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Ecos de Economa No. 18. Medelln, abril 2004

En Colombia, el avance en materia de saneamiento hdrico (recoleccin,transporte y tratamiento de los residuos lquidos) presenta atrasos significativos,pues slo son tratadas el 12% (Cabrera, 2003) de las aguas residuales generadas.El desarrollo normativo del tema se presenta desde el enfoque de los serviciospblicos a travs de la ley 142 de 1994, que define el tratamiento de aguasresiduales como una actividad complementaria del servicio pblico domiciliario de

alcantarillado, y desde el punto de vista ambiental en la ley 99 de 1993. Estacobertura tan baja en tratamiento de aguas residuales, evidencia que hay problemasque no se resuelven slo desde la legislacin.

La cobertura en Colombia de los servicios de acueducto y alcantarillado esdel 75% en acueducto y del 60% en alcantarillado; y a nivel urbano del 89 y 79%(Cabrera, 2003) respectivamente. Se aclara que las cifras de alcantarillado serefieren slo al servicio de recoleccin de las aguas residuales. Ntese la grandiferencia entre la cobertura de tratamiento de las aguas residuales (12%) conrespecto a la recoleccin (60%).

La contaminacin de la corriente hdrica ocasionada por las descargas de

aguas residuales de los habitantes de los centros urbanos se convierte en unperjuicio derivado del consumo de agua de estos habitantes, es decir en unaexternalidad negativa.

Introduccin

Saneamiento hdrico en Colombia:Instituciones y situacin actual


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Del total de agua que llega a las residencias, comercios e industr ias, parte esconsumida y la mayor parte es evacuada por las redes de alcantarillado, que antesde descargarla a las corrientes de agua, debe ser tratada para evitar sucontaminacin, la cual trae consigo problemas de salud relacionados conenfermedades de origen hdrico1 como: El Clera, la Hepatitis A, entre otras;molestias por olores desagradables; deterioro paisajstico; condicionamiento al usode la corriente aguas abajo, como: agricultura, pesca y suministro de acueducto.

Adicional a la relacin existente entre el saneamiento hdrico con la salud ylas actividades de la poblacin, tambin se relaciona con la forma cmo lapoblacin ocupa el territorio. Un desarrollo planificado de la ciudad, favorece laejecucin de las obras necesarias para el saneamiento hdrico; asimismo, eldesarrollo no planificado, obstaculiza tal propsito.

El objetivo del estudio es analizar la institucionalidad del saneamiento hdricoen las zonas urbanas de Colombia, y adicionalmente:

- Identificar si el ordenamiento institucional del saneamiento hdrico esadecuado o si requiere ajustes.

- Identificar las causas que han generado un retraso importante en lacobertura de saneamiento hdrico en Colombia y proponer algunas soluciones queviabilicen su desarrol lo en el corto o mediano plazo.

Se pretende que de este trabajo salgan recomendaciones de poltica y deajuste institucional.

El trabajo es terico, descriptivo y analtico. Se analiza la legislacin y lainstitucionalidad a la luz de la teora microeconmica de externalidades y de tarifasde emisin, por ser stas el mecanismo mas utilizado en Colombia, tal es el casode la tasa retributiva. Igualmente, se analizara los diferentes mecanismoseconmicos que pueden servir de financiamiento, tanto los actuales, como son lastarifas del servicio pblico domiciliario de alcantarillado o las tasas retributivas; uotras opciones.

Se analiza el desarrollo institucional e instrumentos econmicos, externalidadesy tarifas de emisin, aplicadas al tema del saneamiento hdrico de los centros

1 Enfermedades que se transmiten por el consumo de agua no potable o por la mala disposicin de excretas


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urbanos, que requieren tratamientos colectivos. No seincluye anlisis de laproblemtica del saneamiento hdrico para las zonas rurales, que requieren un tipo

de infraestructura con ms nfasis en tratamientos dispersos e individuales.

1 Anlisis institucional sobre el saneamiento Hdrico en

Colombia

Al hablar del saneamiento hdrico y su institucionalidad en Colombia, se debetener presente que el tema ha sido abordado desde dos enfoques diferentes, elprimero tiene que ver con el desarrollo en materia de poltica ambiental, que halogrado un importante desarrollo desde los aos 70s, y el segundo punto de vistaesta relacionado con el desarrollo institucional en materia de servicios pblicosdomiciliarios (SPD), el cual fue ampliamente tratado dentro de la ConstitucinPoltica de 1991.

1.1 Desarrollo normativo y legal desde el punto de vista

ambiental

La preocupacin mundial acerca de la contaminacin ambiental, en la quese enmarca el problema de la calidad de los cuerpos hdricos, ha sido tema dediscusin desde la Cumbre de Estocolmo, celebrada en1972, en la que lacomunidad internacional resalt la importancia de proteger el medio ambiente.

En Colombia, a pesar de haber existido alguna institucionalidad en materiaambiental antes de la conferencia de Estocolmo, se puede sealar que a partir desta se dio inicio a una actividad mucho ms intensa en este mbito. Acontinuacin se hace una descripcin en orden cronolgico de las normas y leyesrelacionadas con la proteccin del agua, en la que se enmarca el saneamientohdrico.

1.1.1 Decreto Ley 2811 de 1974. Cdigo Nacional de los

Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al

Medio Ambiente

En este decreto se establece una serie importante de requerimientos en

materia del manejo de los recursos naturales renovables como la atmsfera, elespacio areo, la tierra, el suelo y el subsuelo, entre otros; adems de lascondiciones bajo las cuales se debe manejar el recurso hdrico.


