moratoria de la deuda en amÉrica latina (cepal).pdf

MOT rt-r

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MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

EXPERIENCIA DE LOS PAISES

Oscar Altimir Robert Devlin

(Compiladores)

1992

S A N T I A G O DE C H I L E

900011928 - BIBLIOTECA CEPAL

AUTORES

Francesco Abbate, de nacionalidad italiana y actualmente Director del Programa de Financiamiento para el Desarrollo de UNCTAD en Ginebra, Suiza. Oscar Ahimir, de nacionalidad argentina, es el Director de la Divisin de Desarrollo Econmico de la CEPAL en Santiago de Chile. Gonzalo Biggs, de nacionalidad chilena, es Abogado Principal del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington D.C. Juan Cariaga, de nacionalidad boliviana, es ex-Ministro de Rnanzas de Bolivia y actualmente consultor internacional. Robert Devlin, de nacionalidad estadounidense, es Economista Principal de la Divisin de Desarrollo Econmico de la CEPAL en Santiago de Chile. Carlos Eduardo de Freitas, de nacionalidad brasilea, es ex-Director Ejecutivo del Banco Central del Brasil y actualmente Director de Estudios de dicha institucin. Leonel FIgueroa, de nacionalidad peruana, es ex-Presidente del Banco Central de Reserva del Per y actualmente Economista de la Divisin de Desarrollo Econmico de la CEPAL en Santiago de Chile. Roger Lawrence, de nacionalidad estadounidense, actualmente es Director, Coordinador del Programa de Recursos Para el Desarrollo de UNCTAD en Ginebra, Suiza. Jos Luis Machinea, de nacionalidad argentina, es ex-Presidente del Banco Central de la Repblica Argentina y actualmente se desempea como consultor Internacional. Anne Mlroux, de nacionalidad francesa, es Economista del Programa de Financiamiento para el Desarrollo UNCTAD en Ginebra, Suiza. Arturo O'Connell, de nacionalidad argentina, es ex-Director del Banco Central de la Repblica Argentina y actualmente se desempea como Director del Proyecto Relaciones Internacionales y Poltica Econmica (PRIPE) del Ministerio de Relaciones Exteriores de Argentina. Ennlo Rodrguez, de nacionalidad costarricense, es ex-Ministro de Financiamiento y Deuda Externa de Costa Rica y actualmente Economista Principal de la CEPAL, en su Oficina Regional de Mxico, Juan Sommer, de nacionalidad argentina, es ex-Director del Banco Central de la Repblica Argentina y actualmente funcionario de un banco internacional de inversiones. Mauricio Yepes, de nacionalidad ecuatoriana, actualmente es Gerente de Operaciones Internacionales del Banco Central del Ecuador.

I N D I C E

PREFACIO

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA 11 OscarAltimiry Robert Devlin

PRIMERA PARTE

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA EN CONDICIONES DE CRISIS EN LA BALANZA DE PAGOS: LA MORATORIA ARGENTINA 1988-89 67 Jos Luis Machineay Juan Sommer

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO 123 Juan Cariaga

BREVE HISTORL\ DE LAS MORATORL\S BRASILEAS 151 Carlos Eduardo de Freitas

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES DE PAGO Y DESARROLLO: EL CASO DE COSTA RICA 195 Ennio Rodrguez

LA MORATORIA ECUATORIANA 219 Mauricio Yepez

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA 253 Leonel Figueroa

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SEGUNDAPARTE

ATRASOS DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA CON LOS ACREEDORES DEL CLUB DE PARIS: PROBLEMAS Y OPCIONES 317 Francesco Abbate, Roger Lawrence y Ame Mirowc

MORA CON LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS INTERNACIONALES 339 Arturo O'Connell

COBRO JUDICIAL DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA MOROSA DE AMERICA LATINA: DERECHOS Y DEFENSAS DE LAS PARTES 357 Gonzalo Biggs

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UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LAUNA

OscarAltimiry Robert Devlin *

I. Introduccin

La historia de los mercados internacionales de capital abunda en ciclos de au-es y colapsos crediticios (Kindleberger, 1978; Galbraith, 1975). Amrica La-tina ha sido con frecuencia un actor importante en la accidentada evolucin de esos mercados; en efecto, el acceso de la regin al crdito internacional culmin en incumplimientos a fines de las dcadas de 1820, 1880 y 1890, y a comienzos de la de 1930 (CEPAL, 1964). Por cierto que la crisis ms reciente estall en agosto de 1982 cuando un grave problema de servicio de la deuda en Mxico entonces el segundo deudor ms ^ande del mundo entre los pases en desarrollo desencaden un colapso financiero sistmico en Am-rica Latina, cuyas repercusiones negativas an se dejan sentir (CEPAL, 1990b).

Los problemas de la dcada de 1980 siguieron en diversas formas la modalidad tradicional de la crisis financiera: un desenfreno manifiesto de soli-citudes y otorgamiento de prstamos, semido de dificultades de pago, incum-plimientos y moratorias. Sm embargo, el perodo se caracteriz tambin por una gran novedad: el surgimiento de un mecanismo internacional de prsta-mos de ltima instancia ^IPUI), que sirvi para aplazar muchos incumpli-mientos y moratorias formales, permitiendo con ello que los acreedores eva-dieran las prdidas desestabilizadoras que suelen acompaar a las crisis finan-cieras sistmicas.1/

Deseamos agradecer los valiosos comentarios de Sofa Astete, Resella Cominetti, Felipe Jimnez, Carlos Massad, Arturo O'Connell y Kendrick Paul, asi como la asistencia estads-tica de Guillermo Mundt y Luis Alberto Santa Cruz. Por supuesto, la responsabilidad por el contenido de este artculo es exclusivamente nuestra.

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Oscar AUimir y Robert Devlin

El MIPUI encabezado en esta ocasin por el Gobierno de los Esta-dos Unidos fimcion con bastante efectividad a comienzos de la dcada de 1980 para evitar los incumplimientos informales en Amrica Latina que po-dran haber hundido a los grandes bancos comerciales internacionales y cau-sado estragos en la economa mundiaL2/ Los instrumentos precisos del MI-PUI son relativamente bien conocidos. Primero, la banca comercial, que cons-tituye el principal acreedor de la regin, se agrip a modo de cartel tras un comit asesor integrado por los bancos lderes a nn de reprogramar el servicio de la deuda mediante la reestructuracin del principal y el refinanciamiento parcial de los pagos de intereses (denominados "prstamos no voluntarios"). Adems, las condiciones de las reprogramaciones fueron de carcter comer-cial, o mejor dicho, punitivas.3/ Segundo, la deuda bilateral se reprogram a travs del Club de Pars. Tercero, se mo\^izaron nuevos prstamos de los or-ganismos multilaterales para refinanciar tambin en parte el servicio progra-mado de la deuda. Cuarto, las reprogramaciones de la deuda y los paquetes de dinero nuevo fueron sometidos a la condicionalidad cruzada mediante la firma de un acuerdo de compromiso contingente con el FMI; a su vez, el pro-grama de ajuste del Fondo deact las economas de los deudores y produjo un gran excedente comercial para servir los pagos de intereses. Por ltimo, el Tesoro de los Estados Unidos y el Banco de Pagos Internacionales organiza-ron prstamos puente de corto plazo que aportaron el refinanciamiento provi-sional necesario para evitar los mcumplimientos formales durante las comple-jas negociaciones de reestructuracin de la deuda.''/

La coordinacin entre los bancos y otros acreedores fue bastante estre-cha, y de hecho manifest las caractersticas de cartel. De todos modos, como instrumento para salvar el sistema financiero internacional, el MIPUI funcio-n bastante bien. La reprogramacin/refinanciamiento del servicio de la deu-da en trminos comerciales ms bien lucrativos, junto con las medidas draco-nianas de ajuste en los pases deudores, sirvieron para que los bancos evitaran prdidas; ms an, lo paradojal es que la regin pas a ser un importante cen-tro de utilidades para esas instituciones durante su peor crisis financiera des-de la dcada de 1930.5/

Las reprogramaciones iniciales de 1982/1983 incorporaron a casi la to-talidad de los pases deudores de la Regin. Sin embargo, en las cuatro rondas ulteriores de reprogramaciones, en el perodo 1983-90, cada vez participaron menos pases en el programa oficial de gestin de la deuda.^ / El reverso de la medalla de esta atricin creciente fue la acumulacin de atrasos en el servicio de la deuda externa. Estos atrasos, slo sobre el pago de intereses en la re-gin, sobrepasaban los 25.000 millones de dlares a fines de 1990 y repre-sentaron 22% de la deuda externa acumulada desde 1981 (CEPAL, 1990b). Por lo menos 21.000 millones de dlares de los intereses impagos se adeuda-ban a los bancos comerciales, mientras el resto afectaba a gobiernos acreedo-res y a los prestamistas multilaterales. En 1990, los nicos pases que se man-tuvieron plenamente al da en el servicio de la deuda durante todo el ao fue-ron Chile, Mxico, Colombia y Uruguay.^ /

La acumulacin de atrasos represent en la prctica el surgimiento de una moratoria silente.^ / En contraste con la dcada de 1930, cuando la sus-

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UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

pensin de pagos de los principales deudores fue relativamente sbita y masi-va,9/ los incumplimientos de la dcada de 1980 han surgido paulatinamente y a la par de la incapacidad creciente del programa oficialde rescate de la deuda para adaptarse a la situacin de deterioro progresivo de la mayora de los pa-ses deudores. Es ms, los incumplimientos se retardaron el tiempo suficiente como para que los bancos pudieran erigir sus defensas mediante la provisin de reservas para prdidas por prstamos y el incremento de su base de capi-tal. En consecuencia, los atrasos en la regin, aunque a veces perturbadores, no han constituido una amenaza vital para el sistema financiero o para la ma-yora de los prestamistas individuales.

Aimque casi todos los pases de Amrica Latina han cado en algn ti-po de moratoria, estos fenmenos se han estudiado relativamente poco. Ello obedece quizs al man estigma que los crculos financieros atribuyen a la mo-ratoria y al hecho de que las restricciones de pago han surgido gradualmente, casi siempre sin grandes aspavientos, y sin revestir gran amenaza para los sis-temas financieros del Norte. En este documento introductorio se resear el problema de la moratoria en la regin, con miras a llegar a algunas conclusio-nes provisionales acerca del por qu y del cmo han sur^do las restricciones de pago y de su imjiacto sobre el ajuste econmico y la renegociacin de la deuda externa. Esta introduccin se remitir con frecuencia a las conclusiones de los estudios especficos que integran este libro.

