OBSERVATORIO PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLEDiciembre 2013.

Presidencia del Consejo de MinistrosDirección Nacional Técnica de Demarcación TerritorialJr. Cusco N° 121 – Lima 01

Director Nacional.MSc. Alfredo Florentino Pezo Paredes

Jefe de la Oficina de Asuntos Técnicos, Geográficos y Territoriales - OATGT.Lic. Martín Carbajal Zegarra.

Jefe de la Oficina de Base de Datos y Sistemas de Información GeográficaMsc. Alfredo Florentino Pezo Paredes

Equipo técnico de supervisores – 2013 – 2016 - Jorge Ordoñez Huaman - Rogelio Aguirre Cordero - John James Beraún Chaca - Eder Esquivez Cajan - Augusto Tomasto Barreda - Rufino Riveros Huamani - Arturo Cipriano Salazar

Equipo técnico Unidad de Arbitraje Territorial - Roder Pablo Cardenas Oscategui (Secretario Técnico UAT) - Sussy Zapata Salinas - Noé Romero Paico

Equipo Administrativo – Dirección Nacional - Maria Isabel Huanay Portella - Zorka Franciskovic Yngunza (apoyo técnico OATGT) - Antuanette Meneses Farromeque - María Moscol Melgarejo (apoyo técnico UAT) - Juan Alberto Gutiérrez Antón

Equipo de apoyo – Dirección. - Katerine Pomalaza Inga - Merly Pineda Paredes

Diseñado por: - Frank Sánchez Ambía. - Marco Antonio Silvera López.

1° edición: Diciembre del 2013Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2013 – 20365Editado por: Presidencia del Consejo de MinistrosDirección Nacional Técnica de Demarcación TerritorialJr. Cusco N° 121 – Lima 01Impreso en: Vichs Publicidad E.I.R.L – LimaAv. Bolivia 148 C.C Centro Lima Ofic. N° 2194RUC: 20518434790Telf: (01) 366 – 3328Diciembre 2013

ÍNDICE

PRESENTACIÓN 7

I. REF.LEXIONES SOBRE EL DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE: CONCEPCIÓN Y DESAFÍOS ACTUALES 11

1. APROXIMACIONES CONCEPTUALES RELACIONADAS CON LA DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN 13

2. EL NUEVO ENTORNO Y CONTEXTO EN EL QUE SE UBICA EL DESARROLLO TERRITORIAL 16

3. PRINCIPALES RASGOS Y DESAFÍOS DE UN NUEVO MODELO DE CRECIMIENTO CON DESARROLLO TERRITORIAL 18

4. ENFOQUES DE VISIÓN Y CONTINUIDAD HISTÓRICA SOBRE SOCIEDAD, ESPACIO Y DESARROLLO: BASES PARA ESBOZAR LA TEORÍA DEL DESARROLLO TERRITORIAL ACTUAL (texto base: “50 años del ILPES: Evolución de los marcos conceptuales sobre desarrollo territorial”; ediciones CEPAL-ILPES; Santiago de Chile; febrero 2013) 205. LA URGENCIA DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS DE

IMPLEMENTACIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL: ALGUNAS PAUTAS FUNDAMENTALES 24ALGUNAS REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS BÁSICAS 36

II. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL O ESTADO DE ARTE DE LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL 37

III. ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN PARA LA DEMARCACIÓN Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL PERÚ 71

IV. DATA TERRITORIAL BÁSICA Y GESTIÓN DE PROCESOS QUE ATIENDE LA DNTDT 109

ASPECTOS QUE CONSIDERA LA GESTIÓN DE PROCESOS DE DEMARCACIÓN TERRITORIAL QUE REALIZA LA DNTDT 117

a) Limites Interdepartamentales 117b) Distritos de Interés Nacional 117c) Zonas de Frontera 118d) Saneamiento y Organización Territorial 118

V. ÁREAS Y SERVICIOS DE DESARROLLO DE LA DNTDT 119Oficina de Asuntos Técnicos, Geográficos y Territoriales 121Plan Nacional 121Oficina de Base de Datos y Sistemas de Información Geográfica 122Registro de Profesionales 122Arbitraje Territorial 122Boletines Mensuales. 123

VI. ESTADÍSTICAS DE ATENCIONES 2013 125

PRESENTACIÓN

La publicación del presente documento de la DNTDT titulado: “ OBSERVATORIO PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE”, constituye una primera entrega que desarrollaremos en los próximos años y que buscará abordar el análisis de los principales contenidos expresados en la Trigésima Cuarta Política de Estado aprobada en el Acuerdo Nacional y que se ha denominado “Ordenamiento y Gestión del territorio”

Varias veces hemos enfatizado la necesidad de que nuestro país se enrumbe por un modelo de crecimiento económico y desarrollo societal y territorial sostenible, que posibilite los niveles de calidad de vida y desarrollo humano que añoramos todos los peruanos.

Desde esta perspectiva, la primera parte de la presente publicación se concentra en la sistematización de los principales aportes teóricos, enfoques y reflexiones sobre el desarrollo territorial, tratando de ubicar, en dicha perspectiva, la actual labor que realiza la DNTDT, a la luz de su Plan Nacional 2013-2016.

En la segunda parte, se realiza un diagnóstico situacional o caracterización del estado del arte de la demarcación territorial al día de hoy, en base a la acción realizada en nuestro país desde la constitución de la DNTDT en julio del 2002. El equipo de supervisores técnicos, jefaturado, por el Lic. Martín Carbajal nos entrega una síntesis gráfica a nivel de todas de las Provincias del país, de todos los Estudios de Diagnóstico y Zonificación (EDZ), así como, expedientes de Saneamiento y Organización Territorial (SOT) aprobados y los que están en proceso de formulación.

En la tercera parte, se diseña para cada Región las estrategias de implementación para la demarcación y organización territorial que debemos impulsar como DNTDT. En este caso se trata de ubicar los problemas principales, el proceso de solución y las tareas o acciones a desarrollar para el saneamiento de límites definitivo a nivel provincial e interdepartamental.

La cuarta parte del presente documento, está dedicada a proporcionar datos relacionados a la categorización de centros poblados; a la existencia de distritos a nivel nacional; a los proyectos de ley preparados por la DNTDT, aprobados y en procesos de aprobación; y al señalamiento de los principales espacios de solución de controversias territoriales a las que se orienta el accionar de la DNTDT.

Finalmente, a manera de difusión, el presente documento permite el conocimiento de las diferentes áreas y servicios que presta la DNTDT para garantizar una gestión eficiente en su trabajo.

Estamos seguros que esta publicación será de mucha utilidad para los tomadores de decisión y constituirá un instrumento importante de transparencia en la información y en la gestión pública que desarrollamos desde la DNTDT.

MSc. Alfredo F. Pezo ParedesDirector Nacional DNTDT

La CiudadDijiste: “Iré a otra ciudad, iré a otro mar”.Otra ciudad ha de hallarse mejor que ésta.Todo esfuerzo mío es una condena escrita;

y está mi corazón - como un cadáver -sepultado.Mi espíritu hasta cuándo permanecerá en este marasmo.

Donde mis ojos vuelvan, donde quiera que mireoscuras ruinas de mi vida veo aquí,

donde tantos años pasé y destruí y perdí”.Nuevas tierras no hallarás, no hallarás otros mares.

La ciudad te seguirá. Vagaráspor las mismas calles. Y en los mismos barrios te harás

viejoy en estas mismas casas encanecerás.

Siempre llegarás a esta ciudad. Para otro lugar -no esperesnohay barco para ti, no hay camino.

Así como tu vida la arruinaste aquíen este rincón pequeño, en toda tierra la destruiste.

Constantino CavafisPOEMAS CANÓNICOS (1895-1915)

I. REFLEXIONES SOBRE EL DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE: CONCEPCIÓN Y DESAFÍOS ACTUALES

Por: Alfredo F. Pezo ParedesDirector Nacional DNTDT

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Los temas de ordenamiento territorial, de gestión del territorio y del desarrollo territorial, están cobrando importancia creciente en el debate actual. Los que estamos hoy en la responsabilidad nacional de la demarcación y organización territorial, no

podemos ponernos ni de perfil ni al margen de este debate. Es necesario asumirlo y aportar, porque entre muchas razones, también dará sentido, marcará rumbos y perspectivas al trabajo que hacemos desde la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial. Espero que estas reflexiones ayuden al debate nacional.

