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Revista Internacional de Ciencias Sociales y

Humanidades, SOCIOTAM

ISSN: 1405-3543

[email protected]

Universidad Autónoma de Tamaulipas

México

Vargas Hernández, José G.

Neocolonialismo, resistencia, crisis y transformación del estado

Revista Internacional de Ciencias Sociales y Humanidades, SOCIOTAM, vol. XV, núm. 2, julio-

diciembre, 2005, pp. 155-183

Universidad Autónoma de Tamaulipas

Ciudad Victoria, México

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Neocolonialismo, resistencia, crisis y transformación del Estado

NEOCOLONIALISMO, RESISTENCIA, CRISIS Y TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

José G.

VARGAS HERNÁNDEZ

Instituto Tecnológico de Ciudad Guzmán, Jalisco, México

RESUMENEste trabajo tiene como objetivo analizar las ten-

dencias de las transformaciones del Estado, la gober-nabilidad y el

governance

bajo las tendencias de laemergencia del neocolonialismo del Estado-Imperial,los movimientos de resistencia y la acción colectivaque derivan en la crisis del modelo de desarrollo. Es-pecial énfasis se hace en las implicaciones que estasvariables tienen en los Estados-Latinoamericanos.Finalmente, se delimitan los principales componentesdel perfil ideal del nuevo Estado-Emergente.

Palabras clave: crisis, Estado-Latinoamericano, Esta-do-Imperial, gobernabilidad,

governance,

neocolonia-lismo, resistencia.

NEOCOLONIALISM, RESISTANCE, CRISIS, AND TRANSFORMATION OF THE STATE

ABSTRACTState’s transformations, governability, and gov-

ernance are analyzed under the tendencies of anemerging Imperial-State’s neocolonialism, resistancemovements, and collective action deriving in crisis ofdevelopment. Special emphasis is made to implica-tions of these variables in Latin American-States. Fi-nally the profile components of a new Emergent-Stateare offered.

SOCIOTAM Vol. XV, N. 2 (2005)

Original. Para solicitar reproducciones, dirigirse con el autor:

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Correo E.: [email protected]

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VARGAS HERNÁNDEZ, J.

SOCIOTAM Vol. XV, N. 2 (2005), pp. 155 - 183.

Keywords: Crisis, Latin American-State, Imperial-State, governability, governance, neocolonialism, re-sistance.

EMERGENCIA DEL NEOCOLONIALISMO EN LA FORMA DEL ESTADO-IMPERIAL

P

ara servir a las elites capitalistas transnacionales, las elitescapitalistas locales requieren de Estados recolonizados fuertes parasalvaguardar los objetivos imperialistas, y con capacidad para im-poner y garantizar la ejecución de las reformas estructurales y de es-tabilización económica, a pesar de las movilizaciones popularesoponentes.

Los Estados-Imperiales apoyan directamente a las institucionesfinancieras internacionales, porque les sirven como instrumentos depenetración y control en los Estados-Neocoloniales, los que a su vezse ordenan conforme a los lineamientos requeridos para convertirseen los garantes de la defensa de los intereses de los capitales transna-cionales. Las instituciones financieras internacionales son parte delas extensiones de las redes formadas por los Estados-Imperialespara mantener la supremacía política y económica sobre los Esta-dos-Neocoloniales, los cuales se subordinan a sus dictados, siguenel modelo de corte neoliberal y se convierten en los actores más di-námicos a favor del proyecto hegemónico.

La nueva estructura neocolonial del Estado se organiza para latransferencia de valores y recursos a las metrópolis donde se ubicanlas grandes corporaciones transnacionales, las cuales buscan lograrmayor eficiencia en sus economías de escala y de alcance medianteun nuevo sistema de organización laboral, que ha entrado en unaetapa de especialización colonial como base de la creación de venta-jas competitivas.

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A diferencia del trabajo, el capital transnacional no se encuentraregulado, pero actúa sobre aquél mediante arreglos institucionalesque lo sujetan al control directo de los Estados-Nacionales.

Esto da origen a un Estado-Neocolonial que es activo, reguladore intervencionista, al igual que el Estado de Bienestar o Estado-Po-pulista, pero sus actividades, reglas e intervenciones se orientan aservir a los intereses del capital extranjero y de la clase capitalistatransnacional (Petras, 2001).

El Estado sigue siendo un actor de la globalidad y de la economíapolítica mundial importante, cuyas funciones son relevantes para lapromoción y el control de la estructura hegemónica del sistema ca-pitalista imperial. La existencia de un sistema imperialista tiene sen-tido en la medida que se comprende la importancia que tienen lasactividades de los Estados-Imperiales que siguen los dictados de loscapitales transnacionales para la apertura de nuevos mercados. Lasineficiencias del Estado-Neoliberal se manifiestan en las deficientesregulaciones y sistemas de control. Sin embargo, este arreglo estra-tégico del Estado es deficiente para lograr el bien público y para darsatisfacción a las necesidades y demandas sociales.

Tanto los gobiernos de los Estados-Imperiales transnacionalescomo las instituciones financieras internacionales de mayor influen-cia comparten un concepto del desarrollo global y del alivio de lapobreza, centrado en la expansión económica sin límites de los mer-cados abiertos y de la liberalización del comercio. La identidadciudadana se abandona y quiere ser sustituida por la condición desúbditos imperiales y consumidores-clientes.

TRANSFORMACIONES DE LA GOBERNABILIDAD Y

GOVERNANCE

DEL ESTADO

L

a gobernabilidad es inherente al funcionamiento del Estado yse refiere a la calidad y tipo de las instituciones, de las políticas y delos arreglos sociales que orientan la evolución del país. La goberna-bilidad, según Kauffman (2000), es un concepto clave en el dominiode las libertades públicas y se revela indispensable a los ciudadanos

SOCIOTAM Vol. XV, N. 2 (2005), pp. 155 - 183.

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que desean pronunciarse sobre la acción del Estado. La gobernabili-dad democrática recubre ámbitos complejos, y en lo fundamentaltiene que ver con la capacidad del país de producir las regulacionesnecesarias para conducir su proceso de desarrollo (Saldomando,2002).

Las estructuras de gobernabilidad global son factores exógenosen la economía global porque dan sustento a marcos normativos pa-ra las instituciones multilaterales, las grandes corporaciones trans-nacionales y multinacionales y los Estados-Nacionales, los cualestienen impactos directos sobre las regiones y las localidades. Estosimpactos demuestran las interrelaciones existentes entre los nivelesglobales, regionales, nacionales y locales, y dejan en entredicho elmodelo estratificado.

