prestar asistencia financiera a los go-biernos para solucionar algunos problemas fiscales o para reactivar la economía en situaciones difíciles. Esas experiencias han continuado de-sarrollándose en forma relativamente satisfactoria y, con las reservas que el caso plantea, son universalmente admitidas en la actualidad.
En general se estima que, en situaciones normales, los créditos de los bancos centrales al sector público deben efectuarse a corto plazo, como anticipo de impuestos y pagaderos dentro del mismo período de ejecución presupuestaria, puesto que de esa forma no pueden consti-tuir fuente de inflación. Por consiguiente, estos anticipos –realizados de mutuo acuerdo entre autoridades fiscales y monetarias, y estudia-dos tomando en consideración la situación económica prevaleciente y las posibilidades existentes para su cancelación oportuna, a fin de que no generen otros empréstitos que puedan tener efectos acumulativos y transformarse en una deuda crónica− resultan beneficiosos tanto para el Gobierno, que incurre en menores costos de financiamiento, como pa-ra el propio banco central. También, por razones obvias, no se descarta la posibilidad de que en momentos de depresión los institutos emisores puedan conceder empréstitos de mayor alcance y a más largos plazos. No obs tante, previendo la eventualidad de que se pueda hacer uso in-justificado de este recurso, es decir, recurrir a él en momentos en que
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la coyuntura económica no los requiera, en cuyo caso dichos présta-mos se convertirían en una fuente adicional de liquidez no justificada, la doctrina y el pensamiento económico en general se muestran conser-vadores al respecto.
Hoy en día, después de numerosos altibajos y de experiencias tanto favorables como adversas en la materia, la concesión de créditos al Go-bierno se encuentra prevista en casi todas las leyes que rigen a los ban-cos centrales y es práctica corriente en la mayoría de los países. Dichos préstamos se materializan, bien sea mediante anticipos, como ya se ex-puso, es decir, empréstitos, generalmente sin garantías, a plazo menor de un año y para ser cancelados en los períodos de más elevada recau-dación fiscal; o a través de la adquisición de valores gubernamentales, letras y bonos de la Tesorería, modalidad más ágil, más cónsona con las necesidades del mercado monetario, y por lo común, más frecuentemente utilizada. El límite máximo de los créditos que el banco central puede otorgar al Estado mediante cada una de estas modalidades, o ambas a la vez, depende de numerosos factores, aun cuando por regla general se establece que el mismo se calcula bien sea relacionándolo con el capital y reservas de la institución, lo cual constituye la modalidad conservado-ra, prácticamente en desuso; o, más comúnmente, como porcentaje de los ingresos fiscales obtenidos por el país, ya sea durante el año anterior a aquél en que se concede el empréstito, o en un grupo determinado de años, por regla general, los últimos cinco.
Si bien las condiciones que prevalecen en los distintos países son en extremo variables en cuanto a su estructura financiera, organización tributaria y cuantía porcentual de las recaudaciones fiscales que son percibidas por el Gobierno central, los estados y las municipalidades, una muestra de legislación comparada, que, como podrá comprender-se, tiene validez muy relativa por las razones antes expuestas, pone en evidencia los siguientes datos en cuanto a los límites máximos que de-ben alcanzar estos empréstitos en algunos países subdesarrollados o en proceso de más avanzado crecimiento. En Norteamérica, por ejemplo, el Banco de Canadá puede conceder empréstitos por un monto equivalente a 33,5% de los ingresos fiscales previstos para el año. En Indonesia, has-ta 30% de los ingresos del año anterior; en Honduras y Filipinas 15%; en
créditos y anticipos al gobierno nacional
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Ceilán y Birmania 10% y 15% de las rentas del año en curso, respectiva-mente; y en El Salvador 15% de los ingresos fiscales de los últimos cinco años (Aufricht, 1964).
Evolución de nuestro régimen legal
La concesión de créditos al Gobierno por parte del Banco Central ha sido, por razones análogas a las ya comentadas, materia sujeta a gran-des controversias. Conviene recordar, sin embargo, que tanto el Proyec-to Pérez Dupuy como el presentado al Congreso Nacional por el doctor Alvarado Silva, contenían disposiciones sumamente avanzadas sobre el particular, al permitir que el Instituto pudiese financiar desequilibrios transitorios de Tesorería hasta por un monto equivalente a 25% de los ingresos fiscales registrados en el último o últimos años. El proyecto ofi-cial era, por el contrario, mucho más conservador en este sentido, ya que en su propia Exposición de Motivos destacaba que el Banco Central no deberá constituir un instrumento destinado a cubrir desequilibrios presupuestarios. Por ello, no es extraño que la ley original no contem-plase la posibilidad de otorgar anticipos al Gobierno, acogiéndose, por lo tanto, la modalidad de crédito indirecto a través de la adquisición de valores públicos, cuyo límite máximo se supeditaba al capital y reservas de la institución, como si se tratase de un banco comercial. En conse-cuencia, el título viii de la ley sancionada en 1939, relacionado con las prohibiciones a que se encontraba sometido el Instituto, comenzaba ex-poniendo en su artículo 49, lo siguiente:
Queda absolutamente prohibido al Banco Central:
1) Hacer préstamos o anticipos directos al Gobierno nacional.2) Hacer préstamos o anticipos directos o indirectos, a los estados, territo-rios federales o municipalidades.
Con respecto al monto global de los empréstitos indirectos que po-dían otorgarse a través de la adquisición de valores públicos, el mismo artículo 49 añadía en su numeral 3), como una segunda prohibición:
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Adquirir, bajo cualquier forma, títulos u obligaciones del Gobierno nacio-nal, fuera de los indicados en el ordinal 8 (letra c) del artículo 47; y letras del Tesoro, indicadas en el ordinal 4 del artículo 47 y el ordinal 2 del ar tículo 48 que excedan, en conjunto, de un monto igual al doble de su capital pagado y fondos de reserva.
El proyecto de reforma de 1948, con un criterio más audaz, incor-pora nuevas e importantes atribuciones en su articulado5 al establecer que, con la finalidad de financiar desequilibrios de carácter transitorio, el Banco podrá conceder al Gobierno de la república, o a otras entidades oficiales, créditos con plazo no menor de un año, cuyo monto sumado al de otros títulos de crédito del Estado no podrá exceder de 10% del pro-medio anual de los ingresos fiscales en los últimos tres años.
Por último, los proyectistas de la vigente Ley de 1960 abordaban es-ta materia en la correspondiente Exposición de Motivos presentada al Congreso Nacional, destacando la circunstancia de que, con el expreso objetivo de “regularizar y sistematizar debidamente las relaciones finan-cieras entre el Gobierno y el Banco Central, que por su propia naturaleza es el banco de depósitos del Estado y su agente financiero”, se proyectaba autorizar al Instituto para conceder préstamos al Gobierno, destinados tanto a cubrir deficiencias transitorias de tesorería, como a compensar contracciones de la actividad económica y a adquirir valores guberna-mentales cuando la institución lo considerase conveniente. Con respec-to a la posible peligrosidad de estas medidas o sus riesgos inflacionarios, la ya citada Exposición de Motivos destacaba:
El temor tradicional de que el Banco Central puede generar tendencias in-flacionarias al convertirse en fuente de recursos financieros del Gobierno, fue tomado en cuenta por los proyectistas sin incurrir en la excesiva rigidez de la ley anterior, y en este sentido ha establecido una limitación de los poderes del Banco que aparece relacionada no con el capital y la reserva del Instituto, como sería el caso si se tratase de un banco comercial, sino con los ingresos ordinarios anuales del Estado en los últimos cinco años, o sea, con la presunta capacidad de pago del prestatario y el volumen de dinero que éste pone en circulación a través del presupuesto.
5 Artículo 17 de la versión publicada en la Revista de Hacienda, septiembre de 1948.
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Si bien estas disposiciones encuadraban dentro de los lineamientos generales que rigen la actuación de los bancos centrales en otros países de estructura y grado de desarrollo económico similares al nuestro, es oportuno destacar que, precisamente en razón de esas nuevas atribucio-nes que se concedían al instituto emisor, el Proyecto de 1960 despertó quizás tantos temores como el original de 1939 y fue objeto, igualmente, de encarnizada oposición por parte de los sectores económicos. En esa oportunidad, tanto la Federación Venezolana de Cámaras y Asociacio-nes de Comercio y Producción6, como la Cámara de Comercio de Ca-racas y otras respetables asociaciones empresariales formularon severas críticas al proyecto. De igual forma, el Consejo de Economía Nacional expresó sus temores al respecto, y tanto la prensa como la opinión públi-ca en general no fueron lo suficientemente receptivas ni acogedoras con respecto a este proyecto7. Tal oposición se produjo, como es natural, por la circunstancia de que el año 1960, no era, indudablemente, el más ade-cuado para reformar o debatir una ley de esta naturaleza, en vista de la situación económica que prevalecía, caracterizada por continuas y per-sistentes salidas de capitales y, muy especialmente, por el acentuado dé-ficit fiscal que hacía pensar en el uso desmedido de este recurso como única vía para equilibrar el presupuesto de gastos de la nación. Privaba, igualmente, en el ánimo de estos sectores el hecho de que en el proyec-to en discusión se modificaba la composición del Directorio, aumen-tándose la participación del sector gubernamental en detrimento del privado, todo lo cual parecía corroborar la hipótesis anterior. A pesar de
6 La Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción, en me-morando dirigido en agosto de 1960 a la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados, exponía: “Desde su fundación el Banco Central, por ley tiene expresa prohibición de hacer préstamos al Gobierno (artículo 49 de la ley vigente). Esta sana prohibición, que constituye tradicional política del Banco Central y que impide el eventual ejercicio abusivo de la facul-tad de emitir billetes para cubrir gestiones fiscales deficitarias, está rectamente encaminada a mantener sólidamente los fundamentos de nuestro régimen monetario que descansa en la libre convertibilidad y estabilidad del valor de nuestra moneda”.7 Sobre esta misma materia, el Consejo de Economía Nacional expuso: “Bien sabido es que la posibilidad de que el Banco Central conceda préstamos al Gobierno constituye una vía dema-siado peligrosa, pues aun cuando el anteproyecto contempla que tales préstamos sean reinte-grados dentro del mismo ejercicio fiscal, resulta posible que los mismos puedan transferirse en obligaciones a largo plazo. Por otra parte, es evidente que un Instituto con facultades de emi-sión, con el solo propósito de satisfacer requerimientos gubernamentales, podría incrementar
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la oposición existente, dicha ley fue sancionada por el Congreso Nacio-nal y promulgada en diciembre de 1960.
La Ley de 1960 cambió por consiguiente, de forma significativa, la orientación conservadora que en materia de financiamiento al Gobier-no contenía el anterior texto legal constitutivo del Instituto. En su ar-tículo 42 autorizó al Banco para “conceder al Gobierno nacional, dentro de los límites del artículo 64, préstamos destinados a cubrir deficien-cias transitorias en la caja de la Tesorería nacional”, los cuales, añadía el mismo artículo, tenían que ser cancelados dentro del mismo período de ejecución del presupuesto. Estos préstamos podían ser concedidos tan-to en forma de créditos documentados como en títulos no negociables o en letras de la Tesorería de carácter transferible. La única limitación que se establecía era la prohibición de conceder empréstitos que tuvie-sen por objeto aumentar los gastos presupuestados para el ejercicio fis-cal en vigencia.
Asimismo, en el artículo 62, con la finalidad principal de regular la circulación monetaria y de moderar fluctuaciones erráticas en el mer-cado de valores −y presumiblemente con la finalidad accesoria de con-tribuir al financiamiento gubernamental−, se facultó al Banco para comprar y vender obligaciones del Estado en mercado abierto. La limi-tación al monto global del crédito al Gobierno, la cual, como dijimos, suele estar normalmente relacionada casi siempre con el monto de los ingresos fiscales, la contemplaba dicha ley estableciendo dos límites, así: en primer lugar, el monto de los préstamos efectuados al Gobierno en virtud del artículo 42, es decir, préstamos directos o anticipos, sumado
el circulante por encima de las necesidades de la economía, dando lugar a fenómenos infla-cionarios” (Consejo de Economía Nacional. Informe sobre Actividades Realizadas en 1959, p. 18). Por otra parte, en su informe correspondiente a 1960, añadía: “En anteriores oportuni-dades este Consejo presentó una argumentación detallada para impedir que se consagre la posibilidad de dar préstamos directos al Gobierno y la reitera nuevamente en los siguientes términos: a) la legislación de otros países donde se ha adoptado tal “modalidad” ha conducido a la inflación, a la inconvertibilidad y a la pérdida de las reservas monetarias; b) se abre una posibilidad de financiamiento a los gastos del Estado que podría convertir al Banco Central en instrumento generador de tendencias inflacionarias de difícil control, debilitando así el poder adquisitivo de la moneda y creando una situación totalmente adversa a los intereses generales; c) los préstamos directos son innecesarios para un país como el nuestro, que puede acudir al crédito público interno o externo” (Consejo de Economía Nacional. Informe sobre Actividades Correspondientes al Año 1960, p. 43).
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a la cartera de valores públicos de la institución, no podrá exceder de 10% del promedio de los ingresos fiscales obtenidos en los últimos cinco años; y, en segundo lugar, se autorizaba para que, con el voto favorable de no menos cinco de los siete miembros del Directorio, dicho monto pudiere incrementarse, pero en ningún momento sobrepasar 20% del promedio de dichos ingresos en los cinco últimos años. La Ley de 1974 mantiene las mismas disposiciones en sus artículos 38 y 54, respectiva-mente, con ajustes de menor importancia.
Comentarios finales
Contrariamente a lo que se había pensado y a los temores de algunos sec-tores económicos del país, el uso del crédito del Banco Central por parte del Gobierno nacional ha sido suficientemente comedido, por lo menos hasta la presente fecha. El Poder Ejecutivo no ha abusado de este recurso como se había planteado insistentemente durante el proceso de discusión de la ley. Por otra parte, no se han producido los vaticinados efectos con-trarios a la estabilidad monetaria y, además, los presidentes, directores y administradores de la institución han mantenido una actitud enérgica an-te las solicitudes gubernamentales dirigidas a elevar el límite de tales cré-ditos, como se desprende de la siguiente acotación:
En los años de recientes dificultades económicas que vivió el país, hubo un momento en que el Gobierno nacional gestionó un crédito que excedía de 10% del promedio de los ingresos fiscales durante los cinco años preceden-tes, y que, conforme a la ley, podía llegar hasta 20% con aprobación de una mayoría calificada del Directorio. En aquella oportunidad, el Directorio del Banco Central mantuvo la posición de que el Instituto sólo estimaba proce-dente echar mano a tal recurso en casos de verdadera emergencia nacional que, a su juicio, no era el caso. Tal posición fue acatada y respetada por el Gobierno de la república, hecho que bien merece mencionarlo por pertene-cer ya a la historia del país y como reconocimiento a quienes, en uno y otro campo actuaron con el comedimiento que exigía el interés nacional8.
8 Declaraciones de prensa del doctor Carlos Rafael Silva, recopiladas en la obra Discursos y conferencias con motivo de la inauguración de la nueva sede (Ediciones Banco Central de Venezuela, Caracas, 1966).
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De igual forma, por tratarse de un Presidente, cuya actuación se des-envolvió en los momentos en que el país confrontó grandes apremios financieros, parece oportuno traer a colación algunas apreciaciones for-muladas por el doctor Alfredo Machado Gómez, acerca del respeto que siempre ha mantenido el Gobierno nacional por el Banco Central:
En el lapso de siete años que abarcan, a su vez, buena parte de dos períodos constitucionales de Gobierno, e integrado este último alternativa o conjun-tamente por cuatro de nuestros partidos políticos más importantes, el Ban-co Central ha sido considerado y respetado como institución que sirve a los altos intereses de la nación, al margen de las controversias ideológicas y en concordancia con los sanos principios de autonomía y colaboración con que fue establecido hace 28 años. Ello ha permitido contribuir en forma concor-dante con las políticas monetaria y financiera del Ejecutivo, manteniendo a la vez, a fin de que su aporte sea más eficaz, una razonable independencia en su criterio y actuación9.
En síntesis, las disposiciones que permiten al Banco Central de Ve-nezuela conceder créditos al Gobierno nacional, ya sea en forma direc-ta o indirectamente a través de la adquisición de valores públicos en el mercado, encuadran dentro de las atribuciones que son propias de los bancos centrales. Éstas han sido llevadas a cabo con estricta sujeción a las normas legales y con suficiente cautela para evitar posibles impactos negativos sobre la estabilidad monetaria. Tales disposiciones, además de permitir el financiamiento transitorio de déficit de caja en la Tesore-ría nacional (lo cual en determinadas oportunidades ha constituido una valiosa contribución a la economía del país), han tenido el efecto favo-rable de coadyuvar a la estructuración de un mercado para los valores gubernamentales que, por razones obvias, resulta fundamental para el desarrollo financiero y para crear los mecanismos a través de los cuales el Banco Central pueda llevar a cabo con mayor eficiencia las funciones que le son propias.
9 Discurso pronunciado ante la Asamblea de Accionistas del Banco Central de Venezuela, el día 31 de enero de 1968. Revista del Banco Central, 275-180 (enero-junio de 1968), p. 13.
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apéndice al capítulo ix
El Fondo Anticíclico
Cualquier enfoque histórico sobre el Banco Central de Venezuela difí-cilmente puede dejar de hacer mención a las disposiciones relacionadas con la constitución del Fondo Anticíclico previstas en la Ley de 1960, se-gún las cuales el Gobierno nacional debería destinar 50% de todo supe-rávit entre ingresos recaudados y gastos realizados a la constitución de un fondo de esta naturaleza que sería administrado por el Banco Cen-tral, y tendría como finalidad conceder préstamos al propio Gobierno en situaciones de apremio para moderar fluctuaciones adversas en la ac-tividad económica. Por causas de diversa índole dicho fondo no llegó a constituirse; sin embargo, resultan de interés algunos comentarios sobre sus características y mecánica operativa, no sólo por el hecho de que fue éste el antecedente del Fondo de Inversiones de Venezuela, sino también porque demuestra que en nuestro país ha prevalecido siempre la idea de represar parte de los recursos obtenidos de la actividad extractiva para invertirlos cuando las condiciones sean más oportunas o exista mayor necesidad de ello, en razón de la coyuntura económica prevaleciente.
Numerosas evidencias ponen de relieve que la posibilidad de crear un fondo de esta naturaleza, con el fin específico de contrarrestar fluc-tuaciones adversas en la actividad económica, tanto recurrentes o cí-clicas, como estructurales o fundamentales, constituyó durante varios años una especie de legítima aspiración nacional. Esta tesis era preconi-zada y defendida por algunos de nuestros más conocidos economistas y
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dirigentes empresariales, quienes sustentaban el criterio, que aún man-tiene vigencia, de que el Estado venezolano debería ser más previsivo, en razón de que sus ingresos provenían de un recurso agotable, además de que existía la necesidad de contar con adecuados mecanismos de de-fensa contra tendencias desmedidas de inflación o deflación.
No obstante, dicha iniciativa comenzó a adquirir difusión e impor-tancia, con motivo de la conferencia dictada por el entonces titular del Despacho de Hacienda, doctor Manuel Pérez Guerrero, en la Federa-ción de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción el día 13 de septiembre de 194810, quien en esa oportunidad destacó la debilidad estructural de nuestra economía y su dependencia de la explotación y exportación de un solo producto, así como los peligros que aun para países más avanzados se derivaban de las fluctuaciones cíclicas. Mani-festó que era propósito del Gobierno nacional crear un fondo de este ti-po; esbozó su posible mecánica administrativa y constitución inicial, y concluyó afirmando que el aludido instrumento anticíclico sería, qui-zás, único en el mundo. Por consiguiente, no sería exagerado anotar que la necesidad de disponer de un instrumento legal para la creación de ese fondo constituyó, quizás, una de las razones que indujeron a la re-forma de la Ley del Banco Central, tanto en lo que respecta al proyecto inicial de 1948 como al posteriormente sancionado en 1960, ya que en ambos casos sus correspondientes exposiciones de motivos hacían espe-cial hincapié en esta parte específica de la reforma. Por otra parte, tan-to las autoridades monetarias y fiscales de la época, como los partidos políticos que compartían la responsabilidad del poder, defendían calu-rosamente esta importante modificación legal que, en opinión de nu-merosos dirigentes políticos y empresariales, sentaría las bases para la futura estabilidad económica y fiscal del país.
10 Expuso el conferencista: “La economía, no la economía teórica sino la práctica, nos enseña que esos períodos de auge son sucedidos en su oportunidad por otros de depresión. No hay que ser pesimistas, pero hay que tener eso presente para que no nos tome de sorpresa este período malo. En vista de ello, hemos pensado que dentro del Banco Central deberíamos crear mecanis-mos de defensa contra esas tendencias exageradas de inflación en un período y de deflación en otro, mediante mecanismos niveladores que permitan acumular ciertas fuerzas para desatarlas en los momentos que más se necesitan” (Revista de Hacienda, 28, septiembre de 1948).
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En consecuencia, como resultado de todos estos antecedentes, la Ley del Banco Central de 1960, en sus artículos 43, 44 y 45, estableció:
Artículo 43. Para coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad eco-nómica del país se crea un fondo especial que se denominará Fondo Anticíclico. Dicho fondo se constituirá en el Banco Central de Vene-zuela y será administrado por este Instituto por cuenta de la nación, a los fines y en las condiciones determinadas por la presente ley.
Artículo 44. Para constituir e incrementar el Fondo Anticíclico, el Estado aportará, a partir de la promulgación de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) de todo superávit, entre ingresos recaudados y gas-tos realizados, resultante de los sucesivos ejercicios fiscales.
Artículo 45. El Fondo Anticíclico tendrá como nivel máximo, el monto mayor de gastos efectuados por el Gobierno nacional en cual-quier ejercicio fiscal durante los diez años anteriores.
Se estableció, además, que los recursos del Fondo Anticíclico sólo podrían ser utilizados en la compra de letras del Tesoro u otros títu-los de la deuda pública, o para efectuar préstamos directos al Gobierno, cuando las reservas del Tesoro no permitiesen ejercer, por medios exclu-sivamente fiscales, la política compensatoria requerida. Como mecánica de amortización se previó que las cantidades suministradas al Gobier-no nacional por este concepto deberían ser reembolsadas en un plazo no mayor de cinco años. Asimismo, con la finalidad de que los recursos acumulados en el Banco Central por este concepto pudiesen cumplir efectivamente su propósito: compensar fluctuaciones adversas en la ac-tividad económica y servir como complemento adicional de regulación monetaria, el parágrafo único del artículo 46 de la ley contemplaba:
Al resolver sobre las solicitudes de crédito del Gobierno, el Directorio del Banco Central de Venezuela, como administrador del fondo, tomará en cuenta los descensos que hayan sufrido los activos monetarios en poder del público, los saldos de la compraventa total de divisas por el Banco Central de Venezuela y la banca privada, así como los demás índices y elementos de
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juicio que tenga a su disposición y las distintas medidas y políticas alterna-tivas que puedan adoptarse para compensar la contracción.
Más adelante, en los parágrafos primero y segundo del mismo artícu-lo, se definían y precisaban conceptos sobre lo que debía entenderse por activos en poder del público. Se señalaba también que la parte no utili-zada del Fondo Anticíclico debía mantenerse en la misma forma que se expresaba en el artículo 72 de la ley, o sea, en oro, divisas o colocacio-nes en bancos de primera clase en el exterior. Por último, en caso de que el Gobierno nacional no pudiese cancelar los préstamos concedidos en el plazo máximo previsto, se autorizaba al Directorio para conceder las prórrogas necesarias, de acuerdo con las condiciones económicas y fi-nancieras prevalecientes.
De lo antes expuesto se desprende que la administración del Fon-do Anticíclico y el consecuente otorgamiento de créditos derivados del mismo constituyó una de las mayores responsabilidades que se asigna-ron al Banco Central en la Ley de 1960, por cuanto el Ejecutivo Nacional no podía hacer uso libre de estos recursos sin el consenso del institu-to emisor, a quien correspondía calificar la posible etapa recesiva de la economía. Por otra parte, si bien se establecían algunos lineamientos y se señalaban los indicadores económicos que debían tomarse en cuen-ta, no es menos cierto que la decisión final correspondía al Directorio del Banco, a quien competía, además, considerar las políticas alternati-vas a adoptarse.
Ahora bien, cuando se incorporaron estas disposiciones en la Ley del Banco Central, la situación fiscal era marcadamente deficitaria y, por lo tanto, no podía pensarse en la constitución inmediata de dicho fon-do, el cual era visto para entonces como una posibilidad futura. A par-tir de 1962 comenzó a mejorar la situación de las finanzas públicas y a registrarse superávit presupuestarios que se incrementan progresiva-mente en los años siguientes. Se inician entonces cruces de ideas entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central sobre la posibilidad de dar cumplimiento a la norma anticíclica, pero los resultados fueron infruc-tuosos por distintas razones, entre ellas, la concerniente a las impreci-siones de tipo legal.
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En efecto, cuando la ley estableció que el fondo se constituiría con 50% de todo superávit entre ingresos recaudados y gastos realizados, no se precisaron con exactitud estos dos importantes conceptos fiscales. La noción “ingresos recaudados”, como es de suponer, puede llevar implí-cita la idea tanto de ingresos ordinarios como extraordinarios, consti-tuidos los primeros por la imposición directa e indirecta, mientras que los segundos se derivan, como es sabido, de la contratación de emprés-titos y otros arbitrios de menor importancia. Obviamente, no pudo ser intención del legislador que pudieran contratarse empréstitos o utilizar-se parte de ellos para la constitución de un fondo de reserva, pero que-dó este elemento de imprecisión que, interpretado por el Ejecutivo, le permitía abstenerse de tomar decisiones al respecto. Por otra parte, el concepto “gastos realizados” resultaba igualmente susceptible de varias interpretaciones y podía manejarse deliberadamente para hacer inope-rante la ley, pues, aun cuando se tuviese una clara definición de los in-gresos y se conociera su monto, el superávit resultante de la ejecución presupuestaria se alteraría según se adoptasen distintos criterios respec-to a los egresos: por ejemplo, podría computarse sólo el monto de las erogaciones fiscales realizadas durante el período normal de vigencia del ejercicio fiscal. También cabría pensar en adicionar a esa última ci-fra el monto de los pagos realizados durante el semestre complementa-rio, los que en última instancia determinan el monto efectivo de egresos; y, por último, se planteaba también la posibilidad de que, antes de con-cluir el ejercicio fiscal, el Estado tuviese un monto apreciable de deudas pendientes, en cuyo caso podría resultar mucho más lógico proceder a su cancelación y evitar así el pago de intereses u otros costos de finan-ciamiento, antes de proceder a esterilizar estos recursos previendo posi-bles contingencias futuras11.
Aparte de estas dificultades legales, que no es de dudar hubieran si-do resueltas por un reglamento, pudo haber sucedido que los gobier-nos de la época perdieron el interés en la creación de este fondo, o que
11 Véase: Sandoval, Marcos. El Fondo Anticíclico en la legislación venezolana. Trabajo inédi-to presentado para fines de escalafón docente en la Facultad de Economía de la Universidad Central de Venezuela (Archivos de la Comisión Clasificadora y Biblioteca Central de la Uni-versidad Central).
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aspirasen a destinar los excedentes presupuestarios al financiamiento de determinados proyectos de desarrollo, o a satisfacer necesidades de tipo social o, posiblemente, que los superávits obtenidos no fuesen de gran significación, ni que ofrecieran peligros para la estabilidad monetaria; pero lo cierto es que el Fondo Anticíclico nunca llegó a constituirse. Posteriormente, a partir de 1973, con motivo del aumento de los precios del petróleo, comenzaron a obtenerse ingresos fiscales extraordinarios que la economía nacional no estaba en capacidad de absorber eficiente-mente, sin que se produjeran cuellos de botella o perturbaciones de tipo monetario, en razón de lo cual tuvo que pensarse de nuevo en la posibi-lidad de represar parte de esos recursos, pero en tal oportunidad se mo-dificó la Ley del Banco Central (entre otros motivos para eliminar las disposiciones relacionadas con el Fondo Anticíclico), y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela, cuya mecánica operativa es ligeramente diferente del primero, en razón de que este último no está concebido so-lamente para hacer préstamos al Gobierno, sino para llevar a cabo pro-yectos de desarrollo en su sentido más amplio.
capítulo x
Posibilidades y limitacionespara financiar o contribuir
al desarrollo económico
Consideraciones generales
Después de examinar las posibilidades que tiene nuestro instituto emisor para financiar al sector gubernamental, surge una interrogante adicio-nal que ha sido planteada en la mayoría de las economías no desarrolla-das y que comienza a cobrar fuerza en nuestro medio. Nos referimos al financiamiento del desarrollo económico por parte de la banca central, materia novedosa y controversial, pero que en ningún momento pue-de dejarse de lado, ya que todos los medios idóneos para llevar a ca-bo el progreso material y el bienestar social de nuestros países deben ser objeto de especial consideración y análisis. En relación a este plan-teamiento, importantes sectores de la vida nacional han comenzado a preguntarse: ¿Debe el Banco Central de Venezuela constituir un testigo presencial del crecimiento económico y responder sólo en forma pasiva a las necesidades de liquidez que demanda la economía? ¿O debe, por el contrario, convertirse en motor o eje impulsor del desarrollo? Como podrá comprenderse, este interesante reto que se plantea a nuestro Ban-co Central tiene que ser examinado con el mayor interés y objetividad posibles, tomando en cuenta sus eventuales aspectos positivos y riesgos
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potenciales, así como las experiencias que sobre el particular se han re-gistrado en otras naciones.
1. Señalaba un ex presidente del Banco Central de Venezuela (Machado Gómez, 1966) que, con la reserva que toda generalización merece, los bancos centrales de las naciones que los han creado podían agruparse en dos grandes categorías, así: la primera de ellas responde a la con-cepción tradicional de que el banco central debe ser una institución responsable sólo de la estabilidad monetaria y de la continuidad de los pagos internacionales, sin obligación, por lo tanto, de desempeñar un papel activo en el crecimiento económico; mientras que la segun-da propende a que el instituto emisor deje de ser un organismo pura-mente regulador del circulante para intentar convertirse en motor del desarrollo. Como es de suponer, la primera de estas tendencias es la ortodoxa, conservadora y tradicionalmente sustentada por las autori-dades en materia de banca central, quienes estiman que la estabilidad monetaria debe estar por encima del crecimiento económico, ya que la misma es una condición fundamental para lograr ese objetivo. Tal es el criterio normalmente acogido por los directivos y gobernadores de los más respetables bancos centrales norteamericanos y europeos, a quienes se les acusa de olvidar que las instituciones a las cuales se encuentran vinculados, han pasado por alto los sanos principios de estabilidad monetaria cuando ha sido necesario financiar el esfuer-zo bélico. Por consiguiente, si se parte del principio de que los ban-cos centrales han contribuido a la destrucción de máquinas, equipos e instalaciones productivas, no parece descabellado preguntarse hasta qué punto pudiera resultar factible que las aludidas instituciones −las cuales se han desviado de sus principios en las situaciones ya expues-tas− se orientasen más bien a estimular el crecimiento económico y a prestar una mayor contribución al bienestar humano, en cuyo caso tendría más amplia justificación el riesgo involucrado, pues una fi-nalidad de ese tipo sí podría justificar los medios empleados.
Tales inquietudes tienden a adquirir mayor vigencia no sólo por la gravedad de los problemas del subdesarrollo, sino también por la amplia difusión que ha tenido la literatura sobre esta materia y las li-
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mitaciones que confrontan nuestros países para contar con un flujo de inversiones cónsono con sus necesidades de crecimiento, sin recu-rrir a empréstitos externos o a las inversiones extranjeras. Frente a es-ta situación resulta justificado el interés de analizar las posibilidades que ofrecen los institutos emisores como medios de alcanzar un creci-miento más autónomo y menos ligado al financiamiento exterior. Esa tendencia, o por lo menos esa aspiración, la plantean algunos econo-mistas, cuando exponen que, en los países en desarrollo, la opinión popular ha venido considerando últimamente al banco central no só-lo como una entidad destinada a controlar el mercado monetario, sino como una organización capaz de traer consigo una nueva era de dine-ro abundante y barato y más acelerado desarrollo (Sen, 1952).
Ha surgido, además, en los últimos años una corriente de opi-nión que desafía las normas tradicionales de la estabilidad mone-taria en beneficio de un desarrollo más acelerado. Se escribe y se teoriza con frecuencia acerca de la inflación y el desarrollo econó-mico, y en no pocas ocasiones se llega a la conclusión de que puede resultar más conveniente a los países atrasados correr los riesgos de la inflación, con todos los peligros que de ella se derivan, antes que quedar sumidos en una continua situación de estancamiento. Desde luego que esos planteamientos no provienen de economistas con-sagrados, ni siquiera conocidos internacionalmente, sino básica-mente de autores que han permanecido en mayor contacto con la pobreza y el estancamiento económico, y desean combatir dichos males con todos los medios posibles, recurriendo incluso a solucio-nes desesperadas.
2. Economistas de gran prestigio han examinado la posibilidad de que los bancos centrales contribuyan al financiamiento del desarrollo económico, así como las consecuencias favorables o desfavorables que pudieran derivarse de sus actuaciones en este campo. Nicholas Kaldor (1961), en un ciclo de conferencias dictadas en México ba-jo el patrocinio del Cemla, analizó con gran propiedad el problema del llamado financiamiento inflacionario: destacó que utilizar la in-flación como medio para financiar el crecimiento económico no era
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una posición “muy ortodoxa, ni siquiera respetable”, puesto que ese fenómeno al incidir negativamente sobre el ahorro y la inversión, y crear perturbaciones de la más variada índole, era considerado tra-dicionalmente como contrario al desarrollo. Admitió, sin embargo, que algunos países han experimentado prolongados procesos infla-cionarios durante períodos de rápida expansión y que luego, de al-canzar un alto grado de prosperidad material, lograron recuperar la estabilidad monetaria, pero enfatizó en que no siempre resulta fácil detener un proceso inflacionario1.
Otro economista de renombre, Lester V. Chandler, asume una actitud más conservadora. Expone que uno de los más graves pro-blemas que confrontan estos países es, como bien se sabe, la escasez de capitales, y añade que el deseo de acumular capital sin aumen-tar la tasa de ahorro o hacer sacrificios de cierta consideración suele dar origen a fuertes presiones para incrementar la oferta monetaria. En su opinión, tales presiones encuentran terreno relativamente fácil debido a la mayor flexibilidad que existe actualmente para aumen-tar la emisión. Durante la época del patrón oro e incluso en años an-teriores a la Segunda Guerra Mundial no podía emitirse dinero sin contar con un fuerte respaldo metálico. Hoy en día las previsiones para afrontar la convertibilidad interna y externa se han liberalizado considerablemente. Nadie ocurre al banco central a canjear sus bi-lletes en oro, y la convertibilidad externa suele soslayarse a través de restricciones a la importación o a los movimientos de capitales o, en forma más directa, mediante controles de cambio. Emitir billetes es,
1 A mayor abundamiento, señaló en su exposición: “Si recurriendo a la inflación un país pue-de conseguir un incremento apreciable de su capacidad productiva y, en particular, de la de los sectores básicos para asegurar el crecimiento general de la economía, es decir, de la capacidad de las industrias de bienes de inversión y de exportación, es posible que el aumento de la pro-ducción resultante haga que tarde o temprano el proceso inflacionario llegue a su término. En apoyo de este argumento podría citarse el ejemplo de países que atravesaron por prolongados procesos de inflación durante períodos de rápido desarrollo y que luego, una vez alcanzado un más alto nivel de prosperidad material, consiguieron recuperar la estabilidad monetaria”. Des-pués de lo cual agregó: “Pero, por otra parte, cuanto más se prolongue el proceso inflacionario, mayores serán las probabilidades de que sus efectos nefastos superen a los positivos. Además, normalmente no es posible que un Gobierno, por juicioso y previsor que sea, pueda detener la inflación en el momento en que haya dejado de ser útil” (Kaldor, 1961, pp. 59-60).
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pues, mucho más fácil, y tal facilidad suele dar origen a grandes pre-siones por parte de intereses creados.
A juicio de este conocido economista, los únicos medios idó-neos de acumular recursos para financiar el desarrollo son el aho-rro interno y la importación de bienes y servicios, los cuales pueden complementarse con las inversiones foráneas o con los préstamos o ayudas del exterior. Descarta, por lo tanto, la llamada teoría del crédito productivo −muy popular según él en los países subdesa-rrollados− cuya finalidad es la de justificar o pretender justificar que la expansión monetaria destinada al fomento de la producción no tiene carácter inflacionario. Argumenta que tal planteamien-to es erróneo y peligroso por dos razones: en primer lugar, porque no existe seguridad de que el dinero creado se destine a inversio-nes puramente reproductivas; y, en segundo, por el hecho de que el incremento en la oferta monetaria suele ser mayor que el que se alcanza en el incremento de la producción de bienes y servicios (Chandler, 1962).
3. En América Latina ha tenido gran acogida la tesis de que los ban-cos centrales presten mayor atención al desarrollo económico. Una ponencia presentada sobre esta materia, ante la XVI Reunión de Go-bernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, se ini-cia así:
Del fin de la década de los veinte a las dos últimas, especialmente a par-tir de los años cuarenta, la banca central latinoamericana ha ido dando pasos en forma progresiva y firme que la han transformado de una ins-titución regida por principios ortodoxos, a una con responsabilidades directas en el desarrollo económico y social (Cemla, 1979).
Por consiguiente, en nuestros países se aspira a que la banca central proporcione recursos para el desarrollo en las más variadas formas, entre las cuales no se descarta el crédito a largo plazo, la pro-moción de industrias para ser luego transferidas a particulares, la ad-quisición de acciones y bonos de empresas privadas, además de una participación más decisiva en el financiamiento del sector rural.
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Ante la posibilidad de asignar a los bancos centrales tan variada gama de atribuciones −adicionales a las ya de por sí bastante com-plejas que tradicionalmente ejecutan−, algunos autores expresan preocupación por el hecho de que éstas puedan colidir con obje-tivos de política monetaria. No obstante, como respuesta a ese se-ñalamiento, se argumenta también que en los países en desarrollo los bancos centrales no rigen adecuadamente el mercado monetario porque no existe un mercado de dinero y de capitales suficientemen-te integrado que permita a los institutos emisores ejercer influencia decisiva sobre la liquidez, y por el hecho de que en esas economías la creación de medios de pago depende fundamentalmente de los re-sultados del comercio exterior2.
Mecanismos ortodoxos y heterodoxos
En consecuencia, nos encontramos frente a posiciones contrapuestas: una corriente ortodoxa, según la cual los bancos centrales sólo tienen la responsabilidad de mantener el poder adquisitivo interno y externo de la moneda, a través de sus instrumentos tradicionales de actuación; y otra, que demanda de esas instituciones una mayor participación en el crecimiento económico. Sin embargo, dentro de la propia corrien-te ortodoxa se juzga que los institutos emisores pueden desempeñar un papel muy importante en este campo, sin desviarse de sus objetivos fun-damentales y sin llegar a situaciones extremas. Al abordar esta materia, un distinguido economista latinoamericano (Pazos, 1965) destaca que corresponde a los bancos centrales, como órganos de política moneta-ria, desempeñar tres funciones básicas: a) proporcionar a la economía la liquidez necesaria para inducir un volumen de inversión y consumo ca-paz de absorber la producción del país a plena capacidad; b) conservar
2 Sobre esta materia se expone en la ponencia anteriormente citada: “De ahí que, con sobra-da razón, muchos autores opinan que la política monetaria en su aspecto de regular la oferta monetaria y de influir en la demanda de dinero no existió en América Latina en las décadas de la banca ortodoxa. Las exportaciones, constituidas básicamente por materias primas, cuya demanda y precios estaban sujetos a grandes variaciones en los mercados internacionales, eran el elemento determinante en las reservas internacionales, de la base monetaria y de la demanda de dinero”. Sin embargo, como más adelante se comenta, esta ponencia no tuvo gran acogida.
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la estabilidad de los precios internos; y c) mantener una relación en-tre precios internos y externos que facilite un crecimiento equilibrado del comercio externo. Evidentemente, como lo enfatiza dicho autor (ibí-dem), el solo cumplimiento efectivo de esas tres funciones constituye un invalorable aporte al desarrollo económico de cualquier país.
Asimismo, se piensa que los bancos centrales de las naciones en vías de desarrollo pueden y deben:
1. Inducir a los individuos y a las empresas a acumular el mayor vo-lumen de ahorro que sea compatible con el mantenimiento de un grado aceptable de consumo, y garantizar la transferibilidad de esos ahorros hacia la inversión reproductiva a través de la creación de un eficiente sistema financiero o de la modernización del existente.
2. Proporcionar a la banca la mayor asistencia financiera que sea com-patible con la estabilidad interna; y, en general, dotar a la economía de una asignación óptima de recursos mediante la expansión no in-flacionaria del crédito.
3. Canalizar buena parte del financiamiento privado hacia objetivos prioritarios de desarrollo a través de un adecuado control selectivo del crédito.
4. Contribuir a la creación y fortalecimiento de un mercado de capita-les, para lo cual deben realizar estudios, propiciar la creación de ins-tituciones especializadas, así como de estímulos para los ahorristas.
5. Crear mecanismos o fondos especializados para el financiamiento de las exportaciones, y concertar sistemas internacionales de pago que permitan una mayor fluidez del comercio exterior.
6. Colaborar con el Gobierno en las actividades relacionadas con la pla-nificación económica, en razón de que los institutos emisores suelen mantener sistemas permanentes de observación del desenvolvimien-to de la economía y realizan estudios técnicos de gran objetividad.
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7. Administrar racionalmente las reservas internacionales, no sólo pa-ra garantizar la continuidad de los pagos externos, sino también para mantener una disponibilidad adecuada de medios externos de pago para la importación de maquinarias y equipo.
La corriente heterodoxa se inclina porque los bancos centrales, ade-más de desempeñar todas o la gran mayoría de las funciones antes indicadas, participen de manera más directa en el financiamiento del de-sarrollo, a través de actividades tales como:
1. Otorgamiento de créditos a mediano y largo plazo.
2. Creación de fondos de desarrollo.
3. Adquisición de acciones y bonos de empresas privadas.
4. Mayor participación en el financiamiento del sector agrícola.
5. Utilización de reservas internacionales para programas crediticios.
6. Asignación de utilidades cambiarias y beneficios del banco central para financiamiento de la producción.
7. Establecimiento de cambios diferenciales como instrumento de de sarrollo.
En todo caso, antes de avanzar en esta materia resulta necesario pun-tualizar el hecho de que no todos los países en desarrollo pueden ser calibrados por igual, pues si bien hay algunos en etapas considerable-mente atrasadas, para los cuales muchas de las afirmaciones contenidas en párrafos anteriores son valederas, también existen otros en donde los mercados monetario y de capitales han comenzado a desarrollarse, y los bancos centrales pueden prestar una apreciable colaboración a través de la aplicación de medidas calificadas como ortodoxas. Asimismo, es interesante mencionar que las experiencias obtenidas en varias naciones
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latinoamericanas, al utilizar recursos de la banca central para financiar su desarrollo, han resultado bastante negativas, y que algunas de ellas han tenido que volver a la ortodoxia monetaria3. Posiblemente por esas razones, la mayoría de los autores, que han venido enfocando este tema en los últimos años, suelen abordarlo preferentemente bajo títulos tales como “Contribuciones de los bancos centrales al desarrollo económico”, y no bajo la modalidad de “Financiamiento al desarrollo económico por parte de la banca central”, como se hacía anteriormente.
Breve análisis de las alternativas planteadas
Examinemos someramente las principales modalidades que, según la mayoría de los autores (ortodoxos y heterodoxos), deberían asignar-se a los bancos centrales para financiar el desarrollo económico o para coadyuvar al logro de objetivos de desarrollo, haciendo especial referen-cia a las posibilidades y limitaciones que tiene para ello nuestro Banco Central, así como a las actuaciones que ha acometido en esa dirección en aquellos casos en que su ley se lo permite y la conveniencia económi-ca del país así lo demanda.
Modernización del sistema financiero
Suele enfatizarse en que los bancos centrales se encuentran en posición extraordinariamente favorable para asesorar al Gobierno y a los sec-tores económicos sobre los cambios y mejoras que deben hacerse en el sistema financiero con la plausible finalidad de estimular el ahorro y garantizar una adecuada transferibilidad de recursos hacia activida-des productivas (Pazos, 1965). De este modo, según se admite, dichos
3 En la ya citada XVI Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Ame-ricano, celebrada en Caracas en 1979, al considerarse una ponencia titulada “Funciones de la Banca Central en el Financiamiento del Desarrollo”, se pusieron en evidencia los resultados negativos que se habían obtenido en algunas naciones latinoamericanas al utilizar recursos de la banca central para este propósito. Como quiera que la ponencia se iniciaba con un capítulo titulado “La superación de la doctrina ortodoxa”, al concluir las discusiones, el presidente del Banco Central de la República Argentina, doctor Adolfo Diz, expuso: “así como el documento contiene un capítulo sobre la superación de la doctrina ortodoxa, debería agregársele otro acerca del renacimiento de dicha doctrina”.
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institutos pueden prestar una valiosa colaboración para el logro de un desarrollo económico estructurado sobre bases más sólidas, compatible con los objetivos de crecer con estabilidad, y con cierta independencia de la inversión extranjera y de los empréstitos externos.
Posiblemente, su contribución a la modernización del sistema finan-ciero ha sido uno de los mayores aportes que ha prestado nuestro Ban-co Central al desarrollo económico del país, pues tal como se desprende de sus publicaciones, ha demostrado gran preocupación por esta mate-ria, ha realizado estudios, ha formulado recomendaciones concretas al Gobierno nacional y ha dado amplio apoyo al sistema financiero para crear nuevos instrumentos de captación de ahorro y asegurar su liqui-dez. Por otra parte, según lo han puesto en evidencia los medios de co-municación, directivos y funcionarios técnicos del Banco Central han estado presentes en todas o en la gran mayoría de las comisiones que han preparado los proyectos de leyes mediante los cuales se han mate-rializado esas reformas. Obviamente, el apreciable desarrollo y diversi-ficación, que ha tenido el sistema bancario venezolano, han constituido una de las bases más sólidas para estimular el crecimiento económico y ello ha sido, en buena medida, producto de las orientaciones, sustenta-ción técnica y apoyo financiero del Banco Central. También, como más adelante se comenta, el instituto emisor ha tenido participación decisiva en la creación del mercado de capitales y en la canalización de los recur-sos del sistema bancario hacia actividades prioritarias.
Contribución a la planificación económica
También se juzga que los bancos centrales pueden prestar un valioso aporte en el campo de la planificación, en razón de la seriedad y obje-tividad de sus estudios y de los diagnósticos que frecuentemente reali-zan sobre el desenvolvimiento de la economía de sus respectivos países. Pazos afirma que los bancos centrales están “continuamente tomando el pulso de la economía, tanto en su actividad interna como en sus rela-ciones con el exterior” y que, además, están en permanente observación de los conflictos entre distintos objetivos de política económica (ibí-dem), de lo cual se desprende que sus experiencias suelen ser muy va-
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liosas y que su participación en la planificación económica se encuentra plenamente justificada. Asimismo, un autor que ha estudiado este pro-blema en América Latina señala, por ejemplo, que el Banco Central de Chile está representado en el Comité de Programación Económica que revisa los planes de desarrollo nacional, regional y sectorial aprobado por la Corporación de Fomento; que el Banco Central de la República de Colombia tiene un representante en el Consejo Nacional de Políti-ca Económica; y que el Banco Central del Ecuador comparte responsa-bilidades dentro de la Junta Nacional de Planificación (Tamagna, 1963). Como es sabido, el Banco Central de Venezuela no ha tenido competen-cias directas en materia de planificación, y aun cuando ha sido consul-tado con gran frecuencia para la formulación de los planes nacionales, su contribución en este campo ha estado dada básicamente por los es-tudios que realiza sobre la evolución económica del país y, muy espe-cialmente, por el hecho de que es el organismo que se encarga de los cómputos y análisis de las cuentas nacionales, lo cual resulta decisivo, no sólo para la planificación propiamente dicha, sino también para la evaluación de los resultados.
Financiamiento de las exportaciones
Contribuir al financiamiento de las exportaciones constituye otro de los campos en los cuales, según opinan incluso los autores más ortodoxos, los bancos centrales pueden prestar una colaboración significativa, sin poner en peligro la estabilidad monetaria ni desviarse de sus objetivos fundamentales. En América Latina, este tipo de actividad tiene directa o indirectamente gran relación con los bancos centrales, algunos de los cuales administran fondos para ese propósito o están representados en su administración (Rolando, 1977). En nuestro país, según ley del 23 de sep-tiembre de 1973, se creó el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones (Finexpo), así como un sistema de bonificaciones para aquellas perso-nas que exporten artículos producidos en el país, vinculado al valor agre-gado nacional (Lange, 1979). Este fondo opera básicamente con aportes del Ejecutivo Nacional y actúa bajo la dirección de una junta integrada por representantes del Instituto de Comercio Exterior, Banco Industrial
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de Venezuela, Corporación Venezolana de Fomento, Banco Central de Venezuela y Asociación de Exportadores. Sin embargo, su administración corresponde al Banco Central de Venezuela, tal como lo señala la corres-pondiente ley, en su artículo 14, que dice:
Artículo 14. EI Banco Central de Venezuela, como administrador del fondo, tendrá las siguientes funciones:
a) Administrar el fondo dentro de los lineamientos fijados por la Jun-ta Directiva.b) Asumir la representación jurídica del fondo en todos los actos judi-ciales o no que así lo requieran.c) Someter a consideración de la Junta Directiva el proyecto de presu-puesto del fondo.d) Aprobar los créditos y demás operaciones del fondo.e) Prestar todas las facilidades necesarias para el funcionamiento del fondo.f) Informar mensualmente a la Junta Directiva de los créditos otorgados.g) Solicitar asesoramiento de la Junta Directiva en los asuntos que con-sidere pertinentes.
Asimismo, el Banco Central ha prestado una positiva colaboración en la creación y funcionamiento del Sistema de Pagos de la Alalc, meca-nismo ideado para financiar las exportaciones entre países de América Latina y al cual se hace referencia en el capítulo “Cooperación financie-ra internacional”.
Creación de un mercado de capitales
La posibilidad de que los bancos centrales, utilizando sus recursos téc-nicos y financieros, contribuyan a la creación de un mercado de capi-tales, constituye, según normalmente se admite, otro de los efectivos aportes que pueden prestar al desarrollo económico, especialmente en países como el nuestro, donde se encuentran presentes una serie de condiciones favorables para esta finalidad, tales como el elevado in-
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greso per cápita, la existencia de cierto nivel de ahorro y el fortaleci-miento de la clase media, así como la redistribución que se ha venido observando en el ingreso nacional a favor del sector trabajo y en detri-mento de los sectores capital y empresario. La promoción de un mer-cado de capitales lleva consigo, como es natural, las posibilidades de un crecimiento económico más autónomo y más sólido por cuanto permite utilizar recursos financieros internos en mayor proporción, evitándose así los peligros que podrían derivarse de las demás moda-lidades, a que se ha hecho referencia, y sin las cargas sobre la balan-za de pagos y demás implicaciones políticas y financieras que pueden surgir como resultado de las inversiones extranjeras y de los emprés-titos externos.
Numerosos bancos centrales latinoamericanos han iniciado activi-dades en este sentido, bien sea mediante la adquisición de valores emiti-dos por instituciones gubernamentales o por empresas industriales con la finalidad de transferirlos con posterioridad al sector privado, o a tra-vés de la constitución de Fondos de Estabilización de Valores destinados a estimular el mercado, mantener las cotizaciones y evitar fluctuacio-nes erráticas. Tales fondos se nutren, por regla general, de las utilidades o reservas de los institutos emisores, como ha sido el caso del Fondo de Estabilización de Valores de nuestro Banco Central e igualmente el del Banco Central de la República Dominicana, o se han constituido con aportes mixtos del Gobierno y del Banco Central. En esta última forma opera el Fondo Regulador de Valores establecido en El Salvador. Se han ensayado también modalidades más autónomas, como el caso de la Re-pública Argentina, donde se constituyó una organización separada del Gobierno y del Banco Central, pero administrada por ambos sectores, para cumplir con la ya citada finalidad de estimular el mercado de capi-tales (Tamagna, 1963).
He aquí los más importantes aportes del Banco Central de Venezue-la a la creación de un mercado de capitales en el país:
1. Contribuyó de manera significativa a la fundación de la Bolsa de Co-mercio de Caracas, tal como se desprende de la introducción de la
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Memoria correspondiente al año 1947, leída por el presidente del Ins-tituto a la Asamblea de Accionistas, en donde se asienta:
Cabe mencionar que la Bolsa de Comercio de Caracas, cuya creación fue decididamente auspiciada por el Banco Central, empezó a funcionar el 21 de abril próximo pasado bajo la vigilancia de la Cámara de Co-mercio de Caracas. Entre esa fecha y el resto del año se efectuaron, por su intermedio, operaciones sobre bonos y acciones por un valor de Bs. 12,68 millones (Herrera Mendoza, 1960, p. 382).
2. Desde los primeros años de su creación expresó preocupación por la conveniencia de establecer en el país un Fondo de Estabilización de Valores, lo cual fue también expuesto en la ya citada introducción de la Memoria de 1947:
El fondo, dotado de un capital relativamente reducido y manejado por una autoridad independiente tendría la finalidad de absorber valores y liquidarlos de acuerdo con la situación y tendencia general del merca-do, suavizando así las fluctuaciones y eliminando aquellas variaciones esporádicas de las cotizaciones que −causadas por ofertas y demandas relativamente reducidas− se observan con frecuencia en los países de incipiente desarrollo bursátil como el nuestro (ibídem, p. 384).
3. Su interés por los problemas relacionados con el mercado de capita-les, así como las iniciativas tomadas en ese sentido, quedaron tam-bién consignados en la Memoria presentada en 1968, en la cual se informa haber creado una comisión para el estudio de la materia:
El Banco Central ha venido siguiendo con el mayor interés la situación de nuestro mercado de capitales, consciente de la necesidad de activarlo y de crear las bases necesarias para su futuro desenvolvimiento.Con ese objeto el Instituto designó un grupo de trabajo que ha venido examinando las posibles soluciones tanto a corto como a largo plazo, y especialmente considerando cuál podría ser el aporte del Banco Central de Venezuela al robustecimiento del mercado de capitales (ibídem, pp. 36-37).
4. El Banco Central tomó activa participación en las iniciativas que condujeron a la realización de un estudio detenido sobre mercado de
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capitales en Venezuela, el cual fue patrocinado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Central de Venezue-la. No es de dudar que dicho estudio haya sido decisivo para que se promulgara en el país la vigente Ley de Mercado de Capitales, pues esa era una de sus recomendaciones concretas4.
5. A través de sus intervenciones en mercado abierto (comentadas en otros capítulos) ha contribuido apreciablemente a estabilizar las co-tizaciones de valores públicos y a crear un mercado estable para ellas. Sin embargo, a pesar de todas estas iniciativas y de otras que se han realizado en el país, nuestro mercado de capitales continúa en una etapa relativamente incipiente.
Control selectivo del crédito
Otro instrumento que ofrece grandes posibilidades a los bancos cen-trales para contribuir al desarrollo económico es el control selectivo del crédito. La aplicación de este tipo de control trae consigo, como es de esperarse, la canalización prioritaria de recursos hacia aquellas activi-dades que más contribuyan al incremento de la producción, al aumento del nivel de empleo o a la sustitución de importaciones o estímulo a las exportaciones. Hoy en día se piensa que el control cuantitativo, es de-cir, aquél que se aplica en su conjunto a las distintas categorías de cré-dito, no constituye la solución adecuada, por cuanto afecta por igual a todos los sectores de la economía que en mayor o menor grado depen-den del financiamiento bancario. En vista de ello se aboga por la susti-tución del control cuantitativo por el cualitativo o selectivo. Claro está que el control selectivo, como instrumento de aplicación general, plan-tea dificultades prácticas, hasta el punto de que, según respetadas opi-niones, sólo puede implantarse exitosamente en países de gran tradición bancaria, como podría ser el caso de Inglaterra, donde la mayoría de las operaciones se concentran en un grupo pequeño de grandes bancos con
4 Dicho trabajo fue encomendado a la firma Deltec Panamericana y publicado posterior-mente por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (Cemla). Véase: Deltec Pana-mericana, 1968.
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notoria disposición a cooperar con las autoridades monetarias. En to-do caso, numerosos bancos centrales han intentado este tipo de control para orientar los recursos financieros hacia determinados sectores de la economía o para restringir la inversión o el gasto en aquellas áreas en donde se estime necesario.
Una de las experiencias más interesantes en materia de control se-lectivo es, quizás, la del Banco de México, organización que, desde hace varios años, ha implantado un sistema mediante el cual los institutos de crédito pueden sustituir parte de sus reservas o encajes por documentos que se relacionen con el financiamiento de actividades industriales agrí-colas o ganaderas, o que se deriven de actividades de exportación. Tam-bién el Banco de México, con criterio bastante firme, ha advertido a la comunidad financiera que sólo tendrán derecho a utilizar el redescuen-to aquellas instituciones que mantengan una cartera integrada por lo menos en un 60% con documentos representativos de operaciones rela-cionadas con el fomento de la producción. Tal modalidad resulta, al pa-recer, tan frecuente en ese país que las operaciones del aludido Banco se han venido clasificando en la práctica en dos grandes grupos, así: ope-raciones de producción que deben representar normalmente 60% de la cartera, y operaciones comerciales que constituyan el restante 40%. Pa-ra dar mayor vigencia a esta política, el Instituto ha señalado que, ni aun en caso de retiros extraordinarios de fondos, contarán con su apoyo cre-diticio aquellos bancos que no hayan satisfecho ese requisito esencial (Martínez Ostos, s/f).
Las medidas adoptadas por el Banco Central de Venezuela en mate-ria de control selectivo del crédito, tomadas individualmente o a través de resoluciones conjuntas con el Ejecutivo Nacional, ya han sido co-mentadas anteriormente (capítulo vii), destacándose básicamente las si-guientes: a) limitaciones al monto del crédito que puede ser concedido a empresas multinacionales; b) otorgamiento de créditos prioritarios para viviendas de interés social; c) obligatoriedad, por parte de los bancos co-merciales, de destinar 20% de su cartera a colocaciones agropecuarias; y d) limitaciones al crédito para el consumo no esencial o suntuario.
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Mayor contribución al financiamiento del sector rural
Una mayor participación del banco central en el financiamiento del sec-tor agrícola resulta siempre deseable, ya que dicho sector no es aten-dido, normalmente y en forma satisfactoria, por la banca privada. La escasa rentabilidad de la agricultura y los riesgos a que se encuentra so-metida en virtud de condiciones biológicas y climatológicas –aunados al hecho de que la mayoría de los productos agrícolas son perecede-ros y experimentan acentuadas fluctuaciones de precios, debido a que la oferta no puede ajustarse rápidamente a los cambios de la demanda– hacen que esta actividad no sea precisamente la preferida por los ban-queros para operaciones de crédito. Por esas razones, el crédito agrícola ha sido calificado por los especialistas como la “cenicienta del mercado monetario”, y su otorgamiento corresponde en un elevado porcentaje a instituciones gubernamentales o de capital mixto. Instituciones de es-ta naturaleza conceden normalmente créditos a corto, mediano y largo plazo para financiar las cosechas y los planes de expansión de los pro-ductores rurales, además de soportar parte de la carga financiera que se deriva del costoso sistema de mercadeo. Sus recursos provienen nor-malmente del erario público, el cual actúa en estos casos como una es-pecie de vaso comunicante que transfiere a los sectores más débiles de la economía parte de los ingresos que obtiene de actividades más remune-radoras como son la industria, el comercio y la minería.
Ahora bien, como quiera que la agricultura requiere igualmente de asistencia técnica, sanidad animal y vegetal, investigaciones científicas y reajustes en la estructura de la tenencia de la tierra, además de extensión agrícola, subsidios y otras erogaciones a título gratuito, surge en muchas ocasiones la necesidad de contar con recursos adicionales a los que nor-malmente aporta el Estado, en cuyo caso la colaboración del banco cen-tral es siempre bien recibida y no menos valiosa. Dicha colaboración suele materializarse a través de una política de redescuentos relativa-mente liberal para las instituciones de crédito agrícola o para los docu-mentos de crédito provenientes de actividades agropecuarias en su más amplio sentido. Como antecedente puede citarse el caso del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, que fue autorizado prácticamente
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desde su fundación para realizar este tipo de operaciones, las cuales se intensifican con posterioridad al año 1930, por haberse llegado al con-vencimiento de que la depresión que se registró en ese período estu-vo íntimamente ligada en sus causas a problemas de desajustes en la producción y comercialización agropecuaria. De igual forma, numero-sos bancos centrales, con mayor o menor éxito, contribuyen al financia-miento de la agricultura, de manera indirecta, a través de la asistencia crediticia a organizaciones del Estado o mediante una política de redes-cuentos más liberal o más activa.
El Banco Central de Venezuela no ha permanecido ajeno a estas prácticas que propician una mayor participación de los institutos emi-sores en el financiamiento del sector rural. En efecto:
1. Desde los primeros años de su creación comenzó por prestar asis-tencia financiera al Banco Agrícola y Pecuario a través de redescuen-tos y anticipos, con lo cual ha contribuido a la siembra, recolección y comercialización de productos agropecuarios.
2. Ha concedido importantes líneas de crédito a la Corporación Ve-nezolana de Fomento para distintos propósitos vinculados con el aumento de la producción agropecuaria, entre ellos para el finan-ciamiento de la zafra azucarera.
3. Continúa prestando similar asistencia a las nuevas instituciones de crédito agrícola que se han creado, después de la eliminación o divi-sión de funciones del Banco Agrícola y Pecuario.
4. Mantiene un tipo de redescuento más bajo para documentos prove-nientes de operaciones agropecuarias.
5. Ha desempeñado un importante papel en la promulgación del Re-glamento Nº 3 de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, a través del cual se establece que dichas instituciones de-ben destinar no menos de 20% de sus colocaciones al crédito agropecuario.
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6. Ha implementado mecanismos para proporcionar liquidez a bonos emitidos por instituciones gubernamentales de crédito agrícola.
Créditos a mediano y largo plazo
El otorgamiento de créditos a mediano y largo plazo suele ser considera-do como la menos aconsejable y peligrosa de las alternativas planteadas, en razón de sus potenciales riesgos para la estabilidad interna y exter-na y porque impone, además, fuertes limitaciones a los bancos centra-les para alcanzar objetivos de política monetaria. En general, se estima que el crédito directo es una modalidad que puede llevarse a cabo pre-ferentemente en los llamados bancos centrales departamentales, como son, en América Latina, el de Bolivia y el de la República del Uruguay, los cuales mantienen un Departamento de Emisión y un Departamento Bancario, independientes el uno del otro, pero administrados bajo una misma autoridad central, y estructurados con la posibilidad de que el segundo pueda obtener créditos del primero para llevar a cabo las fina-lidades que le son propias.
En América Latina varios bancos centrales han desarrollado activi-dades en este sentido, pudiendo citarse entre ellos los de Chile, Bolivia y el Banco de la República de Colombia. Según Tamagna, el primero de dichos bancos ha tenido participación significativa en el financiamiento de distintas empresas industriales; el segundo ha otorgado fuertes cré-ditos al sector minero estatal, a la vez que el Banco de la República ha prestado asistencia financiera a varias empresas gubernamentales. En su conjunto, las experiencias no han sido satisfactorias. Además, como lo exponen algunos especialistas, América Latina, por su característi-ca de inestabilidad monetaria, difícilmente puede ser el campo apropia-do para demostrar las bondades de este sistema5. En lo que concierne a
5 Al respecto expone Tamagna (1963, p. 429): “Pero es lo cierto que la experiencia de los bancos latinoamericanos no permite, en general, dar por buena semejante presunción. En Bo-livia, la principal causa de inflaciones residía en el hecho de que el Departamento Monetario otorgaba créditos al Gobierno y al sector minero, de propiedad pública, en tanto que el De-partamento Bancario seguía una política financiera restrictiva para los sectores privados de la economía”.
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Venezuela, la ley que rige las actividades del Banco Central prohíbe a di-cha institución el otorgamiento de créditos de este tipo.
Adquisición de valores de empresas privadas
La adquisición de acciones o bonos de empresas industriales u otras de interés colectivo, por parte de los bancos centrales, si bien puede tener efectos sobre el crecimiento económico, similares a los que podrían de-rivarse del crédito directo, también implica una mayor inmovilización de recursos. Desde otro punto de vista, se juzga que esta modalidad, además de contribuir al establecimiento de nuevas fuentes de produc-ción o de ampliar y mejorar las existentes, coadyuva al desarrollo del mercado de capitales, especialmente cuando estos valores son adquiri-dos en el momento de promoción de las empresas, para ser transferidos a intereses privados tan pronto como adquieran características rentables o comiencen a tener demanda en el mercado. Algunos bancos centra-les latinoamericanos están facultados para realizar operaciones de este tipo, pero los resultados alcanzados no han sido totalmente satisfacto-rios. Haciendo abstracción de sus implicaciones de carácter monetario, cabe añadir que las posibilidades de éxito de esta alternativa de financia-miento se encontrarían determinadas básicamente por la selección que se realice de las empresas en las cuales se invierte.
En Venezuela, como se sabe, el Banco Central no ha desarrollado ni puede desarrollar actividades en este campo, pues su ley le prohíbe ad-quirir acciones de empresas bancarias, comerciales, industriales, mine-ras o agropecuarias, o tener interés alguno en las mismas, o participar en su administración, exceptuándose naturalmente de esta disposición, los valores adquiridos en virtud de operaciones de mercado abierto, en cuyo caso priva como objeto central el de regular el volumen de circu-lante y/o el de moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valo-res. También quedan exentos los activos que el Instituto se vea obligado a adquirir en virtud de sus operaciones6.
6 Es interesante observar que el estatuto original de la Corporación Venezolana de Fomento asignaba a ese organismo, entre otras facultades, la de promover empresas para transferir sus acciones a los particulares cuando las mismas comenzaran a marchar sobre bases rentables,
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Fondos de Desarrollo
Para evitar los problemas involucrados en el otorgamiento de créditos a largo plazo, algunos países, en una más avanzada etapa de crecimiento y con mayor respeto a la tradición y a la estabilidad monetaria, han recu-rrido al establecimiento de empresas subsidiarias del banco central pa-ra abordar de manera más racional problemas de financiamiento a largo y mediano plazo. Tal es el origen de los Fondos de Desarrollo7. Cana-dá estableció desde el año 1944 una institución subsidiaria del instituto emisor para llevar a cabo esta finalidad. Dicha organización, adminis-trada por los propios directivos del Banco de Canadá, está autorizada para emitir obligaciones negociables que pueden ser adquiridas o redes-contadas por este último. Siguiendo este mismo ejemplo, tanto la India como Sudáfrica han creado instituciones separadas, con participación tanto del banco central como de la banca privada y otros organismos fi-nancieros, para conceder crédito a mediano plazo8.
En América Latina los Fondos de Desarrollo han adquirido gran po-pularidad en los últimos años. Muchos de ellos están construidos con aportes del Banco Central y del Gobierno, así como con recursos adi-cionales derivados del ahorro interno y externo y, en algunos casos,
o adquirir acciones de empresas en proceso de promoción con semejantes finalidades; sin embargo, como se sabe, estas actividades no se han realizado. En varias oportunidades la Cor-poración Venezolana de Fomento estuvo sometida a fuertes presiones para adquirir acciones de empresas que tenían pocas posibilidades de éxito, y no ha podido desprenderse de las que promovió de acuerdo con las disposiciones antes señaladas, en razón de la oposición registra-da por sectores que propugnan el mantenimiento de ellas bajo el control del Estado.7 Se atribuye al Banco de Inglaterra haber dado los primeros pasos en este campo con la creación de dos instituciones subsidiarias: The Securities Management Trust y The Bankers Industrial Development Company. Citado por el Cemla en Funciones de la banca central en el financiamiento del desarrollo. (Ponencia presentada ante la XVI Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, Caracas, 1979).8 La citada organización lleva el nombre de Industrial Development Bank Ltd., y fue creada originalmente con un capital de 25 millones de dólares. Tiene autorización para emitir bonos y documentos que pueden ser redescontados en el Banco de Canadá, y en opinión de especia-listas constituye prácticamente un departamento de dicho banco que opera separadamente de éste y cuyas funciones son similares a las del Departamento Financiero del Commonwealth Bank of Australia. En la India y en Sudáfrica se han constituido, por el contrario, dos orga-nizaciones independientes, en las cuales los bancos centrales han adquirido un determinado número de acciones y designan a algunos de sus directores. Ellas son: la Industrial Finance Corporation of India y la National Finance Corporation of South Africa (Sen, 1952).
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funcionan de manera paralela a las instituciones gubernamentales de fomento a la producción. Tales fondos no sólo se limitan a actividades de financiamiento propiamente dichas, sino que también prestan gran atención a investigaciones sobre materias agropecuarias e industriales, evaluación de proyectos y otros campos afines. Según documentos del Cemla (Sen, 1952), la constitución de estas organizaciones puede ser el resultado de diversos factores tales como la capacidad técnica de los bancos centrales; la imagen y prestigio de dichos bancos, en el ámbito nacional e internacional; la confianza que en ellos tienen casi todos los países y, fundamentalmente, su independencia de criterio, lo que hace suponer que los créditos que conceden se encuentran ajenos a presiones políticas (ibídem). También se juzga que en estos fondos se combinan la solidez que representa el respaldo financiero del Estado y la eficiencia de una Administración autónoma y apolítica (Nevin, 1961).
Posiblemente sea Brasil el país latinoamericano que cuenta con ma-yor número de fondos de este tipo, tanto para el desarrollo económico en su conjunto, como para atender problemas de crecimiento econó-mico en determinadas regiones, pudiendo citarse entre ellos: el Pro-grama Especial de la Región de Brasilia (Polo Brasilia); el Programa de Desarrollo de las Regiones del Noreste (Polo Noreste); el Fondo Espe-cial para el Desarrollo de la Agricultura e Industria (Funagri); el Fondo Especial de Desarrollo Agropecuario (Fundag); el Fondo de Demo-cratización del Capital de las Empresas (Fundece), además de otros menos relevantes. Casi todos los países latinoamericanos han crea-do fondos de financiamiento a las exportaciones y fondos de crédito agropecuario.
En Venezuela contamos con numerosos fondos nutridos con recur-sos gubernamentales, en los cuales no existe participación financiera del Banco Central, pues su ley no le permite ejecutar actividades en es-te campo, además de la circunstancia ampliamente conocida de que el Estado ha podido asignar recursos suficientes para la promoción del de-sarrollo económico. Entre dichas organizaciones podemos citar el Fondo de Inversiones de Venezuela, el Fondo de Crédito Industrial, el Fondo de Desarrollo Urbano, el Fondo para la Pequeña y Mediana Industria y el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones.
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El Fondo de Inversiones de Venezuela constituye una organización de apreciable interés dentro del contexto de los temas que hemos veni-do abordando, y ello por varias razones fundamentales: a) por haber sido creado en sustitución del Fondo Anticíclico previsto en la Ley del Banco Central de 1960, el cual, como lo hemos indicado, no llegó a constituir-se; b) porque desempeña importantes funciones de tipo monetario, co-mo son las de represar transitoriamente ingresos fiscales extraordinarios para invertirlos cuando las condiciones sean más oportunas, evitando de esa manera eventuales impactos desfavorables sobre la liquidez, así como estrangulamientos o cuellos de botella en las inversiones que se efectúen; c) por el hecho de que puede desempeñar todas o casi todas las funciones que se aspira deben asignarse a los bancos centrales para financiar el de-sarrollo económico; y d) porque pone en evidencia que los problemas de Venezuela son, en cierto modo, diferentes a los que confrontan otras eco-nomías en desarrollo, pues nuestro país ha contado hasta el presente con adecuados recursos financieros y sólo requiere invertirlos racionalmente para alcanzar importantes metas de crecimiento. Este fondo fue creado en 1974 con un aporte inicial de 13.000 millones de bolívares, y sus atri-buciones fundamentales son las siguientes:
1. Financiar el componente externo de determinadas inversiones re-productivas internas en renglones tales como hidrocarburos, ener-gía química, petroquímica, siderúrgica, metalúrgica y otras de similar naturaleza.
2. Suscribir acciones y cuotas de participación en las empresas públi-cas o mixtas que operen en los sectores antes indicados.
3. Complementar el financiamiento de grandes proyectos de inver-sión agrícola y manufacturera, o el de programas de exportación, mediante créditos globales a través de instituciones financieras del sector público.
4. Realizar programas de cooperación financiera internacional des-tinadas a promover el desarrollo de “naciones amigas” a través del
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otorgamiento de créditos, con la limitación de que el monto asig-nado para estos fines no exceda de 15% de los activos del fondo.
5. Adquirir acciones y cuotas de participación en empresas extran-jeras o mixtas establecidas en el país cuando ello fuere necesario, para dar cumplimiento a normas que reserven al capital nacional determinadas actividades económicas.
6. Financiar directa o indirectamente proyectos en el exterior, en los cuales participen los sectores público o privado venezolanos.
7. Invertir en valores extranjeros que cuenten con un mercado exter-no estable y proporcionen márgenes adecuados de rentabilidad.
8. Participar con instituciones bancarias internacionales en el finan-ciamiento de proyectos en el exterior.
9. Realizar operaciones de arrendamiento, cuentas de participación o suscripción en los mercados de crédito internacional.
Posible utilización de reservas internacionales
Se ha indicado anteriormente que uno de los medios que pueden utilizar los bancos centrales para contribuir al desarrollo económico es a través de una adecuada política de acumulación y administración de reser-vas internacionales, que permita garantizar la continuidad de los pagos con el exterior y mantener un tipo de cambio de equilibrio. Sin embar-go, en Venezuela, país que tradicionalmente ha contado con suficiente provisión de medios externos de pago, algunos sectores han esbozado la posibilidad de que las reservas internacionales deberían utilizarse en función del desarrollo, a través del otorgamiento de créditos a los secto-res internos de la economía.
Desde un punto de vista conceptual, la utilización de las reservas monetarias internacionales, o el probable excedente de éstas para finan-ciar el desarrollo a través del crédito directo, se encuentra en contradic-
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ción con las funciones que normalmente se atribuyen a dichas reservas, y que son, en última instancia, las de garantizar la continuidad de los pagos internacionales. Aparentemente puede resultar un contrasenti-do que el Banco Central de Venezuela haya otorgado créditos a otros países, especialmente cuando en el nuestro no están suficientemente cubiertas las necesidades de financiamiento que se ha pretendido solu-cionar con tales créditos en el exterior. Ello se debe a que la posible utili-zación de activos líquidos internacionales para fines de crédito interno, hace que los mismos, por razones obvias, pierdan el carácter de tales y no puedan desempeñar su función específica de saldar compromi-sos derivados del intercambio internacional. Cabría observar, por otra parte, que el propio crecimiento económico requiere de un volumen apreciable de reservas para garantizar la importación de maquinarias, equipos y otros insumos procedentes del exterior, así como para el pago de servicios financieros y no financieros. Las reservas internacionales, según el criterio que ha venido prevaleciendo hasta ahora, deben admi-nistrarse de acuerdo con las clásicas directrices de liquidez, rentabilidad y seguridad, siendo indispensable, en todo caso, que no lleguen a inmo-vilizarse por largos períodos, en vista de que ellas constituyen una espe-cie de capital de trabajo de la economía. Este criterio ya fue expresado por un presidente del Banco Central de Venezuela cuando expuso: “En consecuencia, no se justifica la inversión de las reservas internacionales a través del otorgamiento de créditos, cuya recuperación se lograría tar-díamente, acarreando la consecuente inmovilización de lo que hemos dado en llamar capital de trabajo de la economía” (Machado Gómez, 1963). La posibilidad de destinar los beneficios obtenidos por los bancos centrales para financiar programas de desarrollo no es un objetivo que pueda descartarse. Sin embargo, la utilización de cambios múltiples, en función del desarrollo económico, resulta una materia mucho más com-pleja, cuyas implicaciones se comentan someramente en el capítulo so-bre el régimen cambiario.
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Conclusiones
La perentoria e inaplazable necesidad que tienen algunos países de lo-grar un crecimiento económico más acelerado o de salir del estanca-miento en que se encuentran sumidos, ha hecho pensar en la posibilidad de que los bancos centrales desempeñen un papel más activo en el fi-nanciamiento del desarrollo. Hasta el presente, dichas instituciones han venido siendo consideradas como entidades encargadas sólo de la esta-bilidad monetaria y de garantizar la continuidad de los pagos interna-cionales, sin intervención ni responsabilidad alguna en materias como las citadas. Tal es el criterio que sustentan técnicos y directivos de los más prestigiosos bancos centrales, quienes estiman que la estabilidad monetaria debe estar por encima de la política de desarrollo económi-co, por considerar que aquélla es condición sine qua non para lograr y consolidar ese último objetivo. En algunos países atrasados, y muy espe-cialmente en los de América Latina, se ha venido creyendo, por el con-trario, que los bancos centrales deben desempeñar un importante papel en los planes de desarrollo de sus economías o que deben orientar par-te de sus recursos a esa finalidad. Dentro de este orden de ideas se ha propuesto que tales instituciones contribuyan a ese propósito en las más variadas formas, recomendándose incluso el otorgamiento de créditos directos y a largo plazo, así como la adquisición de acciones de empre-sas industriales agropecuarias o mineras, todo ello además de una serie de medidas adicionales, tales como una mayor participación en los pro-gramas de financiamiento del sector rural, o la posibilidad de contratar o avalar empréstitos en el exterior para fines de desarrollo. Se ha creído, por otra parte, que las reservas internacionales deben tener un carácter más dinámico en función del crecimiento económico y se ha propues-to, incluso, que las utilidades o los beneficios cambiarios se destinen a esta finalidad.
Desde luego que la adopción de medidas de esa naturaleza puede aca-rrear serios peligros inflacionarios, entre otras razones por el hecho de que se restringen al mínimo las posibilidades que tiene el banco central para poner en ejecución una efectiva política monetaria cuando las con-diciones internas o externas así lo requieran. El crédito a largo plazo y la
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adquisición de acciones de empresas privadas trae como resultado una inmovilización de activos líquidos, situación que, por razones obvias, se encuentra en contradicción con la necesaria flexibilidad que debe tener esa política. De igual forma, la posible utilización de las reservas inter-nacionales para financiar algunos programas de expansión económica, puede resultar a la larga contrario a los objetivos mismos del desarrollo. En efecto: ¿cómo podría garantizarse la continuidad de los pagos exter-nos si las reservas se encuentran comprometidas o inmovilizadas por ha-ber sido colocadas a largo plazo? Y, ¿cómo podría lograrse un desarrollo acelerado si no se dispone oportunamente de los medios necesarios pa-ra hacer frente a tales contingencias? En opinión de especialistas la adop-ción de medidas como las propuestas, además de lesionar la estabilidad monetaria y el crédito externo, podría distorsionar el sistema cambiario, llevando a los países involucrados en esta política a una situación de ines-tabilidad económica y financiera que no es precisamente la condición idónea para alcanzar los objetivos que se aspira a lograr.
La corriente conservadora se inclina por la tesis de que la estabili-dad monetaria es condición previa y fundamental para el desarrollo. Sostienen sus partidarios que cuando los bancos centrales actúan co-mo prestamistas de última instancia y proporcionan liquidez al sistema bancario, contribuyen de esa forma a financiar actividades productivas, con lo cual influyen favorablemente sobre la expansión económica. Se argumenta, además, que es ese uno de los medios más viables mediante los cuales el instituto emisor puede coadyuvar al desarrollo sin interfe-rir o entorpecer la política monetaria, debido a que, como el crédito que se otorga a la banca privada es normalmente a corto plazo, existe así ma-yor flexibilidad para realizar los ajustes necesarios en momentos en que se requiera expandir o contraer la masa monetaria. Asimismo, como se ha puesto en evidencia, los bancos centrales tienen numerosas posibili-dades para contribuir de manera efectiva al crecimiento económico, sin salirse de las atribuciones que les son propias o convertirse en bancos de desarrollo como se ha pretendido en algunos casos. Tales posibilida-des son, entre otras, la promoción de una estructura financiera nacional que permita estimular el ahorro interno y orientarlo hacia actividades reproductivas, la modernización del sistema financiero, la creación de
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un mercado de capitales, la canalización de recursos hacia actividades prioritarias a través del control selectivo del crédito, la promoción de la liquidez y solvencia del sistema bancario y, en general, el cumplimien-to adecuado de sus funciones de banca central para garantizar la estabi-lidad interna y externa.
Consideramos respetable el criterio de quienes estiman que con-viene más a los países atrasados correr el riesgo de la inflación con los peligros que de ella se derivan, antes que permanecer sumidos en un continuo estancamiento. Como podrá comprenderse, resulta difícil oponer argumentos convincentes a quienes se suman a esta corriente de pensamiento, ya que el empobrecimiento progresivo de algunas regio-nes del mundo, como resultado del crecimiento de la población, el de-terioro de la relación de intercambio y la disminución del ingreso real suelen ser males aún mayores que el más grave de los peligros inflacio-narios. Claro está que éste no es el problema planteado en Venezuela. Nuestro país no se encuentra en situación de estancamiento ni tampoco inserto en el círcu lo vicioso de la pobreza. Por el contrario, desde hace varios años fuerzas dinámicas han venido impulsando su crecimiento, hasta tal punto que calificados especialistas lo sitúan prácticamente en la llamada etapa del despegue, es decir, aquélla en que, según Rostow, una determinada economía comienza a experimentar un crecimiento autosostenido, impulsado preferentemente por fuerzas endógenas pa-ra alcanzar niveles más elevados de desarrollo. Venezuela no puede, por lo tanto, ubicarse al lado de las naciones que eventualmente estarían dispuestas a adoptar soluciones desesperadas, ni puede incurrir en los riesgos desmedidos que señalan algunos economistas para financiar su desarrollo, debido a que el país cuenta con extraordinario potencial de financiamiento que, de ser adecuadamente canalizado, le permitirá evi-tar todas esas contingencias.
La vigente Ley del Banco Central así como la original de su creación resultan conservadoras frente a las exigencias de que el Instituto pres-te una mayor colaboración al desarrollo económico a través de las mo-dalidades de financiamiento que hemos venido considerando. El Banco Central de Venezuela, como se ha señalado, tiene expresa prohibición de conceder créditos a largo plazo y de invertir en acciones de empre-
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sas privadas; tampoco puede colocar el excedente de sus reservas in-ternacionales, que sobrepasen del mínimo legal, sino en obligaciones externas o denominadas en monedas libremente convertibles, y tiene igualmente otras limitaciones que le impiden, incluso, establecer un más adecuado control selectivo del crédito. La propia facultad de con-ceder créditos al Gobierno nacional para solucionar problemas transi-torios de Tesorería ha sido, como lo hemos expuesto, una modalidad relativamente novedosa que se introdujo sólo en 1960 y que todavía es vista con cierto recelo dentro de la colectividad nacional por el eventual peligro inflacionario que puede derivarse de esa práctica.
Una eventual modificación de la Ley del Banco Central, que permita orientar la política del Instituto hacia metas más definidas de desarro-llo, no es un objetivo descartable, como tampoco lo sería la posibilidad de poner en práctica medidas más audaces dentro del marco legal exis-tente. Pero es indudable que antes de correr el riesgo de adoptar los es-quemas que se han venido propiciando en algunos países de América Latina, cuyos resultados prácticos no han demostrado todavía su efica-cia, valdría la pena asumir una actitud conservadora frente al problema y examinar las distintas posibilidades que tiene Venezuela de contar con otros recursos más inmediatos, más prácticos y menos peligrosos que los que podrían derivarse de financiamientos de esta naturaleza. Para nadie es extraño el hecho de que una moderada reestructuración de las erogaciones gubernamentales –que tienda a restringir los gastos inne-cesarios o superfluos de la Administración Pública y a evitar las cuan-tiosas pérdidas en que incurren los institutos autónomos y empresas del Estado– puede proporcionar economías tan sustanciales como para so-lucionar parte apreciable de los problemas de financiamiento que plan-tea nuestro desarrollo.
Por otra parte, no puede omitirse la importante colaboración que podría derivarse de una adecuada organización del mercado de capi-tales. Como anteriormente se ha señalado, la existencia de un elevado nivel de ingreso y el fortalecimiento de la clase media son, entre otros, indicios que hacen presumir un potencial de ahorro de apreciable mag-nitud, no utilizado eficientemente para el desarrollo por falta de meca-nismos que lo canalicen hacia esa finalidad. Aprovechar esos recursos
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para fines de inversión, a través de incentivos, educación, instituciones especializadas y, muy especialmente, de un régimen legal que proteja más adecuadamente a los pequeños y medianos inversionistas, constitu-ye igualmente una solución más viable que las de tipo inflacionario que hemos venido analizando. Otro elemento que no puede descartarse es el concerniente al capital extranjero, cuya colaboración ha sido hasta el presente positiva a pesar de los problemas que han surgido, tales como el uso intensivo del crédito interno para financiar actividades de empre-sas extranjeras y la inversión de estos capitales en actividades suficien-temente desarrolladas en el país. Una reglamentación más elástica en la cual, además de proporcionar garantías e incentivos a los inversionistas foráneos, se trate de evitar problemas como los planteados, resultaría de apreciable interés para incorporar mayores recursos al financiamiento de actividades productivas.
