modulo 6

UNIDAD 4 Objetivo | 87 Introduccin | 88 Temas

1. Organizacin, objetivos y compromisos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 | 91

2. Convergencia PND-SED | 94 3. La alineacin de los programas a las metas nacionales | 97 4. La herramienta: Mdulo del PbR Evaluacin del Desempeo del

Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda (PASH) | 101 5. Uso de la informacin del desempeo | 104

Referencias | 105

Mdulo 6 ! Introduccin |1 7

Objetivo

! Al finalizar el mdulo 6, el participante describir los procesos de seguimiento y evaluacin de desempeo como elementos fundamentales de supervisin, control, transparencia y rendicin de cuentas de las acciones de la Administracin Pblica Federal.


Introduccin

En Mxico, la planeacin del desarrollo es una responsabilidad constitucional del Ejecutivo Federal, con base en lo expuesto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y en la Ley de Planeacin. La norma establece la obligatoriedad de cada administracin de realizar un proceso de planeacin que tome en cuenta las demandas de la poblacin. El resultado de ello es el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual es el documento que resume y orienta la poltica y estrategia general de gobierno. A partir del PND se desarrollan los programas sectoriales, los cuales precisan las estrategias y acciones a seguir en diferentes mbitos de la vida social, poltica y econmica del pas. Definida la estrategia de gobierno, es necesario seguir un proceso ordenado de planeacin, programacin y presupuestacin. En esta idea, la concrecin de lo programado y lo planeado se expresa en la organizacin del presupuesto que es el sustento de la accin de gobierno; es as que a travs del manejo del presupuesto y de los resultados que obtenga su ejercicio, se puede evaluar el desempeo de una administracin. Conforme a los lineamientos de todo proceso de planeacin, el seguimiento y la evaluacin son los mecanismos que permiten conocer el desenvolvimiento de las acciones del Plan, y valorar si se va en la ruta correcta para alcanzar los objetivos trazados, o bien, si se est teniendo el impacto y el beneficio econmico o social esperado. Para ello es necesario que el PND, los programas sectoriales y sus proyectos, sean sujetos a una verificacin oportuna de cumplimiento de las acciones previstas para, de ser necesario, valorar la introduccin de ajustes o modificaciones que se consideren necesarias para garantizar el cumplimiento del plan, lo que se traduce en la realizacin de una tarea sistemtica de seguimiento y evaluaciones que refuercen tambin la transparencia y la rendicin de cuentas. La evaluacin del desempeo es uno de los pilares sobre los que se ha desarrollado en el mundo una nueva concepcin de administracin y gestin pblica. Esta nueva visin se ha convertido en parte central de las estrategias de reforma administrativa que, ejecutadas tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo, se ha constituido en una de las formas de contrarrestar numerosas problemticas de ineficiencia, ineficacia, inoperancia, corrupcin, elevados costos y pobre calidad de los servicios. La adopcin de mecanismos de evaluacin del desempeo orienta polticas de gobierno en donde la rendicin de cuentas se constituye en elemento indispensable para la consolidacin del Estado de Derecho. Otras razones incluyen: la necesidad de utilizar ms eficientemente los recursos fiscales y el deseo de aumentar la legitimidad de las instituciones pblicas.


Unidades

Unidad 1 Marco jurdico, normativo y conceptual del seguimiento y la evaluacin Unidad 2 Mecanismos de seguimiento y evaluacin Unidad 3 Rendicin de cuentas y transparencia Unidad 4 Plan Nacional de Desarrollo, programas sectoriales y presupuesto


Referencias

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Sitios electrnicos

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Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda (PASH). Recuperado el 28 de octubre de 2013 de http://www.sistemas.hacienda.gob.mx/PASH/jsps/acceso.jsp

Portal de Transparencia Presupuestaria. Recuperado el 22 de agosto de 2013 de http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Recuperado el 22 de agosto de 2013 de http://www.shcp.gob.mx/Paginas/default.aspx

Unidad 1 Marco jurdico, normativo y conceptual

del seguimiento y la evaluacin

Mdulo 6 ! Unidad 1 |1 14

Mdulo 6 ! Unidad 1 ! Introduccin | 15

Objetivo

! Al trmino de la unidad 1, el participante ser capaz de identificar la legislacin y los conceptos del seguimiento y la evaluacin, as tambin, reconocer que el seguimiento y la evaluacin son mecanismos que contribuyen al ptimo aprovechamiento de los recursos, mediante la verificacin oportuna del cumplimiento de las acciones y compromisos establecidos.


Introduccin

En esta unidad se abordar el marco jurdico que define la obligatoriedad de la planeacin, y junto con ella la de los procesos de seguimiento y evaluacin, como son la Constitucin, la Ley de Planeacin y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el mismo Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. De igual modo, conforme a lo que considera todo proceso de planeacin, se analizar la importancia del seguimiento y la evaluacin tanto a nivel conceptual, como dentro del marco del Sistema Nacional de Planeacin, el mandato de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo.


Temas

Tema 1. La planeacin como mandato constitucional

Tema 2. Planeacin y presupuesto en el marco de la Gestin para Resultados

Tema 3. El seguimiento y la evaluacin: el Sistema de Evaluacin del Desempeo

Mdulo 6 ! Unidad 1 ! Tema 1 Tema 1 | 19

Tema 1. La planeacin como mandato constitucional

La legislacin vigente es consecuencia de una constante evolucin de las distintas materias reguladas por nuestro marco normativo; los cambios constitucionales y adecuaciones a las diversas leyes van encaminados a establecer normas que permitan, adems de una sana convivencia social, dotar al rgimen de gobierno de instrumentos para la realizacin de los fines del Estado. As, con el fin de cumplir lo establecido en el marco normativo, se tienen que identificar acciones ordenadas y estratgicas que satisfagan las necesidades sociales; es por ello que la planeacin constituye un elemento imprescindible para el propio Estado, ya que slo a travs de ella se pueden aprovechar al mximo los recursos para el cumplimiento de objetivos. El punto de partida del sistema de planeacin lo marca el artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual seala que:

A partir del mandato constitucional, la Ley de Planeacin se public el 8 de enero de 1983 y entr en vigor al da siguiente de su publicacin; su objeto es regular la planeacin nacional del desarrollo, obligatoria para la administracin pblica, la cual deber promover la coordinacin entre la federacin y las entidades federativas, a travs de la integracin y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, que establece el artculo mencionado.


Dentro del marco normativo sobre el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) se encuentran la LFPRH, publicada en marzo del 2006, que tiene por objeto reglamentar en materia de programacin, presupuestacin, aprobacin, ejercicio, control y evaluacin de los ingresos y egresos pblicos federales. En lo relacionado al control y la evaluacin del gasto pblico federal, los artculos 6, 7, 25-III, 27, 28, 34, 78 y en el ttulo sexto, captulo II de la Evaluacin, legislan sobre los sujetos obligados a ella y el procedimiento a seguir. En el reglamento de dicha Ley, en su artculo 303, menciona lo siguiente sobre el SED:


Bajo la misma lnea, la Ley de Coordinacin Fiscal, en su artculo 49-V y en los lineamientos generales para la evaluacin de los programas federales de la APF, queda normada la utilizacin del SED para verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales.

Marco normativo del Sistema de Evaluacin del Desempeo

Este marco se complementa con la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) cuyo objetivo es establecer criterios generales que rigen la contabilidad gubernamental y la emisin de informacin financiera de todos los entes pblicos de los tres rdenes de gobierno. De este modo, todos los rdenes de gobierno debern registrar un informe sobre sus ingresos, deuda, presupuesto y la evaluacin de desempeo de sus programas.


El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica se concibe como el instrumento idneo para impulsar los cambios cualitativos que los diferentes grupos sociales demandan a la nacin, conforme a los principios siguientes:

La planeacin democrtica estar cimentada en el proceso de consulta popular, y ser un esfuerzo de planeacin concertada, no autoritaria, que respete el esquema de libertades.