Esta tendencia de transformación regional económico-política ysocial reconfigura las funciones del Estado y sus capacidades de go-bierno, que responden al colapso de la gobernabilidad proporciona-das por las ya decadentes instituciones de Bretton Woods. El Estado—como articulador de la gobernabilidad en las esferas económicas,sociales y políticas— está en constantes transformaciones disconti-nuas conforme a un nuevo diseño neoliberal.

La forma de gobernabilidad centrada en el Estado-Nación se en-cuentra en una relación de transformación con los procesos de glo-balización económica del sistema capitalista. Bajo este nuevo arreglogeoeconómico global, la gobernabilidad centrada en el Estado-Nación que no resiste los embates de los procesos de globalizacióneconómica, pierde control en sus fronteras territoriales sobre los flu-jos económicos, financieros y tecnológicos, para dar lugar a procesosde dependencia-interdependencia.

Bajo un nuevo arreglo geoeconómico que modifica las economíascentradas en el Estado-Nación, las unidades de producción territo-rialmente organizadas son sustituidas por la formación de cadenasde valor agregado, que abren la competencia entre los

clusters

loca-les, las ciudades y regiones organizadas, para generar espacios fun-cionales de aglomeramientos transfronterizos. Es necesario un Esta-

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do fuerte y una política industrial que apoye a los gobiernos localesen el desarrollo de

clusters

sectoriales.

Pero los procesos de globalización económica —empujados porla competencia abierta de los mercados globales bajo el modelo neo-liberal de desarrollo— desafían las formas de gobernabilidad insti-tucional de los Estados-Nación, presionan para la liberalización ydesregulación de los sistemas económicos y financieros, promuevenla privatización de amplios sectores de empresas públicas e institu-ciones de investigación y educación superior, adoptan políticas am-bientalistas y sociales, etc. La reforma del Estado enfatiza las refor-mas institucionales que fortalecen la gobernabilidad con base en unsistema democrático y de libre mercado (Prats, 1998).

El neoinstitucionalismo económico analiza las fallas de los meca-nismos del Estado y sus ineficacias. El análisis económico neoinsti-tucional afirma el papel dominante que tienen las instituciones jurí-dicas y del Estado de Derecho que garantiza los derechos privadospara la ejecución de los contratos entre particulares e institucionespúblicas.

La economía neoinstitucional demuestra las deficiencias e inca-pacidades del Estado —como mecanismo de gobernabilidad y coor-dinación— que garantice los acuerdos y compromisos sobre la pro-piedad. El Estado-Intervensionista usa el poder para colonizar a lasociedad y el Estado-Neoliberal subyuga a la sociedad al libre juegodel mercado, limitando con ello las posibilidades de la sociedad civilpara establecer una gobernabilidad democrática. Las disfuncionali-dades del Estado en el crecimiento económico y desarrollo socialconllevan problemas de gobernabilidad.

Si bien la gobernabilidad de la globalización económica avanza,la gobernabilidad política se rezaga en muchos Estados porque seencuentra con limitaciones institucionales, sociales y de cultura po-lítica, que inciden en verdaderas crisis de capacidades, en las defi-ciencias tecnológicas que debilitan la legitimidad de los procesos deglobalización y en la irresponsabilidad para asumir los costos rela-cionados.

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La lógica de la acción política crea tiempos y espacios autónomosen función, más que de la contingencia, de la fidelidad a los aconteci-mientos (Badiou, 2000). Es decir, algo imprevisible que perturba elestado de la situación y permite a quienes le son fieles mantenerse adistancia del Estado y medir su poder. La política es actividad de losactores colectivos, organizados por la lógica que no busca el podercomo objetivo, sino que lo dejan confinado al Estado. La liberaciónpolítica es un proceso que vuelve efectivos ciertos derechos que pro-tegen a individuos y grupos sociales ante los actos arbitrarios o ile-gales cometidos por el Estado o por terceros.

Los procesos de democratización representan un paso significa-tivo para la resolución de problemas del desarrollo económico, so-cial y político, y para la consolidación de la gobernabilidad median-te cambios profundos que implican la definición de los límites entrelos sectores público y privado, y los principios y procesos de las fun-ciones del Estado.

Durante los últimos diez años se logró un determinado nivel deconsenso en torno a la delimitación de la complementariedad de lasfunciones del Estado y del mercado. Como una estrategia de dife-renciación de las funciones del Estado, las organizaciones no guber-namentales son agencias de asociación voluntaria, cuyas funcionesse orientan a la gestión y prestación de servicios de lo público a lascomunidades que atienden.

El capital político se refiere a las actitudes y actividades que in-fluencian al Estado. Levi (1996) desconfía de las asociaciones civilespara promover el capital social y argumenta la necesidad que tieneel Estado para crearlo. Un asociacionismo que coordine los interesesentre la comunidad y los sectores privado y público en los tres nive-les de gobierno, supera la dicotomía que considera al Estado propie-tario como opuesto a los intereses del mercado identificado con elsector privado. El desempeño del gobierno local es una función delporcentaje de personas involucradas en asociaciones voluntarias ho-rizontales de acuerdo con la tesis de Putnam (1993). Los países desa-rrollados adoptan una estructura de Estado que facilita una ampliaparticipación del gobierno local.

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Una estructura organizacional del gobierno se basa en una visiónacerca de las funciones propias del Estado-Nación y las responsabi-lidades de los diferentes niveles de gobierno. De hecho, las transfor-maciones en las competencias y funciones del Estado-Nación handado lugar a que también se presente una nueva formulación decompetencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo los locales y municipales. El cumplimiento de las funciones re-guladoras del Estado requiere de atributos de fiscalización para exi-gir el cumplimiento de las regulaciones y normas.

Las actividades altamente especulativas de los sectores financie-ros que promueven la economía global requieren de las funcionesreguladoras del Estado para asegurar que la volatilidad de los mer-cados emergentes de capitales no perjudiquen sus inversiones y ga-ranticen la estabilidad del mercado financiero, para lograr el retornomáximo de utilidades sobre las inversiones, a pesar de las crisis fi-nancieras.