Frenar la desmedida importación de bienes no esenciales o suntua-rios es otra alternativa que debería contemplarse con urgencia. Nuestro país, sometido continuamente al efecto demostración y a los llamados fenómenos de emulación social, ha venido asimilando los hábitos de consumo de las naciones de mayores ingresos, con lo cual se lesiona fuertemente su potencial de ahorro interno y su balanza de pagos. Una política que contrarreste esa situación, por lo menos en forma parcial, se traduciría indudablemente en mayores recursos para la inversión y en mayor provisión de divisas para la adquisición de maquinarias, equipos e insumos provenientes del exterior.
En síntesis, numerosas son las posibilidades que existen en Venezue-la de incrementar los recursos disponibles para fines de inversión o de lograr una mayor eficiencia de los mismos. Frente a posibilidades como las planteadas, resultaría contraproducente acoger las soluciones que se han venido propiciando en otros países a favor de un financiamiento di-recto por parte del Banco Central, especialmente si se toma en cuenta la gravedad de los riesgos en que se incurre y el carácter aleatorio que tie-nen las posibilidades de éxito. La colaboración que debe prestar nuestro Banco Central al desarrollo económico del país debe, por lo tanto, con-tinuar ejerciéndose dentro de los principios ortodoxos a fin de que con ello no se lesione la estabilidad monetaria ni se entorpezca la adopción
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de políticas que propendan a garantizar este objetivo. De acuerdo con el ordenamiento legal vigente, una de las modalidades más recomenda-bles estaría dada por una persistente y tenaz actuación a favor de la or-ganización del mercado monetario, con la finalidad de que el Instituto pueda influir más eficientemente sobre el circulante y el crédito y, de esa forma, sobre el fomento de la producción, tal como ocurre en econo-mías más avanzadas.
Para concluir, parece oportuno traer a colación el pensamiento de Chandler sobre la banca central y el desarrollo económico, cuando en su obra citada en el presente capítulo, expone: “Si el crecimiento económi-co pudiera adquirirse sólo con dinero, los bancos centrales podrían re-solver fácilmente el problema y resolverlo incluso a corto plazo, ya que así lo permiten las facilidades de emisión que comúnmente tienen di-chas instituciones”. Sucede, sin embargo, como muy bien lo apunta el mismo autor, que el incremento de la producción de bienes y servicios −clave fundamental del desarrollo− sólo puede lograrse con recursos reales adecuadamente combinados y utilizados con criterio de máxima eficiencia. Los bancos centrales deben, en consecuencia, atender cier-tas necesidades de financiamiento del desarrollo económico, pero si no existe garantía de que el dinero creado pueda transformarse en recur-sos reales, dicha colaboración lejos de ser positiva, resulta notoriamen-te contraproducente.
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capítulo xi
Cooperación financiera internacional
Introducción
La necesidad de mantener una adecuada cooperación entre los bancos centrales, así como cierto grado de coordinación en sus políticas, ha si-do tema que ha ocupado la atención de casi todos los especialistas. Ya desde el año 1928 Kisch y Elkin, quienes, como se ha señalado, fueron los primeros en publicar una obra que incluye en su título las palabras “banco central” (Kisch and Elkin, 1928), exponen su preocupación por esta materia y dedican uno de los capítulos de su obra a destacar la im-portancia que reviste esa cooperación. Su argumentación al respecto, bastante lógica y convincente, pone de relieve los beneficios recíprocos que pueden derivarse de una acción conjunta en ese sentido. Destacan dichos autores la circunstancia de que el surgimiento, para esa época, de numerosos bancos centrales, abría oportunidades de ayuda mutua, no sólo en el campo de las transacciones internacionales y mantenimien-to de la estabilidad monetaria, sino también en lo referente al intercam-bio de ideas y de experiencias a fin de evitar errores y poder llevar a cabo una política más constructiva (ibídem). Finalmente, para apoyar su argumentación, hacían referencia a las resoluciones aprobadas en la Conferencia Financiera de Génova celebrada en el año 1922, una de las cuales dice:
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Las medidas de reformas monetarias se facilitarían apreciablemente si la cooperación entre los bancos centrales de emisión o instituciones que regu-lan la política crediticia de los distintos países pudiera intensificarse. Dicha cooperación entre bancos centrales, no necesariamente confinada a los paí-ses europeos, proporcionaría oportunidades de coordinar sus políticas sin menoscabar la libertad de los distintos bancos. Se sugiere, por lo tanto, que en las futuras reuniones de representantes de esas instituciones se hagan los esfuerzos necesarios para hacer efectiva esa recomendación (ibídem, p. 146).
La caída del patrón oro, la depresión universal, las devaluaciones que se produjeron en la época de los años treinta, las manipulaciones mo-netarias con fines de competencia comercial; y en fin, la inestabilidad y desconfianza en casi todas las monedas, así como la conveniencia de to-mar medidas que condujeran a un más sano equilibrio monetario, traje-ron como resultado mayores contactos entre los distintos países a fin de intensificar esa cooperación (Clarke, 1967). A todos estos problemas se añaden, posteriormente, los que se derivan de la Segunda Guerra Mun-dial, así como de la posguerra y de la necesidad de reconstruir las eco-nomías devastadas por la contienda bélica. Surge así un mayor interés por la cooperación a escala mundial, que cristaliza en junio de 1944 con la conferencia de Bretton Woods y consecuente creación del Fondo Mo-netario Internacional y del Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento. Para ese entonces la política de cooperación se orienta bási-camente hacia la reconstrucción europea; pero la eliminación del colo-nialismo y el surgimiento de nuevas naciones independientes, así como el progresivo deterioro en la relación de intercambio de las llamadas eco-nomías de periferia, ponen de manifiesto la precaria situación en que viven más de las dos terceras partes de la población mundial. La preocu-pación por el subdesarrollo absorbe, desde entonces, gran parte de los esfuerzos comunes de los principales países y organismos internaciona-les, sin que hasta el presente se hayan alcanzado resultados significativos como consecuencia de los esfuerzos realizados.
En los últimos años, nuevos problemas han puesto de relieve la necesidad de intensificar la cooperación entre los países y sus ban-cos centrales. El primero de ellos se relaciona con la crisis del Sistema Monetario Internacional, la inestabilidad de los activos de reserva, las
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perturbaciones cambiarias y la inflación mundial; mientras que el se-gundo, no menos importante que el anterior, está dado por la tendencia hacia la integración económica que se ha registrado no sólo en Euro-pa sino también en América Latina, así como por el surgimiento de or-ganizaciones tales como el Mercado Común Europeo, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, el Mercado Común Centro Ame-ricano y otras de similar naturaleza. La cooperación técnica y financiera entre los bancos centrales se hace, por lo tanto, más necesaria y frecuen-te a fin de solucionar problemas de interés común que se derivan de si-tuaciones como las planteadas.
El Banco Central de Venezuela no ha permanecido indiferente ante ese movimiento de cooperación financiera internacional. Por el contra-rio, en sus Memorias y demás publicaciones, así como en declaraciones de prensa, discursos y otros documentos emanados de la organización o de sus directivos, se observa un acentuado interés por esa materia. Éste se ha puesto de manifiesto, en primer lugar, a través de las relaciones con el Fondo Monetario Internacional y otros organismos internacionales, en las cuales se refleja una firme y creciente tendencia a la cooperación, aun cuando no se espere lograr beneficios inmediatos de la misma. Ve-nezuela, como se ha señalado en capítulos anteriores, fue uno de los pri-meros países en suscribir el Acuerdo de Bretton Woods. Ha participado activamente en todas las reuniones propiciadas por el Fondo Monetario Internacional y ha cumplido con los compromisos contraídos, sin haber requerido asistencia financiera de esa organización.
Asimismo, debido en gran parte a la iniciativa de las autoridades monetarias de nuestro país, se han celebrado varias reuniones de gober-nadores de bancos centrales latinoamericanos, con la finalidad de discu-tir problemas de interés común y presentar, además, el criterio unificado de América Latina frente a problemas monetarios y financieros interna-cionales. En una de esas reuniones el Banco Central de Venezuela pre-sentó, por intermedio de su presidente, un proyecto para la creación de un Fondo Común de Reservas Latinoamericano mientras que en otra anunció el inicio de un programa de asistencia financiera y propuso me-didas destinadas a dar mayor liquidez a los bonos del Banco Interameri-cano de Desarrollo que se encontraran en poder de los bancos centrales
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de América Latina. Desde el año 1966 el bolívar forma parte de las pocas monedas utilizadas por el Fondo Monetario Internacional en sus ope-raciones de giro y se han realizado varias transacciones como resultado de esa política. La adhesión de Venezuela a la Asociación Latinoameri-cana de Libre Comercio ha puesto de relieve la necesidad de establecer mayor cooperación y contactos con los bancos centrales de la zona. Pero la política desarrollada en este sentido no se ha limitado sólo al aspec-to multilateral, sino que se han celebrado también importantes conve-nios bilaterales.
Relaciones con el Fondo Monetario Internacional
El Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional represen-ta el paso de mayor avance que se ha dado en el campo de la coope-ración financiera internacional, a tal punto que, según se ha afirmado, los países suscriptores decidieron autolimitar parte de su soberanía en cuestiones monetarias y cambiarias para acoger ciertas normas y di-rectrices que configuran un ordenamiento monetario mundial, el cual funciona bajo la vigilancia de esta organización. En consecuencia, de este convenio, suscrito en Bretton Woods en 1944, emanaron dos im-portantes mecanismos: por una parte, una normativa monetaria inter-nacional, o un sistema monetario que sustituyó al régimen de patrón oro, y al cual se le denominó patrón oro cambio manipulado o Siste-ma Bretton Woods; y, por la otra, una organización supranacional en-cargada de implementar el buen funcionamiento de ese sistema, el cual es el Fondo Monetario Internacional, al que se le asignaron tres funcio-nes básicas en ese sentido: a) una función reguladora, o sea, la de actuar como guardián del buen comportamiento monetario internacional; b) una función crediticia, orientada a proporcionar asistencia financiera a los países miembros para solucionar problemas de balanza de pagos; y c) una función consultiva, de asesoramiento y de asistencia técnica. El fondo constituye, además, una especie de foro para la discusión de los problemas monetarios internacionales. En sus decisiones participan to-das las naciones asociadas de acuerdo a un sistema de votación vincula-do a las cuotas suscritas.
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El Fondo Monetario Internacional fue creado con la finalidad de evitar que se repitiesen situaciones como las ocurridas en la década de los treinta; y, según criterio de algunos de sus detractores, fue concebi-do e implantado por los países altamente industrializados de la época para resolver sus propios problemas, sin tomar en cuenta la situación peculiar ni los intereses de las naciones de escaso desarrollo. El articu-lado que consagra sus objetivos pone de relieve que dicha institución está orientada a: a) promover la cooperación monetaria internacional, mediante el establecimiento de una organización permanente dotada de suficientes recursos técnicos y financieros; b) facilitar la expansión y desarrollo del comercio mundial con la finalidad de propender al lo-gro de altos niveles de empleo; c) promover la estabilidad cambiaria y a evitar depreciaciones en los cambios con fines de competencia; d) ayu-dar a establecer un sistema de pagos multilaterales; y e) básicamente a inspirar confianza en los países participantes al poner a su disposición recursos financieros y asistencia técnica para contribuir a corregir des-ajustes de pagos que puedan incidir desfavorablemente sobre sus econo-mías y sobre el comercio internacional. De especial significación resulta, asimismo, la cláusula en la cual se establece que ningún país entrará en arreglos monetarios injustos o en prácticas monetarias múltiples, ni permitirá que participe en ellos ninguno de sus organismos fiscales.
Examinemos algunos de los aspectos más relevantes de la proble-mática del Fondo Monetario Internacional, desde el punto de vista de nuestro país y del Banco Central de Venezuela, el cual constituye el ór-gano de enlace con dicha institución, con la advertencia de que algunos de los tópicos que habrán de abordarse han sido ya esbozados en otros capítulos, en razón de la estrecha vinculación que tienen con las mate-rias que en ellos se tratan.
1. A la Conferencia de Bretton Woods, celebrada, como se ha dicho, en Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos de Améri-ca) en junio de 1944, asistieron en representación de Venezuela Ro-dolfo Rojas (ministro de Hacienda de la época), Alfonso Espinosa, J.J. González Gorrondona y Cristóbal L. Mendoza, quienes suscri-bieron el acuerdo correspondiente. El Convenio Constitutivo del
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Fondo Monetario Internacional fue aprobado por el Congreso Na-cional antes de los cambios políticos ocurridos en 1945 y, posterior-mente, promulgado mediante decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno en fecha 25 de septiembre de 1946. El instrumento de ra-tificación previsto en el acuerdo fue depositado en Washington du-rante el mes de diciembre de ese mismo año. Venezuela suscribió en esa oportunidad una cuota de 15 millones de dólares. Asimismo, du-rante el mes de abril de 1947, nuestro país convino con el FMI que la paridad del bolívar sería de Bs. 3,35 por dólar de Estados Unidos. Muy reducida información contienen las Memorias y otras publi-caciones del Banco Central sobre tan importantes acontecimientos, presumiblemente por el hecho de que para ese entonces el Institu-to no tenía injerencia directa en la materia, ya que las negociaciones habían sido llevadas a cabo por el Gobierno nacional. Es oportu-no destacar, sin embargo, que en la obra de J.M. Herrera Mendo-za aparecen interesantes documentos que reflejan un alto grado de preocupación por tales problemas. El entonces presidente del Banco Central de Venezuela formula algunas apreciaciones sobre los pla-nes que fueron objeto de consideración en la Conferencia de Bretton Woods, y expone el siguiente criterio que hemos creído oportuno consignar:
Respecto a lo que a Venezuela interesa decidir, entiendo que a la hora presente lo que más conviene destacar es que cuenta con nuestra simpatía todo lo que represente colaboración internacional y todo lo que signifique preocupación por resolver los graves problemas económicos y monetarios que pesan sobre nuestros pueblos. Nuestro país tal vez no esté interesado en anticipar el criterio que le merecen los planes de Londres y Washing-ton, pero quiero suponer que le conviene dejar establecido que concurrirá a cualquier clase de conferencias en las que el asunto de la estabilización cambiaria haya de ser tratado (Herrera Mendoza, 1960, p. 219).
A fin de dar participación al Banco Central de Venezuela en los problemas vinculados a las relaciones entre nuestro país y el Fondo Monetario Internacional, durante el año 1960 se promulgó una ley que autorizó al Instituto a ejercer los derechos y asumir las obligacio-nes que corresponden a Venezuela ante el Fondo Monetario Interna-
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cional. Posteriormente, al promulgarse la Ley del Banco Central de 1960, tales disposiciones se incorporaron al referido texto legal.
2. El sistema creado en Bretton Woods −como hemos visto en capítu-los anteriores− se basaba en la utilización del oro y del dólar de Es-tados Unidos como activos de reserva y denominador común para fijar la paridad de las monedas. De hecho, se había establecido una especie de identidad entre el dólar y el oro según un precio fijo pa-ra ese metal, complementado con el compromiso de la Tesorería de Estados Unidos de convertir en oro los saldos en dólares que le fue-ran presentados por las autoridades monetarias del resto del mundo. Otra de sus características eran las paridades fijas entre las monedas, las cuales deberían ser convenidas con el fondo y sólo podrían mo-dificarse con autorización de ese organismo. Dicho sistema −como también lo hemos comentado− funcionó satisfactoriamente por más de 20 años, después de lo cual comenzó a revelar una serie de debi-lidades e imperfecciones, básicamente en razón de que: 1) la provi-sión de liquidez internacional dependía fundamentalmente de los déficits de la balanza de pagos de Estados Unidos; 2) en la medida en que aumentaban dichos déficits se incrementaba la liquidez, pero se debilitaba el dólar y, por ende, la confianza en dicha moneda; y 3) el mecanismo de paridades fijas implicaba que los ajustes de balanza de pagos se hiciesen en forma relativamente tardía. Tales fueron los problemas de “liquidez, confianza y ajuste” que se atribuían a dicho sistema y que condujeron a dos enmiendas del Convenio Constituti-vo del Fondo Monetario Internacional: la primera para crear los dere-chos especiales de giro, los cuales vinieron a complementar los otros activos de reserva; y, la segunda, para corregir deficiencias de mayor alcance, surgidas como consecuencia de las devaluaciones del dólar y el cese de la convertibilidad áurea de esa moneda. La Primera En-mienda se formalizó en 1968, y la Segunda, en 1978.
3. La cuota original suscrita por Venezuela ante el Fondo Monetario In-ternacional fue de USD 15 millones, y ha sido objeto de incrementos
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de significación en cada uno de los aumentos generales acordados por dicha institución: en 1959, al aprobarse el primer aumento de cuotas, la nuestra pasó a USD 150 millones; en 1966, a USD 250 mi-llones y en 1970, a USD 330 millones. En 1978 (cuando se inicia el cómputo de estas operaciones en derechos especiales de giro), un nuevo incremento la eleva a DEG 660 millones y en la actualidad se realizan los trámites necesarios para llevarla a DEG 990 millones. En lo concerniente a las relaciones entre Venezuela y el Fondo Moneta-rio Internacional, ninguna otra materia ha suscitado mayor interés y controversias como la política de cambios diferenciales que man-tuvo nuestro país por largos años, por ser ésta una práctica comple-tamente ajena a la filosofía del FMI y al espíritu de Bretton Woods, pero que en el caso concreto de nuestra economía tenía adecuada justificación por las razones que se han comentado (véase capítulo v). En las oportunidades en que se realizaron las consultas previstas en el artículo xiv del Convenio Constitutivo se concedieron a Ve-nezuela los correspondientes plazos para el mantenimiento de esta política. Con la unificación definitiva de nuestros tipos de cambios realizada en 1976, Venezuela cumplió con el compromiso adquirido en Bretton Woods y pasó así a formar parte del grupo de países a que se refiere el artículo viii del convenio.
4. En noviembre de 1966 el Banco Central de Venezuela anunció que, de común acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, se habían establecido las normas para la utilización de las tenencias de bolí-vares por parte de ese Instituto en la realización de transacciones internacionales. El anuncio oficial sobre la materia destaca la cir-cunstancia de que, en virtud de ese acuerdo, el bolívar pasaba a ser una de las pocas monedas elegibles para dicho propósito. Tal situa-ción, según se indicaba, constituía una nueva prueba de la solidez de nuestro signo monetario. Posteriormente, la Memoria correspon-diente al año 1967 da cuenta de operaciones de esa naturaleza reali-zadas con Chile por un monto equivalente a 5 millones de dólares, así como con España, por la misma cantidad. En 1968 se efectúa una operación con el Reino Unido por un total de 8 millones de dólares,
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como una contribución de Venezuela al sostenimiento de la libra es-terlina. En 1969 se llevan a cabo dos operaciones: una con Francia, por la cantidad de 6 millones de dólares −contribución al sosteni-miento del franco− y otra con Colombia por la cantidad de 5 millo-nes de dólares.
5. Durante el decenio de los sesenta, las Memorias del Banco Central de Venezuela ponen de relieve el interés del Instituto por los proble-mas de liquidez internacional, materia que, según se indica en dichas publicaciones, fue objeto de numerosos estudios y cruces de ideas con representantes de bancos centrales de otros países de América Latina, no sólo con el deseo de contribuir al logro de una adecua-da solución al problema, sino también con el propósito de que cual-quier solución que se adoptase tomara en cuenta los intereses de las economías en desarrollo. Esta preocupación del Banco Central se observa, por ejemplo, en la Memoria correspondiente al año 1966, en la cual, después de referirse a los aspectos fundamentales que plan-tea la insuficiencia de liquidez en el plano mundial, expone:
En consecuencia, la solución de este problema no debe enfocarse sólo hacia el logro de una expansión adecuada del volumen del financia-miento del comercio externo, sino que resulta imprescindible crear el marco necesario para que las reservas internacionales de los países en desarrollo puedan ejercer su función amortiguadora… todo ello con miras a lograr el crecimiento económico y elevación del nivel de vida de sus habitantes.
Asimismo, la Memoria Especial 1961-1965 analiza los distintos planes de reforma del Sistema Monetario Internacional, e incluye algunas consideraciones preliminares acerca de las soluciones que parecen resultar más convenientes a los países en desarrollo. Final-mente, en la Memoria de 1966 se señala que el Banco Central fa-vorece la creación de unidades de reserva que amplíen la liquidez internacional, siempre y cuando su distribución se efectúe según un criterio objetivo como podría ser el de la cuota ante el Fondo Mone-tario Internacional.
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Consecuente con el criterio anteriormente señalado, Venezuela apoyó la proposición presentada por los representantes de los paí-ses que constituyen el llamado Grupo de los 10, sobre la creación de derechos especiales de giro. En efecto, después de examinar las dis-tintas alternativas que se habían presentado para contribuir a la so-lución del problema de la liquidez internacional, los ministros de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales de estos diez países convinieron en la creación de un nuevo activo de reserva co-nocido con el nombre de “derechos especiales de giro”. Su proposi-ción al respecto fue presentada a la Asamblea de Gobernadores del Fondo Monetario Internacional, reunida en Río de Janeiro duran-te el año 1967, en la cual resultó aprobada. Pero, como quiera que esa aprobación implicaba una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario, fue necesaria una ratificación por los parla-mentos o cuerpos legislativos de los países que integran el citado organismo internacional. En nuestro país la Ley Aprobatoria de la Reforma Parcial del Acuerdo Constitutivo del Fondo Monetario In-ternacional fue sancionada por el Congreso de la república en agosto de 1968. Una vez que se contó con la mayoría requerida para mate-rializar esa reforma, vino el proceso de activación de estos derechos y el de su distribución, para lo cual, de acuerdo con lo propuesto ori-ginalmente, se adoptó el criterio de las cuotas suscritas ante el Fon-do Monetario.
6. A partir de 1971, con motivo de la devaluación del dólar y la cri-sis del Sistema Monetario Internacional, las necesidades de coopera-ción entre los bancos centrales se hicieron mayores. Como resultado, se intensificaron las consultas y reuniones para lograr acuerdos que condujeran a la identificación de los problemas planteados y a la búsqueda de soluciones mutuamente satisfactorias. El Banco Cen-tral de Venezuela participó activamente en esas reuniones y estuvo representado en el Comité de la Junta de Gobernadores del Fon-do Monetario Internacional para la Reforma del Sistema Moneta-rio Internacional y Cuestiones Afines (Comité de los 20), así como
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en el Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales.
De especial significación fue la participación y actividades lleva-das a cabo por nuestra representación en el Grupo de los 24, el cual se constituyó en Caracas, en 1972, por mandato de la Tercera Asam-blea General de la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo. Dicho grupo tenía por finalidad analizar los problemas monetarios internacionales desde el punto de vista de los países no desarrolla-dos, así como defender los derechos de éstos en las decisiones rela-cionadas con el nuevo ordenamiento monetario internacional para contrarrestar, en cierto modo, las decisiones que las naciones alta-mente industrializadas (Grupo de los 10), tomaban fuera del Fondo Monetario e imponían a los restantes países como cuestiones de he-cho. Por consiguiente, este grupo sustentó el criterio de democrati-zar los aspectos relacionados con la toma de decisiones monetarias internacionales, respaldó al Fondo Monetario Internacional como foro para la discusión de esos problemas y propugnó el estableci-miento de un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el financiamiento del desarrollo, o dicho en otras palabras, que parte de los nuevos derechos especiales de giro que se creasen con-tribuyeran a ese propósito1.
Una vez que cesaron las labores del Comité de los 202, nuestro país continuó representado a través del Banco Central de Venezue-la en el Comité Provisional de la Junta de Gobernadores del Fondo
1 Correspondió a Venezuela el honor de presidir esta organización por varios años, tanto por ministros como por alternos, en las personas de sus ministros de Hacienda y presidente y primer vicepresidente del Banco Central de Venezuela. El doctor Carlos Rafael Silva, presi-dente de los alternos, dejó consignadas sus experiencias dentro de dicha organización en su obra El Sistema Monetario Internacional, su reciente evolución y perspectivas (Ediciones Banco Central, Caracas, 1975).2 El Comité de los 20 fue designado por la Asamblea de Gobernadores del Fondo Moneta-rio Internacional para elaborar un proyecto de reforma del Sistema Monetario Internacional durante un plazo aproximado de 2 años. Dicho Comité inició sus labores en 1972 y no pudo cumplir cabalmente su objetivo en razón de las perturbaciones monetarias que se produjeron durante esos años, tales como la inflación mundial, la crisis energética y otras condiciones des-favorables. Sin embargo, presentó un “bosquejo de reforma” y una serie de recomendaciones que fueron en gran parte adoptadas. Sus labores cesaron en 1974, después de lo cual fueron creados los dos comités a que se ha hecho referencia.
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Monetario Internacional (Comité Interino), y en el Comité Ministe-rial Conjunto de la Junta de Gobernadores del Fondo Monetario In-ternacional y Banco Mundial (Comité de Desarrollo) para proseguir la búsqueda de soluciones al ordenamiento monetario internacio-nal y tomar decisiones sobre problemas a corto plazo que surgie-ran. Durante esos años las publicaciones del Banco Central reseñan los acontecimientos y resultados de las reuniones efectuadas, y po-nen de manifiesto la preocupación del Instituto por la necesidad de intensificar los esfuerzos para sumar voluntades y lograr acuerdos, así como la firme posición de Venezuela al lado de las naciones en desarrollo.
A comienzos de 1976, en reunión celebrada en Jamaica, se llegó a un acuerdo para la modificación del Sistema Monetario Internacio-nal conforme a los distintos lineamientos sobre “proceso evolutivo de la reforma” que se habían discutido en el Comité de los 20 y en el Comité Interino, el cual condujo a la Segunda Enmienda del Conve-nio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional. Este acuerdo, como se señala en capítulos anteriores busca básicamente: a) reducir las funciones monetarias del oro para convertir los derechos espe-ciales de giro en el principal activo de reserva; b) crear un nuevo ré-gimen cambiario en el cual quedaran legalizadas las flotaciones; y c) eliminar el sistema de paridades y sustituir éste por acuerdos cam-biarios concertados entre cada país y el FMI. Tales decisiones fueron aprobadas posteriormente por la Junta de Gobernadores en 1978, y el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional que-dó así reformado.
7. Durante el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacio-nal (así como también ulteriormente), el Banco Central de Vene-zuela participó en diversos mecanismos de cooperación financiera llevados a cabo a través del Fondo Monetario, como fueron: la fa-cilidad petrolera, la cuenta subsidio, el crédito suplementario y el Fondo Fiduciario. La facilidad petrolera, recomendada por el Co-mité Interno, fue concretada en agosto de 1974 y tenía como objeti-vo prestar ayuda a los países miembros del fondo para financiar su
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déficit de balanza de pagos, originados por el aumento de los pre-cios del petróleo y sus derivados. Mediante esta facilidad, el Banco Central desembolsó USD 780 millones, los cuales fueron recupera-dos a mediano plazo y devengaron un interés ligeramente inferior al del mercado, en razón de las características muy especiales de es-tas operaciones, vinculadas a propósitos de cooperación. La cuenta subsidio fue creada para ayudar a los países miembros más grave-mente afectados por el alza en los precios del petróleo que no esta-ban en capacidad de pagar el costo de los recursos ofrecidos por la facilidad petrolera. Venezuela de sembolsó por este concepto USD 7 millones. El crédito suplementario se estableció con el objeto de ampliar la asistencia del fondo a los países miembros que enfrenten desequilibrios de pagos de considerable magnitud en relación con sus economías y sus cuotas. El monto comprometido es el equiva-lente a USD 580 millones; tales colocaciones devengan un interés ajustable, cónsono con el del mercado. Por último, el Fondo Fidu-ciario se inició en mayo de 1976 con la finalidad de prestar ayuda complementaria de balanza de pagos en condiciones concesiona-les, a través de los beneficios que se obtengan de las ventas de oro del fondo acordadas en la Reunión de Jamaica, y a las cuales re-nunciaron determinados países en beneficio de los más necesitados. Por consiguiente, el monto total de esta cooperación depende de las ventas de oro que se realicen. La contribución de Venezuela, por ese concepto, ha sido hasta ahora de USD 30 millones.
Cooperación con América Latina y otros países
Posiblemente ningún otro banco central latinoamericano haya tenido tan activa participación en materia de cooperación financiera con los restantes bancos centrales de la zona, como lo ha hecho el Banco Cen-tral de Venezuela, el cual ha adoptado, además, numerosas iniciativas para acrecentar esa cooperación y crear mecanismos permanentes de asistencia recíproca. He aquí algunos de los aspectos más resaltantes:
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1. La proposición de crear un Fondo Común Latinoamericano de Reservas.
2. La recomendación de establecer un mecanismo para proporcionar liquidez a los bonos del Banco Interamericano de Desarrollo.
3. La celebración de numerosos convenios de corresponsalía y facilida-des crediticias recíprocas con otros bancos centrales lati no americanos.
4. La concertación de convenios multilaterales de pagos, orientados a contribuir a la solución de problemas financieros del proceso de in-tegración económica.
5. La celebración de acuerdos swap con otros bancos de la zona.
6. La asistencia financiera a otros países a través de préstamos o colo-cación de depósitos en sus bancos centrales.
7. La participación en el Fondo Andino de Reserva; y
8. Una activa intervención en las reuniones de Gobernadores de Ban-cos Centrales Latinoamericanos a fin de intercambiar ideas sobre problemas comunes y presentar posiciones unificadas en los foros monetarios internacionales.
Si bien existen varios posibles criterios para agrupar las distintas medidas y proposiciones que configuran este esquema de cooperación, quizás sea más acertado recurrir al ordenamiento cronológico, el cual pone en evidencia la continuidad de la acción, así como cierta tenden-cia a sustituir los mecanismos bilaterales por los multilaterales como re-sultado de la integración económica3.
3 Salvo indicación contraria, las informaciones que a continuación se incluyen proceden de las Memorias del Banco Central correspondientes a los años que se citan.
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1. En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Con-tinente Americano celebrada en la ciudad de Antigua, Gua-temala, durante el año 1964, el entonces presidente del Banco Central de Venezuela, doctor Alfredo Machado Gómez, esbozó los lineamientos de un programa de cooperación financiera orienta-do a la creación de un Fondo Común Latinoamericano de Reser-vas que respondiese, fundamentalmente, a la necesidad de gestionar la colocación de dichas reservas en forma conjunta a fin de obtener el máximo rendimiento de las mismas. Contemplábase, además, de ese primer objetivo, la posibilidad de que el fondo prestase asisten-cia crediticia a los países miembros que confrontasen problemas de balanza de pagos derivados de fluctuaciones estacionales de sus ex-portaciones, así como la de avalar operaciones de crédito relacio-nadas con el financiamiento de proyectos específicos de desarrollo económico, todo lo cual, aunado a la conveniencia que se imponía de coordinar la política monetaria de las naciones participantes en dicho proyecto, redundaría en indiscutibles beneficios para las mis-mas. Naturalmente que en la creación de este fondo, Venezuela –co-mo país de más elevadas reservas, así como posiblemente el único con significativos excedentes de reservas no comprometidos para fines de encaje o para saldar apremiantes compromisos externos– prestaría la mayor colaboración y asumiría igualmente los mayores compromisos.
Para la elaboración del proyecto definitivo se contó con la cola-boración de dos reputados economistas contratados específicamente para ese propósito: Robert Triffin y Edward M. Bernstein. El prime-ro de ellos, después de reconocer los méritos del proyecto, elaboró un programa para ser llevado a cabo en varias etapas que irían des-de las más sencillas hasta las más complejas, en las cuales se requería mayor grado de cooperación. Dichas etapas serían las siguientes: a) intercambio de información entre los bancos centrales acerca de los beneficios que podrían derivarse del proyecto; b) creación de un or-ganismo conjunto que podría denominarse “Agencia”, al cual se con-fiaría la colocación de un mínimo de 25% de las reservas de cada uno de los bancos participantes; y c) después de superada esta etapa, que
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el autor califica como de prueba, sugiere la creación de un organis-mo de mayor alcance, autorizado para actuar por propia iniciativa. Según la información disponible, el esquema antes delineado no im-plicaba compromisos crediticios y se refería sólo a la colocación de reservas, aun cuando no descartaba la posibilidad de llegar a acuer-dos de mayor alcance, siempre en forma progresiva y conforme a los resultados de las experiencias obtenidas. Por su parte, Bernstein coincide también con el criterio de que la colocación conjunta de las reservas puede resultar ventajosa, y admite la posibilidad de que el fondo preste asistencia financiera a los países miembros, limitada sólo a desajustes derivados de fluctuaciones cíclicas de balanza de pagos. Estima, asimismo, que el fondo podría contribuir al estable-cimiento de un sistema más eficaz de pagos internaciones, lo cual, a su juicio, puede resultar de gran interés, ya que América Latina sue-le tradicionalmente cancelar con retraso las obligaciones contraídas como resultado de sus importaciones4.
2. En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano celebrada en Montevideo, durante el mes de mayo de 1965, el presidente del Banco Central de Venezuela expuso los lineamientos de un programa de asistencia financiera, que llevaría a cabo la ya ci-tada institución mediante la utilización de sus excedentes de reservas. Este programa, según se expuso en aquella oportunidad, estaba orien-tado, en parte, a compensar los efectos desfavorables que para la Amé-rica Latina podrían derivarse de las restricciones al crédito impuestas por la banca comercial de Estados Unidos. De acuerdo con la mecáni-ca propuesta, Venezuela consideraría la posibilidad de otorgar crédi-tos garantizados por bancos de primera clase de Estados Unidos, con las condiciones adicionales de que el prestatario fuese un organismo oficial o privado de un país latinoamericano; que el plazo no fuese su-perior a un año, y que los intereses se ajustasen a los que prevalecían en el mercado financiero internacional. Pocos meses después se reali-
4 Si bien este fondo no llegó a constituirse, es indudable que muchas de las ideas de la propo-sición venezolana se materializaron en el Fondo Andino de Reservas y en el Acuerdo de Santo Domingo, los cuales se comentan posteriormente.
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zaron operaciones de esa naturaleza con Perú y Brasil por las cantida-des de 250.000 dólares y 2 millones de dólares, respectivamente.
3. En la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales Latinoameri-canos celebrada en Jamaica, durante el mes de abril de 1966, además de continuarse la discusión del problema de la liquidez internacio-nal y del Fondo Común Latinoamericano de Reservas, se aprobó una proposición del presidente del Banco Central de Venezuela, cu-ya finalidad era la de incrementar la liquidez de los bonos del Ban-co Interamericano de Desarrollo que se encontrasen en poder de los bancos centrales latinoamericanos. Posteriormente, en las Reunio-nes Financieras Latinoamericanas y Filipinas celebradas en Caracas, a finales del mismo año, se llegó a un entendimiento de carácter vo-luntario, mediante el cual los bancos centrales, representados en di-cha reunión, se comprometían recíprocamente a adquirir bonos de aquella institución que poseyese cualquiera de ellos, y que por difi-cultades de balanza de pagos de su país tuviese necesidad de colocar en el mercado financiero.
4. En 1967 el Banco Central de Venezuela, de común acuerdo con el Gobierno nacional, y actuando de conformidad con la política de cooperación internacional que ha venido propiciando, concedió asistencia financiera a la República de Colombia por un monto equi-valente a USD 10 millones en la siguiente forma: a) se adquirió del Banco de la República la cantidad de 1,5 millones de dólares en bonos del Banco Interamericano de Desarrollo; b) se concedió un emprés-tito por la cantidad de USD 1,5 millones a una empresa colombiana de servicio público; y c) se situaron depósitos a plazo fijo en el ya ci-tado Banco de la República por la cantidad de 7 millones de dólares a cambio de la expedición de certificados negociables de depósito, que el Banco Central de Venezuela cobraría a través de uno de sus corresponsales en Estados Unidos. Según se indica en la Memoria, correspondiente a ese ejercicio, la primera fase de estas operaciones se encontraba acorde con la proposición aprobada en la Reunión de Jamaica, con la finalidad de dotar de mayor liquidez a los bonos del
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Banco Interamericano de Desarrollo. La segunda fase, según el mis-mo documento, correspondía a las operaciones que normalmente realiza el Instituto con sus excedentes de reserva. Finalmente, des-tacaba la ya citada Memoria, que a la fecha de presentación de la misma, el Banco de la República de Colombia había cancelado anti-cipadamente todas las obligaciones que por ese concepto había asu-mido con el Banco Central de Venezuela.
5. Con motivo de la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano celebrada en Jamaica, se firmó un Con-venio de Corresponsalía y Facilidades Crediticias Recíprocas entre el Banco Central de Venezuela y el Banco de México, en virtud del cual ambas partes se comprometen a otorgarse una línea de crédito recí-proco hasta por un monto equivalente a USD 1,5 millones. Al referir-se a este convenio, la Memoria correspondiente al año 1966 expone el siguiente criterio:
En esta forma se establecerían los mecanismos y seguridades bancarias y crediticias para el financiamiento a corto plazo, destinado a cubrir des-niveles de intercambio en los pagos de ambos países, con vista a facilitar la progresiva adaptación a un régimen de compensación multilateral.
6. En 1966 se firmó con la Tesorería de Estados Unidos un acuerdo swap por un monto de 50 millones de dólares o su equivalente en bo-lívares. Después de describir la mecánica, según la cual funcionaría este convenio, la Memoria correspondiente a ese mismo año destaca lo siguiente:
Como resultado de esta operación el Banco Central puede utilizar una línea de crédito en dólares por la cantidad antes mencionada, lo cual per-mite aliviar eventuales presiones sobre la balanza de pagos del país, ade-más de la experiencia que se obtiene al realizar este tipo de operaciones.
Se señala, igualmente, que con dicho acuerdo se contribuye a ro-bustecer el prestigio de nuestro país y de su signo monetario.
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7. En junio de 1967 se firmó un Convenio de Corresponsalía y Facilida-des Crediticias Recíprocas con el Banco Central de Chile, cuyas ca-racterísticas, según se indica en la Memoria correspondiente al año en referencia, son similares a las del acuerdo celebrado con el Banco de México. También, en ese mismo año, se celebró un acuerdo swap con el Banco de Arreglos Internacionales de Basilea por la cantidad de 50 millones de dólares. Dicho convenio tiene características simi-lares al que fue celebrado con la Tesorería de Estados Unidos.
8. En 1968 se firmó un Convenio de Crédito Recíproco en Dólares con el Banco Central de la República Dominicana, y se modificaron los acuerdos celebrados con el Banco de México y el Banco Central de Chile, y en 1969 se renovó el acuerdo con el Banco de Arreglos Inter-nacionales de Basilea. Este último convenio, según se indica en las Memorias y otras publicaciones del Instituto, tiene especial impor-tancia pues, en virtud de su celebración, el bolívar pasa a formar par-te del reducido número de monedas utilizadas en la red mundial de arreglos de cooperación financiera internacional.
9. Con motivo del ingreso de Venezuela a la Asociación Latinoameri-cana de Libre Comercio (Alalc), el Banco Central de Venezuela se adhirió al Acuerdo de Pagos y Créditos Recíprocos entre los Ban-cos Centrales de la Alalc, llamado también Acuerdo de México, por haber sido suscrito en esa ciudad en 1965. Este convenio dio origen al sistema de pagos de esta asociación, el cual permite que los pagos y transferencias derivadas de las relaciones intrazonales puedan ca-nalizarse a través de los bancos centrales, eliminándose con ello los movimientos de divisas, salvo en lo concerniente a la cancelación de los saldos adversos por encima de las líneas de crédito mutuamen-te concedidas, las cuales se compensan cada cuatro meses. Una vez adherido al Acuerdo de México, el Banco Central de Venezuela ini-ció un proceso de concentración de convenios bilaterales con los de-más bancos centrales de la zona, o de adaptación de los ya suscritos al nuevo mecanismo de pagos. En la actualidad se han firmado 11 convenios de este tipo.
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10. En 1969 el Banco Central de Venezuela suscribió el Acuerdo Multi-lateral para Atenuar Diferencias Transitorias de Liquidez o Acuerdo de Santo Domingo, cuyo propósito es el de establecer un mecanis-mo recíproco de apoyo para cubrir deficiencias transitorias de li-quidez que el “proceso de integración económica latinoamericana pueda causar a los bancos centrales”, para lo cual dichas institucio-nes se comprometieron a otorgarse líneas de crédito, cuyo monto habría de determinarse según el reglamento de dicho acuerdo. Pos-teriormente, en 1973, el Banco Central de Venezuela firmó un con-venio con los restantes bancos centrales miembros del Acuerdo de Santo Domingo, concediéndoles importantes líneas de crédito con las cuales pueden financiar el déficit o disminución del superávit en la compensación del sistema de pagos de la Alalc, cuando éstos no puedan ser cubiertos por las líneas ordinarias de crédito.
11. En 1978 el Banco Central de Venezuela suscribió el Acuerdo Consti-tutivo del Fondo Andino de Reservas, cuyo objetivo es el de acudir en apoyo a las balanzas de pago de los países del Pacto Andino a tra-vés del otorgamiento de créditos o mediante la concesión de garan-tías para obtener préstamos de terceros. Asimismo, el Banco Central ha tenido activa participación en la adquisición de bonos de varios organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desa-rrollo y la Corporación Andina de Fomento, a fin de proporcionar liquidez a dichos instrumentos y contribuir así a los programas que llevan a cabo las referidas instituciones.
12. Además, el Banco Central ha celebrado varios acuerdos swap con el objeto de contribuir a financiar bajas en los niveles de reservas o desequilibrios de balanza de pagos, entre los cuales pueden citarse los concertados con los bancos centrales de Perú, Bolivia y los países de Centroamérica. Dichos convenios han sido activados en distintas oportunidades por parte de estos bancos centrales y han sido tam-bién renovados a su vencimiento.
segunda parte
Síntesis de actividades relevantes(1970-2000)
nota preliminar
Cambios fundamentales experimentados por el bcv a partir del decenio
de los setenta
Breves conceptos fundamentales
A partir del decenio de los setenta del pasado siglo, el Banco Central de Venezuela comienza a experimentar una serie de transformaciones fun-damentales en su estructura jurídica, políticas y filosofía gerencial, así como en el entorno económico y social dentro del que desarrolla sus ac-tividades, todo lo cual interesa destacar como marco de referencia pre-vio a los capítulos que se presentan a continuación.
Durante el período que se reseña en esta sección1, el Banco Central de Venezuela ha estado regido por las siguientes leyes básicas que han sido objeto de reformas parciales: a) Ley del Banco Central de 1974, pro-mulgada por el presidente Carlos Andrés Pérez durante su pri mera ad-ministración, a través de la cual se estatiza el Banco según la disposición en donde se establece que sólo el Estado puede ser propietario de ac-ciones del Instituto. Mediante esta ley se faculta, además, al Banco pa-ra acuñar monedas, derogándose la Ley de Monedas que venía rigiendo
1 En el capítulo iii titulado “Evolución institucional”, se hace una reseña preliminar sobre los años setenta y ochenta del pasado siglo, la cual no se ha eliminado, dentro de la idea expuesta en el prólogo, de no alterar esa primera parte del trabajo y examinar el período 1970-2010 en forma separada, con mayor información y sistematización diferente.
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la materia. De igual modo, se flexibilizan los requisitos de encaje y com-posición de las reservas internacionales para la emisión de bille tes, adaptados a las nuevas modalidades prevalecientes a escala mundial; b) Ley del Banco Central de 1987, considerada como un paso de avance en la modernización del Instituto al incorporar una serie de disposicio-nes como las de regular al mercado interbancario y reglamentar los lla-mados fondos de activos líquidos que habían tenido gran auge durante la época; y c) Ley del Banco Central de 1992, concebida dentro de Pro-grama de Reforma Integral de la Legislación Financiera propiciada por el Plan de Ajuste Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez, uno de cuyos propósito fue el de “deslastrar” al Banco de funciones no propias de su competencia a fin de que pudiese cumplir más eficientemente sus atribuciones de banco central.
Como en el período anterior, 1940-1970, la economía venezolana continuó dependiendo fuertemente de la producción petrolera y de las fluctuaciones en los precios de ese combustible. Nada pareció detener esa dependencia y los esfuerzos que se hicieron para contrarrestarla re-sultaron poco efectivos. Durante el decenio de los sesenta (del pasa-do siglo), la llamada crisis energética incrementó considerablemente los precios petroleros creándose una prosperidad inusitada con fuertes su-perávits de balanza de pago y aumentos sustanciales del gasto público. A finales de ese decenio, los precios se reducen, circunstancia que, au-nada a la necesidad de cancelar la elevada deuda externa, se traduce en reajustes, devaluaciones y en una situación altamente recesiva que afecta a todos los sectores de la vida nacional. Para comienzos del siglo xxi los precios se recuperan, registrándose de nuevo fuertes superávits de ba-lanza de pagos y robustecimiento de las finanzas públicas con el corres-pondiente optimismo y recuperación de la confianza en la economía nacional. La crisis económica mundial de 2007 crea nuevos trastornos a la economía nacional, y pone en evidencia de nuevo la vulnerabilidad de una economía predominantemente monoproductora y monoexpor-tadora. Finalmente, cabe observar que si bien durante el período obje-to de consideración prevalece una economía poco diversificada en el sector productivo real, el sector financiero se incrementa y diversifica
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considerablemente en ese mismo lapso, lo que aumenta las responsabili-dades del Banco Central en el campo monetario y cambiario.
Si bien durante sus primeros años de existencia el Banco Central fue objeto de críticas por sus posiciones predominantemente monetaristas, atribuibles posiblemente a la influencia del doctor Ernesto Peltzer2, du-rante el período que se inicia en esta sección han privado, por el contra-rio, nuevas corrientes de pensamiento en materia de banca central, entre ellas las calificadas como estructuralistas que, sin desatender los proble-mas relacionados con la estabilidad monetaria, no omiten la necesidad de que estas instituciones presten también especial atención a la llama-da economía real y necesidades de fomento a la producción. El BCV pa-rece haberse apartado, también, de los esquemas teóricos tradicionales de los bancos centrales europeos y norteamericanos, y presta atención a los nuevos conceptos sobre banca central en las economías no desarro-lladas. En algunas etapas de este nuevo período se observan posiciones de apego a los principios ortodoxos contenidos en el Convenio Cons-titutivo del Fondo Monetario Internacional y a las políticas de ese or-ganismo, mientras que otras registran rechazos a tales políticas por no estar en concordancia con las peculiaridades de nuestra economía y el interés nacional. El respaldo a la cooperación monetaria y financiera internacional, particularmente dentro de América Latina, ha sido una constante en los estudios y actuaciones del Banco. Hoy día, después de la entrada en vigencia de la Ley de 2001, priva el criterio de que el Ban-co Central debe desempeñar un papel más activo en el desarrollo eco-nómico, en la inclusión social y en la transformación de la economía y sociedad venezolana en general.
2 El doctor Ernesto Peltzer, quien se estima influyó significativamente en la política y actua-ciones del Banco Central de Venezuela, expresa su pensamiento al respecto en el prólogo de su obra Ensayos sobre economía (1965), cuando dice: “El lector que se sienta inclinado a ubicar al autor en la contienda actual de opiniones, encontrará que él está más al lado de los mone-taristas que de los estructuralistas, no porque considere que no debe sacrificarse fácilmente la estabilidad monetaria a favor de un desarrollo más acelerado, sino por el contrario, porque la experiencia ha demostrado que la estabilidad monetaria misma es la base de un desarrollo más equilibrado y a la larga más satisfactorio”. El prestigio intelectual del mencionado autor y su influencia en las políticas y actuaciones del BCV constituye la base de tales afirmaciones.
cambios fundamentales...
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La autonomía del Banco Central ha sido objeto de un debate per-manente en la literatura especializada en estas materias, sobre la cual, en una u otra forma, se han pronunciado casi todos los presidentes de la institución a través de discursos, conferencias, ensayos y declaracio-nes de prensa. El concepto de autonomía, de vieja data, cobra importan-cia especial durante este último período; fue incorporado por primera vez en la Ley del Banco Central de 1974 y consagrado, posteriormente, en la Constitución de 1999 como un desiderátum en materia de banca central. Dicho concepto no está totalmente claro ni reglamentado; sin embargo, ha privado la idea (admitido tanto en la literatura económica mundial como nacional) de que si bien los bancos centrales no puedan constituir un “Estado dentro del Estado”, estas instituciones deben con-tar con suficiente autonomía, conceptual, técnica y administrativa para alcanzar los objetivos que les son propios, y, además, trabajar en estre-cha coordinación con los gobiernos. Desde el punto de vista jurídico, la coordinación entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Na-cional se resuelve e instrumenta mediante el Acuerdo Anual de Políti-cas previsto en la ley.
En materia operativa, no pueden pasarse por alto las transforma-ciones experimentadas por la economía venezolana, particularmente la evolución del sistema financiero y los progresos en la tecnología de la información, aspectos que han incidido de manera determinante en las actividades del Banco. Así, por ejemplo, se observa que, durante sus eta-pas iniciales (tal como se comenta en capítulos previos), las labores de asistencia financiera a la banca se realizaban a través del redescuento de-bido a que para la época prácticamente no existían papeles públicos en el mercado. Hoy en día, estas operaciones se realizan mediante la utili-zación de dichos papeles, de manera prácticamente automatizada, a tra-vés del mecanismo de reporto. De igual manera, deben destacarse la modernización y automatización del sistema de pagos, la creación de un mercado interbancario bajo la centralización y control del Banco Cen-tral y la compensación electrónica. Si bien la Ley de 1992 cumplió con el objetivo de “deslastrar al Banco Central de operaciones que no le son propias a fin de que pudiese concentrarse en aquéllas que le son propias”, el crecimiento de estas últimas ha obligado a realizar distintas reorgani-
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zaciones internas basadas en las más modernas técnicas gerenciales y la experiencia de otros bancos centrales con dimensiones y problemas si-milares al nuestro. Con fundamento en su nuevo ordenamiento legal, el Banco planifica sus actividades a través de sus planes operativos anuales y coordina sus políticas con el Ejecutivo Nacional, como se ha dicho, a través del Acuerdo Anual de Políticas. Por último, no puede omitirse la importancia que tiene la impresión de billetes y acuñación de monedas en el país mediante la creación de la Casa de la Moneda.
Problemas metodológicos
El intento que se hace en esta sección de examinar separadamente ac-tividades y políticas del Banco Central durante el período 1970-2010 tiene, en cierta forma, justificaciones metodológicas y analíticas vincu-ladas con los cambios que ha experimentado nuestra economía en ese período, a los cuales se les ha atribuido un carácter estructural, así como a las reformas en la normativa legal que rige a esa importante institu-ción, diseñadas indudablemente para dotarle de medios de acción apro-piados para enfrentar las nuevas realidades. En todo caso, debe tenerse presente que en materia histórica y económica, el tiempo es una varia-ble abstracta que no admite separaciones tajantes, y que muchos de los hechos que aquí se comentan o reseñan tienen un origen o están rela-cionados con situaciones que comenzaron en períodos inmediatamente anteriores, a los cuales necesariamente hay que hacer referencia.
En concordancia con los criterios antes expuestos, las consideracio-nes que se formulan sobre la historia de nuestro instituto emisor du-rante este intervalo, no necesariamente preciso en el tiempo, se inician con apreciaciones sobre el desenvolvimiento de la economía venezola-na como marco de referencia previo, conjuntamente con una síntesis de los desajustes del Sistema Monetario Internacional. Después, se co-mentan las modificaciones en su ordenamiento jurídico −así como las del sistema bancario−, para luego pasar a la consideración de la políti-ca cambiaria y monetaria y a otras actividades complementarias que le son propias, realizadas para alcanzar los importantes objetivos que la ley le asigna como organismo rector del sistema financiero, llamado a crear
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condiciones monetarias, crediticias y cambiarias cónsonas con las nece-sidades de desarrollo y crecimiento ordenado de la economía.
Es de hacer notar que en esta sección no se adopta la misma sistema-tización utilizada en la anterior, en donde se siguió el criterio de agru-par y reseñar por separado las áreas de actividad y medios de acción de la competencia del Instituto, como es el caso de sus funciones de centra-lizador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, presta-mista de última instancia y otras, debido a que si bien ese sistema tiene la ventaja de que permite puntualizar claramente esas áreas y destacar su importancia, resulta menos apropiado para el cometido a que se as-pira en esta oportunidad: presentar una especie de síntesis cronológica de los aspectos más relevantes de la política monetaria y cambiaria en el contexto de la nueva situación económica.
Razones de distinta índole justifican iniciar este recuento sobre las actividades del Banco Central durante el período en estudio con unas apreciaciones sobre el desenvolvimiento de nuestra economía, lo cual resulta aconsejable no sólo por la conveniencia de presentar una visión sintetizada del entorno en donde se desarrollan tales actividades, sino porque el Banco Central y la economía nacional constituyen elementos claves e indisolubles de una problemática que no puede estudiarse sepa-radamente sino en conjunto. En relación con esto, debe también tenerse presente que la actividad económica constituye la variable que determi-na y a la vez es determinada por la política trazada y puesta en marcha por esa importante institución, todo lo cual viene a cobrar mayor signi-ficación en los últimos años por causa de los cambios estructurales que ha experimentado nuestra economía, en donde se observa una mayor interacción entre estos dos elementos objeto de consideración, o sea, ac-tividad económica y Banco Central.
Desde otro punto de vista, se observa que la política y actividades desarrolladas por ese Instituto en los últimos años han estado domina-das en muy alto grado por la materia cambiaria y los desequilibrios de balanza de pagos, derivados del debilitamiento de los precios del pe-tróleo y el endeudamiento externo sobre los cuales gravitan, práctica-mente, los demás problemas de su competencia en el campo monetario,
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financiero y fiscal, e incluso en el de la cooperación internacional en sus relaciones con el Fondo Monetario.
La especial importancia que en este caso se atribuye a ese sector y a la política cambiaria, en general, derívase del hecho de que nuestro país ha confrontado problemas de ajuste en la más amplia acepción de la pala-bra, y a que el mecanismo de ajuste no sólo se relaciona con la búsqueda de un nuevo equilibrio en la balanza de pagos, sino con el comporta-miento de la economía en su conjunto, dentro de una compleja y variada gama de relaciones en las cuales las teorías suelen resultar poco consis-tentes y la experiencia de otros países no siempre es aplicable al nuestro.
Abordar adecuadamente esta problemática ha sido una ardua y com-plicada tarea que ha demandado gran atención de las autoridades mo-netarias, y ha colocado al Banco Central al frente de la responsabilidad de la situación, ya sea como consejero del Gobierno o como brazo eje-cutor de buena parte de sus decisiones en materia de política econó-mica. Las recomendaciones y propias decisiones del Instituto no han resultado tarea fácil, debido a que, como bien se sabe, algunos objetivos de política monetaria resultan contradictorios o aparentemente contra-dictorios frente a otros, o se encuentran vinculados a situaciones estre-chamente relacionadas en donde se confunden causas y efectos, y cuyas soluciones parciales lesionan intereses creados, muchos de los cuales a la larga podrían beneficiarse con soluciones finales y de conjunto que se adopten, capaces de conducir a un nuevo equilibrio o a un crecimiento más armónico de la economía.
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capítulo xii
Altibajos de la economía venezolana durante el período 1973-1983
Introducción
Durante el período comprendido entre 1973 y 1983, la economía venezo-lana experimentó fuertes tensiones financieras y altibajos en sus distin-tas variables económicas como resultado de la llamada crisis energética y el inusitado incremento en los precios del petróleo, los cuales a par-tir de 1973 prácticamente se cuadruplicaron al pasar de 2 dólares por barril, aproximadamente, a más de 12 dólares, lo que trajo como con-secuencia un flujo extraordinario de divisas e ingresos fiscales que la economía nacional no estaba en capacidad de asimilar eficientemente. Además, como resultado de ello, se producen niveles excesivos de liqui-dez y gasto público, así como estrangulamientos o cuellos de botella en numerosos sectores de la economía, dentro de una situación que algu-nos analistas calificaron como “crisis de riqueza”. Para contrarrestar es-ta situación y aprovechar esos ingresos en el estímulo y diversificación de la producción, se improvisaron distintos planes financiados con in-gresos petroleros y con empréstitos externos, los cuales no fructificaron adecuadamente y originaron un fuerte endeudamiento externo que el país no estaba en capacidad de pagar al declinar los precios del petróleo. Desde otro punto de vista, la economía experimentó los impactos e in-certidumbre de la crisis del Sistema Monetario Internacional que venía
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sintiéndose desde hacía varios años, pero que se manifestó con toda su intensidad a comienzos del citado decenio con la devaluación del dólar de Estados Unidos anunciada en 1971, así como los cambios registrados en el sistema de paridades fijas; establecimiento de un régimen de flota-ciones y otras modificaciones en las reglas del llamado Sistema Bretton Woods y del Fondo Monetario Internacional. Cabe observar que los al-tibajos que se registraron en esa época tienen lugar durante la gestión administrativa de los presidentes Carlos Andrés Pérez y Luis Herrera Campíns (1973-1983), pero las decisiones que se adoptaron en ese perío-do, así como los cambios estructurales registrados, van a afectar la eco-nomía nacional por largos años, prácticamente hasta finales del siglo xx, y tendrán influencia determinante en las políticas monetarias, cam-biarias y fiscales que se examinan en los siguientes capítulos.
La crisis energética y sus repercusiones económicas
La crisis energética de comienzos de los años setenta no se produjo co-mo resultado de desajustes normales en la producción y el consumo de petróleo, sino, fundamentalmente, como consecuencia de la retaliación de los países árabes por el apoyo de Estados Unidos a Israel durante la llamada guerra del Yom Kippur, así como por el embargo petrolero a Occidente, al cual le siguieron otros conflictos en el Medio Oriente que hicieron que los precios del petróleo pasaran de alrededor de 2 dólares por barril, a comienzos de la década de los setenta, a cerca de 50 dólares a finales de la misma. Este aumento de precios no fue, pues, un fenóme-no puramente económico, sino también político, que fue propiciado y llevado a cabo por parte de los países árabes conjuntamente con una se-rie de embargos y planes de reducción de producción hasta tanto cesara la ayuda a Israel. Venezuela, como es sabido, no tomó posición en este conflicto, pero se favoreció considerablemente, no sólo por las alzas de precios propiamente dichas, sino porque demostró ser un suplidor más seguro de petróleo para Estados Unidos y demás países del continente.
El alza de los precios del petróleo tuvo impactantes repercusio-nes internacionales y nacionales. En el ámbito internacional, creó una
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situación temporalmente recesiva, estimuló la inflación mundial −la cual ya se había iniciado−, y produjo trastornos en el sistema financiero internacional al incidir negativamente sobre las balanzas de pagos de los países industrializados y no industrializados que dependían de la im-portación de ese combustible. Por otra parte, y como lógica consecuen-cia, se produjo un flujo adicional de recursos financieros hacia los países petroleros de una magnitud jamás prevista, que se tradujo en fuertes su-perávits en las cuentas corrientes de sus balanzas de pagos y en una muy elevada acumulación de reservas internacionales. Surgió, entonces, la tesis conocida como “reciclaje de los petrodólares” que plantea la nece-sidad de iniciar una acción económico-financiera, orientada a hacer re-tornar esos considerables flujos de divisas hacia el resto del mundo y, especialmente, hacia los países deficitarios en balanza de pagos por cau-sa del aumento de los precios del petróleo, a fin de restablecer así la con-tinuidad de los pagos internacionales y el comercio mundial.
Ahondar en cifras sobre la influencia del alza de los precios del pe-tróleo en la economía mundial, resultaría fuera de lugar. Basta señalar que, según el Fondo Monetario Internacional, el superávit conjunto en cuenta corriente de los principales países petroleros se situó para 1974 en USD 65.000 millones, lo cual incidió aproximadamente en la mis-ma magnitud en el déficit de los principales importadores de petróleo por concepto de pago de sus facturas petroleras. Asimismo, estimó esa organización que el alza de los precios del petróleo se traduciría en un descenso de 2% en el ingreso nacional de los países altamente industria-lizados, integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE); en un descenso superior a 3% para los países en desarrollo no petroleros y en un alza de 50% en el correspondiente a los países integrantes de la Organización de Países Exportadores de Pe-tróleo (OPEP). Pero no debe olvidarse que a ese primer incremento de precios se sumaron otros aumentos, por cuanto los países productores se dieron cuenta de que tenían un control absoluto sobre el mercado, debido a sus grandes reservas, a la inelasticidad de la demanda petrole-ra y a la circunstancia de que las posibilidades de sustitución del petró-leo por otros combustibles parecían bastante remotas.
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Impacto inicial sobre la economía venezolana
El incremento en los precios del petróleo coincide cerca de la primera administración del presidente Carlos Andrés Pérez, la cual se inició en un ambiente calificado de “deslumbrante optimismo” ante tan asombro-so y sorpresivo caudal de riqueza que superaba todas las expectativas y previsiones. Frente a planes de la nación más modestos, que se venían ejecutando durante la administración del presidente Caldera, el país se encuentra con ingresos fiscales que, a precios de la época, pasan de al-rededor de 10.000 a 50.000 millones de bolívares, aproximadamente. Ante la dificultad para diseñar y poner en ejecución nuevos planes, se piensa en la cancelación por anticipado de la deuda externa, después de lo cual surge la idea de represar transitoriamente esos recursos en un Fondo Anticíclico para invertirlos, posteriormente, de manera racional y planificada cuando las condiciones fuesen más adecuadas. Sin embar-go, después de numerosos estudios y debates, se decide destinarlos ace-leradamente en planes de desarrollo.
Para acometer la inversión de tan considerables recursos en el fo-mento y diversificación de la producción, se puso en ejecución un Plan de Inversiones en los Sectores Básicos de la Producción, cuyos aspec-tos fundamentales se incorporan en el V Plan de la Nación. Asimismo, dada la dilación de los procesos legislativos normales para llevar a cabo la transformación que requería el país, cónsona con sus nuevas dimen-siones, se autoriza al Presidente de la República para legislar en materia económica y financiera. Las inversiones se orientan básicamente al de-sarrollo de la región de Guayana centradas en la industria siderúrgica, así como en la industria petroquímica, carbonífera y otros importantes proyectos. Durante ese mismo período se nacionaliza la industria petro-lera y la de mineral de hierro. A las inversiones para financiar grandes proyectos se les califica como “megaproyectos” o “megainversiones”, y a los empréstitos requeridos para ello, como “megaempréstitos”.
La idea de complementar los abundantes recursos fiscales inter-nos con endeudamiento externo fue considerada en principio como des-acertada, pero, es de advertir que esas apreciaciones (o mejor dicho, esa suerte de error colectivo) no se circunscribirían sólo a un grupo de
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optimistas venezolanos, sino que eran compartidas o quizás estimu-ladas por la banca internacional, cuyos dirigentes consideraban que nuestro país estaba en capacidad de asimilar eficientemente un gran vo-lumen de crédito externo para estimular su desarrollo; que los progra-mas de inversión que se acometían eran sanos y generarían suficientes medios internos y externos de pago para cancelar las obligaciones con-traídas o que pudieran contraerse; y, fundamentalmente, que los crédi-tos otorgados a Venezuela estaban plenamente garantizados porque los precios del petróleo aparentemente crecerían ad infinitum, a una rata de alrededor de 10% anual, y que el mercado petrolero no estaría sujeto a reajustes a corto o mediano plazo. Tales previsiones resultaron inco-rrectas y condujeron a la toma de decisiones poco acertadas, tanto por los banqueros internacionales como por los políticos y dirigentes eco-nómicos nacionales.
Las repercusiones que para la economía nacional tuvo esta repen-tina alza de los precios petroleros fueron de la más variada índole. Co-mo primer impacto, el país vio cuadruplicar prácticamente sus ingresos de divisas y recaudaciones fiscales durante el año 1974, al recibir un ex-traordinario flujo de recursos financieros no esperados y para cuyo ra-cional aprovechamiento no se habían elaborado planes, ni se habían tomado las necesarias previsiones. En un primer momento se pensó que tal afluencia de divisas podría traer consigo un fuerte proceso inflacio-nario y se diseñaron medidas para contrarrestarlo. Dentro de esta idea se comenzó a cancelar por adelantado parte de la deuda pública exter-na y se creó el Fondo de Inversiones de Venezuela, organismo llamado a represar parte de esos inmensos recursos, con la doble finalidad de evi-tar su impacto inflacionario y, a la vez, poder invertirlos cuando las con-diciones fuesen más oportunas. Sin embargo, las numerosas presiones internas y externas a que estuvo sometido el Gobierno nacional y la ne-cesidad de atender problemas de índole social, hicieron inevitable el au-mento del gasto público, cuyo impacto inflacionario fue reducido al ser contrarrestado su efecto por la creciente demanda de divisas creada por la acción del mismo gasto público. De este modo, comenzaba a cumplir-se el vaticinio del Fondo Monetario Internacional, según el cual la capa-cidad de gasto de los países petroleros se incrementaría tan rápidamente
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como lo habían hecho sus ingresos, y que en poco tiempo el superávit de balanza de pago se reduciría o desaparecería.
Simultáneamente, dentro de aquella aparente prosperidad gravita-ban, alrededor de nuestra economía, una serie de hechos y desajustes subyacentes que no fueron suficientemente atendidos y que afloraron o cobraron mayor significación con posterioridad, cuando contábamos con menores recursos para atenderlos, y que nos condujeron a una si-tuación recesiva. Sin embargo, la prosperidad petrolera, el auge del gas-to público, las importaciones suntuarias y los proyectos de inversión no se detienen sino que se mantienen a ritmo creciente.
Concluida la administración del presidente Carlos Andrés Pérez se inicia el período constitucional del presidente Luis Herrera Campíns, en 1979. En esta oportunidad, las perspectivas de la economía nacional eran mucho menos satisfactorias, puesto que se registraba un debilitamiento en los precios del petróleo que, aunado a la necesidad de cancelar obli-gaciones de la gestión anterior, comenzaban a incidir desfavorablemente sobre algunas variables económicas. De igual modo, la nueva adminis-tración recibía una serie de proyectos industriales y agropecuarios que no podrían paralizarse, salvo peligro de graves daños para la nación. An-te esa situación de pesimismo y de reajustes improvisados se produce un nuevo repunte en los precios petroleros como consecuencia de nuevos conflictos en el Medio Oriente, esta vez con motivo del derrocamiento del sha de Irán y el establecimiento de un gobierno teocrático en ese país. Se registra el llamado “segundo shock petrolero” y los precios de ese com-bustible se incrementan de 12 dólares por barril, aproximadamente, has-ta cerca de 50 dólares. Como consecuencia de ello, los planes de reajuste se archivan; se estructuran nuevos proyectos y se continúa la política de endeudamiento; vuelven los “megaproyectos” y “megaempréstitos”, pe-ro en un plazo relativamente moderado los precios petroleros se debi-litan y comienza una tendencia decreciente con graves repercusiones para la economía.
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Desajustes internos
El alza de los precios del petróleo trajo numerosos beneficios para el país y proporcionó una oportunidad extraordinaria para transformar nuestra economía; pero también creó los problemas que normalmente suelen originar los ingresos extraordinarios y sustanciales de capitales que no pueden ser absorbidos eficiente mente, y cuyo carácter distor-sionador de la actividad económica es bastante conocido a través de las experiencias históricas. Estos ingresos repentinos o flujos desequilibra-dores, como suele llamárseles con mayor propiedad, contribuyeron a incrementar nuestra dependen cia del sector petrolero; a acentuar la psi-cología de riqueza fácil que había venido prevaleciendo en el país o, di-cho en otras palabras, a afianzar la tendencia de “parasitismo rentista de la Venezuela petrolera”, como lo señaló en alguna oportunidad el doc-tor Uslar Pietri. Numerosas han sido las razones esgrimidas para expli-car por qué estos ingresos no tuvieron mayor incidencia favorable sobre la economía nacional, algunas de las cuales se confunden con el debate político y las acusaciones recíprocas. Hubo, en efecto, desa ciertos en la conducción de la economía, pero también estuvieron presentes rigide-ces y presiones sobre la actividad productiva que explican buena parte de la problemática planteada.
Dentro de la concepción más general, puede decirse que los recur-sos extraordinarios derivados de las alzas de los precios del petróleo, al ingresar al país en forma tan violenta y repentina, distorsionaron lo que en el lenguaje de los especialistas se ha convenido en llamar “las condiciones de equilibrio para el creci miento”, o sea, la necesaria ade-cuación y armonía entre los factores de producción y el sistema social, capaz de permitir la óptima combinación de recursos para lograr la ma-yor productividad y eficiencia. En este orden de ideas, resulta notorio que el crecimiento explosivo que se produjo, inicialmente estimula-do por tan cuantio sas inyecciones de capital, creó una fuerte presión sobre los recursos humanos, físicos y sobre la infraestructura existen-te, que condujo a la creación de estrangulamientos o cuellos de botella que dificulta ban el cabal desenvolvimiento de las actividades producti-vas. En la Venezuela de aquellos años, según se ha comentado, el único
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recurso abundante era el capital, especialmente, el dólar. Los conges-tionamientos portuarios, que se produjeron, constituyeron una buena muestra de los estrangulamientos o cuellos de botella.
Desde otro punto de vista, las estadísticas revelaban una expansión acelerada del PTB, pero es evidente que esa expansión no era totalmente sana, por cuanto se concentraba, preferentemente, en el sector terciario o de los servicios, lo cual, si bien corresponde al patrón de crecimiento de las economías des arrolladas, no resulta el más adecuado para nues-tro país, urgido de diversificar su producción y, por tanto, en una mayor expansión del sector industrial y agropecuario.
En el ámbito demográfico y social, la fuerte inyec ción de recursos extraordinarios estimuló las migraciones internas y la concentración de la población en núcleos urbanos, y atrajo gran cantidad de inmigrantes no calificados de países vecinos, situación que alivió en parte la escasez de mano de obra, pero contribuyó a crear una extraordinaria presión sobre los servicios públicos.
Por último −y para referirnos sólo a los aspectos de mayor importan-cia−, la tradicional sobrevaluación de nuestra moneda dificultaba que Ve-nezuela pudiese estimular sus exportaciones no tradicionales, por lo cual la economía continuaba basando su creci miento dentro del modelo tra-dicional de sustitución de importacio nes, pero al comenzar este modelo a dar síntomas de agotamiento, la expansión se concentró en los servicios. De haberse logrado un robustecimiento de la actividad agropecuaria e in-dustrial, los resul tados hubieran sido verdaderamente positivos.
Endeudamiento externo
Venezuela había venido haciendo uso moderado del crédito público ex-terno para financiar determinados programas de desarro llo e incluso para solventar problemas fiscales y de balanza de pagos, como sucedió en 1960, pero la mayoría de tales créditos se circunscribían al finan-ciamiento de programas específicos por parte de los organismos in-ternacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La única excepción impor tante eran los créditos contrata-
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dos con la banca privada internacio nal por parte de las entidades des-centralizadas del Estado.
No obstante, a partir de 1974 se concibió la idea de poner en eje-cución un programa de inversiones en los sectores básicos de la pro-ducción, con miras a acelerar y diversificar el crecimiento eco nómico, el cual se financiaría con recursos del Fondo de Inversio nes represados previamente para tal finalidad, además de aportes específicos del Ejecu-tivo Nacional y la contratación de crédito externo. Este programa com-prendía 18 importantes proyectos vincu lados con el V Plan de la Nación, entre los cuales se destacaban la ampliación de la planta siderúrgica de Guayana, los trabajos rela cionados con las etapas finales de la represa del Guri y los desarro llos para modernizar y ampliar la infraestructura in-dustrial, agro pecuaria, de transporte y comunicaciones, y mejoramiento social. El endeudamiento externo previsto estaba destinado, básicamen-te, a cubrir el componente importado de los proyectos, y se situaba en ci-fras del orden de los 32.000 millones de bolívares, cantidad que, al tipo de cambio prevaleciente, alcanzaba a menos de 10.000 millo nes de dóla-res para ser recibidos e invertidos en un plazo de varios años.
Como justificación para la contratación de estos nuevos emprés-titos se esgrimieron en aquella oportunidad distintos argu mentos, ta-les como la conveniencia de adelantarse a las tendencias inflacionarias, construyendo para ese entonces lo que más tarde podría resultar mu-cho más costoso, por alzas previsibles en la maquinaria y los equipos procedentes del exterior, y porque esa deuda habría de cancelarse con ingresos petroleros futuros, cuyo incremento era de esperarse por las al-zas de los precios de este combustible. También se contrajeron en esos años obligaciones con motivo de la nacionalización de la industria pe-trolera y la del mineral de hierro. En concreto, se trataba de programas que, de llevarse a cabo racionalmente, deberían conducirnos a metas de crecimiento económico y a cambios estructurales de carácter posi tivo. Desde otro punto de vista, el gasto público trajo como resul tado un cre-cimiento paralelo de la inversión privada y una aprecia ble expansión de la actividad económica, obstaculizada en cierto modo por los estrangu-lamientos o cuellos de botella a que se ha hecho referencia.
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A este tipo de endeudamiento relativamente racional y planifi cado, le siguieron nuevos empréstitos, no siempre racionales y planificados, con-tratados por los entes descentralizados, general mente al margen de la Ley de Crédito Público y sin contar con adecuadas disponibilidades pre-supuestarias para su cancelación. Fue éste el caso de la llamada “deu-da flotante” que comenzó a pesar fuertemente sobre las finanzas y que obedeció a muy variadas razones, entre ellas, la situación crónicamen-te deficitaria de nume rosos organismos descentralizados, la práctica de encomendar la ejecución de proyectos o solución de problemas sin do-tarles de suficientes recursos y, fundamentalmente, la ausencia de con-troles fiscales adecuados. En su conjunto, la deuda flotante llegó a ser casi siempre tan elevada como la autorizada por el Congreso, y en va-rias ocasiones hubo necesidad de consolidarla y refinanciarla; se toma-ron numerosos correctivos para evitar que estas prácticas continua sen repitiéndose, pero no se lograron los resultados deseados. Para comien-zos de la década de los ochenta, los Informes Económicos del Banco Cen-tral y las Memorias de Hacienda señalaban la existencia de tres tipos de endeudamiento público: a) obligaciones contraídas conforme a la Ley de Crédito Público; b) obligaciones contraídas al margen de la Ley de Crédito Público, generalmente en proceso de consolidación como el ca-so de la “deuda flotante”; y c) obligaciones contraídas por los bancos del Estado, organismos éstos no sujetos a la Ley de Crédito Público, pe-ro que indirectamente comprometían a la nación, como en efecto llega-ron hacerlo.
Como resulta obvio, se conocía con exactitud el monto y carac-terísticas de la deuda contratada según la Ley de Crédito Público, por tratarse de obligaciones que habían cumplido una serie de trámites le-gales y que se encontraban registradas y controladas por el Ministerio de Hacienda, pero generalmente no se conocía el de la deuda flotan-te por haber sido negociada en forma descentralizada por entes guber-namentales, algunos de los cuales se negaban incluso a reportar estas obligaciones al Ministerio de Hacienda. Por ello, la verdadera magni-tud de este tipo de endeudamiento sólo llegaba a ser de conocimien-to público en casos muy especiales, como cuando presentaba notoria
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morosidad o se adoptaban acuerdos políticos para su consolidación y refinanciamiento.
A pesar de las numerosas reformas de la Ley de Crédito Público, diseñadas especialmente para suprimir estos vicios, el endeuda miento anárquico de los entes descentralizados nunca llegó a erradi carse, pues al parecer el Gobierno central carecía de autoridad o de voluntad políti-ca para corregir esta situación. No pocas de las obligaciones contraídas bajo este esquema resultaban ilegales, pero a los acreedores no parecía importarles, pues la nación siempre había honrado sus compromisos, y la deuda flotante constituía una especie de crédito rotativo a corto plazo que se renovaba automáti camente en la medida en que se cancelaba.
Por consiguiente, sólo después de la devaluación registrada en 1983 pudo conocerse que el endeudamiento del sector público consoli dado alcanzaba a USD 27.000 millones, de los cuales una cifra ligeramente superior a los USD 10.000 millones correspondía con propiedad a obli-gaciones contraídas según la Ley de Crédito Público y el resto a la deu-da flotante de los entes descentralizados, a lo cual se agregaba la deuda de los bancos del Estado, particular mente el Banco Industrial y el Ban-co Nacional de Ahorro y Prés tamo, que se situaba en cifras del orden de los USD 6.000 millones. Al iniciarse el proceso de consolidación y refi-nanciamiento de tales obligaciones, se adquirió conciencia del elevado peso que el servicio de la deuda representaba para la balanza de pagos y las finanzas públicas.
Estancamiento y devaluación
Las apreciables cantidades de recursos financieros que se inyec taron a la economía nacional a finales de la década de los setenta y comienzos de los ochenta –derivados tanto de los mayores ingresos fiscales como de los empréstitos externos– no continuaron ejerciendo el efecto expan-sivo sobre la actividad económica que se logró en el período 1974-1976, como lo demuestra, entre otros aspectos, la circunstancia de que a par-tir de ese último año el PTB comenzó a experimentar una tendencia de-clinante que no se correspondía con los niveles de gasto público. Más aún, esta variable llegó incluso a no registrar crecimiento o a estabilizar-
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se en los años inmediatamente posteriores a 1979, cuando se produjo el segundo gran aumento de consideración en los precios del petróleo, co-mo consecuencia de lo cual se incrementaron los ingresos y gastos pú-blicos, pero no con la actividad económica.
Numerosas apreciaciones y enfoques teóricos han surgido para ex-plicar analíticamente este singular proceso que algunos especia listas han calificado como la “paradoja del estancamiento en medio de la abun-dancia” (Rodríguez, 1987) y otras expresiones simila res. La más gene-ralizada, empírica pero más evidente de las explicaciones, vincula este estancamiento a filtraciones del gasto, originadas como consecuencia del alza sustancial de las importacio nes de bienes de consumo, muchos de ellos no esenciales y suntua rios, así como también a las fuertes sali-das de capitales que se registraban prácticamente en la medida en que ingresaban los flujos adicionales de fondos por concepto de endeuda-miento externo.
El crecimiento de las importaciones se produce, como es obvio, a consecuencia del incremento de la demanda interna derivado del ma-yor gasto público, así como de la rigidez del aparato productivo inter-no, no suficientemente flexible para expandirse y atender esa demanda. Esa notoria rigidez del aparato productivo tuvo su mayor expresión en el caso de la agricultura, cuyo estancamiento acentuó nuestra depen-dencia como país importador de alimentos, con alta vulnerabilidad en ese campo.
Las salidas de capitales obedecieron a las más variadas causas, entre las cuales comenzaron a señalarse, en primer lugar, algunas limitacio-nes para invertir en el país, como consecuencia de la competencia exter-na asociada a la sobrevaluación del bolívar y la falta de una protección arancelaria efectiva, argumentaciones que tuvie ron vigencia hasta fina-les de los años setenta. A partir de entonces, comenzó a prevalecer el cri-terio de que se trataba de un problema de confianza en la economía del país, y en el futuro se expuso que se debía al poco éxito o virtual fracaso de los planes de diversificación de la economía. Finalmente, el problema adquirió la forma de simple especulación cambiaria ante la expectativa de que tarde o temprano se registraría una devaluación.
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Otras explicaciones del proceso recesivo atribuyen sus causas a las políticas contractivas anunciadas o puestas en práctica por el Gobier-no nacional a comienzos de los años ochenta, con la finali dad de evi-tar lo que en esa oportunidad se llamó un “recalenta miento excesivo de la economía”, a la vez de reorientar la actividad económica en términos más realistas, ya que los modelos de crecimiento hasta entonces vigen-tes se consideraban inadecuados. Por otra parte, también se ha argu-mentado que no había tal política de frenar el crecimiento, puesto que la contracción se había regis trado por sí sola, ante lo cual los voceros gu-bernamentales, con el fin de justificar el fracaso de la política económi-ca, adujeron que se trataba de un acto deliberado de frenar la expansión o para dar un nuevo viraje a la economía. Sea cuales fueren las razones, este viraje no pudo producirse porque sobrevino el colapso del merca-do petrolero.
En resumen, el proceso de auge y recesión de la economía venezola-na, a que se ha hecho referencia, tuvo una duración de aproximadamen-te 10 años, desde 1973 y hasta 1983, período en el cual el comportamiento de las principales variables macroeconómicas puede sintetizarse así: en 1973, al cuadruplicarse los precios del petróleo, se registra un saldo acti-vo en la cuenta corriente de la balanza de pagos de casi 6.000 millones de dólares, y el producto territorial bruto (PTB), petrolero y no petrole-ro, se incre menta considerablemente, fenómenos que se repiten en 1974 y 1975, pero a partir de ese último año comienza a declinar el ritmo de crecimiento del PTB, así como el saldo de su cuenta corriente, el cual presenta resultados negativos en 1977 y 1978. A partir de 1979 se produce el segundo incremento de importancia en los precios del petróleo, con lo cual se detiene el saldo deficitario que venía regis trando la cuenta co-rriente, pero la tendencia declinante del PTB no se detiene y comienza a presentar resultados negativos. Para 1981, como resultado de las favo-rables condiciones del mercado petrolero, el valor total de las exporta-ciones alcanzó una cifra ligeramente superior a los 20.000 millones de dólares, mientras que el saldo activo de la cuenta corriente fue de 4.000 millones de dólares. En 1982, al comenzar el debilitamiento de los pre-cios del petróleo, las exporta ciones totales se reducen a 16.500 millo-nes de dólares; el saldo negativo de la cuenta corriente se sitúa en 3.400
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millones de dólares y la cuenta capital del sector privado registra tam-bién un saldo negativo del orden de los 3.000 millones de dólares, fren-te a otro saldo de signo negativo de más de 2.000 millones de dólares, observado en 1981, que se atribuye a las salidas de capitales. Como re-sultado de esa situación, en febrero de 1983, se suspendió la libre conver-tibilidad y se impuso el control de cambios.
A partir de ese entonces, la economía venezolana entra en franco proceso recesivo, caracterizado por grandes desequilibrios cambiarios, fiscales y de balanza de pagos, con agotamiento progre sivo de sus reser-vas internacionales y deterioro de su crédito externo, situación derivada de nuevos desajustes del mercado petro lero y de la elevada carga im-puesta por el servicio de la deuda externa, así como por la ausencia de decisiones oportunas y correctivos adecuados. Tales problemas se exa-minan en los siguientes capítulos, conjuntamente con la política cam-biaria y monetaria puesta en práctica por el Banco Central.
Crisis estructural o coyuntural
En el examen y discusión de la crisis que ha venido experimen tando la economía venezolana en los últimos años del presente decenio, han surgido interesantes planteamientos teóricos acerca de la posibilidad de precisar, con razonable aproximación, si sus causas son de tipo coyun-tural o estructural. Hasta ahora ha privado el enfoque coyuntural, pero existen suficientes elementos de juicio para pensar que la economía ve-nezolana ha venido experimen tando cambios profundos y de mayor sig-nificación y que, por tanto, esta problemática debe estudiarse con más detenimiento, para que los correctivos que se apliquen estén en concor-dancia con el diagnóstico que se realice.
El enfoque coyuntural tiene una fundamentación empírica muy clara, al atribuir la crisis a la reducción sustancial que han experimentado los precios del petróleo y a la contratación de una elevada deuda externa, cu-yo servicio absorbe parte significativa de los ingresos que recibimos por concepto de exportaciones petro leras y no petroleras. Obviamente, quie-nes sustentan este criterio parten del principio siguiente: si no se hubie-ran experimentado reduc ciones en los precios del petróleo, la economía
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venezolana hubiera continuado desenvolviéndose satisfactoriamente, y generando exce dentes para avanzar hacia metas de diversificación de la producción y crecimiento autosostenido, capaces de independizarnos o hacer nos menos dependientes de la actividad petrolera.
Una aproximación o enfoque más realista tiende a mezclar elemen-tos estructurales y coyunturales para explicar el problema. Según esta corriente, que parece cobrar bastante fuerza en las Memorias e Infor-mes Económicos del Banco Central, han surgido indudablemente facto-res coyunturales, como ha sido el debilita miento del mercado petrolero y la reducción de los precios del petró leo; pero también existen en nues-tra economía factores de tipo estructural, como el aumento del gasto público, que incide fuerte mente sobre la demanda de divisas, así como la acentuada depen dencia que ha venido experimentando el sector mo-derno de la economía respecto a la importación de insumos y materias primas, lo que demanda una creciente disponibilidad de medios exter-nos de pago para satisfacer tales necesidades. Esta tesis está vinculada con el hecho de que nuestra actividad industrial parece circunscrita, en al-to grado, al ensamblaje de productos semimanufacturados, proceden tes del exterior y no se ha podido integrar más eficientemente a la economía nacional. También la creciente tendencia de concentra ción de la pobla-ción en las ciudades, el crecimiento relativamente moderado de la pro-ducción agrícola y la alta y crónica dependencia que tiene el país de la importación de alimentos, han sido conside rados como factores de ti-po estructural.