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Adems, aparecen las tasas retributivas por la utilizacin directa o indirectadel medio ambiente para introducir o arrojar desechos o desperdicios, aguas negraso servidas, humos, vapores y sustancias nocivas en general. En el artculo 18 seestableci como requisito necesario para aplicar las tasas, que la contaminacingenerada fuera causada por la produccin de actividades lucrativas, lo cualsignific la imposibilidad de la aplicacin inmediata, pues se requera de unareglamentacin que definiera las actividades lucrativas, as como su campo deaplicacin y los parmetros necesarios para determinarlas.

1.1.2 Decreto 1594 de 1984

Mediante este decreto se reglament lo relacionado a los usos del agua y el

tema de las tasas retributivas. En los artculos 142 y siguientes, se definieron losfactores para su clculo, se especific la forma de pago y la periodicidad, ademsse expidi la norma de vertimiento. Sin embargo, la aplicacin de las tasas no fueexitosa debido a la complejidad de su valoracin y la cantidad de informacinrequerida para hacerlo.

En este decreto qued estipulado que el recaudo de las tasas lo debera hacerlas Entidades Encargadas del Manejo y Administracin del Recurso (EMAR),siempre que se encargaran de la eliminacin o control de las consecuencias de lasactividades nocivas que supone el vertimiento de sustancias contaminantes. Siexistieran otras entidades gubernamentales encargadas de realizar esta gestin, laparticipacin sobre los recursos se debera acordar entre las dos partes.

Un aspecto a resaltar en este decreto, es la condicin de que la entidadrecaudadora de la tasa sea la encargada de ejecutar los programas de saneamientoambiental requeridos en el recurso afectado. Lo anterior supone necesariamenteuna remuneracin por servicios pblicos administrativos prestados por entidadesdel Estado y es por esto, por lo que el producto de la tasa no debe tener un destinodiferente al servicio mismo individualmente considerado.

1.1.3 Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia de

1991

Respecto al tema del saneamiento hdrico, la Constitucin Poltica de 1991

tuvo intervencin en los siguientes temas, fundamentados en el desarrollo sostenible:- En el artculo 49 se determin que tanto la atencin en salud como el


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saneamiento ambiental eran servicios pblicos a cargo del Estado y que debido aesa condicin, ste asuma la responsabilidad de organizar, dirigir y reglamentar laprestacin de servicios de salud y de saneamiento ambiental, considerando paraello principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

- En el artculo 79 se seala el derecho de todas las personas a gozar de unambiente sano y entrega a la comunidad la oportunidad de decidir sobre elambiente que pueden afectarla.

- En el artculo 366 consider que tanto el bienestar de la poblacin comoel mejoramiento de la calidad de vida era obligacin del Estado; en ese sentido debeser prioritaria la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, educacin,

saneamiento ambiental y agua potable. Por lo anterior, el Estado podr a travsde instrumentos econmicos incentivar a la poblacin a alcanzar loscomportamientos adecuados en torno al medio ambiente, tal es el caso delsaneamiento hdrico.

1.1.4 Ley 99 de 1993 - Ley del Medio Ambiente

Dentro del marco ambiental definido en la Constitucin, se sancion la ley 99,por medio de la cual se resalta la importancia del tema y se crea el Ministerio delMedio Ambiente como encargado del manejo de polticas en este campo. Ademsse produce la reorganizacin del sector pblico que se debe encargar de la gestin

y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y seorganiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA).

En la ley 99 se trata de nuevo el tema de las tasas retributivas, siguiendo loslineamientos del Cdigo de Recursos Naturales (decreto 2811 de 1974), sinembargo se realizan ajustes metodolgicos y de definicin que llevan a unaimplementacin con menos tropiezos que las anteriores, incorporando los conceptosde los costos y daos ambientales implcitos en su fijacin.

Bajo los preceptos de la ley 99, se plantea que quien realiza descargascontaminantes sin exceder unos lmites preestablecidos deber hacer el pago de untributo por la utilizacin particular del medio ambiente, en detrimento de lasociedad. As, cada uno de los individuos de la sociedad se ver sujeto a discerniracerca de cul es el nivel de contaminacin por el cual est dispuesto a pagar.


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1.1.5 Decreto 901 de 1997 - Reglamentacin de las tasas

retributivas

Por medio de este decreto se reglamentan las tasas retributivas por lautilizacin directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntualesy se establecen tarifas mnimas, factores regionales, sujetos activos y pasivos,mecanismos de recaudo, fiscalizacin y control, entre otros.

El decreto 901 reglament el artculo 42 de la ley 99 de 1993 sobre TasasRetributivas y Compensatorias. La concepcin original de las tasas retributivasincluida en el Cdigo de los Recursos naturales (decreto 2811 de 1974), considerabala causacin y cobro de la tasa como potestad del Estado frente al ejercicio de

actividades lucrativas; pero, en el decreto 901 se incluyen actividades de todo tipo,incluso las residenciales.

La fijacin de las tasas considerando elementos tales como: la meta dereduccin de carga contaminante, el reconocimiento de la diversidad regional,disponibilidad, costo de oportunidad, capacidad de asimilacin del recurso y lascondiciones socioeconmicas de la poblacin afectada, como mecanismo queconduzcan a la disminucin de los costos sociales y ambientales del dao causadopor el nivel de la contaminacin existente; debe entenderse como un avanceimportante en materia ambiental y principalmente respecto a los recursos hdricos.