II. Surgimiento de la moratoria en Amrica Latina y El Caribe

La conmocin que causaron los problemas del servicio de la deuda de Mxico en 1982 se propag al sistema financiero y provoc una restriccin espectacu-lar del crdito. Esto, sumado a la cada de los precios de exportacin y a las altas tasas reales de inters, indujo a prcticamente todos los pases de la re-gin a intentar que sus acreedores aliviaran la carga de la deuda. La excep-cin ms notable fue Colombia, pas que se haba ganado la reputacin de ser extremadamente prudente en el manejo de la deuda, y cuyo perfil de endeu-damiento relativamente benigno le permiti escapar a la ola de reprograma-ciones.lO/

Lo que resulta sorprendente en relacin con 1982 es que con el desen-cadenamiento de la peor crisis financiera desde la dcada de 1930 no prolife-raran los intereses atrasados (cuadros 1 y 2).ll/ Esto obedeci en gran parte a la amplitud de las medidas tomadas por el MIPUL En efecto, las nicas fuen-tes de una seria acumulacin de atrasos en 1982 Bolivia, Costa Rica, Nica-ragua y la Repblica Dominicana12/ fueron en realidad manifestaciones de problemas del servicio de la deuda que haban surgido con los bancos y los pases del Club de Pars antes de la gran crisis financiera. Adems, el MIPUI mcorpor a Costa Rica en la primera ronda de renegociaciones, y con ello ayud a reducir sus atrasos hasta prcticamente eliminarlos en 1983.

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Oscar Altimir y Robert Devlin

Los atrasos aumentaron a fines de 1983, debido sobre todo a los acon-tecimientos en Argentina, el tercer deudor ms grande entre los pases en de-sarrollo (cuadro Ij. Un gobierno militar haba negociado un acuerdo de re-programacin en principio durante la primera ronda de estos ejercicios. Em-pero, ste no se materializ por no haberse cumplido las metas del FMI que paralizaron a su vez el desembolso de prstamos no voluntarios y por dis-crepancias con los bancos respecto a los detalles del propio acuerdo de rees-tructuracin (Bouzas y Keifman, 1988). El rpido agotamiento de las reservas internacionales provoc atrasos con los bancos en octubre de 1983. La solu-cin del problema se dej en manos del nuevo gobierno democrtico de Ral Alfonsn, que asumi el mando en diciembre de ese ao.

Las nuevas autoridades decidieron rechazar el oneroso acuerdo de re-programacin negociado con los bancos por el ex rgimen militar; ms an, procuraron modificar las reglas del juego imperantes, muy favorables para el cartel de bancos, mediante una radicalizacin de las negociaciones de la deu-da (Bouzas y Keifman, 1988). La acumulacin constante de atrasos con la banca fue parte de la estrategia para obtener un trato mejor. El gobierno ar-gentino desempe tambin im papel clave en la formacin, a comienzos de 1984, de un grupo de deudores latinoamericanos eventualmente apodado Consenso de Cartagena que trat de estructurar una posicin regional so-bre algunos de los aspectos principales relativos a la crisis de la deuda. 13/ Por ltimo, el pas present incluso al FMI un programa de ajuste formulado uni-lateralmente (Machinea y Sommer, 1992).

Las negociaciones argentinas fueron el primer desafo pblico serio a las difciles condiciones impuestas por los bancos y el MIPUI en las dos pri-meras rondas de reprogramaciones, i''/ Pero la gran presin de los bancos y el MIFUI, sumada a un panorama econmico interno declinante y a la poca dis-posicin de los otros grandes deudores a seguir la posicin negociadora ms radical de Argentina, llev a que esta brega fuera perdiendo fuerza hasta ce-sar oficialmente a fines de 1984, cuando el pas se uni al resto de la Regin para suscribir la Tercera Ronda de Acuerdos de Reestructuracin de la Deu-da. Las nuevas condiciones ofrecidas a la Argentina fueron algo ms genero-sas que las convenidas en la primera ronda de reprogramaciones, y establecie-ron tambin una modalidad para comenzar a eliminar la grave acumulacin de intereses atrasados del pas (cuadro 1). Sin embargo, los trminos del nue-vo acuerdo de reprogramacin se aproximaron al patrn establecido por M-xico a mediados de 1984 en su nuevo acuerdo con los bancos, que slo se con-cret tras negociaciones muy difciles.l5/ Sin embargo, las concesiones otorga-das a Mxico y a otros deudores contribuyeron a aislar a las recalcitrantes au-toridades argentinas, as como a impedir toda posibilidad de que el Consenso de Cartagena se convirtiera en un cartel de deudores (Devlin, 1989).

Aimque gran parte de los esfuerzos desplegados en 1984 por los acree-dores se concentraron en evitar un incumplimiento prolongado por parte del megadeudor que era Argentina, estaban surgiendo problemas para algunos de los pases ms pequeos de la regin. Durante el primer semestre de 1984, el Gobierno de Belande en Per dej de cumplir las metas acordadas con el FMI, lo que paraliz nuevos desembolsos por parte de esa organizacin y de

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los bancos. Esto indujo a su vez el comienzo de una moratoria silente en un

f)as que hasta entonces haba sido uno de los deudores ms colaboradores en a regin. A fines de ao, los intereses atrasados acumulados del gobierno representaban 14% del incremento de la deuda pendiente (cuadro 2).

Entre tanto, Bolivia formaliz su moratoria sobre el servicio de la deu-da a los bancos y a los pases del Club de Pars. Despus de una reprograma-cin importante con los bancos en 1981, a fines de 1982 el pas haba comen-zado nuevamente a rezagarse en sus pagos. Un acuerdo provisional suscrito con los bancos para normalizar los pagos evit la moratoria. Sin embargo, en el ltimo trimestre de 1983 el pas dej de efectuar un pago acordado. Esto fue seguido por otro acuerdo provisional para restablecer Tos pagos en 1984. Pero el colapso del mercado del estao erosion cualquier capacidad de pago remanente. En mayo, los bancos fueron informados de que el pas no estaba i siquiera en condiciones de efectuar pagos parciales. Fue as como, en junio, el gobierno de Siles Zuazo, en im pacto poltico con el poderoso sindicato la-boral, la Central Obrera Boliviana (COB), anunci su mtencin de limitar el servicio de la deuda al 25% de las exportaciones. Asimismo, se sum a la Ar-gentina para impulsar una accin regional concertada sobre la deuda a travs del Consenso de Cartagena (Cariaga, 1992). A fines de 1984 los atrasos en ese pas representaban el 11% de la acumulacin de la deuda (cuadro 2).

Durante 1984, Costa Rica tuvo nuevamente problemas con el FMI y su ser^icio a los bancos. Sin embargo, la suscripcin de nuevos acuerdos con el Fondo y otros acreedores durante la Tercera Ronda de Renegociaciones le permitieron regularizar nuevamente sus pagos.

Los nuevos acuerdos de reprogramacin le brindaron tambin a la Re-pblica Dominicana la oportunidad de regularizar sus pagos. Honduras, en cambio, que haba llegado a im acuerdo de reprogramacin en principio con los bancos, se atras en los pagos debido a problemas con el FMI. Entre tan-to, los problemas de pago del Paraguay con algunos pases del Club de Pars, considerados en un principio de naturaleza temporal, comenzaron a asumir un carcter ms permanente. Y, naturalmente, se abrigaban pocas esperanzas de que una Nicaragua asolada por la guerra revirtiera su sostenida acumula-cin de atrasos con casi todos sus acreedores (cuadro 2).

El xito de la tercera ronda de reprogramacin para contener los atra-sos, junto con el fuerte crecimiento de la economa estadounidense en 1984, indujo a concluir a algunos, a comienzos de 1985, que el problema de la deuda se haba superado (Hctor, 1985). Los frentes problemticos que persistan se hallaban en algunos pases pequeos como Bolivia, Nicaragua y Per. Ade-ms, se esperaba que el ms importante de stos, el Per, regularizara sus pa-gos tras la asuncin de un nuevo gobierno a mediados de 1985. Sin embargo, en la medida en que avanzaba el ao, surgieron serios problemas.

El peso constante de la deuda comenz a despertar inquietud en Mxi-co y Brasil, pas que empez a retener los pagos a los pases del Club de Pa-rs.l6/ Adems, Cuba inici una campaa muy publicitada, sosteniendo que la deuda de la regin era impagable y deba perdonarse. Mientras tanto, en el Per el candidato presidencial favorito converta al FMI y la carga excesiva de

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la deuda en los temas centrales de su campaa poltica. Adems, uno de sus primeros actos como presidente, tras una victoria arrolladora, fue formalizar y radicalizar la moratoria del Per, anunciando que el pas no recurrira al FMI y que limitara tambin el servicio de la deuda pblica al 10% del valor de sus exportaciones.

La tensin que eman de estos acontecimientos explica tal vez el anun-cio sorpresivo (e improvisado) del Plan Baker, en septiembre de 1985 (Devlin, 1989). El Plan abord la preocupacin de los pases deudores por el estanca-miento de sus economas y el entorno cada vez ms restringido para el otorga-miento de nuevos crditos. En efecto, el nuevo enfoque prometa ajuste con crecimiento. Para lograrlo, el Tesoro de los Estados Unidos se comprometi a revitalizar los prstamos no voluntarios que haban mermado notoriamente en la Tercera Ronda de Renegociacin para 17 pases, en su mayora de Amrica Latma y el Caribe.17/

El Plan Baker fue, sin duda, una tentativa audaz de infundir nueva vida a ima estrategia internacional de la deuda languideciente, e impedir que otros pases de la Regin siguieran el mal ejemplo del Per. En este sentido, la es-trategia funcion hasta cierto punto en un comienzo, ya que las expectativas sobre los beneficios del nuevo plan sirvieron para moderar el debate en torno al tema de la deuda. Sin embargo, el Plan Baker marc de hecho el comienzo de un serio quiebre en la gestin oficial del problema de la deuda.

El Plan tuvo un despegue difcil. A fines de 1985 muchos bancos haban descartado la posibilidad de un vuelco econmico rpido en la regin, y se ha-llaban tambin en mejor situacin de absorber los retrasos en los pagos; por tanto, resistieron enrgicamente el otorgamiento de los nuevos prstamos concertados propuestos por Baker. En efecto, la reprogramacin inicial del Plan en Mrico slo prosper a mediados de 1986, tras una amenaza muy se-ria de moratoria en dicho pas y la intervencin directa del Presidente del Sis-tema de la Reserva Federal de los Estados Unidos, quien literalmente infor-m a los bancos de su participacin en un paquete de financiamiento concer-tado por 13.700 millones de dlares para dicho pas.

Los bancos, molestos por la intervencin oficial en sus asuntos, decla-raron que las condiciones comerciales ms blandas y el dinero fresco otorga-do a Mxico constituan un caso especial.18/ Las negociaciones en los dems pases que pedan recibir el trato mexicano se detuvieron. El estancamiento contribuy al crecimiento de la moratoria en la regin.

