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EL MINISTERIO PÚBLICO EN COLOMBIA, UN EXCESO DE
INSTITUCIONALIDAD QUE DEBE SER REFORMADO
NANCY CAMELO BARRETO
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
BOGOTÁ, D.C.
2015
EL MINISTERIO PÚBLICO EN COLOMBIA, UN EXCESO DE
INSTITUCIONALIDAD QUE DEBE SER REFORMADO
NANCY CAMELO BARRETO
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE ABOGADO
DIRECTOR: DOCTORA NATHALIA CHACÓN TRIANA
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
BOGOTÁ, D.C.
2015
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EL MINISTERIO PÚBLICO EN COLOMBIA, UN EXCESO DE
INSTITUCIONALIDAD QUE DEBE SER REFORMADO
Nancy Camelo Barreto1
Universidad Católica de Colombia.
RESUMEN.
La investigación hará un estudio sobre el Ministerio Público en Colombia, a través
del análisis de la controversia a cerca de la competencia de cada uno de los
órganos que lo integran. Así mismo se pondrán en evidencias las funciones de la
Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Personería Municipal
y Distrital; poniendo de relieve el orden de jerarquía, la acción recíproca y sucesiva
de estos entes, funciones autónomas complementarias como funciones
controversiales que pretenden subsumir a otros órganos. Finalmente la
investigación dará cuenta de una posible reforma a la función del Ministerio
Público, con el fin de hacerlo eficaz y coherente a nuestro ordenamiento jurídico
actual. Para el efecto se hará uso de los instrumentos jurídicos pertinentes y
proyectos de ley que proponen su modificación.
PALABRAS CLAVES.
Estado, Constitución, Ley, Ministerio Público, Justicia, Ordenamiento Jurídico,
Órganos de Control, Función Pública, Derechos Humanos.
1 Estudiante que aprobó diez (10) semestres en la Facultad de Derecho Universidad Católica de Colombia, Diplomada en contratación pública ESAP, Diplomada en gestión pública UNAD. Servidora pública de la Personería de Bogotá. Correo electrónico: [email protected]
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ABSTRACT.
The research will make a study on the public prosecutor's Office in Colombia,
through the analysis of the dispute about the competence of each of the bodies
that compose it. The same will be in evidence the functions of the Attorney
General, Ombudsman and Municipal Personeria and district of Colombia;
Emphasizing the order of hierarchy, the reciprocal and successive action of these
entities, complementary autonomous functions as controversial functions intended
to subsume other organs. Finally research will notice a possible reform to the role
of the public prosecutor's Office, in order to make it effective and consistent to our
current legal system. For this purpose will be use of legal monitoring instruments,
jurisprudence and law projects that propose its amendment.
KEYWORDS.
State, Constitution, Law, Public Prosecutor´s Office, Justice, Legal System,
Monitoring bodies, Civil Service Tribunal, Human Rights.
SUMARIO.
Introducción. 1. El Ministerio Público en Colombia. 1.1 Procuraduría
General de la Nación. 1.2 Defensoría del pueblo. 1.3 Personería Municipal
y/o Distrital. 2. Función constitucional del Ministerio Público. 2.1 Función
pública del Ministerio Público. 2.2 Servicio Público del Ministerio Público. 3.
Funciones de los organismos que fungen como Ministerio Público. 3.1
Procuraduría General de la Nación. 3.2 Defensoría del Pueblo. 3.3
Personería Municipal y/o Distrital. 3.4 Personería Distrital de Bogotá. 4.
Análisis comparado de las funciones del Ministerio Público. 5. De la reforma
del Ministerio Público, una necesidad inaplazable. 6. Conclusión
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Introducción
Este trabajo de investigación está encaminado a resaltar la figura jurídica del
Ministerio Público, desde todo su campo de acción a través de los diferentes
organismos que lo conforman, dando relevancia a la parte institucional y
comportamental para que a través de estas competencias se vislumbre una
reforma constitucional eficaz y que permita que los distintos órganos de control
que ejercen la potestad de Ministerio Público lo ejerzan ampliamente y sin ningún
manto de duda sobre su competencia.
La investigación hará un estudio sobre la figura del Ministerio Público, su origen y
reseña histórica. Igualmente, se hará una descripción sobre los órganos que lo
conforman y las funciones que desarrollan cada uno de estos entes de control en
cabeza de la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y la
Personería Municipal y/o Distrital; funciones éstas como garante de derechos
humanos, garante del debido proceso y defensor de las garantías fundamentales.
Así mismo, se hará una explicación en cuanto a la función pública y el servicio
público que cumplen estos órganos de control y se hará un esquema comparado
de las funciones y competencias de cada uno de estos organismos.
Finalmente y como conclusión, la investigación dará cuenta que el Ministerio
Público en Colombia es una alta Institución de Control del Estado, que vela por el
cumplimiento de los derechos humanos al interior de la función pública y que las
garantías constitucionales se cumplan integralmente. Que sí bien esta tarea está a
cargo de tres órganos distintos, autónomos y presupuestalmente
independendientes; es la Procuraduría General de la Nación la suprema autoridad
del Ministerio Público, pero que en el ejercicio de sus funciones de control
colisionan frecuentemente entre sí, haciendo controversial sus competencias y en
muchos casos inútiles sus funciones; en razón a que constitucionalmente, éstas se
enmarcan de forma general, en el capítulo 2, artículos 275 al 284, generando
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duplicidad de funciones; en especial lo referente a la protección de los derechos
humanos; como en la función de intervención en las diferentes instancias
jurisdiccionales. Para poder hacer de esta institución un órgano coherente,
consistente y autosuficiente. Como consecuencia de este cúmulo de funciones,
algunas iguales y semejantes; surge el interrogante, ¿Sí es conveniente y
pertinente una reforma al Ministerio Público en Colombia?
1. El Ministerio Público en Colombia.
Creado en Colombia con la Constitución de 1830, este singular ministerio está
encargado, al servicio y en representación de la sociedad, de la protección del
interés público, de la guarda y promoción de los derechos humanos, de velar por
el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y de imponer
sanciones a quienes las incumplan.(Henao, 2013, p. 380).
El Ministerio Público es el organismo dedicado a la defensa de los intereses de la
Nación, promoviendo la ejecución de las leyes y demás normas jurídicas y de las
sentencias judiciales, acorde con los derechos que les atañen a los ciudadanos.
(Ramírez, 2012, p. 298).
En nuestra Constitución Política de 1991 en su artículo 118 “al Ministerio Público
le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del
interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas” (Constitución Política de Colombia, 1991). Lo anterior significa,
que el Ministerio Público es una creación jurídica de rango constitucional que se
ha establecido para garantizar los derechos y garantías constitucionales de los
ciudadanos colombianos, para lo cual el mismo Estado ha creado organismos de
carácter público que ejerzan esta función de control y vigilancia en los diferentes
jurisdicciones, así como el control disciplinario de los servidores públicos de los
distintos Entes o Establecimientos Públicos; ya sean del orden nacional o
territorial.(Younes, 2012, p. 402)
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Las funciones y competencias de Ministerio Público, se enmarcan en tres
organismos encabezados por la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo, en lo que tiene que ver con el sector público nacional, las
Personerías Municipales y/o Distritales, en la parte territorial; la Procuraduría y la
Personería, recepcionan quejas contra los servidores públicos y adelantan las
investigaciones de carácter disciplinario e imponiendo sanciones. Igualmente
dentro de estas funciones, formulan recomendaciones para evitar que hechos de
corrupción o de violación de los derechos humanos se presenten, esto último de
competencia de la Defensoría del Pueblo.