El Ministerio del Medio Ambiente fij a travs de la resolucin 0273 de 1997,

las sustancias objeto de cobro de las tasas retributivas: los parmetros de DemandaBioqumica de Oxigeno (DBO5) y Slidos Suspendidos Totales (SST). Ademsestableci las tarifas mnimas para las descargas en $39.50/Kg para los vertimientospuntuales de DBO5 y en $16.90/Kg para los de SST. Estos valores han sidoactualizados anualmente con base en criterios de inflacin.

1.1.6 Sentencia de la Corte Constitucional C - 495 de 1996

En este recuento de la evolucin institucional y normativa refer ida al medioambiente, cabe sealar lo que si bien no es un cambio institucional, si lo es enmateria de la jurisprudencia referida al medio ambiente, y es la declaracin deexequibilidad de las tasas de carcter ambiental definida por medio de la sentencia

C-495/96 de la Corte Constitucional del 26 de septiembre de 1996, con ponenciadel Magistrado Doctor Fabio Morn Daz, previo anlisis de los cargos formulados


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y despus de un recuento del sistema ambiental determinado por la Constitucinde 1991.

Esta Sentencia concluye que los vertimientos puntuales realizados por lasentidades prestadoras del servicio pblico domiciliario de alcantarillado, producirnunos ingresos que debern ser invertidos por la autoridad ambiental competentepara su facturacin y recaudo, en el saneamiento de los afluentes utilizados parasu transporte, para dar cumplimiento a los principios orientadores de este tipo decontribuciones y a los cuales ya se ha hecho referencia. Este fallo es de capitalimportancia para el futuro del saneamiento hdrico en el pas y de su asimilacinse derivar en buena medida su viabilidad.

1.2 Desarrollo Institucional, normativo y legal en materiade los SPD de acueducto y alcantarillado

La institucionalidad de los SPD de acueducto y alcantarillado en Colombiaha pasado por varias fases, como se observa en la Figura 1. En las dcadas de los40s y 50s hubo un fuerte proceso de descentralizacin bajo la tutela de diferentesministerios como los de Obras, Hacienda, Fomento, entre otros. En la etapacomprendida entre los 50s y principios de los 90s el esquema institucional se volvicentralizado, estuvo liderado en un principio por el Ministerio de Fomento yposteriormente por el Ministerio de Salud,. La Constitucin de 1991 introdujocambios trascendentales en la prestacin de los SPD, lo cual propici el regreso al

esquema descentralizado.1.2.1 Cambios en el desarrollo institucional del sector de

servicios pblicos introducidos por la Constitucin de

1991

La Constitucin de 1991, introdujo principios bsicos en relacin con lanaturaleza de los SPD, entre los que estn: El papel de los sectores pblico yprivado, los deberes y derechos de los usuarios, los costos y los subsidios. Entre loselementos bsicos para el manejo de los SPD, incluidos en la Constitucin seencuentran:

- La actividad econmica y la iniciativa privada son libres dentro de loslmites del bien comn. La libre competencia econmica es un derecho de todosque supone responsabilidades.


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- Es responsabilidad del Estado asegurar la prestacin eficiente de losservicios, que puede efectuarse a travs de comunidades organizadas, particulareso por el mismo Estado.

- El Estado es responsable de la regulacin, control y vigilancia.

- Es responsabilidad de los municipios asegurar la prestacin de los SPD atodos los habitantes.

- Los criterios para la definicin de las tarifas incluyen adems de los costosy eficiencia econmica, los criterios de solidaridad y redistribucin de ingresos.

- Es objetivo fundamental del Estado la solucin de las necesidadesinsatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable.

1.2.2 Ley 142 de 1994 Rgimen de los servicios Pblicos

Domiciliarios

En desarrollo de los artculos 365 a 370 de la Constitucin, se promulg la ley142, aplicable a los servicios de energa elctrica, telecomunicaciones, gas natural,aseo, acueducto y alcantarillado. En la que se establecen condiciones de regulacin,operacin, control y vigilancia de los SPD.

En el numeral 23 del artculo 14 de de esta ley, se incluye la definicin del SPDde alcantarillado, y se determina que las actividades de transporte, tratamiento ydisposicin final de residuos lquidos son complementarias a ste y que por ende les

aplica esta ley.La ley 142 contempla que los servicios se presten a travs de sociedades de

accionistas con un rgimen especial, denominadas empresas de servicios pblicos,que pueden ser entes pblicos o privados. Las entidades oficiales que venanoperando con anterioridad a la ley se deben transformar en empresas industrialesy comerciales del Estado.

De acuerdo con la ley 142 la tarifa debe cubrir los costos econmicos en elmarco de un concepto de eficiencia; al incluir administracin, operacin e inversiny remuneracin al capital; tambin define las fuentes estatales de subsidio yestipula que deben dirigirse a cubrir inversin.

La legislacin distingue y caracteriza las diferentes funciones que debenejecutar cada uno de los agentes con responsabilidad en el sector, en materia de


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planeacin (Departamento Nacional de Planeacin - DNP y Ministerio de Desarrollo),de regulacin econmica (CRA), de vigilancia y control (Superintendencia deServicios Pblicos Domiciliarios), de calidad del agua (Ministerio de Salud), desostenibilidad ambiental (Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Econmico),y de financiamiento (Ministerio de Hacienda y la Financiera de Desarrollo Territorial(FINDETER).