Armonizar los distintos intereses de la sociedad mexicana, y encauzar la racionalizacin de todo el trabajo pblico y la utilizacin de los mejores instrumentos tcnicos al servicio de los fines polticos.

Fijar los objetivos, las metas, los programas y las acciones del desarrollo, y ser el vehculo para articular las demandas sociales, siendo su objetivo final el beneficio de las mayoras.

Definir un diagnstico y fijar metas, estrategias, programas y acciones.

Exigir participacin popular y ser la mejor herramienta para efectuar el cambio social.

Ser una planeacin acorde con el sistema poltico plural y de economa mixta del pas.

Exigir una administracin pblica eficiente, fincada en el realismo econmico y financiero.

Tendr capacidad para prevenir problemas y ser flexible y adaptable a las circunstancias imprevistas.

Con base en lo anterior surge el Plan Nacional de Desarrollo, concebido como el compendio de polticas, programas y proyectos que dirigen las estrategias hacia el desarrollo integral y sustentable del pas, como un instrumento que permite conocer los problemas, plantear las metas y programar con eficacia las acciones a realizar. Es necesario considerar dos requisitos indispensables para poder llevar a cabo una planeacin efectiva: primero, el realismo econmico-financiero y eficacia en la instrumentacin jurdico-administrativa, y segundo, la estrategia poltica adecuada para poder ajustar la razn econmica y tcnica a la realidad social.


Tema 2. Planeacin y presupuesto en el marco de la Gestin para Resultados (GpR)

La GpR es un modelo de cultura organizacional que pone el nfasis en los resultados y no en los procedimientos; lo que se busca es crear valor pblico, esto es, resultados concretos de la accin pblica. Se encamina a valorar lo realmente obtenido y genera informacin adecuada para transformar y mejorar los procesos de creacin de valor pblico, lo que favorece la obtencin de resultados ptimos, fortalece la toma de decisiones y promueve y facilita la rendicin de cuentas. Los principios de la GpR se concentran en los resultados, de ah que la planeacin, la programacin y la presupuestacin, as como el seguimiento y la evaluacin, se concentren en los resultados esperados y los obtenidos; de este modo, la GpR pretende facilitar la creacin de valor pblico con eficacia, eficiencia y efectividad de desempeo, todo ello encaminado hacia la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora de las instituciones. Si el gobierno planea y orienta su actividad en trminos de resultados obtenidos, el presupuesto tambin deber enfocarse a ello. Se genera valor pblico a travs de:

Respuestas a problemas relevantes para los ciudadanos/usuarios.

La apertura para generaciones actuales y/o futuras.

Procesos que fomentan la deliberacin democrtica (construccin de comunidades, ciudadana, democracia y capital social).

La planeacin

La planeacin implica la definicin de objetivos y el diseo de estrategias para alcanzar los resultados deseados, mediante la identificacin e instrumentacin de las acciones y de los mecanismos correspondientes para alcanzar los objetivos trazados.

La planeacin implica un proceso de elaboracin de diagnsticos y anlisis, la definicin de objetivos y prioridades, el diseo de las posibles vas de accin factibles, la puesta en marcha de las mismas, el proceso de seguimiento y, finalmente, la evaluacin del proceso mismo y particularmente de los resultados logrados.


Las funciones bsicas de la planeacin son las siguientes:

Prospectiva

! Delinear visin de mediano y largo plazo.

! Identificar alternativas y prioridades de decisin del Gobierno.

! Explorar nuevas estrategias econmicas y sociales.

Coordinacin de polticas pblicas

! Ejecutivo, Legislativo y sociedad civil (concentracin).

! Interinstitucional (formulacin y ejecucin de polticas).

Evaluacin

! Mejorar planificacin, diseo y ejecucin de polticas y programas para obtener resultados.

! Control de la gestin.

! Rendicin de cuentas.

Una administracin pblica orientada a resultados exige una planeacin con nfasis en los mismos y una programacin y presupuestacin congruente con ello, arribando as a una mayor cantidad y calidad de los bienes y servicios pblicos provistos, dimensionando la gestin pblica desde lo cualitativo y cuantitativo. De igual modo debe garantizar una amplia participacin ciudadana y una mayor transparencia y rendicin efectiva de cuentas en el uso de los recursos. El proceso de planeacin requiere: ! Compromiso y liderazgo de los niveles directivos.

! Instancia responsable con capacidad tcnica y poltica.

! Regularidad y continuidad en la aplicacin.

! Institucionalizacin de procesos.

! Desagregacin de objetivos estratgicos en metas medibles.

! Generacin y uso adecuado de la informacin.

! Articulacin con el ciclo presupuestario y toma de decisiones.

! Concertacin y validacin de objetivos y metas.

! Difusin de los resultados.


! Sin embargo, el proceso requiere de la continua revisin de las acciones definidas, para llegar al momento de la revisin integral de los avances y tomar de nueva cuenta decisiones sobre los objetivos y avances del Plan.

Por ello, es fundamental el seguimiento, as como la evaluacin de la ejecucin y los resultados obtenidos, pues es lo que enriquece y cuida el rumbo del Plan.

Cadena de planeacin

La cadena de planeacin arriba ilustrada requiere la continua revisin de las acciones definidas, para llegado el momento de su ejecucin, verificar los resultados obtenidos y tomar de nueva cuenta decisiones sobre los objetivos y estrategias emprendidas; por ello es fundamental el seguimiento, as como la evaluacin de la ejecucin y de los resultados obtenidos en tanto son stos lo que enriquece y cuida el rumbo del plan. El seguimiento y la evaluacin permiten: ! Distinguir el xito del fracaso y obtener aprendizaje de ello.

! Estimular las buenas prcticas, erradicando aquellas fallidas.

! Controlar la ejecucin, emprendiendo acciones correctivas.

! Rendir cuentas efectivamente.

! Obtener validacin y apoyo del pblico.

La planeacin, en el marco de la Gestin para Resultados, es un factor importante de transformacin del sector pblico, porque promueve eficientemente la asignacin de recursos como parte de los procesos de planeacin y presupuestacin. Hace ms transparente la gestin y estimula el mejoramiento continuo. El seguimiento y evaluacin basada en resultados permite el uso de la informacin del desempeo, para mejorar la gestin pblica, para apoyar la planeacin nacional y sectorial, mejorar el diseo de las polticas y programas, fortalecer la rendicin de cuentas, generar ms y mejor informacin para la toma de decisiones de gasto, y transmitir a la ciudadana de mejor manera la forma en que se usan sus recursos.


nfasis en resultados

El presupuesto

El presupuesto es el instrumento principal de operacin de toda administracin pblica. El monto o nivel de presupuesto determina los alcances de la accin pblica y mediante una asignacin expresa las prioridades de la gestin pblica. En el proceso Planeacin-Programacin-Presupuestacin el presupuesto expresa el uso que se dar al recurso pblico para alcanzar objetivos gubernamentales y atender necesidades de la sociedad. El presupuesto cumple con las siguientes funciones:

Econmica

! Dimensiones micro y macro; la dimensin micro refleja la asignacin de recursos entre usos alternativos y competitivos (prioridades de Gobierno), mientras que en la dimensin macro el presupuesto es la instancia de definicin de la poltica fiscal y un instrumento de estabilizacin econmica.

Gerencial

! Constituye la base financiera para la planeacin de las instituciones pblicas, y un instrumento para evaluar su desempeo y la asignacin en el siguiente ejercicio.


Institucional

! Establece las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, puesto que determina la forma en que los gobiernos hacen uso de los recursos pblicos, y establece el marco legal para la distribucin del gasto.

Poltica

! Plasma acuerdos de polticas entre sectores, rdenes de gobierno, grupos polticos y de inters.

Presupuesto como instrumento de planeacin renovada

NIVEL ? INSTRUMENTOS

Disciplina fiscal. Cunto? Marco fiscal de mediano plazo.