No pocos estudiosos de la economía y de las ciencias sociales, en ge-neral, se inclinan por la idea de que la crisis tiene carácter estruc tural por agotamiento del modelo de crecimiento económico que ha venido prevaleciendo, basado en la fuerza dinámica de la industria petrolera y en la sustitución de importaciones. Dentro de ello surge una terce-ra posición que califica esta crisis como de carácter fundamentalmente estructural y atribuye sus causas “al agota miento del patrón capitalista rentístico”, de que había venido dis frutando Venezuela por largos años. Entre los más destacados exponentes de esa nueva posición se encuen-tran los doctores Asdrúbal Baptista y Armando Córdova, quienes en
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distintos escri tos sostienen que en nuestro país ha venido existiendo una estruc tura cuya dinámica descansa, en un alto grado, en la utiliza-ción para fines de crecimiento económico, de unos excedentes que no han sido generados por la economía nacional propiamente dicha. En otras palabras, se refieren al excedente petrolero, que si bien se deriva de la explotación de una propiedad territorial venezolana, no son éstos producto del esfuerzo de la sociedad nacional.
Sin que necesariamente tengan que aceptarse estas posiciones extre-mas, de la formulación de cada una de ellas, bien podría concluirse ya sea que los ingresos procedentes de la actividad extractiva petrolera han per-dido dinamismo o resultan insuficientes frente a las nuevas dimen siones y necesidades de la economía, o bien, que la utilización de tales ingresos se ha efectuado de manera irracional y que no los hemos venido aprove-chando cabalmente. Si se acepta la primera tesis, la crisis podría tener ca-rácter estructural, pero si se acoge la segunda, su carácter se acercaría más a lo coyuntural.
Ajustes y rectificaciones
A comienzos de 1989 se adoptaron una serie de políticas tendientes a reorientar la actividad económica, a través de las cuales se inició un proceso de rectificación de políticas del pasado, conside radas como de-terminantes del estancamiento y desajustes económi cos registrados a lo largo del decenio. Tales políticas han estado asociadas en alto grado a la conveniencia de sanear la economía para obtener asistencia credi-ticia del Fondo Monetario y de otros organis mos internacionales para refinanciar la deuda externa bajo condiciones más favorables y, posible-mente, con ellas lograr una reducción de su monto dentro de esquemas que han venido aplicándose en el caso de otros países.
Esta nueva orientación de la política económica comprende acciones de tipo monetario, fiscal, de política comercial interna y externa, así co-mo de sinceración de precios y costos. Como es obvio, su examen deta-llado resultaría fuera de lugar en este marco de referencia previo, donde sólo puede darse cabida a una simple enumeración y breve descripción de las mismas.
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Las medidas de tipo monetario y cambiario se relacionan con la uni-ficación cambiaria o el establecimiento de un tipo de cambio único y flexible, determinado por la oferta y la demanda, así como por la libera-ción de las tasas de interés activas y pasivas del sistema financiero, a fin de estimular la competitividad con la banca y lograr, en lo posible, la ob-tención de tasas de interés pasivas de tipo positivo, capaces de estimu-lar el ahorro para contribuir en mayor medida con el financiamiento del desarrollo y evitar las salidas de capitales.
En el campo fiscal se espera, por una parte, modernizar el sistema impositivo mediante una reforma de la Ley de Impuesto sobre la Renta y la creación de un impuesto sobre las ventas o valor agregado en su con-junto y, por otra parte, establecer metas de mayor disciplina en el gasto para lograr un equilibrio presupuesta rio y reducir el déficit consolida-do del sector público.
En materia de política de comercio exterior, el objetivo trazado es el de revisar los aranceles aduaneros y suprimir una serie de controles co-mo licencias y cupos de importación, a fin de que el arancel aduanero se convierta en el verdadero instrumento de protección a la industria y se proporcione, a la vez, mayor flexibilidad para el comercio importa-dor. El propósito de que Venezuela ingrese en el GATT (siglas en inglés del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) configu-raría una política de comercio exterior más competitiva y libre de tra-bas. En el campo de la política comercial interna, la meta fundamental es la liberación de precios como medio de crear incentivos para la pro-ducción mediante el libre juego de oferta y demanda, y fuerzas del mer-cado general.
Finalmente, para sincerar costos y precios, así como para mejorar los ingresos del sector público, se proyecta incrementar progresivamente el precio de la gasolina y otros combustibles, suprimir numerosos subsi-dios a la producción y privatizar empre sas del Estado que no tengan ca-rácter de industrias básicas ni presten servicios públicos esenciales.
Con la adopción de estas medidas −que representan un viraje sustan-cial en la política económica y filosofía del sector público en general−, se aspira a lograr metas tales como: a) generar una entrada sostenida del ingreso nacional de acuerdo con los recursos del país y su capacidad
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de endeudamiento; b) lograr el equilibrio de la balanza de pagos en su cuenta corriente y cuenta capital; c) corregir el proceso regresivo de la distribución del ingreso; y d) solucionar el creciente déficit fiscal. Tam-bién entre los objetivos trazados se encuentra el de atraer inversiones fo-ráneas y estimular la repatriación de capita les nacionales.
En síntesis, de los medios de acción seleccionados para la consecu-ción de los objetivos propuestos pareciera desprenderse que Venezue-la se inicia dentro de una economía más liberal, menos intervencionista y paternalista, con menor participación del Estado empresario, con un mayor grado de apertura hacia el exterior e importante concurrencia de la competencia externa e interna.
capítulo xiii
El Banco Central de Venezuelaante la crisis del Sistema Monetario
Internacional y la devaluación del dólar
Introducción
Dos de los acontecimientos más relevantes del decenio 1970-1980 –que afectaron la economía mundial y se convirtieron en objeto de especial atención por parte de los bancos centrales, así como de nuestro propio instituto emisor– fueron los desajustes del Sistema Monetario Interna-cional (SMI) y la devaluación del dólar, moneda que venía constituyen-do el eje indiscutible del mencionado sistema como patrón de valor, activo de reserva y medio de pago internacional. Al efecto, en agosto de 1971 el presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, anunció una serie de medidas extraordinarias de política monetaria para equilibrar la ba-lanza de pagos de ese país, entre las cuales sobresale la devaluación del dólar, así como, de hecho, el cese del compromiso de esa nación de com-prar y vender oro al precio de 35 dólares la onza, mecanismo en el cual se basaba su paridad monetaria y se fundamentaba el Sistema Monetario Internacional establecido en Bretton Woods, en 1945. Con el anuncio de estas medidas parecía concluir una larga etapa de incertidumbre mone-taria y cambiaria a escala mundial e intensificarse, a la vez, los estudios, publicaciones, foros y conferencias intergubernamentales orientados a
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configurar y dotar a la comunidad mundial de un Sistema Monetario Internacional más estable, que fuese producto de decisiones razonadas de dicha comunidad y no dependiese (como se había establecido de ma-nera intencional o no intencional en Bretton Woods) del interés de los banqueros norteamericanos y de los déficits de balanzas de pagos de Estados Unidos. La devaluación del dólar tuvo y ha tenido un impacto altamente desfavorable para nuestro país al tener constituida parte sus-tancial de sus reservas internacionales en esa moneda y al realizar su co-mercio exterior dentro de la llamada área del dólar.
Responsabilidades y actuaciones del Banco Central
El interés específico o la responsabilidad del Banco Central en la proble-mática del Sistema Monetario Internacional se explica plenamente por variadas razones: en primer lugar, porque desde el punto de vista legal, el Instituto ha sido el organismo encargado de ejercer los derechos y asu-mir las obligaciones que correspondan a Venezuela en el Fondo Mone-tario Internacional (FMI) y, como tal, tiene una participación (aunque modesta) en el gobierno de esa institución y en la supervisión del ade-cuado funcionamiento del Sistema Monetario Internacional. En segun-do término, porque como consecuencia de la adhesión de Venezuela al FMI, nuestro país, a través de su Banco Central, adquiere la obligación de instrumentar su política monetaria y cambiaria dentro de la normati-va general, establecida en el Convenio Constitutivo de esa institución; y, en tercero y último lugar, por el interés universal, compartido por todas las naciones, de que el sistema de pagos internacionales se desenvuelva con la mayor fluidez, eficiencia y equidad posible.
Frente a los desajustes y crisis del mencionado sistema, el Banco Central de Venezuela manifestó especial preocupación por la situación planteada, como se desprende de sus Memorias, Informes anuales y otras publicaciones. El presidente del Banco en ese entonces, doctor Alfredo Machado Gómez, participó activamente en casi todos los foros inter-nacionales en donde se discutieron estas materias, y demostró especial interés por los problemas de liquidez internacional, así como por la re-forma monetaria en su conjunto, y dejó constancia escrita de ello en su
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obra Crisis y recuperación (1973), contentiva de una suerte de memoria de sus actuaciones en el Instituto. Por su parte, el primer vicepresidente, doctor Carlos Rafael Silva, centró su atención en la defensa de los intere-ses de los países en desarrollo en el proceso de reforma del Sistema Mo-netario Internacional; presidió el Grupo Intergubernamental de los 24 para Asuntos Monetarios Internacionales, y consignó su experiencia al respecto en la obra El Sistema Monetario Internacional, su reciente evo-lución y perspectivas (1974).
Por otra parte, cabe señalar que el proceso de reforma del Sistema Monetario Internacional, que se inició a consecuencia del colapso de Bretton Woods, ha constituido una actividad en donde han participado y participan casi todas las autoridades monetarias internacionales (sin excluir, como se ha dicho, a las nuestras), y en donde no se ha podido todavía estructurar un nuevo sistema monetario definitivo, en razón de la complejidad de los problemas planteados: la existencia de numerosos intereses contrapuestos, la falta de voluntad política y los nuevos desa-justes que surgen dentro del nuevo sistema. Ante tal situación, ha priva-do el concepto de “reforma evolutiva”, de acuerdo con los problemas que vayan surgiendo, lo que implica que el Banco Central de Venezuela haya tenido que permanecer atento a la nueva situación y mantenerse activo en estos debates, en defensa de los intereses del país y de las economías no desarrolladas en general. De ahí que el Banco Central mantenga una gerencia altamente especializada para hacer un seguimiento continuo a la dinámica del Sistema Monetario Internacional, la cual realiza impor-tantes estudios que orientan las posiciones que sustenta el Instituto al respecto. El permanente interés que el BCV ha demostrado sobre estas materias, se pone en evidencia, asimismo, por la recopilación de las de-cisiones del Grupo de los 24, realizada durante la presidencia del doctor Antonio Casas González y prologada él mismo en la obra Communiqués of the Group of 24 (1998).
Por las razones antes expuestas, parece justificarse la incorporación en esta sección de un breve recuento sobre los problemas del Sistema Monetario Internacional, que permanecen prácticamente en vigencia, así como sobre los esfuerzos que se han venido haciendo para susti-tuirle por otro mecanismo de pagos internacionales más equilibrado
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y equitativo, que tome en cuenta las peculiaridades específicas de las economías de menor desarrollo como es el caso de la nuestra. Por ele-mentales razones metodológicas, este recuento comienza con una bre-ve descripción del Sistema Monetario Internacional estructurado en Bretton Woods, sus características relevantes y sus desajustes, para lue-go referirse a su colapso y a los proyectos de reforma de dicho sistema. En una recapitulación final se sintetiza la posición de Venezuela ante la problemática en referencia.
Breve recuento de la estructura y funcionamientodel Sistema Monetario Internacional
El vigente Sistema Monetario Internacional, conocido también con la denominación de Sistema Bretton Woods o Patrón Oro Cambio Modi-ficado (hoy en proceso de reforma), fue establecido por una suerte de acuerdo internacional patrocinado por Estados Unidos e Inglaterra a fi-nales de la Segunda Guerra Mundial para ordenar el Sistema de Pagos Internacionales, dado el convencimiento prevaleciente en esas naciones de que la situación relativamente anárquica en materia de pagos inter-nacionales existente, después de la caída del patrón oro y en el período llamado de “interguerras”, fue una de las causas determinantes de la cri-sis económica de los años treinta así como el propio conflicto bélico pa-ra entonces vigente. Tal fue la importancia de esa manera de pensar que, según se ha expuesto, la Conferencia de Bretton Woods, orientada a or-ganizar el Sistema Monetario de posguerra, se celebró antes de la Con-ferencia de San Francisco, dirigida a atender el ordenamiento político internacional mediante la creación de las Naciones Unidas.
Desde el punto de vista institucional, el SMI cuenta con un organis-mo rector, el Fondo Monetario Internacional, organización de carác-ter multilateral encargada de otorgar asistencia crediticia a sus países miembros para cubrir deficiencias de balanza de pagos, y de actuar co-mo “guardián del buen comportamiento monetario internacional” de acuerdo con una serie de principios monetarios y cambiarios estableci-dos en su Convenio Cambiario. En lo que concierne a su filosofía ope-rativa, el sistema se basa en tres postulados fundamentales: predominio
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del dólar, identidad oro-dólar y paridades fijas. La primera y más rele-vante característica o postulado fundamental del sistema lo constitu-ye el predominio del dólar, como resultado de una serie de ventajas que presenta el país emisor de esa moneda, ampliamente analizadas y dis-cutidas en la Conferencia de Bretton Woods, como son la solidez eco-nómica de Estados Unidos debido a sus abundantes recursos naturales, amplio mercado interno, ventajas comparativas y posición preponde-rante en el comercio y finanzas internacionales. A las ventajas anterior-mente indicadas se añade la llamada identidad oro-dólar, caracterizada por el compromiso de la Tesorería de Estados Unidos de comprar y ven-der oro al precio de 35 dólares la onza a fin de garantizar la estabilidad en el precio de ese metal, compromiso apuntalado por los, generalmen-te, elevados resultados superavitarios de la balanza de pagos de esa na-ción, además de sus gigantescas reservas internacionales.
No menos importante, desde el punto de vista teórico, fue el estable-cimiento de paridades fijas. De acuerdo con el Convenio Constitutivo, cada país miembro estaba obligado a convenir con el FMI una paridad fija para su moneda con basamento en el oro y el dólar, patrones de re-ferencia del sistema, y no podía modificarla sin la autorización expresa de esa institución, después de un régimen de consulta y estudios. Dicho en otras palabras, las devaluaciones de monedas de los países miem-bros debían ser autorizadas por el Fondo Monetario Internacional con fundamento en la conveniencia de la economía mundial en su conjun-to y en la de los países miembros. A esto debe añadirse que la política de asistencia crediticia (compra y recompras de monedas) tiene por objeto el mantenimiento de esas paridades, mientras se corrigen los desequili-brios que las originan.
Sin omitir sus indudables méritos de ordenamiento de los meca-nismos de pagos internacionales, el Sistema Bretton Woods presentaba también una serie de inconsistencias y debilidades que no fueron posi-blemente advertidas en la oportunidad de su creación, pero que fueron surgiendo en años posteriores con la evolución de la economía mundial y de los pagos internacionales. Tales inconsistencias han sido clasifica-das por los especialistas en tres grandes categorías: problemas de liqui-dez, de confianza y de ajuste. Los problemas de liquidez se relacionan
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con el hecho de que la liquidez mundial dependía, básicamente, del défi-cit de balanza de pagos de Estados Unidos, los cuales constituían el me-dio fundamental que determinaba la expansión de dicha liquidez. En la medida en que la balanza de pagos de esa nación resultaba deficitaria, la liquidez internacional se expandía como consecuencia de la emisión de dólares para financiar dicho déficit. Por el contrario, cuando la balanza resultaba superavitaria, la liquidez internacional se reducía. Evidente-mente, este mecanismo tenía poca racionalidad, puesto que las necesi-dades de liquidez internacional no necesariamente coincidían con los resultados de la balanza comercial norteamericana.
El otro componente del sistema, el oro, presentaba el problema de que su producción dependía, fundamentalmente, de factores tecnoló-gicos y geológicos vinculados con el descubrimiento de nuevas minas o agotamiento de las existentes, lo cual no se correspondía con las cre-cientes necesidades de pagos internacionales, además de que el precio fijo de 35 dólares la onza, estipulado para este metal, constituía un de-sestímulo para incrementar su producción dados los crecientes costos. De ahí que a pesar de los esfuerzos para mantener la identidad oro-dó-lar, ambos activos tendían a fluctuar en sus cotizaciones, lo que origina-ba tendencias especulativas que deterioraban la estabilidad y confianza al sistema, y ponían en evidencia la necesidad de una reforma.
Con sus fortalezas y debilidades, el Sistema Monetario Internacio-nal creado en Bretton Woods funcionó de manera relativamente satis-factoria durante sus primeros 20 años de existencia, aproximadamente; período en el cual cumplió su cometido de estimular el comercio mun-dial y contribuir con la reconstrucción de los países devastados por la guerra; pero, posteriormente, se convirtió en una permanente preocu-pación para Estados Unidos, país que, paradójicamente, obtenía los ma-yores beneficios de su funcionamiento. En efecto, durante los primeros años del sistema, los déficits de balanza de pago de Estados Unidos eran escasos y la inyección de dólares a la economía mundial reducida, con la cual la estabilidad en el precio del dólar estaba garantizada; no obs-tante, en la medida en que comienzan a incrementarse dichos déficits, la provisión mundial de dólares se incrementa, la confianza en dicha mo-neda se debilita, comienza una tendencia a convertir dólares en oro y a
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registrarse intensas propensiones especulativas con esos activos de re-servas. Por otra parte, aparece la más intensa literatura económica so-bre los problemas de liquidez internacional, así como foros en donde se responsabiliza a Estados Unidos de los trastornos de la economía mun-dial y se plantea la necesidad de una reforma del Sistema Monetario Internacional.
Planes de reforma
Para acometer la solución a los problemas del Sistema Monetario In-ternacional se elaboraron y discutieron los más variados planes de re-forma, tanto desde el punto de vista, predominantemente, académico –abordado por destacados economistas e institutos de investigación– como los más pragmáticos con participación o ideas de banqueros, fi-nancistas, ex ministros de Hacienda y organizaciones gubernamentales. En buena medida, puede afirmarse que tales planes tienen como sustra-to las dos grandes corrientes ideológicas que se enfrentaron en Bretton Woods: por una parte, la visión idealista de Keynes, de crear una espe-cie de banco central universal o cámara de compensación universal y la emisión de una moneda también universal, el “bancor”, destinada a de-sempeñar el papel atribuido al dólar; y, por la otra, la concepción más pragmática de White, quien propiciaba un sistema basado fundamen-talmente en el dólar, posiblemente por la dificultad de llegar a acuerdos más amplios en tan corto plazo y por la necesidad de dotar a la comu-nidad monetaria internacional de un mecanismo de pagos más prácti-co que pudiese estar estructurado antes de concluir la Segunda Guerra Mundial. La visión idealista de Keynes todavía permanece vigente y, se-gún algunos analistas, constituye la solución ideal para un sistema mo-netario futuro, en una etapa más avanzada de la economía mundial y de la cooperación internacional.
Desde otra perspectiva, el Fondo Monetario Internacional perma-neció atento ante estos programas de reforma y elaboró distintos do-cumentos que fueron discutidos tanto en sus reuniones anuales como en numerosos foros convocados al respecto. Tan abundantes y variados fueron los planes de reforma del Sistema Monetario Internacional que
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los autores que los han estudiado en su conjunto han tenido que agru-parlos en categorías, según los elementos comunes que contengan, así: planes de ampliación del patrón oro cambio, entre los cuales sobresalen el Plan Roosa, el Plan Bernstein y el Plan CRV francés; planes de cen-tralización de reservas, como el Plan Keynes (modificado), el Plan Trif-fin y el Plan Stamp; planes fundamentados en aumento del precio del oro, entre ellos, Plan Harold, Plan Ruelf y Plan Heilperon. Por otra par-te, fueron numerosas las propuestas (no clasificadas como planes espe-cíficos) relacionadas con el establecimiento de tipos de cambio flexibles, cuya aplicación facilitaría considerablemente el mecanismo de ajuste, el cual se realizaría prácticamente de manera automática y reduciría sus-tancialmente la necesidad de mantenimiento de elevados volúmenes de reservas internacionales por parte de los países.
Accidentado y complejo proceso de reforma
Dejando a un lado los esfuerzos concretados en los planes de reforma anteriormente mencionados, atribuibles, como se ha dicho, a sectores predominantemente teóricos y académicos, la reforma del SMI creado en Bretton Woods ha requerido los más variados estudios y reuniones internacionales, por largos períodos, especialmente durante el decenio comprendido entre 1970-1980, y ha dado origen a la más extensa litera-tura sobre la materia sin llegar a acuerdos específicos de significación, salvo lo concerniente a la creación de los derechos especiales de giro y a otras modificaciones en el Convenio Constitutivo del FMI.
Creación de los derechos especiales de giro (DEG)
La creación de los derechos especiales de giro constituye, indudable-mente, el mayor paso de avance que se dio en los distintos intentos de reforma al Sistema Monetario Internacional, por constituir un nuevo activo monetario creado por la decisión razonada de la Comunidad Monetaria Internacional, no dependiente del oro ni del dólar de Esta-dos Unidos. Su origen se remonta a una propuesta del Grupo de los 10 ante la Junta de Gobernadores del FMI celebrada en Estocolmo en 1970
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y aprobada posteriormente en la reunión de gobernadores de dicha ins-titución que tuvo lugar en Río de Janeiro a finales del mismo año. Ello implicó una reforma del Convenio Constitutivo del Fondo, necesaria para ese propósito. Conjuntamente con esas decisiones se acordó, igual-mente, que el nuevo activo de reserva tendría como finalidad la de com-plementar al dólar y al oro como medio de pago internacional y no a sustituirle, y que su distribución se haría entre los países miembros del FMI en proporción a sus cuotas.
Los DEG no constituyen un mecanismo expedito y fácil de utilizar en las transacciones internacionales por estar sujetos a una serie de re-quisitos para su uso. Entre ellos sobresale la “necesidad de saldar déficit de balanza de pagos”; puesto que, según lo establecido en el Convenio Constitutivo, sólo pueden usarse para ese propósito mediante una serie de regulaciones bajo supervisión del Fondo Monetario Internacional.
Otros aspectos relacionados con la normativa de este nuevo instru-mento son los de asignación, designación y reconstitución. La asigna-ción se refiere, básicamente, a la creación y distribución de este nuevo activo de reserva, mientras que la designación se relaciona con la acep-tación y adquisición que debe hacer un país superavitario de este nue-vo medio de pago, para satisfacer las necesidades del país deficitario que necesita utilizarlo. Por último, la reconstitución implica la obligación del país deficitario de readquirirlos en un plazo determinado. Por todas es-tas limitaciones, los DEG han sido considerados como un mecanismo sumamente temido para resolver los problemas de pago internacional y han sido calificados como un simple paliativo.
El Comité de los 20 y el proceso de reforma
Ante el conjunto de dificultades planteadas en el Sistema Monetario In-ternacional, el Fondo Monetario Internacional, después de numerosos estudios y consultas, acordó propiciar una reforma integral de dicho sistema para cuyo propósito designó, en 1972, un Comité de la Junta de Gobernadores para la Reforma del Sistema Monetario Internacio-nal y Cuestiones Afines, conocido posteriormente con la denominación de Comité de los 20. La idea implícita en la creación de este comité
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fue la de estructurar un nuevo sistema monetario que corrigiese las de-ficiencias del para entonces en vigencia y proporcionar una estructu-ra para que la economía mundial pudiese desenvolverse con adecuada fluidez en los pagos y coadyuvase al desarrollo de la inversión reproduc-tiva. Se estableció, igualmente, que la reforma debería tener un carácter “tripartito”, abordando no sólo los problemas monetarios, sino también los comerciales y de desarrollo. El comité comienza a trabajar a fina-les de ese mismo año, trazándose como objetivo presentar un proyecto de reforma, basado en los lineamientos expuestos, en un plazo de alre-dedor de dos años, objetivo que no pudo cumplirse debido a las nume-rosas dificultades existentes en ese período de turbulencia monetaria y financiera.
Una de las mayores dificultades que se presentó para elaborar es-te proyecto de reforma fue la complejidad de la situación. Al respecto, se esgrimía como argumento fundamental que cuando se estructuró el Sistema Bretton Woods, los problemas monetarios internacionales eran mucho más sencillos. Prevalecía, para esa época, un predominio abso-luto de la economía de Estados Unidos y del dólar, frente a una Euro-pa empobrecida y desarticulada, deseosa de obtener la ayuda de ese país para iniciar su proceso de reconstrucción, así como de la reconstitu-ción del sistema de pagos y comercio mundial en general. Para el nue-vo período en que se aspiraba a reformar el sistema, los países europeos contaban con mayor poder político y económico, y el dólar se había debilitado considerablemente. Dentro de esa perspectiva, la reforma se presentaba como una compleja mezcla de intereses económicos y políti-cos. Otra no menos importante dificultad se relaciona con los continuos desajustes y crisis dentro del mismo sistema, entre ellos, el progresivo debilitamiento del dólar, las tendencias especulativas, los desajustes de balanza de pagos, los procesos inflacionarios y, por último, los cambios que se registraron en las finanzas internacionales como resultado de la llamada crisis energética y el aumento de los precios del petróleo.
De no menor importancia fueron los intereses contrapuestos y la falta de voluntad política. En lo que respecta a intereses contrapuestos, las distintas publicaciones sobre la materia destacan que, frente al in-terés común de lograr un ordenamiento monetario, cónsono con las
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necesidades de pagos internacionales, se planteaba el problema de que ese ordenamiento afectaba e incidía de manera diferente sobre los dis-tintos países o grupos de países. En tal sentido, los países europeos in-sistían en un sistema monetario que no dependiese de los intereses de la banca comercial norteamericana ni de los déficits de la balanza co-mercial de Estados Unidos. Los países no desarrollados estimaban que el nuevo sistema monetario debería corregir las asimetrías e injusticias que los afectan, mientras que a Estados Unidos se le acusaba de tratar de desviar la atención para no discutir la posición favorable que venía dis-frutando como país centro de reserva. Por último, la falta de voluntad política se relaciona con el hecho de que, si bien la mayoría de los paí-ses involucrados parecían interesarse en llegar a un consenso, a la hora de materializarlo, en un acuerdo específico, surgían problemas tácticos y dilaciones que alargaban indefinidamente el proceso.
Devaluaciones del dólar
Dentro de los imprevistos que se produjeron, mientras se realizaban los estudios y consultas para llevar a cabo una reforma integral del Sistema Monetario Internacional, se registra la devaluación del dólar de Estados Unidos, anunciada como se ha dicho, por el presidente de ese país en 1971. Esto cambió totalmente la perspectiva de llegar a un acuerdo para establecer un sistema monetario sobre las bases deseadas, y la atención del Comité de los 20 y del Fondo Monetario Internacional se concen-traron en la búsqueda de soluciones de emergencia a través de improvi-saciones que se tradujeron, por una parte, en la instrumentación de un sistema de flotaciones y, por la otra, en la aprobación de la idea de que la reforma tendría un carácter evolutivo y que se llevaría a cabo en for-ma progresiva de acuerdo con las circunstancias prevalecientes a las ex-periencias que se fuesen obteniendo.
En el informe final del Comité de los 20 se expone la conveniencia de dividir la reforma en dos etapas: una para abordar la solución de los problemas inmediatos o los que vayan surgiendo, y otra, a más largo plazo, orientada a estructurar un nuevo sistema monetario que satisfaga las exigencias de la comunidad internacional. En dicho comunicado se
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admite que “transcurrirá” algún tiempo antes de que pueda llegarse a un acuerdo sobre un sistema reformado que quede definitivamente esta-blecido, y se propone que antes de llegarse a ese acuerdo, en un período considerado como transitorio, los países orienten sus políticas confor-me a los objetivos y mecanismos establecidos en el proyecto de reforma; que adopten las medidas para llevar a cabo un proceso de reforma evo-lutiva, y que contribuyan con el FMI para poner en marcha mecanis-mos que conduzcan a un mejor ordenamiento monetario en el período de transición. De igual modo, se recomienda que los países miembros continúen respetando los principios contenidos en el convenio en ma-teria de pagos, que no impondrán restricciones comerciales ni adopta-rán prácticas monetarias injustas y que sólo, en situaciones urgentes y por motivos de balanza de pagos, podrán utilizarse tales prácticas, con carácter transitorio y previa autorización del fondo. Se acordó, asimis-mo, adoptar un nuevo mecanismo de valoración de los derechos espe-ciales de giro, fundamentado en una cesta de monedas para sustituir el sistema de valoración anterior basado en el oro. En materia de tipos de cambio y flotaciones, se reafirma que seguirá siendo objeto de estu-dio, observación y consulta, que debe evitarse toda depreciación con fi-nes competitivos y se aprueban una serie de directrices para el régimen de flotaciones.
Transitoriedad y proceso evolutivo
Después de concluir sus funciones el Comité de los 20, se adoptó una serie de directrices que guiarían el Sistema Monetario Internacional, mientras se llegaba a estructurar un mecanismo definitivo. Primero: adopción de un período transitorio para solucionar los problemas ur-gentes que se vayan presentando, sin pasar por alto la necesidad de una reforma global a más largo plazo. Segundo: eliminación del régimen de paridades fijas, que había constituido la base fundamental del sistema, y sustitución del mismo por un sistema de flotaciones bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional, a fin de que las mismas se realicen sobre bases razonables y no se conviertan en prácticas discriminato-rias que afecten negativamente el comercio y los pagos internacionales.
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Tercero: obligación de los países miembros, con monedas flotantes, de intervenir en el mercado cambiario para moderar la fluctuación de sus monedas y mantenerlas dentro de parámetros razonados. En materia de activos de reservas internacionales, se acordó fortalecer la posición de los derechos especiales de giro a fin de que constituyan el fundamento básico del sistema, y se fija su valor en una cesta de monedas y no en oro como se había establecido anteriormente. Dentro de este mismo con-texto, se estableció asignar al oro y a las monedas nacionales un papel declinante dentro del sistema de pagos internacionales, y se diseñaron programas para que el FMI y los países se desprendieran de sus reser-vas de oro. Asimismo, frente a las reiteradas posiciones de los países no desarrollados, con respecto a las injusticias del sistema, se decidió por una parte, estudiar y propiciar una mayor simetría en el proceso de ajus-te, a fin de que la carga de este proceso no incidiera tan fuertemente so-bre los países no desarrollados; y por la otra, se exhortó a las naciones industrializadas a incrementar las transferencias a los países de menor desarrollo.
El Grupo de los 24 en asuntos monetarios internacionales
En las reuniones que se habían venido celebrando para estudiar los pro-blemas monetarios internacionales y sobre la posibilidad de estructurar un nuevo sistema monetario, los países no desarrollados venían partici-pando activamente, pero de manera aislada, sin ninguna organización y sin presentar posiciones unificadas como lo venían haciendo los países altamente industrializados a través del Grupo de los 10. Para hacer fren-te a esta situación se constituyó el Grupo Intergubernamental de los 24 en Asuntos Monetarios Internacionales, producto de distintas conver-saciones previas entre los miembros de Grupo de los 77, y cuya creación se remonta a la Carta de Lima, documento aprobado en esa ciudad, en 1971, en donde quedó establecido. Por una parte, el Grupo de los 77 de-legaría sus funciones relacionadas con los problemas monetarios inter-nacionales en un grupo más reducido y especializado: el Grupo de los 24, y, por la otra, ese nuevo grupo debería seguir la coyuntura moneta-ria internacional, examinar los estudios y proyectos elaborados por el
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FMI y defender la posición de los países subdesarrollados en ese proce-so de discusión.
Con fundamento en esos lineamientos generales, el Grupo de los 24 se constituyó oficialmente en Caracas, en 1972. En esa oportunidad, el doctor Carlos Rafael Silva fue designado presidente del grupo a nivel de alternos, y se le encomendó como relator de la reunión de ministros. Asimismo, se estableció lo concerniente a integración y mecánica ope-rativa. Se aprobó que el grupo estaría constituido por 24 países de los cuales 8 corresponderían a América Latina, 8 a África y 8 a Asia. Por América Latina los integrantes designados fueron Argentina, Brasil, Colombia, Guatemala, México, Perú, Trinidad y Tobago, y Venezue-la. Por Asia: Sri Lanka, Filipinas, India, Irán, Líbano, Pakistán y Siria; y por África: Argelia, Costa de Marfil, Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Nigeria y Zaire. Se acordó, igualmente, que el grupo trabajaría inde-pendientemente del Grupo de los 77 del cual dependía; que celebraría reuniones cuando y donde fuese conveniente, según el interés de los países no desarrollados en el proceso de reforma, pero que se reuniría oficialmente antes de las reuniones anuales de gobernadores del FMI. En materia de estrategia y objetivos, se reiteró que los países miem-bros no podrían permanecer aislados frente a los problemas moneta-rios internacionales, que deberían presentar posiciones unificadas ante dichos problemas y evitar que la solución a los mismos fuese impues-ta unilateralmente por otros países. Otras recomendaciones y estrate-gias específicas fueron:
En primer lugar, el grupo manifestó su apoyo al Fondo Monetario Internacional y al Comité de los 20 en sus actuaciones sobre el proceso de reforma del sistema monetario. Reiteró que la reforma debería efec-tuarse dentro de ese mismo comité, de acuerdo con las ideas predomi-nantes, y que los directivos del grupo actuarían como enlaces entre este último grupo y el Comité de los 20. Desde otro punto de vista, se ana-lizó cuidadosamente las asimetrías e injusticias a las cuales se encon-traban sometidos los países no desarrollados dentro del prevaleciente Sistema Monetario Internacional, y se enfatizó la necesidad de estable-cer un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el fi-nanciamiento al desarrollo. En sus reuniones posteriores, ha mantenido
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una posición altamente coherente en esas materias. Los comunicados anuales del grupo, como se ha expuesto en el presente capítulo, han ve-nido siendo recopilados por el Banco Central.
Apreciaciones finales:Venezuela ante el colapso de Bretton Woods
Venezuela fue uno de los primeros 15 países que suscribieron el Conve-nio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, lo cual, según do-cumentos oficiales de la época, se hizo dentro de un ambiente de gran optimismo por el futuro de la nueva institución, llamada a eliminar las injusticias y asimetrías del patrón oro, y a imponer un régimen mone-tario más fluido que estimularía el comercio y la actividad productiva mundial. Sin embargo, a los pocos años de entrar en vigencia dicho con-venio, nuestro país confrontó problemas con el Fondo Monetario Inter-nacional por el mantenimiento de un sistema de cambios diferenciales que no tenía características agresivas ni discriminatorias, sino que obe-decía a la simple estructura de nuestra economía, caracterizada por un sector petrolero de alta productividad y eficiencia, frente a un sector agropecuario primitivo que requería de un tipo de cambio diferente (ver capítulo v). El FMI no pudo o no quiso interpretar esa situación y de manera relativamente dogmática, desempeñando su papel de “guardián del buen comportamiento monetario internacional”, presionó a Vene-zuela para que eliminase ese mecanismo cambiario, basado en las previ-siones del Convenio Consultivo, según las cuales “ningún país miembro puede imponer restricciones cambiarias o prácticas monetarias injus-tas”. Frente a esta rigurosa actitud con respecto a nuestro país, se acusa al Fondo Monetario de mantener una situación relativamente indulgen-te ante las prácticas monetarias injustas o frecuentes violaciones al con-venio por parte de las naciones más poderosas.
Debido a su bonancible situación económica y elevados ingresos de divisas, Venezuela prácticamente no hizo uso de las facilidades crediti-cias del Fondo Monetario Internacional, salvo el caso de 1989 cuando se firmó un acuerdo con esa institución para contribuir al financiamiento del Plan de Ajuste Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez. Para
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otorgar ese financiamiento, el FMI impuso a Venezuela, como es lo ha-bitual, su rigurosa política de “condicionalidad”, caracterizada, funda-mentalmente, por la obligación del país receptor de ayuda, de aceptar los criterios de política económica que propicia esa institución. Tales políticas, consideradas asimétricas e injustas, fueron objeto del más fuerte y generalizado rechazo en el país tal como se reseña en el capítulo xviii correspondiente al mencionado Plan de Ajuste Estructural.
En lo que concierne a la suspensión de la convertibilidad oro-dó-lar y a la devaluación de esa moneda, Venezuela ha experimentado los efectos adversos de esa situación, por cuanto, como se dijo, nuestro país mantiene la casi totalidad de sus reservas internacionales operativas en dólares y realiza su comercio exterior dentro de la llamada área del dó-lar. Cuantificar las pérdidas ocasionadas en nuestras reservas por con-cepto de esa devaluación resulta tarea difícil, puesto que el dólar ha sido objeto de nuevas y sucesivas devaluaciones frente a las monedas tradi-cionales europeas y japonesas (y más recientemente frente al euro), lo que debilita nuestra capacidad de compra frente a esos países y nos ata de manera más firme al área del dólar. Para hacer frente a esta situa-ción, el Banco Central ha venido propiciando una política de diversifi-cación de reservas, cuyas características se examinan en otras secciones del presente trabajo.
Según se desprende de numerosos documentos oficiales, Venezuela a través de sus voceros calificados, los presidentes del Banco Central, ha expresado su respaldo a la propuesta de una reforma del Sistema Mo-netario Internacional, preferentemente sobre la base de sustituir el dó-lar por un nuevo activo de reserva, creado por decisión razonada de la comunidad monetaria internacional, de acuerdo con las necesidades de liquidez prevalecientes, para estimular el comercio y la actividad econó-mica mundial. En ese sentido, nuestro país respaldó la creación de los derechos especiales de giro y compartió la tesis sustentada por varios países de que ese nuevo activo de reserva (u otro de similar naturale-za que pudiera crearse) debería perfeccionarse a fin de convertirlo pro-gresivamente en el eje fundamental del sistema internacional de pagos. Conjuntamente con esa posición sobre la reforma del Sistema Moneta-rio, el Banco Central de Venezuela hizo especial énfasis en corregir las
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injusticias y asimetrías a que estaban sometidas las economías no desa-rrolladas en el aludido sistema, y respaldó la idea de que debe existir un vínculo entre la creación de los derechos especiales de giro y el financia-miento del desarrollo. La mayoría de estos criterios fueron sustentados, de manera aislada, originalmente por el BCV; pero, posteriormente, se hizo de forma unificada dentro del Grupo Intergubernamental de los 24 en Asuntos Monetarios Internacionales, dentro del cual nuestro país ejerció un liderazgo significativo y tuvo el honor de ocupar la presiden-cia por varios años.
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capítulo xiv
Banco Central y sistema bancarioEvolución jurídico-institucional
Introducción
Cambios de considerable importancia experimenta el sistema financie-ro venezolano durante el período de expansión y contracción económi-ca antes reseñado, lo cual conduce a una modificación de sus estructuras legales y administrativas a fin de ponerlas en concordancia con las nue-vas realidades del país. Como resultado de estas necesidades de armo-nización entre sistema financiero y la actividad económica, se registran, entre otras, dos importantes reformas legales: la reforma a la Ley del Banco Central de Venezuela sancionada en julio de 1987, y la reforma de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito aprobada por el Congreso Nacional en diciembre de ese mismo año. El esquema se com-plementa con el Estatuto Orgánico del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), promulgado en 1985. Obviamente, no puede ser nuestro propósito examinar de una manera detenida esos ins-trumentos legales, pero sí destacar en forma muy general aquellos as-pectos de mayor relevancia o incidencia sobre las materias que serán objeto de consideración posterior.
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Nueva Ley del Banco Central de Venezuela (1987)
No resultaría aventurado afirmar que el Banco Central de Venezuela ha llegado a desempeñar las funciones de un moderno banco central a través de un largo proceso de evolución legal, por cuanto la ley origi-nal, mediante la cual fue creado, resultaba excesivamente conservado-ra, aparentemente ante el temor de que ese Instituto pudiese competir con los demás bancos o hacer uso desmedido de sus facultades de emi-sión para conceder préstamos al Estado. Dentro de este orden de ideas, la mencionada ley no sólo le establecía prohibiciones de financiar al sec-tor gubernamental, sino que, al restringir apreciablemente las posibili-dades de adquirir valores públicos, impedía también la intervención en mercado abierto. Estas deficiencias fueron corregidas en buena medida por la Ley del Banco Central de 1960, cuando se dotó al Banco del ins-trumental jurídico necesario para conceder al Estado, dentro de ciertas limitaciones, préstamos destinados a cubrir deficiencias transitorias en la caja de la Tesorería nacional, los cuales deberían cancelarse en el mis-mo ejercicio presupuestario, estableciéndose, igualmente, un tope para el monto total de estos préstamos y la cartera de valores públicos. Des-de luego, la Ley de 1960 trajo consigo otras importantes modificaciones que llevaron al Banco Central a influir más decisivamente sobre la acti-vidad económica, pero éstas fueron relativamente menores, puesto que el conservatismo de la ley original se circunscribía, más que todo, a las operaciones del Banco con el Gobierno y no a las que podían realizarse con el sistema bancario y el público.
Dos leyes del Banco Central rigieron las actividades de esa institu-ción durante el decenio de los ochenta, objeto de consideración en es-ta reseña: la de 1974 y la de 1987. La primera de ellas fue sancionada de acuerdo a la autorización que le fue concedida al Presidente de la República para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, y estuvo vigente hasta 1987, cuando el Congreso Nacional sanciona una nueva Ley del Banco Central de Venezuela promulgada en agosto del mismo año. Otras reformas de menor importancia se practi-caron a dicha Ley en 1983 y 1984, respectivamente.
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La Ley del Banco Central de 1974 modificó radicalmente la estruc-tura, funcionamiento y atribuciones del Banco, al establecer que las ac-ciones, que hasta entonces se encontraban en manos de los particulares, serían adquiridas por el Gobierno nacional, con lo cual la institución pasó en su totalidad a poder del Estado, conservando su carácter de compañía anónima, pero manteniendo cierta representación del sector privado en el Directorio. Por otra parte, esta ley corrige deficiencias de la legislación anterior, desliga al Banco Central de ciertas rigideces de-rivadas de la convertibilidad y respaldo en oro de sus emisiones y le autoriza para acuñar monedas, facultad reservada hasta esa fecha al Eje-cutivo Nacional, previa autorización del Congreso de la República.
Especial relevancia tiene una nueva sección que se incorpora en esta ley titulada “Del Sistema Monetario Nacional”, donde se reglamenta to-do lo relacionado con emisión de billetes, acuñación de monedas, circu-lación de especies monetarias de curso legal y convertibilidad externa, así como operaciones cambiarias y manejo de las reservas internacio-nales. En el primer artículo de esta nueva sección se define al bolívar simplemente como la unidad monetaria de Venezuela, eliminándose así el anacronismo de la anterior Ley de Monedas (derogada por esta Ley del Banco Central), la cual definía a nuestra unidad monetaria en tér-minos de equivalencia con un determinado peso en oro. Asimismo, en concordancia con el proceso de desmonetización del oro y de la plata, que viene registrándose a escala mundial, se establece, en primer lugar, que el Banco sólo puede emitir billetes “mediante la compra de oro, me-diante la compra de cambio extranjero o a través de la realización de las demás operaciones previstas en su ley”, pero se eliminan los requisitos de encaje previstos en la ley anterior. En segundo término, los billetes continúan siendo “libremente convertibles al portador y a la vista”; no obstante, su pago o convertibilidad está ahora previsto en giros o trans-ferencias sobre depósitos bancarios en el exterior, eliminándose las al-ternativas de la anterior ley que permitía realizar la convertibilidad en barras de oro, moneda de curso legal o giros sobre el exterior. Por lo demás, esta ley incorpora una sección sobre las reservas internaciona-les, elimina las disposiciones sobre Fondo Anticíclico, contenidas en la
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Ley de 1960, y flexibiliza la realización de distintas operaciones con la banca.
La Ley de 1987 conserva la misma estructura que la anterior y man-tiene todas las disposiciones acerca del sistema monetario nacional an-tes citadas, pero incorpora varios aspectos novedosos como lo son, entre otros, la facultad de reglamentar las actividades de los fondos de acti-vos líquidos; la creación del Fondo de Reserva para Operaciones Mone-tarias y Cambiarias; la posibilidad de realizar operaciones de reporto y la inembargabilidad de los encajes legales. Desde otro punto de vista, se amplía considerablemente la asistencia financiera que el Banco Central puede conceder al Gobierno nacional y se establece un mayor control gubernamental sobre el Directorio y Administración del Instituto, que incluye la posibilidad de que el Presidente de la República, en Conse-jo de Ministros, pueda remover de su cargo al presidente del Banco por causas debidamente justificadas, contempladas en la ley.
La facultad de reglamentar el mercado interbancario constituye uno de los más positivos aspectos de la reforma y está previsto en el artícu-lo 48 donde se consagra que el Banco Central queda autorizado para “dictar normas que servirán de base para el funcionamiento del merca-do interbancario, así como para regular las operaciones que dentro del mismo mercado realicen los bancos”. Esta disposición tiende a facilitar la creación de un verdadero mercado de la naturaleza citada, como exis-te en los países de mayor desarrollo, y a través del cual los bancos con excedentes de liquidez pueden auxiliar a aquéllos que confrontan defi-ciencias, dentro de ciertos mecanismos y a un determinado tipo de in-terés. El resultado de esta regulación no puede ser otro que un mayor grado de eficiencia en la utilización de los recursos y una mayor solidez del sistema financiero.
La regulación de los fondos del mercado monetario fue una facul-tad transitoria que se le otorgó al Banco Central, mientras se establecían disposiciones permanentes sobre la materia en la Ley General de Ban-cos y Otros Institutos de Crédito. Esta situación se encuentra claramen-te especificada en el artículo 103 de la Ley del Banco Central que dice:
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Hasta tanto sea sancionada y promulgada la reforma a la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, el Banco Central regulará el proceso de promoción, organización y funcionamiento de los fondos de activos lí-quidos, los fondos fiduciarios y cualquier otro fondo que se dedique a cap-tar recursos del público mediante la cesión o venta de participaciones.
En todo caso, el artículo 50 faculta al Banco Central de manera per-manente para regular las condiciones financieras destinadas a captar re-cursos del público a través de esos fondos. La medida provisional, antes comentada, obedeció al extraordinario desarrollo que había adquirido ese mecanismo de intermediación financiera en nuestro país y a la au-sencia de regulaciones específicas sobre la materia.
En efecto, estos fondos, según nos ilustra el doctor Héctor Esteves en su Introducción al estudio de la Ley del Banco Central de Venezuela (s/f), aparecieron en Estados Unidos en 1987 con el nombre de money mar-ket funds; fueron introducidos en Venezuela ese mismo año y adquirieron desde entonces gran popularidad debido a su liquidez inmediata y al-ta rentabilidad, con incidencia bastante desfavorable para los restantes instrumentos e instituciones de intermediación financiera existentes en el país. Su funcionamiento, bastante conocido, se vincula generalmente con las operaciones de un banco o grupo financiero de prestigio, cuya sociedad financiera actúa como fideicomitente y ofrece al público par-ticipaciones en valores con pacto de recompra a la vista. El fideicomiso se constituye en el banco comercial del mismo grupo. Como es obvio, la falta de regulaciones sobre esta materia constituía una especie de vacío en nuestra legislación financiera, por ello se dotó al Banco Central del instrumental jurídico necesario para resolver la situación.
Las siguientes reformas del articulado de la nueva Ley del Banco Central como la inembargabilidad de los encajes bancarios, la auto-rización para realizar operaciones de reporto y la creación del Fondo de Reserva para Operaciones Monetarias y Cambiarias, así como la ma-yor amplitud para prestar asistencia a la banca, fueron, indudablemente, aportes positivos para que el Banco Central cumpliera a mayor cabali-dad su función de rector del sistema financiero, los cuales se acogie-ron favorablemente desde que se inició la discusión o consulta pública sobre este proyecto de reforma. La única disposición controversial que
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contiene esta ley es la fa cultad de incrementar las posibilidades de finan-ciamiento al sector público por parte del Banco Central, contenidas en una disposición transitoria (artículo 102) que dice:
No obstante lo dispuesto en el artículo 56 de esta ley, el Directorio del Banco Central de Venezuela con la ma yoría calificada exigida en dicho artículo (...), podrá elevar hasta el 40% el promedio de los ingresos ordinarios del fisco en los últimos cinco años, el porcentaje de la cartera total de valores públicos que puede adquirir el Instituto.
Seguidamente, en el primer aparte, señala que la autorización allí otorgada puede ser utilizada por el Banco Central dentro de los próxi-mos cinco años siguientes a la promulgación de dicha ley.
Como se sabe, el artículo 56 establece que el monto total de la car-tera de valores públicos en poder del Banco, sumado al monto de los préstamos que éste hubiera otorgado al Gobierno, no podrá exceder en condiciones ordinarias de 10% del promedio de los ingresos anuales del Estado en los últimos cinco años. Excepcionalmente, y con una votación calificada por parte del Directorio, ese monto puede incrementarse pe-ro no por encima de 20%.
El temor que ha suscitado la modificación, antes comentada, radica en que la ampliación de las posibilidades de conceder préstamos al sector gu-bernamental podría conducir eventualmente a convertir al Banco Central en un medio expedito para financiar los déficits del presupuesto nacional y, de este modo, crear presiones inflacionarias contra rias a la buena mar-cha de la economía. Pero el carácter de transitoriedad con el cual se esta-bleció dicha disposición parece indicar que la medida fue sólo concebida para prever contingencias asociadas a los desequilibrios fiscales registra-dos como consecuencia del deterioro del mercado petrolero.
Nueva Ley General de Bancosy Otros Institutos de Crédito (1988)
El sistema bancario fue posiblemente el sector de la economía que más se expandió y robusteció durante el período bonancible de mediados de los años setenta y comienzos de los ochenta, y por esa razón, pue-
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de resultar también más vulnerable a la crisis. Su estructura actual data prácticamente de la Ley de 1961, en cuyo texto se previó y reglamentó el establecimiento de bancos comerciales, bancos hipotecarios, sociedades financieras y sociedades de capitalización. La Ley de 1961 fue reformada en 1975, pero la estructura diversificada del sistema permaneció prácti-camente sin alteración. Además de esa diversificación contemplada en la ley, el sistema se caracteriza igualmente por el alto grado de concen-tración bancaria y por su integración en lo que se ha convenido llamar grupos o circuitos financieros, mecanismo mediante el cual un núme-ro determinado de accionistas, con mayoría de capital, controla un gru-po integrado de bancos de distintas especialidades, que comienza con el banco comercial y se extiende vertical y horizontalmente con el banco hipotecario, la sociedad financiera, arrendadora financiera, empresas de seguros y, últimamente, los fondos de activos líquidos.
Dos peculiaridades de nuestro sistema bancario cobraron especial im-portancia durante el período que se examina y despertaron la atención de los poderes públicos, autoridades monetarias y colectividad en general. Fueron ellos, en primer lugar, el considerable desarrollo de los fondos del mercado monetario (materia no regulada hasta entonces por nuestra le-gislación bancaria, ya comentada al referirnos a la Ley del Banco Central); y, en segundo término, las desviaciones del verdadero sentido de la inter-mediación financiera a través de las llamadas prácticas de “autocrédito”, que contribuyeron al colapso de ciertas instituciones bancarias, algunas de las cuales fueron intervenidas y puestas en liquidación.
Básicamente, con la idea de contribuir a la solución de estos dos úl-timos problemas, el Ejecutivo Nacional elaboró y sometió a consulta y discusión entre organismos especializados un Proyecto de Reforma de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, el cual, según su correspondiente Exposición de Motivos, obedecía a objetivos tales co-mo: a) actualizar dicha ley para incorporar la reglamentación de nue-vas prácticas derivadas de la reciente evolución del sistema financiero, como era el caso de los fondos de activos líquidos, las mesas de dinero y las arrendadoras financieras; b) evitar la desviación de las funciones de intermediación financiera, por cuanto se había venido observando que un porcentaje significativo de los recursos captados del público eran
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colocados entre empresas que directa o indirectamente pertenecían a los administradores o accionistas mayoritarios de los bancos; c) esta-blecer requisitos más rigurosos en el proceso de promoción de nuevos bancos, así como requisitos de capacidad y honradez para ser adminis-trador bancario; d) desestimular la concentración excesiva de las accio-nes en determinados grupos y proteger los derechos de los accionistas minoritarios; y, por último, e) mejorar la supervisión bancaria, elevan-do la jerarquía institucional de la Superintendencia de Bancos a fin de que pueda cumplir cabalmente sus objetivos.
La necesidad de mejoramiento en los mecanismos de supervisión ban-caria fue planteada como uno de los objetivos prioritarios de la reforma, por considerar que muchas de las prácticas poco ortodoxas, que habían conducido al colapso a algunos bancos, se realizaban fundamentalmen-te por falta de adecuada supervisión. También se proyectaba en esta re-forma agilizar, mejorar y definir los procedimientos para la intervención, por parte del Estado, de los bancos que así lo requiriesen, y permitir que este proceso pudiera ser realizado con la mayor discreción posible a fin de no dañar la confianza del público en el banco intervenido.
Como era de esperarse, este proyecto contó con amplio respaldo en la mayoría de las organizaciones donde fue examinado, algunas de las cuales formularon valiosas observaciones y recomendaciones encami-nadas a subsanar errores, corregir imprecisiones y, en general, a mejorar su texto para encuadrarlo más cabalmente dentro de la realidad econó-mica nacional y el desarrollo reciente del sistema financiero. La oposi-ción que se hizo provino, fundamentalmente, del sector bancario, cuyos dirigentes admitían la necesidad de la reforma y la mayoría de las solu-ciones propuestas en el articulado, pero no estaban de acuerdo con las sanciones penales que se habían previsto. Por consiguiente, después de un período de consulta y de maduración del proyecto fue aprobado por el Congreso Nacional y sancionado en diciembre de 1987.
La nueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito con-serva la misma estructura que la anterior, pero registra cambios en su ar-ticulado e incorpora varias secciones o títulos destinados a reglamentar aspectos, tales como los concernientes a “fondos del mercado moneta-rio y otras modalidades de intermediación”, así como a las arrendadoras
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financieras. De igual modo, el antiguo título donde se contemplaban las sanciones, se divide ahora en dos, para separar sanciones administrati-vas de las penales. Entre las modificaciones más relevantes del articula-do se encuentran las contenidas en el artículo 15, en donde se dispone que todo traspaso de acciones bancarias, en virtud del cual el adquirien-te o personas naturales o jurídicas a él vinculadas, pase a poseer más de 10% del capital de la institución, debe ser autorizado por la Superin-tendencia de Bancos. Ello con la finalidad de evitar traspasos en bloque de acciones y desestimular la excesiva concentración en la propiedad y control de las instituciones bancarias. También entre las reformas del ar-ticulado deben citarse las mayores precisiones que se hacen para decidir y actuar en las oportunidades en que un banco tenga que ser interveni-do, así como las referentes a prohibiciones y limitaciones para conceder créditos a directivos, accionistas o a sus empresas, de manera directa o por interpuesta persona.
El título ix de esta nueva ley contempla la materia concerniente con los fondos del mercado monetario, modalidad introducida en el país durante los últimos años bajo la denominación de fondos de activos lí-quidos y participaciones, los cuales se han convertido en uno de los ins-trumentos más importantes de captación de fondos del público y que por ser un mecanismo financiero de reciente data, su funcionamiento no estaba previsto en nuestra Ley de Bancos. Para establecer un mayor control y supervisión gubernamental sobre este tipo de actividad, la ley dispone básicamente: a) la obligatoriedad para las personas que se dedi-quen a vender al público títulos o valores, así como derechos o partici-paciones sobre los mismos en fondos de activos líquidos, de constituirse en compañías anónimas, con reglamentaciones precisas sobre el capi-tal mínimo requerido y número mínimo de accionistas, entre otras dis-posiciones; b) los títulos o valores adquiridos por tales empresas sólo podrán ser instrumentos de reconocida solidez como títulos emitidos o avalados por la república, certificados de depósito, bonos quirogra-farios y otros instrumentos de captación autorizados por la ley; c) los títulos o valores así adquiridos deberán mantenerse en fideicomiso o en custodia en un banco comercial; d) las actividades de las personas que se dediquen a este tipo de función estarán sujetas al control de la
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Superintendencia de Bancos; y e) el monto total de los activos en forma de fondos no deberá ser inferior al monto de los derechos o participa-ciones sobre los mismos en poder del público.
El título viii, en donde se regulan las actividades de las arrendado-ras financieras, comienza por definir estas actividades como “una ope-ración mediante la cual una empresa de la naturaleza antes mencionada, adquiere un bien mueble o inmueble conforme a las especificaciones in-dicadas por el interesado”, a quien arrienda por un período determi-nado, a cambio de una compensación monetaria y generalmente con opción de compra al concluir el contrato de arrendamiento. Después de precisar el concepto de arrendamiento financiero, la ley determina las características que deben tener estas empresas en cuanto a monto mí-nimo y composición del capital, monto máximo de sus obligaciones y compromiso de presentar informes periódicos a la Superintendencia de Bancos, a cuya supervisión quedan sometidas.
Finalmente, el título xix, relacionado con sanciones penales, con-templa prisión por períodos que oscilan entre 2 a 6 años para los directi-vos, funcionarios de bancos, interventores u otras personas en los casos siguientes: de 2 a 6 años de prisión para directores o administradores que autoricen el reparto de dividendos que no se deriven de legítimas actividades; de 2 a 6 años para el liquidador de un banco que reparta el activo social entre los accionistas, sin antes haber pagado a los depo-sitantes ahorristas y acreedores; de 2 a 5 años para quien dolosamente suscriba, elabore o autorice la publicación de estados financieros que no sean fiel reflejo de la verdadera situación patrimonial o solvencia de la respectiva institución financiera. También se contempla prisión de 3 a 6 años para quien forje o emita documentos con el propósito de cometer u ocultar fraudes o desfalcos bancarios, y de 2 a 5 años para los adminis-tradores o empleados que obtengan créditos con falsas garantías.
De este modo, se aspira a poner coto a una serie de irregularidades que se cometieron en el país y que condujeron al colapso de varias ins-tituciones bancarias con graves perjuicios para los depositantes, para el fisco y para la propia confianza en el sistema bancario. En lo que respec-ta a las sanciones administrativas, la reforma más importante consiste
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en que la multa que se impone a los bancos por quedar fuera de encaje se establece como porcentaje del déficit semanal respectivo.
Creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (1985)
La creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Banca-ria (Fogade) constituye otro de los más notables avances en la norma-tiva legal e institucional que conduce a la modernización de nuestro sistema financiero en el decenio de los ochenta. Surge este fondo me-diante el decreto de fecha 3 de marzo de 1985, basado en la Ley Orgá-nica que autoriza al Presidente de la República para Adoptar Medidas Requeridas por el Interés Público en Consejo de Ministros. Sus princi-pales atribuciones, según el estatuto orgánico que lo rige, son, en primer lugar, garantizar los depósitos públicos constituidos en las instituciones financieras regidas por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito; en segundo término, actuar como instrumento de apoyo pa-ra el funcionamiento y solvencia de los bancos que sean objeto de in-tervención de acuerdo con las disposiciones de la ya mencionada ley; y, por último, prestar apoyo financiero a los bancos e institutos de crédito cuando dicha ayuda sea necesaria para la protección del sistema finan-ciero y la preservación de los depósitos del público. Su máxima autori-dad está constituida en una Asamblea General, presidida por el ministro de Hacienda, en tanto que su administración la ejerce una junta directi-va compuesta por un presidente y cuatro directores.
El patrimonio del fondo está constituido por las aportaciones que, según el mencionado estatuto, deben realizar los bancos e institutos de crédito de acuerdo con una tarifa allí establecida, calculada como por-centaje de los depósitos del público, así como de los aportes que reciba del Ejecutivo Nacional y de los beneficios que obtenga. No obstante, sus operaciones se iniciaron con un anticipo de 5.000 millones de bolíva-res recibido del Banco Central de Venezuela, garantizado por los apor-tes futuros previstos a ser recibidos de la banca. Tales aportes tienen la finalidad de garantizar los depósitos del público hasta por un monto de
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Bs. 250.000 por depositante, cantidad que puede ser elevada hasta Bs. 500.000 por el Ejecutivo Nacional, oída la opinión favorable del Banco Central de Venezuela, y la cual se relaciona con depósitos a la vista, de ahorro, a plazo fijo, certificados de depósitos y bonos quirografarios, to-dos ellos nominativos y en moneda nacional.
Por otra parte, se dispone que el patrimonio de esta organización puede ser invertido para la realización de operaciones de auxilio finan-ciero a la banca, tales como otorgar créditos hasta por un plazo de 10 años con garantía de cualquier activo; efectuar aportes de capital me-diante la adquisición, suscripción de acciones o reposición de capital; y adquirir toda clase de bienes muebles o inmuebles provenientes de operaciones realizadas con bancos e institutos de crédito. Una serie de disposiciones complementarias regulan estas operaciones de auxilio fi-nanciero a los bancos, contemplándose, incluso, la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional puede autorizar al fondo para que exija, previo a la realización de tales operaciones, que se constituya garantía a favor de es-te último sobre las acciones que confieran el control del banco o institu-ción financiera intervenida, o que tales acciones sean ofrecidas en venta a la mencionada organización. En ocasión en que por la realización de este tipo de operaciones, Fogade adquiera el control accionario de un banco, tales acciones deben ser ofrecidas en venta al público, en cuyo ca-so los compradores deben comprometerse a regularizar la situación pa-trimonial del banco o instituto de crédito respectivo, previéndose que en determinadas situaciones los adquirientes de las acciones establezcan garantía solidaria respecto a las obligaciones del banco frente al fondo.
De especial interés resulta la coordinación y complementación de operaciones entre Fogade y el Banco Central de Venezuela, así como la definición de sus respectivos campos de acción. El Banco Central de Ve-nezuela, como todo banco central, está diseñado para prestar asisten-cia financiera al sistema bancario a corto plazo, preferentemente, dentro de los objetivos de política monetaria, y sólo incidentalmente ha de de-dicar su atención a operaciones de salvamento de bancos; Fogade, por el contrario, responde a esta última finalidad, por cuanto su régimen legal y estructura le permite atender no sólo las dificultades transito-rias de liquidez del sistema bancario, sino también aquellos problemas
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de solvencia que pueden confrontar las instituciones financieras cuan-do sus activos no tienen capacidad de respuesta inmediata, aun cuando sus colocaciones e inversiones sean relativamente sólidas y el banco ten-ga buenas posibilidades de recuperación. Consistente con todos estos objetivos, se contemplan programas de asistencia financiera, tanto pa-ra bancos en etapa operativa como en el caso de bancos que hayan sido intervenidos, funciones que el Banco Central venía realizando sólo con carácter excepcional, dentro de un marco legal inadecuado y, en ocasio-nes, en contradicción con objetivos de política monetaria.
La necesidad de coordinación entre Fogade, la Superintendencia de Bancos y el Banco Central resulta obvia, dado que los mecanismos para emprender programas de estabilización de instituciones crediticias y la protección de los depósitos están íntimamente vinculados con los siste-mas de control y vigilancia de la banca que ejerce el Estado. En este senti-do, mientras la Superintendencia emprende acciones legales preventivas o correctivas de saneamiento bancario, a Fogade como al Banco Cen-tral le corresponden las acciones de asistencia financiera. La Superin-tendencia de Bancos es por excelencia el órgano de control y vigilancia de nuestro sistema bancario. Al Banco Central le corresponde la promo-ción de la liquidez y solvencia del sistema bancario dentro de los térmi-nos de su ley; en tanto que a Fogade le atañe la asistencia excepcional asociada, preferentemente, con la solvencia y el buen funcionamiento económico y financiero del sistema. La estrecha coordinación que debe existir entre estos tres organismos está presente en varios artícu los del Estatuto Orgánico de Fogade, en uno de los cuales se establece que esta última organización debe cooperar con la Superintendencia de Bancos y el Banco Central de Venezuela en la creación de un sistema de informa-ción que permita “la evaluación permanente de la situación financiera, administrativa y contable de los bancos e institutos de crédito”, así como de sus empresas filiales, afiliadas o subsidiarias. La asistencia financiera del Banco Central a Fogade, a través de anticipos bajo condiciones espe-ciales, complementa este esquema de cooperación.
Recapitulando, puede concluirse que con la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela y la creación del Fondo de Garantía de De-pósitos y Protección Bancaria, la banca se encontraría en posibilidad de
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recurrir a varias fuentes de financiamiento. En primer lugar, al Banco Central de Venezuela, cuyas posibilidades de asistencia en la forma de anticipos y redescuentos, tiene ahora mayor flexibilidad para la solución de problemas de liquidez. En segundo término, se encuentra la asisten-cia, a más largo plazo, para afrontar situaciones más complejas a través de Fogade; y por último, se dispondrá del mercado interbancario que, de acuerdo con su nueva ley, el Banco Central está facultado a organizar, to-do lo cual debe contribuir a un mayor fortalecimiento de nuestro siste-ma bancario dentro de un esquema más moderno, integrado y flexible.
Observaciones finales
Con la reforma casi simultánea de la Ley del Banco Central y la Ley Ge-neral de Bancos y Otros Institutos de Crédito, se materializó un esfuer-zo importante de adecuación de nuestra legislación financiera con las nuevas realidades del país, se llenaron vacíos existentes en esa normati-va legal, a la vez que se trató de establecer una mayor vinculación entre el Banco Central y el sistema bancario, fortaleciendo además las relacio-nes de estas instituciones con el Estado y dando mayor fluidez a las que se llevan a cabo con la economía nacional, todo lo cual debe conducir a una mejor captación y asignación de recursos para el financiamiento de las actividades productivas. Estas reformas, sin embargo, deben ser ob-jeto de algunos comentarios adicionales vinculados con la evolución re-ciente del sistema financiero, sus tropiezos y problemas aún pendientes de su solución.
La vigorosa expansión de la banca privada constituye posiblemen-te el fenómeno más relevante que requiere atención. Sin embargo, po-co sentido tendría hacer un recuento acerca del significativo desarrollo de ese sector mediante la comparación de sus balances consolidados du-rante el período que se ha venido considerando, por cuanto el proceso inflacionario distorsiona las cifras al revelar crecimientos desmedidos que no se corresponden con la realidad y que tienen un simple carácter nominal, pero aún sin hacer el esfuerzo analítico de deflactar cifras y es-tablecer comparaciones a precios corrientes, las más elementales apre-ciaciones cualitativas, basadas en informaciones fragmentarias, ponen
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de relieve que el sistema bancario y financiero, en general, ha sido uno de los sectores de la economía que más se ha fortalecido, moderniza-do y diversificado1, así como el que menos ha sido afectado por la rece-sión. Ello puede ser resultado no sólo de la capacidad gerencial de sus dirigentes, sino también de la oportuna asistencia gubernamental y las no menos oportunas reformas legales para racionalizar sus operaciones, adaptarlas a las cambiantes circunstancias y evitar excesos que desvir-túan el verdadero propósito de intermediación financiera.
La capacidad e iniciativa de los dirigentes del sector se ha puesto de manifiesto, entre otros aspectos, por la modernización del sistema, ac-tualización de prácticas y servicios, así como por la rápida utilización de nuevos instrumentos para sustituir a otros que perdieron vigencia, co-mo fue el caso de la sustitución de las cédulas hipotecarias por los bo-nos quirografarios y certificados de ahorro o la puesta en ejecución de nuevos mecanismos de captación y utilización de recursos, como las mesas de dinero y los fondos de activos líquidos y participaciones, ca-lificados estos últimos como soluciones bastantes ingeniosas para esti-mular simultáneamente la captación de ahorros y fortalecer la emisión y comercialización de valores públicos y privados. Con la reglamenta-ción que se ha hecho de estos fondos, es de esperarse que los mismos adquieran aún un mayor desarrollo. El comparativo retraso que exis-tía en el país por la ausencia de un mercado interbancario organizado de fondos a corto plazo, deberá ser solucionado próximamente gracias a las disposiciones que sobre la materia contiene la nueva Ley del Ban-co Central de Venezuela.
La intensa competencia que ha existido en el sector bancario, puede ser causa decisiva de este mejoramiento y modernización. Esta compe-tencia se observa, entre otros aspectos, por la vigorosa extensión terri-torial de la banca, la cual atiende a las más apartadas regiones del país,
1 Posiblemente el indicador que, de manera más sintética, pone de relieve el desarrollo de nuestro sistema financiero es el grado de monetización, o sea, la participación de la liquidez monetaria como porcentaje del PTB, materia tratada con gran amplitud por Ricardo Haus-mann y Carlos Stark Rausseo en un artículo titulado “Algunas consideraciones para la mo-dernización de nuestro sistema financiero”, en donde destacan que esta variable se ha venido comportando en Venezuela en años recientes prácticamente a la altura de los países de gran desarrollo. Véase: Revista del Banco Central de Venezuela, 3, julio-septiembre de 1987.
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así como por los más eficientes servicios. Pero además de los factores ci-tados, no puede pasarse por alto la siempre oportuna asistencia finan-ciera del sector público. El Banco Central ha tomado muy en serio sus funciones de prestamista de última instancia, y de promover la liquidez y solvencia del sistema bancario, lo que ha hecho a través de anticipos de redescuentos, mercado abierto y, en general, de todos los recursos que le proporciona su ley. Quizás, los casos más representativos de esa asisten-cia financiera sean las operaciones extraordinarias para asistir a bancos en situación de precaria liquidez, y el amplio respaldo que se propor-cionó a las cédulas hipotecarias como medio de captación de recursos a largo plazo. Al parecer, el Banco adquirió una especie de compromiso de estabilización a la par de este instrumento financiero para darle su-ficiente liquidez, pero cuando dejó de tener aceptación, por causa de su bajo rendimiento, el Instituto terminó adquiriendo prácticamente todas las emisiones de cédulas al 8,5% que fueron puestas en circulación por los bancos hipotecarios. Tanto en este caso como en muchos de los an-teriores, el Banco Central se ha desviado de los objetivos de política mo-netaria para prestar asistencia al sistema bancario.
Entre los aspectos negativos que deben lamentarse, y que hay que corregir, se encuentran las desviaciones del verdadero sentido de la in-termediación financiera y las prácticas irregulares que condujeron a la intervención y cese de actividades de importantes institutos bancarios. Tal situación, según los informes hechos públicos por los propios in-terventores y por el Gobierno nacional, obedeció a la alta concentra-ción del crédito en empresas poco solventes, vinculadas a los directivos o accionistas mayoritarios de estas instituciones, con evidente perjui-cio para los depositantes, para la confianza en el sistema y para el fisco nacional, que tuvo que hacerse cargo de las obligaciones con el públi-co. Como se sabe, en estos casos estuvo también presente la lenidad del Gobierno y la deficiente supervisión, así como las irregularidades en el proceso de intervención, pero de todas estas experiencias surgieron dos hechos positivos que acentuaron la confianza en el sistema, como fue-ron la reforma de la Ley de Bancos y la creación del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria.
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Se ha comentado que la reforma de la Ley del Banco Central de Ve-nezuela y la de la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, obedecieron a razones casuísticas o al propósito de dar solución a pro-blemas de emergencia. En el caso de la Ley del Banco Central, la refor-ma se atribuye a la conveniencia de dotar al Instituto de medios legales para incrementar la asistencia financiera al Gobierno nacional, mientras que en el caso de la Ley de Bancos, se cita la necesidad de poner coto a las prácticas abusivas de ciertos administradores bancarios como causa determinante. Tales motivaciones no pueden negarse, pero de la mayo-ría de las consideraciones que anteceden se desprende que ambas leyes tienen un razonable grado de integración y organicidad que respon-den también a otros propósitos y solucionan problemas de importan-cia. Sin embargo, es de observar que estas dos leyes no están totalmente en concordancia con la nueva orientación que se está dando a la política económica a partir de 1989, una de cuyas metas es liberar una serie de controles, a fin de estimular el efecto favorable de la libre competencia y la regulación automática, o más o menos automática, de la oferta y la demanda. En ese sentido, se han comenzado a discutir nuevas reformas del sistema financiero que deberían conducir, por una parte, a permitir mayor acceso a las operaciones de la banca extranjera en el país y, por la otra, a desligar al Banco Central de la normativa relativamente rígida de fijar intereses activos y pasivos del sistema bancario.
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capítulo xv
Política cambiaria
Introducción
Con la suspensión de la libre convertibilidad y consiguiente devaluación experimentada por nuestro signo monetario en febrero de 1983, se inicia un intenso proceso de ajuste y de controles fundamentado en un siste-ma de cambios múltiples o diferenciales, cuyo mantenimiento se consi-deraba fundamental por razones de tipo económico y fiscal, y el cual se elimina a comienzos de 1989 para dar cabida a una unificación cambia-ria conjuntamente con el retorno a la libre convertibilidad. Tales medi-das, sin embargo, no logran restaurar el equilibrio en los pagos externos ni detienen la vertiginosa caída de las cotizaciones del bolívar, el cual desciende durante el decenio reseñado de Bs. 4,30 por dólar en 1980, a alrededor de Bs. 45,00 por dólar a mediados de 1990. La devaluación re-gistrada cobra mayor significación si se toma en cuenta que, durante el mismo período, el dólar experimentó una baja significativa en relación con la mayoría de las monedas europeas y el yen japonés, todo lo cual conduce a un mayor deterioro de nuestra capacidad adquisitiva con res-pecto al exterior1.
1 Como es obvio, resulta difícil establecer una separación tajante entre la política cambiaria y la política monetaria. En principio, puede afirmarse que todas las acciones del Banco Central, destinadas a influir sobre la balanza de pagos y el tipo de cambio, caen dentro del campo de la política monetaria, mientras que las acciones más específicas, vinculadas con la administra-
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Expectativas y contradicciones ante el problema cambiario
Además del debilitamiento en los precios del petróleo y la contratación de una elevada deuda externa para fines poco reproductivos, así como las fuertes salidas de capitales −fenómenos ya examinados anteriormen-te−, influyeron en los desequilibrios que nos condujeron a la devalua-ción otras causas, quizás menos determinantes, pero cuyo control se encontraba más dentro del ámbito de acción de las autoridades mone-tarias. Tales causas se vinculan a la ausencia de ciertas decisiones apro-piadas en el campo de la política económica en general y monetaria en particular, cuya adopción hubiera podido atenuar el impacto negativo de la situación y fueron, básicamente, en primer lugar, las demoras en adoptar el control de cambios; en segundo término, la falta de medidas oportunas para armonizar los intereses internos y externos; en tercer lu-gar, las demoras en refinanciar la deuda externa; y, por último, la relati-va indiferencia ante las salidas de capitales.
Las demoras en adoptar el control de cambios y la consiguiente de-valuación son perfectamente explicables, tanto en el caso específico de Venezuela como en el de cualquier otro país, y constituyen una de las mayores desventajas del sistema de paridades fijas, puesto que todos o casi todos los gobiernos suelen posponer este tipo de ajustes hasta últi-ma hora, por considerar que el establecimiento de un control de cambios o una devaluación significan la materialización del fracaso de una polí-tica económica, y que tales medidas suelen ser generalmente traumáti-cas y antipopulares. Por ello, los retardos en adoptarlas, pensando que la situación puede corregirse por sí sola o que se puede dejar la decisión al siguiente Gobierno o al siguiente ministro de Hacienda o presidente del Banco Central, constituyen casi una regla general a escala mundial. Lo lamentable es que mientras no se adopta la decisión se pierden valiosas reservas internacionales, que pueden ser utilizadas más racionalmente para afrontar compromisos externos ya contraídos o futuros, y evitar así
ción de los tipos de cambio, corresponden a la política cambiaria. De acuerdo a ese criterio y por razones de sistematización, se ha creído que, en una reseña de este tipo, resulta más claro examinar la materia cambiaria de manera separada, aun cuando ello no sea lo más adecuado desde el punto de vista analítico.
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que el impacto de la medida sobre la balanza de pagos y sobre el nuevo tipo de cambio sea menos acentuado. En el caso de nuestro país, la de-cisión se tomó después de haber perdido un gran volumen de reservas, tanto del Banco Central como de Pdvsa y del Fondo de Inversiones, re-servas éstas que comenzaron a centralizarse en el Banco Central, ya sea para manejarlas más racionalmente o para dar mayor impresión de soli-dez, pero esa política no produjo los resultados deseados.
La falta de una adecuada y oportuna decisión para armonizar los tipos de interés internos y externos, se cuenta entre los factores de-terminantes que acentuaron las salidas de capitales y precipitaron los desequilibrios en la balanza de pagos que condujeron a la devaluación. Este fenómeno se registra en los años 1980, 1981 y parte de 1982, cuando los esfuerzos para combatir la inflación en Estados Unidos se materia-lizaron en una política de dinero escaso y en la consecuente elevación de las tasas de interés, dentro de niveles prácticamente desconocidos en ese país. En Venezuela, por el contrario, durante varios lapsos se man-tiene una política de intereses bajos, los cuales en promedio llegaron a situarse muy por debajo de los prevalecientes en los mercados finan-cieros internacionales. De este modo, al debilitamiento de la confianza en la economía nacional se sumó el atractivo de mayores rendimien-tos para los ahorros que se alejaban del país y buscaban colocación en el exterior.
Las demoras en refinanciar la deuda externa han sido también con-sideradas como causas que acentuaron los desequilibrios existentes. En agosto de 1981 el Congreso Nacional autorizó el refinanciamiento de USD 13.000 millones, ya convenido en términos de plazo e interés con los bancos acreedores, y en momentos en que el crédito exterior del país permitía lograr condiciones bastante favorables. Sin embargo, por apa-rentes discrepancias dentro del sector público venezolano, estas nego-ciaciones no llegaron a concretarse, lo que trajo como resultado que al producirse la reducción de los precios del petróleo, el país se encontrase frente a una deuda en gran parte vencida que no estaba en capacidad de honrar, puesto que no se había logrado la reestructuración de los pagos. Ante tal situación se registró un deterioro en el crédito externo del país y se paralizó virtualmente el financiamiento procedente del exterior.
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La argumentación de que hubo relativa indiferencia ante las salidas de capitales nacionales, se basa en el hecho de que en distintas oportunida-des voceros oficiales sustentaron públicamente el criterio de que tales sa-lidas estaban en concordancia con una política deliberada del Gobierno, cuya finalidad era evitar el impacto inflacionario de la excesiva liquidez interna. Esto originó numerosas controversias, entre otras razones, por-que no se vislumbraba claramente el sentido antiinflacionario de dejar sa-lir capitales nacionales y, a la vez, contratar financiamiento externo.
En todo caso, la ausencia de decisiones apropiadas sobre los im-portantes aspectos de política monetaria antes comentados, contó con explicaciones más o menos razonables. La demora en adoptar la deva-luación o control de cambios se explica perfectamente por las causas antes anotadas; la no armonización de intereses internos y externos se atribuyó a que una elevación significativa en el país podría crear obs-táculos para el financiamiento de las actividades productivas, y las de-moras en refinanciar la deuda externa pueden haber obedecido también a los elevados tipos de interés prevalecientes en el exterior. Una de las medidas ortodoxas, a la que normalmente se recurre para evitar las sa-lidas de capitales, es una reducción de la liquidez, pero ello origina tam-bién dificultades para el financiamiento de las actividades productivas internas. Esta última materia era objeto de intensas discusiones cuando sobrevino la baja en los precios del petróleo.
Finalmente, cuando se llegó al convencimiento de que el desequili-brio en los pagos externos había adquirido un carácter irreversible y que era necesario adoptar urgentes medidas de tipo cambiario, surgieron en el Ejecutivo Nacional y Banco Central dos tendencias contrapuestas: una, posiblemente influida por la filosofía del Fondo Monetario Inter-nacional, según la cual debería realizarse una devaluación lineal sufi-cientemente fuerte para detener las salidas de capitales y restaurar el equilibrio en la balanza de pagos; y, otra, que se inclinaba por el estable-cimiento de un control de cambios. A favor del control de cambios se adujo que este mecanismo evitaría o reduciría el impacto inflacionario que habría de derivarse de la devaluación lineal, a la vez que permitiría el reconocimiento de los pagos de la deuda pública y privada externa al mismo tipo de Bs. 4,30 por dólar al cual se habían contraído. Esta tesis
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privó sobre la primera al adoptarse un sistema de cambios diferencia-les; pero la controversia continuó, decidiéndose que el país debería mar-char progresivamente hacia una tasa única determinada por las fuerzas del mercado.
El control de cambios (1983)
El control de cambios que se estableció en febrero de 1983 contempla-ba la creación de un mecanismo administrativo encargado de la distri-bución de divisas, así como el establecimiento de dos tipos de cambio. El primero de ellos a Bs. 4,30 por dólar para la amortización de intere-ses de la deuda externa pública y privada, así como para la importación de bienes considerados esenciales por el Ejecutivo Nacional; mientras que el segundo tipo de cambio, de Bs. 6,00 por dólar, estaba destina-do a la importación de bienes no declarados esenciales ni cuya impor-tación estuviese reservada al Ejecutivo Nacional. Conjuntamente con esos tipos de cambios se permitió el establecimiento de un mercado li-bre flotante de divisas, concentrado preferentemente en las Bolsas de Valores de Caracas y nutrido en buena parte por las intervenciones del Banco Central. Las cotizaciones en este mercado para el período en que se inició se situaron en un promedio de alrededor de Bs. 8,50 por dólar.
El esquema adoptado se fundamentaba, por tanto, en el mecanismo de cambios múltiples o diferenciales, modalidad que había prevalecido en el país en ocasiones anteriores y sobre la cual se habían registrado ex-periencias relativamente positivas para enfrentar situaciones como la planteada. Por ello fue acogido satisfactoriamente, ya que presentaba también la ventaja de ser bastante flexible y no lesionaba intereses crea-dos. En efecto, al mantenerse un tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar para importaciones consideradas esenciales, se garantizaba su abaste-cimiento a los mismos niveles de precios que habrían prevalecido en el país para tales renglones, lo que aminoraba el efecto que sobre el costo de vida hubiera tenido una devaluación lineal. Por otra parte, el tipo de cambio más elevado para productos no esenciales o suntuarios parecía justificarse plenamente ante los desequilibrios de balanza de pagos y la necesidad de hacer sacrificios para enfrentarlos. También se consideró
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positivo el establecimiento de un mercado libre sostenido por el Banco Central a través del cual se financiarían las salidas de capitales y se co-locarían las divisas provenientes de los que retornarían al país; y, fun-damentalmente, se negociarían los medios externos de pagos obtenidos por las exportaciones no tradicionales, las cuales al beneficiarse de un nuevo tipo de cambio, deberían estimularse sustancialmente. El nue-vo sistema cambiario fue igualmente recibido con beneplácito por los organismos empresariales, dadas las disposiciones mediante las cuales se otorgarían divisas al tipo preferencial para la cancelación de obliga-ciones derivadas de la deuda privada externa. Por último, resultaba del mismo modo beneficioso para el fisco por el mayor diferencial cambia-rio que obtendría.
El marco legal, dentro del cual se desarrolló el control de cambios durante su primer año de vigencia, fue objeto de distintas modificacio-nes, explicables por la necesidad de dar cabida a situaciones no previstas y a reglamentar más adecuadamente el funcionamiento de los esquemas adoptados. Estas modificaciones se realizaron a través de distintos de-cretos relacionados, más que todo, con el registro de la deuda externa privada, las características o definición del ámbito de dicha deuda, las remesas a estudiantes, el funcionamiento del Puerto Libre de Margarita y el establecimiento del mercado libre de cambios. Pero también hubo necesidad de otras modificaciones y precisiones. Los resultados de las transacciones externas realizadas durante el año 1983 fueron efectiva-mente compatibles con las medidas que se adoptaron, al reducirse sus-tancialmente las importaciones y detenerse las salidas de capitales. En ese año se registró un superávit en cuenta corriente ligeramente supe-rior a los 3.000 millones de dólares, gracias a ello se cumplió con nume-rosos compromisos externos y se logró una recuperación de las reservas internacionales del orden de los 500 millones de dólares. Sin embar-go, el Informe Económico del Banco Central, al analizar el desenvolvi-miento de la economía nacional bajo el régimen de control de cambios, contiene una serie de consideraciones de las cuales parece desprender-se que, según ese Instituto, el mecanismo adoptado no resultaba el más conveniente a los intereses del país. En efecto, apunta dicho informe, que el mantenimiento del tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar para la
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gran mayoría de los bienes considerados como esenciales para el Ejecu-tivo Nacional, “si bien tiene la ventaja de que minimiza los efectos al-cistas sobre los precios que hubieran tenido una abierta devaluación”, también sacrifica la posibilidad de iniciar una efectiva sustitución de importaciones por producción nacional, lo cual hubiera podido lograr-se con una paridad comercial más representativa. Destaca, igualmen-te, que el nuevo sistema cambiario, al no conceder atención preferente a los factores generadores del desequilibrio interno, tiende a potencia-lizarlo, y agrega:
Este interés del Ejecutivo Nacional en compatibilizar la preservación de un alto nivel de reservas internacionales con la minimización de las presiones alcistas de los precios, le imprimió desde un principio falta de organicidad al esquema cambiario, lo cual se manifestó en continuas modificaciones que se le fueron incorporando al diseño inicial, así como en indefiniciones que se evidenciaron a partir de su implantación, especialmente en lo relativo al trata-miento que se daría al pago del servicio de la deuda privada y a la imprecisión respecto al tipo de cambio que se aplicaría al resto de las importaciones no favorecidas con los tipos de cambio preferenciales (pp. 114-115).