Respecto a la regulacin tarifaria, la CRA debe aplicar los principios deeficiencia econmica, suficiencia financiera, neutralidad, transparencia, solidaridady redistribucin de ingresos, simplicidad e integralidad de la tarifa dispuestos en elartculo 87 de la ley 142. Bajo estos criterios la CRA opt por remunerar la actividada travs de dos conceptos de costos diferentes, el Costo Medio de Administracin(CMA), y el Costo Medio de Largo Plazo (CMeLP), en este ltimo se remunera lainfraestructura necesaria para prestar el servicio, as como los costos operativos yde mantenimiento, incluyendo las tasas ambientales y en el caso especfico delalcantarillado, la infraestructura de saneamiento hdrico, si este es prestado por laESP.

De esta definicin de responsabilidades dada por la legislacin, se observa queen los SPD, y en especial en del acueducto y alcantarillado, se tiene la presenciade mltiples agentes en la definicin de las reglas de juego para la prestacin deestos servicios.

1.3 Problemas Institucionales presentados en elsaneamiento hdrico

Existen diversos problemas en materia de la coordinacin institucional entorno al saneamiento del recurso hdrico, entre los ms importantes cabe sealar:

La ley 99, entrega a las CAR la responsabilidad de garantizar la calidad delrecurso hdrico, y la ley 142 establece las responsabilidades de los municipios enmateria de garantes de la prestacin de los SPD, incluido el de alcantarillado, consus actividades complementarias. A su vez, los municipios encargan a las ESP laprestacin de los SPD.

Alrededor del agua potable y alcantarillado, han coexistido permanentementemltiples sectores relacionados por las externalidades producidas por ellos, comoson el sector salud, medio ambiente y desarrollo del pas. Esta coexistencia de


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agentes ha generado permanentes conflicto de intereses, que han incidido en elavance lento del sector si se compara con otros servicios pblicos, como la energao las telecomunicaciones.

Previo a la Constitucin de 1991, y an hoy, el sector de agua potable yalcantarillado se ha mantenido en permanente traslado entre los ministeriosencargados de su gestin, valga decir, salud, desarrollo, fomento, obras pblicas,entre otros; lo cual no ha permitido una continuidad importante en las polticas;igualmente, el nivel de importancia dado al sector no considera los beneficios queste le reporta a la sociedad en general.

1.4 Ajustes institucionales recientes respecto al

saneamiento hdrico

Para tratar de resolver esta problemtica de descoordinacin institucionalentre los sectores involucrados con el saneamiento hdrico, se han presentado unaserie de ajustes en materia ambiental y de saneamiento hdrico en Colombia, entrelos que se encuentran: (i) El documento CONPES 3177 de 2002 mediante el cualse formula el Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales (PMAR) con el fin depromover el mejoramiento de la calidad del recurso hdrico de la Nacin; (ii) Elproceso de modernizacin del Estado, mediante el cual se ha producido la fusinde los Ministerios de Medio Ambiente y de Desarrollo, (iii) La determinacin del usode los recursos provenientes de tasa retributivas dadas por el Plan Nacional de

Desarrollo, ley 812 de 2003, (iv) Recientemente, el MAVDT expidi el Decreto 3100que deroga al anterior 901 de 1997, as mismo est promoviendo la expedicin deuna ley que realice ajustes institucionales al SINA. A continuacin, se describe elalcance de cada uno de estos cambios.

1.4.1 Documento CONPES 3177 de 2002 - Plan Nacional de

Manejo de Aguas Residuales (PMAR)

Las acciones prioritarias y los lineamientos para la formulacin del PMARdesarrollado en este documento son los siguientes:

Seleccin y priorizacin de municipios para la construccin de

sistemas de tratamiento de aguas residuales: Dado que no existenrecursos suficientes para atender todos los requerimientos en materia de inversin,se debe buscar hacerla en los municipios donde genere un mayor costo beneficio,


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para ello se deben tener en cuenta aspectos tales como: Capacidad de asimilacinde la fuente receptora, municipios con coberturas importantes de alcantarillado, yque garanticen la sostenibilidad financiera de las inversiones.

Estrategias de Gestin: Se deber tener presente: La planificacinregional del recurso hdrico, la optimizacin de las plantas de tratamiento de aguasresiduales construidas y el fomento de nuevas alternativas de tratamiento, y reusode las aguas residuales.

Revisin, actualizacin y desarrollo normativo para el ajuste de

instrumentos de poltica: (i) Los PMAR debern ser formulados por la ESP yconcertados con la autoridad ambiental regional, y contar con viabilidad financiera,

tcnica, operativa e institucional, (ii) En cuanto a las tasas retributivas se debernimplementar ajustes en: la aplicacin diferencial entre los municipios priorizados yno priorizados, la inversin de recursos en Fondos Regionales de DescontaminacinHdrica, unificacin de la metodologa del sistema de liquidacin y facturacin,entre otros; (iii) En la estructura tarifaria de alcantarillado se debern hacer ajustesque permitan facturar el cobro por tasas retributivas como un concepto independientede la tarifa de alcantarillado.

Articulacin de fuentes de financiacin para inversiones en tratamiento deaguas residuales: El gobierno nacional deber disear una estrategia financiera apartir de los siguientes instrumentos: aportes de la Nacin, Fondo Nacional deRegalas, recursos de los municipios provenientes del sistema general departicipaciones con destinacin especfica al sector de agua potable y saneamientobsico, recursos provenientes de crditos, recursos propios de las CAR y recursosde tarifas cobradas a los usuarios.

Estrategia institucional:Articulacin de los instrumentos de poltica deagua potable y saneamiento bsico con los de la poltica ambiental.