La incapacidad para organizar un paquete adecuado de reprograma-cin/dinero fresco llev a Costa Rica a caer nuevamente en una moratoria de facto, primero con algunos pases del Club de Pars a fines de 1985 y luego con los bancos comerciales en 1986. Entre tanto, la acentuada cada de los precios del petrleo a fines de 1985 haba puesto a dura prueba las finanzas de Ecua-dor. El gobierno de Pebres Cordero era un objetivo predilecto del Plan Ba-ker. Sin embargo, la incapacidad de allegar un paquete considerable de dine-ro fresco para este pas agrav sus problemas de pago con los bancos y gobier-nos acreedores. A comienzos de 1987, el problema de los atrasos era serio. Un violento terremoto en marzo de 1987, que averi el oleoducto trasandino

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del pas, transform el atraso en los pagos en una suspensin formal del servi-cio de la deuda. En 1986, la Repbbca Dominicana volvi a atrasarse con los gobiernos del Club de Pads. Cuba se sum tambin a la lista de pases en mo-ratoria con los bancos y los gobiernos acreedores, mientras que Paraguay, ya en atraso con ciertos gobiernos, comenz tambin a rezagarse en los pagos a los bancos comerciales. En cambio, a mediados de 1986, Bolivia comenz a li-berarse de la moratoria mediante la negociacin de una reprogramacin con los gobiernos del Club de Pars que incluy la regularizacin de los atrasos. Sin embargo, la deuda con los bancos sigui sin servirse.

Los acontecimientos en Brasil asestaron un fuerte golpe a la imperante estrategia de la deuda. El gobierno de Sarney, que haba acumulado intereses atrasados con el Club de Pars entre enero de 1985 y abril de 1986, vio su si-tuacin externa erosionada por una severa reduccin del excedente comercial del pas a fines de 1986, debido a la excesiva demanda interna generada por el Plan Cruzado. El nuevo equipo econmico se mostr escptico frente al Plan Baker, y quiso redefinir las reglas del juego de la reprogramacin. En enero de 1987, gracias a la favorable mtervencin del Secretario del Tesoro estadou-nidense Baker, se zanj una prolongada disputa con el Club de Pars sobre el FMI, y se reprogram las obligaciones con dicho grupo de acreedores sin sus-cribir un previo acuerdo contingente con esta ltima institucin. Sin embargo, en febrero de 1987 el gobierno formul una declaracin sorpresiva de morato-ria del servicio de la deuda bancaria.

Los acontecimientos mencionados en el perodo 1986-87 provocaron im alza abrupta de los intereses atrasados en la Regin. La gran mayora de los pases (incluida Cuba) se hallaban seriamente atrasados en los pagos del servicio de la deuda (cuadro 2). Las cifras podran haber sido mucho ms abultadas si el anundo de la moratoria brasilea no hubiera precipitado a los bancos a tomar medidas; para evitar que la moratoria tuviera imitadores, prcticamente echaron pie atrs en las negociaciones y despacharon en segui-da una rpida serie de reprogramaciones en Argentina, Chile, Uruguay y Ve-nezuela.

La acumulacin de atrasos en 1987, y en particular la moratoria brasile-a, junto con consideraciones de competencia en el mercado, impulsaron a los bancos a aumentar notoriamente sus reservas para prdidas por prsta-mos. Citicorp encabez la tendencia, y en mayo de 1987 anunci que aumen-tara esas reservas en 150%. Adems, este aumento de las reservas movi a la banca a formular la primera comunicacin de prdidas generalizadas desde la Gran Depresin.!'/ Pero lo importante es que stas fueron prdidas controla-das que mejoraron la capacidad negociadora de los bancos e indicaron su ca-pacidad de sobrellevar las amenazas de moratoria, as como de competir con otras instituciones financieras.20/

Las cambiantes poh'ticas internas y un programa econmico menosca-bado contribuyeron a que la moratoria brasilea perdiera su impulso en el l-timo trimestre del ao. Por ende, aunque los atrasos haban alcanzado formal-mente niveles sin precedentes a fines de 1987, un acuerdo preliminar con los bancos en diciembre abri de hecho las perspectivas de un panorama ms re-gular de servicio de la deuda en 1988.

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En efecto, 1988 comenz con auspicios algo ms favorables para los acreedores. A comienzos de ao Bolivia utilizando fondos donados orga-niz la recompra de la mitad de su deuda bancaria a 11 centavos por dlar. No obstante, siguieron pendientes los atrasos con aquellos bancos que se ne-garon a aceptar la oferta de recompra. En junio, Brasil firm tambin un acuerdo global de reestructuracin con los bancos.

Empero, en la Argentina el deterioro de la balanza de pagos y el de-sembolso tardo de prstamos de los bancos y el FMI (debido a problemas con el cumplimiento de la condicionalidad) haban creado una posicin de pagos ms bien precaria con todos los acreedores durante el segundo semes-tre de 1987. Con medidas (provisionales, entre las que figuraban algunos prs-tamos puente de emergencia, se evit una moratoria defacto. No obstante, la falta de financiamiento externo adecuado y predecible torn insostenible la si-tuacin de pagos; en abril el pas inici una moratoria defacto sobre el servi-cio de la deuda bancaria y ciertas obligaciones bilaterales. Los atrasos con los gobiernos del Club de Pars se regularizaron en gran medida mediante una re-programacin a fines de 1989; entre tanto los atrasos con los bancos simieron acumulndose y llegaron a 7.000 millones de dlares a fines de 1990 (cuadro A l del Anexo). Tambin se abri un nuevo frente de problemas en Panam donde la lucha poltica interna erosion una posicin de pagos ya de por s precaria. En efecto, en 1988 este pas haba iniciado una moratoria de facto que afectaba a casi todos los crditos y proseguira en la dcada de 1990. En suma, en contraste con las expectativas, el panorama de los atrasos no mejor en 1988 ya que las regularizaciones en ciertos pases fueron contrarrestadas por problemas en otros pases (cuadros 1 y 2).

El ao 1989 comenz con el anuncio de otra nueva estrategia de la deu-da: el Plan Brady. El Plan prometa el apoyo pblico financiero e institucional concertado para la reduccin voluntaria de la deuda bancaria.2V Pero lo que interesa para nuestros fines es que introdujo adems una postura oficial nueva y ms flexible sobre los atrasos con los bancos. Se recuerda que el programa oficial de gestin haba dispuesto que los acuerdos del pas deudor con el FMI y los bancos deban ser objeto de condicionalidad cruzada. Sin embargo, el Plan Brady estableci nuevas reglas del juego que posibilitaron en principio desvincular, sobre una base caso por caso, un programa con el FMI y otros programas oficiales de prstamo de un acuerdo previo sobre la deuda con los bancos. Entre otras cosas, el nuevo enfoque permiti la tolerancia oficial tem-poral de los atrasos cuando los pases estaban dispuestos a negociar un pro-grama de ajuste con el Fondo. Esta estrategia represent de hecho la genera-lizacin de una poltica que se haba experimentado discretamente con Bovia y Costa Rica, dos pases en moratoria con los bancos desde 1984 y 1986, res-pectivamente.

La nueva poltica entr en aplicacin de inmediato. A comienzos de 1989 Mxico al da en el servicio de su deudainici un programa de ajuste con el FMI y una reprogramacin con el Club de Pars antes de alcanzar un acuerdo con los bancos para una reduccin de la deuda al estilo Brady.22/ Ese mismo ao, la Argentina y Ecuador suscribieron acuerdos con el Fondo, pese a que se hallaban muy atrasados con los bancos. Sin embargo, ambos pases

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acordaron servir parcialmente su deuda bancaria: Argentina se comprometi a pagar 40 millones de dlares mensuales y Ecuador 13 millones de dlares, es decir, el equivalente a alrededor de un tercio del servicio programado. Tam-bin regularizaron sus atrasos con los gobiernos del Club de Pars mediante nuevos acuerdos de reprogramacin. A su vez, Costa Rica y Bovia siguieron contando con el amparo oficial para sus prolongados atrasos con los bancos, mientras el primero negoci un paquete al estilo Brady y el segundo organiz la recompra financiada por donantes de otro cuarto de su deuda bancaria (a 11 centavos por dlar). Por ltimo, hacia fines de ao Brasil cay discreta-mente en una segunda moratoria defacto con los bancos. La Repblica Domi-nicana hizo lo mismo.

Aunque el problema de los atrasos en la regin afect a todo tipo de acreedores, alrededor de tres cuartos de las obligaciones impagas eran con los bancos comerciales. Despus de su desagradable experiencia con el FMI en las negociaciones mexicanas, los bancos decidieron pasar a la ofensiva contra la nueva poltica que desvinculaba los prstamos comerciales del problema de los atrasos con los prestamistas comerciales. En efecto, en mayo de 1990 los prestamistas comerciales patrocinaron un informe destacado que sealaba textualmente que los atrasos no eran la va adecuada (Instituto de Finanzas Internacionales, 1990). Los prestamistas comerciales aumentaron la presin durante el resto de 1990 a medida que se acumulaban atrasos considerables en Brasil y el nuevo gobierno de Collor endureca su posicin negociadora so-bre la deuda externa.

Aunque los intereses atrasados se acumularon rpidamente en Brasil llegando a casi 10 mil millones de dlares a fines de 1990 otros pases progresaron en sus negociaciones. Costa Rica concluy un acuerdo de reduc-cin de la deuda conforme al Plan Brady que incluy la reprogramacin de todos los atrasos. Venezuela, que a comienzos de ao haba venido acumulan-do atrasos al amparo del FMI, tambin negoci un acuerdo de reduccin de la deuda con los bancos. Se suscribi otro acuerdo en Uruguay (al da en el servicio de la deuda), mientras que Chile (tambin al da) prefiri rejjrogra-mar su deuda bancaria.23/ Mientras tanto, la Argentina aument el servicio de la deuda a los bancos a 60 millones de dlares mensuales.

Al mismo tiempo se introdujeron tambin nuevos mecanismos para ocuparse de los atrasos con los prestamistas multilaterales. Un grupo consulti-vo gubernamental proporcion prstamos puente a Honduras para ayudarlo a elimnar los atrasos con esos prestamistas y se iniciaron negociaciones para formar grupos oficiales de apoyo con fines similares para Per y Nicaragua. Adems, el Per reanud el servicio de la deuda a los prestamistas multilate-rales, lo que por lo menos congel sus intereses atrasados con esas institucio-nes a unos 500 millones de dlares. Luego, en 1991, Nicaragua y Per concre-taron sus acuerdos con los Grupos de Apoyo, y los dos pases tambin firma-ron un acuerdo de regularizacin en el marco del Club de Pars (O'Connell, 1992).

A fines de 1990, tambin result evidente que la presin que ejercan los bancos estaba rindiendo algunos frutos. Brasil observ que sus atrasos con los prestamistas comerciales contribua a generar problemas para suscribir un

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acuerdo con el FMI. Adems, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) comenzaron a condicionar sus prstamos a la concrecin de un acuerdo con los bancos respecto a los atrasos acumulados. La presin oficial influy para que el Brasil llegara a un acuerdo con los bancos a co-mienzos de 1991. En efecto, el gobierno brasileo acord pagar en efectivo 2 mil millones de dlares de atrasos de intereses, acumulados hasta fines de 1990, y convertir el saldo remanente de intereses en mora (6 mil millones de dlares) en bonos con un vencimiento de 10 aos cuando el pas lograra un acuerdo tipo Brady con la banca, quiz en 1992 (de Freitas, 1992). En efecto, los acontecimientos en Brasil que volvieron a vincular los prstamos oficia-les a un acuerdo previo con los bancos sealaron un retroceso del aspecto tal vez ms innovador del Plan Brady.