Por lo anterior, se evidencia, una relación entre los tres órganos que conforman la
función de Ministerio Público, que sí bien es cierto no tienen en su estructura una
relación funcional sí tienen su dirección y norte en la Procuraduría General de la
Nación como lo expresa la Constitución Política de Colombia.
De esta manera, se estimula el acercamiento funcional entre las instituciones u
órganos que conforman el Ministerio Público, donde se explica:
Su fortalecimiento, con el ánimo de atender los requerimientos de la sociedad que
reclama un mayor compromiso de los Entes de control, sobre todo del espacio que
surge de la articulación de las acciones del nivel nacional con las actividades de los
entes institucionales del nivel territorial, para responder de manera eficiente y
coherente a la violación de los derechos humanos y la corrupción administrativa.
(Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2000,
p. 4)
1.1 Procuraduría General de la Nación.
Los orígenes del Ministerio Público en Colombia, tiene como precedente la Carta
Fundamental de la República de Colombia, Venezuela y Ecuador del 29 de abril
de 1830, mediante Ley del 11 de mayo de 1830 (Procuraduría General de la
Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2003, p. 11).
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Con todo lo anterior, surge la razón de ser del Ministerio Público, celoso guardián
en la defensa del orden jurídico y de los derechos fundamentales, de la
Constitución y de la Ley; representantes eficientes de la sociedad, permanentes
vigilantes de la Rama Jurisdiccional y activos participantes en el trámite de los
procesos (Procuraduría General de la Nación, 2007, p. 108). A juicio de la Corte
Constitucional, la función de suprema dirección que se le asigna al Procurador
General de la Nación, la responsabilidad de de formular, políticas generales y
estrategias que orientarán la gestión de la Entidad en sus distintos ámbitos de
competencia; determinando metas y prioridades de su acción tanto sectorial como
territorial. (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-743, 1998).
Sí bien el órgano como tal es la Procuraduría, el ejercicio de la función le
pertenece propiamente al Procurador general de la Nación, quien la ejerce
directamente o por delegación. (Quinche, 2012, p.591)
Así el Ministerio Público desarrolla las funciones de prevención y control de
gestión, intervención y disciplinarias, en defensa del orden jurídico, el patrimonio
público y los derechos y garantías fundamentales. El Tribunal Constitucional
Colombiano en su Sentencia C-429 de 1995 la Procuraduría General de la Nación
no solo ejerce función de control, sino de defensa del interés social y de vocero del
común en los aspectos trascendentes de la función pública (Procuraduría General
de la Nación, 2006, p. 109 - 110). En la Constitución Política de Colombia (1991),
en su artículo 276, regula la forma como es elegido el Procurador General de la
Nación por el Senado, para un período de cuatro años, de terna conformada por
candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado.(Ramírez, 2013, p. 298)
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1.2 Defensoría del pueblo
Reglamentada por la Ley 24 de 1992, es un organismo que forma parte del
Ministerio Público y esencialmente vela por la promoción, ejercicio y divulgación
de los derechos humanos. (Ramírez, 2012, p. 313). Sí bien es cierto el Ministerio
Público en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, “venía ejerciendo la
protección y defensa de los derechos Humanos, como voceros de los intereses de
la sociedad, en diversas oportunidades se había propuesto la necesidad de crear
una autoridad especializada que asumiera de manera exclusiva esa
responsabilidad” (Córdoba, 1992, p. 241). Para que el Estado pueda garantizar
estos derechos y lograr la efectividad de los principios, libertades y deberes que
consagra nuestro ordenamiento jurídico, aparece el Defensor del Pueblo como:
Uno de los instrumentos que permitirá llenar el vacío existente en materia de
protección de derechos, al cobijar aspectos como la labor pedagógica, la puesta
en marcha de medios procesales, como lo es la acción de tutela, las acciones
populares; así como velar por el respeto de los derechos por parte de los
funcionarios públicos y de todos los ciudadanos. (Córdoba, 1992, p. 268)
La Defensoría del Pueblo con el transcurrir de la historia colombiana, ha venido
tomando gran importancia para efectos de crear una institución del Estado que
velara única y exclusivamente por la protección y defensa de los Derechos
Humanos. “Orientado a una democracia participativa con valores como el
pluralismo y la moral social que serían el fundamento de la dignidad humana, el
trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general” (Córdoba, 1992, p. 266).
El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes, de terna
elaborada por el presidente de la república para un período de cuatro años.
(Ramírez, 2012, p. 314). Así mismo, cuenta con un consejo asesor, conformado
por representantes del congreso, de la academia, un delegado de la Federación
Nacional de Personeros de Colombia y cuatro voceros de las organizaciones no
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gubernamentales de derechos humanos, cuyo propósito principal es la creación y
dirección de políticas públicas en Derechos Humanos.(Manrique, 2012, p. 139).
1.3 Personería Municipal y/o Distrital
Su origen data de la “época colonial como defensores de derechos ciudadanos, de
la ciudad, el cabildo y el vecindario y con esa calidad intervenía ante los tribunales
y su elección recaía en los miembros del ayuntamiento” (Personería de Bogotá,
2006, p.13).
Las personerías municipales:
Cumplen un papel fundamental en la protección de los derechos humanos y la
guarda de los principios del Estado Social de Derecho, así como para la vigencia
de la moralidad administrativa y la defensa de los intereses de las comunidades
locales. Adicional a esto el Personero Municipal vela por la protección de los
derechos económicos, sociales y culturales de los colombianos, esto de la mano
de la propia comunidad a través de las veedurías ciudadanas (Manrique, 2012, p.
19).
Ha dicho la Corte Constitucional que “las normas encargadas de regular las
calidades del personero municipal y en particular la exigencia de que este
funcionario sea un profesional del derecho, responden a la necesidad
constitucional de procurar la defensa jurídica de los intereses comunitarios y, en
particular, la defensa de los derechos humanos” (Corte Constitucional, sentencia
T-509 de 1993)
A partir del año 2008 y por disposición de la Ley 1031, los concejos municipales o
distritales, según el caso, elegirán personeros municipales o distritales para
períodos institucionales de cuatro años, dentro de los primeros diez días del mes
de enero del año siguiente a la elección del correspondiente concejo.(Manrique,
2012, p. 39)