Es necesario puntualizar que resulta hoy difícil, por no decir imposible, desligar los temas de la descentralización, regionalización, y el desarrollo territorial. Más aún, no es posible un desarrollo territorial sin procesos, dinámicas y estrategias de descentralización y regionalización. Todos ellos deben apuntar a la viabilidad y gobernabilidad del “Nuevo Modelo de Crecimiento” con y para el desarrollo sostenible que necesita nuestro país, para lograr los niveles de calidad de vida y desarrollo humano que añoran todos los peruanos.

Dentro de esta perspectiva, la siguientes reflexiones se desarrollan de la siguiente manera: en una primera parte , señalaremos las principales aproximaciones conceptuales y desafíos prácticos, relacionados con la descentralización y la regionalización; en la segunda parte, se tratará de describir las principales características relacionadas con el nuevo entorno y contexto en el que se ubica el desarrollo territorial; en la tercera parte, describiremos los principales rasgos y desafíos que demandan una propuesta de nuevo modelo de crecimiento con desarrollo territorial; en la cuarta parte, se buscará dar un enfoque de visión y continuidad histórica, intentando una breve sistematización de la evolución de los aportes, latinoamericanos y peruanos, que han permitido esbozar la teoría del desarrollo territorial actual; finalmente, y en una quinta parte, intentaremos señalar algunas pautas fundamentales que permitan le mejor comprensión y, sobre todo, el aterrizaje del desarrollo territorial en políticas y estrategias de implementación; las reflexiones de esta última parte constituirán los esfuerzos de análisis e investigación que estamos haciendo y que daremos a conocer en próximas y nuevas publicaciones de la DNTDT.

1. APROXIMACIONES CONCEPTUALES RELACIONADAS CON LA DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

RESPECTO A LA DESCENTRALIZACIÓN

Es necesario considerar tres tipos de aproximaciones en relación a la descentralización: por un lado, la aproximación política; por otro, la aproximación económica; y en tercer lugar, la aproximación administrativa.

1. La esencia de la aproximación política del concepto descentralización, señala que ella constituye la forma más adecuada de organizarse para el ejercicio de la democracia, que se da a través del ejercicio del poder y del gobierno.

Según Sergio Boisier, la paternidad de esta concepción se debe a Alexis de Tocqueville, para quien el nivel comunal o nivel local constituyen, en forma “casi natural”, una especie de laboratorio del ejercicio de la democracia, hacia el cual debe dirigirse u orientarse todo sistema de poder o de gobierno que se ejerce.

Desde la perspectiva de la aproximación política, la descentralización es consustancial a la democracia y al proceso de democratización del Estado al permitir: a) ampliar los campos de derechos y libertades; b) incorporar los sectores excluidos a instituciones representativas; c) viabilizar un mayor control y participación populares en la actuación de las administraciones públicas.

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Por tanto, la descentralización requiere el reconocimiento jurídico de la existencia de colectividades con base territorial (unidades político-administrativas) y transferirles competencias de toma de decisiones, así como, viabilizar la participación de las mismas.

2. La aproximación económica de la descentralización está relacionada con la provisión de bienes públicos o más precisamente a partir de la descentralización fiscal; economistas como Samuelson, Tiebotat y Hirshman, han realizado aportes importantes en este sentido.

Para una efectiva descentralización económica, es fundamental considerar los tres niveles de gobierno existentes y en cada nivel realizar la definición y valorización de cada bien público; sobre esta base se deberá hacer una justa y equitativa articulación respecto a la valorización efectuada.

Así mismo, es necesario tener en cuenta la realidad de la concentración urbana en grandes ciudades. Este caso, como es el de nuestro país, para que la provisión de bienes y servicios públicos se realice de una manera eficiente, la descentralización económica y/o fiscal deberá garantizar que llegue a los gobiernos locales; economistas como Wallace y E. Oates tiene aportes interesantes en este sentido.

Sin embargo la sostenibilidad y gobernabilidad de una efectiva y eficiente descentralización económica, está muy relacionada con el nivel de institucionalidad existente en cada nivel de gobierno; Douglass North pondrá énfasis en las normas y mecanismos de funcionamiento institucional para garantizar la realización de la economía y particularmente el desarrollo.

Dentro de una perspectiva de la nueva institucionalidad económica y de la competitividad, la descentralización y desarrollo económico depende no sólo de la interrelación entre organizaciones económicas (las empresas), sino de su interactuación con otras organizaciones que pueden ser políticas, sociales o educativas. Aquí está el corazón de la eficiencia de una descentralización fiscal y de una optimización de los recursos presupuestales y de inversión, ya que dicha interrelación e interactuación posibilita buenos (por no decir bajos) costos de transacción, los cuales son uno de los factores claves de la productividad total de los factores. Conviene recordar aquí, que nuestro país atraviesa por una situación generalizada de altos costos de transacción, que afecta significativamente la productividad y, por tanto, la rentabilidad económica.

Junto a todo lo anterior, existe otra cuestión importante a tener en cuenta en la descentralización económica y/o fiscal; tiene que ver con el comportamiento de los actores sociales y sus grados de internalización e identidad con su localidad o región.

Finalmente, las facilidades para la valorización de los bienes públicos y para el desarrollo y de los mecanismos de interrelación e interactuación entre instituciones, organizaciones y actores, está muy estrechamente relacionada con los niveles de existencia de entornos fértiles (que van más allá de la dotación de recursos naturales y de las alianzas empresariales; y que más bien tienen que ver más con la necesidad de dotar factores favorables a la competitividad y la innovación en cada localidad o región), y con los niveles de identidad cultural que poseen y demuestran lo actores sociales.

3. La aproximación administrativa de la descentralización, nos permite entenderla como una reforma político-administrativa, como un proceso de transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia, recaudación y asignación de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales menores (regional y local).

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Un asunto clave en la descentralización administrativa, es la transferencia de competencias, la cual necesariamente debe ir acompañada de desarrollo de capacidades y los correspondientes recursos.

Es decir, la descentralización administrativa debe ser considerada desde una perspectiva democratizadora y no de desconcentración burocrática. Una desconcentración democratizadora significa una redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y administrativas entre varios niveles de gobierno, y en donde el desarrollo de capacidades se constituye en un mecanismo importante de viabilidad del proceso.

La descentralización significa un contrapeso a la centralización, pero sobre todo significa una respuesta radical al centralismo imperante.

La historia nos ha mostrado que si bien la centralización ha tenido aspectos progresistas, es poco eficiente desde el punto de vista económico global, es injusta desde el punto de vista social, es resistible desde el punto de vista político. El problema es cuando la centralización se transforma en centralismo, en este caso la situación se transforma en inaceptable. Y es eso lo que ha sucedido.

Analizando las tres aproximaciones descritas sobre lo que se entiende y se asume como descentralización, podemos concluir que lo fundamental de la descentralización sería su dimensión política, es decir, la redistribución espacial del poder democrático en provecho de las comunidades locales

RESPECTO A LA REGIONALIZACIÓN

Fue Francois Perroux (1949) quien colocó la cuestión regional en sus términos contemporáneos, introduciendo el concepto de espacio económico. Es decir, entender la región fundamentalmente como un espacio económico de desarrollo.

Desde esta perspectiva, para Sergio Boisier, una región es cualquier recorte del territorio que posee en su interior todos o gran parte de los factores causales del desarrollo. En América Latina, los criterios de regionalización (conjunto de normas que ayudarían a establecer regiones en los países), estuvieron más relacionados con la planificación del desarrollo.

El vasto proceso de constitución de regiones en los en los países latinoamericanos, llevó a reconocer, en forma general, un conjunto de requisitos que se deben tener en cuenta para la tipificación o reconocimiento de una región:

a. Cada unidad regional debería contar con una dotación de recursos naturales que avale y sustente una perspectiva de desarrollo económico de amplia base en cada región.

b. La región debe poseer una estructura urbano-rural que garantice a la población un nivel de servicios básicos y de infraestructura, así como un lugar central que actúe como núcleo de las actividades económicas y sociales que orienten la dinámica del crecimiento regional.

c. En la región debe existir una base población suficiente para impulsar el desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo. Desde esta perspectiva, el concepto de región lleva implícito los conceptos y requerimientos de “desarrollo endógeno”, “desarrollo local”, “medios innovadores”, “distritos industriales”, “clusters”, entre los principales.

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d. La delimitación geográfica de la región tiene que contemplar los objetivos de la seguridad nacional en armonía con el desarrollo regional y nacional sostenible.

e. El tamaño de la región debe ser tal que facilite la eficiencia desde el punto de vista de la administración territorial y el manejo óptimo de los recursos.

f. Desde el punto de vista político-administrativo, la conformación de regiones debe acompañarse con un conjunto de medidas y normas que fortalezcan la capacidad de gobierno o gobernanza, que permitan una gerencia y gestión efectiva y eficiente en el ejercicio del gobierno regional.