1.4.2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

En este ministerio confluyen hoy las funciones de los Ministerios de MedioAmbiente y de Desarrollo Econmico. Esta fusin permitir un cambio de vitaltrascendencia en materia institucional para el saneamiento hdrico, pues siempreexisti una gran rivalidad entre los intereses ambientalistas y los de desarrollo


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econmico; los cuales a la luz de la constitucin vigente y del desarrollo globaldeben ir de la mano para lograr un desarrollo sostenible en el largo plazo.Igualmente, se cre un Viceministerio del Ambiente, en el que el recurso aguarecobra particular importancia.

1.4.3 Artculo 90 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 812de 2003)

En el mencionado artculo, se dispuso que el recaudo de las tasas retributivasdebe ser destinado al objeto que las genera, es decir a las inversiones necesarias enla remocin de la contaminacin y en el monitoreo de la calidad del agua. Esto,marcar un cambio importante en materia de incentivos para que los individuos

contaminantes y las ESP, apoyen este instrumento econmico.Se debe destacar que esta disposicin fue a su vez retomada por el documento

CONPES 3246 de septiembre de 2003, mediante el cual se definen loslineamientos de polticas para el sector de acueducto y alcantarillado.

1.4.4. Otros cambios institucionales relacionados con el

saneamiento hdrico

El MAVDT viene promoviendo algunos proyectos de ley encaminados a hacerajustes institucionales al SINA creado por la ley 99 de 1993, pensando en lacreacin de concejos de cuencas, que desarrollaran de manera ms organizada el

avance en el sector.Igualmente, expidi el Decreto 3100 de 2003, que deroga el Decreto 901, cuyo

mayor impacto radica en el cambio de destinacin de los recursos obtenidos vatasa retributiva, los cuales debern ser usados para erradicar el bien que los origina,es decir, la mala calidad de los recursos hdricos.

Se presentaron adems, algunos cambios importantes en materia de laconcertacin de metas ambientales, para las que se deben considerar los planes desaneamiento desarrollados por las empresas prestadoras del servicio pblico dealcantarillado.


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DESCENTRALIZACIN

. Sector privado

. Comunidades organizadas

. Administracin Municipal

. Fondo de Fomento Municipal

CENTRALIZACIN

. INSFOPAL

. Empresas Municipales

. DAINCO

. Empresas Departamentales

. Programa de saneamientoBsico Rural (PSBR)

. Juntas comunitarias

DESCENTRALIZACIN

. Empresas Municipales

. Asociacin de Municipios

. Sector privado

. Organizaciones de basecomunitaria

Reforma constitucional 1938 Decreto 250 de 1957 Leyes 11 y 12 de 1986

Ley 65/36Ley 107 / 38Decreto 503 / 40Decreto 289 /50

Decreto 2804 /75 Decreto ley 77 / 87Constitucin de 1991Ley 60 / 93Ley 142 / 94

MinisterioObras

MinisterioHacienda

MinisterioFomento

Ministerio deSalud

MinisterioObras

Ministeriodesarrollo

MAVDT

1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2003

Aspectos ambientalesimportantes

INDERENA,Ministerio de AgriculturaDecreto 2811 /74

CARs, Ministerio deMedio AmbienteLey 99 /93

MAVDT

Fuente:VIA VISCAINO, Gerardo. Medio Ambiente y Servicios Pblicos en Colombia. En: III Jornada Ambientalde Empresas Pblicas de Medelln. 2003 : Medelln

* Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

2. Situacin del tratamiento de las aguas residuales enColombia

El cubrimiento del tratamiento de las aguas en Colombia es slo del 12 %,el cual dista en gran medida de los cubrimientos de los servicios de acueducto (75%)y alcantarillado (60%), segn cifras de la CRA (Cabrera, 2003).

Figura 1

Evolucin normativa del sector acueducto y saneamiento

hdrico en Colombia


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El diagnstico de la situacin de tratamiento de aguas residuales realizado enel PMAR, presenta la cifra de US$3.400 millones, como costo estimado para dotarcon sistemas de tratamiento de aguas residuales a 300 municipios colombianos.Segn el mismo documento, se tienen recursos por US$708 millones, provenientesde: (i) Fondo Nacional de Regalas (10%), tasas retributivas (8%), entes territoriales(4%) crdito externo (1%), Inversin de ESP (42%), Otras fuentes propias de lasCAR (35%). Es decir, con los recursos disponibles slo se podra financiar 12% delos requeridos, existiendo un dficit de US$2.700 millones.

A dicho dficit se suma el hecho de que en la actualidad las tarifas de losservicios de acueducto y alcantarillado se encuentran en una transicin dedesmonte de subsidios, que segn la ley 632 de 2000 debe ir hasta finales del ao

2005, la cual se ver afectada en los prximos aos por la aplicacin del artculo116 del Plan Nacional de Desarrollo, ley 812 de 2003, que establece que hasta elao 2006 las tarifas de los consumos de subsistencia de los estratos 1 y 2 solopodrn subir con la inflacin. Durante esta transicin las ESP adems de soportarel dficit derivado del esquema de subsidios y contribuciones aplicado en las tarifas,tambin asumen en su totalidad el pago de las tasas retributivas.

El efecto conjunto en las tarifas de acueducto y alcantarillado debidas aldesmonte de los subsidios, la inclusin de las tasas retributivas y de los costos deconstruccin, operacin y mantenimiento de los sistemas de tratamiento de aguasresiduales, representa un gran impacto econmico; segn se observa en la Tabla1. Con base en lo anterior, se puede plantear que los recursos para el tratamientode las aguas residuales no pueden provenir slo de tarifas.