Asignacin de acuerdo a prioridades. Qu?

Marco de gasto de mediano plazo.

Eficiencia y efectividad en provisin de bienes y servicios

Cmo? ! Presupuesto basado en Resultados (PbR).

! Sistema de seguimiento y evaluacin.

El Presupuesto basado en Resultados como instrumento de planeacin es una herramienta de gestin moderna que vincula la asignacin de recursos y los resultados esperados de la intervencin del Estado (productos e impactos esperados); vincula los incrementos del gasto con aumento de produccin o desempeo, y permite la difusin de prioridades nacionales y sectoriales de poltica y la reasignacin inter e intra sectorial, a partir del desempeo, esto facilita la rendicin de cuentas y disminuye los costos de planear, ejecutar y hacer seguimiento a las polticas, a partir de una estructura de informacin unificada llevando todo esto hacia la evaluacin correcta de las acciones.


Articulacin, plan y presupuesto: el concepto

Adems, ser posible realizar otro tipo de evaluaciones en el transcurso de vida del programa con el fin de mejorar su desempeo. Es importante destacar que el hecho de evaluar el Pp no significa que habr mejores resultados, si no que es necesario interiorizar y adoptar las recomendaciones realizadas en la misma.

El ciclo presupuestario

Para que el gobierno sepa con cunto dinero dispondr para el gasto pblico, en qu se gastar y cmo se rendirn cuentas a los ciudadanos sobre el gasto, existe un proceso identificado como ciclo presupuestario. La normatividad que rige el ciclo presupuestario se encuentra en el captulo III, artculo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el que se establecen las fechas y procedimiento para la aprobacin de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Para fines prcticos, observe el siguiente esquema que representa el ciclo presupuestario:


Ciclo presupuestario

1. Planeacin

Implica la alineacin de los objetivos de cada programa o poltica con las prioridades nacionales. Tiene como principio la transformacin de la realidad del pas por medio de la aplicacin de recursos pblicos, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia CPEUM y la ley establecen.

2. Programacin

Para determinar el destino de los recursos que espera obtener, contemplados en la Ley de Ingresos, el Gobierno hace un presupuesto anual (el Presupuesto de Egresos de la Federacin) que refleja cules son las necesidades ms importantes del pas y cmo distribuir los recursos entre ellas. En esta etapa se establecen la estructura de la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos (PPEF) definiendo los programas presupuestarios que llevar a cabo la Administracin Pblica Federal (APF) y recursos asociados a ellos, a partir de informacin estratgica. Concluye cuando se enva el Paquete Econmico al Congreso de la Unin para su discusin y aprobacin.


3. Presupuestacin

La Cmara de Diputados discute y aprueba el Presupuesto de Egresos para publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. Ya que se aprobaron los recursos anuales para los programas previamente planeados, corresponder a las dependencias y entidades de la administracin pblica tanto Federal como estatales, ejercer dichos recursos.

4. Ejercicio y control

A partir del 1 de enero y hasta el 31 de diciembre se ejecutan las acciones para las cuales se asignaron los recursos pblicos y que involucran un desembolso de dinero. Control del gasto se refiere a tratar de maximizar la eficiencia del gasto y entregar resultados con escasos recursos. En esta etapa se reportan trimestralmente los avances en el ejercicio de los recursos pblicos a la Cmara de Diputados.

5. Seguimiento

Consiste en generar la informacin necesaria sobre el avance en las metas de los indicadores y sobre el ejercicio de los recursos asignados a los programas; permite evaluar las estrategias y adecuarlas a las circunstancias cambiantes adems de contribuir a la toma de decisiones con informacin de calidad para la asignacin y reasignacin del gasto.

6. Evaluacin

Ya que se ha ejercido el gasto, corresponde la evaluacin del mismo principalmente a la SHCP, la Auditora Superior de la Federacin (ASF), el Consejo Nacional para la Evaluacin de las Polticas de Desarrollo Social (CONEVAL) y a las Contraloras de las entidades federativas evaluar el correcto ejercicio de los recursos. Existen distintos tipos de evaluacin que pueden hacerse a los programas y ejercicio del gasto para los mismos, dependiendo de los propsitos de informacin a obtener y de las decisiones a tomar: Diseo Consistencia y Resultados Indicadores Procesos impacto, y especfica.

7. Rendicin de cuentas

Por ltimo, las dependencias que ejercen el gasto tienen responsabilidad de rendir cuentas a la ciudadana. La lgica del PbR permite que tal rendicin de cuentas sea ms efectiva, ya que los recursos pblicos se dirigirn a programas que logren mejores resultados. Por lo cual es fundamental que exista transparencia en el desempeo de los programas presupuestarios. Adems, se dar cuenta de los resultados del ejercicio de los recursos pblicos a las instancias fiscalizadora El sistema y procesos presupuestarios son capaces de integrar consideraciones sobre resultados al proceso de toma de decisiones; es decir, se hacen los planteamientos de acuerdo a cada fase del presupuesto. Pero, sobre todo, el proceso presupuestario basado en resultados exige un vnculo fuerte entre las etapas de su ciclo.


Es importante considerar que un Pp que haya sido diseado de manera exitosa no vivir eternamente, ya que por medio de sus servicios y productos podr resolver la problemtica social o econmica para la cual fue planteado. Adems, en una gestin pblica moderna, tanto los programas como las instituciones se podrn reformar y modernizar de acuerdo con las nuevas necesidades y reas de oportunidad detectadas. En este sentido, hablamos de que el programa presupuestario tendr su propio ciclo de vida.

Ciclo de vida del programa presupuestario

En cada una de las etapas del ciclo de vida, es importante que realicemos evaluaciones. Cada paso es una cadena causal en s misma, es decir, tiene muchos pasos internos que deben cumplirse para lograr la solucin del problema pblico. Por ello, no podemos dar por sentado que se cumplir todo aquello que planeamos, slo porque lo habamos especificado previamente. Antes de la etapa de lanzamiento, por ejemplo, debemos evaluar el diseo. Por su parte, en el desarrollo, debe verificarse que en realidad se estn llevando a cabo los procesos de manera adecuada, y reestructurarlos si resulta necesario. Esto implica una revisin de que las acciones y requisitos que tienen que darse para la entrega de los bienes y servicios a la poblacin de manera adecuada, estn ocurriendo de una manera eficiente y eficaz. Por ltimo, debemos evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazos. Es importante aclarar que esto se mide a travs de los impactos que buscamos generar en la realidad (principalmente los de largo plazo), no slo de los bienes que pretendemos entregar. Es decir, la evaluacin no debe enfocarse en qu se entrega, sino qu resultados estamos logrando con lo que estamos entregando. A continuacin puede observarse un esquema que nos permite apreciar ms a detalle sobre el ciclo de vida del programa as como de los momentos para la aplicacin de evaluaciones:


Evaluaciones durante el ciclo de vida del programa presupuestario


Tema 3. El seguimiento y la evaluacin: El Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)

El Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) es el mtodo con el que se realiza el seguimiento y la evaluacin sistemtica bajo la ptica de los resultados. El SED debe brindar informacin para valorar objetivamente lo realizado, proporcionando los elementos necesarios para tomar decisiones sobre los procesos y programas en marcha, reforzndolos o modificndolos, asignando o reasignando los recursos, de ser necesario.

Los principales actores del SED son las dependencias y entidades federales, sus programas y proyectos que sern objeto de evaluacin; la SHCP y el CONEVAL estarn a cargo de la evaluacin de la gestin pblica, y la Cmara de Diputados recibir los informes de las evaluaciones, para su consideracin en la asignacin de recursos. Para ello, el SED contempla tareas de seguimiento y evaluacin, para verificar el cumplimento de metas, as como la mejora en el funcionamiento y en los resultados de las instituciones pblicas. La SHCP, en relacin a la evaluacin, realizar las siguientes funciones: ! Evaluacin econmica trimestral de los ingresos y egresos en funcin de los calendarios

de presupuesto de las dependencias y entidades.