Esto debe permitir la redistribución del poder con establecimiento de autoridades políticas elegidas, así como, la creación de estructuras políticas y administrativas, que garanticen el funcionamiento del modelo de desarrollo sosteniblea implementarse.

g. Otro requisito es el establecimiento de un nuevo contrato social y una nueva institucionalidad basada en el principio de la desconcentración del poder y la descentralización político-administrativa.

2. EL NUEVO ENTORNO Y CONTEXTO EN EL QUE SE UBICA EL DESARROLLO TERRITORIAL

En cualquier territorio, sea el tamaño o nivel en el que se ubique, coexisten siempre dos procesos sociales de cambio: por un lado, el proceso de crecimiento económico, entendido como la capacidad de producir bienes y servicios que expande la base material del territorio, y permite generar excedentes económicos que se deberán expresar en su respecto producto bruto interno. Por otro, el proceso de desarrollo social e institucional, que tiene que ver directamente con los niveles de calidad de vida y desarrollo humano que van alcanzando los ciudadanos y pobladores del territorio, y en donde, la preocupación principal es percibir cuánto y cómo es que se va logrando la transformación de los seres humanos, que habitan en el territorio, en personas humanas.

Desde esta perspectiva, toda estrategia de desarrollo territorial depende de dos procesos simultáneos: entender lo que sucede en el entorno; y, construir las interacciones entre el sistema territorial y el entorno.

Pero lo anterior pasa por un real entendimiento de lo que es y significa el “territorio”: No en el sentido físico sino en un sentido “social y de entorno””. No en el sentido geográfico sino en el sentido de “procesos” que acontecen “fuera” del sistema.

Considerando esta visión y concepción, es importante señalar que el nuevo entorno del desarrollo territorial se ubica y se construye sobre la base de la consolidación de tres (3) nuevos escenarios:

a. El nuevo escenario Contextual. Que significa considerar dos procesos de construcción: el proceso de apertura externa o de GLOBALIZACIÓN, que se basa fundamentalmente en dinámicas comerciales; y, el proceso de apertura interna o de DESCENTRALIZACIÓN que se basa en la implementación de políticas y sistemas de participación de la población en la toma de decisiones.

En relación a la globalización es necesario apuntar algunas características saltantes: dicho fenómeno se produce en medio de una etapa tecnológica o tecno-cognitiva que plantea fuerte dinámica de diversificación productiva (por los ciclos cortos de

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vida de los productos) y mayores costos inversión en investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Aquí lo importante es entender que, mientras la globalización se nos impone, la territorialización depende de nosotros mismos.

Y en relación a la descentralización, es fundamental asumir que ella está marcada o influida por cuatro fuerzas: la revolución científico-tecnológica, la reforma del Estado, las demandas de la sociedad civil, y las operaciones de privatización. Mientras que con la ciencia y tecnología se busca vencer distancias, lograr velocidad y vencer costos de transacción; con la reforma del Estado se busca devolver autonomía y fortaleza a la sociedad civil. De allí que la misión y acción de un gobierno regional tenga que ver con el aprovechamiento y encaramiento de por lo menos cuatro desafíos para su región y territorio: la modernidad, la competitividad, la equidad, y la participación.

b. El nuevo escenario Estratégico. Que significa considerar otros dos procesos de construcción: el proceso de surgimiento de nuevas modalidades de ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, producto del surgimiento de una “nueva geografía” como respuesta a crisis de la geografía política; y, el proceso de surgimiento de nuevas modalidades de GESTIÓN TERRITORIAL, que deben recoger los criterios y técnicas de gestión desarrolladas en el mundo de las grandes corporaciones privadas, junto con el aporte creativo y nuevo de las organizaciones sociales y de la organismos no gubernamentales.

Respecto a la organización territorial, lo esencial se resolver el dilema relacionado con darle a la región y territorio, un carácter competitivo sistémico y con rostro humano. Parafraseando a Fernando Mayor de Unesco, se trata de gobernar la globalización desde el territorio. Asumir esto, significa la responsabilidad que la organización territorial debe darse y construirse en base a una conjunto de características que posibiliten la viabilidad y gobernabilidad de un territorio competitivo (adecuada infraestructura física, de servicios y tecnológica, disponibilidad de capital humano de alto nivel, sistema urbano libre y con servicios básicos, tejido productivo expectante, servicios de producción de calidad, niveles de desarrollo de capital social, entre otros).

Y respecto a la gestión territorial, la clave es orientar las capacidades de gobernanza, haciendo uso de instrumentos de gerencia y gestión, hacia el principal objetivo regional que es la de acumular crecientes niveles de poder y de toma de decisiones, es decir, fortalecer la capacidad de gobierno que depende del proyecto descentralizador, del consenso político y de la capacidad del equipo gobernante.

Dentro de esto, un aspecto saltante constituye la configuración de un perfil tecno-productivo con visión de futuro, el cual debe basarse en ventajas competitivas más que en ventajas comparativas, lo cual significa impulsar sistemas locales y regionales de ciencia, tecnología e innovación.

Por todas estas razones, en el nuevo escenario estratégico va apareciendo un nuevo actor en la competencia internacional por su capital, tecnología y mercado: la ciudad y su región; y, en este sentido la organización y gestión territorial está estrechamente unido a la construcción y desarrollo de ciudades.

c. El nuevo escenario Político. Que significa considerar dos procesos de construcción: el proceso de modernización y nuevo rol del Estado que funcione en base a la alianza pública-privada-social, que sea capaz de combinar tanto la conducción territorial

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como la conducción política; y, el proceso de nuevas funciones de poder para los gobiernos sub-nacionales y locales, que den viabilidad y gobernabilidad a un nuevo modelo de desarrollo sostenible basado en el crecimiento económico territorial y el desarrollo social territorial (entendido como la transformación de los seres humanos que habitan el territorio en PERSONAS HUMANAS).

Lo importante en este nuevo escenario político es el de lograr un Estado capaz de hacer conducción territorial y, así mismo, conducción política.

3. PRINCIPALES RASGOS Y DESAFÍOS DE UN NUEVO MODELO DE CRECIMIENTO CON DESARROLLO TERRITORIAL

Los dos ejes del nuevo modelo lo constituyen: el crecimiento económico territorial, y, el desarrollo en el territorio (también conocido como desarrollo social territorial). Lo que se trata es ubicar cuáles son los factores causales de cada eje. Veamos:

a. Respecto al crecimiento económico territorial: Recogiendo los aportes de los principales exponentes de la economía (desde Robert Solow en los años 50 hasta la corriente actual: Paul Romer, Robert Lucas, Robert Barrow, Xavier Sala-y-Martin), señalan que los factores causales están vinculados a externalidades positivas relacionadas con la generación del conocimiento y progreso técnico (por lo que la revolución científica y tecnológica es fundamental como motor o corazón del crecimiento económico).

Pero también existen factores y decisiones endógenas de los actores, producidas en el entorno interno, como el proceso de creatividad e innovaciones de marca “schumpeteriana”, que provocan cambios esenciales que también motorizan el crecimiento.

Para garantizar un crecimiento económico global, es necesaria una fuerte acumulación de capital humano, de capital económico, y de progreso y especialización tecnológica. Para el crecimiento local o territorial es necesario considerar la demanda y geopolítica externa; la política económica, global, nacional y sectorial; y, el proyecto nacional y la política territorial nacional.

b. Respecto al desarrollo en el territorio:Crecimiento y desarrollo son dos conceptos, dos procesos y dos estados temporales estructuralmente distintos. Mientras los logros del crecimiento son materiales, los logros del desarrollo son intangibles. La cuestión estratégica fundamental es establecer las formas y sinergias de relación entre ambos, es decir, lo esencial es resolver la relación entre crecimiento y desarrollo.

El desarrollo es un proceso endógeno, “desde dentro”, se ubica en el entorno interno para encarar el entorno externo, y en términos generales se expresa en cuatro planos:

₋ El plano político, relacionado con la capacidad de autonomía del territorio y la descentralización, es decir depende de las propias opciones de desarrollo acorde con su cultura;

₋ El plano económico, relacionado con la capacidad de apropiación del excedente generado local y/o regionalmente para ser reinvertido localmente, lo cual permite otorgar sostenibilidad al propio crecimiento;

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₋ El plano científico-tecnológico, relacionado con la capacidad de generar innovaciones que provoquen cambios estructurales, lo cual supone la existencia de un sistema local o regional de ciencia, tecnología e innovación; y,

₋ El plano cultural, es decir, la existencia de una cultura territorial generadora de identidad que asocia al ser colectivo con el territorio.