Mirado desde otra perspectiva, se espera que la pragmtica zona gris de pagos establecida por el Plan Brady no est desapareciendo a favor de la perspectiva ms en blanco y negro de los bancos comerciales. Tal como lo de-clar recientemente el Director del Instituto de Finanzas Internacionales, ima organizacin de la comunidad bancaria: "Sin embargo, el sistema no puede funcionar para aquellos pases que optan por desconocer sus normas ... Existe un solo criterio: o imo cumple sus obligaciones contractuales o no las cum-ple." (LDC Debt Report, 1991).

III. Antecedentes estructurales de la moratoria en la regin

La crisis de la deuda que se propag por Amrica Latina y el Caribe a co-mienzos de la dcada de 1980 fue una de las caractersticas especiales de la recesin mimdial de 1980-83. Sin embargo, aunque la economa mundial se recuper de ese revs, persisti el problema de la deuda de los pases latinoa-mericanos. Es ms, como se acaba de sealar, en sus esfuerzos por salir de es-te problema, la mayora de los pases entr en una moratoria formal o defacto sobre el servicio de su deuda externa. Sostenemos que estos problemas de pa-gos, as como el enorme endeudamiento de la dcada precedente, deben in-terpretarse teniendo como teln de fondo los desequilibrios estructurales que han caracterizado, en cada caso nacional, el desarrollo de las economas lati-noamericanas y que se han visto agravados tambin por la propia crisis.

Krueger ^1987) seala que hay varias explicaciones acerca de qu an-duvo mal a comienzos de los aos ochenta: unas se centran en la insostenibili-dad de la acumulacin de la deuda en los aos setenta (con lo que implcita-mente culpan a las polticas de los pases deudores); otras apuntan a los cam-bios imprevistos de las condiciones econmicas mundiales a comienzos de los aos ochenta; y otras se centran en la renuencia o incapacidad de los pases en desarrollo para adaptarse a las realidades econmicas ms duras de la d-cada de 1980.

Concordamos con esta caracterizacin, as como con la postiu-a de Krueger, en el sentido de que lo importante es qu ponderacin se debe atri-

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buir a cada imo de estos factores. Sin embargo, aadimos una advertencia im-portante: el reproche a las polticas internas tanto por su papel en la acu-mulacin de ima deuda insostenible como por su incapacidad para ajustar-se en definitiva debe entenderse en el contexto de la persistencia de los de-sequilibrios estructurales; lo inadecuado de muchas de las condiciones im-puestas por los prestamistas multilaterales; la extrema miopa de los bancos acreedores, y las restricciones polticas internas a la adopcin de poh'ticas econmicas eficaces. En otras palabras, en vez de pensar en una poltica eco-nmica algo etrea, donde la adecuacin para resolver los desequilibrios eco-nmicos debe reprocharse o elogiarse de plano sobre bases tcmcas, concebi-mos que las respuestas de la poltica econmica se dan no slo en medio de desequilibrios estructurales y, por ende, difciles de resolver, sino tam-bin en el contexto de regmenes normativos condicionados institucionalmen-te, donde la propia reforma es parte, en ltimo trmino, de los cambios es-tructurales necesarios. Adems, esta reforma confronta una serie de intereses polticos que apoyan o rechazan cada medida normativa.

Por ende, nuestro punto de vista es de que la acumulacin de la deuda se origin esencialmente en las tendencias estructurales de la mayora de las economas latinoamericanas para acomodar los desequilibrios externos, de ahorro y fiscales, que se hipertrofiaron durante los aos setenta, cuando un entorno financiero internacional permisivo indujo una expansin masiva de la liquidez. Naturalmente, la historia de la acumulacin de la deuda no es unila-teral ya que los formuladores de polticas de la Regin no fueron las vctimas inocentes de los bancos comerciales corruptores. Por una parte, los regmenes comerciales, cambiarios, macroeconmicos y de poltica fiscal existentes en la mayora de los pases fueron funcionales para que operara un estilo de desa-rrollo estructuralmente desequilibrado (Altimir, 1990); a su vez, las medidas de poltica sacrificaron con frecuencia la estabilidad fundamental en aras de las ventajas poh'ticas de corto plazo bajo el manto benigno de un endeuda-miento externo creciente.

A fines de la dcada de 1970 varios pases latinoamericanos (Brasil, Bolivia, Mxico y Per) haban alcanzado ya un coeficiente deuda/exportacio-nes muy elevado,24/ (cuadro 3) mientras que otros (Argentina, Chile y Uru-guay) mantenan sus coeficientes en niveles razonables, pero con tasas de cre-cimiento econmico insatisfactorias. Otros (Costa Rica, Ecuador y Venezue-la) estaban alcanzando im crecimiento satisfactorio del PNB, con una deuda pendiente todava en niveles relativamente reducidos, pero con su solvencia a mediano plazo en peli^o debido a que su deuda creca con mayor rapidez que sus exportaciones.^'' (Vase Krueger, 1987). En todo caso, sea como fue-re, la mayora de los pases latinoamericanos (con la notable excepcin de Co-lombia) encaraban la insostenibilidad externa de su crecimiento econmico, como lo observaron por entonces algunos analistas (CEPAL, 1978).

Pero la sostenibilidad de la acumulacin de la deuda tena otro aspec-to: el fiscal. En 1980, la deuda pblica y aquella con aval del Estado repre-sentaban ms de la mitad de la deuda externa de la mayora de los pases lati-noamericanos (cuadro 4). Por otra parte, en algunos casos la deuda externa pblica ya era mayor que el monto total del ingreso fiscal anual. Adems, la

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deuda pblica aumentaba a tasas muy superiores a las tasas de expansin del ingreso fiscal, lo que indicaba una insolvencia fiscal latente.

Con este trasfondo, los acontecimientos de la economa internacional entre 1979 y 1982 agravaron la situacin vulnerable de los pases de la Regin. El alza del petrleo de 1979 indujo tanto un nuevo aumento de la liquidez in-ternacional como respuestas de poltica econmica en los pases de la OCDE que controlaron las presiones inflacionarias, sobre todo mediante la restric-cin de la oferta monetaria. El resultado fue una severa recesin a escala mundial, en que las tasas de inters real se encumbraron a los mximos niveles de la posguerra. La cada consiguiente de los precios de los productos bsi-cos, sumada al alza del petrleo, deprimi an ms las relaciones de intercam-bio de los pases importadores de petrleo, los que llegaron a su nivel ms ba-jo desde el decenio de 1930.

La actitud de los bancos comerciales y las respuestas de las polticas nacionales ante estos acontecimientos agravaron la situacin imperante en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Algunos bancos, con

fraudes reservas lquidas, trataron nuevamente de reciclar sus petrodlares acia los pases en desarrollo. Tal como en la anterior crisis petrolera de 1973-74, la mayora de los pases importadores de petrleo en la Regin inter-pretaron sus dificultades como una crisis de liquidez, y recurrieron a un ma-yor endeudamiento para superar lo que consideraban restriccin transito-ria.26/ Los pases exportadores de petrleo tambin aprovecharon la oferta permisiva de crdito para seguir endeudndose, pero basndose en la hipte-sis contraria de que la bonanza de sus precios de exportacin tena una base permanente (Bianchi, Devlin y Ramos, 1987).

As, en 1982 se hallaba montado el escenario para el desarrollo de una CTan crisis remonal. La mayora de los pases se hallaban ya muy endeudados (las deudas de la Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile y Mxico triplicaban con creces el valor de sus exportaciones) y con pagos de intereses que sobre-pasaban el umbral crtico de 20% de sus exportaciones (y ms de 40% e inclu-so 50% en los casos sealados an tes ) .27/ Por otra parte, la recesin mundial y la poltica monetaria de la OCDE mantuvieron el crecimiento de las exporta-ciones incluso de los pases exportadores de petrleo muy por debajo del nivel de las tasas de inters nominal (Cline, 1984). Un hecho al parecer decisi-vo, pero menos notorio, es que los gobiernos deudores, que representaban al menos un tercio y a menudo ms de la mitad de toda la deuda externa pen-diente (cuadro 4), ya soportaban pagos de intereses del orden del 7% al 10%, e incluso 17% (Mxico) o 30% (Costa Rica y Ecuador) de sus ingresos pbli-cos corrientes2/ (cuadro 5). Adems, ese endeudamiento pblico creca con mayor rapidez que el ingreso pblico, espoleado por dficit fiscales crecien-tes.

Se reitera que el estrs financiero de la regin se convirti en una crisis de proporciones en 1982, cuando la moratoria mexicana desat el pnico en el mercado. En este mbito, incluso los deudores ms responsables pasaron a ser considerados por los banqueros como otros ejemplos de economas semi-colapsadas dentro de un conjunto de mala reputacin. La afluencia de nuevos croitos prcticamente se detuvo, y con la suspensin del proceso de refinan-

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ciamiento casi todos los deudores con compromisos importantes con los ban-cos encaraban una situacin de incumplimiento defacto (CEPAL, 1990a).

Con esto, el financiamiento del desarrollo latinoamericano experimen-t un gran cambio estructural. La afluencia neta de fondos se revirti sbita-mente debido a que la oferta sostenida de crdito de antes pas a ser una de-manda efectiva de reembolso. Los pases con un coeficiente de refinancia-miento muy inferior a la imidad entre 1980 y 1981, lo que indicaba que su ser-vicio de la deuda haba sido financiado ampliamente mediante nuevos desem-bolsos (como Argentina, Chile o Ecuador), o en torno a la unidad (como Boli-via, Brasil o Costa Rica), sufrieron una violenta elevacin de sus coeficientes, pues el nuevo financiamiento era insuficiente para cubrir el incremento del servicio de la deuda (cuadro 6).

Adems, los agentes econmicos haban previsto la crisis de pagos, lo que provoc salidas netas no registradas de capital privado durante e perodo 1981-82, ascendentes a 45.000 millones de dlares, es decir, ms de 20% de las exportaciones regionales. Cuando en 1983 la transferencia neta de crdito a la regin tambin se volvi negativa como consecuencia del quiebre del proceso de refinanciacin, los pases de la regin comenzaron a transferir alrededor de 30.000 millones de dlares anuales, o sea, 25% a 30% de las exportaciones regionales (CEPAL, 1990a).

Durante la crisis, muchos pases experimentaron la merma de sus re-servas internacionales hasta representar menos de tres meses de importacio-nes y algunos (como Mxico y Uruguay) menos de un mes (cuadro 7).

Ante tal predicamento, los pases de la Regin se vieron obligados a ajustar sus cuentas externas con dolorosa rapidez. En la medida en que los pagos de intereses se consideraran inevitables, la balanza comercial tena que ajustarse forzosamente. Adems, en vista de que el crecimiento de las expor-taciones estaba limitado en el corto y el mediano plazo por las capacida-des productivas y de comercializacin, as como los vaivenes de los mercados mundiales de productos bsicos, el ajuste tena que basarse sobre todo en la contraccin de las importaciones y la paralizacin consiguiente del crecimien-to econmico.