12
La Personería de Bogotá, promueve, divulga y actúa como garante defensora de
los Derechos Humanos y de los intereses de la ciudad. Ejerce la veeduría, el
ministerio público, vigila la aplicación de las normas y la conducta de los
servidores públicos distritales.2
2. Función constitucional del Ministerio Público.
Hoy en día los funcionarios públicos se exceden en su poder, se adoptan
decisiones injustas o contrarias a derecho; por ello es importante que este agente
regulador y de control exista, como representante de la sociedad, dado que no
altera el equilibrio de los sujetos procesales, porque su actuación no está
comprometida en particular con ninguno de ellos (Procuraduría General de la
Nación, Instituto de Estudios del Ministerio, 2000, p. 65 - 66). Participa en lo
disciplinario, intervención y prevención, convirtiéndolo en un guardián de nuestro
ordenamiento constitucional y legal; dado que la Carta Política de 1991, vio la
necesidad de crear:
Una institución como una instancia moral y persuasiva frente a las violaciones de
los derechos humanos, dirigida por un funcionario de la más alta autoridad ética y
moral, de elección parlamentaria y encargado esencialmente de promover la
defensa de los derechos fundados en la dignidad humana de las personas a
quienes en general representa. (Procuraduría General de la Nación, Revista del
Ministerio Público, tomo II, 1970, p. 161)
Las funciones que adelanta el Ministerio Público, se enmarcan fundamentalmente
en tres aspectos:
2 Ver más en: Personería de Bogotá, http://www.personeriabogota.gov.co/quienes-somos
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Función preventiva Función de intervención Función Disciplinaria
Esta función, promueve e impulsa el conjunto de políticas, dirigidas a vigilar y evitar la realización de conductas que afecten el interés general y la violación de los derechos fundamentales y colectivos. La prevención es la función de mayor incidencia social al poder anticipar la realización de faltas, generando una actitud preventiva. Situación que constituye una gestión de menor costo para el país y de mayor contribución en el marco de un proceso de desarrollo social. La función de prevención, permite que la administración pública se desarrolle con mayor transparencia3.
En su calidad de sujeto procesal ante las distintas jurisdicciones, las autoridades administrativas y de policía, que lo faculta de manera imperativa y de forma selectiva, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías fundamentales. Esta función se encuentra: concebida, como un instrumento, que despliega su alcance en el campo procesal y de los diferentes órganos que conforman el Ministerio Público (Fajardo Abogados Deloitte, Procuraduría General de la Nación & BID, 2007, p. 167). La Corte Constitucional en sentencia C-568 de 1997: La intervención en los procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los derechos fundamentales y del orden jurídico que los consagra y promueve, es una función esencial y natural contemplada en el artículo 277 de la Carta Política. Lo que hace que el Ministerio Público se configure como un sujeto procesal en las jurisdicciones donde ejerce tal calidad. ( Fajardo Abogados Deloitte et al. 2007, p. 167)
En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, así como los Personeros Municipales y/o Distritales son “los encargados de acuerdo a sus competencias y jurisdicción de iniciar, adelantar y fallar las investigaciones que por faltas disciplinarias se adelanten contra los servidores públicos y contra los particulares que ejercen funciones públicas o manejan dineros del estado4”.
El derecho disciplinario es una: Rama esencial al funcionamiento del Estado para regular el comportamiento de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas.
Las funciones de prevención, intervención y función disciplinaria de los órganos de
control que ejercen el Ministerio Público, reflejan en gran medida lo que es y lo
que significa el Ministerio Público en nuestro ordenamiento jurídico, pero que
debería ser reformado con el fin de cada uno de estos órganos, tengan una
competencia ampliamente definida y justificada; para efectos de que no se
presenten dilaciones, ambigüedades y otra serie de controversias jurídicas, que
hacen que este mandato constitucional y legal se desvanezca o se torne ineficaz.
Por ejemplo, la Procuraduría General de la Nación, se encargue exclusivamente
3 Ver más en: Procuraduría General de la Nación http://www.procuraduria.gov.co/iemp/Linea-de-investigacion-en-la-funcion-preventiva--.page 4 Ver más en: Procuraduría General de la Nación ,http://www.procuraduria.gov.co/portal/Objetivos-y-funciones.page
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de lo disciplinario a nivel nacional, la Defensoría en todo lo relacionado al marco
de Derechos Humanos y las Personerías Municipales y/o Distrital, lo atinente a lo
municipal y/o distrital. Lo anterior en aras de mejorar la transparencia, eficiencia y
eficacia en el ejercicio de sus funciones, para que cada una de las instituciones
que conforman el Ministerio Público, tenga las suficientes herramientas para
ejercer el control constitucional para lo que fueron creados y que la sociedad tenga
el convencimiento y la claridad de que efectivamente el Ministerio Público sí tiene
su razón de ser y que sus derechos y garantías tienen el amparo de esta
institución.
Las funciones ejercidas por el Ministerio Público se enfocan en tres aspectos:
Garante de los Derechos
Humanos Garante del Debido Proceso Defensor de las Garantías
Fundamentales
Es una institución establecida para la protección real y efectiva de los Derechos Humanos. Esta tesis parte de los “atributos o facultades de las personas desde el punto de vista real y efectivo, lo que cada persona puede efectuar en medio de sus relaciones con el grupo social; apartándonos de postulados inciertos, como los de aquel Juez constitucional que no aplica la constitución”. (Tarazona, 2002, p. 16) Para que el Estado pueda garantizar estos derechos y lograr la efectividad de los principios, libertades y deberes que consagra el ordenamiento jurídico Colombiano, aparece el Defensor del Pueblo como: Uno de los instrumentos que permitirá llenar ese vacío en materia de protección de derechos, al cobijar aspectos como labor pedagógica, medios procesales como la tutela y las acciones populares, y velar por el respeto de los derechos por parte de los servidores públicos, funcionarios públicos y todos los ciudadanos. (Córdoba, 1992, p. 269)
El artículo 29 de nuestra Constitución Política: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. Por lo tanto el Ministerio Público como garante del debido proceso tiene su alcance en todas las jurisdicciones de nuestro ordenamiento jurídico y su intervención garantiza que las partes tengan igualdad de oportunidad y de garantías conforme a los principios y garantías que los enmarcan. La Corte Constitucional ha dado un alcance a esta intervención en el sentido de que la intervención del Ministerio Público no es facultativa o graciosa; sino que el imperio de la Constitución así lo ha establecido como “un sujeto procesal importante para el desarrollo de nuestro ordenamiento jurídico y como garante del debido proceso para las partes en las distintas jurisdicciones, con el fin de lograr la armonía social mediante el cumplimiento de las normas del derecho público y del derecho privado”.(Procuraduría General de la Nación, 2007, p. 182)
El principio de igualdad impone a todas: Las autoridades, el deber de hacer efectiva la igualdad de los sujetos procesales en desarrollo de la actuación y respetando los derechos y garantías que le asisten a las partes. Por el ello el Ministerio Público procurará por que las garantías fundamentales de los ciudadanos y del Estado se cumplan y se respeten. El Estado social de Derecho, se fundamenta en: Respetar las garantías fundamentales consagradas en nuestra Constitución en aras de una sola finalidad, hacer posible la vida en comunidad y en la protección de aquellos atributos o facultades inherentes a todo ser humano, que mediante algún procedimiento ha obtenido o que mediante algún procedimiento conserva.(Tarazona, 2002, p. 184) Por esto mismo cobra vigencia la finalidad propia del Estado Social de Derecho, la cual es “mejorar la situación social de los grupos de personas más débiles, mediante la implantación de condiciones mínimas de vida y de subsistencia para la población”.(Younes, 2005, p. 74)
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2.1 Función pública del Ministerio Público.
Se puede afirmar que el Ministerio público cumple una función pública, toda vez
que debe responder a las exigencias de la modernización de la administración
pública, tanto en los niveles centrales y territoriales, pues “busca promover
iniciativas desde la prevención que se dirijan a la reforma de la administración en
dirección a la eficiencia, eficacia y economía en la acción administrativa”
(Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público,
2008, p. 13).