! Verificar, al menos cada bimestre, los resultados de recaudacin y de ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, es decir, validar los indicadores estratgicos.


La Cmara de Diputados, por su parte, realizar las siguientes funciones: ! Las Comisiones Ordinarias analizarn y evaluarn las metas de los programas aprobados.

! Fortalecer las atribuciones de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), para realizar auditoras de desempeo y para emitir recomendaciones para mejorar el desempeo de los programas federales, as como de los recursos federales que ejercen las entidades federativas, distintos a participaciones.

El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social realizar las siguientes actividades: ! Coordinar las evaluaciones en materia de desarrollo social, en trminos de lo dispuesto

en la Ley General de Desarrollo Social y lo dispuesto en la LFPRH.

Todos los ejecutores del gasto efectuarn las evaluaciones por s mismos o a travs de personas fsicas o morales especializadas; todas las evaluaciones se harn pblicas, se les realizarn a las polticas, programas e instituciones pblicas, y se deber dar seguimiento a las recomendaciones que se emitan derivadas de las evaluaciones. Los indicadores del SED debern formar parte del Presupuesto de Egresos de la Federacin, incorporar sus resultados en la Cuenta Pblica y ser considerados para efectos de la programacin, presupuestacin y ejercicio de los recursos. Como sabemos, para la definicin y seguimiento de los programas y proyectos, se utilizar inicialmente la metodologa conocida como Marco Lgico y la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), que contribuir a asegurar una buena conceptualizacin y diseo de los mismos, as como a reflejar el estado que guardan al momento de su elaboracin. El propsito es brindar estructura al proceso de planeacin, evaluacin y comunicacin de informacin esencial, relativa a los programas y proyectos. Para obtener resultados, debemos considerar mejorar los procesos de la gestin pblica y la modernizacin de las instituciones pblicas, as las dependencias y entidades paraestatales suscribirn procedimientos de resultados que formarn parte del Programa de Mejora de la Gestin (PMG). Mediante stos, se promovern mejores prcticas para modernizar su operacin, elevar su productividad y otorgar un servicio ms eficiente a los ciudadanos, as como cumplir con los objetivos estratgicos de resultados que se pretenden. Los avances se medirn mediante indicadores de gestin establecidos en los programas que representen compromisos institucionales pblicos, a ser evaluados peridicamente. La mejora de la gestin propone que se incluyan temas en el PMG refirindose, entre otros, a: ! Planeacin estratgica en las instituciones

! Calidad regulatoria interna y de los servicios pblicos

! Adopcin de procesos de outsourcing


! Trmites y servicios de calidad

! Consolidacin de adquisiciones y manejo ms eficaz de inventarios

! Establecimiento de sistemas de archivo modernos (transparencia)

! Identificacin y valuacin de activos

! Redimensionamiento de las estructuras administrativas, la implantacin del servicio profesional de carrera y la reduccin de personal

El SED comprender todas las etapas del ciclo presupuestario y contribuir a fortalecer y mejorar cada una de ellas. Con el SED los trabajos entre el Ejecutivo y el Legislativo, para la aprobacin del presupuesto, se harn en un marco de mayor comunicacin, entendimiento y certeza.

Mdulo 6 ! Unidad 1 ! Referencias | 36

Referencias

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28 de octubre de 2013 de http://www.planeacion.unam.mx/Planeacion/Apoyo/guia_minima.pdf


Tema 1

Unidad 2 Mecanismos

de seguimiento y evaluacin

Mdulo 6 ! Unidad 2 ! Introduccin Tema | 39

Objetivo

! Al trmino de la unidad 2, el participante ser capaz de reconocer los mecanismos de seguimiento y evaluacin dentro del marco de la Gestin para Resultados.


Introduccin

Esta unidad analiza la importancia del seguimiento y la evaluacin del proceso de planeacin, para despus explicar dichos procesos en el marco del Sistema de Evaluacin del Desempeo. Se revisar el vnculo entre la planeacin gubernamental y los mecanismos de seguimiento y evaluacin, con nfasis en la metodologa del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluacin del Desempeo.

Mecanismos de seguimiento y evaluacin


Temas

Tema 1. El papel del seguimiento

Tema 2. Evaluacin

Tema 3. La evaluacin del desempeo

Tema 4. Evaluacin y gasto federalizado

Mdulo 6 ! Unidad 2 ! Tema 1 Tema | 43

Tema 1. El papel del seguimiento

El proceso de seguimiento y evaluacin son procesos que se articulan de manera integral con la planeacin, de tal forma que al medir el avance en el logro de los resultados, y monitorear permanentemente los procesos y actividades del sector pblico, se permite conocer la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administracin Pblica Federal; con ello se pueden mejorar los instrumentos de poltica pblica y alcanzar las metas programadas. El seguimiento y la evaluacin intervienen en dos niveles distintos, aunque estrechamente vinculados. El primero enfatiza el corto plazo, el cmo se est haciendo y si se est en camino de obtener el resultado esperado. El segundo se enfoca a lo que se obtiene una vez que han operado los programas y proyectos cuando se observan resultados claros. En ambos momentos la retroalimentacin permite mejorar y reorientar el progreso general hacia el logro de resultados o para confirmar el logro de los resultados esperados. La retroalimentacin puede consistir en hallazgos, conclusiones, recomendaciones y lecciones extradas de la experiencia; puede utilizarse para mejorar el desempeo y como base para la toma de decisiones y para fomentar el aprendizaje en una institucin. Para entender la forma en que se dan estos elementos en la operacin de las actividades del sector pblico, se debe comenzar por entender el seguimiento.

Los propsitos del seguimiento son: ! Determinar, y en caso de ser necesario ayudar a mejorar, la eficiencia, la efectividad, la

pertinencia y trascendencia de los recursos empleados en funcin de los objetivos planteados.

! Definir los resultados que se obtienen de la operacin de los proyectos de trabajo y los efectos que causan (impacto).

! Informar sobre el estado que guarda el quehacer institucional, adems de brindar elementos que contribuyan a mejorarlo.

! Ayuda a que se siga una lnea de accin, y adems, da a conocer cundo algo no est funcionando.

! Si se lleva a cabo adecuadamente, es una herramienta para una buena administracin y proporciona la base para la evaluacin.

El proceso de seguimiento es la apreciacin sistemtica y objetiva de un plan, programa o proyecto en curso, especficamente en lo relativo a su operacin y resultados inmediatos.


! Permite determinar si los recursos disponibles son suficientes y estn bien administrados, si la capacidad operativa es suficiente y adecuada, y si se est haciendo lo planificado.

El proceso de seguimiento debe comprometerse a mejorar los vnculos colaterales entre el personal de programas y de proyectos, incluyendo retroalimentacin con fines de aprendizaje. El anlisis de los vnculos existentes o posibles entre programas y proyectos debe ser lo ms crtico, objetivo y detallado posible.

Dimensiones del seguimiento

Efectividad (o eficacia)

Grado en que se cumplen los objetivos del programa en los tiempos previstos, a travs de la ejecucin de proyectos.

Eficiencia Es la relacin entre los productos obtenidos y los medios/insumos utilizados para su consecucin.

Impacto Se refiere a los efectos o consecuencias del programa en su entorno.

Pertinencia (o funcionalidad)

Es el grado de adecuacin de los objetivos del programa con los problemas que pretende resolver (requerimientos y necesidades detectadas en el diagnstico).

Sostenibilidad

Probabilidad de la continuacin de las actividades y consecucin de resultados, derivados de la aplicacin del programa. Esta dimensin implica factores de viabilidad financiera, apoyo poltico y capacidad institucional.

Oportunidad

Consideracin del entorno en el que se desarrolla el programa, es decir, un proyecto particular puede ser pertinente y necesario, pero no oportuna su operacin dadas las condiciones de viabilidad financiera o dificultad tcnica para su instrumentacin.