Las funciones públicas contingentes toman en consideraciónaquellas actividades que pueden ser subcontratadas

(outsourcing)

oprivatizadas, y que desestructuran las principales funciones del Es-tado moderno, a las que Dror (1995, p. 222) denominó como "las fun-ciones de orden superior" del Estado. Estos son los esfuerzos paramodificar la dirección de las actividades del Estado, en un movi-miento para alterar la centralidad de su función económica, parale-lamente con funciones activistas del Estado en los procesos de con-centración económica y jerarquización de las relaciones sociales yeconómicas.

Contrariamente a la retórica de los empresarios y de la clase capi-talista transnacional, el Estado seguirá desempeñando un rol impor-tante que requiere el fortalecimiento de sus funciones de regulación,cuya finalidad es eliminar los riesgos que pueden atentar contra susinversiones, y garantizar la reproducción y el acrecentamiento desus capitales. La autorregulación propuesta por el sistema capitalis-ta, en forma de desregulación que reduce las funciones del Estado almínimo, a partir de la idea de que el gobierno solo debe hacer lo im-prescindible, ha sido una mera fantasía.

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Para los proponentes del intergubernamentalismo, el diseño ins-titucional de las nuevas formas y estructuras de gobernabilidad delorden económico global se concentra en la fundación, consolidacióny participación de organismos multilaterales creados y controladospor los Estados-Nación —como los actores principales—, sin consi-derar la participación de los actores privados. La importancia quepara los intergubernamentalistas adquieren la

governance

local y re-gional como base de las normas globales y la competitividad en losprocesos de integración económica, se fundamenta en las interaccio-nes locales del mercado, el Estado y los actores sociales.

De acuerdo con este modelo, las conexiones para mejorar la ad-ministración y construir una gobernabilidad efectiva son el desem-peño administrativo del gobierno, los ciudadanos que se incluyenen la medición del desempeño, los ciudadanos que se involucran enlas políticas gubernamentales y en su implementación y, finalmente,el alineamiento estratégico de los tres elementos de

governance

, refe-ridos como tal a la naturaleza y estructura de acceso a las funcionesde alto mando del Estado.

Inicialmente, el término

governance

fue utilizado como

governing,

o proceso de gobernar a través de las organizaciones de goberna-ción. Ha derivado en el concepto de un nuevo estilo de gobierno,distinto del modelo de control jerárquico, caracterizado por un ma-yor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y losactores no estatales, al interior de redes decisionales mixtas entre lopúblico y lo privado.

Martínez Nogueira (2001) habla sobre el concepto de gobernan-cia o

governance

, y enfatiza

la capacidad de orientar, impulsar y promover comportamientossociales no sometidos a las relaciones jerárquicas propias del apara-to administrativo del Estado. Gobernancia es la capacidad financie-ra y administrativa para implementar las decisiones políticas.

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Para Mayntz (2000), el término

governance

significa un

nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerár-quico y caracterizado por un mayor grado de cooperación, y por lainteracción entre el Estado y los actores no estatales al interior deredes decisionales mixtas entre lo público y lo privado.

Según la teoría neoinstitucional de la economía, el subdesarrolloes resultado de las fallas del Estado para proveer las estructuras de

governance

necesarias para garantizar las instituciones que apunta-lan el desarrollo de los pueblos. Sin embargo, el subdesarrollo no fueel pecado de una omisión de países en el margen de la industrializa-ción moderna, sino activamente un proceso viejo en el cual los tér-minos comerciales fueron arreglados en detrimento de los Estadosdébiles, productores de bienes primarios (Portes, 1997).

El neoinstitucionalismo recomienda un Estado fuerte, pero limi-tado en sus funciones. La formación de redes de política pública esuna alternativa que tiene el Estado para instrumentar procesos de

governace

colaborativos y participativos, que involucren a los actoresen las decisiones y políticas públicas.

La eficacia del control social tiene una relación estrecha con lafortaleza que el Estado tenga para implementar sus políticas públi-cas. La teoría del interés se divide en la escuela del interés público yen la del interés privado. La teoría del interés público se centra en losprocesos de reforma para fundamentar las respuestas políticas a lasdemandas de la ciudadanía, que justifica el uso de nuevas formas deintervención del Estado, mediante políticas públicas que dan res-puesta a los servicios demandados al gobierno.

El ordenamiento vertical de las políticas públicas sectoriales po-nen a prueba la capacidad del Estado, por lo que los procesos de re-territorialización tienden a desectorizar su acción. Las normas bási-cas y las formas de regulación se refuerzan mutuamente con el Esta-do de Derecho y con las estructuras institucionales integradas porlas redes de los actores políticos estratégicos y por el conjunto de laspolíticas públicas, económicas y sociales, entre otras.

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Sin embargo, a pesar de las propuestas neoliberales de libre mer-cado, el Estado sigue siendo un instrumento de control de las trans-nacionales, en contra de la tesis de Toni Negri (2001), quien sostienela supremacía de las transnacionales en el gobierno global. A pesarde las tendencias neoliberales que limitan las funciones y activida-des del Estado, su participación sigue siendo fuerte para regular losprocesos económicos.

IMPLICACIONES DEL ESTADO LATINOAMERICANO

E

n América Latina se construyó el modelo de Estado-Subsidia-rio en un contexto de dictaduras que reprimen el disenso, medianteel control concentrado de los medios de comunicación. Después devarios años de dictadura militar en algunos países latinoamericanos,las instituciones creadas para el establecimiento de mecanismos delsistema democrático y de la distribución inicial de la riqueza queafecta las inversiones de capital humano y de capital físico, tienen unpapel importante en la determinación de los niveles de pobreza y demercado competitivo que han estado en conflicto con las orienta-ciones ideológicas prevalecientes. Por su naturaleza, las funcionesdel Estado son regulatorias, fiscalizadoras y sancionadoras, y secumplen a través de la emisión de leyes y normas, entre otras.

El perfil de las burocracias latinoamericanas se aleja del

ModeloRacional de Burocracia

de Weber, para ajustarse a las necesidades del

Modelo del Estado-Social-Democrático.

Los países latinoamericanoshan transitado por tres reformas de Estado desde mediados del siglopasado, en las que han impulsado tres estrategias de desarrollo.

La primera, denominada modelo de industrialización por susti-tución de importaciones, se centró en una estrategia de crecimientoeconómico basada en la protección de los mercados internos y enuna política social dirigida por el Estado de Bienestar, mediante unaadministración burocrática que pretendió racionalizar los recursos ylas políticas públicas, para lograr una distribución justa y equitativadel ingreso de las personas, y acceder a mejores niveles de vida.