Tabla 1. Impacto sobre la tarifa de servicios de acueducto y

alcantarillado por la inclusin de los costos reales de prestacin delos mismos, la tasa retributiva y las inversiones en tratamiento delas aguas residuales. Perodo 2001-2005

TR actual:Tasa retributiva con factor regional igual a uno (1)

TR meta: Tasa retributiva con factor regional igual a uno (5)

Tarifa meta: Tarifa a alcanzar en el ao 2005 una vez finalice el perodo de transicin

tarifariaSTAR. Sistema de tratamiento de agua residual


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Estratosocio-econmico

1

2

3

45

6

Promedio

Impacto (%) de laeliminacin del rezagotarifario hastaalcanzar la tarifa meta

Total Anual

60.9 12.6

48.6 10.4

45.1 9.7

24.1 5.59.0 2.2

1.7 0.4

33.9 7.1

Impacto (%) TRactual sobre latarifa actual

4.2

2.8

2.2

1.71.3

1.2

2.1

Impacto (%)TRmeta sobre latarifa meta

13.3

9.8

7.7

7.26.2

6.0

7.5

Impacto por lainclusin de lainversin enSTAR en la tarifaactual

51.3

38.3

44.4

43.832.5

23.3

39.6

Si bien, el tratamiento de las aguas residuales presenta una situacindeficitaria en trminos de cobertura y recursos, es de anotar que la principal fuentede produccin de la contaminacin hdrica en las reas Metropolitanas es de origenresidencial, segn estudio del Departamento Nacional de Planeacin del ao 1993.

2.1 Posibles fuentes de financiamiento para el tratamientode aguas residuales

A continuacin se relacionan recursos dispuestos en la ley, que podranutilizarse para el tratamiento de las aguas residuales, entre los que estn:

Recursos de tarifas de alcantarillado: Segn la ley 142 de 1994, latarifa de alcantarillado debe cubrir los costos de prestacin del servicio. El dependerslo de recursos de tarifa, tiene implicaciones econmicas por el desmonte desubsidios, la inclusin de las tasas retributivas y los costos de inversin, operaciny mantenimiento de la infraestructura de saneamiento, tal como se muestra en laTabla 1.

Recursos ambientales: En la ley 99 y sus decretos reglamentarios, seestipulan recursos que pueden destinarse al saneamiento, entre los que se encuentran:

Fuente: Documento CONPES 3177 - Junio 15 de 2002

Tabla 1.(Continuacin)


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-Tasas retributivas:

La destinacin de los recursos financieros generadospor este instrumento debe estar acorde a lo determinado por la sentencia C-495/96, es decir, a solucionar el hecho que las determina; adems, el artculo 90 de laley 812 de 2003 Plan Nacional de Desarrollo, estipula que los recaudos de la tasaretributiva por vertimientos se destinarn exclusivamente a proyectos de inversinde descontaminacin hdrica y monitoreo de la calidad de agua.

- Porcentaje ambiental de los gravmenes a la propiedadinmueble: en el artculo 44 de la ley 99 se estipula este gravamen, que puedehacerse efectivo mediante la transferencia de un porcentaje del recaudo delimpuesto predial entre el 15% y el 25.9% o una sobretasa entre el 1.5 y el 2.5 pormil sobre el avalo de los bienes.

- Transferencias del sector elctrico: el artculo 45 de la ley 99,establece que las empresas generadoras de energa hidroelctrica cuya potencianominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirn el 6% de lasventas brutas de energa, de la siguiente forma:

- El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrogrfica,distribuidos as: El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrogrficaque surte el embalse. El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra elembalse. Estos recursos slo podrn ser utilizados por los municipios en obrasprevistas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos desaneamiento bsico y mejoramiento ambiental.

- El 3% restante sern transferidos para la CAR que tenga jurisdiccin en elrea donde se encuentra localizada la cuenca hidrogrfica y el embalse. Estosrecursos sern destinados a la proteccin del medio ambiente y a la defensa de lacuenca hidrogrfica y del rea de influencia del proyecto.

Recursos fiscales: Entre estos recursos se encuentran:

- Transferencias de los ingresos corrientes de la nacin: en elartculo 78 de la ley 715 de 2001 - Sistema General de Participacin - se determinaque aproximadamente el 6% de los recursos que reciben los municipios portransferencias de los ingresos corrientes de la nacin, se destinen para el sector agua

potable y saneamiento bsico, especficamente para la financiacin de inversionesen infraestructura, as como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estratossubsidiadles de acuerdo con lo dispuesto en la ley 142 de 1994.


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-Regalas:

la destinacin de los recursos del Fondo Nacional de Regalasse reglamenta en la ley 756 de 2002, que en su artculo 7 slo incluye recursos paralos programas de saneamiento hdrico de Bogot y Cali.

Se necesita entonces, la concepcin de proyectos con visin integral y de largoplazo; con clara asignacin de las responsabilidades de cada uno de los actoresinvolucrados (ESP, CAR, comunidad, industriales), y uniendo los diferentesrecursos estipulados en las leyes, para lograr los objetivos del saneamiento hdricode una manera mas eficiente.

Los recursos sealados debern garantizar la financiacin de los estudios,diseos, inversin en infraestructura de recoleccin, transporte y tratamiento de

aguas residuales, as como su operacin y mantenimiento.2.2 Algunos casos de tratamientos de aguas residuales en

Colombia

Para ilustrar los diferentes esquemas de recursos y responsabilidades para larecoleccin, transporte y tratamiento de las aguas residuales, se describirn demanera general los casos de las plantas de tratamiento de Bogot, Cali y Medelln,y la intervencin de la Corporacin Autnoma Regional de las Cuencas de los rosNegro y Nare (CORNARE).