Principios rectores del seguimiento

1) El proceso de seguimiento se enfoca hacia los proyectos y resultados de los proyectos y lneas de accin que conforman los diversos planes sectoriales alineados al Plan Nacional de Desarrollo 2012 - 2018.

2) Su finalidad es constituirse como un instrumento que permita tanto conocer el desempeo y los resultados de los programas desarrollados, proyectos y acciones realizadas, como contar con informacin suficiente para verificar oportunamente el alcance de las metas y logros.


3) Brinda los elementos para sustentar la modificacin oportuna de los proyectos, con el propsito de alcanzar las metas planteadas y/o afrontar imprevistos.

4) El proceso de seguimiento no es una etapa posterior ni un momento final de un proceso, se trata de un ejercicio continuo y permanente desarrollado por la propia institucin.

5) El desarrollo de un proceso de seguimiento permite alcanzar una gestin integral; esto implica la articulacin de los procesos de planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin y evaluacin, para alcanzar los objetivos propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo 2012 - 2018.

Etapas o fases del seguimiento

Planeacin Ejecucin Elaboracin y presentacin de conclusiones

! Recopilacin de informacin (hechos, observacin y medicin).

! Registro de los indicadores de desempeo de los objetivos a evaluar.

! Calidad y adecuacin de las actividades realizadas y utilizacin de los recursos.

! Entorno de la ejecucin del programa.

! Anlisis e interpretacin.

! Comparacin de las acciones planeadas y la situacin real, e identificacin de las causas de los desfases y conclusiones al respecto.

! Evolucin del entorno y repercusiones sobre el programa/proyecto; formulacin de conclusiones.

! Comparacin de los procedimientos previstos y los reales, en cuanto a la organizacin y funcionamiento del programa/proyecto, as como el grado de participacin de los responsables.

! Recomendaciones y acciones correctivas.

! Modificaciones de los objetivos.

! Modificaciones de los procedimientos para realizar actividades.

! Reprogramacin de la ejecucin de actividades y utilizacin de recursos.


Seguimiento e indicadores

Una de las etapas fundamentales de todo proceso de planeacin y de seguimiento, es la construccin de indicadores con metas calendarizadas; su formulacin, acopio y consecuente interpretacin reporta el estado de la ejecucin de los proyectos de trabajo y particularmente de sus resultados. Mediante los indicadores se cumple el propsito del seguimiento, que es conocer la situacin del avance y logros de los objetivos que plantea una dependencia. Los indicadores son una herramienta de seguimiento que entrega informacin cuantitativa y cualitativa respecto al logro de resultados en la provisin de bienes y servicios generados por las instituciones pblicas, a travs del tiempo1. Las medidas estadsticas pueden ser indicadores, pero deben ser comparables y deben expresar algo en relacin con un comportamiento, tendencia, estado u objetivo. En sntesis, un efectivo proceso de monitoreo y evaluacin del quehacer pblico requiere de un proceso de seguimiento que proporcione informacin vlida y confiable acerca del desempeo de los programas. El seguimiento se realiza a travs de indicadores de desempeo y del cumplimiento en las metas que cada uno presenta.

Los indicadores permiten ! Evaluar resultados e impactos del Programa presupuestario (Pp).

! Definen los datos que ser necesario recopilar para realizar la evaluacin.

Es casi siempre necesaria la incorporacin de datos cuantitativos y cualitativos que provean una mejor comprensin de los problemas de investigacin. Es por eso que para medir el desempeo de un programa se recomienda un mtodo mixto. ! Los indicadores deben estar referidos a cada nivel de objetivos (estratgicos y de gestin).

! La informacin debe ser oportuna, veraz y eficaz.

! Enmarcan las caractersticas de la solucin de los problemas que se resuelven a travs de la intervencin del Pp.

1 Los indicadores deben ser aceptados de manera colectiva por los involucrados en el proyecto para lograr

el objetivo correspondiente.

Indicador de desempeo

Expresin cuantitativa construida a partir de variables cuantitativas o cualitativas, que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros (cumplimiento de objetivos y metas establecidas), reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa, monitorear y evaluar sus resultados.


Tipos de indicadores de acuerdo a la informacin que manejan

Asimismo, se definen seis criterios para la construccin de Indicadores de Desempeo, llamados CREMAA: ! Claro. Los indicadores deben ser tan claros, directos e inequvocos como sea posible; es

decir, entendibles.

! Relevante. Debe proveer informacin sobre la esencia del objetivo que se quiere medir; deben estar definidos sobre lo importante, con sentido prctico

! Econmico. Todos los indicadores tienen costos e implicaciones para su construccin y medicin; se deben elegir aquellos que estn disponibles a un costo razonable.

! Monitoreable. Los indicadores deben poder sujetarse a una comprobacin independiente.

! Adecuado. Provee suficientes bases para medir. Un indicador no debera ser ni tan indirecto ni tan abstracto que estimar el desempeo se convierta en una tarea complicada y problemtica.

! Aportacin Marginal. En el caso de que exista ms de un indicador para medir el desempeo en determinado nivel de objetivo, el indicador debe proveer informacin adicional en comparacin con los otros indicadores propuestos.

Por otro lado, las metas que programen los responsables de los Pp debern de cumplir con los siguientes criterios:


METAS: ! Medibles. Cuantificables.

! Especficas. Directamente relacionadas con el objetivo.

! Temporales. Congruentes con los plazos para lograrse, considerando el periodo de aplicacin del programa.

! Alcanzables. Factibles de lograr y por lo tanto realistas respecto a los recursos humanos y financieros que involucran.

! Sealar resultados. Orientadas a mejorar los resultados del desempeo institucional, es decir deben ser metas de alto impacto.

Los indicadores deben ser claros y especficos y tener un margen temporal que describan aspectos esenciales de los fenmenos, susceptibles de ser medidos y evaluados para conocer si los objetivos son o no alcanzados.

Tipos de indicadores Se pueden definir distintas dimensiones de indicadores, de acuerdo al tipo de informacin que proveen. En general se utilizan seis grandes dimensiones que a continuacin se detallan:

Indicadores de eficacia

Son indicadores que miden el grado de cumplimiento de los objetivos o resultados esperados del Programa, la cobertura de los productos del mismo y qu grupo en especfico de la poblacin objetivo se est atendiendo en un periodo especfico de tiempo. Algunos ejemplos de este tipo de indicadores son:

! Variacin porcentual en la cantidad de enfermedades provocadas por el consumo de agua contaminada.

! Porcentaje de empresas que incrementan su productividad por encima del 5%.

! Porcentaje de alumnos de bajos ingresos que obtienen becas acadmicas.

! Porcentaje de viviendas desarrolladas en zonas de alta y muy alta marginacin.

! Tasa de variacin de la mortalidad maternal en zonas urbanas, derivada de una deficiente atencin mdica.

! Variacin porcentual en la cobertura de los proyectos de desarrollo de capacidades.

! Variacin porcentual de la poblacin objetivo que se atiende en la red de hospitales mviles.


Indicadores de eficiencia

Este tipo de indicadores relaciona el uso de los recursos (humanos, financieros, equipamientos, etc.) disponibles para la organizacin con respecto a los productos derivados de la accin del Programa. En otras palabras, establece la relacin entre la produccin fsica del bien o servicio y los insumos utilizados para alcanzar el nivel de producto. Los siguientes son ejemplos de este tipo de indicador:

! Costo medio anual de las vacunas utilizadas en las campaas de salud.

! Costo operativo por alumno capacitado a distancia.

! Nmero de beneficiarios atendidos por funcionarios en ventanillas.

! Costo promedio de la tarjeta de bancarizacin de los beneficiarios del Programa

Indicadores de calidad

Estos indicadores miden un atributo especfico de la provisin de los bienes y servicios que produce el Programa, referido a la capacidad de respuesta oportuna y directa, con respecto a las necesidades de los beneficiarios. En general, se contrasta su medicin con respecto a estndares previamente establecidos. Tambin pueden medir en trminos de: oportunidad, facilidad de acceso, continuidad en la provisin de los servicios, comodidad, cortesa en la atencin, etc. Por ejemplo:

! Porcentaje de beneficiarios que califican satisfactoriamente los servicios pblicos provistos por el Programa.