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La inminente crisis fiscal del Estado-Benefactor propició, a me-diados de los ochenta del siglo XX, las reformas denominadas comode "primera generación" que se orientaron a lograr el crecimientoeconómico mediante una política de liberalización económica, a re-definir las funciones del Estado y a reducir su tamaño y, por ende,sus costos, transfiriendo la responsabilidad de la dirección de lanueva estrategia de desarrollo al mercado y a los particulares.

La implantación formal de esta perspectiva en los Estados-Lati-noamericanos fue denominada ajuste estructural y consistió básica-mente de siete pasos:

1. La apertura unilateral de los mercados foráneos.

2. La privatización extensiva de las empresas del Estado.

3. La desregulación de bienes, servicios y mercados labora-les.

4. La liberalización del mercado de capital, con una privati-zación extensiva de los fondos de pensiones.

5. El ajuste fiscal, basado en una reducción drástica del gastopúblico.

6. La reestructuración y adelgazamiento de los programassociales apoyados por el Estado, con un enfoque de esque-mas compensatorios para los grupos más necesitados.

7. El fin de la política industrial y cualquier otra forma de ca-pitalismo de Estado y concentración de la administraciónmacroeconómica (Portes, 1997).

Los Estados-Latinoamericanos se encuentran en procesos detransformación institucional, bajo las premisas de que el mercado esel mejor asignador de recursos de la economía y de que las funcionesdel Estado deben lograr una mayor eficiencia, transparencia y pro-bidad en el uso de los recursos orientados a la promoción del creci-miento económico, a la igualdad de oportunidades en la satisfacciónde las necesidades y demandas sociales, a fortalecer la participaciónde los ciudadanos y a defender sus derechos. Si el Estado falla en la

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asignación óptima de los recursos, entonces se espera que el merca-do sea el que lo logre.

La reforma del Estado-Latinoamericano incorpora los principiospropuestos por el modelo neoliberal, como delimitación de funcio-nes, uso de contratos, reducción del tamaño del Estado, orientacióna consumidores y usuarios, disminución de intervención en la eco-nomía, control y recuperación de costos, incremento de la capacidadde gobierno o

governance

y de la gobernabilidad, rendición de cuen-tas, entre otros.

Desde 1998 la recesión económica es profunda en muchos Esta-dos-Latinoamericanos, provocada por el descenso de los bienes deconsumo y las crisis financieras, con un crecimiento económico me-nor que en otras partes del mundo.

Las características de los Estados-Latinoamericanos débiles quetienen relación con los fallos del Estado están relacionados con fac-tores como la fortaleza del Estado, la estabilidad de la población, elbienestar económico de la población y su posición geoestratégica.

Entre algunos de los factores que influyen negativamente en laimplantación de un Estado de Derecho, y que caracterizan al Estado-Latinoamericano, Dalton (2002) señala, entre otros —en el ámbitopolítico—, una soberanía débil, a causa de la falta de un monopolioefectivo de la fuerza del Estado sobre el territorio, a la falta de sepa-ración entre lo político y lo jurídico que sujeta la práctica jurídica ala lógica política, y a las presiones e intereses de los políticos.

La gobernabilidad reluctante se caracteriza por la nula o pocapresencia del Estado, por un difuso control territorial y por una di-versidad de fuerzas que pretenden legitimar la autoridad. Sin em-bargo, un grado considerable del poder del Estado y la burocraciagubernamental autoritaria todavía permanece en muchos países deLatinoamérica.

El Estado subsidiario en Latinoamérica difícilmente puede alcan-zar la estabilidad democrática, aun contando con el apoyo de unasociedad civil fuerte, aunque ésta sí puede influir en la corrección

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del rumbo del Estado a través de movimientos sociales y revolucio-narios. Sin embargo, en los Estados-Latinoamericanos es muy difícildeterminar que los procesos de democratización sean un efecto dela globalización.

Al parecer, la única disyuntiva para los Estados-Latinoamerica-nos es la integración al imperialismo estadounidense o europeo, sinque se concrete una resistencia como un gran bloque de naciones. Laintegración de bloques regionales de países con instituciones su-pranacionales en un entorno de mercado global competitivo, puedeser considerada como el último reducto estratégico del Estado deBienestar, que se resiste a los procesos de globalización, como es elcaso del cono sur en América Latina.

RESISTENCIA Y ACCIÓN COLECTIVA

L

os nuevos movimientos sociales construyen organizaciones yredes de resistencia y se constituyen en un poderoso "atractor" paralos procesos de transición. Los movimientos sociales surgen de lascrisis de legitimidad motivados por una reconstrucción del Estado.

La estrategia orientada a limitar o reducir las funciones del Esta-do está enfocada a desviar la acción de los movimientos sociales ha-cia su integración a las organizaciones no gubernamentales, a efectode poderlas controlar desde la misma estructura del poder del Esta-do.

Los movimientos sociales surgidos desde abajo se organizan porgrupos coordinados en función de las afinidades de los nuevos acto-res sociales, que se oponen a la marginación y exclusión, y que exi-gen una ampliación de la ciudadanía, asumida a través de un pactosocial que explicita obligaciones y responsabilidades frente a un Es-tado de Derecho. Los esfuerzos para organizar y unir a los sectoresmarginados —con el propósito de representar sus intereses en elcentro de poder del Estado— ha resultado ser políticamente difícil ymuy peligroso.

A partir de los fundamentos teórico-metodológicos de las rela-ciones entre el desarrollo económico y las instituciones jurídicas que

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establece la Nueva Economía Institucional, se superan las limita-ciones del análisis del "movimiento del derecho y el desarrollo", y seestablecen las bases para la construcción del Estado de Derecho pro-movente del desarrollo económico.

La teoría de la acción colectiva voluntaria

(public choice)

explica laprovisión de los bienes públicos y fundamenta un orden social sincoerción del Estado en la motivación humana. La acción colectiva seexpresa a través del Estado, delimitada formalmente por las normasconstitucionales, las cuales establecen los mecanismos de ejerciciode los procesos políticos y de toma de decisiones del poder del Esta-do, siempre limitados por la justicia procedimental imperfecta y sus-tantiva. Las constituciones señalan las interrelaciones ideales entrelos poderes autónomos y equilibrados y los derechos civiles contrael Estado, muchas de las veces difícilmente aplicables a la realidadde las situaciones.