El desarrollo tiene que ver con la complejidad del sistema territorial existente; desde esta perspectiva, significa asumir la construcción de los siguientes subsistemas que son parte esencial del territorio:

₋ El subsistema axiológico o de reconocimiento de valores universales (libertad, democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad, ética, estética, heterogeneidad, alteralidad.

₋ El subsistema decisional, que parte por la identificación y el reconocimiento de los actores sociales o agentes del desarrollo o portadores del desarrollo. Aquí lo importante es definir o rescatar a los verdaderos agentes del desarrollo (portadores de proyectos, con poder efectivo para incidir en los cambios y construcción del futuro, con capacidad de liderazgo).

₋ El subsistema organizacional, que nos plantea la necesidad de contar con un catastro de las organizaciones que operan en el territorio; a partir de dicho catastro hay que establecer una matriz de evaluación de las principales ventajas y desventajas competitivas que poseen o no poseen dichas organizaciones; así mismo, hoy es fundamental establecer una medición del clima de cooperación o conflicto que existe entre las organizaciones, es decir, el nivel de trabajo en red y de alianzas estratégicas existentes y por desarrollar.

₋ El subsistema procedimental, el cual tiene que ver con el nivel y calidad de gobernanza, y de capacidad gerencial y de gestión existente en el territorio. Lo que hay que definir en este caso, es la modalidad de gobierno, el sistema de gerencia y gestión a aplicar, el sistema de información y observatorio a poseer: todo lo cual posibilite y facilite el posicionamiento competitivo del territorio.

₋ El subsistema de acumulación, que nos plantea la necesidad de contar con un modelo de crecimiento y desarrollo, que constituye la apuesta y compromiso de construcción por parte del gobierno regional y local.

Esto lleva a pensar en el nivel de posesión de capital económico que se tiene en el territorio, en la capacidad de inversión que tienen y que se expresa en el banco de proyectos de inversión de carácter competitivo que posee. En última instancia, lo que interesa aquí es mostrar las garantías de sostenibilidad del territorio en el mediano y largo plazo.

El subsistema de los recursos morales que posee el territorio, particularmente hablamos aquí del capital intelectual, del capital social, del capital identidad o cultural, y otros, que son intangibles que apuntan al desarrollo social del territorio.

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4. ENFOQUES DE VISIÓN Y CONTINUIDAD HISTÓRICA SOBRE SOCIEDAD, ESPACIO Y DESARROLLO: BASES PARA ESBOZAR LA TEORIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL ACTUAL (texto base: “50 años del ILPES: Evolución de los marcos conceptuales sobre desarrollo territorial”; ediciones CEPAL-ILPES; Santiago de Chile; febrero 2013)

Existen dos cuestiones fundamentales que es necesario tener como punto de partida hoy, para entender la evolución de los enfoques de visión y continuidad histórica que vamos a sistematizar.

1. Una primera cuestión está relacionada con el contexto de ubicación, que lo caracterizaremos como de desarrollo territorial sostenible. En términos generales, asumimos el desarrollo territorial necesario en nuestro país, como un proceso de transformación productiva y organizativa para aprovechar potencialidades endógenas por parte de todos los actores sociales, considerando sus necesidades materiales, sociales, ambientales y culturales, que les permitan la calidad de vida y niveles de desarrollo humano que todos aspiramos. resulta esencial considerar el grado o nivel de desarrollo urbano, sobre todo de ciudades, que actualmente existe en nuestro país.

2. Una segunda cuestión está relacionada con uno de los temas estratégicos y determinantes de la actual agenda nacional y latinoamericana; nos referimos a la profunda desigualdad social-espacial existente. Esto nos exige replanteamientos y reajustes en nuestras políticas, programas y proyectos, en cuyos enfoques ha estado predominando el carácter social o sectorial.

El texto del ILPES nos ubica cinco (5) sub-períodos en la evolución de los enfoques teóricos sobre la relación entre sociedad-espacio-desarrollo, que nos permitirá comprender mejor los temas de la desigualdad social-espacial y del desarrollo territorial sostenible. Veamos:

a. Primer sub-período: contexto previo a la década de 1970, de predominancia de las teorías sobre desarrollo y subdesarrollo, y de las teorías sobre desarrollo regional.

Respecto a las teorías sobre desarrollo y subdesarrollo, se presentan las siguientes escuelas:

₋ La de Raúl Prebisch, Celso Furtado, Aníbal Pinto y José Medina; que concentraron sus aporte en los mecanismos que producen y reproducen un sistema centro-periferia, de división del trabajo y del comercio mundial

₋ La de Oswaldo Sunkel y Octavio Paz; que desde una posición keynesiana, cuestionan el carácter auto-regulado del mercado, para plantear un rol activo del Estado.

₋ La de Gunnar Myrdal; que concentra su atención en el desarrollo de los factores no-económicos.

Respecto a las teorías sobre desarrollo regional: ₋ La de Arthur Morgan y David Lilienthal, que se basó en la experiencia

norteamericana TVA, de oferta eléctrica en el Valle del Tennesse. Una réplica se hizo en el Perú, en la experiencia de la Corporación del Santa (Chimbote-Ancash) en 1943.

₋ La de Pasquale Saraceno, con la experiencia del Mezzogiorno italiano en 1950, para impulsar el desarrollo de la zona más atrasada de dicho país europeo.

₋ La de Celso Furtado, a partir de 1959 en la Superintendencia para el Desarrollo del Nordeste Brasileño (SUDENE), con el fin de promover la industrialización

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y mejorar las condiciones de producción agrícola, basado en las nociones de deterioro de los términos de intercambio, de la relación centro-periferia, de la necesidad de industrialización.

₋ La de John Friedman, con la experiencia de la Ciudad Guyana-Venezuela a partir de 1961, y que consistió en la aplicación de la Teoría de los Polos de Crecimiento de Francois Perroux (y que Jacques Boudeville la llevó al plano geográfico).

b. Segundo sub-período: caracterizado por los temas de polarización centro-periferia y por la teoría de la dependencia, los cuales predominaron en la década de 1970:

El ILPES recomienda tres documentos, que desde su punto de vista, son los de mayor relevancia para entender este sub-período:

₋ “Teoría del desarrollo regional: un intento de síntesis” de Jos Hilhorst, del Instituto de Estudios Sociales de La Haya, 1969.

₋ “Theories and models of regional development: a critical examination” de Andre Wrobel, del Instituto de Geografía de la Academia Polaca de Ciencias, 1971.

₋ “Organización especial y desarrollo económico: alcances y tareas de la planificación espacial” de Tormod Hermansen, del Instituto de Sociología de la Universidad de de Bergen, 1971.

De la lectura de los tres documentos, se desprenden hasta cinco propuestas teóricas principales:

₋ El enfoque Centro-Periferia (principal exponente: Celso Furtado), que tiene dos planteamientos centrales: la del desarrollo territorial desigual que enfrenta a centros urbanos con estructuras productivas más diversificadas con los centros periféricos más atrasados, especializados y heterogéneos; y, el planteamiento de la necesidad de priorizar procesos explícitos de industrialización.

₋ La teoría de los Polos de Crecimiento (principal exponente: Francois Perroux), cuyo planteamiento central señala que la aglomeración y desarrollo territorial está en función de la fuerza de las industrias motrices.

₋ La teoría de la Causación Circular (principal exponente: Gunnar Myrdal), el cual introduce la noción de interdependencia entre regiones como un factor clave del desarrollo territorial, y incide en la necesidad de una fuerte intervención del estado en la promoción de dicha interrelación.

₋ El enfoque del Desarrollo Desequilibrado (principal exponente: Albert Hirschman), que centra su atención en los impactos que produce la polarización entre regiones: migraciones internas, términos de intercambio más desventajosos, y el hecho de que la competitividad actúa en contra de las localidades o regiones más rezagadas.

₋ La teoría de la Base de Exportación (planteada por Douglass North), que señala que el principal impulso del dinamismo y desarrollo de las regiones proviene del exterior a partir de las exportaciones regionales.

Las ideas principales, a manera de síntesis, que se desprenden de estas propuestas teóricas, podemos resumirlas en las siguientes:

₋ El desarrollo regional tiene como base un conjunto de centros o polos de crecimiento donde operan las economías de escala y los rendimientos crecientes.