En realidad, la regin en su conjunto produjo excedentes comerciales de ms de 30.000 millones de dlares anuales en el perodo 1983-85, y redujo sus importaciones a menos de 60.000 millones de dlares, en comparacin con 90.000 millones de dlares en 1980. Muchos pases redujeron sus importacio-nes a un 80% de las exportaciones, mientras que algunos (Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico y Venezuela) las contrajeron a menos de dos tercios. Slo Costa Rica pudo mantener su balanza comercial ms o menos equilibrada, mientras que Colombia consigui un ajuste gradual y sostenible (cuadro 8).

Este ajuste externo masivo basado en la compresin de las importacio-nes fue para algunos pases claramente insostenible a la larga. Pero fue en el frente fiscal, que a diferencia del sector externo no est sujeto al ajuste auto-mtico, donde muchos de ellos comenzaron a empantanarse. Al estallar la cri-sis, la deuda externa pblica en algunos pases (Argentina, Ecuador, Mxico y Per) era mucho mayor que el ingreso pblico corriente; en Costa Rica y Bo-

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livia, era 3,7 veces y 7,9 veces el ingreso corriente, respectivamente (cuadro 9). Durante la crisis el endeudamiento externo pblico se aceler, impulsado tan-to por los acuerdos de capitalizacin de intereses como por la asuncin pbli-ca forzosa de gran parte de la deuda externa privada que se haba contrado origmalmente sin garanta del gobierno.29/ En 1985, slo en Venezuela la deu-da externa pblica equivab'a aproximadamente al ingreso fiscal; en Brasil y Colombia era 40% mayor que ste y en la mayora de los pases el coeficiente deuda externa pblica/ingreso fiscal era cercano o superior a dos; en Per, es-te coeficiente era superior a tres, y en Bolivia cercano a seis (cuadro 9).

Los intereses devengados sobre la deuda pblica pendiente aumenta-ron considerablemente durante la crisis. En 1980 representaban proporciones moderadas del ingreso fiscal corriente: poco ms de 2% en Argentma, entre 4% y 10% en la mayora de los dems pases y 13% en Per, con la excepcin de Bolivia en que era 20%. En 1982 en algunos pases esta proporcin se ha-ba duplicado o triplicado. En 1985 los intereses devengados ascendan ya a 11% del ingreso corriente en Brasil y Colombia, entre 15% y 20% en Argenti-na, Chile, Ecuador, Mxico y Uruguay, 22% en Per y 39% en Bolivia 30/ (cuadro 5).

As, los intereses devengados sobre la deuda externa pblica pasaron a ser la fuerza principal que provoc ios dficit del sector pblico. Salvo Costa Rica y Venezuela que tenan excedentes fiscales en 1985 los intereses de-vengados representaban al menos entre la mitad y dos tercios de los dficit del sector pblico, y en algunos casos (Bolivia, Ecuador, Chile y Uruguay), haban sobrepasado a un dficit pblico menguante (cuadro 10).

El hecho de que entre 1982 y 1984 la mayora de los pases de la Regin encaraba las consecuencias de la suspensin, por parte de sus acreedores, de la refinanciacin del servicio de la deuda pblica, vino a agravar esta mayor carga. Brasil y Per aplazaron la reversin del flujo de fondos hasta 1985, y Colombia logr mantener un coeficiente de refinanciamiento favorable hasta 1987. El gobierno de Chile se benefici de una afluencia positiva de fondos durante el perodo 1982-85 (cuadro 11).

Estos procesos involucraron reversiones cuantiosas de la afluencia neta de recursos entre los gobiernos y sus acreedores externos. Muchos gobiernos haban recibido antes de la crisis una transferencia externa neta que oscilaba entre 6% y 8% de su ingreso corriente. Durante los ios de la crisis, la trans-ferencia neta de recursos externos se volvi negativa para la mayora de los gobiernos latinoamericanos, lo que represent proporciones sigmficativas de sus ingresos. Esto represent un reversin de recursos equivalente al 9% del ingreso pblico comente para Brasil, 12% para Ecuador y Venezuela, 14% para Argentina, 17% para Mxico y Uruguay y 18% para Colombia (desde 1987). En cambio, los gobiernos de Chile y Per experimentaron transferen-cias externas netas negativas en los aos inmediatamente anteriores a la crisis, las que se volvieron muy positivas entre 1982 y 1984, slo para volverse nueva-mente negativas desde 1985 (cuadro 12).

En tales circunstancias, la estabilidad macroeconmica fundamental y el servicio de la deuda extema exigan no slo que el pas pudiera producir un

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excedente comercial equivalente a la transferencia de recursos financieros al exterior, sino tambin que el sector pblico obtuviera un excedente primario paralelo (es decir, antes del pago de intereses) que le permitiera obtener los recursos para financiar la transferencia pblica. Segn se ha sealado en otras publicaciones (CEPAL, 1989), en los pases en que el sector pblico es pro-pietario de las principales industrias de exportacin hay ima conexin directa entre la capacidad de la economa para sostener una transferencia neta de re-cursos al exterior y la capacidad de financiamiento del sector pblico: los ba-lances externo y fiscal tienden a evolucionar juntos. En cambio, en los pases donde el sector privado es el propietario de las exportaciones principales, in-cluso aunque el excedente comercial pueda proporcionar la base para transfe-rir recursos al exterior, el gobierno deudor tiene que allegar internamente los recursos para cubrir sus mayores gastos.

El xito relativo para el logro de este objetivo ha estado determinado por dos factores: la situacin fiscal antes de las conmociones externas y las re-percusiones del ajuste externo sobre el presupuesto pblico (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990). Estos, a su vez, variaron de un pas a otro, segn la cuanta del endeudamiento pblico, el balance de pagos del sector pblico (estructuralmente diferente para los gobiernos que poseen recursos exporta-bles que para aquellos que no los tienen), y en la disposicin de los acreedo-res a mantener los flujos de financiamiento al sector pblico durante la crisis.

Entre los propietarios de recursos naturales, el gobierno de Chile ya haba alcanzado un excedente fiscal primario antes del estallido de la crisis. Los efectos de las conmociones de 1983 y 1984 sobre el presupuesto pblico y las cuentas externas fueron amortiguados por un amplio financiamiento exter-no neto otorgado al gobierno. Desde 1985 en adelante Chile pudo recuperar paulatinamente su excedente fiscal mediante un ajuste sistemtico, apoyado por un financiamiento externo constante. Venezuela tambin ingres a la cri-sis con un excedente fiscal; tras una cada en 1982, el gobierno pudo mantener casi siempre una posicin excedentaria, vinculada estrechamente con las fluc-tuaciones de sus ingresos petroleros.

Mxico, Bolivia, Ecuador y Per ingresaron a la crisis con dficit fisca-les cuantiosos. Mxico sufri un ajuste fiscal abrumador, sin gran apoyo exter-no, que en 1986 perdi el rumbo. Se recuerda que la reprogramacin de la deuda ese ao, al borde de una moratoria formal, signific para el gobierno un nuevo financiamiento externo en 1987. Las autoridades imciaron un nuevo y exitoso ajuste fiscal en 1988. Con posterioridad, la restriccin del financia-miento externo se alivi, como consecuencia del retorno de la confianza en Mxico y la renovacin de las afluencias de capital, a lo que contribuyeron la [)rivatizacin de la banca, las expectativas de una zona de libre comercio con os Estados Unidos y los efectos simblicos de ser el primer cliente elegido para suscribir im acuerdo de reduccin de la deuda estilo Brady.31/

El Ecuador tambin experiment un ajuste fiscal importante en 1984-85, el que disminuy tras la cada de los precios del petrleo en 1985, y desa-pareci en 1987, luego que la capacidad exportadora, perjudicada por el te-rremoto, afectara la balanza externa y la fiscal y condujera al pas a la morato-ria.

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Bolivia consigui postergar la moratoria formal hasta 1984, cuando la acumulacin de los desequilibnos externos, la carga insostenible de la deuda extema pblica y la cada de los precios de exportacin llevaron a la hiperin-flacin y al colapso econmico y fiscal. Una moratoria selectiva, junto con el ajuste fiscal draconiano iniciado en 1985, seguido despus por ima actitud de apoyo de los acreedores oficiales y la recompra, en 1988, de la mitad de su deuda bancaria, permitieron que el pas mantuviera una estabilidad macroe-conmica relativa (Cariaga, 1992).

La situacin de dficit fiscal del Per anterior a la crisis mejor duran-te 1984-85, mientras se produjo el ajuste externo y el gobierno continu reci-biendo financiamiento externo neto, en el contexto de una moratoria defacto. La decisin poltica del nuevo gobierno de formalizar y radicalizar la morato-ria priv al sector pblico de nuevo financiamiento externo. Pero slo cuando los desequilibrios fiscales y externos inducidos por las poUticas impulsaron la economa a la hiperinfiacin la estabilidad econmica corri serio peligro.

Aim^ue Colombia no es un pas propietario de recursos naturales, su sector pblico tiene acceso directo a las divisas a travs del Fondo (compen-satorio) del Caf, y ltimamente gracias al crecimiento de las exportaciones de petrleo y carbn. En 1981-83, los dficit comercial y fiscal fiieron abulta-dos, pero la deuda externa pblica y su servicio se mantuvieron en niveles re-lativamente reducidos. La gestin macroeconmica acertada y el financia-miento externo neto estable para el sector pblico (al menos hasta 1986), per-mitieron que el pas efectuara ajustes externos y fiscales graduales.

Muy distinta ha sido la situacin de los gobiernos que no son propieta-rios de recursos naturales. En la Argentina, el abultado dficit fiscal previo a la crisis se expandi aun ms con la asuncin del sector pblico de la deuda externa privada y el alza de las tasas de inters internacionales. Aunque se ob-tuvieron excedentes comerciales considerables entre 1982 y 1985 gracias a un rpido ajuste externo, el gobierno no pudo elevar la carga tributaria ni reducir el gasto pblico en la medida necesaria para servir la creciente deuda pblica. Despus de haberse abandonado la moratoria estratrica de 1983-84, el pro-grama de estabilizacin (Plan Austral) logr reducir el dficit fiscal y obtener algunos prstamos externos nuevos no voluntarios. Cuando la situacin se de-terior en ambos frentes, junto con las expectativas y presiones inflacionarias, se produjo una moratoria defacto en 1988 (Machinea y Sommer, 1992).

Brasil sorte la crisis de pagos de 1982 y soport la carga de su deuda externa merced a la obtencin de enormes excedentes comerciales. La exist-encia de importantes excedentes fiscales primarios hasta 1986 permitieron que el gobierno manejara la carga creciente de los pagos de intereses sobre el presupuesto pblico. Sin embargo, la reversin del financiamiento externo ne-to al sector pblico en 1985 gravit an ms sobre una balanza fiscal que ya se deterioraba. En tales circunstancias, el enorme dficit espoleado aiora tambin por la carga creciente de los intereses sobre la deuda pblica inter-na y la merma del excedente comercial precipitaron la moratoria de 1987. Aimque la moratoria se levant al ao siguiente, el deterioro de la situacin fiscal y la inflacin acelerada condujeron a la segunda moratoria en 1989.