Por lo tanto, el gobierno de un Estado puede usar la fuerza y lacoerción para eliminar las fallas de mercado debidas a los problemasde la información asimétrica y la acción colectiva, los impedimentospara la contratación, etc. El Estado-Totalitario ignora límites y con-troles democráticos al ejercicio del poder, opuesto a los enfoqueseconomicistas, como el de Buchanan (1999), que enfatizan las limi-taciones y restricciones en las facultades de la acción colectiva delgobierno nacional.

CRISIS DEL MODELO DE DESARROLLO

L

os mercados internacionales de capital dan forma a un nuevopoder fáctico supranacional que sobrepasa la soberanía de los Esta-dos y que les fiscaliza e impone una disciplina de política económicaque en varias ocasiones causa crisis. Las instituciones financieras in-ternacionales se encuentran desfasadas con respecto a los avancesque realizan los mercados financieros internacionales con altos nive-les de inestabilidad, y en donde los peligros reales de la aplicacióndel fundamentalismo del mercado derivan en profundas crisis fi-nancieras, que devastan las economías emergentes.

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Estas políticas han derivado en graves fracasos: crisis financierasrepetitivas de los Estados-Nación endeudados y aumento de lasdesigualdades sociales. En las últimas tres décadas muchos paíseshan experimentado estas dificultades: México en 1973, 1982 y 1994-1995; Argentina en 1978, 1981 y 2001; varios países europeos en 1992y 1993; el este asiático en 1997-1998; Rusia en 1998; Brasil en 1999 yTurquía en 2000-2001.

El otorgamiento de créditos a los países pobres lleva como condi-ción el sometimiento a un programa de ajuste estructural, que impli-ca medidas como la liberación de controles a las inversiones extran-jeras y a los flujos financieros, la desregulación de los mercados, laprivatización de empresas propiedad del Estado, la reducción de laspolíticas sociales y el control salarial, entre otras. Los procesos caóti-cos de privatización se justifican con el diseño de un "Estado peque-ño y eficiente", sin que necesariamente implique funcionar de formadiferente, ya que ignora el fundamento de a quién sirve.

La crisis permanente del Estado-Social-Democrático de derechoy sus funciones más características, contribuye a acelerar el procesode descomposición social, el desenraizamiento cultural y la caída enla anomia y la delincuencia: justificación del dispositivo de repre-sión y criminalización. La aplicación de la ley se vuelve difícil, entanto que el Estado redefine su papel, lo cual resulta en un papel decredibilidad. Petras (2001) sostiene que la frecuencia y la crecienteintensidad de las crisis ha transformado el papel del Estado, desdeser policía, a bombero apagando el fuego de las conflagraciones fi-nancieras.

Las instituciones del Estado pasan por severas crisis políticas, detal forma que provocan disfunciones y terminan en fallas en las queel Estado no puede garantizar el orden político. Goodson (2001)identifica tres niveles de fallos del Estado: desintegración, fragmen-tación y colapso. En escala local, las disfuncionalidades instituciona-les pueden ser mayores por la falta de coordinación con la burocra-cia y la carencia de sensibilidad para detectar las necesidades comu-nitarias para administrar programas de desarrollo.

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Al separarse las instituciones estatales de las dinámicas socialesinternas, el Estado se ha colapsado y sus funciones han sido absor-bidas por redes de transacciones legales e ilegales entre patrones yclientes, que dan lugar a una amplia marginalización, manifiesta enel ejercicio de actividades informales de la economía como una for-ma de supervivencia.

Los sistemas políticos que no evolucionan están impedidos dehacerlo, entre otros motivos, por las crisis y cambios en las estructu-ras económicas, o porque su soberanía se limita, al supeditarse aldictado de otro Estado u organización transnacional. Las institucio-nes políticas se vuelven sumisas a las leyes del mercado y más quelas decisiones electorales, son los caprichos de los mercados finan-cieros los que rigen los destinos de un Estado, cuya principal fun-ción es la protección de los intereses de un sistema económico al ser-vicio del capital. Así, la ideología estadounidense sirve a los intere-ses del capital.

La crisis institucional se profundiza por la falta de una ideologíade identidad, en parte porque la identidad nacional disociada delEstado se convierte en ideología con corresponsabilidad en el mode-lo de desarrollo. La crisis de identidad nacional es resultado de lacrisis del Estado-Nación, es decir, de la separación entre ambos,dando lugar al reemplazo de la ideología nacional por la ideologíadel mercado.

La identidad comunitaria se expresa como una reacción a las cri-sis de legitimación e integración del Estado-Nación, lo que tambiénimplica que los gobiernos nacionales atraviesan por una crisis de le-gitimidad y, por lo tanto, requieren del apoyo de actores sociales re-presentativos para lograr su legitimación. Estos conflictos se mani-fiestan en tal forma que las identidades socioculturales individualesy comunitarias destruyen la legitimidad del Estado, transformandosus funciones mediante una nueva forma de organización en redes,para desarrollar las capacidades de negociación con las redes globa-lizadoras de la información, la telecomunicación y la economía.

171


HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO

E

l modelo proteccionista del Estado-Benefactor y el modelo delEstado-Neoliberal o de libre mercado están agotados; la socialdemo-cracia se apresta a proponer la reconciliación entre ambos en el mo-delo de la "tercera vía" para la nación cosmopolita, una nación acti-va, construida sobre un significado diferente del Estado-Nación.Destacados neoliberales están retomando concepciones más inter-vensionistas del Estado.

El mejor acercamiento es una amalgama de instituciones de mer-cado y del Estado. El hecho de que los individuos actúen solos en unmercado no regulado no necesariamente logra maximizar la satis-facción de sus preferencias, aunque tampoco sugiere que el gobier-no mejorará o empeorará las situaciones mediante institucioneslegales. El paradigma de asignación se basa en ciertos principios: lamaximización social puede operacionalizarse; los participantes delEstado tienen conocimientos superiores a los participantes del mer-cado, quienes lo obtienen de los procesos del mercado; y los repre-sentantes del Estado tienen incentivos para usar sus conocimientossuperiores, maximizando el bienestar social (Voigt y Engerer, 2002).

Lamentablemente, hasta ahora algunas experiencias fundamen-tadas en estos principios han demostrado su inviabilidad, como esel caso del programa "Bienestar para trabajar" que el Estado mexica-no diseña e instituye con dos finalidades aparentemente contradic-torias: para proveer asistencia y para motivar al trabajo.