2.2.1 Concesin para el tratamiento de aguas residuales en

la ciudad de BogotBogotana de Aguas, un consorcio de las Lyonnaise de Eaux - Degremont es

la adjudicataria de la concesin, por 30 aos, de la propiedad, construccin,operacin y transferencia de las 3 plantas de tratamiento (Salitre, Fucha yTonjuelo) del plan de saneamiento hdrico del ro Bogot. La recoleccin ytransporte de las aguas residuales son realizadas por la ESP. Empresa de Acueductoy alcantarillado de Bogot - EAAB.

Para la financiacin de la concesin, el Distrito Especial de Santaf de Bogotcre un Fondo Cuenta con recursos provenientes de: (i) La pignoracin del impuestopredial (7.5% del total), segn la Ley 99 de 1993, (ii) El Fondo Ambiental de la

EAAB., con recursos del aumento de tarifa de alcantarillado a la industriacontaminante, (iii) Del Fondo Nacional de Regalas, que segn lo estipulado en elartculo 7 de la ley 756 de 2002, de las dos terceras partes (2/3) de los recursos


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asignados a la preservacin del medio ambiente, no menos del veintiuno por ciento(21%) ser para financiar la descontaminacin del Ro Bogot.

A continuacin se describen las principales responsabilidades, tanto delDistrito Especial Santaf de Bogot, como del concesionario y del BancoInteramericano.

- Del Distrito Especial Santaf de Bogot: la coleccin, el sitio, el caudalmnimo y el pago del tratamiento de las aguas residuales.

- De Bogotana de Aguas y Saneamiento ESP. S.A. (BAS): (i) Disear,construir y operar la planta, (ii) Tratar, transportar y disponer el lodo, producto deltratamiento en el relleno provisto por el Distrito, y (iii) Proveer informacin al

Distrito.- Del Banco Interamericano de Desarrollo (BID): proveer garanta de

contingencia a BAS, en los siguientes casos: (i) Que el Distrito o BAS terminan laconcesin, (ii) Que el Distrito no le pague a BAS, (iii) Que alguna regulacincolombiana prohba hacer los pagos de transferencia.

En conclusin, la responsabilidad es asumida por el Distrito, y BAS opera,pero no asume riesgos tcnicos, financieros ni institucionales. Entre los recursospara financiar el tratamiento, se incluyen: Tarifas de alcantarillado, recursosambientales (pignoracin del 7.5% del predial), y fiscales (Fondo Nacional deRegalas).

El Distrito cancel el contrato de concesin, por considerarlo oneroso,tambin se est estudiando que los costos del resto del proyecto los paguen losbogotanos va tarifas del agua, adems del porcentaje del impuesto predial,transferencias de la Nacin y dinero proveniente de la ley 715.

2.2.2 Planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) de

Caaveralejo de la ciudad de Cali

Se tiene contemplado recuperar la inversin de esta planta, va tarifas, sinembargo, an no se encuentran incluidos los costos de la inversin ni de laoperacin.

En el artculo 7 de la ley 756 de 2002, se estipula que de las dos terceras partes(2/3) de los recursos asignados a la preservacin del medio ambiente, no menos del


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tres por ciento (3%) deber ser para la descontaminacin del Ro Cauca. Estosrecursos se aplicarn exclusivamente para contribuir al pago del servicio de la deudadel proyecto PTAR Caaveralejo hasta que la misma sea cubierta. En su defecto,se aplicarn para financiar las obras complementarias que permitan tratar el cientopor ciento (100%) de las aguas residuales de la ciudad de Santiago de Cali. Es deanotar que actualmente, tampoco se hacen las trasferencias contempladas en estaley.

Es decir, la empresa de servicios pblicos EMCALI, actualmente no recuperani la inversin ni la operacin de la PTAR. EMCALI es responsable de larecoleccin, transporte y tratamiento de las aguas residuales. Esta empresa est enliquidacin por parte de la Superintendencia de servicios pblicos.

2.2.3 Programa del saneamiento del ro Medelln y sus

quebradas afluentes

Los estudios de factibilidad de este programa definen de manera integral elesquema de la recoleccin, transporte y tratamiento de las aguas residuales en lacuenca del ro Medelln, a su paso por los diez (10) municipios del Valle de Aburr,y ha sido desarrollado hasta el momento por las Empresas Pblicas de MedellnESP. Actualmente, se tiene construida y en operacin la planta de tratamiento deaguas residuales San Fernando, que sirve a cuatro (4) de los municipios del sur delvalle de Aburr; en promedio se trata el 20% de las aguas residuales generadas enel valle de Aburr.

El financiamiento del proyecto en sus fases de estudio e inversin ha sido atravs de crditos de la Banca Multilateral. Su recuperacin, al igual que los costosoperacionales se ha hecho va tarifas.

En el esquema de tratamiento de este programa, se tiene contemplado unaplanta de tratamiento de aguas residuales en el norte del valle de Aburr para losmunicipios de Medelln y Bello, de la cual se tienen los terrenos y est en procesolicitario el transporte (interceptor) hasta el sitio de tratamiento. En esta planta setratar aproximadamente el 75% de las aguas generadas en el valle de Aburr.

2.2.4 Tratamiento de aguas residuales en la jurisdiccin de

CORNARE

CORNARE, las administraciones municipales, las ESP y las comunidades han


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unido esfuerzos en la bsqueda de soluciones a los problemas relacionados con lacantidad, calidad, aprovechamiento, uso y administracin del agua. Se hanrealizado convenios entre CORNARE y los municipios, donde estn claramentedefinidas las responsabilidades de cada uno de ellos.