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₋ Los impulsos de crecimiento y desarrollo más importantes, provienen desde fuera de los territorios principalmente vía exportaciones, inversiones extranjeras e incentivos.

₋ Los impulsos exógenos son irradiados vía procesos estatales y macroeconómicos. ₋ La escala nacional a través del Estado, constituye el ámbito principal de las

políticas territoriales. ₋ Hay que evolucionar desde un enfoque intraregional hacia un enfoque

interregional. ₋ El espacio y territorio se concibe principalmente como contenedor de agentes

sociales, más que como desarrollo de los mismos.

c. Tercer sub-período: conocido como el de la reestructuración productiva, cambio técnico y desarrollo endógeno, correspondiente a la década de 1980, y liderada por Fernando Fajnzylber:

En este caso se perfilaron dos grandes corrientes interpretativas de los procesos territoriales:

₋ Una radical, liderada por Luis Coraggio y Carlos De Mattos (1982), que planteaba la transformación sustantiva y estructural en base a tres argumentos centrales:

El primero, que señala cómo las estrategias empresariales de valorización del capital producen crecientes procesos de desarraigo territorial, es decir, marginación y exclusión territorial, desigualdad económica y pobreza social.El segundo, que daba cuenta del proceso de modernización fragmentada, con predominio del centralismo y la concentración territorial; proceso agudizado por la revolución científico-tecnológica.El tercero, que señalaba cómo es que las lógicas de organización y concentración del poder tienen estrecha relación con la existencia de dinámicas territoriales desiguales.

₋ Otra interpretación, liderada por Walter Stohr (1981) y Sergio Boisier (1988), que plantea la construcción política y social de las regiones, basada en una nueva forma de articulación Estado-Regiones, que combine el desarrollo regional endógeno con el desarrollo regional descentralizado.

Esto implicaba ser más consciente del rol activo de la dimensión espacial-territorial en los procesos sociales; así como, asumir la necesidad de modificar aspectos estructurales del modelo económico imperante, y contar con territorios organizados.

Las ideas principales, a manera de síntesis, que se desprenden de estas propuestas teóricas, podemos resumirlas en las siguientes:

₋ Los procesos de desarrollo territorial van junto con la reestructuración tecno-productiva.

₋ Se presentan dos alternativas de cambio: una, de transformación radical del modelo; otra, de construcción social de regiones.

₋ Es necesario dar mayor peso a los factores endógenos y a la dimensión espacial en los procesos sociales.

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d. Cuarto sub-período: caracterizado por los temas de la globalización y la competitividad, que corresponde a los años 1990 y 2000.

Las publicaciones más importantes de este sub-período son las siguientes: ₋ En 1990, el primer Informe Mundial sobre Desarrollo Humano basado en el

enfoque de capacidades de Amartya Sen. ₋ El desarrollo sustentable basado en el Informe Burtland de 1987 y La Conferencia

de Río de 1992. ₋ El documento “Transformación productiva con equidad” de la CEPAL en 1990. ₋ La propuesta “Desarrollo sustentable, transformación productiva, equidad y

medio ambiente”, de la CEPAL en 1991. ₋ Los libros de Michael Porter escritos entre 1985 y 1998 (Estrategia Competitiva,

Ventajas Competitivas, Ventaja Competitiva de las Naciones).

Todas estas publicaciones aportar las siguientes nuevas reflexiones sobre el desarrollo regional:

₋ Predominio del nuevo paradigma del desarrollo endógeno. ₋ Incorporación de temas blandos y estratégicos necesarios para el desarrollo

regional: asociatividad, cooperación, aprendizaje, innovación. ₋ Necesidad de desarrollar nuevas formas de organización productiva especial, que

recoja la experiencia de los distritos industriales italianos, conocidos como clusters (que nosotros preferimos denominar como conglomerados productivos regionales).

₋ Pasar del enfoque empresarial y sectorial de la competitividad al enfoque de la competitividad territorial y sistémica.

₋ Asumir la innovación tecnológica como el nuevo factor impulsor del desarrollo territorial regional.

e. Quinto sub-periodo: que se denomina de nuevos horizontes y que se ubica en el nuevo milenio

Entre el proceso de globalización y los procesos de reproducción y ampliación de las desigualdades socio-espaciales

Los temas del cambio climático; el de la problemática de la desigualdad social-espacial, el enfoque multidimensional de la pobreza y de la inclusión social; el de la nueva inserción internacional y del nuevo orden mundial; el de la reestructuración productiva basada en la productividad total de los factores y la innovación tecnológica; marcan el contexto de este quinto sub-período.

Entre los aportes y reflexiones nuevos que se presentan, tenemos los siguientes: ₋ El desarrollo territorial debe ser visto con un enfoque multiescalar, es decir de

combinación de los niveles supranacionales, nacionales, sub-nacionales y locales. ₋ Dar mayor importancia y énfasis al rol del estado como actor importante para

mediar entre el proceso de globalización y los procesos de reproducción y ampliación de las desigualdades socio-espaciales.

₋ La necesidad estratégica de considerar la construcción y promoción de entornos territoriales favorables a la innovación tecnológica, como el caso de los parques científicos y de innovación tecnológica.

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₋ Asumir un enfoque de nueva geografía económica, la cual posee una clara orientación interregional.

₋ Reconocer la relevancia de las cadenas globales de valor en la economía mundial, y establecer una correcta correlación con los respectivos desarrollos endógenos de las regiones y localidades.

5. LA URGENCIA DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DEL DESARROLLO TERRITORIAL: ALGUNAS PAUTAS FUNDAMENTALES

a. PRINCIPIOS RECTORES PARA UN ENFOQUE ACTUAL SOBRE EL DESARROLLO TERRITORIAL:

₋ Existen diversidad de enfoques con amplia gama de factores explicativos que es necesario analizar y elegir, considerando: factores tradicionales (que se reducen al tema de la infraestructura física); factores relacionados con las variadas formas de organización empresarial y de las estructuras productivas; y, factores relacionales que se centran en intangibles como la confianza, la asociatividad, la identidad, la cultura, entre otros.

₋ Asumir el territorio como el conjunto de procesos y dinámicas de construcción social que apuntan al desarrollo territorial y humano. Esto implica diferenciarse de los enfoques que enfatizan el determinismo geográfico o ambiental.

₋ El desarrollo territorial sostenible implica cambios estructurales. Y es que el problema de las desigualdades territoriales tiene vínculos estrechos con estructuras políticas, económicas y sociales.

Por tanto, el proceso de desarrollo territorial tiene como propósito realizar transformaciones en aquellas estructuras productivas, tecnológicas, sociales y políticas, que impiden o dificultan el logro de mejores condiciones de calidad de vida y desarrollo humano para la toda la población.

₋ Los procesos de desarrollo territorial sostenible desde las localidades y regiones implican audaces trabajos de interrelación entre los niveles globales, nacionales regionales y locales.

Por tanto, hay que tener en cuenta la complejidad de los procesos de negociación, coordinación, articulación, gobernanza entre los distintos de niveles de gobierno que existen.

₋ El éxito del desarrollo territorial sostenible tiene que ver con la competitividad territorial y sistémica, que se impulse en base a agresivos procesos de innovación tecnológica con fuerte impacto en el incremento de la productividad total de los factores de las naciones y territorios.

Por tanto, será clave promover la configuración e implementación de fuertes sistemas territoriales de ciencia, tecnología e innovación a nivel local y regional.

₋ Necesidad de considerar la dimensión ambiental como parte integral del desarrollo territorial que posibilite la sustentabilidad del sistema.

Esto implica tomar conciencia de los límites en la capacidad de la naturaleza para soportar crecientes niveles de crecimiento económico, industrialización,

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urbanización y sus efectos asociados en materia de residuos, contaminación y calentamiento global. De allí la creciente importancia de la noción de ordenamiento territorial, que incida en las relaciones existentes entre los sistemas de asentamientos humanos, los patrones de localización de las actividades económicas y sus relaciones con el entorno ambiental o ecológico.

₋ La desigualdad social tiene una clara dimensión espacial. La radical reducción de la desigualdad social-espacial aparece como una necesidad para la construcción de sociedades más democráticas e inclusivas.

Por tanto, las políticas tienen la obligación de contemplar no sólo la convergencia productiva, sino también, la convergencia espacial.

₋ Una condición de la viabilidad y gobernabilidad del desarrollo territorial sostenible, es la participación de la organización social de los territorios.