La notoria lentitud y complejidad de los procedimientos administra-tivos para la adjudicación de divisas preferenciales es otra materia que aborda el Banco Central en el ya mencionado documento. Esta lentitud −según se enfatiza− no sólo condujo “a una depreciación del signo mo-netario más alto de lo que para entonces se juzgó como una paridad co-mercial del bolívar representativa y libre de sobrevaluación”, sino que creó presiones sobre el mercado libre de divisas que venía funcionan-do en la Bolsa de Valores, puesto que los importadores o quienes tenían que cumplir con obligaciones externas, mientras esperaban el otorga-miento de divisas preferenciales, tenían que recurrir a este mercado. Es-to, a su vez, originó presiones especulativas y distorsiones que obligaron al Banco Central a suspender su intervención en la Bolsa de Valores y a vender divisas a la banca en forma directa al tipo de cambio que preva-lecía en ese último mercado.
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El caso de la deuda privada externa
El reconocimiento de obligaciones derivadas de la deuda privada exter-na, de acuerdo con el principio establecido originalmente en febrero de 1983, ha sido una de las materias más complejas y controversiales que han tenido que abordar nuestras autoridades monetarias, así como la fuente determinante de numerosos abusos, injusticias y conflictos. Por ello, para abordar esta problemática con el mayor grado de racionalidad, han tenido que dictarse distintos decretos y resoluciones complementa-rios de la normativa cambiaria original, sin que aún así se hayan podido lograr soluciones totalmente satisfactorias.
Las causas de la complejidad de esta materia son numerosas y de la más variada índole. Como norma general, se partió del principio de que no pocas empresas del sector privado deben haber tenido obligaciones legítimas con el exterior, ya sea de largo plazo para financiar planes de expansión o también dentro de sus operaciones habituales. Esta posi-bilidad no puede descartarse, pues el financiamiento externo del sector privado era práctica bastante conocida, la cual tuvo que haberse acen-tuado por causa de las restricciones crediticias internas que precedie-ron al control de cambios. Por consiguiente, el reconocimiento de esas obligaciones se encontraba plenamente justificado, aun cuando en otros países la norma general suele ser la de que quienes contraen obligacio-nes externas asumen el riesgo cambiario.
No obstante, frente a situaciones de endeudamiento legítimo y jus-tificado, cuyo pago al tipo de cambio preferencial era procedente, no resultaba totalmente descartable la posibilidad de que pudieran adjudi-carse divisas preferenciales para propósitos ilegítimos, mediante la jus-tificación de falsas obligaciones con el exterior por parte de empresarios inescrupulosos. De ahí, que el Gobierno nacional y el Banco Central tu-vieran que ser particularmente cautelosos en esta materia para evitar posibles fraudes a la nación, que hubieran podido derivarse de situacio-nes como las siguientes:
En primer lugar, existía la posibilidad de que algunos empresarios e importadores, ante la experiencia obtenida en 1960, cuando se reco-nocieron con amplia liberalidad las obligaciones externas del sector
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privado, hubiesen estado documentando obligaciones ilegítimas para obtener divisas al tipo preferencial, a fin de colocarlas posteriormente en el mercado libre con el consiguiente beneficio cambiario. En segundo término, se aduce que resultaba poco probable, para no decir irregular, que el sector privado hubiese contraído un fuerte volumen de obligacio-nes externas ante la sospecha de un inminente control de cambios o de una devaluación, como parecieran demostrarlo las fuertes salidas de ca-pitales que se registraban y aconsejaban prudencia frente al endeuda-miento externo.
Pero las mayores sospechas acerca de posibles irregularidades en la deuda privada externa se derivaban, precisamente, de las fuertes salidas de capitales privados que habían tenido lugar antes del control de cam-bios y que hacían pensar que el sector privado venezolano era acreedor neto frente al exterior. De estas salidas de capitales parecían desprender-se dos posibilidades: por una parte, que un gran número de empresas nacionales tenían fondos en el exterior por razones de elemental previ-sión, para hacer frente a sus obligaciones, o por fines puramente especu-lativos; y, por la otra, que muchos empresarios endeudaron sus empresas con bancos del exterior para hacerse de fondos que posiblemente colo-caron también fuera del país, a nombre de otras personas naturales o ju-rídicas, con la seguridad de que el Gobierno nacional les reconocería tales obligaciones como legítimas y les asignaría divisas preferenciales para su cancelación.
A todo ello se agregaba el caso de las empresas transnacionales re-sidenciadas en el país, cuyos vínculos con sus casas matrices podrían eventualmente prestarse para la documentación de obligaciones con esas sedes o compañías del mismo grupo, a fin de obtener beneficios cambiarios. Por último, las discrepancias entre las cifras de endeuda-miento externo del sector privado venezolano, realizadas originalmente por los bancos del exterior, y las que comenzaron a aparecer en el país, acentuaban las sospechas o dudas sobre posibles irregularidades.
Desde otro punto de vista, el sector privado a través de sus organiza-ciones empresariales ejercía fuerte presión para lograr un reconocimien-to de la deuda objeto de consideración, en los términos más amplios, sin demoras y con la menor cantidad de trámites burocráticos, aduciendo
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su legitimidad y los grandes riesgos en que incurría el país de no can-celarse estas obligaciones en forma oportuna, tales como: quiebra masi-va de empresas y paralización de la producción por falta de suministros procedentes del exterior. Este problema originó algunos enfrentamien-tos o discrepancias conceptuales dentro del sector público como parecía desprenderse de las numerosas declaraciones de prensa, conferencias y exposiciones de voceros oficiales. La posición más conservadora o cautelosa fue la del Banco Central, cuya Administración sustentaba el criterio de que resultaba difícil dar un tratamiento preferencial a la deu-da externa privada por razones como las siguientes: a) la condición de acreedor neto frente al exterior que se atribuía al sector privado vene-zolano, en razón de sus grandes salidas de capitales y, en particular, de las empresas financieras transnacionales y los grandes consorcios indus-triales y comerciales; b) las dificultades prácticas para analizar cabal-mente las numerosas solicitudes y determinar los saldos netos frente al exterior de cada una de las empresas solicitantes; c) el desconocimiento del perfil exacto de la deuda privada venezolana en cuanto a la magni-tud, plazo de vencimiento y tipos de interés, elementos fundamentales para programar una razonable política sobre la materia; y, por último, d) la circunstancia de que los ingresos de divisas y reservas internacionales del país se habían venido deteriorando sustancialmente y no podía dar-se cabida a un número indeterminado de solicitudes.
Todos estos elementos condujeron a la configuración e implemen-tación sobre la marcha de una serie de políticas cautelosas y, a la vez, flexibles, en las cuales se ratificaron y rectificaron decisiones contenidas en los decretos originales. Como es obvio, el punto de partida fue el re-gistro de la deuda privada externa elaborada por Recadi, organización que recibió en 1983 solicitudes por un monto de USD 14.364 millones, y que después de un primer análisis se redujo a una cifra del orden de los USD 6.000 millones, considerada como procedente. Un paso importan-te de rectificación fue el de ampliar la definición o el concepto restric-tivo de deuda externa privada contenido en el decreto inicial, a fin de reconocer nuevos tipos de endeudamiento que fueron clasificados co-mo deuda financiera del sector financiero, deuda financiera del sector no financiero y deuda comercial del sector no financiero. Asimismo, en
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1984 se creó una comisión integrada por los representantes del sector público, sector empresarial (Fedecámaras) y la Confederación de Traba-jadores de Venezuela para estudiar más cabalmente la situación, y for-mular recomendaciones específicas sobre el registro de la deuda pública externa elaborada por Recadi. Además, ante las demoras en la aproba-ción definitiva del registro de la deuda externa, se implementaron me-canismos provisionales para el otorgamiento de divisas destinadas a la cancelación de intereses, previa garantía bancaria por parte de las em-presas solicitantes.
Una modalidad que tuvo bastante acogida entre el sector empresa-rial, por considerársele un mecanismo ingenioso para contribuir a ali-viar la carga de la deuda externa privada, fue el llamado “bono cero cupón”, implementado a raíz del Convenio Cambiario Nº 5, suscrito en-tre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central en 1985. Este convenio per-mitía a las empresas de servicios públicos y a las sociedades financieras que tuviesen obligaciones con el exterior adquirir divisas en el Banco Central para comprar bonos denominados en dólares a descuento, y cu-yo valor a 10 años fuese igual al monto del principal adeudado. El Infor-me Económico del Banco Central correspondiente a 1985 (p. 45) aclara cabalmente la materia cuando dice:
Esta modalidad consiste en la adquisición a descuento, por parte de los entes deudores mencionados, de bonos emitidos por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, por un valor que no deberá ser mayor de 30% del saldo pendiente de la deuda externa reconocida por la Oficina de Régi-men de Cambios Diferenciales (Recadi).
Después de lo cual agrega que, con el tiempo, los bonos adquiri-dos se revalorizarán “de forma tal que al concluir su período de madu-ración, estimado entre 10 y 12 años, su valor sería igual al monto de la deuda, lo cual permitiría utilizarlos para cancelarla”. Este mecanismo, al parecer, estaba diseñado para solucionar el problema de importantes empresas de servicios como La Electricidad de Caracas y no estuvo to-talmente exento de controversia, pues además de la favorable acogida que tuvo en el sector empresarial fue también objeto de críticas basadas en dudas acerca de la legitimidad de esos endeudamientos.
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Posteriormente, a comienzos de 1986 se diseña un nuevo esquema para el pago de la deuda privada externa basada en la utilización del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam), consistente en la emi-sión de bonos en moneda extranjera por parte de este organismo, los cuales serían entregados por cuenta de los deudores privados a sus co-rrespondientes acreedores, previo pago de su contravalor en bolívares al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar, pero tal mecanismo fue descartado en el mismo año de su creación, por causa de la baja en los ingresos del sector petrolero y la presión que podía ejercer sobre las reservas inter-nacionales. Por último, en diciembre de ese mismo año, surge el esque-ma de concertación de contratos de suministro de divisas para deudores privados, a través del cual resultaba posible obtener una garantía de ti-po de cambio para el pago del principal, previa entrega de una prima de cobertura y mediante la constitución de un fideicomiso irrevocable en el Banco Central.
El Informe Económico de 1986 (p. 43) plantea esta situación así:
La eliminación del Fococam dejó el pago de la deuda privada externa en una situación de indefinición hasta diciembre de 1986, cuando, luego de un laborioso proceso de búsqueda y evaluación de mecanismos al-ternativos, quedó definitivamente establecido un esquema de pago para la deuda privada externa registrada en Recadi. En términos generales, dicho esquema consistió en la concertación de contratos de suministros de divisas con los deudores privados, dentro de los cuales se contempló la opción de obtener una garantía del tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar para el pago de capital en un plazo de 8 años, mediante cuotas crecientes y consecutivas, previa entrega de una prima de cobertura.
Posteriormente, se indica que los fondos, obtenidos de la figura del fideicomiso, podrán ser invertidos por el Instituto de acuerdo con sus lineamientos de política monetaria. También se previó la posibilidad de obtener garantía cambiaria para la cancelación de los intereses, hasta un máximo de 9% anual, mediante el pago de una prima variable en fun-ción de la tasa de interés asegurada.
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Evolución de la balanza de pagosy régimen cambiario (1984-1988)
1. La tendencia a la recuperación de las cuentas externas, que se ha-bía iniciado con el control de cambios establecido en 1983, continuó de manera firme en 1984. Durante ese año la balanza de pagos regis-tró un saldo global favorable de 2.405 millones de dólares, determi-nado fundamentalmente por un aumento en las exportaciones, pues las importaciones se recuperaron frente a la cifra registrada en el año precedente, cuando presentaron su nivel más bajo. Por su parte, las reservas internacionales crecieron de manera significativa, al situar-se en USD 12.469 millones, frente a USD 11.149 millones en 1983.
La política cambiaria, según el Informe Económico del Banco Cen-tral (p. 51), se orientó a la búsqueda de un mejoramiento de la com-petitividad externa a través de la corrección de la sobrevaluación del tipo de cambio, “orientado a crear condiciones para alcanzar una po-sición superavitaria en cuenta corriente, basada en la producción de bienes transables internacionalmente”. Posiblemente dentro de es-te contexto, a través del Convenio Cambiario celebrado en el mes de febrero, se realizó una nueva devaluación del bolívar, al estable-cerse un nuevo tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar para la gran mayoría de los artículos que anteriormente se importaban a la tasa preferencial de Bs. 4,30. Esta última tasa quedó sólo para una pro-porción minoritaria del total de las importaciones. Asimismo, se fi-jó un nuevo tipo de cambio de Bs. 6,00 por dólar para la compra por parte del Banco Central de las divisas provenientes de las exporta-ciones petroleras, y se permitió que las divisas procedentes de las ex-portaciones de las empresas del Estado pudiesen ser negociadas en el mercado libre, lo cual en el régimen cambiario anterior sólo era apli-cable a la Siderúrgica del Orinoco (Sidor).
El establecimiento de ese tipo de cambio de Bs. 6,00 para la indus-tria petrolera se justificaba, según voceros oficiales, por la necesidad de “asegurar a esta industria autosuficiencia financiera” y contri-buir a diversificar las fuentes de financiamiento fiscal. La incorpora-ción de las divisas provenientes de la exportación de las empresas del
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Estado al mercado libre tuvo como propósito incentivar las exporta-ciones de estas empresas, a fin de que pudiesen mejorar su situación financiera y facilitar la cancelación de sus obligaciones externas. Du-rante ese año, 44,5% de los egresos de divisas correspondió a tran-sacciones realizadas al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar, pero se mantuvo una proporción significativa a Bs. 4,30 por dólar −según indica el Informe Económico− por el retardo que supone la transfe-rencia progresiva de importaciones al nuevo tipo de cambio, y por-que se realizaron crecientes erogaciones a Bs. 4,30 por dólar para la cancelación del servicio de la deuda externa contraída por las em-presas del Estado.
2. La política cambiaria que se llevó a cabo en 1985 continuó dentro del propósito de garantizar un adecuado nivel de reservas internaciona-les y estimular las actividades nacionales de bienes comercializables internacionalmente, dándose prioridad al suministro oportuno de divisas para la importación de insumos requeridos por las activida-des productivas internas. Durante ese año el panorama económico nacional se mantuvo bajo la influencia de expectativas poco favora-bles, vinculadas al deterioro del mercado petrolero, las dificultades para la renegociación de la deuda pública externa y el incremento en la cotización del dólar en el mercado libre de divisas.
La balanza de pagos presentó un nuevo saldo favorable de USD 1.883 millones, bastante similar al del año precedente, a pesar del me-nor saldo activo en las transacciones corrientes, debido a la situa-ción del mercado petrolero. Por ello, el resultado global favorable en la balanza de pagos fue atribuido al diferimiento del pago de la cuo-ta de la deuda externa previsto a ser cancelado ese año, así como al ahorro de divisas originado por la baja en los tipos de interés en el mercado internacional. Al concluir el año 1985, las reservas interna-cionales se situaron en USD 13.750 millones.
En lo que concierne a las modificaciones en la normativa le-gal para el otorgamiento de divisas, se suscribió un nuevo Convenio Cambiario con el Ejecutivo Nacional y se adoptaron dos decisio-nes de apreciable importancia. En lo correspondiente al pago de la
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deuda privada externa, contraída por las empresas de servicios pú-blicos esenciales y las sociedades financieras, se dio comienzo a la implementación del mecanismo conocido como “cero cupón”, el cual se ha descrito someramente en las referencias que se hacen so-bre la mencionada deuda. La otra medida de gran interés fue la apro-bación de un certificado de disponibilidad de divisas para el pago de las importaciones autorizadas por Recadi, creado para garantizar el financiamiento comercial. Este mecanismo estableció que las insti-tuciones financieras del país recibirían, a la fecha de emisión de di-cho certificado, 20% del total de las divisas autorizadas por Recadi, mientras que el 80% restante se haría efectivo una vez fueren presen-tados al Banco Central todos los documentos que comprobaran el ingreso al país de la referida importación. Con esta medida se aspi-raba a lograr una mayor eficiencia en el manejo de los activos exter-nos y agilizar el proceso de pagos por concepto de importaciones.
3. Los resultados de las cuentas externas correspondientes a 1986 es-tuvieron marcadamente determinados por la situación del mercado petrolero y la sensible reducción que se produjo en los precios de los hidrocarburos. La balanza de pagos registra ese año un déficit de USD 3.803 millones como resultado del saldo adverso de USD 2.011 millones en cuenta corriente, determinado por una baja de alrede-dor de 50% en el precio promedio de realización de las exportacio-nes petroleras. Este comportamiento del sector externo se traduce en una reducción de las reservas internacionales, cuyo monto a fina-les de año se sitúa en USD 9.858 millones.
A consecuencia de la situación antes expuesta, el bolívar expe-rimenta una nueva devaluación, la cual se materializa a través del Convenio Cambiario suscrito entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central en diciembre de 1986, en donde se dispone que la totalidad de las transacciones comerciales y financieras se efectúen a través del mercado controlado de divisas, al tipo de Bs. 14,50 por dólar, con ex-cepción de las operaciones cambiarias del sector petrolero, del hierro y de un grupo limitado de productos esenciales. Además, se estable-ció que las divisas provenientes de las exportaciones no tradicionales
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deberían ser vendidas al Banco Central al tipo de cambio estableci-do de Bs. 14,50 por dólar.
Asimismo, debido a la creciente presión sobre el tipo de cambio del mercado libre, el Banco Central dictó un conjunto de resolucio-nes en donde se estableció, por una parte, que los bancos con activos en moneda extranjera deberían enterar en el Banco Central un enca-je especial equivalente al 100% de dichos activos, y, por la otra, que los bancos que concediesen préstamos a las empresas inscritas en el registro de operadores cambiarios deberían constituir un encaje es-pecial del 100%. También en esa oportunidad se regularon las acti-vidades de corretaje e intermediación realizados por los operadores cambiarios en el mercado de divisas.
4. Un mejoramiento de cierta significación se observa en los resulta-dos de la balanza de pagos de 1987, cuando el déficit global se redu-ce a USD 876 millones, frente al saldo negativo ya señalado de 3.803 en el año precedente. El incremento en el precio promedio de reali-zación de las exportaciones de hidrocarburos resulta el factor funda-mental de esta nueva situación, acompañada también por menores pagos por concepto de intereses de la deuda externa, puesto que las importaciones no se redujeron sino que experimentaron un nuevo incremento, aunque de menor cuantía. Las reservas internacionales se sitúan al cierre del año en USD 9.376 millones. La política cambia-ria, según el Informe Económico de ese año, se orientó a consolidar la unificación al tipo de cambio de Bs. 14,50 por dólar, así como a la eli-minación de factores especulativos en el mercado de divisas que con-tinuaban creando fluctuaciones erráticas en la cotización del dólar.
En concordancia con el primero de los objetivos citados, se continuó el traspaso al mercado de Bs. 14,50 por dólar de los pocos renglones cuya importación podía realizarse a Bs. 7,50 por dólar; se estableció el tipo de cambio de Bs. 14,50 para las operaciones de la industria petrolera y del mineral de hierro, y se dispuso que las di-visas que ingresen al país por concepto de inversiones extranjeras y créditos externos sean vendidas, con carácter de obligatoriedad, al Banco Central al mismo tipo de cambio de Bs. 14,50. Para lograr el
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segundo objetivo se adoptaron una serie de medidas que tenían por finalidad reducir en forma gradual la actividad de los operadores cambiarios. En este sentido, se prohibió la venta de divisas a perso-nas no domiciliadas en el país; se establecieron normas para evitar que la banca extranjera intervenga en dicho mercado y, finalmente, se decidió excluir a los operadores cambiarios del mercado de divi-sas, con lo cual sólo los bancos y casas de cambio quedaron autoriza-dos para actuar en dicho mercado de manera organizada.
5. Durante el año 1988 se registra un nuevo déficit en la balanza de pagos. El saldo negativo se sitúa en USD 4.672 millones, derivado, fundamentalmente, de una reducción de 17% en el precio de reali-zación de las exportaciones de hidrocarburos, frente a un aumen-to del orden de 30% en el valor total de las importaciones. Ese saldo en las operaciones externas trajo como consecuencia un apreciable descenso en las reservas internacionales, cuyo monto se sitúa al final del año en USD 6.671 millones, correspondiendo sólo alrededor de 2.000 millones de dólares a reservas operativas. Además de la reduc-ción en los precios de realización de petróleo se citan como determi-nantes de estos desajustes el incremento registrado en la liquidez de la banca, lo cual contribuyó al financiamiento de mayores importacio-nes, así como las expectativas acerca de una nueva devaluación que, asociada al aumento de la liquidez y al mantenimiento de tasas de in-terés negativas, estimuló las salidas de capitales. Como es obvio, de la situación expuesta parecía desprenderse, bien sea que el tipo de cam-bio de Bs. 14,50 por dólar ya no era realista o que el control de cambios no funcionaba satisfactoriamente. En vista de ello se adoptaron nue-vas soluciones.
Unificación cambiaria (1989)
El propósito de unificar el tipo de cambio había sido anunciado por el Gobierno nacional y el Banco Central prácticamente desde que se estableció el sistema de cambios múltiples o diferenciales en 1983, al cual se le atribuyó siempre carácter de transitoriedad para solucionar
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problemas a corto plazo, mientras se lograba un equilibrio más perma-nente en la balanza de pagos y se avanzaba de manera más firme hacia el cambio unificado. El propio presidente de la República, doctor Luis Herrera Campíns, esbozó claramente esta situación en 1984 cuando di-jo que el país debería “caminar, pero no correr hacia la unificación”. Por otra parte, la idea de la unificación estaba implícita en los compromisos adquiridos por Venezuela en su condición de país suscriptor del Con-venio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, donde se esta-blece que los países miembros de esa organización deben de abstenerse de llevar a cabo prácticas monetarias injustas o contrarias al libre de-senvolvimiento del comercio mundial, entre los cuales se encuentran los tipos de cambio múltiples. Además, se juzgó que la unificación cons-tituye una práctica sana, capaz de contribuir no sólo a evitar muchos de los problemas que planteaba el control de cambios, sino también a crear un ambiente propicio para lograr un refinanciamiento más favorable de la deuda externa y restaurar el crédito internacional del país.
En concordancia con esta situación, así como con la nueva políti-ca económica anunciada por el Presidente de la República en febrero de 1989, el Ejecutivo Nacional, mediante Decretos Nº 76 y N° 77 del 13 de marzo de ese mismo año, eliminó el Régimen de Cambios Diferenciales que venía operando desde 1983, y autorizó al Banco Central de Venezue-la para permitir que el tipo de cambio para las operaciones de compra y venta de divisas fluctúe libremente según la oferta y la demanda. De acuerdo con la autorización contenida en ese decreto, así como en el nuevo Convenio Cambiario, el Banco Central fijó un tipo de cambio único y flotante que se inició con una cotización de Bs. 36 por dólar y que experimentó posteriormente ligeras alzas hasta situarse en un promedio del orden de los Bs. 40 para el resto del año. Como resulta evidente, estas decisiones implicaron no sólo una unificación cambiaria, sino también una nueva devaluación, en la medida en que las importaciones y pagos que antes se realizaban con dólares al tipo de cambio de Bs. 14,50 se rea-lizarían ahora al nuevo tipo de cambio que se inició a Bs. 36 por dólar.
El Convenio Cambiario Nº 1 suscrito entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela con fecha del 15 de marzo de 1989, precisa las condiciones en que habrá de desenvolverse el nuevo régimen cam-
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biario. Además de reiterar, en su cláusula décima tercera, que el tipo de cambio fluctuará de acuerdo con la oferta y la demanda de divisas. Di-cho convenio dispone que las divisas provenientes del sector hidrocar-buros continuarán siendo de venta obligatoria al Banco Central al tipo de cambio que rija conforme a la oferta y la demanda de divisas, esta-bleciéndose, además, una centralización de las reservas de ese sector en el Banco Central, así como las previsiones necesarias para que las mis-mas puedan ser movilizadas. También serán de venta obligatoria al Ban-co Central los ingresos de divisas del Fondo de Inversiones, así como los derivados de operaciones de crédito público externo. Las divisas pro-venientes de exportaciones y otras operaciones del sector privado po-drán así ser negociadas libremente en el sistema bancario, para cuyo caso los bancos que realicen operaciones de esta naturaleza están obli-gados a anunciar públicamente el tipo de compra y de venta aplicables a tales operaciones.
En sus disposiciones transitorias, el convenio contempla el tipo de cambio que habrá de aplicarse para importaciones ordenadas según el régimen cambiario derogado. Para tales efectos, se estableció una tabla donde se fija el porcentaje de divisas que se asignará al tipo de cambio anterior, lo cual se vinculaba con la fecha de nacionalización o ingreso al país de las respectivas mercancías. Así, por ejemplo, para mercancías que ingresaron al país hasta el 31 de mayo de 1988 se previó la entre-ga de 100% de las divisas a Bs. 14,50 por dólar, porcentaje que comien-za a decrecer de acuerdo con la fecha de ingreso de la mercancía hasta en 17% para las que ingresaron hasta el 31 de octubre de 1988. El porcen-taje restante debería ser adquirido al tipo del mercado libre. También se establecieron disposiciones para el pago de importaciones priorita-rias que tenían acceso al tipo de cambio de Bs. 7,50 por dólar. En el ca-so de importaciones amparadas por cartas de crédito abiertas con los bancos nacionales, respecto a las cuales para la fecha del nuevo Conve-nio Cambiario hubiese vencido el plazo para que el Banco Central hi-ciese la transferencia de divisas, se contempló que el Instituto entregaría a dichos bancos títulos de crédito denominados en moneda extranjera, a cuyos fines deberían presentar constancia de que los interesados acep-taban esta forma de pago. Posteriormente, mediante Decreto Nº 300 del
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mes de junio de 1989, implementado por el Convenio Cambiario Nº 2 celebrado en ese mismo mes, se dispuso que el Banco Central, en la me-dida de sus posibilidades, venderá las divisas necesarias para el pago de la deuda externa registrada, contraída bajo la modalidad de préstamos directos, garantías o seguros otorgados por agencias gubernamentales destinadas a la promoción de las exportaciones de sus respectivos paí-ses de origen. El Directorio del Banco Central elaboró distintos regla-mentos en donde se desarrollaba y precisaba con mayores detalles estas últimas normativas en materia cambiaria.
El tratamiento que se dio a las cartas de crédito y, en general, al tipo de cambio, aplicable a las importaciones realizadas antes de la unificación, originó las más variadas controversias que condujeron incluso a una de-manda de nulidad del Decreto Nº 76, así como del Convenio Cambiario Nº 1, ya citados, aduciendo la inconstitucionalidad de algunas de sus dis-posiciones, al considerar que las obligaciones que el sector privado había contraído en el exterior por estos conceptos, se habían efectuado al am-paro de decretos y decisiones administrativas tales como las “conformi-dades de importación” y los “certificados de disponibilidad de divisas”, cuyos poseedores consideraban se trataba de derechos adquiridos que les permitirían comprar divisas al tipo de cambio anterior, a fin de efectuar los pagos correspondientes derivados de esas obligaciones. A comienzos de marzo de 1990, la corte declaró sin lugar esta demanda de nulidad por considerar, básicamente, que las nuevas disposiciones cambiarias no te-nían carácter retroactivo como planteaban los demandantes, por cuanto su contenido estaba dirigido a regular situaciones jurídicas hacia el futu-ro y derogar el sistema de cambios diferenciales hasta entonces vigente. Con esta sentencia aparentemente se solucionó la mayoría de los proble-mas jurídicos asociados a la situación de transitoriedad entre el control de cambios y la unificación, pero quedaron pendientes las más graves impli-caciones derivadas del proceso de ajuste.
Conversión de la deuda pública en inversión
Un mecanismo bastante ingenioso para reducir el peso de la deuda ex-terna y, a la vez, estimular la actividad económica interna, radica en la
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modalidad conocida como “conversión de deuda externa en inversión”, utilizada con razonable éxito en otros países y establecida en Venezuela por decreto del mes de abril de 1987, modificado y ampliado por el De-creto Nº 86 del 15 de marzo de 1989. El principio general involucrado en esta operación, consiste en la adquisición de obligaciones externas emi-tidas por el sector público venezolano para ser convertidas en bolívares por el Banco Central, e invertir los correspondientes montos en el país en determinadas áreas consideradas como prioritarias. De este modo, deberían lograrse tres objetivos de gran importancia como son: la re-ducción progresiva de la deuda externa, el mejoramiento de su cotiza-ción en los mercados secundarios y el incremento de la inversión en el país para sustituir importaciones o promover exportaciones en deter-minados sectores.
Dentro de la normativa legal establecida, corresponde a una Comisión Especial (integrada por los ministros de Hacienda, de Fomento, de Esta-do y por el presidente del Fondo de Inversiones de Venezuela) autorizar la conversión de la deuda pública externa en inversiones cuando éstas se orienten al desarrollo de las áreas específicas en el ya mencionado decreto, después de lo cual el Banco Central comprará al inversionista, de acuerdo con el procedimiento establecido, créditos representativos de la deuda pú-blica externa a fin de proveerlo de los bolívares necesarios para efectuar la inversión autorizada. El decreto contempla tanto la conversión de la deu-da pública externa en inversión nacional, como la conversión de dicha deuda en inversión extranjera. En el primer caso, se contempla que los inversionistas nacionales pueden realizar operaciones de conversión de deuda pública externa para financiar el componente nacional requerido en la ejecución de proyectos de inversión en actividades prioritarias es-tablecidas, siempre que se acojan a las disposiciones sobre la materia.
En el caso de conversión de deuda externa en inversión extranjera, se establecen disposiciones para conciliar el régimen de conversión con las disposiciones legales sobre inversiones extranjeras, tales como el corres-pondiente registro ante el organismo legal competente y la normativa para la transformación de la inversión extranjera en mixta o nacional. El inversionista deberá convenir en no remesar al exterior, por un plazo de tres años a partir de la fecha del registro, los dividendos o beneficios
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correspondientes a las acciones o cuotas de participación por un monto que no exceda de 10% anual de la parte de la inversión objeto de conver-sión. También deberá convenir en no reexportar el capital procedente de la conversión durante los primeros cinco años. La reexportación de capital permitida durante los ocho años subsiguientes no debe exceder de un monto de 12% anual no acumulativo. En el caso de la conversión de deuda externa tanto en inversión nacional como extranjera, el com-ponente importado para la ejecución de los respectivos proyectos debe ser cubierto por fuentes externas de financiamiento.
También mediante el Decreto Nº 1.200 del mes de julio de 1986, se previó la posibilidad de capitalización de créditos externos. Según el In-forme Económico de 1987, esa modalidad asume la forma de capitali-zación directa, debido a que las acreencias sólo pueden convertirse en participación accionaria de la respectiva empresa deudora, mecanismo que permite disminuir la carga financiera de dicha empresa por concep-to de deuda externa. Asimismo, debe anotarse que en los casos de con-versión de deuda pública externa en inversión nacional o extranjera, las cantidades en bolívares que erogue el Banco Central por concepto de compra de obligaciones externas se transforman en deuda pública in-terna, en las condiciones que determinen el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Venezuela.
Comentarios finales
De lo expuesto se evidencia que los cambios estructurales que ha expe-rimentado nuestra economía en los últimos años, asociados al endeuda-miento excesivo, así como a las dificultades para realizar un diagnóstico preciso de la situación y tomar correctivos oportunos y adecuados, agravaron, al parecer, el comportamiento del sector externo de la eco-nomía venezolana y se tradujeron en una nueva y notoria disminución de nuestra capacidad adquisitiva frente al exterior, evidenciada por su-cesivas devaluaciones que en unos pocos años han hecho pasar la coti-zación del bolívar de Bs. 4,30 por dólar a alrededor de Bs. 46 por dólar. La paralización de los flujos de capitales procedentes del exterior y las
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salidas de recursos financieros internos han sido también causa deter-minante de la situación.
Los cambios múltiples o diferenciales constituyeron un mecanismo bastante identificado con nuestras prácticas cambiarias tradicionales. Con su utilización comedida se obtuvieron experiencias relativamente favorables en períodos anteriores, pero al parecer no funcionaron satis-factoriamente en esta última oportunidad, posiblemente por el apre-ciable margen de diferencia que se registró entre los tipos de cambio del mercado libre y el controlado. Estas diferencias comenzaron a dar origen al surgimiento de una actividad exportadora fundamentada en bases poco firmes, al depender en gran medida de la importación de materias primas, maquinarias y tecnologías a un tipo de cambio relati-vamente bajo, para colocar su producción en el exterior con el beneficio de un tipo de cambio sustancialmente más elevado. Simultáneamente con este florecimiento en las exportaciones no tradicionales se registra-ban problemas de abastecimiento interno o encarecimiento excesivo de algunos renglones de producción nacional, debido a que por causa del diferencial cambiario resultaba más conveniente a sus productores co-locarlos en el mercado externo y no en el nacional. De este modo, pa-recían haber surgido en el país dos economías contrastantes: por una parte, una bastante deprimida que funcionaba al tipo de cambio oficial; y, por la otra, una más próspera, constituida por los exportadores de bienes y servicios o sectores vinculados, la cual operaba al tipo de cam-bio libre, sin que se observaran posibilidades de nivelación a corto plazo entre una y otra. Fue éste el fenómeno que comenzó a conocerse como “dolarización de la economía”, el cual funcionaba aparentemente bien del lado de los precios, pero no del lado de los salarios.
Desde otro punto de vista, la política de cambios diferenciales resul-taba también poco sana en la medida en que se había convertido en un instrumento fiscal, debido a los apreciables ingresos que obtenía el fisco de la diferencia al adquirir divisas del sector petrolero a tipos de cam-bio reducido, para colocarlos a tipos más altos en otros sectores de la economía, práctica capaz de conducir a devaluaciones no justificadas por causas no vinculadas al sector externo, pero sí por razones fiscales. Por último, el mecanismo de control de cambios en lo que concierne a
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la asignación de divisas a los importadores funcionaba con apreciables deficiencias, tanto por su lentitud como por la generalización de prácti-cas poco ortodoxas que normalmente condujeron a otorgar divisas pa-ra importaciones y otros pagos muy por encima de las disponibilidades existentes, con efectos marcadamente desfavorables para la balanza de pagos y las reservas internacionales del país. Aparentemente, como re-sultado de la complejidad y poca conveniencia de las situaciones antes descritas, el Gobierno nacional se vio precisado a tomar medidas globa-les de ajustes para enfrentar la situación del sector externo, en cuyo ám-bito no sólo se incluye la unificación cambiaria propiamente dicha, sino también una nueva política de comercio exterior y negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y la comunidad bancaria internacional para el refinanciamiento de la deuda.
capítulo xvi
Política monetaria
Introducción
Aun cuando las Memorias e Informes Económicos del Banco Central siempre han presentado, de manera explícita o implícita, información sobre la política monetaria llevada a cabo por ese Instituto, es a partir del decenio de los ochenta, cuando comienza a aparecer, en el último de los documentos citados, un capítulo introductorio donde se esbozan los objetivos y alcances de la política económica del sector público en gene-ral y se inserta de manera más o menos sistemática una sección titulada “política monetaria”, destinada a condensar los objetivos que se persi-guen en ese campo y los medios de acción que se han venido emplean-do para alcanzarlos. Evidentemente, esta significativa modificación en el Informe Económico constituye un reflejo de la importancia que ad-quiere la política monetaria ante el mayor dinamismo de nuestra eco-nomía, y subraya también la complejidad de las nuevas atribuciones que tiene que abordar el Banco Central1.
1 La circunstancia de que en períodos anteriores no se incluyera una sección sobre política monetaria en las publicaciones del Banco, podría interpretarse como una tácita admisión, de que hasta entonces, ese Instituto (por las limitaciones del mercado monetario interno comen-tadas en capítulos precedentes) se limitaba sólo a ejercer las funciones más elementales de un banco central, pero no estaba en capacidad de ejercer un conjunto de acciones coordinadas para influir sobre la economía nacional, capaces de calificarse con la denominación de “política monetaria”. El hecho de que a partir de los años ochenta se hable con mayor amplitud sobre la política monetaria, constituye una justificación adicional para que este período se examine por separado.
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Como se ha comentado en capítulos anteriores, la influencia del sec-tor externo está presente entre las causas determinantes que originan la mayoría de las acciones en el área de política monetaria, así como en las distintas orientaciones que esa política ha tenido durante los últimos años. Esos cambios de orientación comienzan con los mayores ingresos fiscales y de divisas derivados de las alzas en los precios del petróleo, cuan-do el objetivo fue el de tratar de contrarrestar la posible incidencia infla-cionaria que podrían acarrear esos flujos de capitales. Poste riormente, sobrevienen otros fenómenos que demandan nuevas políticas, como fue la necesidad de contrarrestar las salidas de capitales a consecuencia de las diferencias entre los tipos de interés internos y externos, así co-mo también del debilitamiento de la confianza en la economía nacio-nal, situación que junto con otros factores conducen a la devaluación de 1983. Cumplido este proceso, surgen otros problemas de balanza de pa-gos que demandan correctivos, así como necesidades de compatibilizar la liquidez con los nuevos tipos de cambio. Como es de suponer, es-ta variable o relativamente errático comportamiento del sector externo hace necesario un uso más intenso de los instrumentos de política mo-netaria, así como cambios frecuentes en la orientación de las políticas que se han venido instrumentando, con la lamentable consecuencia de que el énfasis o centro de atención de nuestras autoridades monetarias haya estado, preferentemente, dirigido a contrarrestar efectos adversos de flujos financieros que entran o salen del país y, en menor grado, a la creación de condiciones crediticias tendientes a estimular la produ cción en un ambiente más propicio para tales fines.
Objetivos y lineamientos generales
Expansión moderada (1980-1982)
Al iniciarse este decenio, los lineamientos de política monetaria del Banco Central estaban orientados, en primer lugar, a la creación de condiciones monetarias favorables para dinamizar las actividades pro-ductivas internas a través de la acción del crédito bancario, así como a coadyuvar la recuperación de bancos que habían confrontado gran-
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des dificultades de liquidez y habían sido intervenidos por el Gobier-no nacional. En segundo término, el Instituto centraba su atención en cumplir con el compromiso que había adquirido de comprar cédulas hi-potecarias, a través de la Bolsa de Valores, con miras a contribuir a la solución de los graves problemas que confrontaba la banca hipoteca-ria, por la escasa aceptación que tenía este instrumento debido a su ba-ja rentabilidad. El tercer objetivo trazado era el de armonizar las tasas de interés internas y externas, a fin de frenar las salidas de capitales an-te los significativos incrementos de los tipos de interés registrados en el exterior. Además, estaban también presentes los objetivos de contribuir a moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, a través de sus intervenciones en el mercado abierto; prestar asistencia financiera al Gobierno nacional para solucionar problemas transitorios de caja en la Tesorería nacional; dotar al sistema financiero de instrumentos más flexibles y de mayor aceptación en el mercado; prestar asistencia crediti-cia por vía excepcional a bancos con apremios de liquidez, y, en general, contribuir al logro de una mayor fluidez y dinamismo en las actividades de los intermediarios financieros y estimular su competitividad para be-neficio de la economía2.
La adquisición de cédulas hipotecarias a través del mercado de va-lores constituyó un problema, básicamente, derivado de las alzas en los tipos de interés que se venían registrando para entonces, puesto que di-chas cédulas habían sido emitidas al 8,5% y existía cierto compromi-so por parte de las autoridades monetarias de estabilizar la cotización de estos instrumentos a la par para estimular su adquisición, pero con motivo del alza en los tipos de interés, sus tenedores comenzaron a desprenderse de ellos y el Banco Central se vio obligado a adquirirlos dentro de una política de soporte a la banca hipotecaria. No obstante, se observó que esa política al incrementar la liquidez, contribuía también a estimular las salidas de capitales por los diferenciales entre intereses internos y externos ya mencionados. Para sustituir estas cédulas hipo-tecarias al 8,5%, se diseñaron otras de interés variable, pero fueron los
2 Salvo indicación contraria, todas las afirmaciones sobre los objetivos de la política mone-taria, que ha sido puesta en práctica en el país durante el período que se examina, han sido tomadas casi literalmente de las Memorias e Informes Económicos del Banco Central.
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bonos quirografarios el instrumento que sustituyó a las cédulas hipote-carias como medio de captación de fondos.
La materia correspondiente a la administración de los tipos de in-terés dominó, en buena medida, la atención del Banco Central durante los años 1980 y 1981, cuando la economía mundial en su conjunto con-frontó graves desajustes a consecuencia de las bruscas alzas en los tipos de interés originados por la inflación mundial y los desequilibrios de pagos internacionales. En Estados Unidos este problema cobró propor-ciones alarmantes, ya que como resultado de la política monetaria res-trictiva puesta en práctica para combatir la inflación, el costo del dinero llegó a alcanzar niveles de hasta 20% con abruptos altibajos de acuerdo a los cambios de esa política. Al permanecer los intereses sin modifica-ciones significativas en nuestro país, comenzaron a registrarse flujos de recursos financieros venezolanos hacia el exterior, atraídos por la mayor rentabilidad, lo cual resultaba estimulado por la alta liquidez interna, la sobrevaluación del bolívar y el régimen de libre convertibilidad prevale-ciente para la época. Para hacer frente a esta situación, el Banco Central dictó varias resoluciones elevando los tipos de interés, tarea que no re-sultaba fácil por cuanto acarreaba mayores costos para el financiamien-to de las actividades productivas y porque habían surgido dudas acerca de la legalidad de autorizar intereses por encima de 12% consagrado en varias disposiciones legales.
Por otra parte, resultaba difícil lograr una armonización o acopla-miento más o menos adecuado entre intereses internos y externos, por los continuos cambios que se registraban en el costo del dinero en los mercados internacionales, cuyo dinamismo es bien conocido en con-traste con la rigidez implícita en la fijación de interés por decretos o de-cisiones oficiales. Presumiblemente por esta situación, en agosto de 1981 el Banco Central decide sustituir el control discrecional de las tasas de interés por un sistema de tasas flotantes, en donde se deja mayor liber-tad al mercado financiero, ya que se comenzó a actuar a través de ins-trumentos clásicos de política monetaria como mercado abierto, tasas de redescuento y encajes mínimos de reservas. Los resultados de la apli-cación de estos mecanismos, según el Informe Económico de ese año, fueron bastante positivos debido a que la reacción del mercado domés-
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tico fue la de aumentar las tasas de interés activas y pasivas, lo que a su vez determinó una mejora progresiva del diferencial de interés en-tre Venezuela y los principales mercados internacionales, que tendió a desestimular las salidas de capitales, aun cuando se admite el efecto des-favorable que para la economía nacional tuvo el encarecimiento del cré-dito bancario.
Durante el año 1982, con motivo de registrarse una tendencia al de-bilitamiento del mercado petrolero, reflejada en menores ingresos de divisas y recaudaciones fiscales, el Banco Central orienta su política mo-netaria a compensar la influencia desfavorable del sector externo, a tra-vés de una mayor dinamización del interno por medio de la acción del crédito bancario. Se inicia, por tanto, una política de tipo expansivo, bá-sicamente por la vía de una reducción en las tasas de redescuentos y una mayor flexibilización de la asistencia financiera a la banca, pero los re-sultados de esa política, según se asienta en el Informe Económico de ese año (p. 65), no estuvieron acordes con las expectativas que se habían tra-zado las autoridades monetarias, por cuanto buena parte de los recur-sos inyectados a la circulación contribuyeron a estimular las salidas de divisas con efectos bastante adversos sobre las reservas internacionales. El Banco redefine entonces su política de redescuento, condicionándola a la evolución de las ventas de divisas por parte de los bancos interesa-dos, con lo cual no logra detener las salidas de capitales, ya que el mer-cado petrolero continúa debilitándose y con ello la confianza en el tipo de cambio. Se decide entonces que el objetivo fundamental de la política monetaria debe ser la defensa del sector externo y se adoptan tres medi-das fundamentales: a) limitar cualitativamente el acceso de la banca a las operaciones de redescuento; b) permitir que los bancos nacionales pu-diesen recibir depósitos en moneda extranjera de residentes en el país a las tasas de interés del mercado; y c) establecimiento de un encaje equi-valente a 40% para las operaciones activas en moneda nacional realiza-das por los bancos en el exterior. Paralelamente, con la idea de sincerar la verdadera situación de las reservas internacionales y, posiblemente, también con el propósito de contribuir a la solución de los apremios fis-cales, se toman otras medidas calificadas como de ajuste contable:
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1. Revaluación del oro: según acuerdo adoptado por la Asamblea de Accionistas, de fecha 21 de septiembre, se decide revaluar las reser-vas de oro monetario en poder del Instituto, el cual pasa de USD 42,22 por onza troy a USD 300, cantidad que se estimó conservado-ra en ese momento, por cuanto el precio internacional del oro esta-ba por encima de los 400 dólares por onza troy. Desde otro punto de vista, esta revaluación estaba acorde con recomendaciones de tipo general formuladas por el Fondo Monetario Internacional.
2. Centralización de reservas: mediante Convenio Cambiario suscrito con el Ejecutivo Nacional, se acordó la centralización de la mayor parte de los activos en moneda extranjera en poder de los institu-tos autónomos y empresas del Estado, incluyendo los que estaban en poder de Petróleos de Venezuela, S.A. y excluyendo los del Fondo de Inversiones de Venezuela, en razón de que su régimen legal no lo permitía.
3. Fondo de Estabilización de Valores: por decisión del Directorio se es-tableció un límite máximo al Fondo de Reserva Especial de Estabili-zación de Valores y se entregó al fisco nacional la diferencia entre el tope máximo establecido y el total acumulado, medida calificada co-mo un medio para contribuir a aliviar la estrechez de liquidez.
Los ajustes cambiarios, según se indica, no tuvieron incidencia so-bre la oferta de dinero, limitándose a incrementar las reservas interna-cionales del Banco Central en 2.995 millones de dólares por concepto de revaluación del oro y en 3.674 millones de dólares por el traspaso de los activos externos de Pdvsa. Con este fortalecimiento de las reservas internacionales se aspiraba a enfrentar, más cabalmente, la difícil situa-ción del sector externo y a robustecer la confianza en la economía.
Cambios de orientación (1983-1984)
Después de la adopción del control de cambios en febrero de 1983, la atención del Banco Central se libera de las presiones inmediatas aso-
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ciadas a los desequilibrios del sector externo, lo que permite adoptar un cambio de orientación en la política monetaria calificado de “explí-citamente expansivo”, con el objeto de estimular la actividad económica y contribuir a la solución del déficit fiscal. A esta política se le impri-me también un carácter selectivo, dirigiéndola al financiamiento de sec-tores considerados como claves para la recuperación de la actividad económica, como era el caso de la agricultura y la industria de la cons-trucción. Dentro de este orden de ideas, se implementó una apertura gradual de las operaciones de redescuentos y anticipos a la banca co-mercial, y se redujo al mismo tiempo la tasa básica de redescuento a 11% anual; se fijó un límite máximo al otorgamiento de redescuentos y anticipos equivalente a 5,1% de los depósitos captados, y se decidió no conceder asistencia financiera a aquellos bancos que tenían un nivel de reservas excedentarias superior a su posición deudora con el Banco Central. Asimismo, en lo que concierne a la asistencia específica a sec-tores claves de la economía como medio de contribuir a la recuperación, se adoptan las siguientes medidas, destinadas a favorecer la situación del sector agrícola y el de la construcción de viviendas:
1. Sector construcción: se aprobó un programa especial de adquisición de cédulas hipotecarias a 8,5% anual pertenecientes a la cartera de Fondur, a fin de que ese organismo destine los fondos así obtenidos a la compra de nuevos instrumentos emitidos por la banca hipote-caria. Por otra parte, se aprobó autorizar a la banca hipotecaria para aumentar su capacidad de endeudamiento de 15 a 20 veces su capi-tal y reservas, mediante la emisión de certificados de ahorro y bonos quirografarios.
2. Sector agropecuario: se estableció una tasa preferencial de 9% para operaciones de redescuentos y anticipos garantizados con documen-tos representativos de préstamos otorgados a los sectores agrícola, pesquero y forestal, que fuesen otorgados a una tasa máxima de 12%.
Además, el Banco Central puso en práctica un mecanismo de asis-tencia indirecta al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo a través de
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la adquisición de certificados de ahorro por la vía de la banca comercial de depósito, emitidos por el Banco Nacional de Ahorro y Préstamo y se continuó la política de adquisición de cédulas hipotecarias a 8% a través de la Bolsa de Valores.
En 1984 continúa la orientación expansiva de la política monetaria, así como también la aplicación de criterios selectivos para contribuir a la recuperación económica de sectores prioritarios.
Dentro de los objetivos expansivos generales, se fortalecieron las operaciones de redescuentos y mercado abierto. En materia de redes-cuentos, no sólo se actuó con mayor amplitud y liberalidad, sino que, en vista de las pocas solicitudes recibidas, el presidente del Banco exhor-tó a hacer un mayor uso de este instrumento como vía para ampliar las posibilidades de otorgamiento de crédito a la economía. En el caso de las operaciones de mercado abierto, se continuaron adquiriendo valo-res públicos, especialmente títulos derivados de la Ley Habilitante y de la cartera del Fondo de Pensiones del Seguro Social; se prosiguió la po-lítica de adquisición de cédulas a 8,5% de la cartera de Fondur y otros valores para auxiliar al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo. Por úl-timo, se autorizó una emisión de bonos del Banco Central con miras a estimular la liquidez y a la vez imprimir mayor flexibilidad a la política monetaria. También se agilizó el uso de operaciones de reporto para so-lucionar problemas de instituciones crediticias con requerimientos tem-porales de liquidez.
Para cumplir con los objetivos de orientación selectiva, se acordaron medidas complementarias a favor de la actividad agropecuaria y la in-dustria de la construcción. En cuanto a la construcción, además de las operaciones de adquisición de cédulas hipotecarias a través de la Bol-sa de Valores y la asistencia al Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, se estableció un programa adicional de asistencia a la banca hipoteca-ria mediante el otorgamiento de anticipos a la central hipotecaria. Para intensificar la asistencia selectiva al sector agrícola se adoptaron varias medidas de importancia. En primer lugar, se estableció un tope máximo de 8,5% a la tasa de interés aplicable a los préstamos del sector banca-rio a la actividad agropecuaria. En segundo término, se instrumentaron medidas para incrementar de 20% a 22,5% la cartera de préstamos que
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la banca debe destinar al financiamiento agropecuario, estableciéndo-se que de este último porcentaje, 17% debe corresponder a los créditos agropecuarios propiamente dichos y 5,5% a la agroindustria.
Finalmente, se aumentó de 5 a 10 años el plazo máximo para el cual los bancos pueden otorgar préstamos con garantía real al sector agro-pecuario, y se aumentó por encima de 365 días el plazo para las ope-raciones de redescuentos y anticipos garantizadas con documentos de crédito provenientes de dicho sector.
También en 1984 se adoptan varias decisiones de importancia en ma-teria de tipos de interés, aparentemente con la finalidad de ejercer un control más directo sobre la materia. En este sentido, el Informe Econó-mico (pp. 82-83) destaca la sustitución del sistema de tasas flexibles es-tablecido en 1981 por un sistema mixto, mediante el cual la autoridad monetaria fija las tasas activas máximas, permitiendo a las instituciones financieras la libre determinación de las activas. Asimismo, se hace re-ferencia a un perfeccionamiento del sistema de administración de tasas de interés vigente desde 1981 para crear tasas reales positivas, capaces de desestimular la demanda de divisas.
Nuevos instrumentos y objetivos (1985-1986)
Entre los aspectos más relevantes de la política monetaria puesta en práctica a partir de 1985, se destaca el fortalecimiento de la orientación expansiva por vía indirecta, a través de la administración realizada por el Banco Central de la cartera del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam), y el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). El primero de dichos fondos, destinado a compensar las pér-didas originadas al Banco Central por operaciones cambiarias a Bs. 4,30 por dólar, fue creado en 1984, pero comenzó a funcionar en 1985; mien-tras que el segundo, creado en 1985, tiene como propósito garantizar los depósitos bancarios al público y prestar asistencia a las instituciones re-gidas por la Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito. El Informe Económico de 1985, en el capítulo iv correspondiente a “Agrega-dos monetarios” (p. 71), enfatiza la importancia de estos fondos en la ex-pansión de la liquidez, cuando dice:
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En efecto, además de la mayor acción expansiva generada por los gas-tos del Gobierno, se produjo igualmente una importante inyección de recursos al sistema bancario a través de la asistencia financiera prestada por el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Foga-de) y de las operaciones activas del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam). Adicionalmente, las reservas bancarias también se incre-mentaron a causa de los mayores pagos por servicio de deuda pública interna recibidos por la banca y demás instituciones financieras del país.
Sin embargo, el aspecto más relevante de ese período radica no sólo en la administración de la cartera del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), sino en el surgimiento mismo de esta organización. En primer lugar, porque su creación fue prácticamente fi-nanciada por el Banco Central mediante el otorgamiento de un anticipo de 5.000 millones de bolívares, garantizado con las aportaciones previs-tas a ser efectuadas por los bancos para cubrir el seguro de depósitos; y, en segundo término, porque tal como se comenta en capítulos anterio-res, al examinar la evolución jurídico-institucional del Banco Central y sistema bancario, este fondo está llamado a desempeñar una impor-tante función en el sector financiero venezolano, al poner en ejecución programas de estabilización de bancos que confronten dificultades y, por tanto, permitirá liberar al Banco Central de las actividades que ve-nía realizando por vía excepcional. La creación e inicio de operaciones de esta organización implica necesariamente una redefinición de la po-lítica monetaria, en el sentido de que mientras al Banco Central corres-ponde la asistencia financiera a la banca a corto plazo, para solucionar problemas transitorios de liquidez, a Fogade le corresponde preferente-mente la responsabilidad de asistir al sistema bancario a largo plazo pa-ra afrontar dificultades de mayor alcance. Sin embargo, ello no excluye totalmente al Banco Central de su función de prestamista de última ins-tancia, por cuanto el Estatuto Orgánico de Fogade contempla la posibi-lidad de que el Banco otorgue anticipos a esta organización hasta por un plazo de 5 años, prorrogables por una sola vez y pagaderos mediante cuotas anuales, equivalentes a 20% de las utilidades líquidas que arroje la colocación e inversión de tales cantidades por el fondo, previniéndose
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asimismo que en las operaciones que el Banco Central realice con éste no estará sometido a las limitaciones establecidas en su ley.
Por otra parte, en 1985 y 1986 continúan los programas específicos de apoyo a la actividad agropecuaria, industrial y de la construcción, ini-ciados en años anteriores, así como las adquisiciones de cédulas hipo-tecarias y bonos gubernamentales a través del mercado de valores, todo ello conjuntamente con la ampliación del crédito directo al sistema ban-cario por medio de redescuentos y anticipos. El Informe Económico de 1986 (p.46), también hace hincapié en la creciente importancia que ad-quieren las carteras de Fogade y Fococam cuando en la sección de polí-tica monetaria expone:
En adición a los mecanismos de financiamiento del Banco Central de Ve-nezuela al sistema bancario por la vía del crédito, continuaron utilizándose mecanismos indirectos de expansión monetaria a través de los entes es-peciales que inciden sobre la creación de la base monetaria, como son los casos de Fococam y Fogade. Las inyecciones de liquidez se materializaron mediante la adquisición por parte del Banco Central de Venezuela de títulos públicos y privados de las carteras de los mencionados entes, con el objeto de que tales recursos se utilizasen, como el caso de Fogade, para prestar asistencia a la banca en lo que respecta a Fococam, para financiar el Plan Especial de Inversiones Públicas.
Rasgos predominantes del período (1987-1990)
Desde el punto de vista institucional, el aspecto más importante que se registra en 1987 está constituido por la promulgación de la reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, instrumento que amplía conside-rablemente las atribuciones del Banco. No obstante, ni la Memoria, ni el Informe Económico correspondiente a ese año hacen mención a la utili-zación de las facultades adicionales consagradas en el nuevo régimen le-gal. La política monetaria se orienta
...a regular la expansión de la oferta de dinero, tratando de conciliar el objetivo de proveer los medios de pagos requeridos para el financiamiento de la activi-dad económica, con la necesidad de evitar que se generen estímulos adiciona-les que pudieran originar presiones alcistas sobre los precios y sobre el tipo de cambio en el mercado libre de divisas (Informe Económico, 1987, p. 39).
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Se continuó, por tanto, prestando asistencia moderada a la banca a través de los mecanismos de anticipos y redescuentos, y mediante la ad-quisición de cédulas hipotecarias. En relación con los fondos adminis-trados por el Banco Central se registran dos operaciones con efectos monetarios adversos: la creación de Ficam y la liquidación de Fococam.
1. Liquidación de Fococam: creado por Ley del 13 de diciembre de 1984, este fondo, adscrito al Ministerio de Hacienda, tuvo por finalidad compensar al Banco Central de las pérdidas en que incurriera el Ins-tituto con ocasión del diferencial cambiario por la venta de divisas al tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar establecido en los convenios cambiarios firmados en 1983, y la adquisición de divisas a tipos de cambio más elevados según nuevos convenios cambiarios. Su patri-monio estaba constituido por aportes de 40% de las utilidades cam-biarias obtenidas por el Banco Central a partir de 1984, cantidad que podía ser invertida a fin de proporcionar recursos líquidos para el estímulo de actividades prioritarias. Su liquidación en 1987 se tradu-jo en una inyección de recursos del orden de los 17.000 millones de bolívares, cantidad que fue transferida al fisco, donde se constituyó el frente para el financiamiento del Plan Trienal de Inversiones.
2. Creación de Ficam: el Fondo de Fideicomiso Cambiario (Ficam), se crea con recursos provenientes de la prima exigida a las empresas públicas y privadas, a los fines de obtener la garantía del tipo de cam-bio de Bs. 7,50 por dólar para la adquisición de divisas necesarias destinadas al pago de la deuda privada externa, mecanismo ya co-mentado en el capítulo sobre política cambiaria. El cobro de estas primas originó una absorción neta de recursos durante el año 1987 del orden de los 3.000 millones de bolívares.
El Informe Económico de 1988 indica, como el del año anterior, que la “política monetaria estuvo dirigida a facilitar el crecimiento de los me-dios de pago acorde con las necesidades de financiamiento de la eco-nomía”, procurando al mismo tiempo reducir presiones de demanda, capaces de influir sobre los precios y sobre las cotizaciones del dólar en
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el mercado libre de divisas, pero asienta también dicho documento que a finales de año, con motivo del lento crecimiento de la liquidez (y posi-blemente como resultado de la devaluación registrada) el Banco Central amplió el flujo de asistencia financiera a la banca y flexibilizó sus polí-ticas en la siguiente forma: a) ampliación a 30 días del plazo de otorga-miento de asistencia financiera a la banca comercial; b) aceptación de títulos públicos a un 90% de su valor facial y de títulos privados a un 80% de dicho valor en operaciones de reporto; c) mayor apertura en la evaluación de documentos elegibles para la asistencia financiera del sector agrícola; d) ampliación del financiamiento al sector hipotecario; y e) reducción de la tasa de interés pagada a los depósitos en la mesa de dinero del Banco Central. Esto último, con el fin de estimular la cana-lización de los recursos excedentes de la banca comercial hacia el otor-gamiento de créditos. Finalmente, se registran, en 1988, dos hechos de apreciable interés en el campo monetario como fueron las apreciables compras de oro no monetario por parte del Banco Central y las atribu-ciones que otorga a ese Instituto la reforma de la Ley de Bancos y Otros Institutos de Crédito.
1. Compras de oro nacional: con motivo de los nuevos tipos de cam-bio prevalecientes en el país y la intensificación de las explotacio-nes auríferas, particularmente por parte de las empresas filiales de la Corporación Venezolana de Guayana, se produjo un incremento apreciable en la producción de oro nacional. El Banco Central inicia una política de adquisición de oro no monetario con lo cual inyec-ta recursos adicionales a la circulación y a la vez acumula reservas aceptadas como medios externos de pago. En 1987 el Instituto adqui-rió oro no monetario por valor de Bs. 6.738 millones.
2. Nuevas atribuciones legales: la Ley General de Bancos y Otros Insti-tutos de Crédito, promulgada en febrero de 1988, además de facultar al Banco Central para reglamentar lo concerniente a la creación de un mercado interbancario, dejó a discrecionalidad del Instituto el es-tablecimiento de los encajes legales de los bancos e instituciones de crédito regidas por dicha ley. En lo que concierne a esta disposición,
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el Directorio del Banco Central de Venezuela acordó mantener los encajes mínimos requeridos para las operaciones pasivas de la ban-ca comercial en los mismos niveles establecidos en la ley anterior.
La política monetaria de 1989, se encuentra íntimamente vinculada a la consolidación de la unificación cambiaria y a la complementación de los objetivos de la nueva política económica, dentro de los mecanis-mos de ajuste anunciados por el Gobierno nacional en febrero de ese año, ya comentados en capítulos precedentes, así como en la carta de intención suscrita con el Fondo Monetario Internacional para perfec-cionar y complementar esas políticas de ajuste y tener acceso a las faci-lidades crediticias de esa institución, así como del Banco Mundial. En efecto, después de haberse adoptado el nuevo tipo de cambio único y fluctuante y el sistema de libre convertibilidad, se pusieron en práctica algunas políticas complementarias. La primera de ellas fue la elimina-ción de los controles que se habían establecido para los intereses a co-brar y pagar por las operaciones pasivas y activas del sistema financiero, sustituyéndose dichos controles por un acuerdo con la comunidad ban-caria para la fijación, con carácter provisional, de una tasa máxima a ser sustituida progresivamente por las fuerzas del mercado en un régimen de libre oferta y demanda. Dentro de este contexto, la intervención del Banco Central tendría sólo carácter indirecto, a través de la aplicación de los instrumentos de política monetaria, pero dificultades de tipo ju-rídico impidieron el funcionamiento de este mecanismo en la forma en que se había previsto, en razón de lo cual se practicaron otros reajustes en los tipos de interés.
Consistente con los demás objetivos de política económica, el Banco Central puso en práctica una política monetaria cuya orientación era li-mitar incrementos excesivos de la liquidez para evitar presiones alcistas sobre los precios y el tipo de cambio, sin desatender los requerimientos normales de financiamiento de la actividad económica. Además de la utilización de los instrumentos tradicionales como redescuentos, antici-pos y mercado abierto, en ese período comienzan a jugar un papel deter-minante la mesa de dinero del Banco Central y los llamados bonos cero cupón, emitidos por el Instituto, utilizados preferentemente para evitar
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que los excedentes de reservas bancarias fuesen utilizados para opera-ciones cambiarias de tipo especulativo. La recuperación de las reservas internacionales fue otro importante objetivo de política monetaria.
Política monetaria y déficit fiscal
Dentro de los aspectos relevantes de la política monetaria reseñados en las publicaciones del Banco Central en los últimos años, se encuentra la importante responsabilidad de prestar asistencia financiera al Gobier-no nacional para compensar la incidencia desfavorable que sobre la ac-tividad económica puede tener la reducción del gasto público por bajas en los ingresos fiscales. Esta materia venía siendo tratada de manera po-co explícita en anteriores publicaciones, lo cual puede atribuirse tanto a la poca cuantía de la asistencia prestada, como a la relativa aprehensión que existía en el país acerca del crédito al sector gubernamental por par-te de esta institución. Sin embargo, como ha sido expuesto en otros capí-tulos, las posibilidades de financiamiento al sector público por parte del Banco Central, de manera directa o indirecta, se han ampliado conside-rablemente a través de sucesivas reformas legales, gracias a lo cual ha si-do posible la utilización de este expediente, con motivo de la reducción de los precios del petróleo experimentada en el país a partir de 1983, y las dificultades para una mayor utilización del crédito público.
El Informe Económico correspondiente a 1983 en la sección de “Po-lítica económica” (p. 52) incluye referencias acerca de esta nueva orien-tación cuando expone: “en lo que concierne al financiamiento parcial del déficit del sector público, el Banco Central participó a través de varias operaciones”, entre las cuales se señala: a) adquisición de le-tras de tesorería por Bs. 3.500 millones para ser colocadas en sustitu-ción de parte del encaje legal mantenido por la banca comercial en ese Instituto; b) adquisición de una nueva emisión de letras del Tesoro para la cartera del Banco por Bs. 3.460 millones; y c) adquisición, por parte del Instituto, de distintos valores pertenecientes a Petróleos de Venezue-la, S.A., con la finalidad de mejorar la liquidez de esa empresa. Por otra parte, a partir de ese año comienzan a realizarse operaciones de ma-yor alcance, mediante la emisión de bonos para ejecutar programas de
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reactivación de la actividad económica, conjuntamente con lo cual se arbitran nuevos mecanismos para incrementar la capacidad de absor-ción de valores públicos y financiar así tales programas.
En razón de las crecientes dificultades de tipo fiscal en 1984 se pro-mulga la Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para adoptar medidas económicas y financieras requeridas por el interés pú-blico (Ley Habilitante), en donde se contemplaba la emisión de títulos de la deuda pública interna hasta por un monto de Bs. 30.000 millones, fundamentalmente, para cancelar obligaciones vencidas del Gobier-no central e institutos autónomos. Los títulos emitidos conforme a es-ta ley fueron absorbidos principalmente por el Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam) creado, como se ha expuesto anteriormente, pa-ra compensar pérdidas cambiarias y el cual, de acuerdo con su norma-tiva legal, estaba obligado a mantener por lo menos 50% de sus recursos invertidos en valores públicos. Posteriormente, se pone en vigencia el Plan Especial de Inversiones formulado para el período 1986-1988, el cual comienza a financiarse con recursos obtenidos de Pdvsa a través de un fideicomiso constituido en el Banco Central, pero al liquidarse (Fo-cocam) en 1987, parte sustancial de los activos líquidos de este fondo se transfieren al fisco y son utilizados en gran parte para el financiamien-to del ya mencionado plan especial de inversiones. Pero, además de Fo-cocam, dos nuevos fondos han incrementado, de manera apreciable, la capacidad de absorción de valores públicos a través del Banco Central, como ha sido el caso de Ficam y Fogade (ambos administrados por ese Instituto), con lo cual puede contribuirse sustancialmente al financia-miento del sector público muy por encima de las posibilidades que la ley le asigna al Banco Central.
Política monetaria y administración de los tipos de interés
La fijación directa de las tasas de interés que el sistema financiero pue-de cobrar y pagar por las operaciones que realiza, es una actividad que se identifica preferentemente con las autoridades monetarias de los paí-ses no desarrollados. En las economías de alto desarrollo, como bien se
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sabe, el Banco Central no fija tipos de interés sino que influye indirecta-mente sobre éstos a través de las variaciones de la tasa básica, o sea, la de redescuento, complementada con las operaciones de mercado abierto y otros instrumentos de política monetaria. En esas condiciones, el tipo de interés no parece ser un objetivo en sí mismo, sino más bien un indi-cador o un resultado de las políticas de expansión o contracción que se lleven a cabo, pero como se ha expuesto en capítulos anteriores, en los países de mercado monetario insuficientemente desarrollado las varia-ciones en el tipo de redescuento y la política monetaria en general tie-nen mucho menor influencia sobre el costo del dinero, lo que puede justificar la utilización de mecanismos más directos. Desde otro punto de vista, la facultad que la ley otorga al Banco Central de Venezuela para fijar los tipos máximos y mínimos que los bancos pueden cobrar y pa-gar por las operaciones que realizan, se ha convertido en una de las más complejas y controversiales tareas que ha tenido que asumir el Instituto en el curso de los últimos 10 años.
Históricamente, la facultad de fijar en forma directa los intereses del sistema financiero data de la ley original del Banco Central, no obstante, tal normativa se amplía o perfecciona en posteriores reformas legales. En tal sentido, la ley de creación del Banco sólo le facultaba para “fijar de acuerdo con la Superintendencia de Bancos, los tipos máximos de in-terés que los bancos pueden pagar sobre los distintos tipos de depósitos que reciban”. La Ley de 1960 consagra como atribución del Directorio la de fijar los tipos máximos de interés que los bancos, regidos por la ley especial de la materia, pueden cobrar y pagar sobre las distintas opera-ciones activas y pasivas que realicen. Por último, la Ley de 1974 amplía aún más este concepto al referirse a la facultad de fijar tasas máximas y mínimas para las distintas operaciones activas y pasivas, disposición que se mantiene en la vigente ley.
Como se ha expuesto en distintas oportunidades y artículos sobre esta materia, la adopción de resoluciones vinculadas con la regulación de los tipos de interés por el Banco Central llamó poco la atención has-ta finales del decenio de los setenta y comienzos de los ochenta, cuando con motivo de la necesidad de armonizar los intereses internos y exter-nos para evitar las salidas de capitales, se llegó al convencimiento de que
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se requería fijar los primeros por encima del máximo legal de 12% anual, tradicionalmente aceptado en el país por estar consagrado en el Códi-go Civil, Código de Comercio y posteriormente reforzado en el Decreto Ley Nº 274 sobre la Represión de la Usura del año 1946 y la Ley de Pro-tección al Consumidor de 1974. El ya mencionado Decreto Ley Nº 274, en su artículo 1, dispone: “…Sin perjuicio de la limitación que estable-ce el Código Civil en su artículo Nº 1.746 se considerará constitutivo del delito de usura el préstamo de dinero en el cual se estipule o de alguna manera se obtenga un interés que exceda del 1% mensual”. Pero, según opinión de distinguidos juristas, la Ley del Banco Central había deroga-do implícitamente tales disposiciones en la materia específica de la com-petencia del Instituto, no sólo por ser posterior a aquéllas, sino porque la ley especial priva sobre la general.
En consecuencia, después de detenidos estudios y consultas y to-mando en cuenta la impostergable necesidad de conciliar los tipos de interés internos con los externos, debido a que (tal como se ha comen-tado anteriormente) el incremento apreciable registrado en los últimos años se había convertido en causa determinante de salidas de capita-les con grandes trastornos para la economía nacional, el Directorio del Banco Central se vio obligado a adoptar distintas resoluciones en don-de se estipulaban intereses y comisiones a cobrar por el sistema bancario que en su conjunto excedían de 12% anual. Tales decisiones no sólo crea-ron gran controversia, entre otras razones, por el hecho de que el alza en el costo del dinero lesionaba la economía del país por cuanto podía fre-nar las actividades productivas, sino que dieron origen a una demanda de nulidad introducida ante la Corte Suprema de Justicia en noviembre de 1980 por el abogado Henry Pereira Gorrín. Según el correspondiente libelo, el demandante actuó en su propio nombre y por vía de acción po-pular por cuanto estimaba que las resoluciones del Banco Central eran violatorias de varias leyes de la república (BCV, 1986).
En escrito adicional, el demandante planteaba algunos problemas que podrían surgir en caso de que la demanda se declarase a lugar. Por ejemplo, ¿qué pasaría con los bancos y entidades financieras que hubie-sen cobrado intereses por encima de 12%? ¿Estarían los directivos de los bancos incursos en el delito de usura por haber acogido una decisión del
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Banco Central? Todo lo cual pone en evidencia la grave situación de in-definición existente en la materia, derivada posiblemente del hecho de que en la Ley del Banco Central no se incluyó una disposición donde se derogasen las anteriores reglamentaciones sobre tipo de interés.
En sentencia del mes de febrero de 1981, la corte declaró sin lugar la demanda de nulidad intentada, por considerar que las facultades otor-gadas al Banco Central de fijar las tasas máximas y mínimas de interés están ajustadas a derecho y porque, en opinión de ese alto tribunal, las resoluciones impugnadas no han tenido otro propósito sino el de regu-lar el mercado crediticio, de acuerdo con las realidades nacionales e in-ternacionales y las necesidades de la economía del país, materia acorde con las responsabilidades del Banco Central.
Con la sentencia que declaró sin lugar la demanda de nulidad antes señalada, quedó suficientemente clara la facultad del Banco Central de fijar los tipos de interés bancarios, pero surgió otra controversia sobre la materia que bien puede plantearse en los siguientes términos: ¿está obligado el Banco Central a fijar siempre los tipos de interés como una norma legal? o, ¿puede también el Instituto, dentro de sus facultades le-gales, dejar libres dichas tasas a objeto de permitir que actúen las fuerzas del mercado? Con sólidos argumentos jurídicos, distintos profesionales del derecho sustentaban posiciones adversas. Para unos, el Banco Cen-tral no podía abstenerse de fijar el tipo de interés por ser esa una facul-tad imperativa no delegable, mientras que otros aducían que tal facultad quedaba al arbitrio del Instituto, el cual podía ejercerlas o no.
De acuerdo con esa última interpretación, a comienzos de 1989, por razones de política monetaria que se han esbozado anteriormente, el Banco Central dejó que el tipo de interés quedara libre de regulación di-recta, pero apuntalado por mecanismos indirectos, lo que ocasionó que el mismo abogado, doctor Pereira Gorrín, introdujera una nueva de-manda de nulidad, esta vez sobre las resoluciones que permitieron la li-beración de las tasas de interés, aduciendo razones jurídicas de distinto orden, muchas de ellas contenidas en la anterior sentencia. En esta opor-tunidad, la corte sentenció a favor de las tesis de que el Banco debe fijar expresamente los tipos de interés y que tal facultad no es delegable, co-mo resultado de lo cual el Banco Central adoptó la política de establecer
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topes máximos y mínimos dentro de los cuales pueden fluctuar los tipos de interés bancarios. De este modo se conciliarían en cierta forma las ri-gideces establecidas en la ley y la posibilidad de una fluctuación mode-rada de acuerdo con la oferta y la demanda, en donde puede actuar la competencia bancaria.
No menos relevante que las controversias y problemas de tipo jurí-dico acerca de la fijación de las tasas de interés por el Banco Central, ha sido el debate de tipo económico conceptual acerca de la conveniencia e inconveniencia de la fijación directa del costo del dinero por nuestras autoridades monetarias. Las dos opiniones existentes sobre la materia, es decir, el llamado régimen de tasas de interés administradas y el régi-men de tasas libres, cuentan con decididos partidarios y opositores que han dejado constancia de sus ideas en numerosos escritos.
Posiblemente, el mayor defensor de la fijación de los tipos de inte-rés por parte del Banco Central es el doctor Carlos Rafael Silva, cuya te-sis central radica en la idea de que “la fijación de los tipos de interés y el tipo de cambio han llegado a ser variables tan importantes que es-tán parcialmente sustraídas de las fuerzas del mercado”3, en razón de lo cual se justifica la vigilancia y acción permanente de los bancos centra-les, los cuales por vía directa o indirecta deben intervenir para corre-gir desviaciones inmoderadas que registran tales variables. No cree este distinguido economista en la posibilidad de que la liberación de las ta-sas de interés estimule el ahorro o favorezca la repatriación de los capi-tales, por cuanto en su opinión, la verdadera causa de estos fenómenos ha sido el temor de los capitalistas y ahorristas de la pérdida de capaci-dad adquisitiva de sus activos líquidos frente a eventuales devaluacio-nes. Por otra parte, considera que la única manera viable de estimular el ahorro y crear tasas de interés positivas consiste en reducir de mane-ra significativa los niveles de inflación, por ser esta la causa fundamen-tal de los desajustes existentes en materia de ahorro e inversión. Desde otro punto de vista, está también presente la tesis de que en los países de
3 Silva, Carlos Rafael, “Discurso pronunciado con motivo de la Conmemoración del Trigési-mo Aniversario de la Promoción Ernesto Peltzer”. Boletín de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, 9, enero, 1989. Véase, igualmente, su intervención en el Foro titulado “Una estrategia para Venezuela”, publicación de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Caracas, 1990.
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mercado monetario insuficientemente desarrollado no siempre resulta posible el control de la tasa de interés por vía indirecta, debido a la po-ca influencia que ejerce la autoridad monetaria a través de sus políticas, precisamente, por lo limitado y poco flexible que resulta ese mercado.
A favor de la liberación de las tasas de interés se encuentran quienes adversan el control excesivo de la economía por parte del Estado y pro-pugnan una mayor libertad de las fuerzas del mercado como medio pa-ra modernizar nuestro sistema financiero. Según esta corriente, deben hacerse serios esfuerzos para ejercer un control sobre la tasa de interés a través del redescuento y mercado abierto, lo que puede lograrse de ma-nera progresiva con el desarrollo del mercado monetario y, muy espe-cialmente, del mercado interbancario, cuyas cotizaciones podían servir de marco referencial.
Los adversarios de la fijación o administración de los intereses por el Banco Central destacan la lentitud de ese proceso frente al dinamis-mo de una economía como la nuestra, lo cual puede conducir en corto plazo a serios desequilibrios por falta de armonización de intereses in-ternos o externos, tales como desalentar el ingreso de capitales o propi-ciar su salida del país. Adicionalmente, consideran que esa política tiene efectos adversos sobre el ahorro; que tiende a desestimular la compe-tencia bancaria y a premiar a los menos eficientes; a restringir la ofer-ta de créditos y a la acumulación de encajes excedentarios, así como a la desviación de fondos corporativos del sistema bancario, canalizándo-los por mesas de dinero. Finalmente, se aduce que la lentitud y la poca objetividad en la fijación de los tipos de interés se debe a que las auto-ridades monetarias están sujetas a las más variadas presiones políticas para decidir sobre esta materia, por cuanto un alza en los tipos de in-terés suele ser siempre una medida poco popular, aunque con ella pue-dan lograrse objetivos de mayor alcance que beneficien a la economía en su conjunto.
Política monetaria y limitaciones del sistema financiero
Después de haber examinado los esfuerzos realizados por el Banco Cen-tral durante los últimos años para influir sobre la actividad económica
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y balanza de pagos a través de la política monetaria, valdría la pena for-mular algunos comentarios adicionales sobre el grado de efectividad de esa política para alcanzar los objetivos deseados. En capítulos anteriores se ha afirmado que durante buena parte de su existencia, ese Instituto ha venido desempeñando de manera eficiente sus atribuciones de centrali-zador de la emisión, guardián de las reservas internacionales, prestamis-ta de última instancia, agente financiero del Gobierno nacional y otras que le son propias, pero que no ha ejercido la influencia deseada sobre la actividad económica, en razón de la ausencia de un mercado monetario organizado, además del predominio de la política fiscal sobre la moneta-ria para alcanzar objetivos económicos, característico de muchos países y muy especialmente del nuestro. No cabe duda que durante el decenio de los ochenta, las condiciones han variado de manera apreciable con motivo de la expansión del sistema financiero (cuya evolución y situa-ción actual ya se ha comentado), pero es evidente que todavía subsisten, aunque relativamente atenuados en algunos casos, elementos que deter-minan una escasa efectividad de la política monetaria en el país, atribui-bles a limitaciones de nuestra economía e instituciones fundamentales en el campo financiero.
La primera y más importante limitación se relaciona con el escaso desarrollo y diversificación de los sectores reales de la economía, así co-mo al hecho de que el sector petrolero nacionalizado sigue teniendo un peso decisivo en las exportaciones, generación de divisas e ingresos fis-cales, lo que hace que una importantísima proporción del ahorro na-cional se capte y canalice al margen del sistema financiero, puesto que el Estado es el principal perceptor y distribuidor de la riqueza petrolera. Conjuntamente con esta situación, o como consecuencia de ella, los pla-nes de desarrollo industrial, agrícola, habitacional y otros de gran im-portancia propiciados por el Gobierno nacional, se financian a través de una serie de entidades gubernamentales, básicamente con aportes pre-supuestarios y no con el ahorro privado. Tal es el caso de los Fondos de Desarrollo Agropecuarios, Desarrollo Industrial y Desarrollo Urbano, para citar los más relevantes.
Una segunda y no menos importante limitación se relaciona con el escaso desarrollo del mercado de capitales. A pesar de las valiosas ini-
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ciativas que han surgido en esta materia, atribuibles en muchos casos al Banco Central, y no obstante la vigencia de una Ley de Mercado de Ca-pitales donde se establecen las bases jurídico-institucionales necesarias para avanzar en esta dirección, nuestro mercado de capitales continúa siendo relativamente incipiente y no ha sido posible canalizar, a través de este medio, una porción importante del ahorro hacia la inversión re-productiva. Numerosos y variados obstáculos existen en este campo que escapan al ámbito de esta reseña y cuya solución se estudia, pero el es-tancamiento resulta notorio. El financiamiento empresarial a través de este mercado es prácticamente inexistente, ante lo cual el sector privado parece haberse orientado más a la búsqueda de recursos en los merca-dos financieros del exterior, como lo indican las elevadas cifras de deu-da privada externa y el poco movimiento de obligaciones de este tipo en las Bolsas de Valores, cuyas operaciones se circunscriben con preferen-cia a títulos públicos.
Además, la captación de recursos a largo plazo resulta prácticamen-te nula en el sistema financiero venezolano, salvo el caso de las cédu-las hipotecarias, instrumento que tuvo bastante aceptación en algunos años, pero cuyas emisiones terminaron siendo adquiridas por el sector público. De una manera u otra, el Estado se ha constituido en la fuen-te más importante de provisión de recursos a largo plazo, ya sea a través del crédito que proporciona a través de sus instituciones especializa-das o por medio de la adquisición de obligaciones del sistema financie-ro privado.
Dentro del esquema antes comentado, resulta difícil que la utiliza-ción del mercado abierto pueda ser efectivo como instrumento de con-trol monetario, aun cuando no deja de serlo como medio de evitar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores. En lo que concierne al redescuento, parece haberse superado la época en la cual los bancos no acudían a este instrumento por temor a que se les considerase poco sol-ventes. Por el contrario, muchos bancos han hecho uso y abuso del re-descuento en períodos recientes, aunque más que todo con propósitos de solventar situaciones excepcionales. Continúa, por tanto, existiendo consenso entre los especialistas que a pesar de los menores perjuicios en su contra, este mecanismo no constituye un instrumento utilizado de
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manera más o menos uniforme y regular por la banca, ante lo cual las alzas o reducciones del tipo de redescuento no puedan considerarse co-mo instrumento confiable de control monetario.
De estas apreciaciones pareciera desprenderse que, no obstante la evolución reciente, no existen todavía en el país condiciones para alcan-zar efectividad en la política monetaria a través de los llamados instru-mentos generales, como redescuentos anticipados y mercado abierto. Por ello, las autoridades monetarias han tenido que acudir a medidas complementarias como elevación de encajes, emisión de bonos del Ban-co Central y mesas de dinero, además de algunos controles selectivos; estos últimos con propósitos de orientar el crédito hacia ciertas activi-dades prioritarias como financiamiento agropecuario y viviendas de interés social. A través de la utilización conjunta de todos los meca-nismos citados, parecen haberse logrado metas aceptables según apre-ciaciones de tipo cualitativo contenidas en las publicaciones del Banco Central. Es de advertir, sin embargo, que el decenio de los ochenta, en razón de los numerosos desajustes económicos, resulta un período bas-tante difícil para formarse una idea de la efectividad de la política mo-netaria, pues, como se ha indicado, en los años en que se pusieron en práctica acciones de tipo expansivo para estimular la actividad eco-nómica, hubo necesidad de restringirlas porque se estaba financiando indirectamente las salidas de capitales. Inversamente, las medidas con-tractivas que se ensayaron para evitar las salidas de capitales, incidieron desfavorablemente sobre el financiamiento de las actividades producti-vas internas, todo lo cual requirió distintos ajustes, entre ellas el limitar la asistencia crediticia a los bancos que registraban mayores volúmenes de venta de divisas.
Finalmente, como quiera que las posibilidades de éxito de la política monetaria están íntimamente asociadas a la existencia de un moderno y eficiente sistema financiero, basado en un razonable grado de espe-cialización e interdependencia y vinculado en mayor grado de la acción del Banco Central como prestamista de última instancia, es de espe-rarse que en la medida en que se avance en el objetivo de modernizar nuestras instituciones financieras se avanzará también en la esfera de la política monetaria. En este sentido, es de hacer notar la importancia de
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los estudios que se realizan en la actualidad −anunciados por el presi-dente del Banco Central a comienzos de 1990− con el propósito de pre-sentar al Ejecutivo Nacional un proyecto integral de reforma del sistema financiero venezolano, dentro del cual se aspira a superar muchos de los escollos existentes, por vía de reformas legales y acciones administrati-vas. La adecuación del sistema financiero a los cambios estructurales re-cientes constituye la sustentación básica de este proyecto, una de cuyas hipótesis fundamentales reside en la idea de que el sistema no funcio-na satisfactoriamente por exceso de regulaciones y desmedida interven-ción oficial.