La experiencia de articulacin de esfuerzos y recursos entre los diferentesactores, y la definicin clara de responsabilidades ha sido una experiencia exitosaPrueba de ello es que en la jurisdiccin de CORNARE se cuenta con 14 plantas detratamiento de aguas residuales, 11 de ellas funcionan en las cabeceras urbanas ytres ms en los centros poblados de la regin. Esta infraestructura se ha llevado acabo gracias al esfuerzo de CORNARE, las administraciones municipales, losgremios industriales y la comunidad.

2.3 Anlisis de la experiencias de tratamiento de aguas

residuales

Con base en las experiencias relacionadas de tratamiento de aguas residuales,se puede observar que no hay un esquema comn en Colombia para el manejo deltema, tanto en responsabilidades, como en fuentes de recursos.

En unos casos las empresas de servicios pblicos asumen la responsabilidady los costos del tratamiento, y ms aun, en unas ESP se recuperan los costos deinversin y operacin va tarifas, y en otros no. En otros casos, es el ente territorialel que con tarifas, recursos ambientales y fiscales, asume la responsabilidad,financiacin y riesgos de la inversin y operacin de la infraestructura. En otroscasos, la autoridad ambiental hace convenios con los municipios y las comunidadespara llevar adelante los proyectos de saneamiento hdrico.

3. Conclusiones

Existen diversos problemas en materia de la coordinacin institucional entorno al saneamiento del hdrico, entre los ms importantes se deben sealar:

- El saneamiento hdrico es un tema que se relaciona con otros tales como:la salud, los servicios pblicos, el ambiente, la ocupacin del territorio, lasactividades humanas generadoras de los residuos lquidos, la agricultura, en el caso


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de que las corrientes hdricas receptoras de las aguas residuales se utilicen para riegode cultivos. Cada uno de estos temas se maneja con objetivos y visiones diferentes.

- Previo a la Constitucin de 1991, y an hoy, el sector de agua potable ysaneamiento hdrico ha sido trasladado constantemente entre diferentes sectorescomo salud, desarrollo, fomento, obras pblicas, entre otros; lo cual representa unapermanente inestabilidad institucional. De otro lado, el posicionamiento del sectorha sido relegado a instancias no acordes con los beneficios que reporta a la sociedaden general. Esto ha afectado el desarrollo del sector, lo cual se refleja en losproblemas actuales de cobertura y calidad.

- La responsabilidad de garantizar la calidad del recurso hdrico, ha sidoentregada a las CAR, en la ley 99, y la ley 142 asigna al municipio laresponsabilidad de garantizar la prestacin de los servicios pblicos, que a su vezpuede ser prestado por las ESP. Falta establecer mecanismos de coordinacin entreestos agentes.

- Existen diferentes fuentes para la financiacin de la infraestructura requeridaen el sector, tales como: tarifas de servicios pblicos, recursos ambientales, yrecursos fiscales. Sin embargo, la desarticulacin entre los diversos sectores,conlleva a la utilizacin menos eficiente de los recursos disponibles para aumentarla cobertura del saneamiento.

Los altsimos requerimientos en costos de inversin para el saneamientohdrico y la escasez de recursos, obligan a priorizar las zonas y proyectos que puedengenerar un mayor beneficio, considerando para ello, las coberturas vigentes enacueducto y en recoleccin de aguas residuales.

Se requiere estructurar programas integrales, coordinados y de largo plazo,donde: la provisin del agua potable est unida a la recoleccin, transporte ytratamiento de las aguas residuales, con una visin integral de cuenca y articulandolos objetivos y recursos de los diferentes sectores involucrados.

Las tasas retributivas son un instrumento econmico implementado enColombia, con relativo xito en algunos casos, sin embargo se le deben realizaralgunos ajustes importantes respecto a lo siguiente:

- Dado que las ESP de alcantarillado, son sujetos pasivos de las tasasretributivas, los costos en que incurren por el pago de stas se debera trasladar alas tarifas del servicio.


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- En el caso en que la ESP de alcantarillado incluya en sus tarifas elsaneamiento hdrico se debera hacer un cruce entre tasas retributivas y lasinversiones para evitar un doble cobro a los usuarios.

- Se deben implementar a la mayor brevedad los ajustes propuestos por eldocumento CONPES 3177 y el Plan Nacional de Desarrollo respecto a las tasasretributivas, con el fin de coordinar la aplicacin de recursos a soluciones de mayorcosto-beneficio para el sector que las genera.

- La fijacin del factor regional, en el caso de no cumplir las metasestablecidas, crecer de forma desproporcionada, evitando la posibilidad de darsoluciones en materia ambiental. En el caso particular de las ESP de alcantarillado

y dado el monto de las inversiones en que incurren, un factor regional de estascaractersticas afecta directamente las posibilidades de inversin, pues gran partede sus recursos, iran a cubrir los cobros de las tasas.

- En la definicin de las metas ambientales con base en las cuales se liquidanlas tasas retributivas debe existir participacin de los diferentes actores involucrados,es decir, los usuarios, las ESP, los municipios y las autoridades ambientales,considerando que es la sociedad como un todo la encargada de definir cual es elnivel de contaminacin por el cual est dispuesta a pagar.

La aplicacin de las tasas debe considerar las diferentes caractersticas yposibilidades de los agentes productores, es decir, tener presente la capacidad de

internalizar los costos de control de la contaminacin. Es necesario tener presenteque algunos usuarios industriales pueden acceder a tecnologa para reducir susdescargas, a diferencia de los usuarios residenciales cuya nica alternativa racionales el tratamiento que pueda realizar la ESP de alcantarillado.

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