₋ El Estado sigue constituyendo una institución privilegiada para la búsqueda de consensuar intereses colectivos diversos y articular acciones a gran escala.

El Estado sigue teniendo un rol estratégico para dar una visión prospectiva y de planeamiento estratégico a la sociedad en su conjunto, e implementar sistemas de monitoreo de políticas territoriales que apunten al objetivo de construir sociedades territorialmente más equilibradas y justas.

₋ El ser humano es el fin en sí mismo del desarrollo territorial sostenible; por tanto, hay que entender el desarrollo como la expansión de libertades y capacidades.

b. EL CENTRO DE LA REFLEXIÓN SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL:

Se ha puesto como punto de agenda latinoamericana y nacional, el tema de la desigualdad socio-espacial imperante, producto de una fuerte concentración productiva y demográfica, y de la ausencia de una política de gestión eficiente del territorio, que haga viable y gobernable un modelo de desarrollo territorial sostenible, que apunte a niveles de calidad de vida y desarrollo humano a la que todos los peruanos aspiramos.

La pregunta clave es la siguiente: Por qué algunos lugares (ciudades, localidades, regiones) muestran niveles de desarrollo mayores o menores que otros; ¿Por qué las políticas públicas y programas de desarrollo social privilegian la focalización social y sectorial y no abordan la focalización especial-territorial?

Desde el punto de vista del desarrollo territorial, el centro de la reflexión nos lleva a las siguientes cuestiones claves: sobre la forma cómo se da la organización espacial de la sociedad; y, sobre las disparidades en las condiciones generales de vida existentes en diferentes regiones y ciudades o localidades.

Sobre la organización espacial, conviene una reflexión y revisión profunda de lo implementado hasta ahora en relación a las políticas, procesos y estrategias de desconcentración administrativa, descentralización política y regionalización. Esta reflexión y revisión, además, conviene que responda a si, dichos procesos, políticas y estrategias, se han implementado en el marco o no de un modelo de desarrollo territorial sostenible.

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Sobre las disparidades en las condiciones generales de vida, conviene una evaluación del enfoque de las políticas públicas y programas sociales, en el sentido de establecer una relación y correspondencia entre el sistema de focalización social y sectorial predominante, con el enfoque y sistema de una focalización espacial-territorial de dichas políticas y programas, a la luz del modelo de desarrollo territorial sostenible para la calidad de vida y desarrollo humano que demanda el Perú del siglo XXI.

La existencia de una profunda desigualdad social-espacial imperante, que está a la base de la desigualdad social, económica y cultural, destaca la importancia de contar con territorios organizados, en base a una nueva relación localidad-región-Estado. Esto obliga a profundizar en forma efectiva, las políticas, procesos y estrategias de descentralización político-administrativa desarrolladas hasta hoy; y, al mismo tiempo, retomar un nuevo trabajo respecto a procesos y estrategias de regionalización, guiado por una clara concepción de gestión eficiente y gobernanza efectiva del territorio peruano.

La necesidad de la restructuración y de nuevos procesos de desarrollo territorial, está puesta a la orden del día, si realmente se quiere encarar estructuralmente el problema de la desigualdad social-espacial imperante en nuestro continente y país.

El contexto teórico actual se caracteriza por una gran diversidad de enfoques que abordan el problema del desarrollo territorial a partir de varios factores explicativos: desde aquellos tradicionales que privilegian lo físico e infraestructura, pasando por los que sugieren la primacía de las formas de organización empresarial y de estructuras productivas, hasta los que postulamos la necesidad de integrar y resaltar los factores de interrelación, asociatividad, creatividad, innovación, cultura, confianza y resiliencia.

Se da, por tanto, importancia tanto a los factores endógenos del propio territorio, como a los factores emanados de las escalas nacionales y globales, que enmarcan el conjunto del desarrollo territorial sostenible.

Abordar hoy la cuestión del desarrollo territorial, implica considerar las siguientes perspectivas que debemos asumir y trabajar en la construcción del Perú siglo XXI:

• Una primera perspectiva, de carácter paradigmático y conceptual, es entender el territorio como construcción social y como dimensión activa del desarrollo. Es decir, el territorio como lugar donde se juegan los destinos, condiciones, capacidades y oportunidades para los logros de calidad de vida y desarrollo humano que todos queremos.

• Una segunda perspectiva, de carácter política, consiste en asumir el desarrollo territorial como cambio estructural; es decir, como el desatamiento de procesos y dinámicas de cambio de las estructuras productivas, tecnológicas, sociales y políticas, que impiden o dificultan el logro de mejores condiciones de vida.

• La tercera perspectiva, relacionada con el planeamiento, consiste en entender las diferentes escalas y niveles en las que se mueve y desarrolla el territorio. Existe un carácter multiescala en los procesos del desarrollo territorial, que implica tener muy en cuenta las interrelaciones locales, regionales, nacionales y globales.

• Una cuarta perspectiva, relacionada con el carácter tecnológico y competitivo, nos exige entender el desarrollo territorial como espacios permanentes, continuos y sostenidos de innovación, aprendizaje, complejidad y configuración

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de sistemas locales y regionales que interrelacionen a los actores provenientes de la administración pública, la academia, la empresa, la investigación, el financiamiento y la cooperación internacional, para garantizar la viabilidad y gobernabilidad del desarrollo territorial

• La quinta perspectiva, de carácter ambiental, es entender que existen límites en la capacidad de la naturaleza para soportar crecientes niveles de crecimiento poblacional, económico y de industrialización. Por tanto, la noción de sustentabilidad del desarrollo territorial sostenible es necesario y fundamental.

• Una sexta perspectiva, es de carácter social, y es la que apuesta por un desarrollo territorial sostenible, basado en una clara estrategia de igualdad, inclusión y cohesión social.

• Finalmente, la séptima perspectiva, de carácter organizacional y cultural, debe apostar por una sostenida y permanente acción de difusión, educación, y promoción de la organización y participación social en la construcción del territorio y en las decisiones de su desarrollo.

c. LA IMPORTANCIA DE LA TRIGÉSIMO CUARTA POLÍTICA DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL SOBRE “ORDENAMIENTO Y GESTIÓN TERITORIAL”

Durante la sesión llevada a cabo en las instalaciones del Colegio de Ingenieros del Perú; se aprobó por unanimidad la trigésimo cuarta Política de Estado sobre Ordenamiento y Gestión Territorial, la cual se compromete a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Se basará en el conocimiento y la investigación de la diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios en el que convergen los intereses, identidades y culturas de las poblaciones. Las principales ideas fuerza son:

₋ Garantizará su acción a todos los ámbitos geográficos para un desarrollo humano integral, regido por los principios de subsidiariedad y solidaridad.

₋ Conciliará el crecimiento económico, competitividad, equidad social, sostenibilidad ambiental en el uso diverso del territorio.

₋ Impulsar y consolidar ciudades sostenibles como centros dinamizadores del desarrollo urbano y rural.

₋ Generar un sistema de información territorial integral que permita una visión global del territorio.

₋ Impulsar la investigación aplicada y la innovación tecnológica orientadas a resolver problemas estratégicos de la realidad territorial.

₋ Adecuar la aplicación de las políticas de educación, salud y otras pertinentes, así como la capacitación, para que favorezca la gestión y aprovechamiento de los recursos del territorio.

₋ Reducir la vulnerabilidad de la población a los riesgos de desastres. ₋ Fortalecer las capacidades de gestión territorial en los diferentes niveles de

gobiernos.

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₋ Impulsar un proceso planificado de ordenamiento territorial multiescala, multisectorial, intergubernamental participativo.

₋ Establecer un Sistema Nacional de Gestión Territorial que posibilite la coordinación de políticas nacionales sectoriales y los planes regionales y locales de desarrollo.

₋ Consolidar la división política administrativa del país concluyendo la demarcación de los distritos y provincias.

₋ Desarrollar zonas de frontera integrándolas a las dinámicas socio-económicas del país. ₋ Crear e implementar instrumentos fiscales y financieros para estimular las buenas

prácticas en la gestión del territorio.

d. TEMAS CLAVES Y ESTRATÉGICOS A ENCARAR EN LA RELACIÓN POBLACIÓN-TERRITORIO PARA LOGRAR UN DESARROLLO TERRITORIAL SOSTENIBLE

₋ Contexto de ubicación: El Desarrollo Territorial SostenibleEn términos generales, asumimos el desarrollo territorial necesario en nuestro país, como un proceso de transformación productiva y organizativa para aprovechar potencialidades endógenas por parte de todos los actores sociales, considerando sus necesidades materiales, sociales, ambientales y culturales, que les permitan la calidad de vida y niveles de desarrollo humano que todos aspiramos. resulta esencial considerar el grado o nivel de desarrollo urbano, sobre todo de ciudades, que actualmente existe en nuestro país.