Para ello la función Pública del Ministerio Público, debe dar cuenta además de las
funciones que los servidores públicos deben cumplir de acuerdo con la
constitución y la ley, de los resultados y el impacto obtenido con la ejecución de
las mismas. Esta función pública está prevista en la Constitución Política de
Colombia “(Capitulo II, Artículos 122 al 131, Ley 443 de 1998, Ley 909 de 2004,
Ley 4 de 1992 entre otras), en estas disposiciones se contemplan los rasgos
característicos del ejercicio de la función pública”.5
La función pública del Ministerio Público en los procesos judiciales y en los
procedimientos administrativos, puede entenderse como:
El conjunto de actuaciones que en virtud de la competencia atribuida por la
Constitución Política y desarrollada por las leyes, directrices y regulaciones
expedidas por el Procurador General de la Nación, adelanta por medio de sus
agentes una función autónoma de control como expresión de la colaboración
armónica que debe darse entre las ramas y los órganos del poder público, en
condición de sujeto procesal, de manera imparcial, independiente, eficaz y
razonablemente selectiva, con sujeción a las exigencias, oportunidades y
disposiciones procesales, cuando ello es necesario según los criterios establecidos
por la ley o por las regulaciones correspondientes, con el fin último y primordial de
defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías
fundamentales. (Procuraduría General de la Nación, 2007, p. 289)
5 Ver más en: http://datateca.unad.edu.co/contenidos/109133/eXe_109133/Modulo/MODULO_EXE /leccin_1 _concepto _ sobre_funcin_pblica_y_generalidades.html
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Teniendo en cuenta lo expuesto, el Ministerio Público en su condición de órgano
autónomo con funciones propias, acerca de las cuales la sentencia C-568 de la
Corte Constitucional (1997), señaló:
Las aludidas funciones del Ministerio Público, resumen y condesan en gran medida el
papel de control de la función pública y de defensa de los intereses de la sociedad y
por lo tanto, su intervención en calidad de sujeto procesal ante las autoridades
judiciales, así como la que se cumple ante las autoridades administrativas no es
facultativa sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en
defensa de los derechos y garantías fundamentales que constituyen el fundamento de
legitimidad del orden jurídico dentro del Estado.
2.2 Servicio Público del Ministerio Público.
En cuanto al servicio público que presta el Ministerio Público y que se ha
convertido en la razón de ser del Estado social de derecho, pues es la
materialización de éste en pro del bienestar de todos los ciudadanos. El servicio
público constituye, según Maurice Hauriou, “la razón de ser de la administración
pública, convirtiéndose en uno de los temas fundamentales del Estado Moderno;
además de ser el tema central del derecho administrativo colombiano” (Montaña,
2005, p. 136). La primera vez que se habló del servicio público en los órganos
jurisdiccionales franceses fue en el llamado fallo Blanco, donde se hizo
responsable al Estado “por el daño causado a los particulares por personas que el
Estado emplea en el servicio público. Con relación a esa época en Francia, el
servicio público se prestaba directamente por la administración, o mediante
concesión a particulares” (Montaña, 2005, p. 165).
Respecto a la definición de servicio público, la Corte Constitucional en Sentencia
C-663 (2000) afirma:
El carácter esencial de un servicio público se predica cuando las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes, a la
satisfacción de intereses o a la realización de valores ligados con el respeto,
vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y garantías fundamentales.
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Con nuestra Constitución Política de 1991, el servicio público toma una
concepción importante, el “bienestar social” de todos los ciudadanos, a través de
la administración pública, con el fin de garantizar su cumplimiento a través de las
diferentes instituciones y en especial las que conforman el Ministerio Público, pues
es una institución de rango constitucional, que debe propender por la defensa del
interés general, el patrimonio público y el guardián de los derechos y garantías
fundamentales.
3. Funciones de los Organismos que fungen como Ministerio Público
El Ministerio Público en Colombia lo conforman tres organismos de control como lo
son: la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y la Personería
Municipal y/o Distrital, cada uno de estos entes de control desarrollan una serie de
funciones y competencias que en ocasiones se tornan redundantes como se
evidencia a continuación:
3.1 Procuraduría General de la Nación.
Sus conceptos son vinculantes para la administración y así mismo tiene la
capacidad de “aplicar sanciones a las autoridades trasgresoras de derechos y
libertades, así como a los servidores públicos que por sus acciones u omisiones
contravengan el ordenamiento jurídico establecido en el ejercicio de sus
funciones” (Procuraduría General de la Nación, 2006, p. 77). La protección del
ordenamiento jurídico colombiano y del interés de la sociedad en su máximo nivel,
de tal forma que se preserven y garanticen los derechos de las personas, en las
distintas materias o asuntos que regule, ajustándose a los parámetros
democráticos fijados en la Carta Política. (Procuraduría General de la Nación,
2006, p. 78 - 79).
Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales que le
corresponde, la Procuraduría General de la Nación tiene una estructura orgánica a
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nivel central y a nivel territorial que funciona de manera desconcentrada tal como
lo establece el artículo 277 constitucional cuando se refiere a que el Procurador
General de la Nación ejerce sus funciones “por sí o por medio de sus agentes o
delegados”. (Herrera, 2012, p. 582)
3.2. Defensoría del Pueblo.
Este organismo de control y cuya esencia misional y funcional es la protección de
los derechos humanos y como lo expuso el Defensor del Pueblo en su momento el
doctor Jaime Córdoba, (1992):
Que la Defensoría del Pueblo cuenta con facultades para actuar de forma
autónoma frente a otras autoridades, lo que le otorga un carácter máximo; ya que
el nombramiento del Defensor del Pueblo lo hace la Cámara de Representantes,
pero forma parte del Ministerio Público que es un órgano de control distinto de las
otras ramas del poder. Esa independencia proviene del origen de su designación y
del hecho de ser titular de una entidad dotada de presupuesto y organización
administrativa propios. (p. 271)
La Constitución Colombiana crea el Defensor del Pueblo, como “un vocero de los
intereses ciudadanos, consolidando un puente de comunicación entre las esferas
superiores y el ciudadano común. Igualmente con su creación se pretende acabar
con los complicados trámites, que terminan por hacer ineficaz la protección de los
derechos” (Córdoba, 1992, p. 273).
En Colombia es indispensable una institución como la Defensoría del Pueblo, que
cumple con gran esfuerzo y en medio de grandes conflictos su función de
protección de los derechos humanos. Así como “impulsar las acciones y recursos
a los que el ciudadano generalmente no acude, ya sea por temeridad, por ignorar
los mecanismos con que cuenta para proteger sus derechos o ante la carencia de
recursos económicos” (Córdoba, 1992, p.274). El artículo 281 constitucional, indica
que “el Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus
funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será
19
elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna
conformada por el Presidente de la República”, para lo cual ejercerá las siguientes
funciones, siendo las más relevantes:
Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el
exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades
competentes, divulgar los derechos humanos y recomendar las políticas para su
enseñanza, invocar el derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de
tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones
populares en asuntos relacionados con su competencia, velar por los derechos de
las minorías étnicas y de los consumidores. Este cumulo de funciones se pueden
concretar en tres grandes grupos:
1. Las que promueven y divulgan los derechos fundamentales, para que los
Colombianos conozcan y se concienticen acerca de cuáles son sus derechos y de
los mecanismos con que cuentan para hacerlos efectivos.