El rol estratégico del Estado es adoptar políticas que maximicenlos beneficios y minimicen los costos de la integración, por medio deacuerdos estratégicos regionales. Así, la función principal del nuevoEstado regulador es mantener la estabilidad de los mercados finan-cieros —para proteger los movimientos especulativos de los capita-les de la volatilidad de los mercados emergentes—, mediante la mo-vilización de recursos financieros de otras fuentes, pero principal-mente los provenientes de mayores cargas impositivas a contribu-yentes con ingresos bajos.

172


Es necesario que las instituciones financieras internacionales sesometan al derecho internacional, especialmente a los protocolos y alos acuerdos que han suscrito la mayoría de los Estados miembros.

En los procesos de consolidación democrática "las reglas del jue-go político se institucionalizan". La institucionalización y racionali-zación de conceptos prevalecientes hasta convertirse en mitos racio-nalizados, son fuentes de la estructura formal de las organizaciones.La institucionalización puede prescribir normativamente ciertas res-puestas o adaptaciones a las nuevas condiciones manteniendo el

es-tatu quo

institucional, a pesar de que las organizaciones no se adhie-ren perpetuamente a las instituciones.

Las nuevas formas y arreglos institucionales requieren de carac-terísticas y capacidades que absorban las incertidumbres de las ac-ciones corrosivas de los mercados. El mercado en la aplicación de laspresiones comerciales y las Organizaciones Basadas en los Miem-bros (OBM) trabajan juntos por el interés propio, la afiliación local yla solidaridad.

Es en este espacio de lo público en donde se desarrolla la vidapública de las instituciones políticas y el Estado. Los procesos de

publificación

son la extensión de lo público más allá del Estado (Cu-nill, 1997). Es en la esfera pública donde

se manifiestan necesidades, se expresan demandas, se produce laconstrucción social de las instituciones y se delibera sobre el alcancey las modalidades de relación permisibles, legítimas y eficaces entreel Estado, los mercados y las OSC

(Martínez Nogueira, 2001).

De acuerdo con el estudio de Campos y Nugent (1998), las insti-tuciones relevantes para el crecimiento económico son modificadasdeliberadamente. Un trabajo posterior de Campos (1999) sugiereque existe un grupo de variables institucionales fundamentales parala promoción del desarrollo económico, entre las que destacan la ca-lidad de la burocracia y el Estado de Derecho.

173


La administración del desarrollo debe superar los viejos esque-mas y moldes creados en torno a la dicotomía entre un modelo dedesarrollo centrado en una economía planificada, propiedad del Es-tado, y una economía centrada en el mercado y en la privatizaciónde los medios de producción. El Estado es uno de los actores socialesque puede promover un desarrollo más equitativo y justo. Existe unreconocimiento generalizado de que un desarrollo exitoso requierede un Estado fuerte. El Estado de Derecho de un país es el creadorde un conjunto de incentivos que inciden en el desarrollo económi-co, a través de un marco institucional para el control y la responsa-bilidad del poder público.

Un Estado democrático aplica con legitimidad el monopolio dela fuerza con una relativa independencia de los intereses socio-económicos, de tal forma que facilita y apoya la participación socialy protege el ejercicio de los derechos civiles, políticos y económicos.En un Estado democrático de Derecho —señala Acuña (1999)—:

...los valores democráticos son mucho más que procedimientos para accederal poder.

Por lo tanto, no se trata solamente de que el Estado regule las ac-tividades del mercado, ni que el mercado se libere de la acción delEstado, aunque es importante reconocer la legitimidad de la aplica-ción de ciertas limitaciones sociales y políticas a la acción del merca-do.

El derecho es un instrumento del Estado que constituye un siste-ma de incentivos y obstáculos que encauzan los comportamientosen determinados cursos de acción, de conformidad con los objetivosque un sistema económico y social se plantea para su proceso de de-sarrollo. Por lo tanto, existe una relación de influencia recíproca di-recta entre el Estado de Derecho y los niveles de desarrollo econó-mico, social y político. Aunque existen algunos análisis que tratande explicar diversos impedimentos del desarrollo jurídico en un Es-tado de Derecho, éste debe crear las condiciones para el ejercicio delos derechos civiles y político-democráticos. Es el mismo Estado unode los actores sociales que debe impulsar el crecimiento económicoy el desarrollo en una forma equitativa y equilibrada entre las dife-rentes regiones.

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En la promoción de la equidad, por ejemplo, el Estado acepta einstitucionaliza las diferencias. La equidad es el eslabón perdido en-tre el crecimiento y la reducción de la pobreza. La función del Estadoestá en la elaboración de programas de combate a la pobreza y en eldesarrollo de una red de instituciones y relaciones que faciliten di-chos programas.

La política de bienestar socialdemócrata centra la responsabili-dad en el Estado para desmercantilizar la provisión de los beneficiossociales sobre la base de principios de universalidad, igualdad ycobertura global. No existe una relación directa entre igualdad y efi-ciencia porque los pobres carecen de las propiedades necesariaspara disparar mecanismos de responsabilidad que controlen el po-der del Estado.

A pesar de las limitaciones burocrático-políticas y de su incom-patibilidad con los objetivos, el Estado puede intentar alcanzar unamayor igualdad sin menoscabo de la eficiencia. Las políticas redis-tributivas del Estado tienden a igualar las oportunidades y opcionesde elección de los individuos que la desigualdad limita, y que semanifiesta en una falta de libertad para tener acceso a los bienes enigualdad de circunstancias.

Este modelo de bienestar es incompatible con el apremianteavance del capitalismo desregulado, ante cuyas presiones de adap-tación, la orientación del bienestar social de la socialdemocracia acti-vamente ha redireccionado la aplicación de recursos y servicios a lasfamilias jóvenes. El Estado adopta varias estrategias desmercantili-zadoras, como la individualización de los beneficios, el aliento de lasolidaridad basada en la familia y las redes primarias, la delegaciónde responsabilidades a instancias locales y el fomento de la gestiónprivada del bienestar, para atender a la precariedad integrada de lossegmentos en situación de vulnerabilidad social.

En muchos Estados no hay acuerdos en torno a su naturaleza ytareas propias, sus funciones, obligaciones y límites frente a los de-safíos de la globalización en sus dos vertientes, como proceso y co-mo ideología. Sin embargo, los analistas y teóricos de los procesosde globalización se equivocan cuando sentencian la muerte prema-

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tura del Estado-Nación, cuando en realidad se aprecian fuertes pro-cesos de transformación de sus funciones en la economía políticamundial.