! Porcentaje de la produccin subsidiada que cumple los estndares de sanidad exigidos por la Unin Europea.

! Porcentaje de viviendas construidas bajo altas normas de seguridad.

! Porcentaje de programas de posgrado de excelencia (estndares de excelencia acadmica).

! Variacin en el tiempo promedio de respuesta de los trmites de atencin al beneficiario.

! Porcentaje de empresas que califican la produccin cientfica como aprovechable (satisfaccin de los usuarios).

Indicadores de economa

Este tipo de indicadores mide cun adecuadamente son administrados los recursos financieros que se utilizan para la produccin de los bienes y servicios del Programa; es decir, miden la capacidad de la organizacin que implementa el Programa para movilizar, generar o recuperar los recursos financieros disponibles para lograr el cumplimiento de sus objetivos. Por ejemplo:

! Recuperacin de crditos otorgados a las empresas apoyadas por el Programa.

! Ahorros generados por el uso de servicios externos para la limpieza de los ambientes educativos.

! Porcentaje de recursos privados obtenidos para financiar los proyectos de inversin comunitarios respecto del total de recursos invertidos por el Programa.


Indicadores de costo

Estos indicadores relacionan de manera especfica el costo programado con respecto al costo real en el que se incurre mediante las actividades del Programa. Por ejemplo:

! Desviacin porcentual del costo presupuestado del equipamiento de la biblioteca de las escuelas participantes del Programa.

! Costo de la actividad de difusin, ejecutado en relacin al costo programado.

Indicadores de cronograma

Finalmente este tipo de indicadores mide el nivel de cumplimiento de los plazos programados. Por ejemplo:

! Nmero de das de atraso en la actividad de inscripcin de los potenciales beneficiarios.

! Nmero de das promedio de atraso en la campaa de vacunacin.

! Porcentaje de actividades del Componente Asistencia Tcnica a empresas del sector turstico que super el tiempo previsto para su ejecucin.

De acuerdo con las etapas de medicin, los indicadores pueden ser:

Estratgicos

Son aquellos que presentan una relacin con el Fin o Propsito definidos en la MIR, o que se encuentran alineados con las estrategias planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo.

! Indicadores de resultado. Miden el impacto particular de las polticas y proyectos instrumentados; estn asociados a los resultados que trascienden la produccin inmediata de bienes y servicios producidos a partir de la ejecucin de los programas y proyectos. Por ejemplo, miden la mejora de las condiciones de vida de la poblacin o la mejora en la tasa de empleo de los beneficiarios.

De gestin

Son aquellos que se corresponden con los componentes o actividades sealadas en la MIR, o relacionados a cuestiones presupuestales.

! Indicadores de insumo. Para medir medios o recursos empleados. ! Indicadores de producto. Miden el avance de las polticas y proyectos instrumentados;

estn asociados a los productos inmediatos obtenidos con la ejecucin de los programas. Reflejan cambios en el logro de metas, as como en el acceso, uso o satisfaccin de los beneficiarios.


Reporte del seguimiento

Una de las formas de conocer sobre el grado de avance de las acciones y sus resultados es a travs de un sistema de informacin que permita comparar el estado actual respecto a resultados anteriores o contra la meta planteada. Esto significa identificar cambios o variaciones en los indicadores seleccionados, verificar si se obtienen los productos/resultados deseados conforme a lo planeado (efectividad) y si es o no satisfactoria la relacin entre los medios empleados y los resultados obtenidos (eficiencia). El proceso de seguimiento es particularmente importante en la elaboracin de informes de avance, que son resmenes peridicos del grado en que avanza el programa/proyecto, los cuales contienen informacin clave de los indicadores seleccionados y en consecuencia de las actividades y recursos contemplados en los propios programas en operacin. Para los indicadores que corresponden a los componentes y actividades, deben considerar una frecuencia mensual, trimestral o semestral, y los indicadores de propsito debern considerar, al menos, una frecuencia semestral o anual. Por ello, a lo largo del ao el Ejecutivo entrega a la Cmara de Diputados informes trimestrales de avance financiero y programtico del ejercicio del gasto, medido por indicadores y sus metas, y tambin le proporciona los resultados de las evaluaciones a las polticas pblicas, estrategias, programas e instituciones. Al cierre del ejercicio se entregarn los informes de ejecucin del PND, de Gobierno y Cuenta Pblica. En conclusin, el seguimiento: ! Contribuye a conocer el estado de las acciones emprendidas, as como los avances que

registra el Plan.

! Permite orientar y apoyar la gestin de estrategias, programas, proyectos y acciones comprometidos.

! Constituye una herramienta para mejorar la calidad de los procesos de planeacin, supervisando su congruencia con los objetivos trazados y evitando despilfarros o desviaciones.

! Promueve la generacin de informacin objetiva y confiable sobre el desarrollo del Plan y la rendicin de cuentas.

! Permite establecer una gestin integral del sistema, mejorando la definicin y desarrollo de los programas y proyectos que integran el plan de Desarrollo.


Tema 2. Evaluacin

En el marco del Sistema de Evaluacin del Desempeo, la evaluacin es entendida como el anlisis sistemtico y objetivo de las polticas pblicas, los programas presupuestarios y el desempeo de las instituciones, a fin de determinar o probar la pertinencia de los mismos, valorar sus objetivos y metas, as como conocer su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Para cumplir con lo anterior, la SHCP, la SFP y el CONEVAL, en el mbito de sus respectivas competencias, emiten los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal, considerando que: ! Las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, en el marco de las

polticas y de la planeacin nacional del desarrollo, deben orientar sus programas y el gasto pblico al logro de objetivos y metas, y los resultados debern medirse objetivamente a travs de indicadores relacionados con la eficiencia, economa, eficacia y la calidad en la Administracin Pblica Federal y el impacto social del gasto pblico.

! La evaluacin de la ejecucin de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades se lleva a cabo con base en el Sistema de Evaluacin del Desempeo, el cual es obligatorio para los ejecutores de gasto, el cual se define como propsito realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas bajo los principios de verificacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, conforme a indicadores estratgicos y de gestin.

! Los resultados obtenidos mediante el seguimiento y evaluacin de los programas federales, permiten orientar adecuadamente las actividades relacionadas con el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, ejercicio y control del gasto pblico federal, as como determinar y aplicar las medidas que se requieran para hacer ms eficientes y eficaces los programas federales.

! Con el propsito de que la evaluacin y el monitoreo de los programas federales que se prevean en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de cada ejercicio, constituyan a impulsar una gestin basada en resultados y a consolidar el Sistema de Evaluacin del Desempeo, es necesario sistematizar las actividades que se realizan en esta materia.

Las actividades que se realizan en materia de evaluacin y monitoreo de los programas federales previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de cada ejercicio, requieren ser sistematizadas, con el propsito de consolidar el Sistema de Evaluacin del Desempeo y fortalecer la Gestin basada en Resultados. La evaluacin consiste en la comparacin de los impactos reales del programa con los planes estratgicos acordados.


Tipos de evaluacin

Para garantizar una evaluacin orientada a resultados y retroalimentar el Sistema de Evaluacin del Desempeo, se deben aplicar los siguientes tipos de evaluacin:

1. Mejora continua de programas y polticas

De indicadores

Analiza, en gabinete y en campo, la pertinencia y alcance de los indicadores de un programa para el logro de resultados.

De procesos

Analiza eficacia y eficiencia de los procesos operativos del programa, as como su contribucin al mejoramiento de la gestin.

De consistencia y resultados

Analizar el diseo y el desempeo global del programa, para medir su gestin y el logro de sus resultados con base en la matriz de indicadores.