2. Ejercer los instrumentos judiciales de protección como la acción de tutela, la
acción popular, así como el derecho de habeas corpus que con la constitución de
1991, recibió la categoría especial de recurso judicial. La obligación de prestar la
asistencia legal y el servicio de Defensoría pública.
3. La posibilidad de presentar proyectos de ley relacionados con su competencia y la
obligación de rendir informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”
(Córdoba, 1992, p. 279).
La Ley 1642 de 2013, revisitó al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para modificar la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo,
así como su régimen de competencias interno y, dictar normas sobre la
organización y funcionamiento de la misma, así como para suprimir funciones que
no corresponden a su naturaleza. (Younes, 2014, p. 408)
3.3. La Personería Municipal y/o Distrital.
Es un órgano de control y vigilancia dentro de la estructura Municipal. Las
funciones de los Personeros Municipales son de carácter legal y judicial, por
20
cuanto este ejerce funciones de Agente del Ministerio Público en las diferentes
instancias legales de su jurisdicción territorial. (Manrique, 2012, p. 75)
El Consejo de Estado en sentencia del 10 de julio de 1997 expediente 14311,
Consejero Ponente, Doctor Carlos Orjuela Góngora señalo:
Los Personeros Municipales sí bien ejercen funciones propias del Ministerio
Público, no están adscritos orgánicamente el mismo, como sí ocurre en el caso del
Defensor del Pueblo que desempeña sus funciones bajo la suprema dirección del
Procurador General de la Nación. Ahora bien, desde el punto de vista funcional
los Personeros son verdaderos agentes del Ministerio Público, sujetos a las reglas
previstas a la Constitución y la Ley. (Consejo de Estado, exp. 14311, 1997)
Como agente del Ministerio Público al Personero, al Personero le corresponde
participar en representación de la sociedad ante la jurisdicción penal municipal,
velar por el buen funcionamiento de la administración municipal, informando a las
autoridades locales para que tomen las medidas conducentes en la vigilancia de la
distribución de los recursos provenientes de las transferencias de los ingresos
corrientes de la Nación al Municipio y la recaudación e inversión de las rentas
municipales. (Ortega, 2012, p. 170)
Entre las funciones que ejerce el Personero Municipal y que se clasifican en cuatro
grupos están:
1. Funciones misionales, como agente del Ministerio Público, Defensor de los
derechos humanos y veedor ciudadano;
2. Funciones complementarias, que son asignadas por mandato legal como la ley 617 que le asigna funciones como veedor del tesoro o la ley 387 en atención a la población desplazada por la violencia;
3. Funciones delegadas, las que de manera expresa le ha delegado la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo como las de interponer la acción de tutela y defensoría pública y
4. Funciones accesorias, que se derivan de la moral del mandato de la personería y que son asumidas de manera voluntaria y discrecional por el personero de acuerdo con las situaciones sociales y coyunturales de su entorno. (Manrique, 2012, p. 83).
21
En consecuencia dentro de este cúmulo de funciones se destacan: Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales, promoviendo
las acciones a que hubiere lugar, ejercer vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas; ejercer preferentemente la función
disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales, adelantando las
investigaciones correspondientes. Intervenir en los procesos civiles y penales en la
forma prevista por las respectivas disposiciones procedimentales.
3.4. La Personería Distrital de Bogotá
El Decreto Ley 1421 de 1993, dotó a la ciudad de los instrumentos que le permiten
cumplir sus funciones y prestar servicios para promover el desarrollo integral del
territorio y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del
Distrito Capital. El Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo 34 de 1993, mediante el
cual se:
Reorganizó la estructura básica de la Personería de Bogotá y se señalaron las
funciones de sus dependencias. En el año 2001 se expidieron las resoluciones 696
(atribuciones de las Personerías Delegadas), 697 (atribuciones de las Personerías
Locales), 744 (acción en derechos humanos) y 745 (acción en Ministerio Público).
(Personería de Bogotá, 2006, p. 13-14).
Desde el año 2004, cuenta con el Centro de Atención a la Comunidad, donde los
ciudadanos pueden presentar quejas o reclamos sobre servicios públicos, solicitar
la protección de sus derechos o recibir orientación para la elaboración de tutelas y
otras acciones constitucionales. También ejercerá intervención ante la población
desplazada y en defensa del consumidor. A lo largo de la historia de la Entidad,
ha venido evolucionando conforme a la sociedad y el entorno jurídico del país y en
especial del Distrito Capital. Es así como el Ministerio del Interior y de Justicia,
mediante la Resolución 2449 de 2003, facultó a la Personería de Bogotá para
tener su Centro de Conciliación.
22
A partir del 1º de marzo de 2013, la Personería de Bogotá, extendió su horario de
atención de 8 horas hábiles a las 24 horas del día, incluso sábados, domingos y
festivos (programa 24 Horas), que incluye atención telefónica a través de la Línea
143, para orientación y ayuda al ciudadano. Igualmente, hace presencia en casos
de violencia intrafamiliar e interviene en las URI y UPJ para garantizar los
derechos de quienes son retenidos.6
4. Análisis comparado de las funciones del Ministerio Público
Dentro del marco constitucional y legal, se evidencia un aspecto general de
algunas de las funciones más relevantes asignadas a estas entidades de control,
reflejando similitud entre las mismas; así como algunas diferentes y exclusivas de
cada uno de estos Organismos; generando ambigüedad, inseguridad jurídica y
hasta duplicidad de funciones, así como conflicto de competencias y jurisdicción. A
continuación se detalla esta complejidad funcional.
Tabla 1. Funciones semejantes e iguales
Tema
Procuraduría General de la Nación
Defensoría del Pueblo
Personería Municipal y/o
Distrital
Control Administrativo
Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
Vigilar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, frente a decisiones judiciales y/o administrativas.
Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las acciones a que hubiere lugar.
Control en Derechos Humanos,
Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el apoyo del Defensor del Pueblo.
Orientar e instruir a los colombianos en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades.
Divulgar y promover los derechos humanos en los habitantes del municipio.
Defender los intereses de la sociedad.
Defender los derechos humanos e intereses de la sociedad.
Defender los intereses de la sociedad.
6 Ver más en: Personería de Bogotá, Estructura orgánica y funciones, http://www.personeriabogota.gov.co/la-entidad/estructura-organica-y-funciones
23
Tema
Procuraduría General de la
Nación
Defensoría del Pueblo
Personería Municipal y/o
Distrital
Derechos Colectivos e intereses de la sociedad
Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
Difundir la Constitución Política en especial los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos y del ambiente.
Defender los intereses colectivos en especial el ambiente, interponiendo las acciones populares, de cumplimiento procedentes ante las autoridades.
Control Disciplinario
Ejercer vigilancia de la conducta de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario.
Hacer las recomendaciones a las autoridades en caso de amenaza o violación a los Derechos Humanos.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de servidores públicos del nivel municipal y/o distrital
Como se aprecia en la tabla 1, los tres organismos de control y que tienen la
competencia de Ministerio Público, realizan funciones muy semejantes; sino
iguales, generando controversia e inseguridad jurídica en su competencia; toda
vez que los tres en especial la Defensoría del Pueblo; protege, difunde todo lo
relacionado a derechos humanos; la Procuraduría General de la Nación, adelanta
seguimiento a las autoridades a nivel nacional y a nivel territorial lo hace la
Personería Municipal y/o Distrital, para que se cumpla la Constitución y la Ley, el
debido proceso y además son intervinientes en los procesos judiciales al punto de
convertirlos en sujetos procesales.