Los Estados-Nación, las organizaciones y los administradoresson actores que responden a los retos de las instituciones existentes.El Estado ya no es concebido como el conjunto de mecanismos depoder y dominación de una sociedad, pero el balance de poder entrelos Estados pequeños y las grandes corporaciones transnacionalesnecesita ser regulado globalmente.

La globalización requiere ser impulsada mediante un proyectomultilateral para la recreación del Estado de Bienestar por vía neo-keynesiana, en el centro del cual debe estar un ambicioso proyectoeducativo en todos los niveles, especialmente para los países no de-sarrollados (Rodríguez Araujo, 2003).

La expansión del gasto bajo el Estado de Bienestar es resultadode un efecto combinado del interés creciente de la población de nue-vos arreglos institucionales para la protección del ingreso y la provi-sión de servicios sociales, los cambios de las fuerzas políticas y unamovilización gradual de nuevos votantes. El sistema de arreglos delEstado de Bienestar influye en la conducta de los votantes.

El incremento gradual de la demanda por la protección del in-greso y la provisión de servicios sociales mediante arreglos del Esta-do de Bienestar es resultado de la incertidumbre y de las limitacio-nes en los procesos de toma de decisiones políticas que deben ser se-cuenciales. La naturaleza secuencial de los procesos políticos difi-culta la coordinación de las demandas de los grupos de interés, de-bido a sus presiones.

El modelo coordinativo —desde un enfoque normativo— no sedesarrolla a partir de la creación de la comunidad como el integrati-vo, sino que lo hace a partir de las prácticas y puntos de vista com-patibles que logra, mediante demandas a los diversos grupos queforman parte del Estado-Nación. Así, las comunidades locales pue-den ser instrumentos de coordinación más eficiente si logran venta-jas de eficiencia por sobre los mecanismos del mercado —cuando los

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contratos son incompletos—, y del Estado —en los casos en que setiene la información local. En arreglos del Estado de Bienestar uni-versal que cubre a la población total, los grupos de la población com-piten por beneficios y dan lugar a conflictos de interés.

La democracia no es garantía del Estado de Bienestar, porque losciudadanos pueden votar por un gobierno que elimine los progra-mas asistenciales. El incremento del gasto del Estado de Bienestar esinfluido por las normas constitucionales y por arreglos instituciona-les que resultan más en sistemas donde hay tendencias de votaciónmayoritaria que tiende a proteger a ciertos grupos, más que en siste-mas donde hay más proporcionalidad en las votaciones.

Los sistemas de seguridad social del Estado de Bienestar se ex-ponen a los riesgos morales del

free rider

(gorrón), debido a las difi-cultades para establecer criterios objetivos que discriminen, entrelos individuos que debido a su mala suerte lo necesitan, y aquéllosque se aprovechan de las circunstancias, como beneficiarios que nolo merecen. La aplicación de normas sociales en el trabajo puedeprevenir la obligación moral que tienen los individuos para sacarprovecho propio de ciertos beneficios de los arreglos del Estado deBienestar.

La dinámica del Estado de Bienestar es potencialmente impor-tante para entender la emergencia de nuevos arreglos junto con sureingeniería —cuando tienen problemas financieros— y cuandonuevos desarrollos socioeconómicos los hacen menos relevantes —como crisis económicas, desarrollos demográficos no esperados, ba-jas tasas de crecimiento de productividad y desempleo que generandisturbios macroeconómicos. Las políticas para restaurar la viabili-dad financiera del Estado de Bienestar se orientan a reducir las tasasde la generosidad de beneficios, las altas tasas de impuestos y elalargamiento de la edad de retiro.

La estructura de los nuevos arreglos del Estado de Bienestar tien-de a depender de la organización anterior. Los procesos de indus-trialización por los que atravesaron los diferentes países incremen-taron la demanda de arreglos formales de protección de ingresos pa-ra algunas eventualidades como desempleo, enfermedad y retiro.

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Los arreglos del Estado de Bienestar pueden contribuir a la estabili-dad social y política y, por lo tanto, favorecen la inversión real y elcrecimiento económico.

Ciertos tipos de interdependencia dinámica entre las conductasprivadas y los arreglos del Estado de Bienestar pueden caracterizar-se como espirales virtuosas, al igual que ciertos tipos de políticas delEstado de Bienestar, sobre todo cuando operan simultáneamentecon otros fenómenos sociales como, por ejemplo, las políticas dise-ñadas para mejorar la calidad y cantidad del capital humano entrelos grupos de bajos ingresos.

En un mundo de alta movilidad geográfica laboral se esperaríaque el incremento de las demandas para la provisión de serviciosasistenciales al Estado de Bienestar se trasladaría, desde los mismosEstados, hacia los niveles internacionales, los cuales son probable-mente más fáciles de satisfacer en los sistemas basados en contribu-ciones con cuentas individuales atadas a los individuos, indepen-dientemente de su lugar de residencia.

El riesgo para emprender puede ser reducido por determinadosarreglos del Estado de Bienestar, los cuales pueden tener serias con-secuencias como un elemento importante para estimular la dinámi-ca económica. No obstante, en sistemas de arreglos del Estado deBienestar universal, los conflictos de intereses que surgen entre losdiversos grupos tienden a incrementarse una vez que se despliega elvelo de la ignorancia en cuanto a la posición socioeconómica de losindividuos.

Las normas sociales cambian con el número de beneficiarios, es-tableciendo posiciones de equilibrio político diferentes, dependien-do de los patrones del gasto del Estado de Bienestar. Cambios indu-cidos en las normas sociales son importantes en el caso de los Esta-dos de Bienestar selectivos o residuales, así como en los universales,en donde los beneficios se atan más a la ciudadanía o residencia quea los bajos ingresos, lo que no hace evidente que los costos de admi-nistración sean menores en el sistema universal que en el selectivo.Mientras promueven los valores democráticos, apoyan dictadurasde los Estados clientes que reprimen movimientos democráticos pa-ra beneficiar a sus empresas y productos.

178


La reforma de Estado debe vincularse con las formas de gobiernoy las organizaciones de los poderes públicos democráticos. La refor-ma de Estado debe fortalecer los gobiernos para realizar prácticasmás efectivas de coordinación, comunicación, flexibilidad y partici-pación, que tiendan a la eficiencia adaptativa pública y privada ypromuevan el aprendizaje social, para la formulación e implanta-ción de políticas públicas que garanticen un mejor desempeño delcrecimiento económico y desarrollo social. Por lo tanto, la reformadel Estado debe partir de una visión de su papel en el nuevo modelode desarrollo.