₋ Tema de Agenda Nacional: La desigualdad social-espacialDentro de esta perspectiva, se reconoce que uno de los temas centrales de agenda nacional y latinoamericano es la desigualdad social-espacial, que nos exige replanteamientos y reajustes en nuestras políticas, programas y proyectos, en cuyos enfoques ha estado predominando el carácter social o sectorial

₋ Relación: Demografía-Población-TerritorioLo anterior presupone la existencia de una estrecha e ineludible relación que debe existir entre demografía y población. Esto nos lleva a la necesidad de una visión integral e integradora del crecimiento poblacional, en donde más allá de la cantidad de personas, lo que interesa es su calidad de vida, sus capacidades, y las condiciones y potencialidades de los espacios y entornos internos y externos, que se tengan para lograr dicha calidad. Por tanto, se debe retomar la relación demografía-población-territorio.

₋ Marco conceptual: Población y TerritorioEl concepto de población que utilizamos es aquel que alude a la cantidad, el crecimiento, la estructura, la localización de las personas y las variables demográficas (fecundidad, mortalidad y migración). En este sentido, es fundamental considerar la localización y movilidad territorial de las personas.

Mientras que el concepto de territorio significa asumir lo siguiente:• Los componentes físicos o geográficos, en donde lo principal es la vocación

productiva natural y las condiciones generales para el asentamiento de la población y el despliegue de las actividades humanas.

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• La delimitación administrativa, en donde de lo que se trata es identificar los ámbitos concretos, así como, las áreas administrativas, que vienen a ser espacios en los que operan las jurisdicciones formales, las políticas y los programas públicos, y las instituciones principales.

• El patrón de asentamiento y uso del territorio, lo que permite distinguir a la población por su vocación productiva, distributiva, consumidora, la forma de organización y de administración, el modo y nivel de calidad de vida existente, y el funcionamiento de los ecosistemas que mide el nivel de relación entre la población y el ecosistema.

• Los componentes de posicionamiento, conectividad y identidad. El posicionamiento territorial, se refiere a la ubicación de cada ámbito y su proximidad y relación física con otros espacios. La conectividad depende la acción humana y de las vías de comunicación física e inteligente. La identidad territorial relacionada con la visión compartida y de futuro que tiene la población respecto al espacio que ocupa.

• Entender el territorio, por tanto, como un sistema complejo que abarca un carácter económico, social y cultural, que escapa y supera a la visión tradicional que lo restringe a los componentes físicos.

₋ Dimensiones del desarrollo poblacional a considerar en la construcción social del territorio:

Es necesario ubicar la población y territorio dentro de una perspectiva de construcción del desarrollo sostenible, entendido en su triple dimensión:

• Garantizar los requerimientos de espacio y de recursos naturales de las nuevas generaciones y de asegurar equilibrios naturales mundiales y locales

• Desarrollar no sólo el capital económico (productivo, tecnológico o financiero) sino también el capital humano, social y cultural.

• Y, asegurar el cumplimiento de los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales, a todas las personas.

₋ Implicancias y alcances de la desigualdad espacial-territorial:Es fundamental reconocer que la desigualdad espacial es una causa estructural, tanto en la inequidad existente en la implementación de las políticas públicas, como en los errores de diseño, formulación e implementación de estrategias de inclusión social y focalización de los programas y proyectos de desarrollo social. Es necesario anotar que, dentro de la desigualdad espacial, están implicados los temas de la demarcación, organización, ordenamiento y gestión del territorio.

₋ La temática de la Categorización de los Centros Poblados:Es necesario asumir como tema clave y estratégico, la Categorización de los Centros Poblados. Al respecto, es urgente replantear el conjunto de indicadores utilizados para dicha categorización, que deben ser formulados dentro de una visión de gestión y desarrollo territorial y de búsqueda de la viabilidad y gobernabilidad de la capacidad de gobierno (o gobernanza) de las unidades político-administrativas en las que se ubica el Centro Poblado. Por otro lado, y en lo inmediato, hay que resolver un tema de exclusión espacial que, según datos preliminares, alcanzaría a un 30% de la población que se encuentra en situación de extrema dispersión; el indicador de 150 personas como requisito para ser Centro Poblado, en esta perspectiva, aparece como factor de exclusión.

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₋ La temática de las Ciudades Sostenibles y el Desarrollo Urbano y Rural:Se debe tomar muy en cuenta la relación entre la Categorización de los Centros Poblados, y el grado o nivel de desarrollo urbano y rural, sobre todo de ciudades, que actualmente existe en nuestro país.

Según estudios realizados, y restringiéndonos a los criterios utilizados para definir jerarquías urbanas (rango poblacional, dinámica de urbanización de los Centro Poblados, función político-administrativo en términos de capitales departamentales o provincias); hasta el 2007, el sistema de ciudades regionales e intermedias que se pueden identificar es el siguiente:

• Una (1) Metrópoli nacional: Lima Metropolitana• Tres (3) Ciudades con poblaciones entre 500,000 a 1 millón de habitantes:

Arequipa, Trujillo y Chiclayo• Nueve (9) Ciudades con poblaciones entre 200,000 a 500,000 habitantes:

Piura, Iquitos, Cusco, Chimbote, Huancayo, Tacna, Ica, Juliaca y Pucallpa.• Diez (10) Ciudades con poblaciones entre 100,000 a 200,000 habitantes:

Sullana, Cajamarca, Chincha Alta, Lambayeque, Ayacucho, Huánuco, Puno, Tarapoto, Huaraz, Pisco.

• Dieciseis (16) Ciudades con poblaciones entre 50,000 a 100,000 habitantes: Tumbes, Talara, Jaen, Huaral, Cerro de Pasco, Paita, Ilo, Puerto Maldonado, Huacho, Barranca, Moquegua, Abancay, Tingo María, Tarapoto, Huaraz

• Cincuenta y uno (51) Ciudades con poblaciones entre 20,000 a 50,000 habitantes.

₋ Dinámicas orientadas a organizar mejor el territorio para un adecuado asentamiento y uso del territorio por la población:

• Procesos de Urbanización – Nueva ruralidad en las ciudades sostenibles• Ejes dinamizadores del desarrollo en las ciudades sostenibles

* Construcción de ciudades* Cuencas hidrográficas y Zonas de producción y Ecológicas * Desarrollo económico-productivo-tecnológico: Conglomerados y Parques

de Innovación Tecnológica* Desarrollo comercial: corredores económicos* Desarrollo infraestructural y logístico

₋ Sobre la 34ª. Política de Estado del Acuerdo Nacional:Importancia de que la Trigésima Cuarta Política de Estado “Ordenamiento y Gestión Territorial” aprobada en el Acuerdo Nacional, aterrice en políticas públicas, programas y proyectos de desarrollo territorial sostenible.

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e. ROL Y ACCIONES DE LA DIRECCIÓN NACIONAL TÉCNICA DE DEMARCACIÓN TERRITORIAL (DNTDT)

₋ Principales problemas a resolver en el escenario actual de la demarcación y organización territorial:

La mayor parte del territorio peruano no ha saneado y actualizado su cartografía geográfica político-administrativo en el marco de la Ley 27795. Es decir, no existe una delimitación territorial político administrativo, saneada ni actualizada, en nuestro país. Así mismo, no sólo existe una mayoritaria ausencia de saneamiento y actualización cartográfica de las unidades político-administrativas de nuestro país, sino también, ausencia de saneamiento de límites interdepartamentales. Todo lo cual configura una significativa situación potencial de controversia territorial en nuestro país.

• Vivimos en nuestro país un periodo caracterizado por la promoción de acciones, dinámicas y procesos que apuntan a la mayor fragmentación del territorio peruano, que se expresa en el crecimiento vertiginoso de Centros Poblados y la presión por la creación de Distritos. Preocupa que, el trasfondo principal de esta presión pareciera estar motivada por las siguientes razones: ₋ Lograr acceso o ser beneficiario, del Foncomún, el canon minero, los

programas sociales, y las posibilidades de presupuesto público. ₋ Intereses económicos de grupos o personas, y de la inversión privada,

frente a la localización de recursos naturales con potencialidad competitiva y de mercado; y,

₋ Preocupaciones o intereses electorales.