Dentro de esa concepción −y según informaciones que se han dado a la prensa− se proyecta llevar a cabo distintos ajustes que comenzarían con una reforma parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela para permitir que las tasas de interés fluctúen de acuerdo con las fuerzas del mercado, con intervenciones indirectas del Banco Central para mode-rar tales fluctuaciones. En segundo lugar, se encuentra el propósito de redimensionar la actividad crediticia oficial, reducir la participación del sector público en el sistema bancario, privatizar algunos bancos que se encuentran en poder del Estado y eliminar la amplia gama de tasas de interés que rigen en el mercado. Para estimular el mercado de valores se implementará una política mediante la cual el sector público deberá emitir títulos con rendimientos competitivos con los de otros sectores y se establecerán nuevos mecanismos para la conducción de las opera-ciones de mercado abierto. También se contemplan revisiones y mejoras en los mecanismos de supervisión bancaria, entre otros aspectos, con la finalidad de adecuar la Superintendencia de Bancos al desarrollo tec-nológico y al dinamismo de los sectores por ella supervisados. Eviden-temente, no es de dudar que con la puesta en práctica de estas medidas, deberá lograrse una mayor organicidad y flexibilidad de nuestro siste-ma financiero, capaz de mejorar la captación y asignación de recursos y, a la vez, traducirse en una mayor eficiencia en la aplicación de los ins-trumentos de política monetaria.
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capítulo xvii
Políticas complementariasy actividades operativas
Introducción
Además de sus actuaciones relacionadas con la conducción de la política monetaria y cambiaria, el Banco Central lleva a cabo diversas activida-des, algunas de las cuales están vinculadas con privilegios y responsabi-lidades que la ley le asigna para cumplir adecuadamente sus funciones, mientras que otras se derivan de convenios celebrados con el Gobierno nacional e instituciones gubernamentales. La naturaleza y alcance tan-to de las primeras como de las segundas han sido ya examinados en ca-pítulos anteriores, en razón de lo cual resulta sólo procedente formular unos breves comentarios relacionados con los cambios de orientación o intensidad experimentados durante el último decenio en ese conjunto de importantes actividades, algunas de las cuales tienen carácter pura-mente operativo, pero que, en la mayoría de los casos, resultan funda-mentales por constituir instrumentos o medios de acción para el logro de objetivos que atañen al instituto emisor.
Entre los privilegios y responsabilidades que la ley confiere al Banco se encuentran, entre otros, las facultades de centralizar la emisión y ac-tuar como guardián de las reservas internacionales, las cuales, además de constituir medios de acción para la conducción de la política mone-taria y cambiaria, involucran aspectos operativos que deben examinarse
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por separado, como es el caso de la emisión de billetes y colocación de reservas. Lo mismo podría decirse de la acuñación de monedas. La ma-nera como han variado algunas de estas actividades últimamente está asociada a los cambios experimentados en la economía. Basta seña-lar, por ejemplo, que durante el decenio de los setenta, la mayor pre-ocupación existente en materia de reservas internacionales radicaba en administrar eficientemente una voluminosa cartera de inversiones y colocaciones en moneda extranjera, en tanto que hoy en día la aten-ción se centra en el manejo adecuado de reservas limitadas para atender los compromisos externos. Las actuaciones como agente financiero del Gobierno nacional han cambiado, también, radicalmente de dirección, pues mientras en el decenio de los setenta, el Instituto se encargaba de contratar numerosos empréstitos externos, hoy se dedica a realizar pa-gos por esos conceptos y a negociar prórrogas y refinanciamientos. Del mismo modo dentro del contexto de las políticas y actividades com-plementarias, deben comentarse nuevas actuaciones diseñadas e imple-mentadas para afrontar las nuevas realidades económicas del país, tanto en materia fiscal como de la balanza de pagos.
No cabe duda que uno de los instrumentos ideales para formarse una idea de tipo general acerca de la evolución del Banco Central y so-bre las más importantes actividades operativas que están vinculadas con la política monetaria y cambiaria o que constituyen un reflejo de ellas, son los balances de dicha institución y sus demostraciones de ganancias y pérdidas. Prestigiosos economistas han afirmado que la historia eco-nómica de los países puede leerse en los balances de sus bancos centra-les. De ahí que una comparación sistemática de esos estados financieros debería arrojar bastante luz sobre los cambios ocurridos en estos últi-mos años, además de corroborar, e incluso permitir, la cuantificación de algunos de los hechos comentados. Desafortunadamente, esa deseable comprobación contable de los fenómenos económico-monetarios no puede acometerse de manera totalmente satisfactoria por dos grandes limitaciones. La primera radica en el carácter suficientemente sintetiza-do del balance de nuestro Banco Central, el cual sólo presenta grandes rubros con poca desagregación, mientras que la segunda y no menos importante, se deriva de las devaluaciones, los cambios diferenciales y el
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propio proceso inflacionario que distorsionan cifras y dificulta su com-paración o que hacen necesaria la realización de numerosos ajustes. De no ser por esas limitaciones, el contenido de los estados financieros ya mencionados debería constituir nuestra fuente inicial de información para las consideraciones que se formulan en esta sección.
Emisión de billetes y acuñación de monedas
La Ley del Banco Central de Venezuela de 1974 ratificó el principio de que el mencionado Instituto es el único organismo encargado de emi-tir billetes en el país, y le encomendó, además, la facultad de acuñar mo-nedas, derogando así la Ley de Monedas de 1941, la cual asignaba estas facultades al Ejecutivo Nacional previa autorización del Congreso de la República.
La centralización de la emisión, como resulta obvio, constituye la responsabilidad primaria del Banco Central y el medio de acción fun-damental para cumplir sus elevados objetivos, aun cuando la creación de dinero, tanto primario como secundario, tiende cada día más a reali-zarse mediante asientos contables que no necesariamente guardan una relación consistente con el volumen de billetes puestos en circulación. Desde otro punto de vista, las emisiones de billetes no constituyen indi-cadores determinantes de actividad económica, dado que existen otros factores que inciden sobre el volumen de tales emisiones, como pueden ser los procesos inflacionarios, los cambios en la denominación de las piezas y la mayor o menor utilización que se haga del sistema bancario. Billetes y monedas tienden a utilizarse en cantidades proporcionalmen-te menores en la medida en que se desarrolla la economía, el sistema fi-nanciero y los modernos instrumentos de pago.
Las Memorias del Banco Central presentan una relación detallada acerca de la emisión y retiro de billetes de la circulación, que examina-da con detenimiento revela aspectos de interés en el proceso económi-co, pero desde el punto de vista puramente operativo basta señalar que, durante el período a que se contrae esta reseña, el número de piezas en circulación pasó de 194 millones en 1980 a 450 millones en 1989 (am-bas cifras al cierre del año). El volumen de piezas incineradas durante el
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mismo período pasó de 88 millones a 214 millones. Las Memorias indi-can mejoras apreciables en el proceso de recepción, selección e incinera-ción y destrucción mecánico-computarizada de especies. La pérdida del poder adquisitivo de la moneda pudo haber sido la causa determinante para que a principios del decenio, se pusiera en circulación un billete de Bs. 500, mientras que las dificultades en cuanto a moneda metálica hi-cieron imperativa la emisión temporal de billetes de muy baja denomi-nación a partir de 1989.
La acuñación de monedas para satisfacer los requerimientos del país en este campo continuó siendo llevada a cabo por el Banco Central de acuerdo con las facultades que le asignó la Ley de 1974, previa realiza-ción de los estudios técnicos correspondientes para determinar nece-sidades presentes y futuras. En materia de suministro de monedas, se confrontó una situación difícil a finales del decenio, debido a que las monedas de níquel puro o de alto contenido de este metal, cuya acuña-ción se inició desde mediados de los años sesenta para sustituir a las de plata, comenzaron a desaparecer de circulación, posiblemente a causa de que su valor real, vinculado al contenido metálico, superó su valor nominal. En esta situación influyó de manera decisiva el aumento inter-nacional de los precios del níquel, ciertas dificultades de abastecimien-to de ese metal y las devaluaciones de nuestro signo monetario. Para dar solución a estos problemas, el Directorio del Banco Central acordó acu-ñar monedas de acero con baño de níquel y emitir billetes de Bs. 5,00, así como de Bs. 2,00 y Bs. 1,00, los cuales comenzaron a circular en 1989. Estas emisiones, según se informó en los medios de comunicación, ten-drían sólo carácter temporal, mientras se regularizaba la acuñación y suministro de nuevas monedas sustitutivas de las de níquel puro, pues-to que la utilización de billetes de baja denominación resultaba costosa por el continuo deterioro de los mismos.
Dentro del contexto de las actividades comentadas, cabe destacar los estudios que se han venido efectuando para la creación de la Casa de la Moneda en Venezuela, a la cual se hace referencia en las últimas Memo-rias, lo que conduciría a que la impresión de billetes y acuñación de mo-nedas se realice en el país con importantes ahorros de divisas y creciente capacitación y utilización de personal venezolano. Finalmente, desde el
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punto de vista numismático, no puede omitirse que el período que se comenta fue bastante notorio por la acuñación de monedas conmemo-rativas de grandes efemérides nacionales.
Administración de las reservas internacionales
La administración de las reservas internacionales conjuntamente con la emisión de billetes y la acuñación de monedas constituyen las activi-dades operativas más directamente asociadas con las atribuciones fun-damentales del Banco Central. Liquidez, seguridad y rentabilidad han sido, como se ha visto en capítulos precedentes, los criterios básicos que han guiado la colocación de tales reservas.
A mediados de los años setenta, el creciente volumen de reservas internacionales hizo necesario crear una unidad administrativa espe-cializada para atender los requerimientos en este campo, así como un Comité de Política de Reservas, encargado de formular recomendacio-nes y tomar ciertas decisiones relacionadas con la administración de una voluminosa cartera de colocaciones, integrada por los instrumentos más variados y sofisticados de los mercados monetarios internaciona-les. También se implementó un mecanismo de seguimiento y evalua-ción continuos de un grupo de importantes bancos internacionales, a fin de determinar su confiabilidad para la colocación de depósitos, asig-nándoles ciertas puntuaciones para colocar en ellos determinadas por-ciones de nuestras reservas. Dada la actual tendencia declinante de las reservas internacionales, existe la impresión de que las actividades al respecto han disminuido considerablemente, pero tal apreciación no es correcta, puesto que administrar recursos escasos suele resultar tan difí-cil como la administración de grandes excedentes de reservas.
En este sentido, no cabe duda de que las complejas situaciones que han tenido que afrontarse, dada la escasez de medios externos de pago para cumplir compromisos perentorios, así como por el establecimien-to y modificaciones del control de cambios, han requerido tanta o mayor atención que la administración de la cuantiosa cartera de años preceden-tes. La centralización de las reservas de Pdvsa en el Banco Central ha si-do también una fuente adicional de operaciones puesto que, según los
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últimos convenios cambiarios, la totalidad de las divisas originadas por la actividad petrolera son de venta obligatoria al instituto emisor, pre-viéndose mecanismos para que éste venda divisas en función de satisfa-cer las necesidades de operación e inversión de las empresas nacionales de hidrocarburos. Por último, con motivo de la creciente participación del Banco Central en la comercialización de oro nacional ha sido nece-sario crear una Unidad de Análisis y Comercialización del Oro, encarga-da de atender las actividades vinculadas con la compra de oro refinado y las exportaciones de dicho metal. En síntesis, es evidente que si bien se ha registrado una disminución en determinadas áreas de acción relacio-nadas con la administración de las reservas internacionales, como es el caso de la colocación de depósitos en el exterior, esa disminución ha si-do compensada o quizás superada por incrementos en otras actividades asociadas con las propias reservas internacionales y el sector externo en general. Dicho en otras palabras, ha habido cambios en la naturaleza de los problemas, pero no en la labor y atención que se requiere para aco-meter su solución.
Contribución al refinanciamiento de la deuda externa
En su carácter de “único agente financiero del Gobierno nacional”, el Banco Central ha tenido múltiple participación en materia de deuda ex-terna, como ha sido la de emitir opinión sobre las distintas operacio-nes de crédito público, sometidas a la consideración del Congreso de la República; gestionar y contratar los respectivos empréstitos una vez que su autorización ha sido concedida y, por último, recibir y cance-lar, por cuenta y orden del Gobierno nacional, los montos acordados en las correspondientes operaciones. En los últimos años, sin embargo, la atención predominante del Banco ha estado orientada a contribuir al re-financiamiento de la deuda externa. Si bien para las negociaciones que han conducido a los distintos refinanciamientos se han designado comi-siones especiales, por razones obvias, la presencia del Instituto ha sido determinante en tales comisiones, del mismo modo que sus estudios y opiniones sobre la materia, como se desprende de la información conte-
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nida en sus publicaciones, donde se incluye un seguimiento pormenori-zado de tan importante problema.
El Informe Económico, correspondiente a 1982 (p. 58), plantea la si-tuación del endeudamiento externo venezolano en la siguiente forma:
El patrón de crecimiento económico adoptado en el país, sustentado sobre ingresos petroleros crecientes, ha supuesto además −para el financiamiento de gastos del sector público− alto endeudamiento externo, el cual ha veni-do alcanzando, progresivamente, niveles superiores a los tradicionalmente mantenidos por las economías en desarrollo: esta situación ha contribuido a intensificar la característica vulnerabilidad de la economía venezolana (...) la cual no se había evidenciado hasta ahora en toda su magnitud (...). Sin embargo, la caída de los ingresos fiscales provenientes de la actividad petro-lera, puso de relieve la especial vulnerabilidad que significa para la econo-mía venezolana el alto nivel de endeudamiento externo...
Destaca también dicho informe que en los últimos años se ha hecho palpable otro elemento adicional de sensibilidad en el endeudamiento ex-terior venezolano, representado por el alto volumen de obligaciones a cor-to plazo. En cuanto a las posibilidades inmediatas de reestructuración de la referida deuda para convertirla en largo o mediano plazo, agrega:
Durante el año reseñado se registraron diversos acontecimientos que en de-finitiva se reflejaron en un endurecimiento de las condiciones exigidas por la banca internacional para el refinanciamiento de la deuda externa. Espe-cial importancia tuvo la crisis de insolvencia confrontada por la economía mexicana, así como los elevados niveles de endeudamiento de otros países del área latinoamericana como Argentina y Brasil (que unidos al deterioro del mercado petrolero) constituyeron importantes elementos restrictivos sobre las negociaciones que hasta ese momento había venido adelantando el Gobierno nacional (p. 59).
Como se ha indicado en el marco de referencia previo (al exami-nar lo referente al desenvolvimiento de la economía venezolana en el decenio de los ochenta), fue sólo después de establecido el control de cambios cuando se tuvo idea clara de la verdadera magnitud del endeu-damiento externo del sector público. La deuda externa contraída, con-forme a las disposiciones de la Ley de Crédito Público y registrada en el Ministerio de Hacienda, alcanzaba para comienzos de 1980 Bs. 41.735
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millones, o sea, alrededor de USD 10.000 millones al tipo de cambio de Bs. 3,35 por dólar, prevaleciente para la época, pero que al computar y precisar el endeudamiento de los entes descentralizados, así como el de bancos del Estado, dicho monto subió a más de 27.000 millones de dólares, con la característica adicional de que la mayoría de esas obli-gaciones se habían contraído a corto plazo o se encontraban vencidas. Por consiguiente, ante la difícil situación de balanza de pagos en 1983, el Gobierno nacional solicitó formalmente ante la banca acreedora in-ternacional el diferimiento en el pago de las obligaciones vencidas, a la vez que se constituyó un “Comité Asesor”, integrado por representan-tes de los principales bancos acreedores para discutir las posibilidades de refinanciamiento.
De estos primeros contactos se lograron sólo diferimientos en las cancelaciones previstas, pero no una reestructuración de pagos o refi-nanciamiento, situación que ha sido atribuida a distintos factores, en-tre ellos: a) el retraso en el pago de los intereses de la deuda del sector público; b) la ausencia de un programa de ajustes, cónsono con la situa-ción del país; c) la poca voluntad expresada por el Gobierno nacional de celebrar un acuerdo de crédito contingente con el Fondo Monetario In-ternacional y consecuente programa de ajustes; y d) el retraso en el re-conocimiento de la deuda privada externa, así como la circunstancia de que la banca insistía en vincular el refinanciamiento de la deuda públi-ca con el reconocimiento de la deuda privada externa. Sin embargo, en 1984, se llegó a un acuerdo para refinanciar USD 20.750 millones a ser cancelados en el período 1983-1988, con un pago inicial de USD 750 mi-llones previsto para 1985, y el resto en pagos consecutivos cuyo monto máximo no debía exceder de USD 5.000 millones por año. Entre los as-pectos dignos de mención en ese acuerdo se encuentra la inclusión de una “cláusula de contingencia”, propuesta por nuestro país y aceptada por los banqueros, mediante la cual Venezuela podía diferir determina-dos pagos en casos de emergencia nacional, tales como desastres natu-rales o situaciones económicas adversas e imprevistas.
En todo caso, el cumplimiento de los términos contenidos en el ya mencionado acuerdo resultó poco viable. En 1986, por ejemplo, cuan-do culminaron las negociaciones y se inició el proceso de elaboración de
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los respectivos contratos, el Ejecutivo Nacional, en virtud de dificulta-des de pagos, se vio en la necesidad de solicitar cuatro moratorias de 90 días cada una, durante el período comprendido entre enero y septiem-bre de ese año, además de moratorias adicionales de 30 días a partir del mes de octubre. En 1986, cuando se firma el Acuerdo de Reestructura-ción y se procede a la firma de las tablas de crédito con cada uno de los bancos acreedores, se produce una nueva baja en el ingreso petrolero que obliga al Gobierno nacional a invocar la cláusula de contingencia, lo que implicaba, prácticamente, la reiniciación de las negociaciones. Asimismo, ante la nueva coyuntura, el país solicita el diferimiento de los pagos de capital previstos para 1987, 1988 y parte de 1989, cancelando sólo, en 1988, parte de la cuota inicial de USD 750 millones convenida para el primer año de la firma del acuerdo. En 1988 se actualizan pagos por concepto del endeudamiento público y privado, pero el monto can-celado, según el Informe Económico de ese mismo año, alcanzó 51% de los ingresos de divisas provenientes de las exportaciones petroleras. Ob-viamente, los efectos fueron bastante adversos para la economía del país y las reservas internacionales, puesto que las cancelaciones efectuadas no se tradujeron en nuevos ingresos de capitales o flujos de crédito co-mo se había creído.
En consecuencia, tales experiencias parecían indicar que: a) Vene-zuela no estaba en capacidad de atender las obligaciones derivadas de la deuda externa sin incurrir en graves sacrificios; b) el país no podía ais-larse de la comunidad financiera internacional, por el contrario, necesi-taba de su apoyo para atraer inversiones y menor flujo de créditos que compensaran o hicieran menos gravosa la carga de las cancelaciones; c) era imprescindible adoptar un programa de ajustes lo más coherente y racional posible; y d) de la adopción y racionalidad de ese programa de-pendían no sólo las posibilidades de refinanciamiento de la deuda, sino también las de obtener asistencia financiera de organismos multilatera-les y cooperación económica de los países altamente desarrollados pa-ra aliviar el problema del endeudamiento. De la consideración de todos estos elementos surgió la nueva estrategia que cristalizó en la carta de intención suscrita con el Fondo Monetario Internacional, y la adopción del programa de ajustes (ya comentado en secciones anteriores) con las
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cuales se abrieron las posibilidades de iniciar algunos refinanciamien-tos, créditos puentes y créditos a largo plazo de organismos financieros internacionales. La responsabilidad principal de conducir estas com-plejas negociaciones, así como la implementación de los programas de ajustes de balanza de pagos, ha correspondido al Banco Central en su condición de guardián de las reservas internacionales, organismo de en-lace con el Fondo Monetario Internacional y consejero y agente finan-ciero del Gobierno nacional.
Colocación y rescate de valores públicos
Desde el punto de vista de la deuda interna, la actividad más relevan-te del Banco Central, como agente financiero del Gobierno nacional, ha estado constituida por la colocación y rescate de valores públicos, ope-raciones que se han incrementado en los últimos años a consecuencia de las dificultades para utilizar el crédito externo y por la mayor capaci-dad de absorción de estos valores en el mercado. La Memoria correspon-diente al año 1989 resulta bastante indicativa de esta situación: “Durante el año 1989 el Banco Central de Venezuela colocó títulos valores públi-cos por un monto de Bs. 75.791 millones, cifra que representa un im-portante crecimiento de 374% respecto al año precedente”, después de lo cual agrega que ese comportamiento expansivo se debió, principalmen-te, al aumento en la colocación de letras del Tesoro y bonos de exporta-ción, correspondiendo Bs. 16.381 millones a las primeras y Bs. 11.512 a los segundos. En cuanto a rescates, la misma Memoria de 1989 informa que “el monto total de rescate de valores públicos (...), se situó en Bs. 59.830 millones, cifra superior en Bs. 34.712 a la registrada en el año 1988”. Las Memorias de los años precedentes contienen también información acer-ca de importantes incrementos registrados en esta actividad, pero no es de dudar que las cifras ya expuestas constituyen una muestra bastante representativa del elevado volumen de estas operaciones. Sin embargo, es importante observar que tales colocaciones no necesariamente obe-decen a aumentos en el capital de absorción del mercado privado, por cuanto muchas de ellas corresponden a adquisiciones del Banco Central tanto para su propia cartera como para otras que administra.
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Fondo de Financiamiento de las Exportaciones (Finexpo)
El Fondo de Financiamiento de las Exportaciones (Finexpo) constitu-ye un organismo del Estado administrado por el Banco Central1, cuya función es la de proporcionar asistencia crediticia para incrementar y diversificar las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios. Es-te mecanismo, –conjuntamente con el crédito fiscal previsto en la Ley de Incentivo a las Exportaciones, mediante el cual se otorgan bonos de acuer do con el valor agregado nacional de las mercancías exporta-das– configura una política de apreciable importancia para el logro de los objetivos mencionados, en donde se le asignan al instituto emisor res ponsabilidades compartidas con otros organismos gubernamental-es. Finexpo, cuya creación data de comienzos de los años setenta, ha ido introduciendo y perfeccionando progresivamente distintas modali-dades para mejorar su asistencia crediticia al sector exportador con re-sultados bastante satisfactorios.
Entre las modalidades de financiamiento, que hoy en día se ofrecen al mencionado sector, se encuentran las relacionadas con créditos para inversiones fijas, capital de trabajo, estudios de factibilidad y mercadeo; financiamiento de inventarios, financiamiento de efectos, financiamien-to al importador y financiamiento de servicios prestados al exterior. A través del financiamiento de efectos, el exportador puede obtener el co-bro anticipado de los efectos originados por la exportación de bienes y servicios, toda vez que las operaciones realizadas generen documen-tos con plazos no mayores de un año. El financiamiento de inventarios tiene por objeto asistir financieramente a los exportadores, cuando por
1 El Fondo de Financiamiento a las Exportaciones (Finexpo) fue adscrito al Banco Central de Venezuela desde 1973, fecha de creación de este fondo, hasta 1997. Al crearse el Banco de Co-mercio Exterior (Bancoex), en esa última fecha, dicho fondo fue transferido a esa nueva insti-tución bancaria, dando así cumplimiento a disposiciones legales sobre la materia contenida en la Ley de Bancoex, dentro de una política orientada a concentrar en una institución altamente especializada todo lo concerniente a promoción y diversificación de las exportaciones no tra-dicionales. Con esas disposiciones se contribuiría, asimismo, al objetivo de descongestionar al Banco Central de actividades que no eran de su específica competencia, a fin de que pudiera concentrarse en sus funciones propias de banca central. Por consiguiente, como resulta obvio, las actividades aquí reseñadas se refieren al período de administración de Finexpo por el BCV. Véase, Banco Central de Venezuela, Informes correspondientes al primero y segundo semestre de 1997.
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razones específicas vinculadas a su producción y comercialización ten-gan que mantener elevados inventarios en el país o en el exterior. El fi-nanciamiento al importador se otorga a través de líneas de crédito que sólo pueden ser utilizadas en la compra de bienes y servicios venezola-nos. También resulta de interés destacar las líneas de crédito a institu-ciones financieras del exterior, cuyos clientes realizan importaciones de productos venezolanos, así como las cartas de intención. Estas últimas se expiden a las empresas venezolanas a fin de que puedan participar con posibilidades de éxito en licitaciones internacionales. Finalmente, el esquema se complementa con un seguro de crédito a la exportación, es-tablecido desde 1977, mediante decreto del Gobierno nacional e instru-mentado a través de Finexpo.
Además de la asistencia crediticia otorgada con recursos propios, el Fondo de Financiamiento a las Exportaciones ha realizado numerosas gestiones para obtener y canalizar mayores recursos hacia los propósitos específicos de su competencia. En este sentido, se han suscrito convenios con los bancos comerciales, mediante los cuales se estableció una mo-dalidad de financiamiento conjunto de posembarque con plazo hasta de un año y con interés preferencial. En 1982, Finexpo firmó un contrato de crédito global para el financiamiento de exportaciones no tradicionales con el Fondo de Inversiones de Venezuela, lo cual le permitió incremen-tar de manera significativa su capacidad crediticia. En los últimos años, se firmaron acuerdos de pre y posembarque con bancos nacionales y del exterior, y se hizo una amplia campaña de información y divulgación, que incluye la presencia del sector exportador venezolano en ferias in-ternacionales, así como la edición de distintas publicaciones y catálogos sobre productos venezolanos a cargo de Finexpo.
Como es de suponer, todo este conjunto de importantes esfuerzos orientados a incrementar y diversificar las exportaciones no tradicio-nales, confrontaba con el serio obstáculo que representaba la sobreva-luación del bolívar respecto a otras monedas, cuando se mantenía el tipo de cambio de Bs. 4,30 por dólar. Pero a partir de 1983, con mo-tivo de las sucesivas devaluaciones experimentadas por nuestro sig-no monetario, se abrió una nueva perspectiva para los exportadores venezolanos, derivada del mayor contravalor en bolívares de sus ven-
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tas realizadas en el exterior. Desde esa fecha comenzó a incrementarse el volumen de exportaciones no tradicionales y con ellas, las activi-dades de Finexpo.
Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri)
El Sistema de Información Central de Riesgos Bancarios (Sicri) cons-tituye un servicio administrado por el Banco Central2, cuya finalidad es proporcionar información a los bancos sobre el endeudamiento que pueda tener un determinado solicitante de crédito con el resto del sis-tema bancario, con el propósito de precisar si aquél se encuentra en ca-pacidad de asumir nuevas obligaciones. Tal mecanismo fue creado por el Banco Central para dar cumplimiento a un mandato de la Ley Gene-ral de Bancos y Otros Institutos de Crédito, promulgada en 1975, la cual dispuso, por una parte, que el Banco Central debería elaborar un regla-mento sobre esta materia, con el propósito de someterlo a la considera-ción del Ejecutivo Nacional; y, por la otra, que los bancos e institutos de crédito se encuentran en la obligación de enviar una relación porme-norizada de sus deudores. En ocasiones anteriores, el Consejo Bancario había planteado la necesidad de contar con un mecanismo de esta na-turaleza, capaz de limitar los riesgos en la concesión de préstamos, pero surgieron dudas en cuanto a su implementación, debido a que algunos banqueros consideraban que ese sistema podría prestarse a una compe-tencia poco sana entre las distintas instituciones financieras. La posibi-lidad de que el Banco Central se encargara de este servicio resolvió las controversias relacionadas con esas dudas.
2 En 1998, las actividades del Sicri fueron transferidas a la Superintendencia de Bancos. Así se desprende de la información contenida en el informe del Banco Central correspondiente al primer semestre de ese año, donde se expone: “Al término del semestre, el Banco Central de Venezuela, de conformidad con lo previsto en el artículo 304 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y del Decreto Presidencial Nº 2.558, del 10 de junio de 1998, transfirió el Sistema de Información Central de Riesgos a la Superintendencia de Bancos”. De igual modo, se expone en dicho documento que en el marco de esta transferencia se traspasó la base de datos contentiva de la información crediticia al 31 de mayo de 1998, así como los ma-nuales operativos y los diferentes modelos empleados para la recopilación de la información. Véase: Banco Central de Venezuela, Informe correspondiente al primer semestre de 1998, p. 70.
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El reglamento que al efecto fue elaborado y aprobado por el Ejecuti-vo Nacional a finales de 1975, además de definir claramente el sistema y sus alcances, estableció que su administración estaría a cargo del Banco Central, organismo que velaría por su correcto funcionamiento y con-fidencialidad, y dispuso, asimismo, que dicho Instituto respondería, sin costo alguno y hasta por un cupo máximo mensual, las consultas que se le formulasen, después de lo cual podría establecer una tarifa. La me-cánica para obtener información y las medidas para garantizar la con-fidencialidad fueron objeto de cuidadosa atención en este reglamento. De igual forma, la experiencia acumulada durante los primeros años de funcionamiento del sistema, permitió elaborar programas de mejoras y ampliaciones con procedimientos computarizados de mayor alcance, lo cual condujo a una revisión del reglamento original a fin de adaptarlo al desarrollo del sistema financiero. Fue así como en 1986 se promulgó, por decreto del Presidente de la República, un nuevo reglamento del Si-cri que derogó al anterior, y se amplió y mejoró el radio de acción y pro-cedimientos del sistema, al incorporar no sólo a los bancos sino también a las entidades de ahorro y préstamo y al Fondo de Garantía de Depósi-tos y Protección Bancaria (Fogade).
Política en materia de sucursales
Si bien la ley original autorizó al Directorio para crear sucursales en el interior del país cuando las condiciones lo requiriesen, fue sólo en 1977 cuando se estableció la sucursal de Maracaibo, primera y única en crear-se hasta el presente. Las Memorias de los últimos años indican un creci-miento generalizado en las operaciones de esta sucursal, la cual, en 1987, fue objeto de una reorganización interna, cuya estructura no había sido revisada desde que inició sus operaciones. Dicha sucursal, que original-mente comenzó sólo realizando operaciones de la Tesorería nacional, cámara de compensación y distribución y canje de billetes, ha venido asumiendo progresivamente un conjunto de actividades que anterior-mente se encontraban centralizadas en Caracas. En 1987, con ocasión de la creación de la Bolsa de Valores de Maracaibo, esta sucursal comenzó a realizar operaciones de mercado abierto en esa ciudad.
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Con motivo del crecimiento que se ha venido registrando en otras regiones del país y la conveniencia de descentralizar actividades, se ha venido estructurando un programa de instalación de nuevas sucursales en varias regiones. Según la información contenida en las últimas Me-morias, el Directorio estima que la región oriental y suroriental mere-cen prioridad al respecto y que la localización en el estado Anzoátegui parece más conveniente no sólo por el creciente volumen de actividad económico-financiera, sino por su proximidad a la región insular y sus buenas comunicaciones con la región de Guayana. Dentro del estado Anzoátegui −apunta la Memoria de 1987− la escogencia estaría en el eje Barcelona-Puerto La Cruz.
Administración de recursos de terceros
La Administración de Fondos y Recursos de Terceros ha sido una de las actividades que ha registrado mayor expansión en los últimos años, tan-to en volumen como en número de las carteras administradas. La Me-moria correspondiente a 1989, al referirse a este punto (p. 43), expone que “al cierre de 1989, el patrimonio de las 14 carteras administradas por el Instituto se cifró en Bs. 34.378,3 millones”. Entre dichas carteras cabe citar, además del Fondo de Compensación Cambiaria (Fococam) y el Fondo de Fideicomiso Cambiario (Ficam), las siguientes: Petróleos de Venezuela, S.A.; Fondo de Prestaciones Sociales de la Industria Petrole-ra; Fondo de Garantía de las Ex Concesiones de Hidrocarburos; Fondo de Pensiones del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; Institu-to de Previsión y Asistencia Social del Ministerio de Educación y Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade). Parte impor-tante de los recursos de estas carteras se ha venido dedicando a la adqui-sición de títulos públicos, con lo cual la capacidad de absorción de este tipo de valores del mercado interno se ha incrementado considerable-mente, como se ha comentado en el capítulo correspondiente a la polí-tica monetaria.
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Otras actividades operativas
Otras numerosas e importantes actividades operativas, que ha venido realizando el Banco Central durante los últimos años, se desprenden de una lectura cuidadosa de sus Memorias. Por ejemplo, las actividades co-mo agente de la Tesorería nacional (ya comentadas en un capítulo espe-cial) se han incrementado considerablemente en cuanto al volumen de fondos movilizados, tanto por concepto de recaudaciones como de pa-gos. Lo mismo puede decirse de lo concerniente a las cámaras de com-pensación, cuyo mayor movimiento es reflejo del desarrollo del sistema bancario, pero en muchos casos, salvo el mayor volumen de operacio-nes o la mayor intensidad de las labores realizadas, dichos documentos no revelan cambios sustanciales en cuanto a la naturaleza de los servi-cios prestados o acerca de modificaciones en las unidades administrati-vas que los llevan a cabo o en los sistemas y procedimientos empleados.
También se registra el caso de actividades que han declinado. La ad-ministración y liquidación de activos es uno de ellos. En efecto, las Me-morias de comienzos del decenio dedicaban cuidados y atención a esta materia al señalar que, como resultado de la asistencia crediticia excep-cional prestada al sistema bancario, el Banco Central se había visto en la necesidad de recibir numerosos activos a través de convenios espe-ciales con los bancos afectados, pero no cabe duda de que las labores en ese campo desaparecerían progresivamente con la creación del Fon-do de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade), cuya ley establece que “todos los bienes que haya adquirido el Banco Central en sus labores de salvamento de bancos, que hayan sido intervenidos en los últimos diez años...”, pasarán a propiedad de ese fondo, establecién-dose también en ese texto legal los correspondientes mecanismos de reembolso del valor de dichos bienes. La unificación cambiaria y la des-aparición del régimen de control de cambios deberán traducirse en una sustancial reducción de actividades que venían desarrollando algunas unidades administrativas.
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Estudios y publicaciones
Obviamente, las actividades en materia de estudios no tienen el mismo carácter predominantemente operativo de las actuaciones antes comen-tadas, pero los esfuerzos que se acometen en este campo resultan funda-mentales como medio de identificar los problemas económicos del país e instrumentar soluciones cónsonas con su naturaleza. Desde este pun-to de vista, no puede dudarse que los estudios económicos constituyen la sustentación básica de las políticas y actividades del Banco Central, y que su importancia cobra mayor significación durante la presente co-yuntura, cuando se requiere de diagnósticos más precisos y de solucio-nes más perentorias para afrontar las dificultades planteadas.
Las Memorias indican y enumeran una gran cantidad de estudios, clasificados como “trabajos de investigación” e “informes técnicos”, es-tos últimos, al parecer, más modestos o menos detenidos, realizados co-mo medio de apoyo permanente a la gestión del Instituto. Los trabajos de investigación tienen, por regla general, mayor alcance y amplitud y, en la mayoría de los casos, son objeto de publicación. Las metodologías para la realización de los estudios tienen también notoria importancia, muchas de las cuales se publican en los Informes Económicos o por sepa-rado. Entre los estudios especiales de mayor relevancia, realizados du-rante los últimos años, se encuentran los relacionados con el cambio del año base del sistema de cuentas nacionales, los levantamientos de en-cuestas sobre presupuestos y gastos familiares para ampliar y mejorar los índices, el seguimiento de los programas de ajustes macroeconómi-cos, así como numerosos informes para el Fondo Monetario Internacio-nal y la comunidad bancaria para lograr el refinanciamiento de la deuda externa. Desafortunadamente, muchos de estos estudios no se publican, pero proporcionan material estadístico y analítico que se incluye en las publicaciones periódicas. El Informe Económico, la Memoria Anual y el Boletín Mensual han sido objeto de revisiones y actualizaciones, así co-mo de incorporación de nuevos instrumentos estadísticos y analíticos que les permiten continuar siendo la fuente más importante de infor-mación económica con que cuenta el país.
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capítulo xviii
Cambios de orientaciónen la política económica:
el Plan de Ajuste Estructural de 1989y sus implicaciones monetarias
y cambiarias
Consideraciones previas
Para hacer frente a la crisis que venía experimentando el país desde fi-nales del decenio 1970-1980, a raíz de la caída de los precios del petró-leo y de la necesidad de cancelar la elevada deuda externa contraída en anteriores años de abundancia, el presidente Carlos Andrés Pérez, al comenzar su segunda administración, en 1989, inicia un cambio ra-dical en la política económica –calificado como “Gran Viraje” o “Vira-je Neoliberal”, según sus críticos y adversarios–, orientado a propiciar un crecimiento y diversificación de la producción a través de una ma-yor apertura externa y una reducción del papel del Estado en la activi-dad económica. Como característica muy especial, este plan se diseñó y comenzó a ejecutarse bajo la filosofía y principios rectores del Fon-do Monetario Internacional, así como con la asistencia financiera de ese organismo. Paradójicamente, el mencionado presidente, durante su primera administración había propiciado y llevado a cabo una políti-ca predominantemente estatista y nacionalista, además de que, en rei-teradas ocasiones, había hecho público su pensamiento y posiciones “antifondomonetaristas”.
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Las razones de este cambio radical en el pensamiento presidencial han sido objeto de diversos enfoques y opiniones por parte de sociólo-gos, psicólogos y politólogos. Para sus amigos y partidarios, se trataba de “una gran capacidad de rectificación” frente a las cambiantes circuns-tancias, mientras que sus adversarios lo consideraban una traición a sus principios tradicionales y al de los electores que lo habían llevado al po-der, dado que la puesta en vigencia de ese plan no había sido menciona-da en la campaña electoral.
Desde otro punto de vista, la idea de un cambio de orientación en la política económica no parecía desacertada. En efecto, después de nume-rosos experimentos económicos, el país parecía encontrarse a la deriva, sin rumbo cierto, con un elevado endeudamiento, con planes de la na-ción que no funcionaban y con una población acostumbrada a un exce-sivo paternalismo estatal. Para fortalecer la argumentación a favor del nuevo plan, se aducía que otros países latinoamericanos habían abando-nado sus tradicionales políticas estatistas, intervencionistas y de creci-miento hacia adentro, adoptando políticas de mayor libertad económica y apertura externa con el apoyo técnico y financiero del Fondo Moneta-rio Internacional, lo que les había permitido detener los procesos infla-cionarios y enrumbarse hacia metas de crecimiento y diversificación de sus economías. Obviamente, las actividades del Banco Central tuvieron que orientarse a apuntalar y/o compensar los efectos monetarios, cam-biarios y fiscales, favorables o desfavorables, que experimentó la econo-mía nacional frente a tan dinámicos cambios. Su ley fue objeto de una modificación para adaptarse a éstos, así como también la política mo-netaria y cambiaria. De igual forma, el Banco Central desempeñó una importantísima labor en la reforma del sistema financiero que tuvo que llevarse a cabo como consecuencia del Plan de Ajuste Estructural citado.
Síntesis del plan objeto de consideración
Las políticas vinculadas con el Plan de Ajuste Estructural, del presiden-te Carlos Andrés Pérez, han sido objeto de numerosos estudios y de apasionadas críticas en contra y a favor. En este caso, parece oportuno sintetizarlas con el doble propósito de que nos sirvan como marco de re-
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ferencia previo a conceptos que más adelante se exponen, así como con la idea de reexaminarlas de manera más serena y objetiva en la medida en que el tiempo aminora las pasiones con las cuales fueron considera-das originalmente.
Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional: para la instrumen-tación del plan se celebró un acuerdo preliminar o carta de intención con el Fondo Monetario, mediante el cual Venezuela se comprometía a adoptar determinadas políticas y el FMI a prestarle asistencia técnica y financiera, todo ello mediante las cláusulas de condicionalidad de dicha institución. Con fundamento en dicho convenio, Venezuela comenzó a recibir asistencia crediticia del FMI de acuerdo con la llamada Facilidad Crediticia Ampliada, pero, por otra parte, se partía del supuesto de que al suscribir ese acuerdo, recibía también del organismo una especie de aval o “un certificado de buena conducta financiera” que le ampliaba las posibilidades de obtener créditos de otras instituciones y de recibir in-versiones del exterior.
Compromiso por parte de Venezuela: nuestro país se comprometió básicamente a: a) eliminar el control de cambios prevaleciente y adop-tar un régimen de libre convertibilidad; b) sincerar precios mediante la eliminación de los numerosos controles existentes sobre la materia y eliminación de subsidios al consumo, así como sincerar el precio de la gasolina; c) redimensionar el Estado a fin de disminuir el costo de la Ad-ministración Pública y privatizar empresas gubernamentales que incu-rriesen en elevadas pérdidas; d) poner en práctica una reforma integral de la legislación financiera para adecuarla a los principios de la econo-mía de mercado, reduciendo la intervención del Estado y los controles en esa actividad; e) instrumentar una reforma fiscal integral orientada a incrementar los ingresos públicos y evitar o disminuir la evasión; y, por último, f) poner en práctica una mayor apertura externa de la econo-mía, a través de una reducción progresiva de aranceles, eliminación de cupos de importación e ingreso de Venezuela en el GATT, hoy Organi-zación Mundial del Comercio.
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Terapia o tratamiento de shock: se convino en adoptar la política de “terapia o tratamiento de shock” que consiste en la aplicación simultá-nea e inmediata de todas las medidas, a fin de lograr mayor efectividad, en lugar de una aplicación progresiva de las mismas de acuerdo con los resultados obtenidos. Se partió del principio de que la población acep-taría los sacrificios iniciales del plan, los cuales se compensarían con be-neficios tangibles y a muy corto plazo.
Metas y objetivos: se anunciaron y cuantificaron numerosas metas y objetivos; se estimó que, como resultado de la sinceración de precios y eli-minación de subsidios, la inflación durante el primer año del plan se in-crementaría en un 30% pero que luego se estabilizaría. El tipo de cambio también se estabilizaría o disminuiría en razón de una mayor confianza en la economía nacional y en el ingreso de capitales extranjeros; se re-duciría el déficit fiscal y se mejoraría la situación de balanza de pagos. Todas estas variables estaban cuidadosamente cuantificadas en metas trimestrales que serían objeto de un cuidadoso seguimiento.
Tutelaje del Fondo Monetario Internacional: el FMI ejerció el tutelaje financiero e intelectual del plan al aportar los recursos necesarios para su ejecución y condicionar su asistencia financiera a la puesta en ejecu-ción de una política económica, por parte de Venezuela, basada en la fi-losofía de ese organismo, calificada de neoliberal y poco cónsona con los intereses del país.
Participación específica del Banco Central
Hasta donde se tiene conocimiento, no existen evidencias documentales de que el BCV haya tenido participación en el diseño de este plan ni que haya sido consultado oficialmente sobre la materia. Según comentarios de prensa, se presume que directivos de dicha institución, conjuntamen-te con funcionarios del Ministerio de Hacienda y del Fondo Monetario Internacional, tuvieron participación en la elaboración y discusión de la carta de intención suscrita por Venezuela con el FMI para la puesta en marcha del mencionado plan; pero el carácter relativamente confiden-
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cial o secreto, con el cual se llevaron a cabo esas discusiones, impidió te-ner mayor información al respecto.
Restitución de la libre convertibilidad: en su carácter de autoridad monetaria, la primera y más importante participación del Banco en esa nueva estrategia económica fue la suscripción de un nuevo Convenio Cambiario con el Ejecutivo Nacional, mediante el cual se eliminaba el control de cambios vigente y se establecía la libre fluctuación del dó-lar de acuerdo con la oferta y la demanda. En tal sentido, correspondió también al BCV la tarea administrativa de desmantelar el Régimen de Cambios Diferenciales existente, con la difícil secuela de cancelación de cartas de crédito y otras obligaciones pendientes. En general, el re-torno de la libre convertibilidad y la eliminación del control de cambios tuvieron una acogida favorable en casi todos los sectores. Como objeción formal, se citaba que de acuerdo con el texto del convenio y las declara-ciones oficiales “el dólar flotaría libremente en el mercado según la oferta y la demanda”. Esto resultaba teóricamente imposible dado que según los convenios cambiarios, las divisas que recibe Pdvsa son vendidas al Banco Central, quien se convierte prácticamente en el único oferente de divisas al público. Mayor información sobre el Convenio Cambiario celebrado en esa oportunidad está contenida en el capítulo xiv de este libro.
Desregulaciones en materia de tipos de interés: la fijación de los tipos de interés, que los bancos y demás instituciones financieras deben co-brar y pagar por las operaciones activas y pasivas, ha sido una materia relativamente discutida y estudiada, en la cual el legislador ha dado ca-da vez mayores potestades al Banco Central. En efecto, la Ley de 1960 amplió las disposiciones sobre la materia contenidas en la ley original, al contemplar entre las atribuciones del Instituto: “Fijar los tipos máximos de interés que los bancos y otras instituciones de crédito regidas por la ley especial de la materia pueden cobrar y pagar sobre las distintas cla-ses de operaciones activas y pasivas que realicen”.
Esta disposición ha ido cambiando de redacción en las nuevas le-yes, aparentemente con la idea de ampliar y fortalecer las actuaciones del Banco en tan importante materia. La Ley de 1975, por ejemplo, con-
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fió al Instituto la atribución de fijar no sólo las tasas máximas, sino tam-bién las mínimas sobre las citadas operaciones. De igual modo, ante la posibilidad de que los bancos evadieran estas disposiciones mediante el cobro de recargos por tarifas y comisiones, se autorizó al Banco Central para fijar también dichas tarifas y comisiones. En todo caso, se plantea-ron dudas sobre la interpretación exacta de las facultadas del BCV en materia de fijación de tipos de interés, puesto que, según algunas inter-pretaciones de la ley, el instituto emisor era el único facultado para fi-jar dichas tasas cuando las condiciones económicas así lo requiriesen, mientras que para otros estaba obligado a fijarlas en toda oportunidad.
Con los cambios de orientación en la política económica, vinculados con desregulaciones y menor intervención del Estado en la actividad fi-nanciera, el Banco Central dictó, a comienzos de 1989, una resolución mediante la cual se derogaban disposiciones anteriores sobre fijación de tipos de interés y se dejaba a la banca la facultad de fijar dichas tasas se-gún las leyes del mercado. Ante tal situación, un particular interesado solicitó ante la Corte Suprema de Justicia la nulidad de estas disposicio-nes del BCV. La Corte en sentencia, de fecha 30 de mayo de 1989, deci-dió que el Banco Central estaba obligado a fijar dichas tasas, por lo que el Instituto dictó nuevas resoluciones mediante las cuales las tasas acti-vas y pasivas se establecieron dentro de bandas de fluctuación, con tipos máximos y mínimos tan amplios que en la práctica equivalían a la no fi-jación, la cual fue calificada como una burla a la ley y a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia1.
1 La demanda de nulidad fue introducida por el abogado Henry Pereira Gorrín, quien, ac-tuando en su propio nombre y en defensa del interés colectivo, solicitó la nulidad de las resolu-ciones del Banco Central en donde se derogaban resoluciones anteriores sobre fijación de tipos de interés, y se dejó que dichos tipos fluctuaran libremente de acuerdo con las condiciones del mercado. La Corte, en plazo relativamente breve, falló a favor del demandante, argumentan-do, entre otros aspectos, que el Banco Central, por errónea aplicación, había infringido las responsabilidades que le otorgaba la ley en materia de fijación de tipos de interés. Casi de ma-nera inmediata, el Banco dictó las nuevas resoluciones mediante las cuales los tipos de interés podrían fluctuar entre bandas tan amplias que en la práctica equivalen a la no fijación. Con posterioridad, los nuevos Directorios del BCV han reconocido la necesidad de fijación de tasas de interés por parte de la autoridad monetaria y han actuado en esa dirección.
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Menores regulaciones financieras: con la promulgación de la Ley del Banco Central de 1992 y bajo la presidencia del doctor Pedro Tinoco, hijo, el Instituto se orienta de manera más efectiva al cumplimiento de los objetivos del Plan de Ajuste Estructural. Dicha ley, como se ha in-dicado, además de descongestionar al Banco de una serie de funciones que no eran de su específica competencia, fue concebida bajo las direc-trices del antes mencionado plan, que pretendía, entre otros aspectos, transformar un sistema financiero, fuertemente intervenido por el Es-tado, en otro regulado por el mercado. El nuevo presidente, en discur-sos, conferencias y declaraciones de prensa, destacó los beneficios de la nueva política del Banco Central, orientada a eliminar las excesivas re-gulaciones a que estaba sometido el sistema financiero y a colaborar con la banca para que desarrollase una actividad crediticia más dinámica y competitiva en beneficio del país; flexibilizar o eliminar las llamadas ga-vetas o cupos de crédito dirigidos a actividades específicas e intensificar la asistencia financiera para bancos con problemas de liquidez. La vi-sión sobre la nueva filosofía y dinámica del BCV la condensó en un dis-curso pronunciado en octubre de 1990, con ocasión de celebrarse los 50 años de creación del Instituto, cuando expresó, entre otros, los siguien-tes conceptos:
En el área financiera y monetaria se flexibilizaron los mecanismos de de-terminación de la tasa de interés y se dio inicio a una más activa utiliza-ción de las operaciones de mercado abierto, en sustitución progresiva de los anticipos y redescuentos como instrumentos de política monetaria. En el área cambiaria, se adoptó un tipo de cambio único y flotante, se moderni-zaron los mecanismos de intermediación del Banco Central en el mercado cambiario y se eliminaron las regulaciones que inhiben o limitan las ope-raciones a futuro en mercado abierto. Finalmente, dentro del nuevo esque-ma cambiario, la participación del Banco Central se limitó a intermediar las divisas originadas en la actividad prevista, con el objeto de abastecer las necesidades del mercado, tratando al mismo tiempo de evitar fluctuaciones erráticas en el tipo de cambio (Tinoco, 1990).
Reforma integral de la legislación financiera: como se ha expuesto en la síntesis del Plan de Ajuste Estructural, uno de los compromisos que asumió Venezuela con el FMI fue el de practicar una reforma integral
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a la legislación monetaria y financiera, a fin de adecuarla a la economía de mercado y eliminar los numerosos controles que obstaculizaban su funcionamiento. Los estudios y elaboración de proyectos de leyes para instrumentar esta medida fueron encomendados al Banco Central de Venezuela y se comentan al final de este capítulo.
Actuaciones adicionales del Banco Central: además de cumplir con los compromisos relacionados con la instrumentación de una política monetaria y cambiaria basada en los lineamientos del Plan de Ajuste Es-tructural, el instituto emisor tuvo, igualmente, que cumplir con dispo-siciones establecidas en este plan en materia de privatizaciones, como resultado de lo cual tuvo que desprenderse de la mayoría accionaria de tres bancos privados que se encontraban en su poder.
Estas acciones bancarias las había recibido el BCV como pago de la asistencia financiera que había otorgado al Banco Nacional de Descuento, y se encontraba en su poder por un plazo superior al establecido en la ley para mantener este tipo de activo. De este modo, el Banco Central cum-plía, además, con los objetivos contemplados en la Ley de 1992, según la cual el Instituto debería desprenderse de actividades que no le eran pro-pias para concentrarse en sus funciones específicas de banco central.
Críticas adversas
El Plan de Ajuste Estructural fue objeto de variadas reacciones ad-versas en el plano conceptual o teórico, tanto de parte de los secto-res políticos como de los académicos y comunidad en general. Una de las primeras reacciones de tipo conceptual estuvo constituida por el discurso pronunciado por el doctor Rafael Caldera ante el Congre-so Nacional, con motivo de los intentos de golpe militar en contra del presidente Carlos Andrés Pérez. Igualmente, significativas fueron las llamadas Cartas de los Notables encabezadas por el doctor Arturo Us-lar Pietri y la carta de los militares disidentes, material recopilado en la Revista Politea, 15, 1992. El periodista y académico doctor Domingo F. Maza Zavala publicó una serie de artículos sobre lo que él denominó
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“desajustes del Plan de Ajuste Estructural”, la mayoría de los cuales re-copiló en su obra Crisis y política económica (1996). El doctor Mala-vé Mata condensó sus críticas en El reduccionismo económico del Gran Viraje. Paradojas y frustraciones de la Política de Ajuste en Venezuela 1989-1993 (1995). Planteamientos semejantes fueron formulados por la Academia Nacional de Ciencias Económicas y el Consejo de Econo-mía Nacional.
Entre las principales críticas adversas caben señalar las objeciones a los planes de ajuste propiciados por el Fondo Monetario Internacio-nal a razón del dogmatismo característico de dichas políticas, su carác-ter regresivo y los escasos resultados de su aplicación en otros países. En cuanto a las políticas específicas contempladas en el plan, las críticas ad-versas se centraron en la eliminación de controles de precios y de subsi-dios al consumo por razón de su potencial incidencia inflacionaria, así como en la absoluta apertura externa de la economía por cuanto la in-dustria nacional no estaba en capacidad de competir libremente con el exterior. El aumento en el precio de la gasolina se objetó por conside-rarse que una de las pocas ventajas comparativas que tenía el país era el bajo precio de sus combustibles. La terapia o tratamiento de shock fue objeto de duras críticas por los sacrificios que se imponían a la pobla-ción, sin tener certeza de los resultados que podrían obtenerse con ello.
La defensa del plan correspondió al Gobierno nacional y en alta me-dida a profesores y egresados del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), algunos de los cuales participaron en su redac-ción. Las objeciones fueron hechas, predominantemente, por econo-mistas y sociólogos vinculados con la Universidad Central de Venezuela y otras universidades nacionales, quienes parecieron hacer un frente co-mún en contra de dicho plan. Casi todos los medios impresos del país se alinearon en contra del plan. En lo que concierne a los sectores empre-sariales, las reacciones fueron mixtas: los comerciantes manifestaron su acuerdo con la eliminación de los controles de precios; los industriales, con las desregulaciones, pero no con la excesiva apertura externa; mien-tras que el sector bancario respaldaba plenamente la intervención gu-bernamental en el sistema financiero.
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Dificultades de instrumentación
Como es ampliamente conocido, la instrumentación del Plan de Ajus-te Estructural confrontó las más intensas reacciones populares adversas, así como intentos de desobediencia civil y rebelión militar. El solo anun-cio de las medidas desató una serie de marchas de protesta, de sórdenes, saqueos y otras alteraciones del orden público poco comunes en el país, conocidas con la denominación popular de “El Caracazo”, que ocasio-nó numerosas víctimas. A ello le siguieron los intentos de golpe mili-tar de febrero y noviembre de 1992. Las protestas se centraban en contra del Fondo Monetario Internacional, por la impopularidad de sus políti-cas, y en contra del presidente Pérez, por cuanto se le acusaba de haber despilfarrado abundantes recursos durante su primera administración y tratar de imponer grandes sacrificios a la población, mediante la aplica-ción de un plan que tenía escasas oportunidades de éxito.
Frente a la intensidad de las protestas surgieron indicios de rectifica-ción. En ese sentido, se designó un Consejo Consultivo de la Presiden-cia de la República integrado por personalidades de las más variadas tendencias, encargado de estudiar la situación y presentar soluciones alternativas. Este Consejo con asombrosa rapidez procedió al estudio de la materia, se entrevistó con los más variados sectores de la vida na-cional y presentó un informe cuyas recomendaciones no pudieron ser atendidas2. Comenzó luego una corriente de opinión proclive al enjui-ciamiento del Presidente de la República que culminó con su destitu-ción. Evidentemente que, frente a todos estos contratiempos, el plan no pudo funcionar de manera articulada y coherente, lo cual constituyó la causa de sus escasos resultados. Por otra parte, resulta posible afirmar que dentro de la historia de los planes de ajuste estructural del FMI nin-guno haya tenido tantas repercusiones políticas negativas como el adop-
2 Este Consejo Consultivo integrado por destacadas personalidades de la vida nacional entre ellos, Ramón J. Velásquez, Domingo F. Maza Zavala y Ruth de Krivoy (estos últimos, ex funcio-narios del Banco Central), presentó un informe contentivo de un valioso análisis económico y sociopolítico de la situación del país y sobre la aplicación del Plan de Ajuste Estructural. For-muló recomendaciones a corto y largo plazo para solucionar estos problemas. En lo atinente al ya mencionado plan, destacó su elevado costo social y las injusticias derivadas de la aplicación del ajuste en los grupos socioeconómicos de menores ingresos.
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tado en Venezuela, a juzgar por el número de muertes en las protestas populares y la destitución de un Presidente de la República.
Continuidad de algunas políticas
Con la destitución del presidente Carlos Andrés Pérez y la designación del doctor Ramón J. Velásquez, el Plan de Ajuste Estructural quedó en una suerte de relativa indefinición, puesto que el nuevo mandatario no quiso pronunciarse públicamente a favor o en contra del plan, aun cuando en la práctica continuó ejecutando algunas de sus directrices, especialmente en materia fiscal y bancaria. En materia fiscal, dictó por Decreto la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), la Ley de Impues-to a los Activos Empresariales y modificó un conjunto de leyes para ac-tualizar el cobro de tributos y tasas de acuerdo con las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional. El doctor Rafael Caldera, electo pa-ra ocupar la presidencia en el nuevo período constitucional, rechazó, en principio, los postulados teóricos del Plan de Ajuste Estructural, pero fi-nalmente elaboró un nuevo plan conocido con el nombre de “Agenda Venezuela”, con el visto bueno del FMI que acogió y profundizó las in-dicaciones sobre aumento en los impuestos, privatizaciones y aumento en el precio de la gasolina.
En materia fiscal, posiblemente por las dificultades de instrumenta-ción a corto plazo, se derogó la Ley de Impuesto al Valor Agregado y se le sustituyó por una Ley de Impuesto al Consumo Suntuario. Finalmen-te, se decretó un moderado incremento en el precio de la gasolina. La política de privatización de empresas públicas se implementó con la pri-vatización de Sidor, Cantv, bancos privados que habían caído en poder del Banco Central y otras empresas. Sin embargo, no se llevó a cabo el redimensionamiento del Estado ni la reforma de la Administración Pú-blica. Uno de los acuerdos con el FMI, que se materializó con relativo éxito, fue la reforma integral de la legislación financiera, la cual se exa-minará con mayor detalle por tratarse de un programa que correspon-dió implementar al Banco Central.
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El Banco Central y la reforma integralde la legislación financiera
Posiblemente uno de los aspectos positivos del Plan de Ajuste Estruc-tural fue la reforma integral a la legislación financiera, convenida con el Fondo Monetario Internacional como parte de dicho plan y delineada por el presidente Carlos Andrés Pérez en su alocución de 1983. En efec-to, según distintos estudios realizados, la legislación financiera venezo-lana requería de una revisión a fondo y de conjunto de su normativa legal, a fin de propender a su modernización, corregir fallas que le han impedido ejercer una mayor participación en el proceso de crecimiento y diversificación de la economía y, en general, lograr una más cabal uti-lización del ahorro interno hacia actividades reproductivas. Asimismo, se estimaba que entre los mayores problemas que confrontaba el siste-ma financiero venezolano se encontraba la excesiva intervención del Es-tado en ese sector, lo que le dificultaba beneficiarse de las inversiones y la competitividad, requisitos fundamentales para mejorar su eficien-cia y lograr a cabalidad sus importantes objetivos. En principio, se con-sideraba que la reforma propuesta debería propender al logro de tres grandes objetivos: en primer lugar, aumentar la solidez del sistema para garantizar su estabilidad y asegurar su capacidad para responder plena-mente sus obligaciones con depositantes y ahorristas; en segundo lugar, mejorar su eficiencia en beneficio de los usuarios y economía en general y, finalmente, ampliar su competitividad a fin de obtener los mejores be-neficios posibles para el sector y para toda la economía. Evidentemente, dentro de los lineamientos generales de esta reforma estaban implícitos los principios del Plan de Ajuste Estructural referentes a la mayor aper-tura externa, al mayor apego a las leyes del mercado y a la desregulación de la actividad económica3.
Supervisión e instrumentación: para orientar y supervisar la instru-mentación de esta reforma, se creó un Comité Especial, integrado por
3 Los estudios relacionados con la reforma financiera fueron recopilados y publicados por el Banco Central de Venezuela en la Revista Extraordinaria del Instituto, 1, correspondiente a 1992.
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el ministro de Hacienda, el presidente del Banco Central, el superin-tendente de Bancos y el jefe de la Oficina Coordinadora de la Reforma. Los estudios correspondientes se iniciaron en 1990. El apoyo técnico y logístico fue encomendado al Banco Central de Venezuela, organismo que creó una oficina especializada para tales fines, denominada Ofici-na Coordinadora de la Reforma Financiera. Además de los estudios de carácter técnico, se implementó un régimen de consultas con el sector financiero privado y se contó con la asesoría del Fondo Monetario Inter-nacional y del Banco Mundial, a través de misiones especializadas que visitaron al país en varias oportunidades. Como resulta obvio, se co-menzó con un diagnóstico de la situación del sistema financiero, orien-tado a corroborar las “hipótesis de trabajo” sobre las deficiencias del sistema, anteriormente mencionadas. En su diagnóstico sobre la ma-teria, el Comité Superior de la Reforma comienza por destacar que el sistema financiero venezolano se ha caracterizado por su rigidez, por presentar bajos niveles de eficiencia y poseer baja capacidad de adap-tación a los cambios en la dinámica de la economía. En cuanto a su es-tructura, destacó que
...se trata de un sistema financiero formalmente especializado, con un ré-gimen legal que ha venido mostrando síntomas de agotamiento, integrado por distintos tipos de bancos, conjuntamente con una serie de empresas relacionadas, entre ellas, compañía de seguros, sociedades financieras y arrendadoras financieras, entre otras.
A los problemas relevantes del sistema los calificó de endógenos y exógenos. Entre los factores endógenos, atribuibles a la propia estruc-tura y organización de la banca, se destacó, por una parte, el sobredi-mensionamiento del sistema, caracterizado por la existencia de casas matrices con un número excesivo de agencias y sucursales; y, por la otra, la base patrimonial inadecuada poco cónsona con el crecimiento y vo-lumen de operaciones y evolución de la economía. Entre los problemas exógenos, atribuibles al sector público y a la legislación vigentes, se de-tectaron: en primer lugar, “una política monetaria carente de instru-mentos adicionales para controlar la liquidez y hacer frente a impactos negativos que pueden provenir del sector externo y fiscal”; en segun-
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do lugar, fijación administrativa de la tasa de interés, generalmente por debajo de la tasa de inflación, con consecuencias adversas para las operaciones activas y pasivas; y, tercero, mecanismos de regulación in-eficientes y costosos que no llevan a cabalidad su cometido. También como factor exógeno importante, se enfatizó en el control guberna-mental de una parte del crédito, a través de decisiones que obligan a la banca a destinar determinados porcentajes de recursos a ciertas ac-tividades específicas, tales como industria, agricultura y viviendas de interés social.
Carácter integral: en los estudios realizados se enfatizó el carácter in-tegral de la reforma. En tal sentido, se analizaron las reformas al siste-ma financiero puestas en práctica en el país desde la creación del Banco Central de Venezuela, en 1939, llegándose a la conclusión de que ca-si todas ellas tuvieron un carácter relativamente desarticulado y po-co cohe rente, como resultado de lo cual no se alcanzaron los objetivos propuestos. El nuevo proyecto de reforma, según se enfatizaba, tendría un carácter más coherente caracterizado por circunstancias como las siguientes: a) responde a la necesidad de solucionar viejos problemas de nuestro sistema financiero no atendidos en la legislación anterior, orientándose a modernizar dicho sistema dentro de la nueva concep-ción de menores regulaciones gubernamentales, menor protección es-tatal y mayor libertad de acción; b) constituye parte de una reforma estructural más amplia que abarca no sólo el sector financiero, sino también el sector real de la economía; c) se ejecuta de acuerdo con un programa previamente trazado con fundamento en numerosos estudios y consultas con sectores involucrados; y d) su carácter integral se pone de manifiesto, además, por cuanto incluye no sólo la intermediación fi-nanciera pública sino también la privada, así como los segmentos de corto, mediano y largo plazo.
Objetivos generales y específicos: en concordancia con el diagnós-tico realizado se expusieron los objetivos generales y específicos de la reforma. En relación con los primeros, se destacó como propósitos fun-damentales: a) crear un marco más preciso y transparente para lograr el mejor desenvolvimiento de la actividad financiera; b) lograr un ra-
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zonable equilibrio entre liberación financiera y mayor libertad de ac-ción de la banca, con una adecuada supervisión bancaria; c) disminuir los costos de la intermediación financiera, propendiendo a una mejor adaptación del sistema al entorno económico, jurídico y técnico admi-nistrativo; y d) mayores beneficios para los ahorristas, inversionistas y comunidad en general.
Entre los objetivos específicos relevantes se destacaron: el logro de una mayor flexibilidad operativa, el fortalecimiento del sistema ban-cario, el establecimiento de un orden más competitivo y la racionali-zación en materia de tipo de interés. En cuanto a la mayor flexibilidad operativa se señala: en primer lugar, que nuestro sistema financiero ha estado sobrecargado en forma casuística de operaciones que la ley le permite, lo que en la práctica significa que nuestro universo financie-ro sólo puede realizar las operaciones bancarias conocidas a mediados de los años sesenta, cuando se promulgaron las últimas leyes sobre la materia; y, en segundo lugar, que de mantenerse las anteriores disposi-ciones, el sistema financiero venezolano quedaría prácticamente con-gelado al no permitírsele la innovación y los avances tecnológicos en materia bancaria.
En lo que concierne a tipos de interés, los proyectistas estimaron que debía propenderse a la mayor flexibilidad operativa y que el princi-pio, consagrado en la vigente Ley del Banco Central, de asignar al Ins-tituto la fijación de las tasas de interés activas y pasivas no constituye un enfoque suficientemente flexible y cónsono con el interés del país, puesto que, de acuerdo con las más sanas experiencias, los bancos cen-trales sólo influyen de manera indirecta sobre el tipo de interés a través de sus operaciones activas y pasivas con la banca. Finalmente, se con-templan, como objetivos específicos de la reforma, el estímulo a la li-bre competitividad y el fortalecimiento de los mecanismos de crédito a largo plazo. Todos estos conceptos quedaron consagrados en los si-guientes proyectos de leyes que se elaboraron y presentaron al Ejecuti-vo Nacional como prioritarios, así como en las exposiciones de motivos correspondientes:
∙ Anteproyecto de Ley Orgánica del Banco Central de Venezuela.∙ Anteproyecto de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
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∙ Anteproyecto de Ley de la Superintendencia de Bancos y Otras Ins-tituciones Financieras.
∙ Anteproyecto de Ley de Fondo de Garantía de Depósitos y Protec-ción Bancaria.
∙ Anteproyecto de Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo.∙ Anteproyecto de Ley del Fondo de Crédito Industrial.∙ Anteproyecto de Ley de Crédito Agropecuario.∙ Anteproyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Cré-
dito Público.
Los proyectos de leyes antes citados respondían a los objetivos gene-rales de la reforma. A la Ley del Banco Central, por su mayor importan-cia, se le asignaba carácter orgánico. Para regular la actividad bancaria privada, se diseñaron tres proyectos de leyes: la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras; la Ley de la Superintendencia de Ban-cos y la Ley del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria. En las correspondientes exposiciones de motivos se exponen los deta-lles de esta separación de leyes, orientadas a regular la actividad banca-ria privada.
Cabe observar, sin embargo, que la posible promulgación de estas tres leyes, para regir la materia bancaria, fue objeto de largas discusiones en las Cámaras Legislativas, en donde privó la idea de fundirlas en un solo texto con la denominación de Ley General de Bancos y Otras Insti-tuciones Financieras. La Ley del Banco Central de Venezuela fue apro-bada con ligeras modificaciones4.
4 La Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras fue promulgada en 1993 por el Presidente de la República, de acuerdo con la autorización que le otorgó el Congreso para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera. La Ley del Banco Central fue sancionada por el Congreso Nacional en 1992.
capítulo xix
El Banco Central de Venezuelay la crisis bancaria de 1994
Antecedentes económicos y sociopolíticos de la crisis
Posiblemente dentro del ámbito de los desajustes económicos y polí-ticos derivados del Plan de Ajuste Estructural surge la crisis bancaria de 1994, en el período comprendido, aproximadamente, entre el final de la administración del doctor Ramón J. Velásquez y el comienzo del segundo período presidencial del doctor Rafael Caldera, escasamen-te a unos meses de haber entrado en vigencia la Ley del Banco Central de Venezuela de 1992, promulgada en diciembre de ese último año. La crisis bancaria de 1994 se produce dentro de un ambiente de trastor-nos políticos, económicos y sociales que se venían registrando durante esos años, período que algunos autores han denominado como la “cri-sis de finales del siglo xx”. La Academia Nacional de Ciencias Econó-micas en un estudio sobre la materia calificó esta crisis como “una de las más graves experimentadas por la economía, la sociedad y la políti-ca venezolana”, cuando expuso: “La crisis actual no es sólo de carácter económico, sino también de tipo social, político, institucional y mo-ral, factores altamente interrelacionados que interactúan entre sí y se confunden como causas y efectos”, para luego añadir: “Es una crisis de credibilidad en las instituciones, en el liderazgo, en la conducción del Estado, en la planificación gubernamental y en la palabra oficial”. De
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igual modo, otras importantes instituciones y destacados analistas hi-cieron pronunciamientos semejantes, y generalmente se ha clasifica-do esta crisis en varias categorías: económica, social, política, moral e institucional.
La crisis económica, como reiteradamente se ha expuesto, ha sido el resultado de la baja en los precios del petróleo y el elevado endeu-damiento externo, pero en última instancia ha sido consecuencia de la imposibilidad de haber podido transformar esa riqueza extractiva en otras fuentes permanentes de producción y en una economía diver-sificada. La crisis social se asocia con el estancamiento en el producto interno bruto, la creciente inflación, la regresiva distribución del in-greso y el aumento de la pobreza crítica. La crisis política, no menos grave que la económica y social, según distinguidos politólogos, cons-tituyó una crisis de representatividad, caracterizada por una significati-va reducción del respaldo popular a gobernantes electos para la época, una crisis de obediencia a la autoridad que se inicia con los distur-bios ocurridos como protesta a las medidas de ajuste estructural y a los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, así como una crisis de consenso que se manifiesta por el agotamiento de la aceptación en re-lación con el sistema político y sus objetivos generales. En otras pala-bras, se trataba de una grave crisis de gobernabilidad. Conjuntamente, se planteaba, igualmente, la influencia negativa de la crisis moral e ins-titucional, caracterizada por una costosa e ineficiente Administración Pública, una inversión de los valores y una creciente corrupción admi-nistrativa, circunscrita no sólo al sector público, sino también al pri-vado, como parece demostrarlo la crisis bancaria que se examina en el presente capítulo.
Cabe añadir finalmente que la crisis bancaria de 1994 fue de tal mag-nitud que distorsionó y estuvo a punto de paralizar el sistema de pagos, incidió sobre casi todos los sectores de economía nacional, originó po-breza y desgracia para numerosos venezolanos e influyó fuertemente sobre el proceso inflacionario. Su gravedad fue tal, que obligó al Con-greso Nacional a dictar leyes de emergencia y al Presidente de la Repú-blica a suspender las garantías constitucionales.
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Actuaciones inmediatas del Banco Central
El Banco Central de Venezuela, dada su responsabilidad como autori-dad monetaria y en su condición de prestamista de última instancia, prestó la más cuidadosa atención a esta crisis para evitar un colapso de mayores proporciones, capaz de afectar de manera más profunda la economía y la sociedad venezolanas. Además de coordinar los esfuer-zos conjuntos entre el Ejecutivo Nacional, el BCV, Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade) y la Superintendencia de Bancos, el Instituto puso en ejecución un amplio programa de asisten-cia financiera a los bancos afectados por problemas de liquidez, lo que le ocasionó controversias y enfrentamientos con el Ejecutivo Nacional y la Contraloría General de la República. Con el Ejecutivo Nacional, por su insistencia para que el Banco ampliase y agilizase su política de auxi-lios financieros; y con la Contraloría General de la República, por cuan-to ese organismo sustentaba el criterio de que el BCV se extralimitaba en su potestad legal para conceder tales auxilios.
Desde otro punto de vista, cabe observar que el Estado y las auto-ridades monetarias venezolanas en general no se encontraban adecua-damente preparados para enfrentar una crisis de esta naturaleza. Se contaba con un incipiente mecanismo de protección a los depósitos bancarios (Fogade), que no disponía de los recursos necesarios ni la ex-periencia para afrontar un problema de semejante magnitud y naturale-za, además de que sus fondos estaban depositados en bancos afectados por la crisis. Ante tales circunstancias, toda la responsabilidad parecía recaer sobre el Banco Central, dadas las disposiciones contenidas en su ley de promover la estabilidad y solvencia del sistema bancario y el cre-cimiento armónico de la economía.
Como resulta evidente, la situación de encontradas y controversiales opiniones puso en serias dificultades al Directorio del Banco Central; ori-ginó, como se ha señalado anteriormente, la renuncia de su presidenta, la doctora Ruth de Krivoy; y, como resulta evidente, demoró aún más la po-sibilidad de instrumentación de una política coordinada para atender la solución de la crisis. El Banco Central elaboró y publicó interesantes estu-dios en los cuales se examinaban los aspectos económicos y jurídicos que
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le condujeron a otorgar estos auxilios financieros. De igual forma lo hi-cieron calificados funcionarios del Instituto, entre ellos, Luis Rivero en In-terpretación económica de los auxilios financieros, y Eddy Reyes Torres en Actuación del Banco Central de Venezuela durante la crisis financiera de 1994, todo ello sin pasar por alto la interesante obra escrita por la doctora Ruth de Krivoy (ya mencionada en capítulos anteriores), en donde justifi-ca su renuncia y reafirma la legalidad de las intervenciones del BCV y sus actuaciones sobre aspectos específicos de esta crisis.
A mayor abundamiento y con el fin de destacar la gravedad de la si-tuación y la necesidad de la intervención del BCV, conviene sintetizar los criterios de algunos directivos del Instituto que tuvieron responsa-bilidades importantes en el manejo de estas crisis, comenzando por la doctora Ruth de Krivoy, quien en el capítulo inicial de su obra Colapso: la crisis bancaria venezolana de 1994, expone:
El día 16 de enero de 1994 colapsó una de las más poderosas instituciones financieras de Venezuela. Los venezolanos quedaron estupefactos. El Banco Latino era el segundo más grande de Venezuela, con el 10 por ciento de los activos del sistema bancario nacional. Su presidente por muchos años, Pedro Tinoco, había sido mi predecesor en la presidencia del Banco Central y se le consideraba amigo cercano del presidente Carlos Andrés Pérez. Aunque el Banco Latino venía dando señales de debilitamiento durante meses, la mayor parte de la gente tenía la visión optimista de que una institución que lucía tan importante, y políticamente segura, nunca llegaría a verse en peligro.
Posteriormente, después de describir el colapso del Banco Latino, se refiere al efecto contagio sobre el sistema bancario y a las consecuen-cias de la crisis:
El sistema bancario comenzó a derrumbarse como un castillo de naipes. En un período de tres semanas, casi un tercio de los bancos venezolanos estaba cerrado, como el Banco Latino, o bien se mantenían abiertos gracias a un oneroso respaldo financiero oficial. Casi 2.000 millones de dólares sa-lieron del país en ese corto lapso. Dieciocho meses más tarde, el Gobierno venezolano tenía a su cargo 58 instituciones financieras quebradas, forzado a controlar además millares de empresas asociadas. Unos 7 millones de de-positantes −más de un tercio de la población− había sufrido una enorme incertidumbre y, en algunos casos, también una pérdida financiera.
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El doctor Luis Rivero, en su obra anteriormente citada, continúa de-sarrollando ideas sobre la magnitud y características de la crisis y, muy especialmente, sobre lo que hubiese ocurrido en el país ante una negati-va del Banco Central de asistir financieramente a las instituciones ban-carias en crisis. Al respecto expone:
Si en enero de 1994 el BCV no hubiera accedido a ofrecer anticipos a Foga-de, se hubiese producido una secuencia de hechos al no poder el Banco La-tino cubrir sus compromisos de pago en la cámara de compensación. Esto hubiera extendido una ola de temor entre depositantes y acreedores que se habría convertido en pánico al transcurrir el tiempo sin que las autoridades ofrecieran una respuesta oportuna.
Por su parte, el doctor Eddy Reyes, en su trabajo sobre los auxilios financieros del BCV (también citado), califica esta crisis como un “cata-clismo económico” y justifica ampliamente las medidas adoptadas por el Banco Central.
Las crisis financieras y sus características relevantes
Las crisis financieras constituyen un fenómeno altamente consubstan-ciado con la economía capitalista contemporánea que afecta no sólo a ahorristas y depositantes, sino que pueden, según su intensidad y recu-rrencia, producir graves colapsos económicos y conflictos sociales. Se les atribuye tanto a causas macroeconómicas, llamadas también exóge-nas, como a causas microeconómicas o endógenas, así como a deficien-cias en la supervisión bancaria. Pueden afectar a una sola institución o a un conjunto de ellas. Cuando se trata de un conjunto de instituciones se les califica generalmente de “crisis sistémicas,” en cuyo caso tienden en muchas ocasiones a generalizarse a través del efecto contagio, afec-tando a la actividad económica con consecuencias impredecibles y con grandes dificultades para su control por parte del Estado. La literatu-ra económica ha prestado especial atención al estudio de esta materia. Teóricamente, se parte del principio de que la intermediación financie-ra constituye una actividad riesgosa, que supone asumir contingencias imprevistas que no son percibidas con claridad y rapidez por parte de
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los administradores bancarios ni por los entes supervisores. También, desde el punto de vista teórico existen corrientes divergentes de pensa-miento que tienden a explicarlas. Para algunos autores, dichas crisis es-tán íntimamente vinculadas con las fluctuaciones del ciclo económico, mientras que para otros se derivan fundamentalmente de variaciones erráticas de la liquidez monetaria, atribuibles a desaciertos de la políti-ca económica. Frente a estas causas calificadas como macroeconómicas o exigencias se plantearon, además, las llamadas causas microeconómi-cas o endógenas, atribuibles a deficiencias administrativas por parte del sector bancario1.
Sinopsis de la crisis venezolana
La crisis bancaria de 1994 se inicia con el colapso del Banco Latino ex-perimentado en enero de ese año, pocos días después de la entrada en vigencia de la nueva Ley de Bancos, desde donde se extiende por efec-to contagio hacia otras instituciones desencadenando una serie de quie-bras bancarias no vistas hasta ahora en el país. Cualquier analista que examine esa situación tendría suficientes bases para afirmar que esta crisis no obedeció a las causas macroeconómicas tradicionales, pues-to que, según la información estadística prevaleciente, durante ese año ni en el anterior, se registraron situaciones recesivas específicas en la actividad económica, tales como devaluaciones, pérdidas en la capaci-dad competitiva del país o contracciones en el gasto público capaces de afectar la actividad financiera en tan elevadas proporciones. Las cau-sas exógenas predominantes parecían más bien vinculadas con la incer-
1 Las causas de carácter macroeconómico se relacionan, generalmente, con situaciones rece-sivas de la actividad económica, desequilibrios de balanza de pagos, pérdidas de competitivi-dad externa, devaluaciones y reajustes del gasto público que tienen la más variada incidencia sobre las operaciones de la banca tanto activas como pasivas, tales como reducción de depósi-tos, retiros imprevistos de fondos o dificultades para la recuperación de los créditos otorgados o las inversiones efectuadas. Las causas microeconómicas se relacionan, predominantemente, con deficiencias en la planificación y administración bancarias, con insuficiencias de capital y reservas. Influyen también de manera determinante, las prácticas crediticias inadecuadas y las asociadas con la corrupción administrativa y la poca flexibilidad de algunos banqueros para adaptarse a las cambiantes circunstancias de la actividad económica, asimismo las referidas a la concentración excesiva de préstamos, préstamos a los propios banqueros o a empresas relacionadas, balances cosméticos y prácticas fraudulentas, entre otras.
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tidumbre y expectativas creadas por el Plan de Ajuste Estructural, así como con los cambios políticos originados por la destitución del presi-dente Carlos Andrés Pérez y con la transitoriedad existente entre el go-bierno del doctor Ramón J. Velásquez y el nuevo período constitucional del doctor Rafael Caldera. En todo caso, no es descartable la idea de que estas expectativas y cambios políticos hayan tenido influencia determi-nante sobre las debilidades estructurales en la banca.
Causas determinantes
Prácticamente todas las causas que la literatura económica señala como determinantes de las crisis bancarias estuvieron presentes en la crisis venezolana de 1994. En efecto, además de los factores de índole pre-dominantemente político antes mencionados, se citan como causas de carácter macroeconómico determinantes de la crisis: a) un creci-miento del sector bancario proporcionalmente más acelerado y eleva-do que el de los demás sectores de la economía, así como la excesiva protección del Estado al sector financiero; b) una política económica inestable y contradictoria por parte del Estado, determinada por nu-merosas improvisaciones con poco éxito en el estímulo y la diversifi-cación de la producción; c) marcadas deficiencias en el ámbito de la supervi sión bancaria, caracterizadas en alta medida por la llamada “su-pervisión complaciente”; d) existencia de vínculos entre políticos y ban-queros para llevar a cabo operaciones financieras poco ortodoxas y hacer inoperantes las medidas de supervisión bancaria; y e) falta de vo-luntad política para mejorar los sistemas de supervisión en el Poder Eje-cutivo y en el Legislativo. Entre las causas de carácter microeconómico se destacan: a) las insuficiencias de capital y reservas de la banca para adaptarse al crecimiento económico del país, así como al proceso infla-cionario y los mayores riesgos; b) la excesiva concentración del crédito en empresas relacionadas o empresas propiedad de directivos accionistas o familiares de banqueros; y c)la elaboración y presentación de balances in-sinceros o “cosméticos” que no permitían conocer la verdadera situación de la banca.
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En todo caso, como resulta evidente, surgieron también numero-sos planteamientos y opiniones divergentes, vinculados con intereses y puntos de vista de distintos sectores. Frente a los planteamientos del sector oficial, que atribuían la crisis a factores microeconómicos o en-dógenos, el sector bancario insistía en factores exógenos atribuibles al sector oficial, entre ellos, la política restrictiva mantenida por el Banco Central para hacer frente al proceso inflacionario y proteger las reser-vas internacionales; las incoherencias en la aplicación del Plan de Ajuste Estructural, ya que las medidas previstas se ejecutaban en forma aisla-da sin coordinación entre unas y otras; la demora en poner en ejecu-ción la reforma financiera; el retardo en los pagos gubernamentales; el elevado déficit fiscal; y, por último, las respuestas demasiado tardías del sector gubernamental ante la inminencia de la crisis. Desde otro punto de vista, se acusaba al sector oficial de numerosos desaciertos en el ma-nejo de la crisis, tales como la tardanza en intervenir el Banco Latino, la intervención a puerta cerrada, el excesivo uso de auxilios financieros sin adecuada supervisión, los diagnósticos errados y las políticas inco-herentes, así como la llamada política de “aprender sobre la marcha” en el manejo de tan delicada situación. Las desavenencias entre el Ejecuti-vo Nacional y la presidenta del Banco Central, ya comentadas, ponen en evidencia las contradicciones y puntos de vista divergentes en el sector oficial. Por último, como causa de la crisis, se señala el hecho de haber pasado, repentinamente, de una política de rigurosa intervención del Estado y control gubernamental, a una situación de libertad económica absoluta regida por el mercado y la competitividad.
Colapso del Banco Latino y propagación de la crisis
El colapso del Banco Latino en enero de 1994 se origina −según la nu-merosa información documental existente− como consecuencia de los más variados factores técnicos y políticos, entre ellos deficiencias ge-renciales, crecimiento demasiado acelerado, créditos e inversiones ries-gosas, autocréditos, pérdida casi repentina del favor oficial, campañas
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de rumores mal intencionados y errores gubernamentales en el manejo de su intervención2. Evidentemente, resulta difícil jerarquizar estas cau-sas o establecer una cronología exacta de hechos que se encuentren al-tamente interrelacionados y que actúen unos sobre otros. En principio, se estima que la mencionada institución bancaria experimentó un cre-cimiento extraordinariamente acelerado durante la segunda adminis-tración del presidente Carlos Andrés Pérez, a quien se le atribuía tener intereses en dicho banco, citándose también en este caso, como accio-nista mayoritario, al doctor Pedro Tinoco, hijo, quien desempeñaba la presidencia del Banco Central3. Con la separación del doctor Tinoco del BCV y el enjuiciamiento del presidente Carlos Andrés Pérez, comien-za una ola de rumores sobre las debilidades financieras y políticas del Banco Latino, que se traduce en persistentes salidas de depósitos que no pueden paralizarse a pesar de los desproporcionados intereses que la institución pagaba a sus ahorristas.
Ante tal situación, el Banco Latino recibe asistencia del BCV a través de redescuentos y anticipos, pero los papeles redescontables se agotan, el banco no puede cumplir sus compromisos con la Cámara de Com-pensación y se decide su intervención, la cual se realiza a puerta ce-rrada en medio de protestas y disturbios por parte de los depositantes que claman por sus ahorros. Frente a las tímidas y contradictorias res-puestas del sector oficial, se produce rápidamente el efecto contagio; la
2 El colapso del Banco Latino se produce en una coyuntura política sumamente peculiar, caracterizada por la terminación del período presidencial del doctor Ramón J. Velásquez y el comienzo del segundo período constitucional del doctor Rafael Caldera, en donde resultaba difícil precisar las responsabilidades que correspondían a uno y otro mandatario. Al iniciarse la presidencia del doctor Rafael Caldera, la presidenta del BCV se dirige al nuevo gobernante para exponerle la gravedad de la situación en comunicación que se inicia así: “Señor Presiden-te, la percepción que tiene este Instituto sobre la velocidad de los fenómenos aludidos en esta comunicación, nos lleva a sugerirle, muy respetuosamente, que tome usted en cuenta estos planteamientos en la oportunidad de su asunción a la Primera Magistratura, para dar a cono-cer al país las medidas destinadas a afrontar tan difícil situación” (Krivoy, 2002).3 Esta tesis ha sido sustentada por la mayoría de los autores que han escrito sobre la crisis. El economista Gustavo García, por ejemplo, expone: “En el caso del Banco Latino fue más que obvia la estrecha vinculación de importantes personeros del Gobierno de turno con directivos de dicho banco, así como fue evidente la ausencia total de vigilancia por parte de los organis-mos reguladores, cuyos directivos también tenían vínculos con el Banco Latino” (García, G., 1997, pp. 268-269).