Especficas

Evaluaciones no comprendidas en los lineamientos que se realizarn mediante trabajo de gabinete y/o campo.

Complementarias

Atiende aspectos relevantes no considerados en alguna de las evaluaciones anteriores y se realiza por iniciativa de las dependencias y entidades.


2. Impacto social y econmico del gasto

De impacto

Identifica el cambio logrado por el programa, respecto de una poblacin de referencia con caractersticas similares a las que atiende el programa.

Estratgicas

Analiza diversos aspectos en torno a estrategias, polticas e instituciones.

3. Programas presupuestarios nuevos

Elaboracin de diagnstico

Se elaborar un diagnstico que justifique la creacin de nuevos programas, precisando su impacto presupuestario y las fuentes de financiamiento.

Anlisis funcionamiento y operacin

! Seleccin geogrfica y de beneficiarios.

! Mecanismos de atencin.

! Distribucin de apoyo.

! Registro de operaciones programticas y presupuestarias.

! Rendicin de cuentas, transparencia y difusin de informacin.

La evaluacin de la ejecucin de los programas y presupuestos consta de dos clases diferentes de evaluacin, la evaluacin de los programas y las evaluaciones estratgicas que analizarn las estrategias, polticas y gestin institucional.


Evaluacin

La evaluacin de los programas federales y sus resultados formarn parte del Sistema de Evaluacin del Desempeo, as como del programa de mejoramiento de la gestin, y se articularn sistemticamente con la planeacin y el proceso presupuestario.

Ventajas Desventajas

Evaluacin interna

! Es un sistema de autocorreccin menos intimidatorio que una evaluacin externa.

! Costar menos que una evaluacin externa.

! El equipo evaluativo puede tener un inters personal por alcanzar conclusiones positivas acerca del trabajo y la organizacin.

! El equipo puede no estar lo suficientemente preparado o capacitado para llevar a cabo la evaluacin.

Evaluacin externa

! La evaluacin ser ms objetiva ya que los evaluadores estarn ms distanciados del trabajo.

! El empleo de un evaluador externo ofrece mayor credibilidad para sacar conclusiones, en particular, conclusiones positivas.

! Alguien ajeno a la organizacin puede no entender la cultura o incluso los logros que se intentan alcanzar.

! Puede resultar costosa.


Las evaluaciones sern realizadas por evaluadores externos o el CONEVAL, con cargo al presupuesto de la dependencia o entidad responsable del programa. Los evaluadores externos son expertos, instituciones acadmicas y de investigacin u organismos especializados, de carcter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en materia de PbR-SED. Las evaluaciones externas cumplirn con las siguientes especificaciones, de acuerdo al lineamiento 32, de los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la APF: ! Acreditar su constitucin legal en los trminos de la legislacin aplicable.

! Acreditar experiencia en el tipo de evaluacin correspondiente a la prestacin de su servicio, de programas gubernamentales en Mxico o en el extranjero.

! Presentar una propuesta de trabajo ejecutiva.

Las personas fsicas o morales que lleven a cabo la evaluacin, debern ser especializadas y con experiencia probada en la materia que corresponda a evaluar y cumplir con los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia. Para realizar las evaluaciones externas, cada dependencia elabora Trminos de Referencia (TdR)2, los cuales especifican los temas y aspectos que se requiere evaluar y la temporalidad que se abarcar. Dada la diversidad de opciones metodolgicas de evaluacin, debe ser muy clara la relacin entre la necesidad que se identifica y la orientacin del estudio a realizar. El contenido bsico que unos Trminos de Referencia deben contener son los siguientes: ! Antecedentes.

! Objetivo general y objetivos especficos de la consultora.

! Alcance, enfoque de la evaluacin, actores implicados y sus responsabilidades.

! Metodologa.

! Actividades a realizar.

! Productos e informes a entregar.

! Duracin del servicio.

! Recursos y facilidades a ser provistas por la entidad contratante.

! Perfil del evaluador externo.

! Costos y remuneracin.

! Criterio de seleccin/evaluacin.

2 De acuerdo a la SHCP, los TdR son creados antes de la etapa de diseo de la evaluacin y describen la idea de lo que se

quiere. El TdR establece una definicin clara de hacia dnde debe ir dirigida la evaluacin. El instrumento debe contener lo que esperamos obtener de la misma. Se aplican para servicios de carcter intelectual/acadmico y de asesoramiento provistos por consultores (ver ms en http://hacienda.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/evaluacion/Paginas/modelos_terminos.aspx


Los Trminos de Referencia son fundamentales para obtener los mejores resultados de la evaluacin y su aprovechamiento. A nivel federal se trabaja con modelos de TdR, lo cual permite que todas las evaluaciones de cierto tipo sean comparables entre s. Dentro de una evaluacin se identifican hallazgos, debilidades, oportunidades y amenazas llamados Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM), los cuales deben ser atendidos por los responsables de los Pp para la mejora de los programas con base en las recomendaciones y sugerencias sealadas por el evaluador. Una vez realizada la evaluacin, se procede a la seleccin de los ASM de conformidad con cuatro preguntas bsicas:

a) Es claro? b) Es relevante? c) Se justifica en la identificacin de una debilidad, problema u oportunidad del programa? d) Es factible o viable?

Asimismo, los ASM se clasifican y atienden de la siguiente manera: ! Especficos: atendibles por la unidad responsable de la ejecucin del Pp.

! Institucionales: atendibles por la dependencia o entidad a la que pertenece la unidad responsable de la ejecucin del Pp.

! Interinstitucionales: atendibles por diversas dependencias y entidades que de alguna manera influyen en la ejecucin del Pp.

! Intergubernamentales: atendibles por ms de un orden de gobierno.

A partir de la aceptacin de las recomendaciones que se atendern se hace un documento de posicin institucional que identifique los compromisos y fechas establecidas para cada meta, en este momento dichas recomendaciones son consideradas ASM. El seguimiento y la evaluacin nos permiten evaluar la calidad e impacto de un Pp, y en este sentido, algunos errores comunes al implementar un Sistema de Seguimiento y Evaluacin son: ! Esperar grandes impactos en poco tiempo, es importante establecer metas realistas.

! Usar tecnologas de la informacin complejos que requieran mucha capacitacin a los responsables de los programas para el reporte de sus avances.

! No establecer correctamente las fechas en que los encargados debern reportar la informacin correspondiente.

! Proliferacin de indicadores.

! Construir indicadores que no muestren informacin relevante ni permitan establecer una meta.

! Omitir el proceso de retroalimentacin cada determinado tiempo.


! No actualizar los lineamientos que guen el seguimiento y evaluacin.

! Tiempo insuficiente para hacer un verdadero anlisis de los avances en las metas de los indicadores despus de que los responsables reporten la informacin.

Tener un mecanismo de Seguimiento y la Evaluacin de programas se justifica en la medida que la informacin que se genera sea incorporada en la toma de decisiones presupuestarias y de mejora de programas. Debido a que la informacin de desempeo puede ser extensa, es necesario desarrollar una estrategia eficaz para la presentacin de estas grandes cantidades de datos en forma clara y analtica, es decir, uno de los mayores retos es sistematizar la informacin para que pueda ser utilizada en la toma de decisiones. Los administradores de los programas, as como los tomadores de decisiones deben revisar la informacin de desempeo de forma rutinaria y estratgica, y la frecuencia de las revisiones ser determinada por el proceso presupuestario, la naturaleza de los objetivos que se est midiendo y el nivel de anlisis.