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La situacin fiscal en Uruguay haba sido relativamente estable antes de la crisis y volvi a controlarse paulatinamente, logrndose incluso exceden-tes primarios a contar de 1985. El excedente comercial permanente permiti la transferencia externa de recursos, pero la dificultad del estado uruguayo para captar internamente los recursos correspondientes se refleja decidora-mente en el elevado impuesto que le ha significado la inflacin. En tales cir-cunstancias, la estrategia para evitar una moratoria se explica mejor por la considerable proporcin de depsitos en dlares en el sistema financiero y la meta de mantener la condicin de centro financiero regional.

Costa Rica, tena una balanza comercial casi equilibrada, un excedente fiscal primario contundente y abundante financiamiento externo neto de su sector pblico. Su moratoria se explicara por las exigencias polticas de lo^ar el ajuste necesario sin perjudicar mayormente el nivel de actividad econmica.

Este anlisis sugiere que el drama regional de salir del paso del prolon-gado problema de la deuda y de las moratorias que sobrevinieron se entiende mejor como un relato de gobiernos deudores en medio de una crisis financie-ra sistmica que como uno de pases deudores que tratan de ajustarse a una nueva situacin econmica internacional. Por cierto que la restriccin externa estuvo en el primer plano de la crisis de pagos, y que el desempeo de las ex-portaciones de cada pas si^i siendo la plataforma esencial desde la cual abordarla. Pero el servicio de la deuda recay sobre todo en los hombros del sector pblico,32/ lo que agrav el dficit fiscal y las necesidades de ajuste fis-cal.

De esta situacin emanan al menos cuatro consecuencias. Primera, el racionamiento crediticio al pas ha consistido, de hecho, en un racionamiento al sector pblico, de los fondos de financiamiento que necesita; por ende, el papel del financiamiento oficial multilateral o bilateral ha sido mucho ms es-tratgico que lo que sus montos podran sugerir (O'Connell, 1992). Segunda, los equilibrios fiscales subyacentes, despus de haberse acumulado los mtere-ses sobre la deuda externa pblica, han sido decisivos para sortear con xito el problema de la deuda sin recurrir a la moratoria. Tercera, la capacidad del sector pblico basado en que es propietario de las exportaciones para re-caudar ingresos de eroortacin sin transferencia interna y destinarlos al servi-cio de la deuda ha sido tambin decisiva. Cuarta, las perspectivas de financia-miento fresco, sumadas a la tolerancia poltica para los ajustes al estilo FMI y las pr(das del producto tambin entraron en el clculo de la moratoria. Por ltimo, las consideraciones estratgicas en la negociacin de la deuda podran ser tambin im factor importante.

IV. Administracin de la moratoria

Una moratoria tiene que administrarse de algn modo. Cabra esperar que la complejidad de esa administracin variara segn las circunstancias. Una mo-ratoria planificada debera tener una administracin ms tecnificada que una

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3ue surge sbitamente debido a una carga imprevista de pagos y/o al colapso e la poltica econmica. Mientras ms conflictiva sea una moratoria ms complicada ser su gestin. Asimismo, cabra esperar que mientras ms se prolongue una moratoria ms refinada ser su gestin. Todas estas observa-ciones estn avaladas en mayor o menor medida por la experiencia de los pa-ses.

1. El tenor de la moratoria La inmensa mayora de las moratorias en Amrica Latina han sido tranquilas y discretas. Esto ha ocurrido incluso en la estrategia de regmenes revolucio-narios como Cuba y la Nicaragua Sandinista.33/

La estrategia ms conflictiva fue la adoptada por el gobierno de Garca en Per. Este hered una moratoria tranquila sobre el servicio de la deuda a los bancos, los gobiernos y los proveedores. Durante su campaa presidencial Garca haba advertido que su pas no poda permitir que su crecimiento se viera comprometido por la deuda externa y las polticas recesivas del FMI. Aun as haba indicado informalmente a los bancos que estaba dispuesto a re-negociar la deuda (Figueroa, 1992). Por ello, fije una sorpresa para la comuni-dad financiera cuando el Presidente, al asumir el cargo en juUo de 1985, anun-ci pblicamente que durante los prximos 12 meses su pas limitara iinilate-ralmente el servicio de la deuda pblica de mediano plazo al 10% de las ex-portaciones del pas. Con posterioridad la retrica del gobierno se endureci y las reuniones con los acreedores se volvieron espordicas y conflictivas. Las esperanzas de una solucin se esfumaron cuando el gobierno anunci que la frmula del 10% se renovara en julio de 1986 e incluira tambin a la deuda de mediano plazo del sector privado.

Las dos moratorias de Brasil con los bancos jams bordearon el alto perfil registrado en Per. No obstante, involucraron desafos obvios y directos a la estratema oficial de la deuda. La primera etapa de la moratoria de 1987, administrada por el Ministro Funaro, fue de tono algo agresivo y no articul sus objetivos con mucha claridad, ni ofreci a los bancos muchas alternati-vas.34/ La administracin de la segunda etapa que se inici en mayo de ese ao bajo la gida de un nuevo Ministro, Bresser Pereira, fue bastante ms constructiva; no obstante, las autoridades impugnaron tambin abiertamente la frmula estndar de reprogramacin/dinero nuevo del Plan Baker. El equi-po insisti en que un acuerdo tena que respetar la capacidad de pago de Bra-sil (2,5% del PNB) y propuso finalmente el canje obhgatorio de alrededor de la mitad de la deuda bancaria del pas, ascendente a 70.000 millones de dla-res, en bonos con 30% a 40% de descuento. Dada la fuerte resistencia de los bancos al Plan, se estudi tambin la posibilidad de imponerlo unilateralmen-te (de Freitas, 1992). Sin embargo, la propuesta, y la moratoria, perdieron im-pulso en septiembre cuando el Ministro fue informado personalmente por el entonces Secretario del Tesoro estadounidense Baker que el plan de pago brasileo era un "mortinato" ("o/i starter*').

A fines de septiembre el pas haba llegado a un entendimiento con los bancos para eliminar los atrasos mediante un acuerdo provisional que sera el

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preludio de un programa con el FMI y un paquete de reestructuracin de la deuda con el FMI. No obstante, a fines de ao las autoridades comenzaron a revaluar su posicin negociadora y reconsideraron la posibilidad de imponer unilateralmente el canje de deuda por bonos (de Freitas, 1992). Empero, a medida que los acontecimientos se materializaron el Ministro Bresser Pereira renunci en diciembre y su sucesor, Mailson da Nobrega, condujo tranquila-mente al Brasil a un acuerdo de reestructuracin ms bien convencional en ju-nio de 1988.

Lo paradjico es que la segunda moratoria de Brasil la inici Mailson da Nobrega, el mismo que puso trmino a la primera. Adems, la segunda se inici con tanta tranquilidad como termin la primera. La posicin de liqui-dez del gobierno se haba venido deteriorando a medida que los bancos priva-dos y el FMI retenan los desembolsos de nuevos prstamos debido a la inca-pacidad del pas para cumplir con la condicionalidad del Fondo. En julio de 1989 el gobierno comenz a rezagarse en algunos pagos. El Ministro puso en claro que si no se alcanzaba un acuerdo de financiamiento provisional con el FMI para septiembre, cuando vencan alrededor de 2.000 millones de dlares de pagos a los bancos, se vera obligado a suspender el servicio de la deuda a fin de ahorrar reservas internacionales. Las expectativas de una moratoria se haban afianzado tanto que la suspensin de los pagos de intereses en sep-tiembre no tuvo prcticamente rêrcusin alguna. El problema se traspas al nuevo gobierno que se elegira a fines de ao.

La nueva administracin de Collor de Mello asumi en marzo de 1990 una posicin negociadora dura basada en la capacidad de pago del sector p-blico. Los bancos insistieron en el pago de los atrasos como condicin para suscribir un acuerdo global de la deuda. El gobierno sostuvo por su parte que no efectuara pago alguno antes de convenir un acuerdo global de reestructu-racin que incluyera una reduccin sustancial de los paôs de intereses. En octubre, el gobierno present xma propuesta para convertir la deuda en bonos y descentralizar las negociaciones de la deuda del sector privado. La propues-ta file bastante sui generis y en gran medida fiiera del marco del Plan Brady; por ejemplo, algunos bonos tenan un vencimiento sin precedentes de 45 aos, no haba ninguna provisin para garantas y la deuda del sector privado se li-braba a las fuerzas del mercado. Los bancos rechazaron de plano la idea y se molestaron tambin por la decisin de Brasil de romper la costumbre y no reembolsar los gastos de viaje del comit asesor de los bancos (The Econo-mist, 1990) .35/ Brasil tambin fue rechazado cuando propuso informalmente aplicar un esquema similar a la deuda con el Club de Pars. De ah en adelan-te la moratoria comenz a languidecer a medida que el equipo econmico se volva ms aislado y aumentaba la presin sobre Brasil para conformarse a las exigencias de los bancos.

Se reitera (ê la primera moratoria de Argentina tuvo sus momentos relativamente conrlictivos, pero intercalados con gestos conciliadores, como cuando el gobierno acept un prstamo puente para pagar parte de los intere-ses atrasados y evitar con ello la rebaja de categora de la deuda con los ban-queros estadounidenses (Machinea y Sommer, 1992). En 1984 el gobierno de Siles Zuazo en Bolivia procur formalizar un plan de pagos para su moratoria

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limitando los pagos al 25% de las exportaciones. El pas aparentemente tam-bin abog por organizar un club de deudores en el Consenso de Cartagena (Cariaga, 1992). Por ltimo, Costa Rica, pneralmente un maestro en el arte de las negociaciones sutiles en materia de deuda, inadvertidamente pas al primer plano y suscit im conflicto en torno a su primera moratoria al iniciarla en agosto de 1981 mediante im decreto oficial gubernamental (Rodrguez, 1992).

Por qu tendra im pas que perseguir una estrategia de abierto con-flicto con sus acreedores? Es evidente que la poltica interna desempe un papel en Per donde la deuda y el FMI fueron utilizados como pantallas nega-tivas en una estrategia nacional populista. El gobierno de Garca aparente-mente ambicionaba tambin convertirse en el lder de una estrategia regional sobre la deuda externa. La poltica interna tambin desempe un papel en las fases ms arduas de las moratorias brasileas. La primera etapa de la mo-ratoria de 1987 podra haber obedecido en parte a la tentativa de distraer la atencin del colapso del programa econmico interno.36' En la segunda etapa el equipo econmico aparentemente estuvo motivado tambin por la opinin de que sus ideas para tratar el sobreendeudamiento eran tan racionales que en definitiva resultaran aceptables para los gobiernos de los pases acreedo-res (de Freitas, 1992). En cuanto a Argentina, su estrategia rigurosa en la pri-mera moratoria puede haber obedecido en parte a que se esperaba tolerancia en los crculos oficiales dada la alta estima que gozaba el nuevo gobierno de-mocrtico en los pases acreedores (Machinea y Sommer, 1992; Frohmann, 1986 y 1989).