Se propone la formación de un Estado ampliado, como una esfe-ra o espacio de acción, donde concurran y colaboren en forma soste-nida las instituciones de las esferas del Estado y la sociedad civil —para impulsar proyectos que sean comunes, sin que ninguna pierdasu identidad, la cual se manifiesta y expresa en diversas instanciasespaciales.

El Estado resulta ser una entidad económica y política demasia-do grande para ser local y demasiado pequeña para ser global. Paraatender las diferencias locales, bajo un enfoque de federalismo, elEstado debe formular e implementar políticas diferenciales que con-sideren sistemas de incentivos al comportamiento de los actores so-ciales y políticos, para desactivar la relación perversa existente entrela clase política y el clientelismo y que operen como articuladoresdel desarrollo económico social local.

La ampliación de la participación de los gobiernos locales en lasolución de sus propios problemas requiere de estructuras político-burocráticas diferentes a las actualmente adoptadas por el Estado-Nación, por lo que será necesaria su transformación para adaptarsea desempeñar un nuevo papel. Los cambios en la política socialtienen un impacto desigual en los papeles y responsabilidades delEstado en los diferentes sectores, y un impacto moderado en el éxitodel fortalecimiento de la capacidad de administración social de losgobiernos locales.

179


Habermas (1994) sustituye la identidad nacional por la identidadpostnacional, fundamentada en el Estado de Derecho y la democra-cia. El surgimiento de un nacionalismo cosmopolita —formador deidentidad posnacional— es la consecuencia directa de identidadesnacionales que están en apertura a entornos que exigen más toleran-cia y pluralidad ideológica, y que se basa en los principios universa-listas del Estado de Derecho y de la democracia. Para que el Estado-Nación alcance sus objetivos en esta comunidad imaginada, a los ex-tranjeros no se les dejaría en la percepción de patriotas que son resi-dentes y que se convierten en autóctonos.

El papel del Estado-Democrático entra en conflicto con el capita-lismo postindustrial globalizador, entre los procesos de mercantili-zación y desmercantilización de la política social. En el surgimientodel Estado-Postnacional evoluciona el concepto de Nación, como elinvento moderno que legitima el dominio de un pueblo politizadosobre un territorio determinado.

De acuerdo con Castells (1998), el Estado-Red Plurinacional es elEstado real actual que surge de la red de los Estados-Nación y querequiere de una nueva legitimidad política. La estructuración flexi-ble del Estado-Red —en el concepto de Castells— es la combinaciónde los principios de subsidiariedad, flexibilidad, coordinación, par-ticipación ciudadana, transparencia administrativa, modernizacióntecnológica, transformación de los agentes y retroalimentación en lagestión.

La ciudadanía ha estado alcanzando nuevos espacios de partici-pación frente al Estado en las últimas décadas y, además, emergennuevos actores sociales que se reconocen como ciudadanos cons-cientes, para involucrarse como agentes en el nuevo sistema social,en prácticas concretas de participación ciudadana que puede ser dis-tributiva, relacional y representacional. El buen gobierno propiciabeneficios que facilitan la participación ciudadana, mantiene la esta-bilidad política, garantiza la transparencia y la existencia de un Esta-do de Derecho que crea confianza entre los ciudadanos (Orozco,2001).

180


Una ciudadanía activa en el ejercicio de sus derechos políticos, ci-viles y sociales, y un Estado de Derecho legitimado son requisitos deun sistema democrático. La naturaleza del poder político que expre-sa el Estado se delimita en función del grado de legitimidad alcanza-do por la participación ciudadana.

Reconocer los derechos de los ciudadanos en un Estado de Dere-cho y en un sistema democrático constituye la base de los procesosde descentralización y el control social. La ciudadanía tiene que par-ticipar en la gestión de servicios públicos para legitimar las accionesde un Estado ágil, a través de un gobierno con integración y equili-brio social, y que atienda las demandas sociales.

El Estado de Derecho que se sustenta en una democracia radicalse define como el ideal, en donde la ley se aplica por igual a todoslos individuos; es decir, en forma de isonomia que incluye a gober-nantes y gobernados por igual. En la agenda del Estado de Derechoquedan por resolver algunas cuestiones importantes, entre las quedestacan la diversidad de legalidades que coexisten en un mismoterritorio y cuyos marcos comunes pueden fundamentar una leymás avanzada, la institucionalidad informal, que sustituye o coexis-te con la formal y que contribuye al debilitamiento de las institucio-nes. Los límites de la legalidad no son los mismos que los de lo legí-timo.

La reforma política implica la reforma de Estado y la reforma delas instituciones de gobernabilidad. De hecho, los contenidos de unpacto de gobernabilidad deben quedar trazados en la agenda de lareforma de Estado, de modo que vincule la gobernabilidad con lademocracia en la transición del Estado y que aliente la participaciónciudadana como base de los procesos de democratización. La mayorparte de las actividades económicas pueden estar representadascomo procesos continuos con transiciones de algunos Estados a Es-tados en los cuales los agentes pueden afectar el curso de las transi-ciones, y donde se requiere la aprobación de algunos agentes paradichas transiciones.

181


El orden político tiene como principios la relación que existe en-tre los fines legítimos del gobierno y los derechos de los ciudadanosy el establecimiento de límites a la toma de decisiones gubernamen-tales. La relevancia de decisiones políticas sobre los derechos queson amplia y valiosamente aceptados, da lugar a mayores niveles decaptura de rentas, por lo que North, Summerhill y Weingast (2002)concluyen que una reducción en la relevancia de las decisionespolíticas permite al Estado la creación de compromisos más creíbles,esenciales para mantener los derechos políticos.

Los derechos políticos, cívicos, sociales y jurídicos, como elemen-tos de un proyecto de vida social se ejercen en el ámbito del Estado-Nación, entidad que conforma la voluntad de un pueblo para esta-blecer elementos de relación pacífica, enlace cultural y entendimien-to con otras culturas. La teoría de la autoridad–cultura de Eckstein(1996) sostiene el papel dinámico de la cultura en los procesos decambio político.

El nuevo modelo de gestión pública requiere que los procesos deformulación e implementación de las políticas públicas estén estre-chamente vinculados con las capacidades del Estado y sus contribu-ciones al logro de la gobernabilidad democrática.

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