Tabla 2. Funciones diferentes
Tema
Procuraduría general de la
nación
Defensoría del Pueblo
Personería Municipal y/o
Distrital
Control judicial y administrativo
Tener atribuciones de policía judicial.
Ejercer la defensoría pública.
Velar por la efectividad del Derecho de petición.
Control Disciplinario
Exigir a los funcionarios públicos del orden nacional, la información necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones.
La Defensoría del Pueblo no cumple función o control disciplinario.
Exigir a los funcionarios públicos municipales la información necesaria y oportuna para el cumplimiento de sus funciones.
24
Control constitucional
Vigilar la eficacia de las acciones constitucionales y su cumplimiento por parte de las autoridades.
Interponer acciones populares en asuntos de su competencia.
Interponer acciones populares, cuando se afecten intereses de la comunidad.
Control en Derechos Humanos
Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia.
Diseñar y adoptar las políticas de promoción y divulgación de los Derechos Humanos.
Divulgar los derechos humanos e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos.
Formular las políticas y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de Derechos Humanos, ante las autoridades administrativas y judiciales.
Diseñar mecanismos de comunicación y compartir información con Organizaciones Gubernamentales y ONGs nacionales e internacionales en Derechos Humanos.
Mantener mecanismos de comunicación con la Defensoría del Pueblo en la aplicación y defensa de los Derechos Humanos
Formular políticas académicas y criterios generales que regirán la labor de investigación científica y capacitación del Instituto de Estudios del Ministerio Público
Celebrar convenios con establecimientos educativos y de investigación, nacionales e internacionales para la divulgación y promoción de los Derechos Humanos.
Celebrar convenios con establecimientos educativos y de investigación, para la divulgación y promoción de los Derechos Humanos. .
Supervigilancia en Derechos de la jurisdicción indígena
Velar por los derechos de las minorías étnicas y de los consumidores.
Velar por los derechos de las minorías étnicas y de los consumidores.
En la tabla 2, se puede evidenciar esta multiplicidad de funciones diferentes entre
sí, pero que al igual a lo expuesto con relación a las funciones similares e iguales;
ocasionan ambigüedad e inseguridad jurídica, lo que hace que estas instituciones
por esta pluralidad de competencias se pierdan en su realización y se dejen de
cumplir algunas de las mismas; perjudicando a la sociedad en general y creando
entre estos organismos de control conflictos de competencia y jurisdicción. Para
lo cual se debe propender para que a través de proyectos de ley, se reglamenten
las funciones de cada uno de estos Entes de Control, haciéndolas más claras,
específicas entre ellos mismos, generando certeza de lo que debe hacer cada
uno, en relación a sus roles.
25
Tabla 3, Funciones exclusivas
Tema
Procuraduría General de la Nación
Defensoría del Pueblo
Personería Municipal y/o
Distrital
Control Administrativo
Presentar informe anual de su gestión al congreso
Presentar informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
Presentar informe de gestión al Concejo Municipal y/o Distrital
Control Disciplinario
Por su poder preferente exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.
Mediador de peticiones colectivas de organizaciones cívicas o populares frente a la administración Pública.
Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de los servidores púbicos municipales y/o Distritales
Control en Derechos Humanos
Presentar al Congreso proyectos de ley en la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos y exigir su cumplimiento.
Participar en las reuniones de la Comisión de los Derechos Humanos, para establecer políticas en la defensa de los Derechos Humanos.
Presentar al Concejo proyectos de acuerdo sobre materia de su competencia
Solicitar ante la Corte Constitucional la revisión de fallos de tutela en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales.
Invocar el derecho de Habeas Corpus. Prestar el servicio de Defensoría Pública
Interponer acción de tutela en situaciones de indefensión. Promover la creación y funcionamiento de las veedurías ciudadanas.
La tabla 3, en cuanto a la realización de funciones exclusivas, cada uno de estas
instituciones desarrolla funciones exclusivas, permitiendo tener claridad sobre su
actuar en casos o situaciones concretas y quién tiene la competencia en
determinado asunto, y sí por alguna circunstancia conocen simultáneamente de un
evento, caso o situación, remitirá al competente para que adelante lo pertinente y
adopte las decisiones a que haya lugar.
5. De la Reforma del Ministerio Público, una necesidad
Inaplazable
Con esta investigación y tomando como base las funciones y competencias de los
tres órganos que fungen como Ministerio Público en Colombia, se puede
26
determinar que esta figura constitucional debe ser reformada; pues como se ha
evidenciado a lo largo de este documento de investigación, existen una serie de
funciones semejantes, iguales, que hacen que el Ministerio Público en Colombia
se torne redundante, ambiguo y genere controversias en cuanto a cual órgano le
corresponde asumir tal o determinada función, pues en un caso relevante o de
impacto social, lo asume la Procuraduría como máximo represente del Ministerio
Público; es así como se evidencia que ese máximo “poder” se ha ido
incrementando hasta rayar en la extralimitación de funciones, al punto de llegar a
adoptar medidas, sanciones e intervenciones que desbordan su ámbito de
competencia, es el caso de las sanciones e inhabilidades a los funcionarios
elegidos por voto popular, que según nuestro ordenamiento jurídico, deben ser
inhabilitados por un juez de la república; lo que hace esta clase de actuaciones
fueran convenientes a los intereses de determinadas personas o políticos, que por
su injerencia en su nombramiento, tuvieran la posibilidad de intervenir en sus
decisiones.
Como manifestaciones de reformar el Ministerio Público, se han presentado
algunas reformas constituciones, que han pretendido reformar, modificar y hasta
eliminar al Ministerio Público en Colombia, para lo cual referiré las más
importantes:
1. Referendo constituyente, eliminación o supresión de las Personerías
Municipales y/o Distritales. Este referendo fue tema de campaña electoral del
entonces presidente de la república Álvaro Uribe Vélez, quien siempre ha
considerado que las Personerías y Contralorías municipales son entes
inoperantes, burócratas que no prestan una labor eficaz en cuanto a la
administración pública y que en el caso del Ministerio Público, se debería
concentrar esta función en un solo órgano, la Procuraduría General de la Nación;
esto según el doctor Uribe y su gobierno que estos órganos de control son muy
costosos para el Estado y la eficacia de sus funciones se quedan cortas ante la
corrupción administrativa.
27
Tras varios debates en el congreso nacional con votos a favor y en contra, este
referendo prospero y se llevo a cabo el 25 de octubre del año 2003; siendo una
gran derrota para el gobierno Uribe Vélez, pues la teoría de concentrar la función
de Ministerio Público en un sola institución, en este caso la Procuraduría General
de la Nación; solo produciría era más concentración de poder en un solo
funcionario, revestido de un sinnúmero de funciones y competencias que lo
empoderarían en la toma de decisiones, las cuales se tornarían excesivas para la
sociedad y tal vez llegando a sobrepasar los límites constituciones y legales.