2. La selectividad de la restriccin selectiva de pagos Una moratoria rara vez afecta todos los acreedores; generalmente existe cier-ta selectividad. Respecto a los prstamos de los bancos comerciales, algwios analistas bancarios haban sostenido en la dcada de 1970 que el servicio inte-gral y oportimo de la deuda al prestamista tena suma prioridad en el uso de as divisas de un pas y que en efecto sera comparable en importancia con la importacin de petrleo, alimentos y medicamentos (Friedman, 1980). Este optimismo no prosper en el caso de Amrica Latina cuyo acreedor principal eran los bancos comerciales. En efecto, los bancos han soUdo ser el objetivo jrincipal de la moratoria en la regin. El objetivo que le sigue en frecuencia lan sido las restricciones selectivas a los pases del Club de Pars (Abbate, Lawrence y Miroux, 1992). Slo los casos ms desesperados han incluido a los prestamistas multilaterales en su moratoria (O'Connell, 1992). (Vase el cua-dro 13).

En la restriccin de pagos a los bancos, los pases han excluido habi-tualmente la deuda de corto plazo a fin de disuadir a los prestamistas de sus-pender este crdito, que es importante para el comercio externo cotidiano. Per tambin exceptu a la deuda contrada con posterioridad a julio de 1985 a fin de estimular el otorgamiento de nuevos prstamos. En cambio, se ha soli-do incluir la deuda bancaria no garantizada del sector privado ya sea formal-mente, como en la primera moratoria brasilea y en el ejercicio peruano (co-mienzos de juUo de 1986),3'7/ o informalmente debido a la no disponibilidad de

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VN RESENA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

divisas en el Banco Central, o la existencia de garantas cambiarlas de uno u otro tipo. Pero hay casos en que la deuda del sector privado no ha sido afecta-da, como en Argentina, Ecuador y Brasil en la ltima parte de su segunda mo-ratoria.

Durante la moratoria los pases han efectuado con frecuencia pagos simblicos ocasionales sobre la deuda restringida. Ahora ltimo, ha habido una tendencia a servir consistentemente parte de la deuda bancaria segn cierta nocin de la capacidad de pago. Por ejemplo, en 1987-88 Costa Rica si- la poltica de pagar un 30% de sus intereses devengados a los bancos (Rodrguez, 1992). Se recuerda que Ecuador y Argentina (durante la segimda moratoria) formalizaron pagos parciales regulares. Y Brasil en su segunda moratoria, comenz en 1991 a servir unilateralmente el 30% de sus intereses devengados. Lamentablemente, lo que en un comienzo pareci una norma alentadora conforme al Plan Brady para orientar el servicio de la deuda hacia la capacidad de pago, ha venido a cuestionarse debido a la reversin de la po-ltica del FMI en Brasil.

La restriccin del servicio de la deuda a los pases del Club de Pars ha ido generalmente a la par, o a la zap, de la restriccin de la deuda bancaria. Sin embargo, la tercera moratoria de Costa Rica, as como las de Paraguay y la Repbhca Dominicana, se iniciaron con restricciones de las obligaciones con el Club (cuadro 13). A menudo los gobiernos del Club de Pars se han transformado inadvertidamente en objetivos al permitir que sus organismos de crdito a las exportaciones restrinjan el otorgamiento de nuevos prsta-mos, incluso a los gobiernos que cumplen con la condicionalidad del FMI y la reprogramacin con los bancos. Tambin la suma rigidez de las modalidades de reprogramacin del Club incentiv la mora (Abbate, Lawrence y Miroux, 1992). La informacin disponible sugiere que, en general, los pagos a los pa-ses acreedores se han restringido segn consideraciones polticas, el grado de tolerancia de los gobiernos acreedores y si haba perspectivas de una transfe-rencia positiva de recursos. Por ejemplo, Per y Argentina reanudaron selecti-vamente los pagos de la deuda con la Repblica Federal de Alemania a fin de tener derecho a un nuevo prstamo para un proyecto (Figueroa, 1992; Machi-nea y Sommer, 1992). Costa Rica tambin se mantuvo al da en su deuda con el gobierno de Estados Unidos debido al cuantioso financiamiento potencial-mente disponible desde ese pas (Rodrguez, 1992).

Los nicos pases que han restringido seriamente el servicio de la deu-da multilateral son Per, Nicaragua, Panam, Guatemala y Honduras (O'Con-nell, 1992).38/ La restriccin ha coincidido invariablemente con una merma de los nuevos desembolsos, relacionada habitualmente con una incapacidad de cumplir con la condicionalidad de la institucin multilateral. No obstante, la mayora de los pases han mantenido el servicio de la deuda multilateral inclu-so frente a problemas con la condicionalidad y las consiguientes transferen-cias negativas de recursos. Esto refleja que se ha tenido en cuenta la impor-tancia poltica de evitar conflictos en este frente.

Por ltimo, slo dos pases introdujeron un tope formal al servicio total de la deuda vinculando los pagos con un porcentaje de las exportaciones: en 1984 el gobierno de Siles Zuazo utiliz la frmula del 25% y el de Garca apli-

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c la norma del 10%. En virtud de esas frmulas prcticamente la totalidad de los bancos y un gran nmero de gobiernos del Club de Pars quedaron exclui-dos del servicio de la deuda. Por otra parte, a las instituciones multilaterales se les dio acceso prioritario a las divisas. Sin embargo, en Per el FMI con el que no haba perspectivas de acordar un programa se vio afectado de in-mediato por la frmula del 10%, lo que condujo en agosto de 1986 a una de-claracin formal de inhabilitacin. A comienzos de 1987 Per suspendi tam-bin los pagos al Banco Mundial. Y a mediados de 1988 se aplic una restric-cin al BID (Figueroa, 1992).

3. Medidas defensivas Impera la opinin convencional de que una moratoria corre el riesgo de desa-tar represabas devastadoras de parte de los acreedores irritados. Todo est en peligro: desde la prdida de las lneas de crdito de corto plazo, hasta el em-bargo de las reservas, las exportaciones, aviones y otros activos tangibles del gobierno.39/ Por lo tanto, es previsible que los pases se protejan de un riesgo de esa ndole, sobre todo en los casos de una moratoria prolongada, o en uno en que ronde el conflicto real o potencial.

a) Reservas internacionales Las reservas y dems depsitos del gobierno en mora son susceptibles de em-bargo legal. Un pas es particularmente vulnerable en los Estados Unidos donde se acostumbra emplear una peligrosa tctica denominada "cobro com-pulsivo" ("set off'). En efecto, sta permite a un banco recuperar im pago ven-cido mediante el embargo directo de un depsito del deudor relevante. Es ms, esto puede hacerse sin ninguna autorizacin previa de los tribunales.'to/ Aunque las reservas internacion^es de un pas deberan gozar de inmunidad soberana, en la era de posguerra la interpretacin legal de este concepto se ha restringido hasta tal punto que existe un peligro considerable, sobre todo en los Estados Unidos, de que los activos oficiales de un pas se traten como de carcter comercial (Biggs, 1992).

La estrategia observada en Argentina, Ecuador, Costa Rica, Brasil y Per fue el retiro gradual de las reservas de los bancos comerciales considera-dos "inseguros". En todos estos casos se estim que no eran de fiar los bancos estadoumdenses que tendan a tener una actitud ms agresiva y c^ ue, natural-mente, tem'an acceso al cobro compulsivo. Per y Ecuador tambin trataron de evitar a cualquier banco con el que estuvieran en deuda, y a los bancos pe-queos que tradicionalmente pueden ser pendencieros.

Un refugio seguro, comn para todos estos pases, fue el Banco de Pa-

fos Internacionales (BPI) en Basilea. Sin embargo, Per consider que este anco haba sucumbido a las presiones externas y haba restringido severa-mente el monto de los depsitos que ste poda colocar aU. Las autoridades exploraron entonces la posibilidad de recurrir al Fondo Andino de Reservas en Bogot como institucin de depsito, pero al final los abogados del pas lo estimaron riesgoso (ulteriormente, el Fondo ha emitido un certificado de de-psito seguro). Por ende, Per deposit en cuentas numeradas de bancos en

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Europa y en filiales en centros financieros. Con cierta dificitad obtuvo a me-nudo cartas de aliento Ccomfort letters") formales del banco en las que ste se comprometa a no embargar los depsitos (Figueroa, 1992). Ecuador persi-gui tambin una estrategia similar. Per, conmli, adems, parte de sus re-servas en oro que trajo de regreso a Lima.

Argentina consider durante su segimda moratoria que el Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos era im refugio seguro (Machinea y Sommer, 1992). En cambio, Brasil, que haba utilizado ese sistema como un refugio seguro durante las inciertas negociaciones de reprogramacin de 1982-83, estim que durante la moratoria de 1987 esta institucin era insegura (de Freitas, 1992). Entretanto, durante toda la dcada de 1980 Costa Rica uti-liz tambin como refugio se^ro el Banco Latinoamericano de Exportacio-nes en Panam as como una filial de un consorcio de bancos estatales, situada tambin en Panam (Rodrguez, 1992).

En preparacin para la moratoria de 1987, Brasil retir cuidadosamen-te sus depsitos de los Estados Unidos empleando una va sinuosa. Sin embar-go, necesitaba los servicios de una institucin bancaria para la compensacin de cuentas en ese pas debido a su gran comercio de exportacin en dlares. Encontr un importante banco que se comprometi a no embargar ningn de-psito a cambio del negocio exclusivo de compensar las cuentas devengadas del comercio exterior. No obstante, el banco se neg a extender una carta de aliento por lo que ambas partes se basaron en un acuerdo de caballeros (de Freitas, 1992).

Costa Rica encontr tambin un gran banco estadounidense que ofre-ci un plan en el que el pas poda sobregirar en una cuenta y cancelar el saldo negativo al trmino del da. As, el pas disfrutaba de cierta liquidez sin tener ningn activo en depsitos embargables (Rodrguez, 1992).

Adems de retirar las reservas oficiales, Per y Brasil advirtieron a to-das las entidades estatales que evitaran las instituciones de depsito inseguras, y en especial las situadas en los Estados Unidos. En cambio, Argentina que no haba declarado una moratoria formal no tom ninguna medida precau-toria al respecto en 1988-89 (Machinea y Sommer, 1992).

b) Lneas de crdito de corto plazo Las lneas de crdito comerciales son particularmente vulnerables a la reduc-cin, porque son de corto plazo y sujetas a renovaciones regulares. En efecto, toda la informacin sobre Bolivia, Costa Rica, Argentina, Per, Ecuador y Brasil indica que se ejercieron presiones sobre estas lneas durante sus mora-torias respectivas. Hubo diferencias interesantes en la forma en que los pases encararon este problema.