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ola de rumores se extiende a otras instituciones asociadas al Banco La-tino y luego al sistema bancario en general; el Gobierno nacional po-ne en marcha una amplia política de auxilios financieros que al parecer no calmaba el pánico bancario existente, puesto que se acusaba reitera-damente a los banqueros de apropiarse de esos fondos para nutrir sus cuentas personales en el exterior. Se produce un amplio debate públi-co sobre las inconsistencias gubernamentales en el manejo de la crisis y se acusa al Gobierno o a las autoridades monetarias de “aprender so-bre la marcha” y/o actuar según simpatías políticas o intereses creados. Se origina la renuncia de la presidenta del Banco Central por las razo-nes ya comentadas.
La inconsistencia de la política adoptada por el Gobierno nacional se caracterizó por la adopción de distintas modalidades de auxilios finan-cieros: a) auxilios financieros sin intervención, realizados posiblemente para recuperar la confianza del público y disipar rumores sobre las de-bilidades del sistema y poner de manifiesto la pronta respuesta oficial; b) intervención a puerta cerrada, con la idea de reorganizar y reflotar los bancos y venderlos a otras instituciones, pero con grandes daños para el sistema al acelerar el pánico bancario; c) intervención a puertas abier-tas; y, por último, d) intervención a puertas abiertas con estatización, lo cual resultó a la larga la solución más exitosa.
Según los recuentos sobre la crisis bancaria que se han realizado, la misma se produjo en varias fases: la primera constituida por el cie-rre e intervención del Banco Latino en enero de 1994. La segunda que se inicia en febrero de ese mismo año, con el colapso de ocho bancos y sociedades financieras, entre ellos, el Banco de Maracaibo, el Banco Construcción, el Banco La Guaira, el Banco Barinas y el Banco Amazo-nas. En una tercera fase, comenzada a mediados de 1994, colapsan los bancos de Venezuela, Consolidado, Latinoamericano y Progreso. En la cuarta, iniciada en el último trimestre de 1994, se desploman los ban-cos Ítalo Venezolano, Principal y Profesional. Por último, a comienzos de 1995, caen los bancos Andino y Empresarial. En total, 45% de las ins-tituciones financieras venezolanas fueron afectadas por esa crisis y ca-si todas fueron liquidadas y sus activos pasaron al Gobierno nacional.
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Legislación financiera de emergencia
Ante la imposibilidad de detener la crisis con los auxilios del Banco Central y del Gobierno nacional, se procedió a dictar leyes y decretos de emergencia así como la suspensión de las garantías constitucionales. Como primera respuesta del Congreso Nacional (frente a la pasividad atribuida al Poder Ejecutivo), se promulga, en marzo de 1994, la Ley Es-pecial de Protección a los Depositantes y Regulación de la Emergencia de las Instituciones Financieras, con una serie de disposiciones orienta-das a regular esa urgencia, llenar vacíos en la legislación bancaria exis-tente y elevar de manera sustancial la garantía de depósitos del público por parte de Fogade. Frente a las debilidades de la Ley de Emergencia Financiera, entre ellas su posible inconstitucionalidad y la necesidad de actuar con mayor energía en el manejo de la crisis, el Presidente de la República, también en marzo de 1994, procede a suspender las garantías constitucionales relacionadas con la garantía de comercio y propiedad e inviolabilidad del hogar, justificando esa medida como un “medio pa-ra proteger los intereses de la colectividad frente a situaciones delictivas de los protagonistas de la crisis”. Entre julio y agosto de 1994, se dictan los decretos 278 y 301 sobre Aseguramiento de Bienes a Favor de la Re-pública, encauzados a crear mecanismos más adecuados para garantizar los cuantiosos recursos asignados a los bancos para atender la emergen-cia financiera, presuntamente utilizados en beneficio de los directivos de dichas instituciones. Finalmente, ya con mayor experiencia en el ma-nejo de la crisis, en 1995 se dicta la Ley de Emergencia Financiera, en la cual se reglamenta más adecuadamente la protección a los depositantes, se establecen responsabilidades y sanciones y se dispone la creación de una Junta de Emergencia Financiera para el manejo de la crisis.
Los auxilios financieros del BCV
Los auxilios financieros prestados a la banca por el Banco Central pa-ra enfrentar la crisis se convirtieron, como se ha dicho, en una materia altamente controversial, por la insistencia del Ejecutivo Nacional para acelerar e intensificar esa política y por las objeciones de la Contraloría
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General de la República, organismo que sustentaba la tesis de extralimi-tación de funciones del BCV en la concesión de tales auxilios. Como re-sulta conocido, ante la gravedad de la situación, el Gobierno nacional y el Banco Central, a través de una acción conjunta, pusieron en práctica una política de auxilios financieros para la banca orientados al suminis-tro de recursos para pagar a los depositantes, cubrir compromisos con acreedores y, en general, suministrar las necesidades de caja y liquidez requeridos. Estos auxilios se canalizaban básicamente a través de antici-pos que se concedían a Fogade, institución que, a su vez, suministraba recursos a los bancos que los solicitaban.
A través de este mecanismo, el Banco Central proveyó recursos a Fo-gade por un monto de 798.697 millones de bolívares que sumados a la asistencia de 600.000 millones de bolívares, suministrada por el Go-bierno nacional, arrojó un total aproximado de 1,4 billones de bolíva-res a precios de 1994, cantidad ligeramente superior a la del presupuesto nacional de dicho año, y que fue inyectada a la circulación para nutrir el proceso inflacionario y las salidas de divisas. La asistencia financie-ra del Banco Central y del Gobierno nacional para atender la situación se llevó a cabo a través de varias modalidades: a) anticipos concedidos por el Banco Central a Fogade para auxiliar al Banco Latino, conforme al mandato legal contenido en la Ley de Protección a los Depositantes y Emergencias de las Instituciones Financieras ya mencionadas; b) antici-pos otorgados por el Banco Central a Fogade para proporcionar asisten-cia financiera a las instituciones que confrontaron problemas después del colapso del Banco Latino, según la política anunciada por el Gobier-no de prestar la más amplia asistencia financiera a la banca sin tomar medidas de intervención; c) emisión de bonos de la deuda pública na-cional por Bs. 400.000 millones (bonos DPN, 1994) para pagar garan-tías a los depositantes en los bancos intervenidos y capitalizar al Banco de Venezuela y al Banco Consolidado; y d) emisión de Bs. 200.000 mi-llones adicionales (bonos DPN, 1996) para complementar el pago de las obligaciones anteriores. A todo ello se agregarían los intereses causados por estas sumas, cuyo monto se incrementaría de manera significativa.
Evidentemente, el monto de las cifras involucradas fue objeto de es-pecial atención y dio origen a un intenso debate de opinión pública, fun-
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damentalmente por el hecho de que la crisis no cesaba, a la vez que los medios de comunicación insistían en que la asistencia financiera otor-gada no beneficiaba a los depositantes, sino que salía al exterior para nu-trir las cuentas personales de los banqueros. El propio Presidente de la República pareció consciente de la situación cuando expuso:
El dinero que entregó en auxilios financieros Fogade a los bancos no se dio a los banqueros para que los dispusieran a su antojo, sino que ha sido una operación crediticia sui géneris realizada por intermedio del Banco Central, y al mismo tiempo represaba la defensa de los intereses de los grandes sec-tores populares que tienen dineros, en esas instituciones y reclaman que el Estado vele por ellos (Reyes, 1995).
La defensa de la posición del Banco Central con respecto a estos auxilios financieros ha sido condensada, como se ha expuesto, en los trabajos publicados por distinguidos funcionarios del Banco, los docto-res Luis Rivero, Pablo Guzmán y Eddy Reyes. Los dos primeros se con-centran en aspectos predominantemente económicos, mientras que el tercero centra su atención en los aspectos jurídicos. El estudio realiza-do por el doctor Rivero, relacionado con la interpretación económica de los auxilios financieros, se fundamenta en el concepto de que el sis-tema de pago constituye un “bien público”, conforme al cual analiza los posibles efectos sobre la economía nacional “ante una posible negativa del BCV de proveer recursos a Fogade”. Contiene, además, amplia in-formación sobre la crisis, las responsabilidades del Banco Central como prestamista de última instancia, las actuaciones del Instituto ante la si-tuación planteada, así como la información cuantitativa de los auxilios financieros otorgados.
El doctor Pablo Guzmán, quien fuera funcionario destacado del Ban-co Central y ex directivo de Fogade, después de analizar la gravedad de la crisis, se pronuncia igualmente a favor de la legitimidad de los auxilios financieros, así como sobre las responsabilidades asumidas por el Banco Central y Fogade ante tan grave situación. El doctor Eddy Reyes por su parte, después de examinar la naturaleza jurídica del BCV y de Fogade e interpretar las funciones que el texto y el espíritu de la ley le asignan a las autoridades monetarias en situaciones de esta naturaleza, expone que:
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La política de asistencia financiera del BCV se inscribe dentro del marco de sus funciones como prestamista de última instancia, se ejerce en el con-texto definido de la política monetaria y se desarrolla fundamentalmente a través de operaciones de crédito de ese Instituto a los bancos e instituciones financieras.
Agrega que, ante la gravedad de la situación, la Ley Especial de Pro-tección a los Depositantes y Regulación de Emergencias de las Institu-ciones Financieras otorgó nuevas responsabilidades al Banco Central para proporcionar asistencia crediticia a los bancos afectados por la cri-sis. Asimismo, pone de relieve que, a los fines de salvaguardar la esta-bilidad del sistema financiero, el Gobierno nacional y las instituciones públicas involucradas en la instrumentación de auxilios financieros de-cidieron llevar a cabo mecanismos coordinados para que “las institucio-nes afectadas pudieran disponer del tiempo necesario para atender las causas de fondo de la crisis bancaria, sin correr el alto riesgo de un co-lapso en el sistema”.
Costo económico y social de la crisis
Cuantificar el costo económico y social de la crisis resulta una de las más difíciles tareas que puedan acometerse. Casi todos los estudios rea-lizados sobre la materia se refieren a su costo en términos puramente cuantitativos, relacionados con su influencia negativa sobre las variables macroeconómicas conocidas, pero generalmente evaden al considerar-lo imposible, su evaluación en términos más amplios vinculados con sus impactos sociales, psicológicos, políticos y humanos. En términos puramente cuantitativos, las cifras correspondientes a 1994 solamente reflejan una pérdida de las reservas monetarias internacionales del or-den de 50%, una devaluación estimada en 60%, una inflación cercana a 100% y una reducción del PIB no petrolero del orden de 6%, con un costo estimado para el sector público de 1,4 billones de bolívares a pre-cios de 1994. A ello se agrega el cierre de 759 oficinas bancarias en todo el país, así como la circunstancia de que cerca de la mitad de los bancos privados pasaron al poder del Estado, lo cual ha sido calificado como una “nacionalización involuntaria”. Fogade se hace cargo de un caudal
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de activos que no estaba en capacidad de administrar, a la vez que con-trae una deuda con el Banco Central que no estaba en capacidad de pa-gar. En términos cualitativos, no resulta posible evaluar el sufrimiento humano, la pérdida de una considerable proporción de los ahorros de la colectividad, el desestímulo al ahorro, la pérdida de confianza en la in-termediación financiera, así como en las políticas económicas guberna-mentales y en la eficiencia y responsabilidad del Estado. Por otra parte, la crisis puso en evidencia que la corrupción administrativa no se cir-cunscribe sólo a la Administración Pública, sino también al sector ban-cario, al acusarse a los banqueros de mal administrar los recursos de la comunidad en su propio beneficio y de utilizar parte significativa de los auxilios financieros para nutrir sus cuentas bancarias en el exterior. La suspensión de las garantías constitucionales y los Decretos sobre Asegu-ramiento de Bienes a favor de la República parecen poner en evidencia el alto componente de corrupción administrativa que estuvo presente a lo largo de la crisis.
Apéndice: colaboración de funcionarios y ex funcionariosdel BCV al estudio de la crisis bancaria
La crisis financiera venezolana de 1994 ha sido ampliamente atendida en la literatura económica nacional a través de informes periodísticos, re-vistas especializadas y obras de mayor alcance. Refiriéndonos a autores con mayores vínculos con el Banco Central, cabe señalar que la prime-ra obra sobre la materia corresponde a dos economistas ex funcionarios del Instituto, titulada La crisis bancaria venezolana. Análisis prelimi-nar por Francisco Faraco y Romano Suprani, editorial Panapo, Cara-cas, 1995. El economista Gustavo García escribe Lecciones de la crisis bancaria venezolana, editorial IESA, Caracas, 1997. Otro economista del Banco Central, Pablo Guzmán, publica La crisis financiera venezolana y la política de auxilios financieros, ediciones Faces, UCV, Caracas, 1995. El economista Luis Rivero, ex director del Banco, escribe Interpretación económica de los auxilios financieros, ediciones BCV, Serie Cuadernos, 1997. Eddy Reyes Torres, antiguo vicepresidente del Instituto, publica Actuaciones del Banco Central de Venezuela durante la crisis financie-
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ra de 1994, contenida en la misma serie Cuadernos, ya citada. Se publi-ca asimismo, la obra de Ruth de Krivoy, ex presidenta del BCV, titulada Colapso: La crisis bancaria venezolana de 1994, editorial IESA, 2002, así como un artículo de Carlos Rafael Silva, también ex presidente del Ban-co y ministro de Hacienda durante la crisis, titulado “La crisis financie-ra”, en la Revista del BCV, Número Especial, 1993-1994.
En la continuación de tan interesante proceso, el ex presidente del Instituto, Diego Luis Castellanos, se ocupa de las repercusiones interna-cionales de la crisis en el artículo “La crisis financiera venezolana y el co-mercio exterior”, en la revista Nueva Economía, 5, 6; y el ex director del BCV, Carlos Hernández, presenta un trabajo titulado “Política moneta-ria y crisis bancarias” en el foro patrocinado por la Academia de Cien-cias Políticas y Sociales denominado Aspectos Fundamentales de la Emergencia Financiera, Caracas, 1996. Obviamente, no pueden pasarse por alto otras importantes colaboraciones bibliográficas realizadas fuera del BCV, las cuales se incluyen en la bibliografía general.
tercera parte
Nuevas orientaciones de la políticay actividades del Banco Central
a comienzos del siglo xxi
capítulo xx
Reformas legales y políticasfundamentales
Introducción
Con el inicio del siglo xxi, el Banco Central de Venezuela experimenta cambios de apreciable significación relacionados, no sólo con la orienta-ción de sus políticas, sino también con su mecánica operativa, técnicas gerenciales y compromisos con el Estado y la sociedad. En esta nue-va etapa, el Instituto adquiere nuevas responsabilidades y orientaciones vinculadas con los cambios políticos, económicos y sociales que experi-menta el país; con los nuevos conceptos sobre la teoría y la práctica en materia de banca central y con los progresos en el área de organización e informática, entre otros. En lo que concierne a la actividad económi-ca, el BCV tiene que enfrentar problemas relacionados con las nuevas dimensiones de la economía venezolana, con la existencia de un sistema financiero altamente dinámico caracterizado por su rápido crecimien-to y diversificación, y asimismo con varias leyes fiscales y mecanismos de ingresos y gastos públicos igualmente dinámicos y de acelerado cre-cimiento. En el campo político, debe actuar de acuerdo con la nueva or-ganización del Estado, así como en un nuevo sistema constitucional que le otorga autonomía, pero que le exige mayores responsabilidades en materia económica y social. Para adecuarse a la dinámica situación de la economía y la sociedad venezolanas, el Instituto −además de alinear
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su política monetaria en concordancia con la situación predominan-te− comenzó por instrumentar una reorganización interna y planificar sus actividades a través de un Plan Estratégico Institucional. Basado en esa nueva estructura, el Banco en un período relativamente corto re-glamenta y centraliza las actividades del mercado interbancario; crea un sistema de compensación electrónica; lleva a cabo una reconversión monetaria; moderniza y amplía la Casa de la Moneda; intensifica y au-menta sus programas de estudios para ofrecer al país nuevos instru-mentos de análisis económico; lleva a cabo seminarios para el estudio de diversos problemas; y pone en vigencia programas educativos y so-ciales para contribuir de manera más eficiente con el desarrollo humano del país. Finalmente, comienza a desprenderse de la orientación mone-tarista de sus primeros años y, sin olvidarse de sus responsabilidades en el campo monetario y cambiario, se orienta a contribuir de manera más efectiva con el desarrollo económico nacional.
Constitucionalidad del Banco Central
Con la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999, la autonomía del BCV adquiere rango constitucio-nal. La nueva carta magna en su título vii, relacionado con el sistema socioeconómico, artículo 318 que se refiere al sistema monetario nacio-nal consagra que “las competencias monetarias del Poder Nacional co-rresponden al Banco Central de Venezuela”, organismo “cuyo objetivo fundamental es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor inter-no y externo de la unidad monetaria”, a lo cual se añaden otros concep-tos fundamentales, al estipular, igualmente, que el mencionado Instituto es una persona jurídica de derecho público con autonomía para formu-lar y ejecutar las políticas de su competencia, y que ejercerá sus funcio-nes en concordancia con el Ejecutivo Nacional.
En el artículo 319, relacionado con la coordinación macroeconómi-ca, se delinean los objetivos y las características generales del Acuerdo Anual de Políticas, que debe suscribirse entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central, a través del cual se ejerce esa coordinación. Se recono-ce ampliamente que la constitucionalidad del instituto emisor ha sido
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una idea promovida por el doctor Gastón Parra Luzardo, ex presiden-te del BCV, así como un compromiso contraído por él como candidato a la Asamblea Nacional Constituyente, la cual se incorporó al proyecto de Constitución de 1999, como se desprende de la siguiente acotación:
En este orden de ideas, propiciamos −y así lo hemos propuesto en la Comisión de lo Económico y Social de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC)− elevar a rango constitucional la autonomía del BCV, especificando, de manera muy clara, que sea independiente de los poderes públicos y que tenga plena autonomía para la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas de su competencia, las cuales deben coordinarse −necesariamente− con las políti-cas públicas del Estado en materia fiscal, económica y financiera, para alcan-zar los objetivos superiores del Estado y de la nación (Parra, 2002).
La Exposición de Motivos del mencionado texto constitucional, aprobada y publicada por la Asamblea Nacional Constituyente, con-tiene amplia información para interpretar las nuevas atribuciones y responsabilidades que se otorgan al Banco Central. Destaca que la auto-nomía del Instituto implica que éste debe ser independiente del Gobier-no y se prohíbe constitucionalmente toda práctica que obligue al BCV a convalidar políticas fiscales deficitarias, así como la emisión de dinero sin respaldo. De igual modo, se enfatiza que la autonomía implica tam-bién asumir responsabilidades ante la sociedad, y exige la instrumenta-ción de un riguroso mecanismo de rendición de cuentas ante “el Poder Nacional y en particular ante la Asamblea Nacional como representa-ción de la voluntad popular”.
Ley del Banco Central de Venezuela de 2001
Propósitos y objetivos
La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley del Banco Central de Ve-nezuela, promulgado en octubre de 2001, comienza por señalar que el nuevo instrumento legal obedece a la necesidad de “compatibilizar ob-jetivos con el texto y espíritu de la Constitución de la República Boliva-riana de Venezuela”, así como la modernización de dicha institución e
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incorporación de los instrumentos jurídicos necesarios para que la “ban-ca central venezolana pueda desempeñar con rigor y eficiencia el nuevo papel que le requieren los objetivos del Estado y la sociedad venezolana”. Además, se enfatiza en los siguientes aspectos que orientan el Proyecto de Ley del Banco Central. En primer lugar, pone de relieve que la Cons-titución de 1999 incorpora una serie de cambios que afectan no sólo for-malmente, sino en los fundamentos, a la misma noción del Estado y la sociedad venezolana, determinada por notables modificaciones en la es-tructura de Gobierno y en las funciones del Estado, destinadas a promover una sociedad más justa con mayor prosperidad y bienes tar para el pueblo.En segundo lugar, se destaca que el nuevo texto constitucional se ocupa del Banco Central de Venezuela por primera vez en la historia jurídica venezolana, y “éste deviene por ello en órgano constitucional autónomo de los diferentes poderes del Estado”, asignándose las competencias mo-netarias específicas de Poder Nacional. En tercer lugar, que una de las exigencias de la Ley del Banco Central es compatibilizar adecuadamente la autonomía del Banco con las funciones del Estado y lograr una mayor coordinación de políticas que redunde en beneficios de la colectividad.
Después de una serie de consideraciones sobre las características de la moderna banca central, se expone que la normativa que se dicte debe armonizar con las nuevas funciones de transformación de la sociedad que se atribuyen al Estado. Al respecto, se subraya que “el Banco Cen-tral no puede ni debe permanecer ajeno a esa nueva concepción del Es-tado”, sino que tiene por función, como integrante del Estado, impulsar el cambio en la sociedad y dar respuesta acertada a aquellas necesidades que le sean requeridas en el ejercicio de sus funciones. Para finalizar, la Exposición de Motivos enfatiza que la Constitución configura un nue-vo modelo de Banco Central que debe tener en cuenta, en su adopción de decisiones, las necesidades del país; que el nuevo texto constitucional eleva el rango de las funciones que le son asignadas y que el Instituto de-be contar con una ley que, en concordancia con la Constitución, la dote de los instrumentos jurídicos y técnicos necesarios para llevar a cabo de manera eficiente los objetivos que le han sido encomendados. Después de estos planteamientos generales, se examinan con mayor detenimien-to distintos aspectos específicos del Proyecto de Ley:
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Apego a la voluntad constitucional: sobre esta materia, ya comenta-da en párrafos anteriores, se puntualiza que la adaptación de la ley a la Constitución se ha realizado con la minuciosidad necesaria, toman-do en cuenta el texto constitucional como un todo, a fin de evitar inter-pretaciones parciales o incompletas que no proporcionen una visión de conjunto. En tal sentido, se añade que el Proyecto de Ley considera no sólo los elementos nuevos que deben incorporarse por mandato cons-titucional, sino también aquéllos otros que se desprenden de la volun-tad constitucional, aun cuando no forman parte de la norma expresa.
Actualización y modernización del Banco: para lograr los objetivos relacionados con la modernización de la normativa sobre el Banco Cen-tral, se examinaron las experiencias de otras instituciones, así como la li-teratura especializada. Se revisaron, además, las normas reguladoras del Banco que durante varios años habían sido objeto de reformas parcia-les que incorporaban cambios respecto al texto original, pero que con-servaban la misma estructura y contenido de leyes anteriores. El nuevo Proyecto de Ley “concibe de forma moderna y global una banca central adaptada a los nuevos tiempos, tomando en cuenta tanto las peculiari-dades de nuestro país como el derecho comparado”.
Racionalización del concepto de autonomía: se precisaron algunas ideas sobre el concepto de autonomía previsto en la Constitución. Se des-taca al respecto que el texto constitucional concibe la autonomía como la no subordinación a ninguno de los poderes públicos y prohíbe la po-sibilidad de ejecutar o consolidar financiamientos al Gobierno nacional, junto con lo cual exige un riguroso mecanismo de rendición de cuen-tas. De acuerdo con estos preceptos constitucionales, se incorporan en el Proyecto de Ley distintos artículos que desarrollan esos conceptos.
Disposiciones fundamentales
La nueva Ley del Banco Central de Venezuela fue promulgada el 3 de octubre de 2001, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 37.296. En cuanto a su estructura, el instrumento consta de nueve
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títulos divididos en sus correspondientes capítulos, con un total de 129 artículos. Aun cuando los proyectistas insisten en que se trata de un texto novedoso, en la práctica contiene, básicamente, las mismas atri-buciones y características de leyes anteriores, con los siguientes cam-bios fundamentales:
Los objetivos continúan siendo prácticamente los mismos: “Lograr la estabilidad de precios y preservar el valor de la moneda”, así como, “contribuir al desarrollo armónico de la economía nacional, atendiendo al régimen socioeconómico de la república”. Sin embargo, cabe observar que en el artículo 89, relacionado con la coordinación macroeconómi-ca, se consagran objetivos comunes con el Ejecutivo Nacional, de mucha mayor amplitud, cuando se expone que el Banco Central de Venezuela “actuará coordinadamente con el Ejecutivo Nacional con el fin de pro-mover y defender la estabilidad económica del país y evitar la vulnera-bilidad de la economía”, para asegurar un bienestar social y desarrollo humano consistente con las metas trazadas en los programas de política económica nacional. En cuanto a dirección y administración, se elimina la Asamblea de Accionistas y el Consejo Asesor. El número de directores se mantiene igual, pero se establece que dos de los directores serán de-signados por la Asamblea Nacional, entre personas de reconocida com-petencia, escogidas mediante concurso público.
Las operaciones del Banco se regirán por el principio de transpa-rencia. Al respecto, señala el artículo 31 que, sin menoscabo de sus res-ponsabilidades institucionales, el Banco deberá mantener informado al “Ejecutivo Nacional y demás instancias del Estado, a los agentes eco-nómicos públicos y privados nacionales y extranjeros y a la población en general” acerca de la ejecución de sus políticas y de las decisiones y acuerdos del Directorio. A tal efecto, debe realizar reuniones periódicas de política monetaria y publicará las actas de dichas reuniones en los medios de comunicación que estime apropiados. En cuanto a la coordi-nación macroeconómica, se dispone que el Banco actuará conjunto con el Ejecutivo Nacional en la ejecución de sus políticas y que tal coordinación se concretará en un Acuerdo Anual de Políticas, cuyas características ge-nerales se precisan en el articulado.
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En materia de rendición de cuentas y controles, el BCV deberá infor-mar de sus actuaciones, metas y resultados de su política a la Asamblea Nacional, a través de informes cuyas características y fechas se precisan. El Instituto estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República y a la vigilancia de la Superintendencia de Bancos. Asi-mismo, se prevé que los estados financieros del instituto emisor estarán sujetos a una auditoría externa que versará sobre sus cuentas adminis-trativas y operativas. De igual modo, el presupuesto de gastos del Banco debe ser aprobado por la Asamblea Nacional.
El Plan Estratégico Institucional como guía de acción
Con la entrada en vigencia de la Ley del Banco Central de 2001, el Insti-tuto comienza a planificar sus actividades de acuerdo con el Plan Estra-tégico Institucional contemplado en dicha ley. Al respecto, el ya citado instrumento legal dispone, en su artículo 59, que las actividades del Ban-co deben planificarse y ejecutarse a través de un plan estratégico insti-tucional plurianual, que se centre en los objetivos fundamentales de la institución y planifique su ejecución para determinados períodos. Es-te plan constituye un instrumento destinado a orientar la dirección y gestión interna con la finalidad de que se adopten decisiones más acer-tadas a los fines de cumplir sus funciones en forma eficiente y opor-tuna y coadyuvar al desarrollo armónico de la economía y la sociedad venezolanas.
Dentro de este contexto, el plan ha sido definido como “el conjunto de esfuerzos institucionales e iniciativas que debe emprender la organi-zación y sus dependencias, para contribuir de esa manera a orientar la organización en torno a sus metas”. Aun cuando la ley se refiere a planes plurianuales, el BCV ha escogido el horizonte de planes trianuales, por considerar que ese plazo se adapta más cabalmente a su dinámica inter-na y a las experiencias del país en materia de planificación. Estos planes se han venido diseñando y aprobando para períodos de tres años a par-tir de 2001, con actualizaciones anuales, según los cambios previsibles en las actividades del Banco y en los proyectos de presupuesto de gastos que deben presentarse a la Asamblea Nacional.
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El Plan Estratégico Institucional, actualmente en vigencia, correspon-diente al período 2009-2011, interpreta claramente las disposiciones de la ley en cuanto a planificación interna y objetivos del Instituto. Comienza con una presentación general relacionada con la organización del BCV y sus aportes a la sociedad venezolana, para luego referirse al componen-te estratégico institucional y la filosofía de gestión en donde se desarro-llan conceptos sobre evolución del entorno, principios y valores, retos, políticas institucionales, agenda de asientos prioritarios y gestión insti-tucional por área. Dicho instrumento se encuentra estructurado básica-mente de la siguiente forma: una primera parte referida a la organización del Banco en términos de procesos y aportes a la sociedad venezolana; una segunda relacionada con el componente estratégico como marco de actuación y guía de la gestión plurianual; una tercera en donde se consi-deran los aspectos relacionados con la gestión por áreas de actuación y, finalmente, se incluyen aspectos vinculados con el presupuesto de gastos operativos como “expresión cuantitativa” del plan. El contenido de estos planes incorpora, además, una síntesis de normas administrativas rela-cionadas con la gestión institucional, entre ellas, política presupuestaria, política de recursos humanos, política de sistemas e informática y polí-tica para el suministro de bienes y contratación de servicios. Evidente-mente, en el diseño del PEI, no sólo se toman en cuenta las atribuciones específicas del Banco Central, sino también lo concerniente a la coordi-nación macroeconómica, el Acuerdo Anual de Políticas y los fines supe-riores del Estado contemplados en esos instrumentos.
Actuaciones en materia de política cambiaria y monetaria
Consideraciones previas
Según se desprende de sus distintas publicaciones oficiales, la políti-ca cambiaria y monetaria del Banco Central, durante el período que se examina en el presente capítulo (desde el año 2000 hasta mediados de 2010 aproximadamente), se ha venido desarrollando en función del crecimiento del país, de la evolución del sector externo y de las políti-cas públicas instrumentadas por el Gobierno nacional, todo ello funda-
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mentado en los principios de coordinación macroeconómica y en los acuerdos anuales de políticas previstas en la ley. Durante el lapso en re-ferencia, la economía venezolana experimentó una vigorosa expansión con promedios de crecimientos cercanos a 10% anual, con dos impor-tantes excepciones registradas en los años 2003 y 2009. En 2003, como resultado de una huelga general que paralizó prácticamente la produc-ción y las exportaciones petroleras, con su incidencia contractiva sobre los ingresos de divisas y finanzas públicas; y a comienzos de 2009, con motivo de la crisis económica mundial que afectó a casi todas las na-ciones. En ambos casos, los impactos desfavorables sobre la balanza de pagos, finanzas públicas y actividad económica en general, fueron com-pensados en alto grado por la utilización de recursos acumulados en fondos creados para esos propósitos específicos, como han sido el Fon-do de Estabilización Macroeconómica y el Fondo de Desarrollo Nacio-nal (Fonden).
En términos generales, la liquidez monetaria se mantuvo en niveles relativamente elevados como resultado del contravalor en bolívares de nuestras exportaciones, lo que se tradujo en fuertes presiones inflaciona-rias. Tal situación obligó al Instituto a mantener una política monetaria de carácter predominantemente contractiva, caracterizada, básicamen-te, por operaciones de absorción, pero, a la vez, orientada a favorecer la expansión crediticia para estimular el crecimiento de actividades pro-ductivas de tipo prioritario con la finalidad de satisfacer las necesidades de la colectividad. En materia cambiaria, la volatilidad del sector exter-no determinó que, durante buena parte del período, se mantuviese un sistema de administración de divisas que asignó numerosas responsa-bilidades al Banco Central. El sistema financiero se caracterizó por un vigoroso crecimiento y diversificación, y el Instituto se mantuvo en per-manente observación para regular intereses activos y pasivos, encajes y comisiones bancarias, así como para favorecer la bancarización, prote-ger a los ahorristas y usuarios de fondos, y propender al fortalecimiento y modernización de dicho sistema. Asimismo, se colaboró ampliamen-te con el Estado en materia de diseño, colocación y rescate de la deuda pública.
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Política cambiaria
El objetivo fundamental de la política cambiaria ha sido el de armoni-zar las necesidades reales de la economía con los flujos de medios exter-nos de pagos, contribuyendo, a la vez, al equilibrio monetario interno y al desarrollo armónico de la economía. Durante el período bajo con-sideración se instrumentaron distintos mecanismos cambiarios: libre convertibilidad, bandas cambiarias, esquemas de flotación y régimen de administración de divisas o control de cambios. En los años 2000 y 2001, los Informes Económicos y otras publicaciones del BCV contie-nen, amplia información sobre el régimen de bandas cambiarias y so-bre un sistema de deslizamientos de la paridad central de entre 2% y 7%. A comienzos de 2002, la notable presión del mercado impone la nece-sidad de sustituir el sistema de bandas cambiarias, que había estado vi-gente desde 1996, por un esquema de flotación, apuntalado por medidas de política fiscal encaminadas a mantener el anclaje cambiario dentro de límites razonables.
El Informe Económico correspondiente al año 2002 puntualiza que la prioridad de la política cambiaria pasó a ser la protección de las reservas internacionales y la estabilización del sector externo y que, después de examinar distintas opciones para sustituir el régimen de bandas, se se-leccionó el de flotación como el más adaptable y conveniente a las nece-sidades de la economía. De igual modo, para garantizar la transparencia y eficiencia de este sistema, se adoptó un mecanismo operativo carac-terizado por la fijación de un monto diario de suministro de divisas al mercado, distribuido a través de subastas. Además, para evitar la exce-siva concentración de la oferta de divisas en pocos operadores, se esta-bleció un monto máximo a ser adjudicado por operador y se dictaron varias regulaciones al respecto. Por último, el BCV se reservó la potes-tad de moderar volatilidades excesivas en el mercado mediante inter-venciones discrecionales, cuando las circunstancias así lo requiriesen.
El régimen de flotaciones cumplió con el objetivo de satisfacer las necesidades de medios externos de pago de la economía y mantener las reservas internacionales dentro de niveles adecuados. En el año 2003, sin embargo, como resultado de limitaciones en la oferta de divisas y de
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nuevas presiones en el mercado cambiario, se elimina el mencionado sistema y se le sustituye por un régimen administrado de divisas o con-trol de cambios, creándose la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi) a los fines de encargarse de la distribución de esos activos ex-ternos en coordinación con el Ejecutivo Nacional y el Banco Central. El nuevo Convenio Cambiario, suscrito entre el BCV y el Ejecutivo Nacio-nal, asigna al Instituto la centralización de las operaciones cambiarias y la determinación del monto de divisas a ser distribuidas por Cadivi, el cual debe mantenerse en concordancia con los flujos de medios exitosos de pago y las necesidades de la economía nacional. El nuevo mecanismo cambiario ha confrontado dificultades iniciales adaptándose progresi-vamente a las necesidades del país.
Política monetaria
Los lineamientos generales de la política monetaria seguida por el Ban-co Central se perfilan en el Informe Económico y en el Mensaje de Fin de Año del Presidente de la institución, correspondiente al año 2002, cuan-do a raíz de la eliminación de los mecanismos de bandas cambiarias y de flotación se expone que el Instituto anunció y puso en práctica una “es-trategia monetaria flexible, que si bien incorpora elementos del tipo de inflación objetivo, al establecer específicamente metas de inflación”, basa sus decisiones en indicadores monetarios y reales, flexibles y cónsonos con los cambios del entorno macroeconómico. Sin embargo, los resulta-dos de esa política no han sido los más satisfactorios, a tal punto de que los niveles de inflación han sobrepasado las metas establecidas. Ello, se-gún se indica, obedece a variados factores externos e internos entre los cuales se destacan: la elevada monetización de los ingresos de divisas, la inflación internacional, el debilitamiento del poder adquisitivo del dó-lar y, fundamentalmente, las rigideces del aparato productivo interno, así como la circunstancia de que la demanda agregada interna tiende a sobrepasar a la oferta agregada interna. Para contrarrestar la situación planteada se han adoptado variadas medidas. Entre ellas la más perma-nente ha sido el incremento de las operaciones de absorción para dre-nar la liquidez de la banca, política altamente costosa por los intereses
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que tienen que cancelarse por las operaciones que se realizan, pero que ha demostrado gran efectividad.
Según se expone en el Mensaje de Fin de Año del Presidente del BCV, correspondiente a 2006, “diversos estudios matemáticos y estadísticos sobre el costo-beneficio de esa política ponen en evidencia que, de no haberse llevado a cabo la misma, el índice de precios se hubiese incre-mentado sustancialmente” y que, por lo tanto, “el costo de la política monetaria ha significado una transferencia real de beneficios a la socie-dad”. De especial significación para limitar el crecimiento de la liquidez monetaria ha sido la creación del Fondo de Desarrollo Económico Na-cional (Fonden), cuyos objetivos generales y mecanismos operativos se examinan posteriormente.
En el Mensaje de Fin de Año del Presidente del BCV para 2005 se expone:
El funcionamiento de ese fondo ha permitido que una cantidad apreciable de recursos financieros en moneda extranjera dejara de monetizarse en el Banco Central y pasara directamente de Pdvsa a dicho fondo para contri-buir con la atenuación de la presión sobre los precios internos.
Otro mecanismo utilizado con relativo éxito para drenar la liqui-dez excedente ha sido las operaciones de mercado abierto, puestas en práctica por el BCV y la colocación de instrumentos financieros públi-cos negociables en el exterior. Conjuntamente con la adopción de estas medidas, el Banco ha desarrollado una política monetaria orientada a acompañar al Ejecutivo Nacional en sus esfuerzos para sostener el cre-cimiento de la actividad económica e incrementar la demanda interna “procurando, al mismo tiempo, que la mayor actividad no se traduzca en un incremento de las presiones inflacionarias”. En materia de enca-jes se han adoptado diversas decisiones con miras a reducir la liquidez bancaria y las presiones inflacionarias. En tal sentido, se acordó la cons-titución de un encaje marginal de 30% sobre las obligaciones sujetas a encaje con respecto al nivel de referencias de 2006, y un encaje sobre los derechos de participación comúnmente conocidos como certificados de participación y fondos de activos líquidos. El Banco Central realiza un seguimiento semanal de estas medidas para hacer los ajustes corres-
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pondientes y, de acuerdo con su ley, elabora y publica semestralmente los lineamientos de política monetaria, con explicación de las medidas adoptadas en este contexto. Sin embargo, estima que los esfuerzos reali-zados han sido poco fructíferos y se estudia nuevas medidas y políticas a ser adoptadas individualmente o en forma conjunta con el Ejecutivo Nacional.
La materia concerniente a fijación de tipos de interés ha demandado especial atención del BCV. Al respecto, se indica que
una medida de gran referencia en el ámbito social ha sido la regulación de las tasas de interés activas y pasivas que no sólo han contribuido al beneficio de los ahorristas, consumidores e inversionistas, sino que ha propiciado la ampliación y profundidad de la actividad bancaria.
En ese contexto, se enfatiza en que el sostenimiento de tasas míni-mas ofrecidas por el sistema financiero a los depósitos de sus clientes y el acotamiento de las que rigen para los créditos ha repercutido en un crecimiento notable en el número de cuentas de ahorro y en sus mon-tos, con lo cual se ha beneficiado al sistema bancario y a los ahorristas, y se han incrementado notablemente los créditos para adquirir vivien-da, financiar la producción y el consumo, y contribuir al proceso de in-clusión social.
Contribución a la creación del Fondode Desarrollo Nacional (Fonden)
La Ley del Banco Central de Venezuela de 2001 fue objeto de una refor-ma parcial durante el año 2005, con el objeto de dar paso a la iniciativa relacionada con la creación del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden). En este sentido, conviene puntualizar que la idea de contar con fondos de estabilización y desarrollo ha sido objeto de especial atención en el país, como se desprende del Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM), creado con el propósito de garantizar la estabilidad de los gastos del Estado a escala nacional, regional y municipal ante fluctuaciones de los ingresos ordinarios. El Fonden responde también a esa filosofía pero tiene un mecanismo diferente, orientado al doble propósito de reducir
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la excesiva monetización de divisas del sector petrolero y, a la vez, acele-rar los programas de desarrollo económico y social del país. La excesiva monetización de divisas del sector petrolero, si bien tendía a incremen-tar las reservas internacionales, se traducía en aumentos desproporcio-nados de circulante con su correspondiente presión inflacionaria. En tal sentido, se concibió la idea de que un determinado porcentaje de di-visas petroleras no se convierta en reservas internacionales y, a la vez, en incrementos en los niveles de liquidez, sino que fuesen transferidas directamente por Pdvsa a este nuevo fondo, estableciéndose, además, mecanismos sobre el nivel adecuado de reservas internacionales a man-tenerse en el Banco Central. La Exposición de Motivos al Proyecto de Reforma de la Ley, ya mencionado, clarifica adecuadamente esta situa-ción cuando expone:
Los actuales arreglos de la circulación monetaria de la renta petrolera limi-tan la posibilidad de que el liderazgo de la nación, en escenario de reservas internacionales crecientes, utilice las fortalezas del sector externo para po-tenciar su estrategia de crecimiento económico-social, formación del capital humano y manejo eficiente de la deuda pública externa. El Banco Central de Venezuela centraliza por ley los dólares que se generan en el negocio pe-trolero, por tanto, para entregar uno de ellos al Estado, éste tiene que ceder los correspondientes bolívares de acuerdo con el tipo de cambio vigente. He ahí la limitación de usar las reservas internacionales acumuladas en exceso a favor del país. El modelo actual creó una ruta según la cual las divisas por exportaciones petroleras se convierten, vía Banco Central de Venezuela, en reservas internacionales.
Por otra parte, en el Informe Económico del Banco, correspondiente al año 2005, se precisan conceptos sobre el mencionado fondo y se indi-ca que su creación se sustenta, en alta medida, en recomendaciones del Banco Central:
Un cambio importante en materia cambiaria y de reservas internacionales se dio con la Ley de Reforma Parcial de la Ley del BCV. Esta reforma se sustentó en las importantes recomendaciones que el Directorio del BCV elevó al Ejecutivo Nacional, en cuanto a las alternativas para el manejo más adecuado de los ingresos petroleros, de acuerdo con lo previsto en el ar-tículo 5 de la Ley del BCV, que compromete al Instituto a contribuir con el
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desarrollo armónico del país. En estas recomendaciones se incluyó la pro-puesta de creación de un fondo de divisas del ingreso de la comercialización de hidrocarburos para limitar la monetización de los ingresos petroleros y, al mismo tiempo, asegurar una cantidad mayor y continua de recursos ex-ternos destinados al desarrollo nacional, en conformidad con lo previsto en el artículo 311 de la Constitución y 5 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos.
La creación del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden) fue, como se ha expuesto, una iniciativa del Banco Central de Venezuela en don-de se realizaron los primeros estudios, pero luego fue objeto de con-sultas y debates en medios especializados, entre los cuales sobresale el Foro o Jornada de Reflexión patrocinado por la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional en 2004, cuyas ponencias y deli-beraciones fueron recogidas bajo el título de Reservas excedentarias de Venezuela: una propuesta (2005), en donde participaron, entre otros, los doctores Rodrigo Cabeza, presidente de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional; Tobías Nóbrega, ministro de Finanzas; Luis Rive-ro, asesor del Banco Central de Venezuela; Hugo Faría, economista in-vestigador del IESA y Luis Mata Mollejas, economista investigador de la Universidad Central de Venezuela. En los trabajos presentados y deba-tes realizados, se examinaron con lujo de detalles y con enfoques empíri-cos y científicos los posibles efectos positivos y negativos de la iniciativa.
Los Informes Económicos y otras publicaciones del BCV abundan en información sobre la filosofía, propósitos y mecánica operativa del Fon-den. En sus declaraciones de fin de año, correspondientes a 1995, el en-tonces presidente del Banco, doctor Gastón Parra Luzardo, expresó su satisfacción por esta solución que se ha dado a los excedentes de reser-vas internacionales; indicó que el Proyecto de Ley contó con el respal-do y la opinión favorable del Instituto y enfatizó que el decidido aporte dado por el BCV a la creación de ese fondo “constituye un testimonio evidente del permanente interés del Instituto de asegurar el financia-miento justo y adecuado al desarrollo nacional” con la mayor cantidad de recursos posibles, a fin de facilitar las transformaciones que requiere la economía y la sociedad venezolanas. En otras publicaciones se des-taca que las funciones encomendadas al Fonden responden a la misma orientación que se confiere actualmente a la distribución del ingreso
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petrolero, para hacerla más expedita y directa al desarrollo económi-co del país y al cambio estructural que requiere la población venezola-na. Dentro de este razonamiento −se agrega−, surgió la conveniencia de una nueva orientación del manejo del ingreso petrolero para cumplir objetivos que la Constitución y la Ley de Hidrocarburos asignan a tales recursos, subrayándose, además, que la característica fundamental del Fonden radica en que se nutrirá de un flujo continuo de recursos que será utilizado en proyectos de desarrollo económico y social, específica-mente en la inversión productiva, la educación y la salud.
Obviamente, se admite que los mecanismos involucrados en la crea-ción y mantenimiento de este fondo tendrán cierto grado de compleji-dad, por involucrar tanto al Ejecutivo Nacional como a Pdvsa y al Banco Central, pero se menciona, igualmente, que el diseño y puesta en prác-tica de una “institucionalidad pública de esta naturaleza” perfecciona-rá la coordinación macroeconómica, que tanto la Constitución como la ley disponen debe existir entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central.
Desde otro punto de vista, cabe observar que las transferencias a Fonden no han estado exentas de críticas, fundamentalmente por sec-tores que consideran que la función de las reservas internacionales es garantizar la continuidad de los pagos externos y servir de garantía al circulante monetario interno. Desde esta perspectiva, consideran que el debilitamiento de dichas reservas da origen a una devaluación indirec-ta de nuestro signo monetario. Se aduce, además, que como quiera que Pdvsa no cumpla con regularidad sus compromisos de transferencias al Fonden, las reservas internacionales se seguirán acumulando en el Ban-co Central, organismo que tiene que transferir las reservas excedenta-rias a dicho fondo con el peligro de doble monetización. Para solucionar estos problemas se insiste en una más adecuada reglamentación.
Nivel adecuado de reservas
Como complemento a las disposiciones relacionadas con las transferen-cias a Fonden, contenidas en la Ley del Banco Central de Venezuela en su artículo 112, según las cuales el Instituto, a los efectos de la estimación del nivel adecuado de reservas establecerá una metodología cuyos pará-
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metros se adecuarán a las características de la economía venezolana, el Banco Central, atendiendo a esos planteamientos, ha realizado variados estudios que ha presentado a las instancias jerárquicas correspondien-tes. En un documento titulado Informe sobre los niveles de reservas inter-nacionales de Venezuela (2004), se resumen los conceptos más recientes sobre composición, formación, funciones y utilización de las reservas monetarias internacionales, para pasar luego a la materia concerniente al nivel adecuado de las mismas. Al respecto, se expone:
El concepto de nivel óptimo de reservas constituye, fundamentalmente, una referencia para cuantificar los costos y beneficios de acumular o desacumu-lar reservas internacionales, determinándose así si el nivel de las mismas en un momento determinado es relativamente bajo o elevado en función de las perspectivas macroeconómicas existentes.
Después de esta definición inicial se señala que el primer autor que estableció un criterio para calcular el nivel adecuado de reservas inter-nacionales fue Robert Triffin, en 1974. Este destacado economista partió del principio de que la principal función de las reservas internacionales era transaccional, por lo cual sugirió la conveniencia de que cada país mantuviese niveles de reservas internacionales que creciesen al mismo ritmo del comercio mundial. En tal sentido, consideró que el nivel ade-cuado de reservas internacionales debería coincidir aproximadamente con el número de meses de importaciones que pueden financiarse con las mismas, en caso de que el flujo de entrada de divisas se suspendiera. La metodología Triffin ha sido objeto de numerosas críticas como resul-tado de las cuales surgieron nuevos enfoques y recomendaciones, entre ellos las de H. Heller quien considera que las reservas internacionales constituyen un instrumento financiero para suavizar choques del sector externo y que deben mantenerse por motivos precautelativos, a los fines de atenuar los efectos de un déficit en la balanza de pagos.
Las nuevas metodologías se basan, fundamentalmente, en el en-foque costo-beneficio, al analizar los beneficios asociados al costo de oportunidad de mantener elevadas reservas y obtener rendimiento de ellas, frente a la posibilidad de utilizarlas en el fomento de activida-des productivas. Todas estas metodologías han sido objeto de críticas
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favorables y adversas, en razón de lo cual se advierte que no hay unani-midad de criterios para determinar el nivel adecuado de reservas; que ninguno de los criterios está exento de críticas y que no existe una me-todología única, dados los enfoques divergentes de los distintos auto-res y las diferencias sustanciales en las economías de los distintos países.
Como resultado de lo expuesto, para determinar el nivel adecuado de reservas de nuestro país, la Vicepresidencia de Estudios del BCV ha hecho ejercicios en los cuales se aplican las más importantes metodolo-gías en el caso venezolano, ha analizado la consistencia de cada una de ellas y ha observado dispersiones significativas. Después de esto y so-pesando los distintos resultados, ha presentado varios rangos de nivel óptimo de reservas para los años de vigencia de las disposiciones lega-les sobre la materia. Estos resultados han sido presentados y discutidos con el Poder Ejecutivo y la Asamblea Nacional, de acuerdo con lo cual se han tomado las decisiones correspondientes. Los cálculos sobre el ni-vel adecuado de reservas basados en esta metodología han dado como resultado cifras de alrededor de 30.000 millones de dólares para el pe-ríodo 2005 a 2009 aproximadamente. Tales montos parecen razonables, especialmente si se toma en cuenta la existencia de un control de cam-bios y la circunstancia de que el componente importado de los proyec-tos de inversión del Fonden se financian con medios externos de pago acumulados en ese fondo, lo que reduce la presión sobre las reservas in-ternacionales del BCV.
Políticas en materia de oro y diversificaciónde reservas internacionales
Como sucede en el caso de la mayoría de los bancos centrales, las le-yes que han venido rigiendo las actividades del Banco Central de Ve-nezuela asignan al Instituto la facultad de “participar, regular y efectuar operaciones en el mercado del oro”, atribuciones ampliamente justifica-das no sólo por la utilización de ese metal para fines monetarios, como componente de las reservas internacionales y medio de pago de acepta-ción universal, sino también por el elevado potencial aurífero existente en nuestro país. En tal sentido, la participación del BCV en el mercado
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interno del oro se inició en forma relativamente tardía, en 1986, cuando a través de dos decretos del Poder Ejecutivo (1.048 y 16.499), se dispuso que el Banco estableciera un mecanismo de comercialización del oro en todo el territorio nacional con los importantes objetivos de
organizar una estructura de comercialización transparente para garantizar precios adecuados para los productores, ordenar un mercado anárquico con dificultades de autorregulación, restricción del contrabando de extracción y generación de divisas al instituto emisor, como producto de la venta en el mercado internacional del oro adquirido localmente.
En consecuencia, fundamentado en tales disposiciones, el BCV crea una Unidad de Análisis y Comercialización del Oro, la cual inicia los es-tudios correspondientes y diseña los medios de acción para dar cumpli-miento a tan importante objetivo.
En concordancia con los estudios y recomendaciones de la Unidad del Oro y otros equipos de trabajo, el BCV comenzó a desarrollar una política que consistió en establecer un Registro de Proveedores de Oro y la creación de centros de acopio para la adquisición de ese metal en el te-rritorio nacional. Se creó, igualmente, un Comité Evaluador del Merca-do del Oro y se dictaron resoluciones contentivas de las Normas Sobre Exportación de Oro y sus Aleaciones, según las cuales el oro en barras producido en el país no podía ser exportado a menos que fuera “para su refinación y posterior uso por parte de la industria nacional”, establecién-dose, además, determinados porcentajes de exportación. De igual modo, se iniciaron las compras a Minerven y otras empresas nacionales.
A partir de 1988, se inició el programa de compras de oro a través de los centros de acopio, localizados en las zonas mineras del estado Bolívar y operados por bancos comerciales nacionales bajo control del Instituto. Tales centros comenzaron a cumplir con el objetivo de racio-nalizar el mercado en el sentido de que pagaban al productor un precio muy próximo a 98% del precio internacional, cancelaban en efectivo de manera inmediata, y el peso del oro adquirido y la determinación de la ley se hacían en laboratorios aprobados por el Banco Central y a la vis-ta del minero. El oro adquirido a través de estos centros o por otras vías,
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pasaba a las bóvedas del Banco Central, luego de lo cual se enviaba al exterior para su refinación en centros altamente especializados y acre-ditados para ese propósito. Allí adquiría la condición de Good Delivery, necesaria para ser negociado en los mercados internacionales. El metal, así refinado y certificado, se negociaba en el mercado mundial y los in-gresos en dólares, producto de su venta, formaban parte del flujo de di-visas del Banco Central que se utilizaban para el pago de transacciones externas o para incrementar las reservas monetarias internacionales, o ambos casos a la vez.
Simultáneamente, mientras se realizaban estas ventas, posiblemen-te influidas por las ideas predominantes en el FMI sobre desmonetiza-ción del oro, el Directorio del BCV comienza a expresar preocupación por el progresivo deterioro del poder adquisitivo de nuestras reservas internacionales constituidas en dólares, como consecuencia del debi-litamiento de la cotización de esa moneda en los mercados mundiales; y en consecuencia, se abocó al estudio de medidas para diversificar las mencionadas reservas. En efecto, como es ampliamente conocido, Ve-nezuela mantiene sus reservas internacionales en dólares, fundamental-mente porque su comercio internacional se realiza dentro de la llamada área del dólar y, por lo tanto, los pagos por el contravalor de sus expor-taciones los recibe en esa moneda. Todo ello, sin pasar por alto las tradi-cionales y reconocidas funciones de esa divisa como activo de reserva y medio de pago internacional. Obviamente, la acelerada devaluación del dólar frente a otras monedas, particularmente el euro, determina que la capacidad adquisitiva de nuestras reservas para la compra de produc-tos europeos o asiáticos se ha reducido en alrededor de 30% o más, es-pecíficamente, para la importación de productos de zonas distintas de Estados Unidos. Ante las circunstancias expuestas, la necesidad de ins-trumentar una política de diversificación de reservas resulta imposter-gable, en cuyo caso una de las alternativas más inmediatas y viables se encuentra en la utilización del oro producido en el país como compo-nente de nuestras reservas internacionales. En consecuencia, se acordó que el oro nacional refinado en el exterior debería incorporarse a las re-servas internacionales.
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Como consecuencia de las circunstancias expuestas, el Banco Cen-tral comienza a prestar atención prioritaria a los problemas del oro, lo cual se materializa, en primer lugar, en la designación de un Comité del Oro, integrado por varios directores y técnicos en la materia, encarga-do de supervisar ese mercado, estimular la producción de dicho metal y promover su utilización en el ámbito de las reservas internacionales. Dentro de esa idea, se han realizado numerosos estudios, se han enviado misiones técnicas al exterior para observar el funcionamiento del mer-cado del oro así como los procesos de refinación, y cruzar ideas con di-rectivos de importantes bancos centrales europeos sobre la utilización y perspectivas de ese metal como medio de pago internacional. De igual modo, con el propósito de contribuir a la creación de una conciencia nacional sobre la potencialidad aurífera del país, se decidió acoger la idea de designar al año 2010 como Año del Oro, así como la publica-ción de El libro del oro de Venezuela por parte del Banco Central. La idea del Año del Oro tiene como finalidad la realización de estudios, investi-gaciones, foros, conferencias y publicaciones sobre la temática en refe-rencia. Por su parte, El libro del oro de Venezuela constituye un esfuerzo editorial destinado a condensar, en un solo volumen, la historia y tras-cendencia de este metal en la historia de la humanidad, su utilización con fines monetarios e industriales y artísticos, así como los problemas ambientales que genera su producción en el ámbito mundial y nacional.
Modernización del sistema de pagos
La modernización del sistema de pagos constituye uno de los mayores retos que ha venido experimentando el Banco Central en períodos re-cientes de gran dinamismo y cambios tecnológicos. La vigente Ley del BCV, en su capítulo iii, relacionado con objetivos y funciones, establece como atribución del Instituto la de velar por el correcto funcionamiento del sistema de pagos del país y establecer sus normas operativas. A falta de mayor especificidad en el texto legal o en su Exposición de Motivos, se ha venido partiendo del principio consagrado en la literatura especia-lizada en la materia, según la cual un sistema de pagos constituye un me-canismo de comunicación que permite el intercambio de la información
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necesaria para efectuar transferencias de fondos, así como también que el sistema nacional de pagos es “una infraestructura compuesta de ins-tituciones, instrumentos, reglas, procedimientos, estándares y medios técnicos, establecidos para efectuar las transferencias de valores mone-tarios entre distintas partes, descargando obligaciones mutuas, nacional o internacionalmente”. Se interpreta, igualmente, que esta competencia asignada al BCV, se relaciona con las transferencias de fondos y valores que comiencen o finalicen en una institución con incidencia en el siste-ma financiero, y que se haga mediante una plataforma aceptada por las partes involucradas para efectuar la operación. Se estima que un adecua-do sistema de pagos reduce el tiempo ocioso del dinero, permite aumen-tar la eficiencia y seguridad de las transacciones monetarias, minimiza los riesgos, ordena los pagos en función de determinadas prioridades y repercute en una utilización óptima de la liquidez. De lo expuesto se desprende, igualmente, que dada la amplitud del concepto “sistema de pagos”, la materia en referencia no parece corresponder sólo al Banco Central, sino a un conjunto de instituciones públicas y privadas, en las cuales el BCV ha venido asumiendo el papel de coordinador. En todo caso, se infiere del texto legal que el Banco está obligado a asegurar que el sistema de pagos funcione de manera eficiente, dentro de los más altos parámetros de seguridad para los participantes y el público en general.
La preocupación del Banco Central por esta materia comienza a ma-terializarse a partir de 1999, cuando se designa un Comité Asesor para la Reforma del Sistema de Pagos, integrado por el primer vicepresiden-te gerente del Instituto, encargado de presidirlo, conjuntamente con re-presentantes de la Superintendencia de Bancos, el Consejo Bancario y la Comisión Nacional de Valores a la vez que, mediante Resolución Nº 99-07-01, se dicta el reglamento para su funcionamiento. En los con-siderados de esta resolución, se sintetizan conceptos fundamentales so-bre la modernización del sistema de pagos y se destaca que con ello
se incrementará la eficiencia del sistema financiero del país, al contar con un sistema de transferencia de fondos en tiempo real y una compensación electrónica de instrumentos financieros a nivel nacional, lo que redundará en mayor rapidez, seguridad y menores costos.
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Se indica, asimismo, que a los fines expuestos resulta necesario con-tar con la participación de todas las instituciones a fin de identificar to-dos los aspectos del proceso, requiriéndose de una amplia cooperación y coordinación, en la cual el BCV actuará como coordinador. En lo que concierne a los objetivos del Comité Asesor, se expone que consistirán en la preparación de las “recomendaciones para la reforma de aspectos vinculados con el sistema de pagos, los cuales serán elevados a la con-sideración de los organismos competentes en dicha materia”. De lo ex-puesto se desprende que la designación de un Comité Asesor así como la circunstancia de dictarse un reglamento para el funcionamiento de dicho comité evidencian que la reforma del sistema de pagos constitui-ría un proceso relativamente complejo que ha venido tomando y tomará un plazo relativamente largo para su cabal instrumentación.
Algunos de los problemas que han venido requiriendo mayor aten-ción en este campo lo constituyen los avances que se registran en el lla-mado comercio electrónico, la incorporación de nuevas tecnologías en los medios de pago tradicionales, la progresiva sustitución del cheque y órdenes de pago tradicionales por transacciones electrónicas y el uso generalizado de las tarjetas de débito y de crédito. Evidentemente, tales cambios imponen mayor dinamismo a la actividad económica, reducen costos, mejoran la competitividad y, a la larga, se traducen en grandes beneficios para la comunidad en general, pero imponen nuevos proble-mas para las autoridades monetarias, entre ellas el de la seguridad. El BCV ha venido siguiendo con gran atención estos avances y problemas a través de una cuidadosa observación de las nuevas tecnologías, y ha llevado a cabo distintos foros y seminarios con la participación de es-pecialistas altamente calificados, tanto del país como del exterior. En-tre ellos, cabe señalar el foro bajo la denominación de Bancarización y Sistemas de Pago. Fundamentos para el Crecimiento y Bienestar Social, celebrado en el año 2007, así como el foro Seguridad en los Sistemas de Pago. Hechos y Reflexiones, en 2008; ambos contentivos de valiosas po-nencias y discusiones sobre variados aspectos de la temática en refe-rencia. La posición del Banco Central sobre las nuevas tecnologías en materia de sistemas de pago, fue resumida por el entonces presidente de
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la institución, doctor Gastón Parra Luzardo, en las palabras de apertura del foro sobre Bancarización y Sistemas de Pago, cuando expuso:
El Banco Central de Venezuela ve con buenos ojos las iniciativas que se orienten a la ampliación del uso de los sistemas de pago innovadores, in-dependientemente de la institución que los provea, siempre y cuando se cumplan dos requisitos básicos: que sólo la banca ejerza la intermediación financiera y que sólo el Banco Central de Venezuela pueda crear dinero.
La modernización del sistema de pagos impone, además, la necesi-dad de modernización institucional de la banca y del sistema financie-ro en general, así como la conveniencia de propiciar un incremento de la bancarización o accesibilidad de la población a los servicios del sis-tema financiero, materia en la cual el Banco se encuentra permanente-mente interesado en la búsqueda de soluciones. A partir del año 2001, los Informes Económicos del Banco Central contienen información de-tallada de la política financiera del Instituto, cuyo objetivo fundamental, según se expone, es “contribuir al proceso de modernización institucio-nal y regulatorio de la banca y demás instituciones financieras”, con la meta principal de avanzar en su desarrollo institucional y marco jurídi-co para “adaptarlos a los retos que impone la cambiante naturaleza del negocio bancario, el comportamiento de los ahorristas e inversionistas y a la economía en general” (Informe Económico de 2001). En ese con-texto, la política financiera tiene un carácter mucho más amplio que no puede llevarse a cabo sólo por el Banco Central, sino conjuntamen-te con el Ejecutivo Nacional y la Superintendencia de Bancos. En todo caso, el BCV informa periódicamente en sus publicaciones sobre ac-tuaciones individuales o conjuntas orientadas al proceso de moderni-zación, diversificación y perfeccionamiento del sistema financiero. En ese contexto, cabe enfatizar que dos importantes iniciativas de carácter tecnológico y organizacional han sido puestas en marcha por el Banco Central para modernizar el sistema financiero. Ellas son la centraliza-ción del mercado interbancario y la compensación electrónica.
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Centralización del mercado interbancario
La reglamentación, centralización y computarización de las activida-des del mercado interbancario se iniciaron en el segundo semestre de 2001. Este mecanismo electrónico de gran rapidez y eficiencia constitu-ye un avance altamente significativo en materia de tecnología de la in-formación. Fue desarrollado por el BCV para agilizar y modernizar las operaciones del sistema bancario. Desde sus inicios, el Instituto ha ve-nido actuando siempre como prestamista de última instancia para auxi-liar a los bancos con problemas de liquidez, actividad complementada por un mercado de préstamos interbancarios que hasta hace pocos años funcionaba de manera primitiva, generalmente a través de contactos te-lefónicos entre banqueros demandantes y oferentes de fondo sin ade-cuado control por parte de las autoridades monetarias. A partir de la fecha antes indicada, como resultado de la organización y reglamenta-ción correspondiente, este mecanismo comienza a operar a través de un mercado ciego que utiliza la plataforma electrónica del BCV, en donde ofertantes y demandantes de fondos consignan sus requerimientos so-bre montos y tipos de interés, después de lo cual, utilizando el Sistema Electrónico de Transferencia del Banco (SET), se realiza la operación en la cual el sistema hace los cargos y abonos correspondientes. Para ga-rantizar el pago de los saldos deudores que se originen por tales ope-raciones, el Reglamento dictado a estos fines establece que los bancos participantes en el sistema deben depositar las garantías necesarias en el BCV, constituidas generalmente en títulos de la deuda pública.
Compensación electrónica
De especial significación para la modernización del sistema financie-ro y la actividad económica en general, resulta la creación de la Cáma-ra de Compensación Electrónica a mediados de 2006, lo que constituye un apreciable esfuerzo tecnológico realizado por el Banco Central que, según sus Informes Económicos y otras publicaciones, nos coloca en un nivel altamente avanzado en materia de sistema de pagos. En el Mensa-je de Fin de Año del Presidente del BCV correspondiente a ese período,
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en una sección titulada “Tecnología, Ciencia y Sociedad”, se informa so-bre el inicio de las operaciones de la referida Cámara de Compensación, destacando que este servicio “reafirma el liderazgo del BCV como rea-lizador de transformaciones cualitativas de enorme relevancia para las actividades económicas y de amplia proyección social”. Prácticamente desde sus inicios, el Banco Central comienza a realizar operaciones de compensación en la ciudad de Caracas mediante recopilación, selección de cheques y abonos y cargos a los bancos en forma manual, utilizando casilleros y mensajeros que traían y llevaban los cheques. En la medida en que progresaba la actividad económica y se incrementaban las ope-raciones bancarias, se abrieron nuevas cámaras de compensación en el país, a tal punto, que para el año 2000 se encontraban en funcionamien-to 50 cámaras de compensación que operaban en forma primitiva con el consiguiente retardo en las compensaciones, elevado costo para la ban-ca, molestias para los usuarios y entorpecimiento de las actividades eco-nómicas en general.
En mayo de 2005, después de ese gran esfuerzo tecnológico y orga-nizacional, entra en funcionamiento la Cámara de Compensación Elec-trónica del Banco Central, constituida por un mecanismo con cobertura nacional a través del cual los bancos e instituciones financieras com-pensan transacciones electrónicamente, centralizadas en la plataforma tecnológica del BCV y mediante el envío de imágenes de cheques, eli-minándose prácticamente el traslado y la selección manual. La Cámara funciona durante 24 horas al día; se rige por el Reglamento de la Cáma-ra de Compensación Electrónica del BCV y sus operaciones han per-mitido que la acreditación de cheques depositados en otros bancos esté disponible para los usuarios en menos de 24 horas, reduciéndose am-pliamente los plazos de cobro que oscilaban entre 72 horas en Caracas y más de dos semanas para compensaciones de cheques a escala nacional. El costo en que se incurre por concepto del servicio de compensación electrónica es cubierto por la banca mediante el pago de tarifas estable-cidas al respecto. En síntesis, se trata de servicios fundamentales para la comunidad que hasta muy recientemente funcionaban de manera rela-tivamente primitiva y que se han modernizado de acuerdo con las más
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avanzadas tecnologías para adecuarlos al acelerado desarrollo de la acti-vidad bancaria y la economía nacional.
Nuevas reformas legales en el ámbito monetarioy financiero
Motivaciones fundamentales
En términos generales, resulta posible afirmar que las reformas recien-tes a la Ley del Banco Central y la legislación financiera venezolana, en su conjunto, están vinculadas o influenciadas directa o indirectamente por las infortunadas experiencias registradas, a escala mundial, deriva-das de la crisis global de los años 2007 y 2008, así como por los cambios de orientación en la filosofía y políticas de los bancos centrales de dis-tintos países altamente industrializados para contribuir a superar dicha crisis. Al respecto, pueden citarse numerosas operaciones consideradas hasta entonces poco ortodoxas o impropias de dichas instituciones, co-mo han sido: a) asistencia financiera extraordinaria y de emergencia de los bancos centrales a los gobiernos, mediante la compra directa de va-lores públicos a las tesorerías; b) asistencia financiera de emergencia a la banca para resolver problemas de liquidez y solvencia a través de cré-ditos, reposición de capitales, compra de acciones; c) estatización de bancos y empresas de seguros; y d) adquisición de los llamados “acti-vos tóxicos”. Conjuntamente con esas medidas se propiciaron reformas legislativas encaminadas a lograr una mayor intervención del Estado en la actividad financiera, mediante un control más rigoroso y de su-pervisión para evitar prácticas excesivamente riesgosas y poco transpa-rentes, como la emisión de valores con escasas garantías (ver capítulo xxii), que venían predominando en dicha actividad a través de empre-sas relacionadas.
Evidentemente, muchas de las ideas o enseñanzas derivadas de las crisis antes expuestas estuvieron presentes en las exposiciones de moti-vos y debates sobre las reformas de la Ley del Banco Central del mes de noviembre de 2009 y de abril de 2010, así como en la Ley Orgánica del Sistema Financiero. A mayor abundamiento, se infiere que en el país se
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habían identificado situaciones similares a las registradas en el exterior que requerían inmediata atención legislativa, como eran, por una parte, la perentoria necesidad de dotar al BCV de medios de acción más efi-cientes para fortalecer la economía nacional y llevar a cabo una adecua-da política anticíclica; y, por la otra, la no menos urgente conveniencia de impedir o contrarrestar las prácticas poco ortodoxas que se venían observando en el sector bancario a través de la constitución de los lla-mados “grupos financieros”, lo cual dificultaba una adecuada supervi-sión bancaria, originando graves desajustes en el sector y poniendo en riesgo los ahorros de la comunidad.
Reforma de la Ley del BCV, noviembre de 2009
La Ley del Banco Central de Venezuela fue objeto de una reforma par-cial, sancionada el 5 de noviembre de 2009, la cual, según la corres-pondiente Exposición de Motivos obedece al propósito fundamental de dotar al Instituto de medios para que pueda prestar una mayor con-tribución al desarrollo armónico de la economía nacional, asignándole mayor margen de maniobra para el otorgamiento de créditos y la rea-lización de operaciones con títulos valores emitidos por determinadas empresas del Estado. Este conjunto de operaciones se agrupan en va-rias grandes categorías, relacionadas con el mejoramiento de la activi-dad crediticia, la profundización y ordenamiento del mercado de títulos públicos y el manejo estratégico de las reservas internacionales y activos de la república. Para la creación de condiciones que propendan a mejo-rar la actividad crediticia, se modifica el numeral 6 del artículo 48 para flexibilizar requisitos de plazo y autorizar al Directorio a establecer con-diciones especiales para el financiamiento de operaciones, basadas en programas calificados por el Ejecutivo Nacional como prioritarios pa-ra el país, correspondientes a los sectores agrario, manufacturero, de la construcción, así como aquéllos destinados a la formación de oro mo-netario. A través de la reforma del numeral 8 del mismo artículo, se es-tablecen condiciones especiales para las operaciones de descuentos y redescuentos celebradas con fondos del Estado, constituidos para el de-sarrollo de programas especiales patrocinados por el mismo.
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Con el propósito de contribuir a la profundización y ordenamiento del mercado de títulos públicos y al mejoramiento del portafolio de ac-tivos del BCV, se modifica el artículo 58 a los efectos de permitir que el Instituto pueda adquirir títulos de Pdvsa emitidos previa autorización del Ejecutivo Nacional, lo que permitirá al instituto emisor −también según la Exposición de Motivos− ampliar sus disponibilidades de títulos para el ejercicio de las políticas de su competencia, a la vez que, en caso de títulos en moneda extranjera, podrían cumplir la finalidad adicional de fortalecer las reservas internacionales. Finalmente, con el fin de co-rregir deficiencias del texto legal anterior relacionadas con el mecanis-mo de transferencias de divisas a Fonden por parte de Pdvsa y estudios sobre el nivel adecuado de reservas por parte del Banco Central, se cam-bian los artículos 113 y 114. Se reforma, asimismo, el artículo 115 relacio-nado con las reservas internacionales a fin de precisar conceptos sobre la materia, agregar lineamientos sobre los criterios de liquidez, rentabi-lidad y seguridad, con los cuales deben colocarse dichas reservas y am-pliar las disposiciones que autorizan al Banco a realizar operaciones que puedan atenuar los riesgos existentes en los mercados financieros inter-nacionales donde se inviertan las reservas del país.
Reforma de la Ley del BCV, abril de 2010
La reforma parcial a la Ley del Banco Central sancionada en abril de 2010 profundiza en las atribuciones y responsabilidades asignadas al Instituto para contribuir al desarrollo económico y reducir la vulnerabilidad ex-terna del país. Asimismo, cabe observar que la Exposición de Motivos de este proyecto de reforma resulta mucho más precisa en cuanto a los vínculos existentes entre la crisis financiera mundial, las nuevas orien-taciones en materia de banca central y las reformas en el campo finan-ciero que se llevan a cabo en el país, cuando se expone:
De la crisis financiera internacional y del evento de estrés financiero nacio-nal reciente, se desprenden importantes lecciones en cuanto a la actuación de los bancos centrales y del resto de los organismos encargados de velar por el adecuado funcionamiento del sistema financiero, habida cuenta de su relación con el empleo y la actividad económica.
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Se enfatiza, además, por una parte, que el Estado debe reforzar su pa-pel de supervisión y regulación para preservar la estabilidad de los sis-temas de pagos; y, por la otra, la necesidad de que la reforma parcial de dicha ley esté orientada a reforzar la actuación coordinada con los po-deres públicos, a fin de alcanzar los objetivos superiores del Estado y de la nación con el múltiple propósito de evitar desajustes en la esfera real y mejorar el bienestar social.
Para la instrumentación de los objetivos expuestos, se modifican dis-tintos artículos de la ley con varios propósitos específicos, entre ellos, fortalecer las competencias de política monetaria, cambiaria y rectora del sistema de pagos; crear un sistema estratégico de información finan-ciera y cambiaria; así como fortalecer las posibilidades del BCV para estimular el desarrollo. En el campo de la política monetaria, se pre-cisa y amplía la facultad exclusiva y excluyente de regular las tasas de interés y el volumen del crédito. Asimismo, “a la luz de los aconteci-mientos en materia financiera tanto en el ámbito internacional como el local”, se amplían considerablemente las facultades del Instituto para ac-tuar como prestamista de última instancia en las coordinaciones allí es-pecificadas, a fin de estimular la producción de sectores considerados prioritarios, dentro de la idea de que “los recursos a ser colocados co-rrespondan a las necesidades de cada sector productivo (…) reduciendo el riesgo de que se desvíen fondos a actividades financieras improduc-tivas”. Dada la importancia del sistema de pagos y las limitaciones exis-tentes en la ley actual para el adecuado mejoramiento y supervisión de dicho sistema, se incorpora un título relacionado con los sistemas de pa-go, compensación y liquidación de valores y otros instrumentos finan-cieros. En dicho título, se definen conceptos sobre sistemas de pagos; se precisan las atribuciones del BCV y se prevé, incluso, la posibilidad de que el Instituto establezca un aporte anual por la función supervisora de los mencionados sistemas. El sistema estratégico de información fi-nanciera y cambiaria tiene por objeto fortalecer las capacidades de ac-tuación del Banco, e institucionalizar en un solo sistema que permita el seguimiento de las transacciones de los agentes económicos por par-te de las autoridades competentes, a fin de facilitar la toma oportuna de decisiones. Por último, en lo que concierne a la materia relacionada con
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“la banca central y desarrollo económico”, se amplían las facultades para que el Banco Central, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, “pro-mueva el desarrollo de sectores prioritarios y motores, contribuyendo así al crecimiento económico, con el aumento de la producción y su consecuente impacto favorable en la generación de empleo y reducción de las tensiones inflacionarias”. Desde otro punto de vista, se modifican distintos artículos a los fines de precisar conceptos y clarificar disposi-ciones básicas contenidas en el antiguo texto legal.
Ley Orgánica del Sistema Financiero
La Ley Orgánica del Sistema Financiero sancionada en marzo de 2010 tiene, igualmente, como motivación fundamental las ideas expues-tas sobre los cambios de orientación en materia de banca central y su-pervisión bancaria anteriormente mencionados. Su propósito es evitar prácticas riesgosas y poco transparentes, hasta ahora comunes en las instituciones financieras, encubiertas o favorecidas por la existencia de grupos financieros que llevan a cabo entre sí diversas operaciones difí-cilmente controlables por los entes reguladores, y que han venido po-niendo en peligro los ahorros de la comunidad. Según su Exposición de Motivos, el objeto de esta ley es controlar y regular el desarrollo de to-das las actividades que aglutina este sector, a fin de garantizar el uso e inversión de sus recursos hacia el interés público y desarrollo económi-co y social en la creación real de un Estado social de derecho y justicia. Dicha ley extiende su aplicación a toda la actividad bancaria, asegura-dora, mercado de valores y cualquier otra forma de organización que se considere enmarcada dentro de dicho sector. En su artículo 6, comien-za por definir a las instituciones financieras como aquellas entidades u organizaciones colectivas o individuales que de modo habitual realizan actividades de intermediación relacionadas con la captación de ahorros y depósitos del público para otorgar préstamos y realizar inversiones. El propósito fundamental de esta ley está contenido en el artículo 7, en donde se establece que las empresas financieras que integran el siste-ma no podrían conformar grupos financieros entre sí o con empresas de otros sectores de la economía nacional o internacional; se define
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claramente y se separan las actividades que debe realizar la banca, las empresas de seguros y los operadores bursátiles, y se establecen pautas que deben ser cumplidas por la Superintendencia de Bancos, la Super-intendencia de Seguros y la Comisión Nacional de Valores. Para regu-lar lo concerniente a la aplicación de esta ley, se crea el Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (Osfin) integrado por el ministro com-petente en finanzas, quien lo presidirá; el presidente del Banco de Vene-zuela y tres directores. En síntesis, para evitar las irregularidades que se han venido planteando con la existencia de grupos financieros, la nueva legislación separa los negocios de banca, seguros y corretaje de valores, y prohíbe alianzas nacionales e internacionales en actividades conexas; crea un sistema de coordinación y supervisión, y establece diversas san-ciones para garantizar su efectivo cumplimiento.
capítulo xxi
Reconversión monetariay otras actuaciones relevantes en el ámbito económico y social
La reconversión monetaria
La reconversión monetaria fue uno de los mayores retos asumidos por el Banco Central y se llevó a cabo con gran rapidez y eficiencia gracias a circunstancias favorables como la capacidad y mística de su perso-nal, la efectiva coordinación entre los poderes públicos, las autoridades monetarias, el sistema financiero y la comunidad en general. Todo ello conjuntamente con una campaña educativo-comunicacional que con-cientizó a la colectividad venezolana acerca de la necesidad y urgencia de adoptar esa medida.
Antecedentes y objetivos
Desde hace varios años, el BCV había previsto la posibilidad de llevar a cabo una reconversión monetaria en el país con la idea, básicamen-te, de reordenar el cono monetario a fin de ajustar los medios de pago a las nuevas realidades de precios después de años de creciente inflación. En tal sentido, se realizaron estudios preliminares, se recopiló informa-ción y se enviaron misiones técnicas al exterior para investigar el caso de
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países que confrontaban problemas similares. En períodos recientes, se realizaron cruces de ideas con el Ejecutivo Nacional sin haber llegado a conclusiones definitivas, en razón de lo cual la institución no estaba su-ficientemente preparada para acometer ese proceso de inmediato y en un plazo tan corto (alrededor de ocho meses) como el que llegó a acor-darse. Procesos similares realizados en otros países han requerido lap-sos superiores a dos años. Según reiteradas declaraciones oficiales, esta medida obedeció al propósito fundamental de facilitar el uso, manejo y comprensión de la moneda nacional y reforzar la confianza en nuestro signo monetario, así como a mejorar la eficiencia del sistema de pagos y los registros contables mediante la utilización de cifras más pequeñas. También se insistía en que esta medida constituía un medio para for-talecer la moneda, reafirmar el objetivo de estabilidad de la economía, fundamentado en un conjunto de políticas orientadas a favorecer el cre-cimiento armónico de la economía y la justicia social.
El Decreto Ley de Reconversión Monetaria
Desde el punto de vista jurídico, la reconversión monetaria se llevó a ca-bo con fundamento en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reconversión Monetaria de fecha 6 de marzo de 2007, dictado por el Pre-sidente de la República de acuerdo con la autorización que le concedió la Asamblea Nacional. Esta modalidad de Decreto Ley aceleró considera-blemente un proceso que, posiblemente, hubiera experimentado demo-ras en el ámbito de la discusión parlamentaria. En su artículo 1, establece una menor escala para la unidad monetaria venezolana, al dividir entre 1.000 o eliminar tres ceros a la moneda a partir del 1 de enero de 2008. En su artículo 2, determina como condiciones fundamentales que a par-tir de esa fecha “las obligaciones en moneda nacional deberán contraerse en el bolívar reexpresado”, así como también “que las obligaciones de pa-go en moneda nacional se solventarán mediante la entrega por su valor nominal de signos monetarios que representen al bolívar reexpresado”.
De igual modo, el mencionado texto legal dispuso que la reconver-sión monetaria estaría regida por los principios de igualdad de valor, equivalencia nominal, fungibilidad y gratuidad. Autorizó al Banco Cen-
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tral para regular, mediante resoluciones, todo lo relacionado con esa materia, previó reglas de redondeo, normas contables y fiscales, linea-mientos para la campaña divulgativa que debía realizarse y disposiciones sobre la colaboración que debían prestar a ese proceso los organismos de la Administración Pública, además de disposiciones transitorias re-lacionadas con un período de doble circulación y desmonetización de-finitiva de especies del antiguo cono monetario, que se normó mediante resolución del Banco Central. Transitoriamente, el bolívar reexpresado se denominaría bolívar fuerte hasta tanto concluyera el proceso de re-conversión, cuando comenzaría a llamarse nuevamente bolívar.
Según el Decreto Ley y las resoluciones del BCV, las medidas de re-conversión monetaria debían llevarse a cabo en tres etapas: una pri-mera, calificada como de familiarización, prevista para comenzar en octubre de 2007, y en la cual los bienes y servicios ofrecidos al públi-co debían anunciarse en la antigua y en la nueva unidad monetaria. En una segunda etapa, llamada de transición, se pondrían en circulación las nuevas especies monetarias y circularían simultáneamente la antigua y la nueva familia de billetes y monedas por un plazo no menor a seis meses; y, finalmente, una etapa de consolidación en la cual circularía só-lo la nueva familia después de haberse recogido la anterior.
Estrategia comunicacional
A juicio de numerosos analistas, la reconversión monetaria venezola-na difícilmente se hubiera llevado a cabo de manera tan exitosa de no ser por la amplia campaña educativo-comunicacional que se diseñó y ejecutó con el fin de informar, clara y objetivamente, sobre la materia; sensibilizar a la población sobre la importancia y utilidad de la medida; informar sobre la nueva escala; facilitar el conocimiento de las equiva-lencias entre la nueva y la vieja familia de billetes y monedas; favorecer la cooperación entre entes públicos y privados; y, en general, coadyuvar a que el proceso de reconversión fuese bien entendido por los distintos actores económicos, políticos, administrativos y educativos del país, en-tre otros.
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Para llevar este mensaje a la comunidad, se instaló una Sala de Con-trol Estratégico Territorial, se dividió el país en regiones y se utilizaron varios medios según las características de las distintas audiencias. Asi-mismo, se publicaron numerosos folletos, desde los más sencillos y edu-cativos dirigidos a maestros y niños de todas las escuelas del país, hasta “manuales de reconversión”, diseñados para contadores, especialistas, banqueros y gerentes empresariales. Entre las numerosas conferencias didácticas, resultaron de apreciable interés los encuentros cara a cara con la comunidad, concebidos no sólo para transmitir el mensaje, sino también para medir la receptividad de las distintas audiencias. Se dicta-ron cursillos y ciclos de conferencias para periodistas, banqueros, teso-reros de empresas, jueces y registradores, entre otros, y se destinó una página web, así como una línea telefónica para informar sobre la mate-ria. Para medir los resultados del esfuerzo comunicacional, se levanta-ron encuestas de opinión en casi todas las regiones del país. Según estas encuestas, para mediados de diciembre de 2007, más de 80% de la po-blación estaba enterada del proceso de reconversión.
Resoluciones del Banco Central
Las disposiciones contenidas en el Decreto Ley, según las cuales el BCV debía reglamentar el proceso de reconversión, se fueron cumpliendo con gran rapidez en la medida en que se fueron identificando los problemas y se realizaron de emergencia los estudios económicos y jurídicos corres-pondientes. En ese sentido, entre julio y noviembre de 2007, se dictaron las siguientes resoluciones, que tuvieron que difundirse entre los sectores interesados y la comunidad en general con gran rapidez: a) normas so-bre reexpresión monetaria y redondeo; b) reglas aplicables al cheque en el proceso de reconversión; c) normas sobre los aspectos comunicacio-nales de la reconversión monetaria; d) normas relativas a los documen-tos que se presentan ante registros y notarías y tratamiento del precio de las acciones que se coticen en el mercado bursátil; e) normas sobre los as-pectos relativos a salarios y demás prestaciones sociales en el marco de la reconversión monetaria; y f) normas sobre el apoyo y la colaboración de los entes públicos en el proceso de reconversión monetaria.