• Existe una situación de fuerte debilidad y fragilidad en las capacidades de Gestión Territorial que posibiliten la viabilidad, gobernabilidad y gobernanza para encarar la problemática coyuntural y estratégica de la demarcación y organización territorial de nuestro país. ₋ La VIABILIDAD depende del capital y talento humano. ₋ La GOBERNABILIDAD depende: de la capacidad de generar sinergias

de trabajo que logren concretar y desplegar alianzas estratégicas. ₋ La GOBERNANZA TERRITORIAL está directamente relacionada con la

capacidad de gerencia y gestión territorial que posean y demuestren la administración nacional y las administraciones regionales y locales de nuestro país.

• Existe una situación de profunda fragmentación institucional que debilita la capacidad para la planificación, demarcación, ordenamiento, organización y gestión del territorio de nuestro país (existen más de 30 instituciones públicas involucradas). Es decir, existe la ausencia de un Sistema Nacional de Gestión del Territorio facilitador del modelo de desarrollo sostenible que requiere nuestro país.

• Ausencia mayoritaria de una cultura territorial con conciencia histórica y visión de futuro, que combine el corto, mediano y largo plazo, tanto a nivel de los tomadores de decisión, los actores sociales, y la población peruana en general. Continúa el predominio de una cultura populista, asistencialista y paternalista, que ahora también toma la característica de un populismo territorial.

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₋ Cuatro espacios en la Demarcación Territorial principales para la DNTDT: • Un primer espacio lo constituye la demarcación territorial de las 195

provincias existentes en nuestro país, para lo cual es imprescindible formular los respectivos EDZ y SOT que permitan elaborar los proyectos de ley que tanto el Consejo de Ministros como el Congreso de la República deben aprobar. Desde el 2002 (creación de la DNTDT) hasta la fecha sólo 9 provincias tienen ley, la última de ellas ha sido la Provincia de Huamanga de la región Ayacucho.

• El segundo espacio tiene que ver con los límites Interdepartamentales. La DNTDT debe trabajar diferenciadamente sobre este espacio, en la medida en que la Ley 27795 tiene como unidad territorial de demarcación las provincias y no los departamentos (dicho sea de paso, las actuales regiones coinciden con el ámbito departamental). Mientras a nivel provincial la injerencia de la demarcación territorial corresponde a un gobierno regional, en el caso interdepartamental la injerencia compromete a dos o más gobiernos regionales. Por tanto, este espacio interdepartamental debe ser trabajado técnicamente en forma diferenciada y específica, para lo cual, se debe elaborar un expediente técnico de límites en condición para formular el proyecto de ley que deben aprobar tanto el Consejo de Ministros como el Congreso de la República. El definir estos límites interdepartamentales, no excluye el proceso de saneamiento de las provincias involucradas, por el contrario, debe ir en forma complementaria a su demarcación integral.

• Un tercer espacio de demarcación territorial, lo constituyen los Distritos de Frontera. En estos casos, corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Defensa, y eventualmente al Ministerio del Interior, la labor directriz para su implementación, y a la DNTDT la labor de supervisión técnica y de formulación del proyecto de ley de demarcación territorial, que tanto el Consejo de Ministros como el Congreso de la República deben aprobar. Para formular este proyecto de ley es necesario elaborar y aprobar el expediente técnico correspondiente, el que debe contar con un acápite específico que demuestre la viabilidad económica del distrito (costo-beneficio).

• Finalmente, el cuarto especio está relacionado con la creación de Distritos y/o Provincias de Interés Nacional que define y decide el Poder Ejecutivo. En este caso, la labor directriz para su implementación lo tienen el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, sin cuya aprobación no puede llevarse a cabo la creación. El caso específico que actualmente viene tratando la DNTDT lo constituyen los Distritos del Plan VRAEM. En este caso el requisito para el proyecto de ley es la formulación y aprobación del expediente técnico correspondiente por el gobierno regional y el municipio provincial del nuevo distrito por crearse. Al igual que en el tercer caso, también es necesario la posición del Ministerio de Economía y Finanzas en lo relacionado a la viabilidad económica del proyecto. En base a todo esto la DNTDT elabora el proyecto de ley a ser aprobado por el Consejo de Ministros y el Congreso de la República.

₋ Principales Retos y Tareas de nuestro Plan Nacional 2013-2016:Se presenta una excelente oportunidad para que la PCM lidere, de manera explícita, la dimensión de territorialidad entre sus competencias y funciones básicas

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estratégicas. Existen dos elementos clave a favor de la adopción de la gestión del territorio como política nacional. Por un lado, el trabajo que viene desarrollando el Acuerdo Nacional, en concordancia con un mandato Presidencial, de definir la nueva Política de Estado sobre Gestión del Territorio. Y, por otro lado, el proceso de reforma institucional de la PCM que se viene procesando.

• En este contexto, nuestro Plan Nacional de Demarcación y Organización Territorial: DNTDT 2013-2016 busca dar respuesta y avanzar en tres cuestiones fundamentales: Ser eficiente en resolver la situación de retraso en el proceso de demarcación territorial existente en nuestro país.

• Desarrollar una propuesta de modelo de organización territorial, con miras hacia una gestión eficiente del territorio que posibilite el desarrollo sostenible de nuestro país y permita poner freno al proceso de fragmentación territorial existente.

• Establecer las bases para avanzar hacia la configuración de un Sistema Nacional Institucional de Gestión del Territorio como instrumento clave de la gobernanza territorial necesaria en nuestro país.

Junto a estas tres cuestiones fundamentales, el Plan Nacional se propone también, constituir en nuestro país una red nacional de profesionales y técnicos expertos en demarcación, organización y gestión del territorio, debidamente registrados contando con la formación, acreditación y certificación de calidad necesaria.

Así mismo, aparte de afinar el desarrollo democrático y transparente de las Consultas Poblaciones, se propone crear e institucionalizar el Tribunal de Arbitraje Territorial, como un mecanismo clave para la solución de las controversias territoriales, particularmente las de carácter interdepartamental.

En última instancia, el Plan Nacional de Demarcación y Organización Territorial: DNTDT 2013-2016, busca contribuir decididamente a la forja de una Cultura Territorial en nuestro país; generar una opinión nacional y regional favorable a una gestión eficiente de territorio en base a propuestas, programas y proyectos que apunten a un desarrollo territorial sostenible con calidad de vida y desarrollo humano para todos los peruanos.

El Plan Nacional de Demarcación Territorial 2013 - 2016, deberá ser el resultado de la participación concertada entre la DNTDT y los Gobiernos Regionales, en el marco normativo, establecido por la Ley 27795 y el DS N° 0192003-PCM.

₋ Principales Tendencias de Futuro que tiene que encarar la DNTDT:

TENDENCIA 1: La implementación de nuevas modalidades de organización territorial, basada en una nueva geografía y en un Estado con capacidad de conducción territorial, que haga uso intensivo de la Cartografía basada en satélite.

TENDENCIA 2: La conformación de un Sistema Territorial que garantice un Desarrollo Territorial endógeno y sostenible en nuestro país, orientado a dotar de las mejores condiciones de calidad de vida y desarrollo humano a nuestra población, respaldado por la aprobación e implementación de una Política de Estado sobre Gestión del Territorio y un Sistema de Planificación Prospectiva Territorial institucionalizada

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TENDENCIA 3: La institucionalización e implementación de políticas y mecanismos de desarrollo de la gobernabilidad y gobernanza territorial, impulsando un Sistema de Gestión del Territorio moderno, con la más alta incorporación de la convergencia tecnológica, que facilite el ejercicio de la capacidad gerencial gubernamental en forma efectiva, transparente y democrática

TENDENCIA 4: La institucionalización de un Sistema Nacional de Agentes e Instituciones de Gestión del Territorio con sus respectivas expresiones regionales y locales, generando espacios de gobernanza territorial para la toma de decisiones, promoviendo la articulación y alianza pública-privada-social con asentamiento territorial que motoricen el nuevo de desarrollo sostenible que requiere nuestro país

TENDENCIA 5: Desarrollo amplio, educativo y masivo de una Cultura Territorial

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ALGUNAS REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS BÁSICAS

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• BOISIER S. Conversaciones sociales y desarrollo regional, Editorial de la Universidad de Talca, 2000, Talca, Chile

• ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social) (2010), Panorama del Desarrollo Territorial en América Latina y el Caribe (LC/W.345), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

37

II. DIAGNÓSTICO SITUACIONAL O ESTADO DE ARTE DE LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL

PA

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