La moratoria de Bolivia a comienzos de la dcada de 1980 surgi en forma gradual y vacilante. A principios de 1983, los bancos estaban eliininan-do agresivamente las lneas de crdito a los sectores privado y ptiblico; ade-ms, esto ocurra con tanta rapidez, y las autoridades tenan tantos otros pro-blemas que afrontar que surgieron pocas medidas para contrarrestar la situa-cin (Cariaga, 1992). Ecuador tampoco tom ninguna medida especial para

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precaverse de la prdida del crdito de corto plazo; se limit sencillamente a concentrar sus actividades en los pocos bancos y organismos de crdito a las exportaciones c^ ue segnan dispuestos a hacer negocios con el pas (Yepes, 1992). En cambio, Costa Rica busc activamente reemplazar las lneas ebmi-nadas por otras nuevas. A comienzos y mediados de la dcada de 1980 obser-v que los bancos europeos sobre todo los espaoles y los bancos esta-dounidenses sin compromisos en Costa Rica podan sustituir a los acreedores en retirada. Cuando en 1987 los bancos europeos pasaron a ser una fuente de recursos difcil, el pas advirti que sus competidores estadounidenses eran ms receptivos a la extensin del crdito a corto plazo. Costa Rica cont tam-bin con la cobertura continua del EXIM Bank de los Estados Unidos, que aserr algunas lneas comerciales. Por ltimo, emple capital en divisas de sus bancos estatales para abrir nuevas lneas de crdito (Rodrguez, 1992).

Durante su segunda moratoria conciliadora Argentina confi mucho en que los bancos respetaran las lneas de crdito "cautivas", negociadas con ellos en acuerdos de reproCTamacin previos,"*!/ y el uso de los controles cam-biarlos en el sector oficial ^achinea y Sommer, 1992). Per procur tambin que los bancos respetaran las lneas cautivas de reprogramaciones anteriores. Sustituy las lneas perdidas mediante la bsqueda de otras nuevas, especial-mente en los bancos sin compromisos en Per, garantizndoles a menudo con reservas en divisas, incluso el oro. Asimismo, el pas estableci un perodo m-nimo de amortizacin para el financiamiento de las importaciones a fin de in-ducir a las empresas extranjeras a ingresar su propio capital (Figueroa, 1992).

Brasil aplic la estrategia ms compleja de todas. Durante la moratoria de 1987 el Banco Central congel las lneas de crdito cautivas del pas. En efecto, se prohibi que los bancos redujeran ese crdito; slo podan recircu-larlo a su vencimiento a nuevos clientes dentro del pas y cobrar la tasa comer-cial vigente. En cambio, las lneas voluntarias, es decir, las que eran adiciona-les a las lneas cautivas, se entregaron al libre juego de la oferta y la demanda. Cuando los bancos redujeron excesivamente el financiamiento de las exporta-ciones, el gobierno contraatac abriendo lneas especiales de crdito con sus propios recursos. (No fue necesario recurrir a un plan de contingencia ms drstico para ocuparse de estos problema^. Entretanto, en la segunda mora-toria brasilea de 1989-91 el gobierno prefiri no congelar las lneas cautivas. Se intent sustituir el crdito perdido mediante la redistribucin de ciertos re-cursos en divisas en el sistema bancario interno, la bsqueda de nuevos crdi-tos, y por un uso ms intensivo del ahorro domstico (de Freitas, 1992).

Por ltimo, cabe mencionar que todos esos pases utilizaron los precios para despejar los mercados. Esto supuso habitualmente cierta alza del precio del crdito, debido a las garantas o a recargos ms elevados. Un caso extremo fue Arpntina en 1989. Con la economa al borde de una hiperinflacin el mercado cambiario se colaps y los recargos se elevaron entre 4 y 5 puntos so-bre la LIBOR (Machinea y Sommer, 1992).

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4. Otras medidas Para evitar represalias, los pases trataron a menudo de mantener un dilogo y relaciones cordiales con sus acreedores multilaterales en especial el FMI y los gobiernos claves de la OCDE, en particular los Estados Unidos. Costa Rica persigui esta senda con mucha eficacia despus de 1982. Lo mismo hi-cieron Ecuador, Bolivia y Argentina. Cuando surgieron los pleitos todos los pases trataron de encararlos con discrecin y como un caso especial a fin de reducir la mala publicidad. En la segunda moratoria, Argentina evit las liqui-daciones en efectivo a los prestamistas recalcitrantes a fin de no brindar in-centivos a otros bancos (Machinea y Sommer, 1992).

Otra medida defensiva fue la formacin de im consenso nacional sobre el problema de la moratoria. En Costa Rica los funcionarios de gobierno or-ganizaron deliberadamente seminarios, talleres, y proCTamas de radio y televi-sin para informar a los hombres de negocios y al pblico en general sobre el problema de endeudamiento excesivo del pas (Rodrguez, 1992). Entretanto, el carisma y la campaa poltica del Presidente Garca movilizaron un consen-so latente en un Per asolado por la crisis y hastiado del FMI. El pacto formal en Bolivia entre el gobierno y un sindicato laboral, la Confederacin Obrera Boliviana, en 1984 traduce la formacin de algn tipo de consenso en ese pas. Entretanto, el gobierno de Paz Estenssoro cre un consenso en torno a su programa de estabilizacin, que subordin el pago de parte de la deuda a la necesidad de cerrar las brechas macroeconmicas interna y externa (Cariaga, 1992). En cuanto a Ecuador, la abrupta e imprevista baja del petrleo, suma-da a un terremoto, produjo una suerte de consenso nacional en torno a la in-capacidad del pas para servir la deuda. Por otra parte, la moratoria de Brasil de 1987 pareci carecer de tal consenso (de Freitas, 1992) .42/

V. Eficacia de la estrategia de la moratoria

Los efectos de una moratoria pueden transmitirse a travs de muchsimos cauces. Esto, junto con la necesidad de introducir amplios condicionales con-tra-fcticos, hace que la evaluacin precisa del impacto de una moratoria sea bastante problemtica. En todo caso, la evaluacin global escapa al mbito de esta resea. Lo que haremos, sin embargo, es remitimos a algunos de los as-

Eectos ms obvios de la experiencia para formular observaciones provisiona-ls acerca de la eficacia de una moratoria temporal como instrumento para cumplir con objetivos econmicos y polticos, y como una plataforma para re-negociar la deuda.

1. Desempeo econmico Tal vez lo que ms interesa es indagar cmo funcion la economa durante la moratoria. Suele estimarse que los atrasos no son un ptimo sistema para ob-tener un buen desempeo econmico. Y, en verdad, a la vasta mayora de los pases en moratoria durante la dcada de 1980 les fue bastante mal. Cabe ob-

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servar que los pases en moratoria se agutinan en el lado derecho del cuadro 14, lo que expresa una situacin de crecimiento reducido o espordico combi-nado con importantes problemas inflacionarios. Los nicos pases en morato-ria que crecieron en un ambiente inflacionario controlado fueron Costa Rica, y ms recientemente Paraguay. Entretanto, aunque Bolivia no logr crecer gran cosa durante su prolongada moratoria, el Gobierno de Paz Estenssoro emprendi en 1985 un pro^ama de estabilizacin que concit el aplauso mundial y libr al pas de la hiperinflacin. Cuba y Honduras pueden tambin apuntarse al menos a la estabilidad de precios durante sus perodos de mora-toria. Por ltimo, Guatemala ha registrado ltimamente cierto crecimiento, pero con una inflacin considerable.

Sobre la base de nuestras simulaciones simplificadas de desempeo econmico, slo cinco pases tuvieron algo positivo que mostrar durante sus moratorias respectivas. Esta experiencia no favorece mucho a la idea de esta-blecer una estrategia econmica fundada en atrasos temporales.

Por otra parte, los pases deudores problema que siguieron sirviendo la deuda conforme a un calendario contractual convenido tambin tuvieron una experiencia contradictoria. Chile es el nico pas que ha registrado un perodo de crecimiento prolongado con una estabilidad relativa de precios. Ahora lti-mo, Mxico se ha unido al grupo (y han mejorado las perspectivas de Vene-zuela para la dcada de (Vase el cuadro 14). Estos pases, pero so-bre todo Mxico, han experimentado tambin un nuevo acceso a los mercados voluntarios internacionales de capital (West, 1991).

Chile fue un deudor "modelo" durante la dcada de 1980. Mxico tam-bin lo fue, aunque en ms de una ocasin esgrimi la dura amenaza del in-cumplimiento para que los banqueros accedieran a un acuerdo de reprogra-macin ms favorable. Ambas naciones figuran en la lista de pases del llama-do Consenso de Washington, que persiguieron seriamente reformas de polti-cas en la dcada de 1980 (Wliamson, 1990). Ambos prestatarios mantuvieron casi siempre buenas relaciones con el FMI. Ambas naciones tenan sistemas polticos que otorgaban a las autoridades econmicas una libertad mucho ma-yor que la existente en la mayora de los dems pases de la regin.44/ Los go-biernos de los pases tambin eran propietarios de importantes exportaciones de recursos naturales.

Es claro que los dos casos ms distinguidos de la moratoria son Costa Rica y Bolivia. Ambos pases estuvieron en atrasos con uno o ms de sus acreedores principales durante gran parte de la dcada de los ochenta. Aun-que Costa Rica y Bolivia adoptaron posturas firmes respecto a su limitada ca-pacidad de pago, a contar de 1982 y 1985, respectivamente, contactaron en forma discreta y constructiva a sus acreedores y se esforzaron mucho por llegar a un acuerdo. Ambos pases llevaron a cabo programas de ajuste y esta-bilizacin que concitaron el respeto internacional y los colocaron en la hsta de Consenso de Washington de reformadores serios de polticas (Williamson, 1990). Al mismo tiempo, ambos prestatarios se insertaron por ltimo en los progr^as de ajuste del FMI (Khan, 1990). Costa Rica es una democracia es-tablecida, mientras que Bolivia es lo que se ha denominado una democracia transicional (Kaufman y Stallings, 1989).

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Paraguay, el otro pas en moratoria situado en el extremo superior iz-quierdo del cuadro 14, ha aplicado una creciente restriccin de pagos durante casi toda la dcada de 1980. En los ltimos aos ha perseguido reformas de jolticas y figura como recin llegado a la lista de Consenso de Washington Williamson, 1990). No ha suscrito un programa con el FMI. El pas pas a ser

una democracia transicional en 1989. En cuanto a Cuba, la estabilidad de precios que han conseguido obede-

ce esencialmente a un sistema de controles rgidos que impera desde hace tiempo y un estable tipo de cambio apoyado por flujos de ayuda bilateral. Por su parte. Honduras se benefici de controles de precios y la asistencia bilate-ral motivada por el conflicto de Centroamrica. Por ltimo, el crecimiento de Guatemala coincidi con un mejoramiento global de reformas de la poltica econmica en 1986-88 impulsado por un nuevo rgimen democrtico; sin em-bargo, con posterioridad el pas tuvo un serio retroceso. No ha suscrito im programa con el Fondo.

Entre los que tuvieron mejores resultados econmicos en el cuadro 14, figuran tanto los pases que funcionaron

moratoria de la deuda en amÉrica latina (cepal).pdf

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