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De igual modo, la función asignada al BCV de planificar, en for-ma conjunta con otras instituciones públicas y privadas, las actividades vincu ladas con la reconversión, se llevó a cabo con fluidez y eficiencia. El Tribunal Supremo de Justicia se encargó de contactos con los jueces y registradores; el Ministerio de Educación coordinó la distribución de folletos en las escuelas del país; el Servicio Nacional de Administración Tributaria (Seniat) agilizó los procedimientos aduaneros para el ingreso de billetes y monedas al país, y las Fuerzas Armadas nacionales custo-diaron los voluminosos cargamentos de billetes y monedas que fueron distribuidos en los centros de acopio y bancos del país. En lo que con-cierne a la colaboración de entes privados, se destacó la prestada por la Asociación Bancaria y la Federación de Contadores de Venezuela.
Adecuación tecnológica
Conjuntamente con la estrategia informativa dirigida a la población en general, el Instituto tuvo que dirigirse e interactuar con audiencias más especializadas, centrando su atención en los sistemas de tecnología de la información que prestan servicios al público y manejan efectivo, los cuales debían estar preparados con la misma rapidez y eficiencia al ini-ciarse el proceso de reconversión. Al respecto, se elaboró un documento titulado “Lineamientos tecnológicos para la adaptación de los sistemas y tecnologías de información basados en la reconversión monetaria”, cu-yo borrador fue distribuido entre distintos especialistas y discutido en un seminario realizado en el BCV, en donde se incorporaron numero-sas observaciones y recomendaciones. El objeto de este documento, se-gún se indica en su introducción, era proporcionar una guía para las actividades de adecuación de los sistemas de información que mane-jan importes monetarios y ofrecer soluciones a los distintos problemas planteados. Asimismo, en materia de adecuación tecnológica se prestó especial atención a la facturación electrónica, funcionamiento de má-quinas de pesos y medidas, surtidores de gasolina, facturación de elec-tricidad y teléfonos, y otras materias relacionadas, para lo cual se contó con la cooperación del Instituto Autónomo de Normalización, Calidad y Metodología. El BCV no sólo se ocupó de atender estos problemas
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técnicos, sino de asegurarse de que los correspondientes sistemas y me-canismos funcionasen adecuadamente al iniciarse el proceso de recon-versión, como efectivamente lo hicieron.
Contribuciones de la Casa de la Moneda
Cuando se aprobó la propuesta de reconversión monetaria, la Casa de la Moneda se encontraba todavía en su etapa incipiente, además de que había sido diseñada, básicamente, para suplir las necesidades de espe-cies monetarias del país para períodos en que la demanda de billetes y monedas era menor y, por lo tanto, no estaba en capacidad de continuar satisfaciendo esas necesidades y de sustituir toda la familia de billetes y monedas para llevar a cabo la reconversión monetaria, en un período de alrededor de ocho meses. En tal sentido, se decidió que la Casa de la Mo-neda venezolana se encargase de coordinar con empresas similares de otros países todo lo relacionado con el suministro de billetes y mone-das requerido para ese proceso, mediante un esquema de planificación, contratación y supervisión previamente establecidos que se llevó a cabo satisfactoriamente. De muy especial significación fue también la colabo-ración prestada en materia de diseño de billetes y monedas. Los nuevos billetes y monedas puestos en circulación fueron creados por equipos multidisciplinarios de la Casa de la Moneda, y han llamado poderosa-mente la atención nacional e internacional por su diseño vertical, ar-monía de colores, elementos de seguridad y motivos relacionados con la protección de la naturaleza, la flora y la fauna, y los héroes de la na-cionalidad, así como la presencia de la mujer. Sus muy especiales ca-racterísticas fueron razones determinantes para que los nuevos billetes venezolanos obtuviesen el Primer Premio al Diseño de Billetes otorga-do en la Conferencia de Monedas y Billetes, celebrada en Praga en octu-bre de 2008.
Cumplimiento de metas y lapsos establecidos
Gracias a la diligente actuación del personal del Banco Central, así co-mo a la cooperación interinstitucional, receptividad y contribución de
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la comunidad, las tres etapas previstas para llevar a cabo la reconversión monetaria se cumplieron a cabalidad. Para mediados de diciembre de 2007, gran parte de la población estaba enterada de las propuestas y me-canismos de la reconversión monetaria. Para esa fecha, ya se habían im-portado o producido en el país la gran mayoría de los nuevos billetes y monedas para iniciar el proceso de canje. El 1 de enero de 2008, tal como estaba previsto, los cajeros automáticos habían comenzado a suplir los nuevos billetes, y el 2 de enero se inició el período de doble circulación en todo el país sin tropiezos significativos. De ese modo, se ha afirmado que la reconversión monetaria puso en evidencia una extraordinaria ca-pacidad de organización, cooperación y entendimiento por parte de la sociedad venezolana.
Creciente atención a los estudios económicos
Prácticamente desde su fundación, el Banco Central comenzó a incursio-nar en el ámbito de la investigación económica y la recopilación de esta-dísticas para cumplir adecuadamente las importantes responsabilidades que le asigna la ley, relacionadas con el poder adquisitivo interno y exter-no de nuestro signo monetario, el desarrollo armónico y equilibrado de nuestra economía y el asesoramiento a los poderes públicos, atribuciones que sólo pueden llevarse a cabo sobre la base de estudios científicos y ob-jetivos sobre la economía venezolana, así como con una observación per-manente de la economía mundial y sus perspectivas. El doctor Manuel R. Egaña, promotor y fundador del Banco Central, así como observador per-manente de las actividades del Banco y de sus perspectivas futuras, admite no haber previsto estas valiosas iniciativas del BCV en materia de estudios e investigación económica, cuando expuso en 1979 que:
Ha surgido en el Banco, por otra parte, una función que no se le dio en el estatuto primitivo: la de constituir la más variada y abundante fuente de in-formación económica que existe en Venezuela. No es posible escribir sobre ningún aspecto de la economía venezolana… sin consultar las publicaciones del Banco Central. Su Informe Económico anual ha llegado a colocarse en la cabecera de los economistas venezolanos. Casi todas las Autoridades del BCV han venido prestando creciente atención a la política de estudios.
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La Ley del Banco Central de 2001, reformada en 2005, reafirma y amplía las responsabilidades del Instituto en materia de estudios. Ade-más de las atribuciones contenidas en leyes anteriores, relacionadas con la obligación de emitir opinión sobre operaciones de crédito público, autorizaciones para promoción y funcionamiento de bancos y materias similares, el nuevo instrumento legal entra en mayores precisiones en relación con los informes que deben presentarse a los poderes públicos, especialmente en el artículo 32, donde se establece que “el Banco deberá conocer y evaluar las proyecciones y escenarios a mediano y largo plazo en sus diferentes opciones de la economía nacional”, así como también lo dispuesto en el artículo 72, donde se expone: “El Banco informa-rá oportunamente al Ejecutivo Nacional o a su requerimiento sobre el comportamiento de la economía venezolana, sobre el nivel adecuado de reservas internacionales”, a lo cual se añaden los estudios requeridos para la coordinación macroeconómica y el acuerdo anual de políticas.
La necesidad de responder adecuadamente a estos requerimientos legales, así como a la mayor complejidad de la economía nacional ha obligado al Banco Central a diseñar e instrumentar nuevos programas de estudios que lo acreditan como una de las más actualizadas y con-fiables fuentes de información económica existente en el país. Los in-formes de gestión institucional contienen amplia información sobre la política de estudios del BCV. El informe correspondiente a 2005 expone que uno de los aportes del Banco a la sociedad venezolana consiste en poner a la disposición de diversas audiencias, hacedoras de políticas, es-tudiantes, académicos, investigadores y público en general, información especializada de utilidad para el seguimiento de la realidad socioeconó-mica venezolana.
Se informa además, en dichos documentos, que “desde su funda-ción, el BCV ha prestado especial atención a la recopilación y al análi-sis estadístico como medios fundamentales para la toma de decisiones del Instituto, así como para el estudio de los sectores especializados”. En lo concerniente a los estudios que se han venido llevando a cabo en los últimos años, el Informe Económico de 2007 afirma que “varios pro-yectos estadísticos han figurado en la agenda de gestión y tienen como
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propósito dotar con herramientas precisas a los hacedores de políticas públicas y a los estudiosos de la economía nacional”.
Uno de los proyectos estadísticos de mayor alcance, puesto en mar-cha por el BCV en los últimos años, ha sido el índice nacional de precios al consumidor (INPC), proyecto que se llevó a cabo conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística (INE), gracias a lo cual se han venido presentando cifras mensuales de precios al consumidor para las princi-pales ciudades del país. Especial atención se ha puesto al Programa de Actualización de Estadísticas Macroeconómicas (Pracem), así como a las encuestas sobre presupuestos y gastos familiares. Estas últimas per-miten actualizar patrones de gastos y de consumo de la población vene-zolana, y sirven de base para numerosos estudios económicos y sociales que realizan el BCV y otros organismos públicos. La matriz de contabi-lidad social que se ha venido construyendo conjuntamente con el Mi-nisterio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo, el Instituto Nacional de Estadística, la Universidad de Los Andes y las Naciones Unidas, permitirá que el país disponga de mayor información para el análisis macroeconómico, la toma de decisiones y el diseño y evalua-ción de políticas públicas. No menos importantes son los estudios sobre niveles de producción y costos de la actividad agrícola, el impulso a los sistemas de indicadores regionales, así como la construcción de un pro-totipo de cuenta satélite de la economía social, todo ello sin pasar por alto la preparación y publicación de las cifras tradicionales de precios: producto interno bruto, balanza de pagos, actividad cambiaria y reser-vas internacionales, finanzas públicas y actividad bancaria, entre otras.
Entre los nuevos estudios periódicos confiados al Banco Central deben mencionarse, los relacionados con tarjetas de crédito, y débito. La Ley de Tarjetas de Crédito, Débito, Prepagadas y demás Tarjetas de Financiamiento de Pago Electrónico, promulgada en el año 2008, es-tablece que el BCV debe publicar un estudio comparativo de las condi-ciones y tasas de financiamiento de las tarjetas de crédito que incluya, como mínimo, tasas de interés, cobertura, moratorias, plazos, grado de aceptación de las tarjetas, y costos y beneficios adicionales para el tar-jetahabiente. Para cumplir con esta responsabilidad, el BCV ha veni-do elaborando y publicando en su página web, con frecuencia mensual,
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un estudio que contiene toda la información requerida por la ley, ade-más de un anexo estadístico altamente ilustrativo de las operaciones realizadas a través de esta vía, tanto en el plano nacional como en el internacional.
Como característica especial, la política de estudios del BCV se ha venido llevando a cabo en un marco creciente de cooperación interinsti-tucional con otros organismos públicos, así como en academias, univer-sidades y centros de investigación, mediante la discusión e intercambio de conocimientos, generalmente a través de foros, seminarios y estu-dios conjuntos. Desde un punto de vista más específico, se han celebra-do convenios o se han adelantado conversaciones con la Universidad Central de Venezuela, la Academia Nacional de Ciencias Económicas, la Universidad Simón Bolívar, la Universidad de Los Andes y la Univer-sidad Bolivariana, entre otras, para el financiamiento total o parcial de trabajos en la Agenda de Investigaciones del Banco, y se celebran con-tinuas reuniones de intercambio y coordinación con esos importantes centros de estudio.
Cabe advertir, finalmente, que en los últimos años el Instituto ha venido retomando la producción de estadísticas y estudios sobre ma-terias relacionadas con actividades agropecuarias, petróleo y minería e integración económica. Dichos estudios se descontinuaron, al pare-cer, por haber privado la idea de que investigaciones de esa naturale-za correspondían a otras instituciones especializadas del Estado como el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, en el ca-so de los estudios y estadísticas agropecuarias; al Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo, en el caso del petróleo; y al Ministe-rio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, en materia de integra-ción económica. Sin embargo, las referidas instituciones no parecieron interesarse o no estaban en capacidad de continuar estos estudios con la periodicidad y amplitud con que los realizaba el BCV, razón por la cual muchos se paralizaron. En la eliminación de este tipo de estudios, apa-rentemente, privó también la idea, comentada en páginas anteriores, de que el Banco debería desligarse de estudios y actividades que no le eran propias, para concentrarse en sus actividades específicas de banca cen-tral. Hoy en día, priva el criterio de que para contribuir a sus funciones
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de propiciar el desarrollo armónico de la economía, el BCV debe contar con un sistema de estudios que le permita tener una amplia visión del conjunto de la actividad económica.
Cátedra Andrés Bello: revisión del conveniocon la Universidad de Oxford
Durante el año 2006, después de realizar distintos cruces de ideas con representantes de la Universidad de Oxford, se modificaron las normas que venían rigiendo para el funcionamiento de la cátedra Andrés Be-llo que funciona en el St. Antony’s College de esa universidad. Dicha cátedra, fundada en 1974, mediante un aporte del Banco Central de Ve-nezuela a esa casa de estudios, obedece a distintos propósitos funda-mentales: en primer lugar, ofrecer a los investigadores y académicos venezolanos la oportunidad de fortalecer su desarrollo académico e in-telectual en una institución altamente calificada, conjuntamente con ex-traordinarias facilidades de investigación y ambiente de trabajo de muy alto nivel; en segundo término, promover el intercambio de ideas en-tre Venezuela y la Universidad de Oxford sobre temas humanísticos y científicos de interés común; y, por último, propiciar investigaciones so-bre los mencionados temas, por parte de académicos venezolanos que puedan contribuir a la identificación y solución de problemas nacio-nales. La cátedra brinda oportunidad a su titular de formar parte del St. Antony’s College, durante un año académico, como profesor visitan-te, para llevar a cabo un proyecto de investigación relacionado con su área de estudio. Buena parte de los trabajos realizados se recopilaron en la publicación titulada Venezuela en Oxford. 25 años de la Cátedra An-drés Bello. Ediciones Banco Central, Caracas, 1999.
Entre los objetivos, que se han logrado a través del nuevo convenio suscrito con esa universidad, se destacan: a) contacto más fluido y di-recto entre el Banco Central y las autoridades de la cátedra, que per-mite aprovechar las grandes facilidades de investigación que ofrece esa prestigiosa casa de estudios; b) una mayor representación del BCV en el Comité Académico de la cátedra; y c) la posibilidad de que, además del profesor visitante o Visiting Fellow, el BCV puede designar un miembro
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asociado, que correspondería a un funcionario del Banco, encargado de realizar investigaciones de interés específico para esta institución o para la economía nacional en su conjunto. Cabe añadir, finalmente, que co-mo resultado de la difusión y promoción que el BCV ha venido hacien-do sobre el apreciable interés académico de esta cátedra, el número de postulaciones, con sus correspondientes proyectos de investigación, se ha incrementado considerablemente, lo que ha dado lugar a una más ri-gurosa y fructífera selección de candidatos.
Jornadas de Economía Política Latinoamericana, 2009-2010
Con el objeto de examinar distintos tópicos de interés para nuestras economías, a la luz de las nuevas corrientes de pensamiento económico y social, el Banco Central de Venezuela, con el apoyo de la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) y de la Universidad Latinoamericana y del Caribe (ULAC), organizó y llevó a cabo las Jornadas Permanentes de Economía Política Latinoamericana durante el período 2009-2010, celebradas en el auditorio Gastón Parra Luzardo en la Torre Financie-ra del Instituto. El tema fundamental de este foro, destacado por sus organizadores, fue “trascender el esquema clásico de competitividad y ganancia inserto en la doctrina neoliberal, a fin de hacer de la integra-ción latinoamericana un proceso esencialmente popular, estructurado en función de la complementariedad, la solidaridad y las necesidades de nuestros pueblos”, así como también “hacer de la integración regional un proyecto de unidad entre nuestros países”. Dentro de esta concep-ción se llevaron a cabo distintos seminarios en los cuales participaron destacados especialistas venezolanos y de distintos países latinoame-ricanos. Entre los temas escogidos para estos encuentros se destacan: a) “Una economía política para el siglo xxi. Crítica al capitalismo. Pen-samiento heterodoxo”; b) “Mundialización del capital”; c) “Integración regional: la búsqueda de alternativas para Latinoamérica” (videoconfe-rencia con el Centro Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) de Argentina y Brasil); d) “Arquitectura financiera mundial”; e) “Nuevas resistencias ante la globalización del capital”; f) “Pensamiento crítico la-
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tinoamericano”; y g) “El capitalismo venezolano, transición económi-ca al socialismo”.
La apertura de estas jornadas contó con la presencia del doctor Jorge Giordani, ministro de Planificación y Finanzas; y Nelson Merentes, pre-sidente del Banco Central, en cuyos discursos inaugurales destacaron los lineamientos generales del evento, los objetivos perseguidos y la alta capacidad académica y prestigio de los conferencistas. A estas jornadas concurrió una nutrida representación de economistas, sociólogos, líde-res comunitarios, estudiantes y empleados públicos. Las conferencias y debates tuvieron amplia difusión y fueron objeto de favorables críticas. Indudablemente, la publicación de las ponencias y debates con motivo de estas jornadas constituirá un valioso aporte a la literatura económi-ca latinoamericana.
Política comunicacional y editorial
Las materias concernientes a política comunicacional y editorial se en-cuentran tan íntimamente relacionadas que, en la práctica, resulta difí-cil establecer una línea divisoria clara entre unas y otras. Desde el punto de vista formal, la política comunicacional parece referirse más espe-cíficamente a la divulgación de los mensajes institucionales del Banco, mientras que la de publicaciones −además de contribuir a ese propósi-to− tiene un carácter predominantemente educativo, relacionado con la edición de obras sobre temas económicos y culturales consideradas de alto interés para la comunidad.
Política comunicacional
Según documentos oficiales del Banco, particularmente informes de gestión, la política comunicacional atiende a los principios de transpa-rencia y responsabilidad pública contenidos en la ley, y se caracteriza por su “acción plural y de claridad de mensaje”, orientada a dar a co-nocer los hechos más resaltantes de las actuaciones de la institución y fortalecer su imagen ante la opinión pública. También suele conceptua-lizársele como el conjunto de mecanismos de comunicación y relaciones
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del Banco con diferentes auditorios de la sociedad, con los poderes pú-blicos e instancias de control, para alcanzar un nivel de “transparencia y coordinación que permita la difusión del conocimiento de las decisio-nes adoptadas en un fluido proceso de rendición de cuentas a los po-deres públicos y sociedad en general”. Dicha política se implementa a través de variados mecanismos informativos, educativos, culturales y recreativos.
Aspectos más específicos de la política comunicacional del Institu-to se encuentran contenidos en la publicación titulada Política comuni-cacional del BCV (2006), en cuya introducción se parte del principio de que el Banco Central es una institución abierta al escrutinio de los entes públicos competentes para controlarlo, vigilarlo o supervisarlo, así co-mo al examen por parte de la ciudadanía y los requerimientos de infor-mación que ésta pudiera válidamente formularle. En su contenido, esta publicación analiza la gestión comunicacional del BCV en su doble pers-pectiva de receptor y emisor de información, así como las características de los mensajes que deben emitirse, dirigidos a las distintas audiencias: las más especializadas, los poderes públicos, los sectores académicos, bancarios y organismos internacionales, asimismo las menos especiali-zadas y la comunidad en general. El mensaje, según se enfatiza, debe ser claro, oportuno y veraz, accesible para el Estado, los agentes económicos y la población no especializada, y redactado en concordancia con los ni-veles culturales de las audiencias a las cuales va dirigido. En la práctica, todas estas normas y recomendaciones se han venido cumpliendo en la política comunicacional del Instituto, que demostró su eficiencia (como anteriormente se ha reseñado) con ocasión de la reconversión moneta-ria, cuando se llevó a la población un mensaje relativamente complejo que requería gran atención, y que fue captado satisfactoriamente por to-dos los sectores del país en un plazo relativamente breve.
Política editorial
Prácticamente desde sus primeros años el Banco Central delineó e ini-ció una política de publicaciones. Originalmente, tales publicaciones tu-vieron como propósito dar a conocer sus estudios económicos, pero,
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posteriormente, se comenzó a dar cabida a otras de carácter cultural, educativo o de contenido social más amplio. Las primeras Memorias del Instituto, además de cumplir con el propósito legal de rendición de cuentas como campaña anónima, contenían una visión muy general de la economía venezolana que se fue perfeccionando progresivamente con la ampliación y optimización de los programas de estudio.
Posteriormente, se decidió publicar un Informe Económico, separado de la Memoria, correspondiendo esta última a la rendición de cuentas so-bre actuaciones específicas del Banco; y, el primero, al desenvolvimiento de la economía venezolana. En una etapa posterior se comenzó a publi-car la Colección Histórico-Económica, en donde se dio cabida a obras iné ditas o agotadas de los ilustres viajeros europeos del siglo xix como Depons y otros, así como La Gran recopilación geográfica, estadística e his-tórica de Venezuela de Landaeta Rosales y la obra Monedas venezolanas de Mercedes Carlota de Pardo.
Actualmente, las publicaciones del BCV se agrupan en dos grandes categorías: periódicas y no periódicas. Las primeras se relacionan, pre-dominantemente, con el seguimiento de la economía venezolana que el Banco suele hacer, ya sea por su propia iniciativa o por mandato de ley. Entre dichas publicaciones sobresale el Informe Económico, en el que se analiza el comportamiento anual de la economía; la Revista del Banco Central, destinada a la divulgación de ensayos y trabajos de investiga-ción económica asociados con la misión del Instituto; el BCVOZ, publi-cación de circulación interna, dirigida al personal de la institución con noticias sobre actividades económicas, sociales, culturales y recreativas; el BCVOZ Económico donde se abordan noticias condensadas sobre te-mas de actividad económica nacional e internacional, así como ensayos breves sobre la misma materia y, finalmente, la Revista Cultural del BCV destinada a artículos sobre materias de carácter literario y artístico, re-señados por destacados escritores nacionales.
Las publicaciones no periódicas se agrupan en colecciones se-gún las características o temas de las mismas. En los últimos 10 años, aproximadamente, se han desarrollado y perfeccionado las siguientes colecciones: Colección Estadística, Colección Economía y Finanzas, Colección Memoria de la Economía Venezolana, Colección Científicos
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Sociales Latinoamericanos, Colección Premio Ernesto Peltzer, Colec-ción Nuevos Lectores (Serie Descubro y Serie Aprendo) y Colección Sistemas de Pago. Asimismo, el Instituto publica ediciones especiales, fuera de colección, de libros que merecen destacarse o que por sus temá-ticas o formatos no pueden incluirse en las líneas editoriales existentes.
En el marco de la labor editorial del BCV sobresalen también las alianzas que ha realizado con otras instituciones para coeditar libros va-liosos y de probada calidad como es el caso, entre otros, de títulos de la Fundación Biblioteca Ayacucho, del Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico de la UCV o de la Fundación García Bacca. Todas estas co-lecciones, ediciones especiales y coediciones son evaluadas previamen-te por el Comité Permanente de Publicaciones del Instituto, el cual se ha ocupado de velar por la constitución de un Fondo Editorial variado y de alta calidad.
Año del Oro y El libro del oro de Venezuela
Con el objeto de destacar la importancia y posibilidades futuras de la producción de oro en el país, el Directorio del BCV acordó declarar el año 2010 como Año del Oro en Venezuela. Esta decisión se asocia, igualmente, con la responsabilidad que la ley asigna al Banco Central de supervisar la producción y comercio de este metal, así como con la polí-tica adoptada de diversificación de las reservas internacionales, median-te la monetización de oro de producción nacional. Otro objetivo, que se espera lograr con esta iniciativa, se relaciona con la necesidad de crear una conciencia nacional, que oriente a la población a tomar distintas ac-ciones destinadas a obtener el máximo beneficio de la producción, in-dustrialización y comercialización de ese metal en el país, para beneficio de la economía nacional y de los pequeños y medianos mineros que par-ticipan en estas actividades.
El Año del Oro se asocia, igualmente, con las celebraciones del bi-centenario de la declaración de la Independencia, así como con el 70 aniversario de la fundación del Banco Central, como consecuencia de lo cual se ha preparado e iniciado un amplio programa de actividades, que incluye foros, conferencias, publicaciones, exposiciones y acuñación de
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monedas conmemorativas para resaltar tan importante actividad. La publicación de El libro del oro de Venezuela es uno de los más destaca-dos aportes a este conjunto de iniciativas. Esta obra, bastante original en su concepción, constituye una recopilación de carácter multidisciplina-rio sobre los más variados aspectos relacionados con la producción y la utilización del oro a escala mundial y nacional, desde los usos más pri-mitivos hasta los más avanzados, sin pasar por alto, por supuesto, su extraordinaria importancia para fines monetarios. La obra ha sido pro-ducto de articulistas del Banco Central y de colaboradores externos, y se divide en varias secciones que abarcan, entre otros aspectos, la geolo-gía mundial del oro, los problemas ambientales de la producción de es-te metal, su utilización para fines monetarios, el oro y la banca central, problemas geológicos, tecnológicos, económicos y sociales de la pro-ducción de oro en Venezuela, así como también referentes a la dinámica social, histórica y cultural de la producción de ese metal en nuestro país, con especial referencia al mito de El Dorado.
Estudios e iniciativas en materiade integración latinoamericana y caribeña
Contribuir a la integración económica y caribeña constituye una de las atribuciones que tanto la Constitución como la ley asignan al Banco Central de Venezuela. La Constitución Bolivariana de 1999 dispone que la “República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña con el fin de avanzar hacia una comunidad de naciones que de-fienda los intereses económicos, sociales, ambientales y culturales de la región”. Por su parte, la Ley del Banco Central consigna, entre otros ob-jetivos, la obligación del Instituto de colaborar con “la integración lati-noamericana y caribeña”, estableciendo los mecanismos necesarios para facilitar la coordinación de políticas macroeconómicas. Previamente, mucho antes de que la Constitución y la ley incorporasen y precisa-sen esas disposiciones, el BCV por propia iniciativa venía realizando estudios y propuestas para estimular y coordinar la cooperación econó-mica y financiera con otros países de la región. Memorias, Informes Eco-nómicos y otras publicaciones de años anteriores ponen en evidencia
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diversas iniciativas y sugerencias del Banco en ese sentido, tales como las relacionadas con la creación de un Fondo Común Latinoamericano de Reservas; la celebración de convenios de corresponsalía y créditos re-cíprocos con otros bancos centrales latinoamericanos; la concertación de convenios multilaterales de pagos entre dichas instituciones; la asis-tencia crediticia a otros países a través de préstamos o colocación de de-pósitos en sus bancos centrales; entre otras iniciativas. El BCV disponía, para aquella época, de una unidad de integración económica que fue di-suelta al pasar los estudios sobre la materia a otros organismos del Esta-do. Allí no tuvieron la continuidad adecuada.
A partir de la promulgación de la Constitución de 1999 y la Ley del BCV de 2001, se comienza a prestar la necesaria atención a la integración latinoamericana y caribeña; se reorganizan los estudios sobre la materia y se crea un Departamento de Integración adscrito a la Gerencia de Ope-raciones Internacionales. Gracias a estos esfuerzos, se ha venido colabo-rando de manera más eficiente con los poderes públicos en el proceso integracionista. En el Informe Económico correspondiente al año 2004, se exponen los lineamientos generales de la política seguida al respecto:
La estrategia de integración económica y la política comercial seguida por el Gobierno nacional responden al objetivo de conformar una comunidad de naciones, en donde los flujos comerciales y la inversión se convaliden al desarrollo regional y, a su vez, permitan equilibrar la influencia que sobre Latinoamérica ejercen factores geopolíticos extrarregionales.
Como es de suponer, esta concepción parece implicar un concepto de integración mucho más amplio, que se perfila no sólo en la econo-mía, sino también en los aspectos políticos, sociales, culturales, ambien-tales y energéticos. El aporte del BCV al proceso de integración se ha venido realizando a través de estudios que contribuyen a crear concien-cia sobre la materia y a asesorar al Ejecutivo Nacional, así como median-te la ejecución de medidas específicas de cooperación financiera con otros países, realizadas mediante convenios celebrados, generalmente de carácter multilateral.
En lo que concierne al primer aspecto, el Banco Central ha venido colaborando con el Gobierno nacional en el estudio y seguimiento siste-
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mático de prácticamente todos los esquemas de integración en los cua-les Venezuela ha formado parte, desde la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc), a mediados del decenio de los sesenta del pa-sado siglo, hasta su transformación en la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), conjuntamente con los esquemas subregionales del Pacto Andino y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), las pro-puestas de ingreso al Mercado Común del Sur (Mercosur) y la creación de la Unión Latinoamericana de Naciones (Unasur), como un espacio sudamericano más amplio que abarque no sólo el ámbito económico, si-no también el político y el social. También se ha prestado especial aten-ción a las materias relacionadas con la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), así como a los acuerdos de integración energética de América Latina y el Caribe.
Entre los convenios específicos de cooperación financiera se encuen-tran el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de Aladi. El FLAR, como su nombre lo indica, constituye un fondo común de reservas, orientado preferente-mente a otorgar créditos a los países miembros para fines de balanza de pagos. Allí, Venezuela tiene importante participación y atribuciones de control y supervisión a través de la integración de su Directorio. El Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Aladi, cuyo propósito fundamental es minimizar la utilización de divisas en el comercio intra-rregional (a través de líneas de créditos recíprocos en moneda nacional entre bancos centrales), ha venido siendo adecuadamente atendido por el Banco Central y cumpliendo su objetivo. En el ámbito financiero, el BCV ha venido prestando su colaboración en los estudios y acuerdos re-lacionados con el Banco del Sur, mecanismo de integración que ha sido, en alta medida, una iniciativa de Venezuela y que habrá de contribuir a financiar importantes actividades entre los países afiliados.
Contribución al estudio e instrumentación del Sucre
Entre las más recientes contribuciones del Banco Central al estudio e instrumentación de la integración latinoamericana y caribeña se en-cuentra la creación del Sistema Unitario de Compensación Regional
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de Pagos, conocido más generalmente con el acrónimo de Sucre. Este mecanismo constituye un proyecto estratégico de los países integrantes de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), cuyo propósito ha sido la creación de una moneda de cuenta con ese nombre, mediante un acuerdo entre gobiernos y bancos centrales de la región. Dicha mo-neda estará destinada a saldar transacciones comerciales entre estos paí-ses a través de mecanismos de compensación, con lo cual se facilita el intercambio entre los mismos y se elimina o se minimiza la utilización del dólar como moneda de intermediación. Esta iniciativa tiene como antecedentes −además de los estudios académicos preliminares realiza-dos por distintos especialistas− varios acuerdos políticos, entre ellos, el Acuerdo Marco del Sistema Unitario de Compensación Regional de Pa-gos, suscrito en la ciudad de Cumaná, Venezuela, en abril de 2006, en ocasión de la V Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de los Paí-ses del ALBA, así como el compromiso asumido por estas naciones en la VI Cumbre Extraordinaria, celebrada en Maracay, Venezuela, en ju-nio de 2009.
Desde el punto de vista jurídico, la adopción de esta unidad mone-taria por parte de nuestro país se fundamenta en el artículo 318 de la Constitución Nacional, en donde se establece que la “unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el bolívar”, pero que en caso de que se “instituya una moneda común, en el marco de la integración latinoamericana y caribeña, podrá adaptarse la moneda que sea objeto de un tratado que suscriba la república”.
Los aspectos relacionados con la creación y funcionamiento del Su-cre han tenido y tendrán particular importancia para el Banco Central de Venezuela, no sólo desde el punto de vista histórico-académico, vin-culado con los estudios realizados sobre la materia, sino también por la trascendencia que para el país tiene esta unidad de cuenta, que progre-sivamente puede ir ganando terreno hasta convertirse en un elemen-to decisivo de nuestro sistema de pago y proceso de integración. Cabe puntualizar que la idea de la creación de una moneda única dentro del proceso de integración latinoamericano ha sido una aspiración de vie-ja data sobre la cual se han escrito diversos trabajos y se han intenta-do algunos acuerdos, como fue el caso del llamado “peso andino”, sin
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haber alcanzado los objetivos propuestos, entre otras razones, por las conocidas dificultades de nuestro proceso de integración. En los últi-mos años, sin embargo, el éxito alcanzado en el caso europeo y la adop-ción de una moneda común en esa zona demuestran que los esfuerzos que se realicen en ese sentido pueden resultar positivos toda vez que se orienten en la dirección correcta y a través de los mecanismos acerta-dos. En este sentido, se observa que el Sucre tiene grandes analogías con el ecu (la moneda de cuenta común adoptada por los países integrantes de la Unión Europea antes de la adopción del euro), ya que ambas han sido creadas como unidad de cuenta, dentro de esquemas de integra-ción, constituidas por una cesta de monedas de los países miembros, de acuerdo con su importancia económica, con mecanismos de compen-sación bastante parecidos y con la idea de transformarse, posteriormen-te, en moneda de curso legal.
Después de finiquitar detalles y consultas finales sobre organización y procedimientos, el Tratado Constitutivo del Sucre se suscribió en la ciudad de Cochabamba, Bolivia, en octubre de 2009, y fue aprobado por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela en ene-ro de 2010, con lo cual pasó a formar parte de las leyes de la república. En su artículo 1, se dispone como objetivos del tratado constituir y esta-blecer las directrices generales para el funcionamiento del Sucre “como mecanismo de cooperación, integración y complementación financie-ra destinado a la promoción del desarrollo integral de la región latinoa-mericana y caribeña, así como también al funcionamiento del sistema”, de acuerdo con los principios establecidos en los Tratados de Comer-cio de los Pueblos (ALBA-TCP). De acuerdo con lo previsto en el ar-tículo 2 del convenio, el sistema tendrá como máximo organismo de decisión el Consejo Monetario Regional del Sucre y estará integrado, además, por la Cámara Central de Compensación de Pagos y el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial. El Consejo Monetario Regio-nal tendrá su sede en la ciudad de Caracas y constará de un directo-rio ejecutivo integrado por un director ejecutivo por cada Estado parte, así como por una secretaria ejecutiva encargada de las labores técnicas y administrativas. Entre sus atribuciones relevantes se destacan: dictar las políticas, normas y demás medidas para el cabal funcionamiento del
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sistema; establecer los criterios y directrices vinculadas a la composi-ción del Sucre; sus variables y sus ponderaciones; emitir y asignar sucres a cada una de las partes; establecer directrices relacionadas con el fun-cionamiento de la Cámara de Compensación Central de Pagos, así co-mo con el Fondo de Reservas y Convergencia Comercial; suscribir con el Banco del ALBA y otras entidades convenios que estime convenien-tes para la gestión administrativa de la Cámara de Compensación de Pa-gos y el Fondo de Reservas; y, en general, las más amplias atribuciones técnicas y administrativas a fin de la consecución de los objetivos pro-puestos y para resolver controversias que puedan surgir. El Consejo Mo-netario Regional deberá presentar anualmente a los jefes de Estado un informe de su gestión.
La materia relacionada con la unidad de cuenta común es objeto de un capítulo dentro del tratado, capítulo iii, denominado “De la Uni-dad de Cuenta Común, el sucre”, donde se establece que la misma será emitida de una manera exclusiva y excluyente por el Consejo Moneta-rio Regional y será empleada para el registro, valoración, compensa-ción y liquidación de las operaciones canalizadas a través de la Cámara de Compensación de Pagos del referido sistema y otros procedimien-tos financieros relacionados con el mismo. El Consejo Monetario Re-gional estará facultado, entre otras importantes atribuciones, para fijar, regular y supervisar los tipos de cambio de las monedas de los Estados miembros respecto al sucre; fijar criterios de composición y variables de ponderación de dicha moneda y determinar mecanismos de ajus-te y convertibilidad con respecto a otras. La asignación de sucres, rea-lizada por el Consejo Monetario Regional a cada Estado parte, deberá ser respaldada con obligaciones o instrumentos financieros en su mo-neda local. En lo que concierne a la Cámara de Compensación, órga-no fundamental del sistema, el tratado dispone que el Sucre contará con una Cámara de Compensación Central de Pagos regida por el Consejo Monetario Regional, a la que corresponderá realizar todas las activida-des relacionadas con la compensación y liquidación de las operaciones autorizadas por el Consejo. Se establece, asimismo, que la gestión ad-ministrativa de esta cámara estará a cargo de un banco agente desig-nado por el Consejo Monetario Regional, y que los bancos centrales de
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los Estados miembros suscribirán acuerdos con el banco agente, rela-cionados con modalidades operativas, aspectos contables y solución de controversias. El Fondo de Reservas y Convergencia Comercial tendrá por objeto coadyuvar al funcionamiento de los déficits temporales que se generen, así como también reducir las asimetrías comerciales entre los Estados parte, mediante la aplicación de modalidades de financia-miento que estimulen la producción y exportación de los mismos. Este fondo se constituirá con aportes de divisas o en moneda local de los paí-ses miembros en las proporciones e instrumentos financieros que ellos determinen.
Una vez aprobados los lineamientos generales para la creación del Sucre, el Banco Central, por requerimiento del Gobierno nacional y por iniciativa propia, comenzó a prestar la más amplia colaboración para materializar este proyecto en sus aspectos técnicos, jurídicos, organi-zacionales, logísticos, comunicacionales y otros. Esta contribución se inició con la realización de diversos estudios sobre el comercio intra-zonal, flujos de pagos, composición de las importaciones y exportacio-nes por países y posibilidades futuras de incrementar el comercio, la inversión y el desarrollo con la adopción de este nuevo instrumento. De igual modo, las vicepresidencias y unidades de estudios económi-cos prestaron amplia cooperación en las materias concernientes a dise-ño, valoración y composición de la nueva unidad monetaria, así como también en organización y estructura general del sistema y de la Cáma-ra de Compensación. La Consultoría Jurídica se encargó de la redacción de reglamentos y de distintos documentos de esa índole. Correspondió, asimismo, a otras unidades del Banco la redacción de manuales técni-cos y diseño del sistema de tecnología de la información, para toda la organización y la Cámara de Compensación en particular. La mayoría de las reu niones de los comisionados presidenciales del Sucre se realiza-ron en Caracas con apoyo técnico y logístico del BCV. A comienzos del año 2010, con motivo de concluirse los trabajos iniciales para la entra-da en vigencia y de realizarse las primeras operaciones del Sucre, la re-acción de la crítica especializada fue bastante positiva. En importantes medios de comunicación impresos y electrónicos (http://wikipedia.org.sucremoneda) se destacó que, contra todo pronóstico, el único esquema
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de integración que había tomado medidas conjuntas para contrarrestar la crisis ha sido la Alianza Bolivariana (ALBA-TCP), y se hace énfasis en que esta modesta iniciativa ha venido sumando voluntades y ha co-menzado para proponer soluciones a problemas concretos que son co-munes a sus países miembros.
Actividades socioculturales y responsabilidad social
Con fundamento en el texto y espíritu de su nueva ley, el Banco Central ha tomado mayor conciencia de su responsabilidad social y ha amplia-do y perfeccionado sus políticas en este importante campo de acción. En tal sentido −según destaca en sus publicaciones−, el Banco ha mejo-rado significativamente los mecanismos de comunicación con los dife-rentes auditorios de la sociedad; ha reforzado el valor ciudadano de su gestión y ha creado nuevos modelos de interrelación social cónsonos con el proceso de cambios, instituciones que se han venido realizando en el país. Su responsabilidad social comienza con el adecuado comple-mento de las delicadas funciones monetarias y cambiarias que la ley le asigna, con el asesoramiento de los poderes públicos, con la realización y difusión de los más variados estudios económicos y con la promoción de las distintas manifestaciones “intelectuales, artísticas y culturales, re-lacionadas con el cultivo de los bienes del espíritu, la actividad creativa y el desarrollo humano”.
Según los Informes de Gestión Institucional y los Mensajes de Fin de Año del Presidente del Banco Central, la instrumentación de esta política se desarrolla a través de diversos mecanismos. En primer lugar, por me-dio del establecimiento de una nutrida red de relaciones institucionales (con universidades y organismos, nacionales e internacionales, públi-cos y privados), académicas, educativas, interinstitucionales y divulgati-vas, orientadas al fortalecimiento de las capacidades de las instituciones, mediante la generación, discusión e intercambio de conocimiento y su interacción con los hacedores de políticas. En segundo término, se ci-tan las actividades destinadas a incrementar el conocimiento económi-co de la población y a fortalecer acciones formativas y divulgativas en los diferentes niveles de educación, entre las que se incluyen programas
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didácticos dedicados a los niños, visitas guiadas a las instalaciones del Instituto y programas de pasantías, entre otros. Finalmente, se destaca el fomento y promoción del patrimonio institucional representado por los bienes culturales y de conocimiento que dispone el Banco Central, expresado en obras de arte de contenido nacional y universal tales co-mo las joyas del Libertador, la Colección Numismática, entre otras, que se encuentran accesibles a todos los venezolanos para ser utilizados co-mo instrumento de conocimiento y desarrollo personal, profesional e institucional.
De igual modo, se indica en las mencionadas publicaciones que el BCV ha continuado acrecentando su función ciudadana de responsabi-lidad con el país, por medio de programas culturales y educativos que van desde la promoción de eventos artísticos y la organización de foros y seminarios; la labor editorial productora de textos que enriquecen el acervo intelectual, científico y técnico; la presentación de obras de in-terés; la ampliación de programas educativos para los niños hasta la re-gularidad y periodicidad de sus colecciones, publicaciones técnicas de interés académico y artístico, acreditadas entre el conjunto de especia-listas, intelectuales y público en general.
Asimismo, a través del Programa de Cooperación Interinstitucional, el BCV ha estrechado los vínculos de cooperación con más de 20 entes públicos y privados, incluyendo las principales universidades naciona-les, diversos organismos del Estado y multilaterales. Esta cooperación se materializa en proyectos de investigación de alto impacto social, ac-tividades de intercambio y difusión del conocimiento, y fortalecimien-to de la docencia universitaria, entre los cuales cabe destacar el apoyo que el Instituto ha dado a la creación de una Red Nacional de Bibliote-cas de Ciencias Sociales y el acompañamiento a valiosas iniciativas em-prendidas por la Academia Nacional de Ciencias Económicas, así como la labor de cooperación con el Ministerio del Poder Popular para la Pla-nificación y Desarrollo.
En lo que concierne a la biblioteca del Banco Central, Biblioteca Er-nesto Peltzer, se informa que la misma fue recientemente trasladada a un amplio y moderno local en la Manzana Norte del Instituto, y cuen-ta con muchas facilidades para prestar un buen servicio. Esta biblioteca
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reúne más de 100.000 volúmenes para el uso de investigadores, estu-diantes y público en general. Por otra parte, tiene a su cargo la página electrónica del Banco y la administración de la Red Venezolana de Co-nocimiento Económico y Social (Redeconomía), que se proyecta como una comunidad virtual en gestión del conocimiento socioeconómico en el ámbito nacional y regional.
En el área de promoción de la investigación científica, así como en el campo educativo, se subrayan el premio bienal Ernesto Peltzer, con el que se distinguen trabajos realizados en las disciplinas sociales y el re-ciente premio Gastón Parra Luzardo dirigido a investigaciones relevan-tes en el área de la economía petrolera. En lo educativo, se presta especial atención a los niños mediante el programa Los Niños Aprenden Econo-mía con el BCV y el concurso La Economía en la Escuela. A través de estos programas, se promueve en los planteles públicos la presentación de proyectos en los que se manejan conceptos económicos elementa-les para forjar, desde la infancia, la cultura económica y las bases para la investigación, así como los fundamentos del comportamiento racio-nal requeridos en la vida para el manejo de los recursos económicos y la adopción de previsiones que permitan cubrir necesidades futuras.
Finalmente, se enfatiza que estas acciones no se limitan únicamen-te a la Región Capital, sino que se extendieron a distintos puntos del país, como por ejemplo, el montaje de la exposición Los Otros Tesoros del BCV en la ciudad de Maracaibo; la asistencia a la vii Feria Interna-cional del Libro en la Universidad de Carabobo; la participación en la ii Feria Internacional del Libro de Venezuela; la realización del Encuen-tro Interinstitucional del BCV, con la asistencia de universidades y cen-tros de estudios de investigación de toda la nación; la organización y realización del Seminario de Desarrollo Endógeno y el Encuentro so-bre Integración Regional, ambos efectuados en Maracaibo; también el iv Seminario de Desarrollo Económico Regional dedicado al estudio y difusión de las estadísticas agrícola e industrial de los estados Aragua y Carabobo, con la participación de organismos públicos, privados y de las universidades Central de Venezuela y de Carabobo.
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En síntesis, todas las actividades socioculturales que desarrolla el Banco Central enfatizan el mejoramiento de sus relaciones con la socie-dad. Los informes de gestión institucional suelen clasificar estas activi-dades en tres grandes categorías: a) en el ámbito educativo se agrupan las actuaciones orientadas a contribuir a la formación y “consolidación de una cultura económica que posibilite y mejore la participación ciu-dadana”; b) en el ámbito institucional, las actividades encaminadas a su-ministrar información especializada para la adecuada interpretación de las políticas y los indicadores producidos por el Banco; y c) en el ámbi-to cultural, las acciones que tienen como propósito difundir la cultura popular, los valores históricos patrimoniales en poder del Instituto, así como la mayor identificación del personal con la organización. Todas estas actuaciones se encuentran altamente interrelacionadas, a tal pun-to que resulta difícil diferenciar de manera específica las finalidades de unas y otras. Para alcanzar los objetivos de tipo educativo, además de los foros, seminarios y publicaciones de alto y medio nivel, se realizan acti-vidades didácticas dirigidas a niños y jóvenes, orientadas a estimular la lectura, el suministro de material bibliográfico y la participación en fe-rias educativas y de libros. Para el logro de una mejor interpretación de las actividades del BCV, se realizan talleres informativos, seminarios di-rigidos a estudiantes, comunicadores sociales y encuentros académicos con profesionales de otras instituciones públicas, universidades y cen-tros de investigación. A todo ello se agregan diversos aportes materia-les y culturales a distintas instituciones y sectores más necesitados de la sociedad, conducidos a promover el conocimiento económico, la edu-cación y la cultura, y a identificar más cabalmente al Banco Central con la comunidad.
Modernización y ampliación de la Casa de la Moneda
La modernización, ampliación y reorganización de la Casa de la Mo-neda constituye una de las actuaciones de mayor interés, realizadas por el Banco Central durante el período que se analiza, como medio pa-ra fortalecer nuestra tecnología en materias tan especializadas e inde-
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pendizarnos de los proveedores externos de monedas y billetes. Según las Memorias y otras publicaciones del BCV de años anteriores, la idea de construir una Casa de la Moneda en el país surgió en 1983 duran-te la presidencia del doctor Leopoldo Díaz Bruzual, cuando el Directo-rio autorizó a la Administración a adquirir un terreno de una manzana ubicado al norte de la sede del BCV, el cual iba a ser destinado a la cons-trucción de un centro comercial y un hotel. Los estudios de factibilidad y proyectos originales se llevaron a cabo a partir de 1990 durante la pre-sidencia del doctor Pedro Tinoco y la ejecución de la obra, entre 1994 y 1999, aproximadamente, durante la presidencia del doctor Antonio Ca-sas González. La fábrica inició sus operaciones en 1999.
Cabe observar que la posibilidad de construir estas instalaciones en la Manzana Norte del Banco Central confrontó graves dificultades. En la medida en que se iniciaba el proyecto surgieron críticas y objeciones relacionadas con la ubicación de esta actividad fabril en el centro de Ca-racas, debido a sus efectos contaminantes; dificultades para ampliacio-nes futuras en un terreno relativamente limitado; operaciones en una edificación vertical y no horizontal, como resultaba lo más aconsejable; y mayor congestionamiento de tráfico en el centro de la ciudad. A todo ello, se agregó la política de desconcentración industrial puesta en mar-cha por el presidente Carlos Andrés Pérez durante su primera admi-nistración, orientada a desestimular actividades industriales en el área metropolitana de Caracas, y a estimular su traslado al interior del país. Como resultado de este conjunto de dificultades, se descartó la idea de su ubicación en Caracas y se adquirió un terreno de aproximadamen-te 40 hectáreas en una zona que perteneció a las Fuerzas Armadas Na-cionales en la ciudad de Maracay. Esta ubicación se consideraba mucho más conveniente que la originalmente prevista, entre otras razones por su proximidad al Banco Central, así como a Puerto Cabello, La Guaira y centro del país en general. En este nuevo contexto, se diseña un com-plejo industrial constituido por tres plantas: una fábrica de billetes, una fábrica de monedas y una fábrica de especies valoradas, con capacidad, aproximada para satisfacer las necesidades del país para aquella época.
Además de los problemas relacionados con su ubicación, el proyec-to de construcción de una Casa de la Moneda en Venezuela fue objeto
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de oposición por numerosos sectores y de controversias en el ámbito de la opinión pública y en el terreno político en general. Se argumentaba en su contra que la reducida demanda de billetes y monedas en el país no justificaba tan considerable inversión; que por su limitada capacidad, los costos de producción resultaban sumamente elevados; que el país ca-recía de la tecnología y experiencia para acometer un proyecto de seme-jante naturaleza; y que los recursos destinados a ese proyecto deberían ser invertidos en obras de mayor interés económico y social. En decla-raciones de prensa, publicaciones, conferencias y audiencias públicas, directivos del Banco Central rebatieron esos argumentos y defendieron el proyecto como una decisión de soberanía y de alto interés nacional, por tratarse de operaciones de alta seguridad, generalmente reservadas al Estado. En argumentaciones adicionales, destacaron lo concerniente a ahorro de divisas y oportunidades de empleo, así como los numerosos estudios de factibilidad realizados y las evaluaciones efectuadas por téc-nicos del Banco y por especialistas de la casa de la moneda de Brasil y de la Fábrica Nacional de Monedas y Timbres Fiscales de España. Enfatiza-ban, además, que el proyecto de la Casa de la Moneda no se estaba lle-vando a cabo a espaldas del país, como lo demostraba el hecho de haber sido investigado cuidadosamente por el Congreso Nacional y la Contra-loría General de la República.
Prácticamente al inicio de sus operaciones, en 1999, la capacidad de producción de la Casa de la Moneda había sido superada por la deman-da de especies monetarias en el país, debido, por una parte, a la creciente expansión de la economía nacional, simultáneamente con los programas sociales, puestos en práctica por el Gobierno nacional, que implicaron mayor demanda de efectivo. Y, por la otra, al accidentado y demorado proceso de construcción de la fábrica, que se tardó más de lo previsto por las razones anteriormente indicadas. En los últimos años, sus ins-talaciones y equipos han venido siendo objeto de un proceso de actua-lización tecnológica que incorpora las más avanzadas tecnologías sobre la materia, lo que le permite reducir costos e incrementar su eficiencia, así como mejorar la calidad y el volumen de impresión, incorporar ele-mentos de seguridad actualizadas e instrumentar controles de altísima calidad en todas las líneas de producción. Asimismo, se ha ampliado y
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puesto en operación la fábrica de especies valoradas con la producción de pasaportes, timbres fiscales, bandas de garantía para cigarrillos y li-cores, y papel de seguridad, con los consiguientes beneficios para el país en lo que concierne a ahorro de divisas, incremento en el nivel de em-pleo y asimilación de nuevas tecnologías, conjuntamente con una mayor seguridad para el Estado, mediante la producción de este tipo de mate-riales en el país.
La Casa de la Moneda, como se ha expuesto, prestó una valiosísi-ma colaboración en el proceso de reconversión monetaria al diseñar las nuevas familias de billetes y monedas, y coordinar la producción de importaciones de especies monetarias para llevar a cabo dicho proce-so. Dada su limitada capacidad original de producción, se ha puesto en marcha un programa de modernización y ampliación de la fábrica de billetes que tiene por finalidad la instalación de una segunda línea de impresión, numeración, corte y empacado de billetes para satisfacer las necesidades del país en los próximos años. Con esa ampliación, la capa-cidad de producción de billetes pasará de 450 millones de piezas por año en 2009, a 850 millones en 2010. En razón de la amplitud de los espacios existentes en las naves de la fábrica de billetes, esta ampliación podrá lle-varse a cabo sin la construcción de edificaciones adicionales.
Conjunto arquitectónico Manzana Norte
En vista de las dificultades para la construcción de la Casa de la Mone-da en la Manzana Norte del Banco Central, ya comentadas en párrafos anteriores, el Directorio del BCV, en 1989, después de decidir sobre la nueva ubicación de la Casa de la Moneda en la ciudad de Maracay, acor-dó utilizar ese terreno ubicado en el centro histórico de Caracas (entre las esquinas de Altagracia, Salas, Mercedes y Mijares), con finalidades predominantes de renovación urbana y como un medio para cubrir ne-cesidades de ampliación del Instituto. Para ello, se elaboró un proyec-to encomendado al arquitecto Tomás Sanabria, quien había diseñado el Edificio Sede del Banco y la Torre Financiera. Una visión preliminar acerca de las características y objetivos de este conjunto arquitectónico se presenta en el Informe del Banco Central correspondiente al segun-
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do semestre de 1993, en donde se expone que los objetivos del Proyec-to Manzana Norte
…están relacionados, por una parte, con la ciudad y el entorno inmediato, al contribuir con el ordenamiento espacial del sector, realzando sitios valio-sos para el esquema compositivo y mejorando la interacción de los distintos componentes del casco central de la ciudad, reduciendo interferencias y fa-cilitando el tráfico peatonal y vehicular.
Por otra parte, se indica que el proyecto responde a las necesidades del Instituto de expandir algunas áreas mediante el traslado de depen-dencias del conjunto actual que requieren espacios que no pueden ser provistos dentro de las edificaciones existentes. Al efecto, se citan el La-boratorio de Oro no Monetario, la Sala de Procesamiento de Datos, el Salón de Exhibiciones, la Biblioteca, el Comedor y las Oficinas de la Ca-sa de la Moneda.
En la medida en que comienza a perfilarse el proyecto definitivo, las publicaciones del BCV contienen información más precisa y detalla-da. En el Informe, correspondiente al segundo semestre de 1995, se in-dica que “el Proyecto Manzana Norte ha sido concebido para satisfacer las necesidades de espacio del Instituto, las cuales incluyen las áreas de Tesorería, Seguridad, Biblioteca, Operaciones de Mantenimiento y Es-tacionamiento para el personal”, a lo cual se agrega “la construcción de la plaza del Banco Central de Venezuela que corona las edificaciones bajo el nivel de la calle, que contribuirá a la expansión de las áreas re-creativas del centro de la ciudad y a realzar sus sitios valiosos”. En publi-caciones posteriores, se indica que la plaza, construida en la zona norte y noreste sobre el estacionamiento subterráneo, contará con áreas abier-tas, áreas arboleadas, así como con un anfiteatro; mientras que el área sureste estará destinada a cubrir necesidades de espacio del Banco y se unirá al Edificio Sede y a la Torre Financiera a través de un pasadizo subterráneo. En casi todos estos Informes, así como en comunicados de prensa, se pone especial énfasis en que el Proyecto Manzana Norte con-juntamente con la reconstrucción de la iglesia de Altagracia constituyen aportes altamente significativos del Banco Central al rescate urbanístico y arquitectónico de la ciudad.
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Debido a su extensión y complejidad, este conjunto arquitectónico fue puesto en servicio por etapas. En 1998, se inauguró y se puso al ser-vicio de la comunidad la plaza prevista en el proyecto, unidad altamente funcional con 14.000 metros cuadrados de extensión. Fue bautizada con el nombre de Plaza Juan Pedro López, en honor a ese pintor colonial, abuelo de Andrés Bello, quien según evidencias históricas vivió en esa zona. A mediados de 2007, entraron en servicio las áreas previstas pa-ra Tesorería y Seguridad, en cuyo caso las facilidades encaminadas a re-cepción y entrega de efectivo resultaron de gran utilidad, con motivo del alto volumen de recepción y entrega de billetes y monedas que se origi-nó durante el proceso de reconversión monetaria. En octubre de 2008, se trasladó la Biblioteca Ernesto Peltzer a su nueva ubicación en la Man-zana Norte, y se inauguró el Centro Cultural, al cual se le dio el nombre de Centro Cultural Salvador de la Plaza, en homenaje al insigne escri-tor y luchador político del mismo nombre, autor de numerosos trabajos sobre temas económicos y sociales venezolanos. El Centro Cultural Sal-vador de la Plaza constituye un espacio multifuncional, integrado a la Plaza Juan Pedro López y a la Biblioteca Ernesto Peltzer, destinado a ex-posiciones artísticas y talleres didácticos, y representa una nueva expre-sión del compromiso del BCV con la sociedad.
En memoria del doctor Gastón Parra Luzardo
Con motivo del fallecimiento del doctor Gastón Parra Luzardo, único presidente del BCV que fallece en el ejercicio de sus funciones, y dada su extraordinaria vocación bancocentralista, académica y de servicio pú-blico, el Directorio acordó rendir tributo a su memoria a través de las siguientes actividades que se han venido llevando a cabo: a) recopilar y publicar su valiosa obra escrita en el campo de la Economía y materias afines; b) designar con su nombre a uno de los salones del Banco dedi-cados a actividades académicas y culturales; y c) crear el premio Gas-tón Parra Luzardo para trabajos de investigación relevantes en el campo de la economía y política petrolera venezolana, especialidad del falleci-do presidente.
capítulo xxii
La crisis global de 2008-2009:repercusiones económicas
y actuaciones del Banco Central
Antecedentes y características generales de la crisis1
Después de un acelerado e ininterrumpido crecimiento de la econo-mía venezolana desde comienzos del siglo xxi, impulsado fundamen-talmente por las alzas en los precios petroleros, durante los años 2007 y 2008 comienza a detenerse este proceso expansivo a consecuencia de la crisis económica mundial, conocida generalmente como “crisis global”, que afectó fuertemente las economías desarrolladas y no desarrolladas, y ha sido considerada como la más grave después de la gran depresión de los años treinta.
Esta crisis −como es altamente conocido− se originó en Estados Uni-dos, en el sector financiero de ese país, como resultado del colapso de los créditos hipotecarios, situación atribuible a la política llevada a ca-bo por el Gobierno norteamericano, cuya finalidad era lograr que todo ciudadano pudiera adquirir una vivienda financiada a largo plazo y al
1 Salvo indicación contraria, la mayoría de las informaciones sobre la crisis económica nor-teamericana y mundial han sido extraídas de documentos publicados en Google académico y otras fuentes electrónicas o impresas de alta credibilidad. La información referente a reper-cusiones de la crisis sobre la economía nacional procede, básicamente, de publicaciones del Banco Central de Venezuela.
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más bajo tipo de interés posible. La escasa viabilidad y deficiente instru-mentación de esa plausible iniciativa se tradujo en diversos movimien-tos especulativos en el mercado inmobiliario: sobreoferta de viviendas, créditos hipotecarios no suficientemente garantizados y, sobre todo, adquisición de viviendas con el propósito de revenderlas y no de habi-tarlas2, ya que su precio se incrementaba cerca de 20% anual.
A comienzos de 2006, se detiene la burbuja inmobiliaria, el precio de los inmuebles comienza a declinar rápidamente, hasta tal punto que, para 2008 y 2009, el valor de las hipotecas superaba, en promedio, al de los inmuebles que las garantizaban. Se inicia, por lo tanto, un proceso de atrasos en los pagos y en ejecución de hipotecas con graves pérdidas para los bancos y la comunidad en general3.
Sumado a esto, dos empresas patrocinadas por el Gobierno de Esta-dos Unidos: Fannie Mae y Freddy Mac, conjuntamente con otras insti-tuciones, especialmente los bancos de inversión, se dedicaban a comprar créditos hipotecarios y a convertirlos en títulos valores que se comer-cializaban activamente en los mercados financieros mundiales, sin un adecuado control por parte de los organismos reguladores, lo que con-dujo al colapso del mecanismo hipotecario en su conjunto: “crisis de las hipotecas subprime”, así como a la quiebra o estatización de numer-osas instituciones financieras de ese país. A los valores así emitidos se les llegó a conocer como “activos tóxicos”, que llegaron a contaminar el
2 Se estima que durante el año 2006, 22% de las viviendas adquiridas (1,65 millones de uni-dades) fueron hechas con propósito de inversión con un adicional de 14% (1,7 millones de unidades) para fines recreacionales o como segunda vivienda. Según éstos y otros cálculos anuales, se ha llegado a la conclusión de que cerca de 40% de las viviendas adquiridas en Es-tados Unidos no tenían como propósito destinarlas a fines residenciales, desvirtuándose, por lo tanto, la plausible iniciativa gubernamental de que cada ciudadano pudiese comprar una vivienda con el apoyo financiero del Estado.3 A esta situación se agrega la circunstancia de que según la información estadística existen-te, cerca de 80% de las hipotecas se habían contraído a tipos de interés ajustable. Al incremen-tarse los tipos de interés, durante los años 2005 y 2006, los pagos por concepto de principal e intereses se incrementaron significativamente, mientras que el valor de las viviendas se redujo, lo que estimuló los atrasos, el abandono de viviendas y la ejecución de hipotecas. Se estima que para finales de 2008 los precios de las viviendas habían caído cerca de 20% respecto al año 2006 y que, para noviembre de 2008, más de 8 millones de deudores hipotecarios tenían deudas por un valor superior al de sus viviendas.
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sistema financiero de Estados Unidos y se expandieron rápidamente por el mundo entero4.
Cuantificar las pérdidas registradas por el sistema financiero inter-nacional durante la crisis ha sido una dura y difícil tarea sobre lo cual se han hecho las más variadas estimaciones. Según el Fondo Moneta-rio Internacional, para el año 2009, las pérdidas de los más importantes bancos norteamericanos y europeos en activos tóxicos y créditos irrecu-perables fueron de alrededor de un trillón de dólares, calculándose que para 2010 se situarían en 2,8 trillones. Para el cierre de 2008, varios de los bancos más importantes de Estados Unidos: Lehman Brothers, Bear Stearns y Merrill Lynch se declararon en quiebra o fueron asimilados a precios irrisorios por otras instituciones financieras. Para ese mismo período, más de 100 bancos de menor importancia cerraron sus puertas. Las pérdidas de la Bolsa de Valores deterioraron fuertemente o acaba-ron con los ahorros de gran parte de la población, y millares de perso-nas tuvieron que entregar sus viviendas.
Como resulta evidente, los desajustes en el mercado inmobiliario y el sector financiero se tradujeron en un receso generalizado en la actividad económica, que se caracterizó por una fuerte reducción en la deman-da, la producción y el empleo5. En 2008, los descensos consecutivos del PIB indican que Estados Unidos entraba formalmente en recesión con
4 A la banca de inversión se le atribuye particular responsabilidad en esta crisis. Estos ban-cos, como se ha indicado, compraban los créditos hipotecarios originales y los mezclaban con otros activos de igual o deficiente calidad para ser transados en el mercado de valores. A los paquetes así creados se les denominaba “obligaciones con garantías colaterales”, clasificados por las agencias calificadoras de riesgos como instrumentos financieros de muy alta calidad que atraían a inversionistas de Estados Unidos y del resto del mundo. Los grandes compra-dores eran bancos, fondos mutuales y fondos de pensiones. De este modo, al detenerse este proceso, no sólo se afectó a los grandes inversionistas, sino también a los pequeños ahorristas, pensionados y jubilados.5 El mecanismo fundamental de tramitación de la crisis desde Estados Unidos hacia el resto del mundo ha sido, como resulta evidente, el mercado de valores, debido a la alta globaliza-ción financiera. El impacto negativo afectó fuertemente a los bancos y bolsas europeas, lo que obligó al Banco Central Europeo y al Banco de Inglaterra a adoptar fuertes medidas para evitar o contrarrestar el derrumbe financiero de esos países. Posteriormente, cuando la crisis hipotecaria se transforma en crisis global, la transmisión se realiza a través del menor volumen de comercio mundial, el cual cayó en cerca de 9% para el año 2009. Fuera de Estados Unidos la crisis afectó, fundamentalmente, a los países europeos altamente industrializados y repercutió con menor intensidad en América Latina, posiblemente por su menor desarrollo financiero y menor sofisticación de su mercado de valores.
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cifras de desempleo que han oscilado alrededor de 10 millones de per-sonas. De Estados Unidos la crisis se extiende rápidamente a los países desarrollados y no desarrollados: la economía japonesa se contrae en 0,6% en el segundo semestre de 2008 y la Eurozona, en su conjunto, en 0,2% con retrocesos significativos en Francia (0,3%) y Alemania (0,5%). En la práctica, sólo las dos grandes potencias emergentes: China e India re gistran cifras positivas aun cuando disminuyeron su ritmo de creci-miento. En su conjunto, se estima que en el año 2008 la economía mun-dial se desaceleró en un 3,7% comparado con el ritmo expansivo de 5% experimentado en 2007. La Eurozona y Japón entraron en recesión en el segundo semestre de 2009. América Latina disminuyó su ritmo de cre-cimiento de 4% en 2008 a 1,9% en 2009. El menor crecimiento de China e India se tradujo en fuertes bajas en la demanda y precios de alimen-tos y materias primas. Los principales organismos internaciones revisa-ron hacia la baja, en distintas ocasiones, sus proyecciones de desarrollo económico mundial y regional.
Políticas adoptadas por Estados Unidosy países desarrollados
Las políticas adoptadas por el Gobierno norteamericano para afrontar esta situación fueron de asistencia financiera y de carácter regulatorio. En lo que concierne a asistencia financiera se destacan los distintos pa-quetes de estímulo a la economía, cuyo monto, en su conjunto, se ha es-timado alrededor de 1,5 trillones de dólares, destinados a auxiliar bancos en situación de iliquidez o a adquirir la mayoría de su capital, así como para aliviar la carga de los deudores hipotecarios de menores ingresos. En materia de regulaciones, se decretaron o se introdujeron al Congre-so diversas medidas para regular la actividad bancaria, las operacio-nes bursátiles, los instrumentos financieros, especialmente los llamados productos derivados o “derivativos”, y para proteger a los accionistas mi-noritarios6. Con esas medidas, Estados Unidos comenzó a alejarse de
6 El primer plan de rescate financiero, por un monto de USD 700 millardos, se aprobó en julio de 2008 con el propósito predominante de adquirir activos tóxicos, auxiliar a bancos en situación de precaria liquidez y devolver la confianza al público. Como condición para
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sus políticas tradicionales de libertad de mercado, para convertirse en un Estado cada día más intervencionista.
Conjuntamente con la adopción de políticas de carácter monetario y fiscal por parte del Gobierno de Estados Unidos y el Sistema de la Reser-va Federal, en Gran Bretaña y luego en la Eurozona se adoptan medidas similares. Asimismo, los organismos multilaterales y el Grupo de los 20 comienzan a trabajar de manera coordinada para mitigar los efectos in-mediatos de la crisis a través de estímulos fiscales, reducción de tasas de interés, fortalecimiento del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, regulación de agencias calificadoras de riesgo y posible crea-ción de un ente regulador del sistema financiero global. En casi todos estos acuerdos está presente la reducción significativa de los tipos de in-terés, la flexibilización de la política monetaria, la necesidad de evitar la desmedida especulación financiera y la revisión de criterios tradiciona-les en materia de banca central, al asignarse a estos organismos una ma-yor responsabilidad y mayor flexibilidad para la crisis. El FMI también parece flexibilizar sus regidas y tradicionales políticas, y acuerda una ac-tivación de derechos especiales de giro para auxiliar a los países de me-nor desarrollo afectados por esa situación.
Algunos analistas −posiblemente con la idea de minimizar la res-ponsabilidad de Estados Unidos− han atribuido el inicio de esta crisis a los desajustes de la economía mundial registrados a finales del siglo xx y comienzos del xxi, como resultado del inusitado incremento de los precios de las materia primas, especialmente del petróleo, el cobre y dis-tintos metales, productos alimenticios y otros, vinculados con la eleva-da demanda de tales productos por parte de China e India, así como al proceso inflacionario mundial, la creciente especulación y escasa super-visión en el mercado de valores, los déficits de balanza de pagos de Es-tados Unidos y la persistente devaluación del dólar frente al euro. Según
auxiliar a estos bancos, se les prohibió continuar pagando altísimas remuneraciones y bonos millonarios a sus ejecutivos. Debido a la insuficiencia de estos recursos para afrontar la crisis, en julio de 2009, se aprobó un segundo paquete de ayuda por un monto de USD 700 trillones. Un tercer paquete fue destinado al apoyo a la industria automovilística que se encontraba al borde de la quiebra. Para la mayoría de los analistas, estas fuertes erogaciones incrementarán considerablemente el déficit fiscal y la deuda pública, así como los impuestos, hasta hacerlos prácticamente insostenibles.
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esta tesis, a todo este cuadro de factores negativos se añade, posterior-mente en los años 2007 y 2008, la crisis hipotecaria norteamericana, que actuó como una especie de detonante frente a los desajustes de la econo-mía mundial. Sin embargo, la mayoría de los analistas, y la opinión pú-blica en general, parece favorecer la tesis de que esta crisis se originó en Estados Unidos como resultado de la política gubernamental de mante-ner bajos intereses para la adquisición de viviendas, pero se potencializa por la creciente especulación en el mercado inmobiliario y por el otor-gamiento de créditos altamente riesgosos por parte de la banca, bajo la creencia de que podían ser refinanciados rápidamente y de que todo el mecanismo crediticio estaba garantizado por el Estado. A la imprevisi-va o desacertada actuación de las agencias calificadoras de riesgo se les asigna también alta responsabilidad. Dado que las anteriores crisis eco-nómicas se habían venido originando en países emergentes, de donde se expandían hacia el centro, perturbando los mercados financieros in-ternacionales (y a las cuales se les venía denominando despectivamen-te como efecto tequila, efecto tango, efecto caipiriña y otros), algunos observadores han comenzado a bautizar esta crisis como “efecto jazz” por haberse originado en Estados Unidos, de donde se propagó al res-to del mundo7.
Por otra parte, no pocos analistas han identificado esta crisis co-mo la crisis mundial del capitalismo, mientras que otros la consideran como un reajuste necesario para evitar la desmedida especulación, exce-sos, abusos y fraudes que venían prevaleciendo en un mercado de acele-rado y anárquico crecimiento, sin adecuado control y regulaciones8. Por
7 Calificativo atribuido por la presidenta de la República de Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, en su discurso sobre la crisis financiera en la 63 Asamblea General de las Naciones Unidas. Mayor información sobre denominaciones y causas predominantes de las crisis lati-noamericanas y asiáticas está contenida en la reciente obra de Levy-Carcienly, S. (2009). Un siglo de pánico. Las crisis financieras del siglo xx. Caracas: Grijalbo.
8 La materia concerniente a la posibilidad de que se trate de una crisis del capitalismo o una crisis dentro del capitalismo ha sido objeto de especial atención en la literatura económica. En general, se estima que la presente crisis financiera ha acentuado las preocupaciones sobre la manera en que operan los mercados financieros en una economía capitalista altamente glo-balizada, en donde los mecanismos de transmisión de la crisis son casi inmediatos y afectan fuertemente la economía mundial. Frente a la tendencia predominante de economía neoliberal o de mercado, se pone de manifiesto que los gobiernos asuman una mayor responsabilidad en
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consiguiente, desde el punto de vista teórico, el problema se planteaba como una crisis del capitalismo o una crisis dentro del capitalismo. Da-da la gravedad de la situación, el Banco Central de Venezuela consideró prudente dirigirse a la opinión pública, con la idea de informar objetiva-mente a la colectividad sobre los hechos, exponer sus puntos de vista al respecto y delinear las políticas que estaban llevando a cabo para afron-tar la situación. Lo hizo en un comunicado público en donde enfatizó:
La economía capitalista mundial está en crisis. La magnitud de la misma, que se manifestó en la esfera financiera a mediados de 2007, fue subestimada desde su inicio. Comenzó por afectar al sistema financiero estadounidense, para luego convertirse en un grave problema, al implicar a instituciones de diversos países desarrollados, involucrados en operaciones de naturaleza especulativa, desligados de la economía real. Luego se trasladó del sector fi-nanciero al sector real, al generar una recesión económica, crear desempleo, caída de los ingresos de las personas y disminución en general de la produc-ción de bienes y servicios, que derivó en una crisis de carácter global que afecta a millones de seres humanos. Las autoridades económicas mundiales no han podido dar un remedio acertado que detenga sus terribles efectos en términos de pérdidas récord de empleos en las economías desarrolladas, temores de deflación, derrumbe del precio de las materias primas y caída histórica del consumo.
Repercusiones previsibles para la economía nacional
Las repercusiones de esta crisis sobre la economía venezolana se mani-festaron, en primer lugar, como es de suponer, a través del debilitamien-to en el mercado petrolero internacional y en acentuadas reducciones en los precios de ese combustible. Después de haber alcanzado niveles cercanos a los 150 dólares por barril a finales de 2007 y comienzos de 2008, el crudo marcador West Texas Intermediate desciende a valores cercanos a 40 dólares por barril a finales de ese último año, con el agra-vante de que la cesta petrolera venezolana se situó en alrededor de 30
la estabilización de la economía y en el control de los mercados financieros, sin olvidar su res-ponsabilidad social con los grupos de menores ingresos afectados por los declives económicos. Para no pocos analistas, el sistema capitalista no podrá sobrevivir sin una fuerte modificación de su estructura y prácticas financieras.
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dólares por barril. Este dramático descenso, como resulta obvio, impli-có la reducción al menos de una tercera parte de los ingresos de divisas por concepto de exportaciones petroleras, cuyo monto se situó, a través de las primeras apreciaciones, en una cantidad cercana a 70% del valor de las importaciones de mercancías, con elevados déficits previsibles en balanza de pagos y recaudaciones fiscales. Diversos estudios y proyec-ciones realizados a mediados de 2008, ampliamente comentados por los medios de comunicación, destacaban que ese descenso tendría las más negativas repercusiones externas en el sistema cambiario, las finanzas públicas y las reservas internacionales del BCV9.
En relación con las transacciones externas, se estimó que de mante-nerse el precio de la cesta venezolana en 45 dólares por barril, el valor de las exportaciones venezolanas para 2009 sería inferior a 50% del valor de las mismas en 2008, conforme a los mismos niveles de producción, pero con el agravante de que tales niveles podrían reducirse como resul-tado de decisiones de la OPEP de disminuir la producción para evitar un mayor deterioro en los precios. En lo que concierne al régimen cam-biario, la situación hacía prever una inminente devaluación de nuestro signo monetario, ya fuese en forma directa, por decisión oficial, o a tra-vés de fuertes restricciones en la entrega de divisas por parte de Cadivi, lo que presionaría el tipo de cambio libre, aumentando la brecha en-tre éste y el tipo oficial. En cuanto a las reservas internacionales, se ex-presó preocupación, no sólo por su posible insuficiencia para afrontar la apreciable disminución de los ingresos de divisas, sino también por los mayores riesgos a que estaban expuestas a causa del debilitamiento del sistema financiero internacional y de los posibles colapsos de ban-cos utilizados para su colocación. En el área fiscal, se comenzó por des-tacar que el presupuesto nacional había sido estimado sobre la base de precios muy superiores a los niveles –para entonces prevalecientes– de alrededor de 30 dólares por barril de petróleo, por lo cual resultaba in-
9 Una síntesis bastante objetiva y bien documentada, acerca de la forma en que se estimaba que la crisis mundial afectaría la economía venezolana, se encuentra en el trabajo titulado La crisis global y Venezuela, del doctor Pedro Palma, contenido en el discurso de toma de posesión del Comité Directivo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, para el período 2009-2011. Publicaciones de la Academia de Ciencias Económicas, Caracas, 2009.
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minente un drástico reajuste. Este reajuste en el gasto público, conjunta-mente con la singular baja previsible en las importaciones, se traducirá en una reducción de grandes proporciones en la actividad económica.
Respuestas del Ejecutivo Nacional y del Banco Central
Las respuestas del Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela para enfrentar esta crisis están contenidas en distintas alocuciones pre-sidenciales, en declaraciones oficiales y en comunicados públicos, así como en distintos estudios y publicaciones. En tales documentos y ex-posiciones se sintetizan los problemas que ha venido confrontando la economía mundial, las peculiaridades de la economía venezolana y se destacan los positivos resultados de las políticas gubernamentales alcan-zados en los últimos años. De igual modo, se enfatiza en las fortalezas de nuestra economía derivadas de las elevadas reservas internaciona-les y fondos de desarrollo, cuyo monto conjunto se sitúa en alrededor de 50.000 millones de dólares, lo cual constituye una suerte de colchón amortiguador para afrontar los efectos de la crisis. En relación con es-ta materia, el comunicado publicado por el Banco Central, ya comen-tado, expone:
La existencia de fondos de desarrollo dirigidos a la inversión productiva y social confiere fortalezas para continuar ejecutando las políticas que asegu-ren el desarrollo humano integral, como medio de satisfacer las necesidades colectivas y el ejercicio de acciones prioritarias en la economía a los fines de darle dinamismo, sustentabilidad y equidad de desarrollo económico. En este sentido, los aportes a Fonden, a través de transferencias, y al fisco na-cional, vía utilidades, se hacen en estricto acatamiento de las disposiciones contenidas en el marco legal.
En lo que concierne a la preocupación expresada por algunos analis-tas sobre los mayores riesgos que confrontarán las reservas internacio-nales y otros activos externos del país, ante las debilidades del sistema financiero internacional y las quiebras, reales o potenciales, de los bancos normalmente elegibles para la colocación de estas reservas, el BCV hace referencia a las relaciones que mantiene con las instituciones financieras
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internacionales de mayor liquidez y solvencia en las cuales coloca es-tos recursos, después de destacar algunos aspectos de su política de ad-ministración de reserva, basada en los clásicos criterios de liquidez, rentabilidad y seguridad, así como sobre los lineamientos que las salva-guardan frente a contingencias adversas. Luego añade:
Al tenor de los efectos que la profunda crisis internacional está teniendo en los mercados e instituciones de diversa índole, el Banco Central ha adop-tado medidas adicionales tendientes a darle prioridad a la seguridad de las reservas; con ellas se han obtenido resultados muy positivos puesto que se ha preservado su valor, al mismo tiempo que los rendimientos obtenidos son cónsonos con la coyuntura actual.
En lo referente a la coordinación de políticas, en el ya citado comu-nicado se expone que, en el caso venezolano, el “Ejecutivo Nacional, las autoridades económicas y el Banco Central están trabajando coordina-damente para enfrentar los efectos de esta crisis”, y se enfatiza que la co-ordinación con el resto de los poderes públicos es el medio previsto en la Constitución para armonizar acciones y que, consecuentemente, el Banco Central de Venezuela ha adecuado sus capacidades instituciona-les para la coordinación macroeconómica, especialmente con el Ejecuti-vo Nacional, en función de determinar la dirección de las políticas y las instancias técnicas para implementar y coordinar estrategias previstas.
Además, diversas acciones se adaptaron de manera conjunta entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central para contrarrestar los efectos de la crisis. A este respecto, el BCV comenzó por llevar a cabo distintos ajustes en su política monetaria con la finalidad de estimular el crédi-to bancario, mantener adecuados niveles de liquidez para ese propósito y proteger a la banca nacional de la exposición al riesgo de los acti-vos tóxicos prevalecientes en los mercados financieros internacionales. La reforma de la Ley del Banco Central, promulgada en noviembre de 2009, proporciona al Instituto mayor margen de maniobra para el otor-gamiento de asistencia crediticia a la banca, a fin de estimular la eco-nomía nacional, así como para la profundización y ordenamiento de títulos públicos y el manejo de reservas internacionales. De igual mo-do, a comienzos de 2010, se realiza un nuevo ajuste cambiario, a través
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de un mecanismo diferencial, el cual, según distintos estudios y anun-cios oficiales, propende a corregir la sobrevaluación del bolívar frente al exterior, ordenar el mercado cambiario y proporcionar mayores ingre-sos al fisco para continuar e intensificar programas de desarrollo econó-mico y social.
Comportamiento de la economía venezolana de 2008 y 2009
Las repercusiones de la crisis económica mundial fueron bastante seve-ras para la economía venezolana, aunque menos graves de lo que se ha-bía previsto. En virtud de los elevados activos externos del sector público, acumulados para afrontar contingencias de esta naturaleza, al reajuste en los gastos fiscales no prioritarios y a programas más racionales para el otorgamiento de divisas para importaciones y otros gastos externos, la ac-tividad económica marchó a un ritmo menos acelerado pero sin tropiezos significativos. El informe económico correspondiente a 2008 comienza con una reseña cronológica acerca del derrumbe de los precios del petró-leo y el inicio y propagación de la crisis mundial, al exponer, en su sección correspondiente al mercado petrolero, que durante el período compren-dido entre septiembre de 2007 y julio de 2008 se produce el pico máximo de los precios petroleros, después de lo cual la crisis mundial se agudiza y la demanda mundial de ese combustible muestra una significativa desace-leración con fuerte caída del consumo en la economía norteamericana, lo que “ocasiona una corrección abrupta de los precios a niveles inferiores a los USD 40 por barril para el WTI y a menos de 30 dólares para la ces-ta venezolana”, con sus correspondientes repercusiones negativas en los principales segmentos de la economía nacional.
Por otra parte, no obstante esa abrupta desaceleración en los precios de nuestro principal producto de exportación, al examinar lo concer-niente a la evolución del sector real de la economía, el mencionado do-cumento expone: “Durante el año 2008, la economía venezolana mostró, por quinto año consecutivo, un crecimiento sostenido al registrar una expansión anual del producto interno bruto (PIB) en términos reales de 4,9%”, a lo cual se añade que ese crecimiento fue determinado, princi-palmente, por el desempeño de la actividad no petrolera que registró un
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incremento de 5,3%, sin dejar de destacar el crecimiento de 3% del sec-tor petrolero, que desde 2005 exhibe un comportamiento contractivo. Se señala, igualmente, que casi todos los indicadores del sector real ex-perimentaron crecimientos positivos; que la balanza de pagos arrojó un superávit de USD 4.156 millones y que el desempleo continuó reducién-dose al situarse en 6,1%, o sea, un 1,4% menos que la cifra registrada en el año anterior. En todo caso, el indicador más representativo del com-portamiento de la economía venezolana en el año 2008, lo constituye el hecho de que el crecimiento de 4,9% registrado en el PIB resultó, en pro-medio, muy superior al de la mayoría de las naciones desarrolladas y no desarrolladas, con las conocidas salvedades de China e India.
Para el año 2009, por el contrario, los mismos indicadores arrojan resultados negativos. Según el Mensaje de Fin de Año del Presidente del Banco Central, el producto interno bruto (PIB), en términos reales, ex-perimentó una contracción interanual de 2,9%, resultado que exhibe la primera caída luego de cinco años de crecimiento; la balanza de pa-gos presenta un saldo negativo de USD 11.027 y el desempleo se sitúa en 8% al experimentar un incremento de 0,6%. No obstante, la misma fuente contiene información altamente positiva. En lo que concierne al mercado del petróleo se destaca una apreciable recuperación al indicar que después de que “el crudo marcador WTI registrará un precio míni-mo de USD 33,87 en diciembre de 2008, a finales de 2009 este marca-dor se sitúa en alrededor de 81 dólares el barril”. En lo que concierne a la crisis global se asienta que la economía mundial declinó en un 1,1%, después de un crecimiento de 3% en 2008, pero que a partir del tercer trimestre se retoma la senda del crecimiento en las economías más de-sarrolladas con excepción de Gran Bretaña, en tanto que en los países en desarrollo, la recuperación llegó más temprano que en los avanza-dos, al contar con una menor exposición financiera y una mayor forta-leza macroeconómica.
Algunas lecciones y experiencias derivadas de la crisis
Las lecciones derivadas de la crisis financiera global y sus repercusio-nes para la economía mundial, y muy especialmente para la nuestra, de-
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berán ser objeto de numerosos estudios y reflexiones. Para la economía mundial, las lecciones más evidentes se relacionan con la excesiva liber-tad económica, los peligros de la globalización financiera, la desmedi-da e incontrolable especulación y la necesidad de mayor supervisión del Estado en la actividad económica, sin descartar las propuestas de crea-ción de un “ente regulador del mercado financiero global”. La crisis po-ne, también, en evidencia las bondades de la intervención del Estado, los peligros de la irrestricta economía de mercado, los desaciertos de la política monetaria y bancaria norteamericana, la escasa veracidad de los diagnósticos y predicciones de las agencias calificadoras de riesgos, así como también los peligros presentes en la continua y poco super-visada innovación financiera. Para la economía venezolana, esta crisis nos revela experiencias no menos importantes: en primer lugar, se re-afirman los peligros de la acentuada dependencia de la explotación pe-trolera y de las acentuadas e imprevisibles fluctuaciones en los precios de ese combustible, que parecen determinar fuertes altibajos en la eco-nomía nacional; en segundo término, pone en evidencia los positivos resultados de mantener fondos de reservas que actúan como amortigua-dores frente a las abruptas contingencias adversas del mercado petrole-ro, y que han determinado que la crisis en Venezuela haya tenido menor impacto negativo que en otros países; y, por último, subraya la necesi-dad de continuar trabajando activamente para diversificar nuestra pro-ducción e independizarnos de la llamada monoexportación petrolera.