2. Proyecto de reforma a la Justicia años 2009 y 2010. En el entonces gobierno
del doctor Álvaro Uribe Vélez, se promovió la conformación de una comisión de
alto nivel para “evaluar la posibilidad de realizar una reforma estructural a la
Justicia”. La Comisión de Expertos para la Reforma a la Justicia (CERJ), creada
mediante el Decreto 4932 del 18 de diciembre de 2009, contó con la Secretaría
Técnica de la Corporación Excelencia en la Justicia. El informe final, propuso un
“catálogo de sugerencias”, comprometiendo el ejercicio del derecho de acceso a la
justicia. Otra de las propuestas, que se presenta como novedad, es la de “Suprimir
del marco del sistema penal acusatorio la intervención de la Procuraduría en los
procesos penales”, es decir suprimir al Ministerio Público del proceso penal;
propuesta, como parte de la solución a la “crisis de la justicia”. Iniciativa que no
prospero, toda vez que la supresión del Ministerio Público en materia penal, no
aportaría nada a solucionar la crisis judicial, sino que por el contrario, profundizaría
la sensación de que la justicia opera alejada de nuestra realidad y que su
aplicación está determinada por fines distintos a la verdadera solución de los
conflictos sociales.
3. Proyecto acto legislativo 018 de 2014, reforma de equilibrio de poderes.
Proyecto de ley, ya aprobado en segundo debate por el Senado de la República
en algunos de sus artículos, siendo el más relevante y que compete a esta
investigación; la prohibición de reelección del Procurador. El artículo 28 de este
proyecto de acto legislativo pretende modificar el artículo 276 constitucional, el
28
cual quedaría así: “Articulo 276. El Procurador General de la Nación será elegido
por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por el
Presidente de la República. No podrá ser reelegido”.
En la exposición de motivos sobre este proyecto se indica la prohibición expresa
de la reelección de cargos periodo fijo, se establece que en todos los cargos
públicos sujetos a período fijo, quienes resulten elegidos o designados no podrán
ser reelegidos para el período siguiente, con excepción de los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular y en aquellos casos donde la
Constitución señale un régimen distinto. Particularmente, respecto al cargo del
Procurador General de la Nación, se justifica incluir expresamente la prohibición en
su reelección, como quiera que la regulación constitucional vigente no permite
determinar, de manera clara y explícitamente si su reelección está permitida o
prohibida, lo cual ha originado los recientes debates políticos y jurídicos alrededor
de la reelección de este alto funcionario del Estado. (Proyecto de Acto Legislativo
18 de 2014)7
En nuestro caso la no reelección del Supremo Director del Ministerio Público en
cabeza del Procurador General de la Nación, permite adelantar y desarrollar una
función más independiente y autónoma; sin la presión del Senado, que es el
encargado de elegir al Procurador General de la Nación. Así mismo al aprobarse
la no reelección, trasciende al cargo del Defensor del Pueblo y de los Personeros
Municipales y/o Distritales, pues por ejercer la función de Ministerio Público
también les atañe esta determinación, para una eficaz y transparente labor
institucional de vigilancia y control de la función administrativa, del interés general
y de la defensa y promoción de los derechos humanos.
Igualmente, en los debates a la reforma de equilibrio de poderes el docente
Andrés Mauricio Gutiérrez, de la Universidad Externado de Colombia, hizo una
exposición sucinta sobre el tema de los órganos de control:
“Por último en cuanto a los Órganos de Control, celebramos como lo dije al inicio la
prohibición de la reelección y en cuanto a la Procuraduría General de la Nación y
esto es algo bastante importante al menos así lo consideramos nosotros,
7 Ver más en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=03&p _ numero=18&p_ consec=40030
29
consideramos que el país reflexione sobre la conveniencia de esa institución, en
muchas ocasiones las funciones que desempeña el Procurador General de la
Nación las realizan otras autoridades y las pueden realizar mucho mejor, como la
Defensoría del Pueblo ejerce una defensa de los derechos fundamentales, los
controles internos se podrían hacer dentro de los órganos especializados, nos
preocupa que es una institución repetitiva y reiterativa, en ese sentido convendría
repensar sobre su presencia en el articulado institucional”. (Gaceta del Congreso
41, 2015, p. 24)8
También el doctor Hesiquio Manuel Sánchez Herrera, Vicedefensor del Pueblo,
intervino como Defensor del Pueblo encargado, en uno de los debates al proyecto
de reforma equilibrio de poderes, expuso lo relativo a la Defensoría del Pueblo en
lo que a ella incumbe:
Fundamentalmente nosotros pensamos que una de las grandes situaciones que
contempló la Constitución Política del 91 en el tema del Ministerio Público, fue el
hecho de hacer depender a la Defensoría del Pueblo de la línea que le orientaba y
le imponía el Procurador General de la Nación. Conforme con ello acompañamos
la propuesta de la ponencia de la separación de esa instancia de la Procuraduría
considerando que ya la Defensoría del Pueblo tiene una autonomía presupuestal,
una autonomía jurídica que por lo tanto no le requerimos, ni necesitamos, ni vamos
a seguir en el ámbito de dependencia del señor Procurador. Pero hacemos una
aclaración muy pertinente en la ponencia que ahora cursa en este debate, se
introduce la modificación respecto del artículo 281 de la Constitución Política, pero
también habría que tocar el artículo 275 de la Carta, por qué, en el 281 se dice que
la Defensoría forma parte del Ministerio Público y que el Defensor del Pueblo
estará orientado por las directrices que le imponga el Procurador, pero el 275 a su
vez dice que el Procurador General de la Nación, es el supremo director del
Ministerio Público; para mantener la coherencia, la armonía entre esas dos
disposiciones, tendría que desaparecer tanto la referencia que se hace en el 275
como la referencia que se hace en el 281. Es decir dar total independencia a la
Defensoría del Pueblo de la Procuraduría General de la Nación como organismo
de control autónomo e independiente administrativa y presupuestalmente” (Gaceta
del Congreso 08, 2015, p. 32)9
Finalmente conjuntamente con el proyecto de acto legislativo 018 de 2014,
también cursaron en el congreso los proyectos de acto legislativo 019 de 2014,
presentado por el partido Centro Democrático, cuya propuesta de reforma
constitucional se fundamentaba en reformar la constitución política en materia de
8 Ver más en:http://www.lexbasecolombia.net/lexbase/gacetas/2015/gc0041de2015.pdf 9 Ver más en: http://www.lexbasecolombia.net/lexbase/gacetas/2015/gc0008de2015.pdf
30
administración de justicia y reformar el equilibrio orgánico de frenos y contrapesos;
el partido Centro Democrático no elimina la Procuraduría General de la Nación
pero si la facultad del Procurador para destituir funcionarios elegidos por voto
popular, así mismo modificar el mecanismo de elección del Procurador. Para el
Centro democrático, el artículo 276 de la Constitución, sería:
“Artículo 276, el Procurador General de la Nación será nombrado por el Presidente
de la República de lista enviada por el Consejo de Estado, para un período de
cuatro años, previa ratificación por parte del Senado de la República. Por medio
del cual se reforma la constitución política en materia de administración de justicia
y se reforma el equilibrio orgánico de frenos y contrapesos”. (Congreso de
Colombia, Proyecto de Acto 019, 2014)10,
Y el proyecto de acto legislativo 021 de 2014, presentado por congresistas del
partico Polo Democrático Alternativo, cuya propuesta era adoptar una reforma a la
constitución política con medidas contra la corrupción política y el constreñimiento
al elector, elimina la reelección del presidente de la república, garantiza la
independencia de los poderes públicos y fortalece el régimen electoral y las
garantías democráticas, no eliminaría la Procuraduría General de la Nación pero si
reformaría sus funciones.