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A manera de epílogo
A pesar del prestigio que el Banco Central mantiene en la opinión pú-blica, en períodos recientes se han venido formulando algunas críticas a las políticas y actuaciones del Instituto, la mayoría de las cuales pueden atribuirse, fundamentalmente, a las peculiaridades o carácter sui géne-ris de nuestra economía, que no reacciona con facilidad a las políticas monetarias y cambiarias que recomiendan los tratadistas y que se apli-can con relativa fluidez y buenos resultados en otras naciones. Dentro de esta hipótesis, se ha creído de interés enfatizar en algunos aspectos relacionados con determinadas actividades de esta institución que re-quieren de especial atención y/o de una recapitulación que conduzca a estudios y reflexiones adicionales sobre la materia, en razón de que no han sido adecuadamente clarificados ni resueltos con los instrumentos analíticos tradicionales. Se trata, básicamente, de la multiplicidad de re-gímenes cambiarios adoptados en el país, de las dificultades para lograr uno adecuado y un tipo de cambio de equilibrio que satisfaga nuestras propias necesidades; de los tropiezos que ha encontrado el BCV para controlar la inflación; y, por último, de los debates que se han llevado a cabo en períodos recientes sobre las propuestas de establecimiento de una Caja de Conversión en Venezuela, la cual, eventualmente, pudiera realizar funciones atribuibles al Banco Central.
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Multiplicidad de regímenes cambiarios
Llama poderosamente la atención la diversidad de regímenes cambia-rios que han existido en el país. Habida cuenta de que la materia se ha tratado en varios capítulos, y en razón de que el presente trabajo se en-cuentra sistematizado, básicamente, por períodos, se ha creído de inte-rés iniciar esta sección con una síntesis cronológica relacionada con la evolución de los aspectos más relevantes de este régimen, desde los ini-cios del Banco Central hasta el momento de aproximarse los 70 años de existencia de la institución. Las continuas modificaciones al menciona-do régimen, así como sus cambios de orientación, parecen justificar esta síntesis que, aunque repetitiva, puede ser de utilidad para el lector in-teresado en una visión de conjunto sobre la materia. Desde otro punto de vista, debe tenerse en cuenta que las reformas a los regímenes cam-biarios y tipos de cambio han tenido influencia determinante en el com-portamiento de la actividad económica, motivo por el cual una breve recapitulación final sobre la materia parece constituir un complemento imprescindible de la historia del Banco Central, que no puede omitirse. Examinemos la situación:
Convenio Tinoco, 1934: a raíz de la devaluación del dólar norteameri-cano, en 1934 se celebró en Venezuela el llamado Convenio Tinoco, me-diante el cual el Gobierno nacional se comprometía a adquirir, al precio de Bs. 3,90 por dólar, las divisas que las compañías petroleras tuviesen que vender para realizar sus operaciones en el país. Las que excediesen de ese monto tendrían que venderse al precio de la paridad entre el bo-lívar y el dólar. Dicho convenio se originó en la sobreoferta de dólares derivada de la explotación petrolera que la economía nacional no es-taba en capacidad de absorber. Dado que la sobrevaluación del bolívar creaba graves dificultades para la exportación de los productos agrope-cuarios tradicionales, a finales de ese decenio se establecieron primas o subsidios para las exportaciones de café, cacao y otros renglones.
Cambios diferenciales, 1941: a partir de la creación del Banco Cen-tral, se eliminan las primas para la exportación de los renglones agrope-
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cuarios antes citados y se establece un sistema de cambios diferenciales. Mediante este sistema, el BCV adquiría divisas de las empresas petrole-ras al tipo de 3,09 por dólar y las vendía al público, a través de la banca, a Bs. 3,35 por dólar. El BCV, a su vez, adquiere las divisas provenientes de las exportaciones de café y cacao a Bs. 4,30 y Bs. 4,70. Este sistema, su-gerido por el doctor Hermann Max, provenía de los fundamentos de la Alemania hitleriana en donde los cambios diferenciales se habían adop-tado con gran éxito. Dado que las exportaciones de café y de cacao eran muy reducidas, el nuevo mecanismo adoptado implicaba elevadas utili-dades cambiarias para el fisco nacional, que constituían ingresos fiscales de primer orden. Por último, cabe añadir que los cambios diferenciales resultaron contrarios a la filosofía y principios del Fondo Monetario In-ternacional, organismo que, a partir de su creación, comienza a insistir en la eliminación de este sistema por parte de Venezuela.
Control de cambios y devaluación, 1960: a finales del decenio de los cincuenta (del siglo xx), como resultado del debilitamiento de los pre-cios del petróleo y cambios políticos experimentados durante la época, decae la confianza en la economía nacional y se registran fuertes sa-lidas de capitales con su correspondiente incidencia negativa sobre la balanza de pagos. Ante tal situación, en noviembre de 1960 se impo-ne un control de cambios y, en marzo de 1961, se crea un mercado con-trolado al tipo de Bs. 3,35 por dólar, y un mercado libre oficial al tipo de Bs. 4,70 por dólar, correspondiendo el primero de dichos mercados a las importaciones y pagos esenciales y, el segundo, a los no esenciales y suntuarios. Progresivamente, se pasan al mercado libre la mayoría de las importaciones y el tipo de cambio se sitúa en Bs. 4,70 por dólar.
Unificación cambiaria y retorno a la libre convertibilidad, 1964: en es-te año se elimina el control de cambios establecido en 1960 y se avanza considerablemente hacia la unificación cambiaria, al fijarse, básicamen-te, un tipo de Bs. 4,40 por dólar para las divisas del sector petrolero y un tipo de venta al público de Bs. 4,50 por dólar. Dos razones im-portantes determinaron esta modificación: en primer lugar, el mejora-miento en la situación de los pagos externos y mayor confianza en la
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economía nacional; y, en segundo, el convencimiento del Gobierno na-cional y del Banco Central de que al eliminar el tipo de compra de di-visas al sector petrolero, de Bs. 3,09 por dólar (contabilizado por dichas empresas como un costo), se incrementarían sus pagos por concepto de Impuesto sobre la Renta, lo que compensaría la disminución de las uti-lidades cambiarias.
Revaluaciones, 1971 y 1973: con motivo de las devaluaciones del dólar de Estados Unidos realizadas entre 1971 y 1973, a consecuencia de la cri-sis del Sistema Monetario Internacional y la suspensión de la libre com-patibilidad de esa moneda, en Venezuela se efectúan dos revaluaciones del bolívar proporcionales, aproximadamente, a las devaluaciones del dólar. En 1971 se reduce el tipo de cambio del dólar frente al bolívar a Bs. 4,40 por dólar, y en 1973, a Bs. 4,30 por dólar. Para esa época, el FMI eli-mina el sistema de paridades fijas y comienza a imperar un sistema de cambios flotantes en el Sistema Monetario Internacional.
Control de cambios, 1983: en ese año se produce un fuerte desequi-librio en nuestras cuentas externas como resultado de la acentuada re-ducción de los precios del petróleo, la necesidad de cancelar la elevada deuda externa –contraída en períodos de abundancia para estimular el desarrollo económico– y el debilitamiento de la confianza económica nacional. Se decreta un control de cambios conjuntamente con nume-rosos controles y se establecen varios tipos de cambio: Bs. 4,30 por dó-lar para importaciones y pagos prioritarios y Bs. 6,00 por dólar para importaciones y pagos no esenciales y suntuarios, a la vez que se crea un mercado libre a través de la Bolsa de Valores, apuntalado por inter-venciones del Banco Central, que se inicia en alrededor de Bs. 8,50 por dólar. Para la administración del sistema se crea una oficina administra-dora del régimen cambiario conocida con el nombre de Recadi (Régi-men de Cambios Diferenciales).
Retorno a la libre convertibilidad, 1989: como consecuencia de la mo-dificación radical de la orientación de la política económica, vinculada con el “gran viraje” y el “plan de ajuste estructural” del presidente Carlos
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Andrés Pérez, se elimina el control de cambios y se establece un régimen de libre convertibilidad. Esta decisión fue, en gran parte, producto de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, a través del cual se ob-tuvo asistencia financiera de ese organismo, comprometiéndose Vene-zuela (a través de las cláusulas de condicionalidad) a instrumentar una política de desregulaciones, privatizaciones y libertad cambiaria cónso-na con la filosofía y principios de dicho fondo. En consecuencia, se sus-cribe un convenio entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central y se establece que el tipo de cambio fluctuará de acuerdo con la oferta y la demanda. Se partió del principio de que la nueva política adoptada se traduciría en ingreso de inversiones extranjeras y repatriaciones de ca-pitales que incrementarán significativamente la oferta de divisas y con-ducirán a una baja en el tipo de cambio.
Minidevaluaciones, 1992: entre 1992 y 1994 se adopta un esquema de minidevaluaciones orientado a permitir un deslizamiento suave del ti-po de cambio, capaz de ajustarse a la demanda de divisas y preservar la competitividad externa. Para la adecuada instrumentación de este me-canismo, se previó realizar intervenciones periódicas del Banco Central en el mercado cambiario, lo cual se hizo a través de subastas con resul-tados inicialmente satisfactorios. No obstante la crisis bancaria de 1994, aumentó considerablemente la demanda de divisas, situación que obli-gó al BCV a incrementar sus intervenciones con apreciable pérdida de reservas. En ese contexto, se abandonó el sistema de minidevaluaciones y se recurrió al control de cambios.
Nuevo control de cambios y devaluación, 1994: los precarios resulta-dos del plan de ajuste estructural, así como los desajustes económicos y políticos que sobrevinieron después de su implantación, conjuntamente con la crisis bancaria de 1994, se traducen en fuertes presiones sobre las cuentas externas e imponen la necesidad de un nuevo control de cam-bios. Este nuevo control, establecido por el Ejecutivo Nacional en julio de 1994, creó una Junta de Administración Cambiaria (JAC) y una Ofi-cina Técnica de Administración Cambiaria (OTAC) con las más amplias
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facilidades para la administración de los medios externos de pago. Se inició con un tipo de cambio fijo, pero ajustable, de Bs. 170 por dólar.
Bandas cambiarias y libre convertibilidad, 1996: se restablece la li-bre convertibilidad a través de una ley que autoriza al Banco Central a permitir que el tipo de cambio sea determinado y fluctúe libremente de acuerdo con la oferta y la demanda. Con fundamento en los lineamien-tos de política establecidos, durante el período comprendido entre abril y junio de ese año se permitió la flotación del tipo de cambio y se ins-trumentó el sistema de bandas cambiarias con una paridad central de Bs. 4,70 por dólar y una banda de fluctuación alrededor de esa paridad del 7,5%.
Libre flotación, 2002: en febrero de ese año entra en vigencia un sis-tema de libre flotación del tipo de cambio en sustitución del de bandas cambiarias hasta entonces prevaleciente. Con fundamento en este nue-vo régimen, el BCV suministraba un monto predeterminado de divi-sas al mercado cambiario, el cual revisaba periódicamente tomando en consideración el objetivo de reservas internacionales y la proyección del flujo de divisas. Además, el Instituto conservaba la facultad de interve-nir en dicho mercado para moderar la volatilidad del tipo de cambio, sin interferir en la tendencia exhibida por esta variable. Se estimaba que la mayor flexibilidad y transparencia constituían las ventajas fundamenta-les de este nuevo mecanismo.
Nuevo control de cambios, 2003: en febrero, a través de un Convenio Cambiario entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central, se suspende la libre convertibilidad y se establece un Régimen de Administración de Divisas (RAD), en sustitución del régimen existente de libre flotación y libre convertibilidad, para cuya coordinación y administración se crea la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi). De acuerdo con las previsiones del convenio, el BCV quedaba encargado de liquidar las operaciones autorizadas por Cadivi y de estudiar e informar al Ejecuti-vo Nacional sobre las disponibilidades de divisas. Se fijó un tipo de cam-bio único de venta al público de Bs. 1.600 por dólar.
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Tipo de cambio dual, 2010: en enero se produce un nuevo ajuste cam-biario. A través del Convenio Cambiario Nº 14, se establece un meca-nismo diferencial que contempla dos tipos de cambio para la venta de divisas por parte del Banco Central: un tipo de cambio preferencial de Bs. 2.600 por dólar para importaciones y pagos considerados priorita-rios y otro de Bs. 4.600 para pagos e importaciones no prioritarios. Se-gún estudios y declaraciones oficiales, las razones que indujeron a esta modificación fueron la necesidad de corregir la sobrevaluación del bolí-var, así como la de ordenar el mercado cambiario y evitar la desmedida especulación que se estaba haciendo con la adquisición de dólares prefe-renciales a Bs. 2.015, para revenderlos en el llamado “mercado paralelo” a un tipo de cambio que oscilaba alrededor de Bs. 6.000 por dólar. Con la modificación realizada, se estima que estas cuantiosas utilidades cambia-rias, que estaban obteniendo los especuladores en el mercado de divisas, pasarían al fisco nacional para ser invertidos en programas de desarro-llo económico y social. De igual modo, el Gobierno nacional previó un incremento moderado en los precios, debido a que la mayoría de las im-portaciones, financiadas con divisas obtenidas en el mercado preferen-cial, se venían comercializando al tipo de cambio del mercado paralelo.
Dificultades predominantesen el ámbito cambiario y monetario
De lo expuesto, resulta posible concluir que en Venezuela, salvo el ca-so de la Caja de Conversión a la cual se hace referencia más adelante, se han adoptado los más variados regímenes cambiarios, sin que ningu-no de ellos haya podido adaptarse o satisfacer de manera adecuada a las necesidades y peculiaridades del país. Tal situación ha sido atribuida, fundamentalmente, al carácter sui géneris de nuestra economía, carac-terizada por un sector petrolero de alta productividad y eficiencia, que al parecer requiere un determinado tipo de cambio y frente a un sector no petrolero, de carácter primitivo y de baja productividad, que nece-sita otro diferente (tesis de los cambios diferenciales sustentada origi-nalmente por Hermann Max). A ello se agregan otras peculiaridades como son la tendencia a utilizar el régimen cambiario como fuente de
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recursos fiscales, las acentuadas fluctuaciones de los precios del petróleo que determinan fuertes altibajos en nuestros ingresos de divisas y la es-casa adaptabilidad de nuestra economía a los regímenes cambiarios or-todoxos patrocinados por el Fondo Monetario Internacional.
Posiblemente, una de las críticas más frecuentes y acertadas que pueden hacerse a nuestros regímenes cambiarios radica en que las con-tinuas y acentuadas devaluaciones no han podido tener influencia de-terminante en el incremento de las exportaciones no petroleras, debido a la ausencia de coordinación entre las devaluaciones propiamente di-chas y las políticas de fomento a la producción de renglones potencial-mente exportables. Por último, en los debates y concepciones teóricas sobre los problemas cambiarios venezolanos ha estado siempre presen-te la influencia subyacente de los intereses creados y grupos de presión, los cuales se inclinan por uno u otro régimen cambiario o tipo de cam-bio de acuerdo con sus conveniencias personales, situación que compli-ca aún más el problema y dificulta la toma de decisiones objetivas sobre tan importante materia.
De igual modo, se estima que en Venezuela el Banco Central no ha tenido el éxito deseado en sus políticas de abatimiento contra la infla-ción, debido a una serie de causas que están por encima de sus posi-bilidades de acción como son, entre otras, la influencia predominante del gasto público en un país de elevados ingresos fiscales y la menor in-fluencia que tiene la política monetaria para contrarrestar la actuación fiscal. Influyen también, al respecto, las llamadas rigideces del aparato productivo interno que reacciona muy lentamente a las políticas de estí-mulo a la producción. El BCV ha diseñado y puesto en práctica todas las medidas de política monetaria para combatir la inflación, incluyendo costosas políticas de absorción de la liquidez, pero normalmente tropie-za con la disyuntiva de que una menor liquidez se traduce en estanca-miento de la actividad económica.
Las ideas y propuestas que condujeron a la creación del Fonden son soluciones creativas a problemas monetarios y cambiarios propios de nuestra economía. En efecto, las repercusiones inflacionarias de una ex-cesiva acumulación de reservas internacionales, característicos de los ciclos expansivos de la actividad petrolera, constituyen materia que ha
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sido abordada por el BCV en distintos estudios y recomendaciones so-bre la creación de un fondo de esa naturaleza. Este mecanismo, como se indica en capítulos anteriores, restringe la excesiva monetización de di-visas provenientes del sector petrolero, a la vez que propicia el estableci-miento de un fondo en dólares para la inversión reproductiva y/o para contrarrestar fluctuaciones adversas de la economía. La noción de “ni-vel adecuado de reservas” es también un concepto novedoso asociado a la creación del Fonden. A pesar de sus imperfecciones, este mecanis-mo parece adecuarse a nuestras necesidades. En todo caso, este fondo, teóricamente acertado, pudiera debilitarse o desvirtuarse en sus propó-sitos de no ser implementado estrictamente en la forma en que fue con-cebido. La mayor preocupación que ha existido al respecto radica en la posibilidad de doble emisión monetaria que podría producirse en los traspasos del BCV al Fonden. Ello implica la necesidad de un estricto control, supervisión y coordinación entre el Ejecutivo Nacional, el BCV y Pdvsa para evitar la posibilidad de que esa práctica pueda realizarse.
En algunos trabajos sobre políticas y actuaciones del BCV suele adu-cirse, además, que el Instituto ha venido llevando a cabo numerosas ac-tividades que no le son propias, lo cual le resta atención a las que sí lo son. Ello puede atribuirse, por una parte, a funciones específicas que le ha encomendado la ley o el Poder Ejecutivo en la seguridad de que po-drán ser llevadas a cabo con la rapidez y eficiencia características de la institución; y, por la otra, a iniciativas del propio Banco para realizar es-tudios y satisfacer necesidades colectivas insuficientemente atendidas como pasa con la recopilación de estadísticas. Los proyectistas de la Ley del BCV de 1992 hicieron énfasis en esta situación y recomendaron “des-lastrar” al Banco de actividades que no le son propias a fin de que pu-diera concentrarse en las específicas de un banco central. Por otra parte, respetables analistas insisten en que el BCV debe plantearse en un limi-tado grupo de objetivos para alcanzar la máxima eficiencia.
La alternativa de la Caja de Conversión
Debido posiblemente a las experiencias o escasa viabilidad de los regí-menes cambiarios adoptados en Venezuela desde la fundación del Banco
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Central hasta finales del siglo xx, así como por el proceso inflacionario, en períodos recientes se registró en el país un interesante debate concep-tual sobre el mecanismo denominado Caja de Conversión y su posible adopción en nuestro medio. Teóricamente, esa idea adquirió notoriedad o se retomó a raíz de la publicación de la obra de Steve Hankle y Kurt Schuler, titulada ¿Banco Central o Caja de Conversión? (1991), quienes según distintos analistas prescriben este mecanismo cambiario para los llamados países no desarrollados o tercermundistas como medio ideal para alcanzar la estabilidad monetaria y abatir la inflación. Además de sus repercusiones en los medios de comunicación, el tema fue discutido ampliamente en la Academia Nacional de Ciencias Económicas, corpo-ración que organizó foros al respecto y dio cabida en su revista a varios artículos sobre la Caja de Conversión suscritos por destacados econo-mistas entre ellos Domingo F. Maza Zavala (1995), Guillermo Ortega y Tobías Nóbrega (1995). La obra de Marcelo Gerona, sobre la viabilidad de una Caja de Conversión en Venezuela, constituye, igualmente, un apreciable aporte sobre la materia.
Conocida también en la literatura económica como Currency Board o Junta Monetaria, la Caja de Conversión surgió como un mecanismo monetario y cambiario que se institucionalizó, predominantemente en las posesiones coloniales inglesas del siglo xix y comienzos del siglo xx, y se sustentó en la noción, arraigada en “la cultura económica colonial británica”, de que los nativos o residentes de esos territorios carecían de la capacidad técnica o fundamentación moral necesaria para crear dine-ro en forma racional, a través del sistema ortodoxo de la banca central, y requerían por ello de un mecanismo diferente como lo era una Caja de Conversión, gobernada por una Junta Monetaria integrada, general-mente, por súbditos británicos.
En esencia, la Caja de Conversión se asimila a lo que hoy en día llamamos casas de cambio que realizan operaciones de conversión de moneda extranjera a nacional o viceversa. Dicha caja debe mantener el 100% de las divisas que ingresan a una determinada comunidad pa-ra garantizar la convertibilidad de los billetes y monedas de que dispone la misma, a un tipo de cambio fijo. En principio, se estima que esta mo-dalidad tiene apreciables ventajas: a) garantiza la libre convertibilidad
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entre moneda extranjera y la moneda nacional; b) proporciona respal-do total a la base monetaria con activos externos; c) permite mantener un tipo de cambio fijo; y d) como característica muy especial, frena o evita la tentación de emitir dinero sin el adecuado respaldo de activos externos, como sucede en el caso de algunos bancos centrales o autori-dades monetarias en general. Una de sus desventajas radica, fundamen-talmente, en su excesiva rigidez que no da lugar a la instrumentación de una política monetaria capaz de adecuar la liquidez a las necesidades de la economía, estimular el desarrollo y crear condiciones para adoptar políticas anticíclicas cuando las condiciones así lo requieran. También se cita como desventaja, la excesiva dependencia de las economías ex-ternas por cuanto han sido diseñadas para países coloniales que no pue-den apartarse de las políticas adoptadas en sus metrópolis.
En la discusión sobre el tema de la Caja de Conversión, suele adu-cirse, generalmente, que ese mecanismo constituye la antítesis de la banca central y la negación de la política monetaria. Por otra parte, se argumenta que la adopción en la actualidad de ese sistema, anticua-do y regresivo, representa una suerte de agotamiento del pensamiento económico bancocentralista o una manifestación de desconfianza en la facultad otorgada a los bancos centrales de emitir dinero de manera dis-crecional, así como un medio de sustituir esa discrecionalidad por un mecanismo de autorregulación, como sucede también con las teorías que propenden a una vuelta total o parcial del sistema de patrón oro. En todo caso, suele afirmarse que no existen evidencias definitivas de que los países que tuvieron Cajas de Conversión se desempeñaron en mejor forma que los países que no la tuvieron.
Se estima que alrededor de 70 países coloniales o semicoloniales han adoptado en una u otra circunstancia Cajas de Conversión, destacándo-se entre ellas las antiguas posesiones coloniales británicas: Hong Kong, Singapur, Guayana Británica, Trinidad y Tobago, Bahamas, Bermu-da, Kenia, Uganda, Tanzania, Nigeria, Gibraltar, Malta, Chipre y otras. Además, se citan los casos de Panamá, Argentina y Filipinas. Al lograr su independencia política, la mayoría de estas colonias transformaron sus Cajas de Conversión en bancos centrales. En América Latina se ha prestado gran atención al caso de Argentina, país que, posiblemente en
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razón de sus vínculos con Gran Bretaña o el área de la libra esterlina, en general, ha ensayado modalidades semejantes a la Caja de Conver-sión desde finales del siglo xix, y que si bien ha venido contando con un buen banco central, éste no se ha despedido totalmente de los principios que rigen a esa modalidad cambiaria, a lo cual atribuyen, algunos auto-res, el abatimiento de la hiperinflación que durante varias décadas pre-dominó en ese país.
En lo que concierne a la instalación de una Caja de Conversión en Venezuela, distintos autores que han participado en el debate sobre la materia se han opuesto a esa posibilidad, básicamente, por considerar-la contraria a la autonomía monetaria y a la soberanía nacional, aun cuando han recomendado soluciones alternativas que aparentemente compaginan la teoría y la práctica de la banca central con los rígidos preceptos de la Caja de Conversión. Domingo F. Maza Zavala (ibídem), por ejemplo, estima que debe restablecerse en la Ley del Banco Central que la emisión de dinero esté relacionada directamente con la existen-cia de un nivel de reservas internacionales con un coeficiente de 50%. De este modo, indica que el aumento de la oferta monetaria no será po-sible sin el incremento de aquellas reservas, y agrega que el otro mar-gen de 50%, no cubierto por las reservas, correspondería al ejercicio de la política monetaria, mediante operaciones de descuento, redescuento y anticipos con las instituciones financieras y operaciones de mercado abierto. Guillermo Ortega y Tobías Nóbrega (ibídem), por su parte, des-pués de analizar variados aspectos del problema, llegan a una conclu-sión semejante cuando exponen que consideran necesario estudiar una fórmula como la establecida en la Ley del Banco Central de 1960, que fi-je una relación cuantitativa explícita entre el monto de la base moneta-ria y las reservas internacionales, a fin combinar la rigidez de la Caja de Conversión con la flexibilidad de la política monetaria.
En síntesis, las conclusiones de este grupo de especialistas, así como de otros que han escrito sobre la materia, descartan la posibilidad de es-tablecimiento de una Caja de Conversión en Venezuela que eventual-mente sustituya al Banco Central, por considerar que esta alternativa constituye un apreciable retroceso económico que implicaría una pérdi-da de la libertad de acción en política monetaria y cambiaria e, incluso,
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una renuncia a nuestra soberanía en tan importantes campos. En cam-bio, las recomendaciones sobre la vuelta al sistema de encajes, previsto en la Ley del Banco Central de 1960 representan materia que debe ser objeto de observación y estudio.
Finalmente, en lo que concierne a las reformas practicadas a la Ley del Banco Central en períodos recientes, a fin de incrementar su parti-cipación en un desarrollo y actividad económica en general, conviene reiterar lo expuesto en el capítulo xx, en el sentido de que tales refor-mas se encuentran en concordancia con las más avanzadas corrientes de pensamiento económico sobre la materia, así como con las políticas adoptadas por las autoridades monetarias de las naciones altamente in-dustrializadas para enfrentar la crisis global de los años 2007 y 2008, y corregir prácticas irregulares que se venían llevando a cabo en los mer-cados financieros, consideradas como causas determinantes de dicha crisis. Desde este punto de vista, tales reformas tienen amplia justifi-cación pero, evidentemente, sus alcances dependerán en alta medida, de la racionalidad y adecuados diagnósticos que predominen en su instrumentación.
a manera de epílogo
apéndice
Presidentes y primeros vicepresidentes del Banco Central en sus 70 años
de existencia
Durante el período objeto de estudio, el Banco Central ha conta-do con distinguidos presidentes y primeros vicepresidentes, caracte-rizados por su capacidad, espíritu de trabajo y reconocida vocación bancocentralista:
Jesús María Herrera Mendoza
Banquero de reconocida experiencia en asuntos monetarios, elegido por la Asamblea de Accionistas para ocupar la presidencia del Banco en agosto de 1940, entre la terna de candidatos presentada por el Eje-cutivo Nacional. Fue el primer historiador del Banco al dejar cuenta de sus actividades iniciales en la obra Historia de las actuaciones del Ban-co Central de Venezuela en sus primeros ocho años de vida 1940-1948. Le acompañaron en la primera vicepresidencia el señor Xavier Lope Be-llo, miembro de la Comisión Organizadora del Banco, y J.J. González Gorrondona, quien fuera uno de los fundadores de la Escuela Libre de Ciencias Económicas en la UCV. Concluyó el período para el cual fue electo, a pesar de los violentos cambios políticos experimentados en oc-tubre de 1945, lo cual ha sido considerado como un respeto a la institu-cionalidad del Banco Central.
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Carlos Mendoza
Abogado experto en asuntos mercantiles, designado durante la presi-dencia de Rómulo Gallegos para suceder al período de Jesús María He-rrera Mendoza. Al igual que éste, completó el período para el cual fue electo a pesar de los cambios políticos experimentados en el país con posterioridad al presidente Gallegos. J.J. González Gorrondona conti-nuó en la primera vicepresidencia.
Aurelio Arreaza Arreaza
Abogado, ex ministro de Hacienda, designado por el presidente Marcos Pérez Jiménez para ocupar la presidencia del Banco después del doc-tor Carlos Mendoza. Enrique Salas Montilla le acompañó en la prime-ra vicepresidencia.
Alfonso Espinosa
Abogado, ex ministro de Hacienda, designado durante la Administra-ción de la Junta de Gobierno presidida por el vicealmirante Wolfgang Larrazábal. Dejó constancia de sus experiencias monetarias y cambia-rias en la obra El proceso monetario: Venezuela 1930-1960. Renunció, aparentemente, por solidaridad con el ministro de Hacienda de la épo-ca, doctor José Antonio Mayobre, quien dejó su cargo por desacuerdo con la nueva orientación de la política económica implementada por el Gobierno nacional.
Alfredo Machado Gómez
Abogado, economista y empresario, designado por el presidente Rómu-lo Betancourt para sustituir al doctor Alfonso Espinosa, en razón de su renuncia y de disposiciones transitorias contenidas en la Ley del BCV correspondiente a 1960, en donde se ordenaba una reestructuración del Directorio y de la Administración. Le correspondió instrumentar las re-
571apéndice
formas previstas en la mencionada ley. Prestó especial atención al pro-ceso de reforma de Sistema Monetario Internacional y a la integración financiera latinoamericana. Dejó constancia de sus actuaciones en el BCV en la obra Crisis y recuperación 1961-1968. Durante su administra-ción, Carlos Rafael Silva ocupó la primera vicepresidencia.
Benito Raúl Losada
Abogado, ex ministro de Hacienda con gran experiencia en el campo de la Economía, designado por el doctor Raúl Leoni para cubrir la vacan-te dejada por Alfredo Machado Gómez, quien renunció al cargo para dedicarse a la actividad privada. Como más adelante se señala, Losada de sempeñó el cargo de presidente del BCV en dos nuevas oportunidades.
Alfredo Lafée
A Benito Raúl Losada lo sucede, en el ejercicio de la presidencia, Alfre-do Lafée, ingeniero con amplia experiencia empresarial, ex presidente de la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción, designado por el doctor Caldera en su primera Administración para ejercer la presidencia del Banco. Tanto a Benito Raúl Losada como a Al-fredo Lafée les acompaña en su gestión Carlos Rafael Silva como primer vicepresidente.
Carlos Rafael Silva
Designado por el presidente Carlos Andrés Pérez, durante su primera Administración, para desempeñar la presidencia del Banco después de concluido el período de Alfredo Lafée. Silva fue funcionario de carrera del Banco por más de 30 años, autor de numerosos estudios sobre ban-ca central, se inició en el Instituto como estudiante auxiliar de investi-gación, ejerció la primera vicepresidencia por largos años y concluyó su carrera como presidente. Durante ese período, Hugo Romero Quintero ejerce la primera vicepresidencia.
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Leopoldo Díaz Bruzual
Designado por el presidente Luis Herrera Campíns, al concluir el pe-ríodo de Carlos Rafael Silva. No pudo cumplir su período dado que su designación fue anulada por el Ejecutivo Nacional, en razón de una sen-tencia de la Corte Suprema de Justicia. Según anuncios oficiales, pri-varon en esta situación desavenencias entre el Poder Ejecutivo y el presidente del Banco Central sobre la conducción de la política mone-taria y cambiaria. Para concluir su período fue designado Benito Raúl Losada, quien había ejercido la presidencia en etapas anteriores. A Leopoldo Díaz Bruzual le acompaña Ángel Buenaño como primer vi-cepresidente, y a Benito Raúl Losada, José Benjamín Escobar Chirinos.
Hernán Anzola Giménez y Mauricio García Araujo
Ocupan la presidencia del Banco, por plazos relativamente breves, du-rante la Administración del doctor Jaime Lusinchi. Ambos expresaron deseos de separarse de sus cargos y no concluyeron sus períodos.
Pedro Tinoco, hijo
Designado por el presidente Carlos Andrés Pérez para el período pos-terior al de Leopoldo Díaz Bruzual y Benito Raúl Losada. Tinoco, ban-quero de reconocida experiencia en materia económica y financiera, ministro de Hacienda en dos oportunidades, fue designado para ejercer funciones de la banca central, cónsonas con la Ley de 1992 y en concor-dancia con el llamado Plan de Ajuste Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez. Le acompaña en su gestión José Vicente Rodríguez Aznar, como primer vicepresidente.
Miguel Rodríguez
Economista, profesor del Instituto de Estudios Superiores de Adminis-tración (IESA), designado por el presidente Carlos Andrés Pérez para sustituir a Pedro Tinoco. Ejerció el cargo por pocos meses. Renunció,
573
aparentemente, debido a la fuerte oposición al Plan de Ajuste Estructu-ral, del cual era uno de los autores.
Ruth de Krivoy
Funcionaria de destacada trayectoria en el Banco (única mujer que ha ejercido la presidencia del Instituto). Fue designada por el presiden-te Carlos Andrés Pérez para sustituir a Miguel Rodríguez y enfrentar los problemas monetarios y cambiarios del Plan de Ajuste Estructu-ral. Renunció a su cargo por desavenencias con el presidente de la Re-pública, doctor Rafael Caldera, sobre el manejo de la crisis bancaria de 1994. Dejó constancia de su posición en cartas públicas dirigidas al mencionado presidente. Omar Bello Rodríguez ejerce la primera vicepresidencia.
Antonio Casas González
Economista y diplomático con destacada trayectoria en el campo de la docencia, la investigación y la industria petrolera, fue designado presi-dente del BCV por el doctor Rafael Caldera durante su segunda admi-nistración. Ocupó el cargo por varios años. Hugo Romero Quintero y Marcos Sandoval le acompañan en la primera vicepresidencia.
Diego Luis Castellanos
Economista y diplomático con larga experiencia bancocentralista, quien se inició en el Banco como estudiante asistente de investigación, fue de-signado por el presidente Hugo Chávez Frías a comienzos del año 2000 para ejercer el período posterior al de Casas González. Le tocó, entre otros aspectos, la labor de consolidar la legislación sobre Banco Cen-tral, con los preceptos constitucionales establecidos en la Constitución de 1999, así como la de reorientar la organización y funciones del Ins-tituto de acuerdo con esos principios. Fue uno de los redactores del Proyecto de Ley del Banco Central de 2001. Durante ese período, Gas-tón Parra Luzardo desempeña la primera vicepresidencia.
apéndice
el banco central de venezuela574
Gastón Parra Luzardo
Destacado profesor de La Universidad del Zulia, miembro de la Asam-blea Constituyente y apasionado defensor de la autonomía del Banco Central, fue designado por el presidente Hugo Chávez Frías para el pe-ríodo posterior al de Diego Luis Castellanos. Murió en el ejercicio de su cargo. Según criterio ampliamente aceptado, falleció de una larga enfer-medad, prácticamente al frente de sus labores. José Ferrer Nava le acom-pañó como primer vicepresidente.
Nelson Merentes
En la actualidad, presidente del Banco, designado por el presidente Hu-go Chávez Frías. Es matemático, profesor universitario con amplia ex-periencia en materia fiscal y monetaria. Fue ministro de Finanzas en dos oportunidades y ha desempeñado una importante labor en la reorgani-zación del sistema bancario público. Durante su gestión, José Ferrer Na-va y Eudomar Tovar han ocupado la primera vicepresidencia.
Constancia de su preocupación por las materias relacionadas con la teoría y la técnica de la banca central o de las actividades relevantes que les tocó enfrentar, en su paso por la Administración del Instituto, han dejado varios de estos distinguidos funcionarios en trabajos que cons-tituyen contribuciones apreciables a la literatura económica nacional. Dejando a un lado los numerosos artículos periodísticos, declaracio-nes de prensa, conferencias y otros trabajos breves, cabe citar, a título puramente enunciativo y no enumerativo, los siguientes: J.M. Herrera Mendoza, como se ha dicho, fue autor de la Historia de las actuaciones del Banco Central de Venezuela en sus primeros ocho años de vida. Car-los Rafael Silva, además de su obra sobre el Sistema Monetario Inter-nacional, ya citada, escribió también Medio siglo del Banco Central de Venezuela (Ediciones de la Academia Nacional de Ciencias Económi-cas, 1990), así como distintos ensayos sobre autonomía de los bancos centrales y sobre conceptos y composición de las reservas monetarias e internacionales.
575
Ruth de Krivoy, a quien le tocó vivir y actuar frente a la crisis banca-ria de 1994, examinó y dejó constancia de su posición ante la misma en Colapso: crisis bancaria venezolana de 1994 (2002) y en La crisis bancaria Venezolana de 1994: opciones y decisiones (1995). Pedro Tinoco escribe diversos trabajos breves sobre la nueva orientación y políticas del Banco Central durante su gestión administrativa, calificada de neoliberal, al es-tar regida por la Ley del BCV de 1992, relacionada con los preceptos del Fondo Monetario Internacional y en concordancia con el Plan de Ajus-te Estructural del presidente Carlos Andrés Pérez. Publica, además, tra-bajos diversos sobre el sistema bancario.
Diego Luis Castellanos, autor de numerosas obras sobre comercio exterior y mecanismos de pagos internacionales, parece reaccionar en contra de las corrientes fondomonetaristas y neoliberales que venían prevaleciendo en el Banco Central, lo cual expone en su obra Ensayos sobre neoliberalismo y neocolonización (2005). Por último, Gastón Parra Luzardo, autor de numerosas obras sobre política petrolera contribu-ye con la bibliografía sobre el Banco Central de Venezuela en distintos trabajos sobre la Constitución de 1999, en donde se consagra la cons-titucionalidad y autonomía del Instituto, especialmente en la obra La Constituyente. Renacer de una esperanza (2002).
apéndice
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el banco central de venezuela
índice analítico
Academia Nacional de Ciencias Económicas: xxiii, 418, 451, 459, 518, 533, 548, 564, 574
Activos tóxicos: 503, 542, 543, 544, 550Acuerdo de Santo Domingo: 306, 309Acuerdos swap: 304, 310Administración Pública: 22, 38, 287,
460, 473 Adriani, Alberto: 9, 11Ahorro(s),
nivel de: 198 volumen de: 265
Alvarado Silva, Julio: 18, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 35, 36, 43, 62, 64, 175, 246
American Bank Note Co.: 51Anticipos por plazo fijo: 177Antifondomonetarista: 443Anzola, Hernán: 572Años treinta: xxxi, 3, 15, 102, 141, 192,
244, 292, 342, 541Apertura externa: 124, 126, 443, 444,
445, 451, 454Aranceles: 144, 145, 337, 445Arreaza, Aurelio: 87, 570Arrendamiento financiero: 366Asamblea Constitutiva: xxi, 47, 51, 62,
63, 87, 227Asamblea de Accionistas: 22, 25, 29, 38,
39, 52, 251, 272, 404, 482, 569Aschheim, Joseph: 165, 196, 204, 209,
219Asistencia financiera a los gobiernos:
244Asociación de Exportadores: 270
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Alalc): 76, 293, 294, 309, 527
Autocréditos: 466Autoliquidabilidad de los
instrumentos: 167Autoridad moral: xxviii, 72, 87, 219,
227, 239
Bagehot, Walter: xxix, 165Balanza de pagos de Estados Unidos:
83, 84, 297, 344Balanza de pagos: 33, 73, 74, 75, 76, 80,
106, 107, 108, 111, 116, 123, 127, 128, 130, 132, 133, 144, 145, 146, 147, 148, 160, 170, 171, 176, 190, 194, 213, 225, 229, 271, 288, 294, 297, 302, 303, 305, 306, 307, 308, 310, 314, 318, 319, 323, 328, 331, 333, 334, 338, 339, 342, 343, 344, 347, 348, 350, 375, 377, 378, 379, 387, 388, 389, 390, 391, 392, 398, 400, 420, 426, 432, 434, 446, 464, 485, 493, 517, 527, 545, 548, 552, 557
Banco Agrícola y Pecuario: 7, 9, 188, 276
Banco Andino: 468Banco auxiliar de la Tesorería: 12, 38,
234, 235, 236Banco Central de Chile: 14, 269, 308Banco Central de la República
Argentina: 14, 15, 35, 209, 267Banco Central de la República
Dominicana: 271, 308
el banco central de venezuela590
Banco Central de Reserva del Perú: 14Banco Central de Venezuela,
agente de la Tesorería nacional:22, 38, 59, 61, 75, 76, 86, 95, 118, 232, 233, 234, 237, 238, 240, 440
agente financiero del Gobierno: xxix, 12, 25, 29, 38, 39, 59, 61, 68, 76, 86, 217, 218, 224, 230, 231, 240, 247, 420, 426, 430, 434
actualización y modernización: 481 adecuación tecnológica: 513 Asamblea Constitutiva: xxi, 47, 51,
62, 63, 87, 227Asamblea de Accionistas: 22, 25, 38,
39, 52, 251, 272, 404, 482, 569autonomía del: 316, 574 BCVOZ: 523 Cámara de Compensación
Electrónica: 501, 502centralización de la emisión y de
las reservas: xxvii, xxx, xxxiv, xxxvi, xxxvii, 61, 92, 99, 100, 101, 427
colocaciones de depósitos oficiales: 228
control sobre la tasa de interés através del: 419
Comisión Organizadora: 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 62, 63, 88, 569
Comité Asesor para la Reforma del Sistema de Pagos: 498Departamento de Investigaciones Económicas y Financieras: 224 Departamento de Valores: 221 estímulo al mercado a través del: 74 Ley de: 8, 18, 28, 31, 45, 51, 53, 54,
55, 56, 57, 59, 63, 69, 74, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 93, 175, 189, 200, 201, 207, 214, 228, 230, 231, 234, 240, 247, 249, 253, 254, 255, 256, 258, 287, 297, 358, 359, 360, 362, 415, 416, 447, 448, 449, 450, 458,
479, 481, 483, 489, 526, 563, 572, 573, 575
Ley de 1948 (proyecto): 95, 254 Ley de 1960: 74, 82, 87, 93, 201, 214,
230, 247, 249, 253, 255, 256, 297, 358, 360, 415, 447
Ley de 1961: 363 Ley de 1974: xxii, 80, 96, 103, 228,
230, 250, 313, 415, 428Ley de 1987: 360 Ley de 1992: 316, 450, 572 Ley de 2001: 315Ley de 1938 (proyecto), 175Memoria(s) del: xxxiv, 35, 53, 68,
69, 88, 89, 72, 117, 119, 138, 139, 153, 178, 183, 189, 192, 194, 201, 203, 225, 230, 232, 238, 272, 293, 296, 298, 299, 304, 308, 309, 335, 340, 399, 401, 409, 427, 428, 434, 439, 440, 441, 523, 525
Memoria(s) Especial(es) del: 185,190, 191, 299
reforma a la Ley (1987): 357 reforma a la Ley (2009): 504, 550 reforma a la Ley (2010): 505 reforma, proceso evolutivo: 302, 350 relaciones financieras con el
Gobierno: 247suscripción de acciones: 36, 48, 368 préstamos al sector gubernamental:
362promover la liquidez a través del:
xxvii, 127, 129, 193, 372Unidad de Análisis y
Comercialización del: 430, 495Banco Comercial de Maracaibo: 7, 9Banco de Austria: xxxBanco de Canadá: 158, 223, 245, 279Banco de España: xxxBanco de Francia: xxx, 242, 243Banco de Inglaterra: xxix, xxxi, xxxiv,
14, 15, 21, 26, 28, 99, 160, 164, 195, 197, 241, 242, 279, 543
591
Banco de la República de Colombia: 14, 277, 307
Banco de la República Oriental del Uruguay: 14
Banco de los Países Bajos: xxxBanco de Maracaibo: 7, 9, 468Banco de México: 14, 205, 207, 209,
274, 308Banco de Noruega: xxxBanco de Reserva de la India: 170Banco de Reserva de la Unión
Surafricana: 170Banco de Venezuela: 7, 9, 10, 12, 29, 38,
48, 51, 52, 68, 136, 137, 231, 234, 235, 236, 240, 470, 508
Banco Empresarial: 468Banco Industrial de Venezuela: 7, 9, 270Banco Interamericano de Desarrollo:
76, 273, 293, 303, 307, 310, 328Banco Internacional para la
Reconstrucción y Fomento: 68, 292
Banco Latino: 462, 463, 464, 466, 467, 468, 470
Banco Mercantil y Agrícola: 7, 9, 10Banco Mundial: 301, 328, 412, 455, 545Banco Nacional de Bélgica: xxxBanco Principal: 468Banco Profesional: 468Banco Venezolano de Crédito: 7, 9, 69Bancos de desarrollo: 285Bandas,
cambiarias: 486, 487, 560 de fluctuación: 448
Baptista, Asdrúbal: 335Bear Stearns: 543Beiner, Emilio: 15, 19, 27, 31, 41, 63Bello Rodríguez, Omar: 573Bernstein, Edward: 305Betancourt, Rómulo: 20, 570Bills only doctrine: 197Boletín Mensual: 125, 126, 225, 441Bolívar (moneda),
caída de las cotizaciones del: 375 de exportación: 140 paridad del: 11, 136, 296 revaluación del: 137, 153 sobrevaluación del: 135, 138, 332,
402, 436, 551, 556, 561Bonificación a la importación: 151Bono(s),
cero cupón: 389 DPN: 470 quirografarios: 368, 371, 402, 405
Bretton Woods: 70, 78, 84, 113, 115, 140, 141, 151, 154, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 348, 353
Buenaño, Angel: 572
Cabeza, Rodrigo: 491Café y cacao: 11, 139, 147, 557Caja de Conversión: 15, 555, 561, 563,
564, 565, 566Caldera, Rafael: 226, 324, 450, 453, 459,
465, 467, 571, 573Cámara de Comercio de Caracas: 248,
272Cámara de Compensación Electrónica:
501, 502Cámara de Compensación: xxix, 22,
35, 72, 345, 438, 463, 467, 502, 530, 531
Cambio dual: 561Cambio, tipos de: 70, 111, 136, 138, 139,
140, 141, 142, 143, 144, 146, 147, 149, 150, 151, 152, 155, 266, 298, 346, 353, 385, 376, 379, 381, 385, 392, 394, 397, 400, 411, 426, 447, 530, 556, 557, 558
Cambios diferenciales: 70, 138, 139, 141, 143, 146, 147, 148, 149, 151, 266, 298, 353, 379, 385, 392, 394, 397, 426, 447, 556, 557, 558, 561
Capitales, salidas de: 75, 76, 86, 108, 147, 185, 190, 193, 194, 213, 248, 332,
índice analítico
el banco central de venezuela592
333, 337, 376, 377, 378, 380, 383, 384, 391, 400, 401, 403, 415, 416, 422, 557
Capitalismo, agotamiento del patrón rentístico: 335
Capitalismo, crisis mundial del: 503, 546, 547
Caracazo: 452Carrillo Batalla, Enrique: 207Carta de intención con el FMI: 412, 433,
445, 446Cartera de valores: 95, 159, 197, 199, 201,
202, 204, 358, 362Casa de la Moneda: 317, 428, 478, 514,
535, 536, 537, 538, 539Casas González, Antonio: 341, 536, 573Castellanos, Diego Luis: 474, 573, 574,
575Castro, Cipriano: 4Cédulas hipotecarias: 177, 181, 182, 191,
193, 228, 371, 372, 401, 402, 405, 406, 409, 410, 421
Centro de Estudio Monetarios Latinoamericano: xxxiii (Cemla): 261, 263, 273, 279
Certificados de ahorro: 405, 406Chandler, Lester: xxxiii, 262Charron, René: 32, 36, 58Chávez Frías, Hugo: 573, 574Circuitos financieros: 363Circulación monetaria, volumen de: 95,
201, 202, 203Círculo vicioso de la pobreza: 5, 286Comisión Nacional de Control de
Importaciones: 138Comisión Nacional de Valores: 498,
508Comisión Organizadora del Banco
Central: 41, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 55, 62, 63, 88, 569
Comité Asesor para la Reforma del Sistema de Pagos: 498
Comité de Desarrollo: 301
Comité de los 20: 84, 85, 114, 300, 301, 302, 347, 349, 350, 352
Comité de Programación Económica (Chile): 269
Comité Superior de la Reforma: 455Commonwealth Bank of Australia:
170, 279Confederación de Trabajadores de
Venezuela (CTV): 96Conferencia de San Francisco: 342Conferencia Financiera de Génova:
291Conferencia Mundial de Comercio y
Desarrollo: 301Consejero del Gobierno: xxviii, 15, 25,
218, 223, 319Consejo Bancario Nacional: 18, 39, 96,
210, 228Consejo Consultivo de la Presidencia
de la República: 452Consejo de Economía Nacional: 91,
248, 249, 451Consejo Nacional de Política
Económica (Colombia): 269Constitución de 1999: 316, 479, 480,
526, 575Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela: 478, 479
Contraloría General de la República: 461, 483, 537
Contratación de empréstitos: 22, 29, 218, 228, 229, 231, 240, 257
Contrato con el Banco de Venezuela: 236Control de cambios: 74, 75, 147, 150,
334, 376, 378, 379, 380, 382, 383, 387, 391, 392, 394, 404, 429, 431, 440, 445, 447, 486, 494, 557, 558, 559, 560
Control selectivo del crédito: 211, 215, 265, 273, 274, 286, 287
Controversias entre gobiernos y bancos centrales: 81, 222
593
Convenio Tinoco: 10, 12, 16, 29, 135, 137, 556
Convenio(s),cambiario: 153, 155, 342, 385, 387,
388, 389, 392, 393, 394, 404, 447, 487, 560, 561
multilaterales de pagos: 304, 526Cooperación financiera internacional:
xxii, xxxi, 4, 68, 70, 75, 77, 79, 86, 87, 120, 270, 281, 291, 292, 293, 294, 295, 300, 302, 303, 304, 305, 307, 309, 315, 319, 323, 369, 525, 526, 527, 529
Coordinación macroeconómica: 478, 482, 484, 485, 492, 516, 550
Córdova, Armando: 335Corporación Venezolana de Fomento:
72, 92, 93, 270, 276, 278, 279Corte Federal y de Casación: 57, 61, 69Corte Suprema de Justicia: 236, 416,
448, 572Costo de la vida: 152Costo social: 120, 452Crecimiento de la liquidez: 80, 208,
221, 410, 488Crecimiento económico: xxvii, xxviii,
xxxvii, 73, 81, 152, 200, 221, 259, 260, 262, 264, 268, 271, 278, 280, 283, 284, 285, 289, 299, 329, 335, 336, 431, 465, 490, 507, 544
Crédito(s),a mediano y largo plazo: 266, 277 agrícola: 275, 276, 277 directo: xxviii, 277, 278, 283, 409en cuenta corriente: 189 externo: 187, 285, 325, 329, 334, 377,
434volumen de: 162, 163, 169, 174, 196,
325Crisis,
bancaria de 1994: 459, 460, 464, 559, 573, 575, 582 de finales del siglo xx: 459
de riqueza: 321 de las hipotecas subprime: 542 energética: 301, 314, 321, 322, 348 global: 541, 543, 546, 547, 548, 552,
567mundial del capitalismo: 503, 546
Currency Board: 564
D’Alta, Juan Ignacio: 52De Kock, M.H.: xxxiii, 15, 99, 102, 107,
160, 161, 197, 217, 218, 243De Vries, M.: 143Déficit fiscal: 123, 201, 248, 338, 405,
413, 446Denis, Pierre: 32, 37, 58Departamento de Investigaciones
Económicas y Financieras: 224Departamento de Valores: 201Depósitos en moneda extranjera: 403Derechos especiales de giro: 85, 97, 106,
113, 114, 115, 154, 297, 298, 300, 301, 302, 346, 347, 350, 351, 352, 354, 355, 545
Desarrollo económico, etapas: 4, 143, 266Desarrollo industrial: 149, 151, 420Desarrollo, recursos para: 263Desregulaciones: 447, 448, 451, 559Deuda Pública, títulos de la: 159, 166,
180, 197, 201, 255, 414, 501Deuda,
crónica: 244 externa: 119, 218, 324, 334, 336, 376,
377, 378, 379, 380, 384, 385, 388, 390, 392, 394, 395, 396, 430, 431, 433, 443, 558
flotante: 231, 232, 330, 331 pública: xxviii, 6, 29, 76, 86, 93,
128, 159, 166, 180, 201, 202, 218, 232, 233, 240, 255, 325, 379, 385, 388, 394, 395, 396, 408, 414, 432, 470, 485, 490, 501, 545
privada externa: 380, 381, 382, 383, 384, 386, 388, 410, 421, 432
índice analítico
el banco central de venezuela594
Devaluación, del bolívar: 26, 142, 148, 331, 332,
375, 376, 377, 378, 381, 383, 387, 389, 391, 392, 400, 411, 472, 548 del dólar: 16, 84, 119, 135, 300, 322, 339, 340, 349, 354, 496, 545, 556
lineal: 378, 379 indirecta: 492
Díaz Bruzual, Leopoldo: 535, 572Diferencias de criterio entre gobiernos
y bancos centrales: 221Disposiciones fundamentales de la Ley
vigente del Banco Central: 202Divisas petroleras: 137, 142, 143, 490Diz, Adolfo: 267Documentos elegibles: 171, 174, 177, 411Dólar,
identidad con el oro: 297, 343, 344 paridad con el oro: 142, 143
Economía(s),venezolana, proceso de auge y recesión: 33 de centro: 172 de periferia: 172, 292 no desarrolladas: xxviii, 93, 259,
315, 341, 355Efecto jazz: 546Egaña, Manuel R.: xxxiv, 15, 19, 20, 27,
28, 29, 30, 31, 41, 47, 50, 51, 52, 58, 63, 64, 82, 175, 224, 515
Embargo petrolero a Occidente: 322Empleo, nivel de: 161, 273, 538Empresas,
de seguros: 363, 507 de servicios públicos: 385, 389 extranjeras: 282, 288 explotadoras del hierro: 151, 155 financieras: 366, 384, 507 filiales de la CVG: 411 industriales: 6, 271, 277, 278, 284 multinacionales: 211, 215, 274
nacionales: 18, 383, 445 oficiales (públicas o del Estado):
96, 202, 208, 230, 231, 233, 277, 281, 287, 337, 387, 388, 404, 410, 445, 453, 504
petroleras: 3, 11, 69, 70, 127, 129, 131,135, 136, 137, 142, 147, 149, 150, 151, 153, 557
privadas: xxxii, 211, 263, 266, 278,285, 287, 382, 410
subsidiarias del Banco Central:279, 369
transnacionales: 383, 384Encaje(s),
bancarios: xxvii, 86, 92, 95, 132, 195, 196, 202, 204, 207, 208, 213, 214, 361, 402, 412
elevación de los: 132, 206, 215 excedentarios: 419 fijos: 205 flexibles: 195, 204, 205, 206, 207 legal: 94, 104, 105, 208, 360, 411, 413 marginal: 488 mínimo: xxvii, 104, 207, 208, 402,
412modificación de los: 95, 207 oro: 37, 105 variación de los: 196, 204, 205, 206,
213, 214Endeudamiento,
anárquico: 331 capacidad de: 337, 405 de la nación: 201, 214, 231 de otros países latinoamericanos:
431del sector público: 331 excesivo: 444 externo: 79, 318, 321, 324, 328, 329,
332, 383, 431, 460legítimo y justificado: 382 legítimamente dudoso: 385 nuevos tipos de: 384 racional y planificado: 329
595
privado: 433 público: 330, 433
Enmienda Thomas: 136Escobar Chirinos, José Benjamín: 572Espinosa, Alfonso: 86, 87, 88, 175, 295,
570Estabilidad monetaria: xxxi, xxxvi,
xxxvii, 17, 37, 80, 81, 92, 107, 197, 214, 221, 222, 223, 239, 241, 243, 250, 251, 258, 260, 261, 262, 269, 279, 284, 285, 291, 315, 564
Estatuto Orgánico del Fondo de Garantía de Depósitos
y Protección Bancaria: 357Estrategia comunicacional: 511Excedentes de divisas: 145Expansión de la banca privada: 370
Facilidad crediticia ampliada: 445Fannie Mae: 542Faraco, Francisco: 473Faría, Hugo: 491 Federación Venezolana de Cámaras y
Asociaciones de Comercio y Producción (Fedecámaras): 91, 94, 96, 248, 254, 385, 571
Federal Reserve Act (Estados Unidos): xxx
Federal Reserve System: xxx, xxxii, xxxiii, 14, 15, 37, 44, 102, 107, 159, 161, 165, 169, 186, 195, 196, 197, 206, 220, 221, 222, 243, 275, 545
Fenómenos de emulación social: 288Ferrer Nava, José: 574Financiamiento,
de las actividades productivas: 370, 378, 402, 422
de las exportaciones: 265, 269, 435 del desarrollo: 259, 261, 266, 267,279, 284, 289, 301, 337 del sector agrícola: 211, 266, 275 inflacionario: 261
Fondo Andino de Reservas: 304, 306, 310
Fondo Común Latinoamericano de Reservas: 75, 293, 303, 304, 306, 526, 527
Fondo de activos líquidos y participaciones: 365, 371Fondo de Compensación Cambiaria
(Fococam): 386, 407, 408, 414, 439
Fondo de Crédito Industrial: 79, 280Fondo de Desarrollo Nacional
(Fonden): 485, 488, 489, 491, 492, 494, 505, 549, 562, 563
Fondo de Desarrollo Urbano: 79, 280Fondo de Estabilización de Valores: 92,
95, 203, 271, 272, 404Fondo de Estabilización
Macroeconómica: 485, 489Fondo de Financiamiento de las
Exportaciones (Finexpo) 269, 435
Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (Fogade): 357, 367, 369, 370, 408, 409, 414, 438, 439, 440, 458, 461, 463, 469, 470, 471
Fondo de Inversiones de Venezuela: 79, 96, 118, 130, 253, 258, 280, 281, 325, 395, 404, 436
Fondo de Pensiones del Seguro Social: 406
Fondo Monetario Internacional: xxxiii, 70, 71, 75, 84, 94, 105, 106, 113, 114, 115, 116, 117, 140, 141, 142, 151, 154, 155, 158, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 300, 301, 302, 315, 322, 323, 325, 336, 340, 342, 343, 345, 347, 350, 352, 353, 378, 392, 404, 412, 433, 434, 441, 443, 444, 445, 446, 451, 452, 453, 454, 455, 460, 543, 545, 557, 559, 562, 575
índice analítico
el banco central de venezuela596
Fondo para la Pequeña y Mediana Industria: 280
Fondo Regulador de Valores (El Salvador): 271
Fondo(s)anticíclico: 93, 95, 96, 130, 253, 255,
256, 257, 258, 281, 324,de desarrollo: 266, 279, 420, 540,
549del mercado monetario: 360, 363,
364, 365Fousek, P.: 198Freddy Mac: 542
Galbraith, John Kenneth: 222Gallegos, Rómulo: 570García Araujo, Mauricio: 572García, Gustavo: 467, 473Garvy, George: 158, 159, 163, 166Gasto público: 80, 123, 126, 130, 131, 314,
321, 325, 326, 329, 331, 332, 335, 413, 464, 549, 562
GATT: 337, 445Global, crisis: 541, 543, 546, 547, 548,
552, 567, 593Gobierno nacional,
valores del: 90, 177 relaciones financieras con el Banco
Central: 247Gómez, Juan Vicente: 6, 13, 16González Gorrondona, J.J.: 68, 70, 73,
88, 295, 569, 570Good delivery: 496Gran Viraje: 443, 451, 558Grupo de los 77: 351, 352Grupo de los 10: 84, 300, 301, 346, 351Grupo Intergubernamental de los
24 para Asuntos Monetarios Internacionales: 85, 300, 341, 351, 355
Grupos financieros: 504, 507, 508Guerra(s)
Franco-prusiana: 242
Mundial, Primera: xxx, 16, 102,195, 197, 243
Mundial, Segunda: xxxi, 70, 262,292, 342, 345
Yom Kippur: 322Gunboat diplomacy: 4Guzmán, Pablo: 471, 473
Hausmann, Ricardo: 371Hernández, Carlos: 474Herrera Campíns, Luis: 226, 322, 326,
392, 572Herrera Mendoza, Jesús María: xxi, 13,
15, 52, 68, 69, 76, 87, 88, 89, 175, 272, 296, 569, 570, 574
Impuesto(s):al Consumo Suntuario: 453 al Valor Agregado (IVA): 453 sobre la Renta: 3, 71, 149, 150, 152,
236, 337, 558Independencia de criterio: 220, 224,
226, 280Indicadores económicos: 256Índice de precios al consumidor: 488,
517Industria(s),
agrícola: 22 automovilística: 545 de la construcción: 192, 405, 406 hidroeléctrica: 79, 80 manufacturera: 225 pecuaria: 22 fabril: 22 petrolera: 80, 148, 149, 152, 155, 324,
329, 335, 387, 390, 439, 573petroquímica: 324 siderúrgica: 79, 150, 324
Industrial Development Bank Ltd. (Canadá): 279
Industrial Finance Corporation of India: 279
Inflación: xxviii, 10, 45, 65, 78, 93, 114,
597
120, 146, 152, 222, 243, 244, 249, 254, 261, 262, 286, 293, 301, 323, 377, 402, 418, 446, 456, 460, 472, 487, 509, 555, 562, 564
Informe Económico: 125, 126, 131, 224, 225, 380, 385, 386, 387, 388, 390, 396, 399, 402, 403, 407, 409, 410, 413, 431, 433, 441, 486, 487, 490, 500, 515, 516, 523, 526, 551
Informes de Gestión Institucional: 516, 532, 534
Ingreso nacional: 73, 79, 161, 271, 323, 337
Inmigrantes no calificados: 328Instituto de Comercio Exterior: 269Instituto de Estudios Superiores de
Administración (IESA): 451, 572Instituto Nacional de Estadística (INE):
517Interés, tipos de: xxvii, xxviii, 20, 117,
174, 178, 181, 182, 183, 188, 202, 212, 213, 215, 377, 378, 179, 384, 388, 400, 401, 402, 403, 407, 412, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 447, 448, 457, 489, 501, 542, 545
Intermediación financiera: 361, 363, 371, 372, 456, 457, 463, 473, 500
Inversión privada: 329
Jaramillo, Rodrigo: 158, 163, 164Junta de Gobernadores: xxx, xxxii, 37,
116, 221, 300, 301, 302, 347Junta Monetaria: 564Junta Nacional de Planificación
(Ecuador): 269Junta Revolucionaria de Gobierno: 70,
141, 296
Kaldor, Nicholas: 261, 262Kanesa, T.: 146Kemmerer, Edwin: 14Keynes, John Maynard: 105, 106, 345,
346
Krivoy, Ruth de: 452, 461, 462, 467, 474, 573, 575
Lafée, Alfredo: 80, 87, 571Landaeta Rosales, Manuel: 523Lange, A.: 270Larrazábal, Wolfgang: 570Lecuna, Vicente: 52, 136, 137Lehman Brothers: 543Leoni, Raúl: 226, 571Letra de cambio: 40Letras del Tesoro: 90, 179, 247, 255, 413,
434Ley de Banco Central: 8, 28, 31, 45, 51,
53, 54, 55, 56, 57, 63, 69, 74, 88, 89, 90, 91, 93, 189, 200, 201, 207, 214, 254, 255, 256, 258, 287, 297, 358, 359, 360, 363, 373, 415, 416, 449, 457, 458, 479, 481, 483, 489, 563, 573
Ley de Bancos: 8, 9, 42, 60, 91, 93, 207, 372, 373, 411, 464
Ley de Crédito Público: 74, 201, 214, 228, 231, 240, 330, 331, 431, 458
Ley de Financiamiento y Refinanciamiento: 233
Ley de Hidrocarburos: 71, 148, 492Ley de Impuesto sobre la Renta: 3, 71,
149, 337, 558Ley de Inversiones en los Sectores
Básicos de la Producción: 233Ley de Monedas de Estados Unidos: 136Ley Especial de Protección a los
Depositantes y Regulación de la Emergencia de las Instituciones Financieras: 469, 472
Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédito: 74, 202, 207, 208, 211, 228, 276, 357, 360, 361, 362, 363, 364, 367, 370, 373, 407, 411, 437, 458
Ley Habilitante: 406, 414
índice analítico
el banco central de venezuela598
Ley Orgánica del Sistema Financiero: 503, 507
Liberación financiera: 457Libertad económica: 17, 444, 466, 553Libre convertibilidad: 76, 104, 107, 135,
147, 150, 221, 248, 334, 375, 402, 412, 445, 447, 486, 557, 558, 559, 560, 564
Libre flotación: 560Liquidez,
crecimiento de la: 80, 208, 221, 410,488
confianza y ajuste: 84 dificultades de: 186 elevada: xxxv, 165, 172, 187, 192, 204 insuficiencia de: 166, 299 incremento(s) de la: 85, 412, 490 interna: 152, 378, 402 necesidades de: 111, 116, 259, 344, 354 problemas de: 74, 76, 116, 160, 162,
165, 184, 191, 218, 219, 299, 340, 344, 345, 370, 449, 461, 501, 503
promoción de la: 38, 286, 372 regulación de la: xxviiy solvencia del sistema bancario:
127, 129, 167, 193, 286, 369, 372, 461, 503
Lollet, Miguel: 136, 168London Discount Market Association:
164Lope Bello, Xavier: 19, 27, 31, 41, 47, 63,
88, 569López Contreras, Eleazar: xxi, 6, 13, 19,
20, 46, 62, 64Losada, Benito Raúl: 77, 87, 88, 571, 572Lusinchi, Jaime: 572
Machado Gómez, Alfredo: 4, 68, 75, 76, 87, 88, 117, 118, 119, 150, 176, 243, 251, 260, 283, 304, 340, 570, 571
Machado Hernández, Alfredo: 47, 48, 50, 52, 55, 57, 58, 60
Malavé Mata, Héctor: 451
Martínez Ostos, Raúl: 15, 170, 274Mata Mollejas, Luis: 491Matriz de contabilidad social: 517Max, Hermann: 15, 32, 33, 40, 47, 64,
104, 139, 140, 167, 168, 557, 561Mayobre, José Antonio: 11, 137, 142, 570Maza Zavala, Domingo F.: 128, 132, 450,
452, 564, 566McGuire, Constantine: xxxvii, 18, 22,
23, 29, 32, 41, 42, 58, 64, 175Mecanismos,
de refinanciamiento interbancario:187
de supervisión bancaria: 364, 423Megaempréstitos: 324, 326Megainversiones: 324Megaproyectos: 324, 326Memoria(s) del Banco Central de
Venezuela: xxxiv, 35, 53, 68, 69, 88, 89, 72, 117, 119, 138, 139, 153, 178, 183, 189, 192, 194, 201, 203, 225, 230, 232, 238, 272, 293, 296, 298, 299, 304, 308, 309, 335, 340, 399, 401, 409, 427, 428, 434, 439, 440, 441, 523, 525
Memoria(s) Especial(es) del Banco Central de Venezuela: 185, 190, 191, 299
Mendoza, Carlos: 87, 570Mercado abierto,
política de: xxxv, 196, 198, 201, 203, 213, 215, 402operaciones de: xxvii, xxxv, 132,
195, 196, 199, 201, 203, 204, 213, 214, 243, 278, 406, 415, 423, 438, 449, 488, 569
nueva modalidad: 197 Banco de Inglaterra: 197 instrumento de control monetario:
xxxv, 165, 169, 174, 186, 198, 421, 422
impedimentos para abordar el problema: 200
599
compra y venta en: 201, 202, 249 posibilidades sin necesidad de recurrir al: 204 intervenciones en: 273, 358, 401:
Mercado Común Centroamericano: 293
Mercado Común del Sur: 527Mercado Común Europeo: 293Mercado,
controlado: 145, 147, 389, 557 de cambios: 137 de capitales: xxviii, 213, 265, 268,
270, 271, 272, 273, 278, 286, 287, 420, 421
de divisas: 379, 390, 391, 561 interbancario: 314, 316, 360, 370,
371, 411, 419, 478, 500, 501monetario: xxviii, xxxi, xxxiv,
xxxvii, 6, 10, 13, 18, 22, 23, 26, 29, 30, 31, 33, 37, 38, 42, 58, 72, 85, 105, 115, 124, 133, 163, 166, 169, 170, 171, 172, 175, 184, 189, 192, 200, 212, 215, 245, 261, 264, 275, 289, 360, 363, 364, 365, 399, 415, 419, 420
petrolero: 325, 333, 334, 335, 362,388, 389, 403, 431, 547, 551, 553
Merentes, Nelson: 521, 574Mesas de dinero: 363, 371, 419, 422Migraciones internas: 328Minidevaluaciones: 559Ministerio de Hacienda: 90, 97, 136,
148, 228, 230, 233, 236, 150, 256, 330, 396, 410, 431, 446
Modernización del sistema financiero: xxviii, 267, 268, 285, 501
Motor del desarrollo: 260
Nacionalización, de la industria petrolera y del hierro: 55, 324, 329 de la banca: 186
Naciones Unidas (ONU): 342, 517, 546Nadler Heller, S.: 209Nava, José Ferrer: 574Niemeyer, Otto: 15, 35Nivel,
de ahorros: 198 de empleo: 161, 273
Nóbrega, Tobías: 491, 564, 566Norman, Montagu: xxxiNueva sede: 68, 250
Occidente, embargo petrolero a: 322Oferta de dinero: 128, 176, 404, 409Oficina Coordinadora de la Reforma
Financiera: 455Oficina Nacional Centralizadora de
Cambios: 138Operaciones,
activas y pasivas: xxvii, 73, 92, 97,131, 158, 212, 403, 415, 447, 456, 457
cambiarias: xxvii, 10, 86, 92, 97, 128, 129, 133, 145, 176, 188, 359, 360, 389, 407, 487
de auxilio financiero: 368 de redescuento: 26, 90, 92, 129, 168,
177, 178, 182, 188, 403, 405, 406, 407
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP): 78, 323, 548
Organización del mercado monetario: 166, 289
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE): 323
Oro,año del: 497, 524 centros de acopio de: 495 comercio del: xxvii, 37, 524compra(s) de: 37, 104, 330, 359, 495 Comité Evaluador del Mercado de:
495, 497
índice analítico
el banco central de venezuela600
convertibilidad al dólar del: 354 identidad con el dólar del: 297, 343,
344Laboratorio no Monetario de: 539 libro del: 497, 524, 525 mercado del: 494, 495, 497 mercados monetarios del: 105 normas sobre exportación de: 495 paridad con el dólar del: 142, 143Patrón: xxxi, 11, 12, 15, 16, 34, 42,
60, 102, 105, 137, 160, 262, 292, 294, 342, 346, 353, 565
precios del: 105, 114, 346 Registro de Proveedores de: 495 revaluación del: 109, 404 Unidad de Análisis y Comercialización del: 430, 495
Otero, Germán Andrés: 148
Pabellón del Hipódromo: 47, 51Pagarés: 40, 158, 177, 179, 180, 181, 182Pagos internacionales: 76, 104, 108, 110,
260, 283, 284, 340, 342, 343, 344, 349, 351, 402, 575
Pagos, sistema de: 270, 295, 309, 310, 316, 340, 342, 348, 351, 460, 497, 498, 499, 500, 501, 506, 510
Paradoja del estancamiento en medio de la abundancia: 332
Pardo, Mercedes de: 523Paridades fijas: 85, 110, 111, 154, 297, 322,
343, 350, 376, 558Parra Luzardo, Gastón: 479, 491, 500,
520, 534, 540, 573, 574, 575Paternalismo estatal: 444Patrón oro: xxxi, 11, 12, 15, 16, 34, 42,
60, 102, 105, 137, 160, 262, 292, 294, 342, 346, 353, 565
Pazos, F.: 264, 267, 268Peltzer, Ernesto: 70, 127, 129, 133, 142,
176, 185, 221, 315, 418, 523, 533, 534, 540
Pereira Gorrín, Henry: 416, 417, 448
Pérez Dupuy, Enrique: 11, 21, 24, 26, 27, 28, 30, 34, 35, 36, 63, 246
Pérez Guerrero, Manuel: 91, 254Pérez, Carlos Andrés: xxii, 313, 314,
322, 324, 326, 353, 443, 444, 450, 452, 453, 454, 462, 465, 467, 536, 559, 571, 572, 573, 575
Persuasión moral: 163, 196, 205, 208, 213, 219
Petróleos de Venezuela, Sociedad Anónima (Pdvsa): 377, 404, 414, 429, 447, 488, 490, 492, 505, 563
Plan de Ajuste Estructural: 314, 353, 354, 443, 444, 449, 450, 451, 452, 453, 454, 459, 465, 466, 558, 559, 572, 573, 575
Plan de Reforma del Sistema Monetario: 84, 299, 345, 346
Plan(es),Estratégico Institucional: 478, 483,
484trienal: 29, 410 de desarrollo: 79, 269, 284, 324, 420
Planificación económica: 268, 269Poder adquisitivo de la moneda: 82,
249, 428Política,
de redescuento: xxix, 38, 127, 157,159, 168, 174, 185, 186, 188, 191, 195, 198, 204, 213, 275, 276, 403
monetaria: xxiii, 29, 32, 77, 82, 91,94, 128, 129, 132, 139, 165, 166, 169, 172, 176, 177, 195, 197, 199, 203, 205, 206, 217, 223, 228, 240, 264, 277, 284, 285, 305, 318, 319, 339, 340, 368, 369, 372, 375, 378, 386, 399, 400, 401, 402, 403, 405, 406, 407, 408, 409, 410, 412, 413, 414, 415, 417, 419, 420, 422, 423, 425, 426, 439, 444, 449, 445, 472, 474, 478, 482, 485, 487, 488, 489, 506, 545, 550,
601
553, 562, 565, 566, 572Prebisch, Raúl: 9, 91, 93, 199Precio(s),
al consumidor: 488, 517 de la gasolina: 337, 445, 451, 453 del petróleo: 71, 78, 79, 85, 118, 130,
152, 258, 302, 303, 318, 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 332, 333,334, 335, 348, 376, 377, 378, 400, 413, 443, 460, 551, 557, 558, 562
del oro: 105, 114, 346 sinceración de: 336, 446
Prestamista(s), de última instancia: xxii, xxiv,
xxvii, xxx, xxix, xxxv, 67, 75, 157, 160, 162, 166, 167, 170, 171, 173, 174, 184, 186, 188, 191, 192, 198, 318, 372, 408, 420, 422, 461, 471, 472, 501, 506
no institucionales: xxxv, 173, 192Primera Guerra Mundial: xxx, 16, 102,
195, 197, 243Privatizaciones: 450, 453, 559Problemas,
de ajuste: 319 de confianza: 84
Proceso,de ajuste: 166, 351, 375, 394 de auge y recesión de la economía venezolana: 333
Productos,agropecuarios: 40, 179, 180, 181,
182, 276, 556industriales: 181
Programa de Actualización de Estadísticas Macroeconómicas (Pracem): 517
Programa de Febrero: 19Programa de Inversiones en los
Sectores Básicos de la Producción: 329
Proyecto Alvarado Silva: 22, 29, 35, 36, 43
Proyecto Pérez Dupuy: 24, 26, 35, 246Puerto Libre de Margarita: 380
Rebelión militar: 452Reconversión monetaria: 478, 509, 510,
511, 512, 513, 514, 515, 521, 523, 525, 527, 529, 531, 533, 537, 538, 539, 540
Recursos para el desarrollo: 263Redimensionamiento de Estado: 453Reforma,
a la Ley del Banco Central de Venezuela (1987): 357 a la Ley del Banco Central de Venezuela (2009): 504, 550 a la Ley del Banco Central de Venezuela (2010): 505 del sistema financiero: 423, 444 evolutiva del Sistema Monetario Internacional: 341, 350 fiscal: 144, 445 integral de la legislación financiera:
314, 445, 449, 453, 454Regalía: 3, 93, 148, 150, 152Régimen de Cambios Diferenciales
(Recadi): 70, 151, 384, 385, 386, 389, 392, 447, 558
Régimen de fifty-fifty: 71Regímenes cambiarios: 555, 556, 561,
562, 563Registro de Proveedores de Oro: 495Reichsbank: xxx, 243 Remesas a estudiantes: 380Reservas,
centralización de: xxvii, xxx,xxxiv, xxxvi, xxxvii, 61, 92, 99, 100, 101, 404, 427 internacionales: xxii, xxiv,
xxv, xxvii, xxx, xxxiv, xxxvi, 56, 59, 73, 77, 79, 86, 92, 94, 99, 100, 101, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 117, 118, 119, 120, 121, 129, 147, 162,
índice analítico
el banco central de venezuela602
230, 264, 266, 282, 283, 284, 285, 287, 299, 314, 318, 323, 334, 340, 343, 346, 351, 354, 359, 376, 380, 381, 384, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 398, 403, 404, 413, 420, 425, 426, 429, 430, 433, 434, 466, 486, 489, 490, 491, 492, 493, 494, 496, 504, 505, 516, 517, 524, 548, 549, 550, 560, 562, 566
nivel adecuado de: 490, 492, 493,494, 505, 516, 563
poder multiplicador de las: 169 Reunión de Gobernadores de Bancos
Centrales: 263, 267, 279, 304, 306
Reunión de Jamaica: 303, 307Reyes Torres, Eddy: 462, 474Rigidez del aparato productivo: 332Rivero, Luis: 462, 463, 471, 473, 491Rodríguez Aznar, José Vicente: 572Rodríguez, Miguel: 572, 573Rolando, E.: 269Romero Quintero, Hugo: 88, 571, 573Romero Sánchez, Octavio: 53, 54, 58, 61Rostow, W.W.: 4, 286
Salidas de capitales: 75, 76, 86, 108, 147, 150, 185, 191, 193, 194, 209, 213, 248, 332, 333, 337, 376, 377, 378, 380, 383, 384, 391, 400, 401, 403, 415, 416, 422, 557
Sandoval, Marcos: 257, 573Sayers, R.S.: xxxiii, 13, 160, 195, 219Schacht, Hjalmart: xxxi, 139Sector(es),
agropecuario: 177, 211, 212, 266, 275,328, 353, 405, 406, 407, 411 bancario: 74, 91, 93, 185, 193, 199,
364, 371, 406, 451, 454, 464, 465, 466, 467, 473, 504
básicos: 233, 262, 324, 329 de la construcción: 405 empresarial: 385
externo: 100, 123, 124, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 218, 389, 396, 397, 398, 400, 403, 404, 405, 430, 455, 484, 485, 486, 490, 493
exportador: 435, 436 financiero: 314, 384, 456, 465, 541,
543, 408fiscal: 85, 101, 206 hipotecario: 411 industrial: 328 laboral: 82 minero: 277 moderno: 335 no financiero: 385 petrolero: 126, 133, 138, 139, 140, 148,
150, 152, 153, 327, 353, 386, 389, 397, 420, 489, 490, 552, 557, 558, 561, 563privado: xxxi, 15, 82, 93, 239, 242, 271, 333, 359, 382, 383, 384, 393, 394, 421
productivo: 314, 506 público: 81, 82, 127, 224, 239, 244,
248, 259, 281, 282, 331, 337, 358, 361, 362, 372, 377, 384, 385, 395, 399, 413, 414, 421, 423, 431, 432, 455, 460, 466, 472, 551
rural: 263, 275, 276, 284 terciario: 328
Segunda Guerra Mundial: xxxi, 70, 262, 292, 342, 345
Segundo shock petrolero: 326Sen, S.N.: xxxiii, 170, 198, 200, 205, 219,
239, 243, 261, 279, 280Siderúrgica del Orinoco (Sidor): 79,
387, 453Silva, Carlos Rafael: 85, 88, 106, 107, 108,
186, 208, 250, 301, 341, 352, 418, 474, 571, 572, 574
Sinceración de precios: 336, 446Sistema de la Reserva Federal: xxx,
xxxii, xxxiii, 14, 15, 37, 44, 102, 107, 159, 161, 165, 169, 186, 195,
603
196, 197, 206, 220, 221, 222, 243, 275, 545
Sistema Monetario Internacional: 78, 83, 84, 88, 96, 114, 117, 153, 292, 299, 300, 301, 302, 317, 321, 339, 340, 341, 342, 345, 346, 347, 350, 352, 354, 558, 571, 574
Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo: 405, 406, 458
Sistema,bancario: xxiii, xxvii, xxix, xxxv,
10, 11, 38, 43, 61, 73, 100, 124, 125, 127, 129, 130, 131, 162, 167, 171, 173, 186, 187, 189, 192, 197, 204, 209, 268, 285, 286, 317, 357, 358, 359, 362, 363, 366, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 393, 408, 409, 416, 419, 423, 427, 437, 440, 457, 461, 462, 467, 489, 500, 501, 503, 574, 575
cambiario: 75, 135, 139, 140, 143, 147, 148, 149, 154, 285, 380, 381, 548
de flotaciones: 154, 349, 350 de moneda múltiple: 142 de pagos: 270, 295, 309, 310, 316,
340, 342, 348, 351, 460, 497, 498, 499, 500, 501, 506, 510
Electrónico de Transferencia (SET): 501
estratégico de información financiera y cambiaria: 506
Stark Rausseo, Carlos: 371Strong, Benjamin: xxxi, xxxivSubsidios: 275, 337, 445, 446, 451, 556Superintendencia de Bancos: 92, 228,
364, 365, 366, 369, 415, 423, 437, 458, 461, 483, 498, 500, 508
Supervisión complaciente: 465Suprani, Romano: 473Sustitución de importaciones: 273, 328,
335, 381Tamagna, Frank: xxxiii, 14, 168, 197,
199, 205, 269, 271, 277
Tasa(s), de redescuento: xxxiv, xxxv, 157,
159, 160, 161, 164, 169, 170, 171, 174, 183, 184, 185, 188, 192, 195, 196, 198, 204, 214
de interés: 20, 92, 95, 158, 161, 163,178, 183, 185, 189, 212, 337, 377, 391, 401, 402, 403, 406, 407, 411, 414, 417, 418, 419, 423, 448, 453, 457, 489, 506, 517, 545
máximas y mínimas de interés: 212,415, 417
múltiples y diferenciales: 158Teoría del crédito productivo: 263Terapia de shock: 446, 451Tesorería de los Estados Unidos: xxx,
76, 118, 308, 343Tesorería nacional: 21, 22, 38, 57, 75, 76,
94, 232, 234, 235, 237, 238, 240, 249, 251, 358, 401, 438, 440
The Bankers Industrial Development Company: 279
The Securities Management Trust: 279Tinoco, Pedro: 137, 449, 462, 467, 536,
556, 572, 575Tipo(s) de cambio: 70, 110, 111, 135, 136,
137, 138, 139, 140, 142, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 154, 155, 282, 298, 329, 337, 346, 350, 353, 375, 376, 377, 379, 380, 381, 382, 385, 386, 387, 388, 390, 391, 392, 393, 394, 397, 400, 403, 409, 410, 411, 412, 418, 432, 436, 446, 449, 490, 530, 548, 555, 556, 557, 558, 559, 560, 561, 562, 564, 565
Tipos de interés: xxvii, xxviii, 20, 117, 174, 178, 181, 182, 183, 188, 202, 212, 213, 215, 377, 378, 384, 388, 400, 401, 402, 407, 412, 414, 415, 416, 417, 418, 419, 447, 448, 457, 489, 501, 542, 545
Títulos de la deuda pública: 159, 166,
índice analítico
el banco central de venezuela604
180, 197, 201, 255, 414, 501Triffin, Robert: 109, 110, 145, 305, 346,
493
Unidad de Análisis y Comercialización del Oro: 430, 495
Unificación cambiaria: 135, 143, 155, 337, 375, 391, 392, 398, 412, 440, 557
Universidad Central de Venezuela: 28, 257, 451, 491, 518
Universidad de Los Andes: 517, 518Universidad Simón Bolívar: 518Uslar Pietri, Arturo: 51, 59, 60, 327
Valores del Gobierno nacional: 90, 177Velásquez, Ramón J.: 4, 127, 452, 453,
459, 465, 467Velásquez, Roosevelt: 127, 176Volumen,
de ahorro: 265 de crédito: 162, 163, 169, 174, 196, 325 de inversión: 161, 264 de la circulación monetaria: 95,
202, 203West Texas Intermediate: 547
Young, R.: 186
Este libro se terminó de imprimir en el mes de abril de 2011 en los talleres de Editorial Arte, Caracas-Venezuela. En su composición se utilizaron tipos de las familias Proforma y Minion Pro.
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IST
A
Clásicos del PensamientoEconómico Contemporáneode Venezuela
Reeditar textos fundamentales,
que contribuyeron a fomentar
una visión crítica de la economía
nacional, es el propósito de
esta colección iniciada por el
Banco Central de Venezuela con
motivo de la celebración de su
70 aniversario. Así, la colección
abarcará libros escritos a partir
de los años sesenta, del pasado
siglo, que hicieron escuela o
contribuyeron al cambio de
paradigmas en la concepción de la
economía política de Venezuela. En
consecuencia, su objetivo apunta
a rescatar hitos de un ejercicio
colectivo de re�exión que se dio en
el país durante las últimas décadas
del siglo xx, y cuya vigencia e
in�uencia es preciso resaltar.
La Colección Clásicos del
Pensamiento Económico
Contemporáneo de Venezuela
está dirigida a profesionales,
investigadores y estudiantes en el
ámbito de las ciencias sociales, así
como al público en general.
Asdrúbal Baptista(Mérida, 1947)
Profesor vitalicio del Instituto
de Estudios Superiores de
Administración (IESA) y de
la Universidad de Los Andes.
Catedrático Simón Bolívar de
la Universidad de Cambridge
(2002). Regente de la Cátedra
Andrés Bello de la Universidad de
Oxford (1976). Premio Nacional de
Investigación Económica (Conicit,
1979). Individuo de Número de la
Academia Nacional de Ciencias
Económicas y su Presidente
durante el período 2007-2009.
Sus obras y publicaciones más
recientes incluyen: Suma del
pensar venezolano, edición y
cuidado de la obra junto al escritor
José Balza (2010); Pensamiento
económico universal ,
audiovisual realizado por Cinesa
(2010); Bases cuantitativas
de la economía venezolana:
1830-2008 (2010); Itinerario por
la Economía Política (2008);
coordinador del proyecto editorial
Venezuela siglo xx. Visiones y
testimonios (2000).