Frente al caso particular de las competencias de la Procuraduría General de la
Nación, en este proyecto de Acto Legislativo si establece eliminar la facultad de
ejercer poder disciplinario sobre los funcionarios elegidos popularmente por parte
del Procurador. Esta facultad pasaría al Consejo de Estado: El artículo 44 del
proyecto, Adiciónese el siguiente numeral al Art. 237 de la Constitución Política;
funciones del Consejo de Estado:
8. Ejercer a través de la Sala Disciplinaria el poder disciplinario sobre los
funcionarios públicos de elección popular con excepción del Presidente de la
República. Esta Sala avocará el conocimiento de las causas que el Procurador
General de la Nación radique contra estos funcionarios en su calidad de
investigador, para que esta sala realice la labor de juzgamiento. En estos casos la
10 Ver más en: http://190.26.211.102/proyectos/index.php/textos-radicados-2013-2014/proyectos-de-acto-2014-2015/360-proyecto-de-acto-019-de-2014
31
Sala Plena del Consejo de Estado actuará como tribunal de segunda instancia.
(Congreso de Colombia, Proyecto de Acto 021 de 2014)11
Estos proyectos no prosperaron; toda vez que ya estaba en marcha el proyecto de
acto legislativo 018 de 2014; “reforma al equilibrio de poderes” y no encontraron
favorabilidad al interior del Congreso Nacional, por lo cual fueron archivados.
Adicional a estos proyectos de forma constitucional, el notable constitucionalista,
Doctor Rodrigo Uprimmy, hace un planteamiento sobre reformas al Ministerio
Público como “suprimir la Procuraduría”.12 Así mismo el Doctor Uprimmy, se
refiere a la forma de elección del Procurador, toda vez que sus jueces
disciplinarios son el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia según lo
hayan ternado.
Dando alcance a los planteamientos del doctor Rodrigo Uprimmy, la exposición de
motivos del proyecto de ley 018 de 2014, (equilibrio de poderes), el gobierno
nacional indicó:
Sobre finalidad de restablecer los equilibrios, fortalecer la función de control del
Estado, y para dar independencia y solidez en las decisiones soberanas del
Congreso de la República, se propone implementar nuevos esquemas de
selección de las personas que van a ocupar los más altos cargos de los
organismos de Control del Estado. Por otra parte, también se modifica la forma de
designación del Procurador General de la Nación, dejando en manos del
Presidente de la República la postulación de la terna, de la cual el Senado se
servirá para elegir el ciudadano que desempeña las funciones de cabeza del
Ministerio Público. Lo anterior es coherente con el hecho de que la Procuraduría
debe ejercer el control disciplinario administrativo del Estado, y por ello el
Presidente, como máxima autoridad administrativa es a quien naturalmente le
corresponde intervenir para garantizar que sus políticas públicas se materialicen
11 Ver más en el sitio web:http://190.26.211.102/proyectos/index.php/textos-radicados-2013-2014/proyectos-de-acto-2014-2015/371-proyecto-de-acto-021-de-2014 12 El Doctor Uprimmy, ”ha expresado sobre el excesivo poder del Procurador General de la Nación como director del Ministerio Público en Colombia, su excesivo poder disciplinario y el de intervención ante organismos internacionales con el proceso paz” y “sus funciones las ejercen mejor otros órganos y porque es una institución riesgosa por el poder que concentra”
32
de forma efectiva y transparente. (Congreso de Colombia, Proyecto de Acto 018,
2014)13
El artículo del doctor Rodrigo Uprimmy, es relevante y valioso; toda vez este
notable constitucionalista hace una reflexión coherente y lógica sobre el Ministerio
Público y su reforma, la cual permite evaluar y diseñar mecanismos para sino
suprimir a la Procuraduría, si reformar algunas de sus funciones, pará así darle
otro enfoque a este Ente de Control y más aún que la función de Ministerio
Público, no pierda su norte y no se empodere en cabeza del funcionario de turno
que tiene su representación ante el Estado y la sociedad en general. Esta
propuesta a la luz de nuestro ordenamiento jurídico sería una herramienta de
estudio; para hacer del Ministerio Público la institución para lo cual fue creada,
fortaleciendo sus funciones y competencias, a través de una reforma estructural
en cuanto a su campo de acción, el tema disciplinario y sancionatorio, que debe
ser ético y jurídicamente adoptado para todos los servidores públicos y que el
proceso disciplinario se aplique conforme a derecho y a los principios y valores
que rigen nuestra Constitución Política y el régimen disciplinario. Además de
romper con ese vinculo político, que conlleva la elección de los jefes del Ministerio
Público y que ha permeado todas sus instancias; restando credibilidad y
transparencia a sus actuaciones.
6. CONCLUSIÓN
Se puede concluir que el Ministerio Publico en Colombia, es una alta institución del
Estado en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo y la Personería Municipal y/o Distrital; que cada uno de estos órganos de
control debe tener sus propias funciones y competencias, independientes entre sí;
con el fin de evitar controversias y fricciones en sus actuaciones. Que los
funcionarios postulados y elegidos para ocupar la dirección de estos Organismos,
deben contar con el conocimiento jurídico idóneo, una probada conducta ética y
13 Ver más en el sitio web:http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=03&p_ numero=18&p_consec=40030
33
moral, además de total independencia en su elección; para que así no se vean
empañadas sus decisiones con tráficos de influencias, prevaricatos, concusión
entre otros delitos. Para que esta propuesta se lleve a cabo, presentar un
proyecto de ley, encaminado a que los funcionarios que dirigen los organismos
que ejercen el Ministerio Público en Colombia, sean elegidos por voto popular o
meritocracia, o que se modifique su forma de elección, así como eliminar su
reelección.
Este acto legislativo, sería reglamentado, con las funciones y competencias
claramente definidas para cada uno de estos Estamentos Público, bien podía ser
el control disciplinario a la Procuraduría General de la Nación, en lo nacional y en
lo territorial a los Personeros Municipales y/o Distritales; todo lo referente a los
Derechos Humanos a cargo de la Defensoría del Pueblo y el control administrativo
y constitucional se podían asignarse competencias claras y definidas a las
Personerías Municipales y/o Distritales; pues estos organismos han evolucionado
en sus funciones administrativas y judiciales, en especial la defensa de los
derechos colectivos, del ambiente y del consumidor a través de las veedurías
ciudadanas.
Así mismo, es evidente que la Procuraduría General de la Nación no será
eliminada del ordenamiento constitucional colombiano, por el contrario se
modificará la forma de elegir al Procurador y su no reelección, así como reformar
lo atinente a la destitución de funcionarios elegidos por voto popular.
Como consecuencia de los debates al interior del congreso con el proyecto de
equilibrio de poderes, se espera que surjan nuevas propuestas en cuanto a las
funciones y competencias de los distintos órganos que conforman el Ministerio
Publico para hacerlos más eficaces y ajustados a la realidad social de nuestro
entorno social y jurídico.
34
Referencias
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Ibáñez.
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