Objetivos estratgicos

Los objetivos estratgicos de los programas elaborados por las dependencias y organismos de la APF estarn alineados con las metas, objetivos y estrategias del PND. La informacin relativa a los objetivos estratgicos de la dependencia o entidad, deber contener los siguientes elementos:

a) Vinculacin con los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y metas nacionales.

b) Justificacin de cada objetivo estratgico, con base en un diagnstico apoyado en un anlisis cuantitativo y cualitativo.

c) Indicadores de resultado por cada objetivo estratgico, que permitan medir objetivamente el avance de la dependencia o entidad respecto del nivel de cumplimiento de dichos objetivos. Se sugieren indicadores de fin.

d) Los objetivos estratgicos deben reflejar el impacto de acuerdo con las atribuciones de las dependencias y entidades, ser susceptibles de medicin e incluir su poblacin potencial o rea de enfoque.

e) La especificacin de los bienes y/o servicios que se generan con el fin de responder a cada objetivo estratgico.

f) Identificacin del programa federal, a travs del cual entrega los bienes y/o servicios a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo estratgico al que ste contribuye.

En la figura siguiente, se observa que en la etapa de programacin (que abarca los programas presupuestarios) est contemplada la Matriz de Indicadores y los elementos de cada una de sus columnas: ! Resumen narrativo.


! Indicadores.

! Medios de recoleccin o verificacin de informacin.

! Supuestos.

Es importante tener en cuenta que para coadyuvar en la eficiencia, economa, eficacia y calidad en la APF, la Matriz de Indicadores de los programas formar parte del SED y, con ello, la definicin de indicadores y su seguimiento, mejorar el desempeo de los programas y su resultado y el impacto social del ejercicio del gasto pblico.


Proceso de planeacin nacional


Tema 3. La evaluacin del desempeo

La evaluacin de la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de la Administracin Pblica Federal, se realiza a travs de la evaluacin del desempeo. La medicin de los avances en el logro de los resultados, as como su permanente monitoreo permite mejorar el diseo y la operacin de los programas y proyectos en ejecucin, lo cual favorece su articulacin y su congruencia con los objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo. Asimismo, la evaluacin a partir de resultados permite reorientar recursos pblicos hacia los programas, proyectos y acciones de la Administracin Pblica Federal que mejor respondan a los objetivos planteados y que mejor resuelvan la problemtica que se pretende atender. Se trata de que la Administracin cuente con los suficientes elementos e informacin para mejorar la calidad de los servicios y bienes pblicos ofrecidos a la poblacin. Para mostrar el desempeo global de los programas y poder utilizar la totalidad de los indicadores y evaluaciones existentes en el SED, se llevar a cabo anualmente una Evaluacin Especfica del Desempeo de los Programas Federales, cuyos resultados se integrarn en un reporte breve y accesible, que resuma la informacin del SED y pueda servir para tomar decisiones y mejorar las polticas y programas pblicos. Los resultados de estas evaluaciones se entregarn a los actores involucrados en el proceso de mejora de las polticas y programas pblicos (dependencias, entidades y el H. Congreso de la Unin), para que sus observaciones se incorporen al proceso presupuestario y a la normatividad interna, as como a las reglas de operacin. El reporte de la evaluacin por programa ser conciso y puntual, integrando al menos los siguientes rubros: ! Nombre y objetivo del programa (sealando la dependencia o entidad responsable).

! Presupuesto.

! Resultados (avance en los indicadores de Propsito o Fin, as como los resultados presentados en las evaluaciones, especialmente las de impacto).

! Cumplimiento de metas fsicas y financieras durante el ao (indicadores de los componentes y actividades de la Matriz de indicadores).

! Recomendaciones.

En el mismo sentido el SED en un mbito de mejora y transparencia contempla la definicin del Programa Anual de Evaluacin (PAE) por parte de la SHCP, la SFP y el CONEVAL considerando la opinin de la Cmara de Diputados.


Diseo y consistencia

El Sistema de Evaluacin del Desempeo contempla el establecimiento de un conjunto de reglas e instrumentos de evaluacin, a fin de mejorar la toma de decisiones, la eficiencia, la eficacia y la rendicin de cuentas. De acuerdo con lo anterior, la SHCP, la Funcin Pblica, as como el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), debern establecer, considerando la opinin de la H. Cmara de Diputados, el Programa Anual de Evaluacin. El propsito general del Programa Anual de Evaluacin (PAE) es establecer el calendario de ejecucin de las evaluaciones de los programas presupuestarios en operacin y de aqullos que comiencen su operacin durante el ejercicio fiscal siguiente. Adems, determina los tipos de evaluaciones que se aplicarn a los programas presupuestarios, como parte de un proceso integral, gradual y til para apoyar las decisiones en materia presupuestaria. El PAE, conforme a los diferentes tipos de evaluacin (consistencia, resultados, diseo, impacto, etc.), disear la revisin de diferentes aspectos de los programas y proyectos, sus efectos y resultados; de igual modo, promover y orientar el trabajo de control, auditora y rendicin de cuentas hacia el enfoque de resultados. El PAE viene a ser el instrumento mediante el cual se articulan y se le da congruencia al ejercicio de evaluacin y, por sus conclusiones, al mismo diseo y ejecucin de la poltica pblica. La informacin de las evaluaciones y auditoras ser integrada para retroalimentar la operacin de los programas y proyectos, y as mejorar los resultados de las polticas de la Administracin Pblica Federal.

Evaluacin de programas federales

De acuerdo con lo que se establece en el PAE, los programas federales que son sujetos de evaluacin, son aquellos que se aprobaron en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y los que determinan coordinadamente la SHCP, el CONEVAL y la SFP. Las evaluaciones se harn con cargo al presupuesto de las dependencias y entidades; adicionalmente, para las erogaciones correspondientes a las evaluaciones externas, se establecer un mecanismo especfico que permitir identificar y transparentar los recursos destinados a las mismas. En el caso de las evaluaciones a recursos federalizados, la SHCP se coordinar con las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y con las dependencias federales que coordinan el ejercicio de dichos recursos. Asimismo, las dependencias y entidades debern dar seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora de los programas, polticas y fondos evaluados. Se emite un mecanismo para el Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de los informes y evaluaciones externas o programas federales, el cual establece el procedimiento general para dar seguimiento a las recomendaciones que se derivan de las evaluaciones externas.


Tema 4. Evaluacin y gasto federalizado

El ejercicio de evaluacin tambin se aplica en forma separada al gasto federalizado, es decir, los recursos que desde la administracin central se transfieren a las entidades federativas y municipios; esto con el objeto de apoyar la realizacin de las funciones y la provisin de los bienes y servicios que para cada uno de los componentes del gasto federalizado se han definido en las disposiciones correspondientes. El gasto federalizado se integra por:

Rubro mbito del gobierno al que se entrega Tipo de recursos Destino

Participaciones federales.

Entidades federativas y municipios.

Participaciones (gasto no programable).

Recursos de libre disposicin.

Aportaciones federales.

Entidades federativas.

Aportaciones (gasto programable.

Ocho fondos de aportaciones con destino especfico definido en la Ley de Coordinacin Fiscal:

1) Educacin bsica y normal (FAEB).* 2) Educacin tecnolgica y para

adultos (FAETA). 3) Servicios de salud (FASSA). 4) Aportaciones mltiples (FAM),

para infraestructura educativa de los niveles bsico y universitario, as como para asistencia social.

5) Seguridad pblica. 6) Fortalecimiento de las entidades

federativas (FAFEF).

Municipios. 7) Para la infraestructura social (FAIS).

Municipios y demarcaciones territoriales del D.F.

8) Para el fortalecimiento de los

municipios y de las demarcaciones territoriales del D.F. (FORTAMUND-DF).

Convenios de coordinacin para la descentralizacin o reasignacin de funciones, programas, proyectos y, en su caso, recursos.

Entidades federativas. Reasignacin (gasto programable).

El que se establezca en el convenio suscrito entre la dependencia federal y la entidad federativa.

Subsidios. Entidades federativas y municipios. Subsidios (gasto programable).

Est definido en cada una de las disposiciones que regulan el subsidio especfico que se entrega.

* La reforma 2013 sustituye el FAEB por el FONE (Fondo de Aportaciones para la Nmina Educativa y Gasto Operativo), con lo cual se centraliza la nmina magisterial y la SEP queda como el nico patrn, evitando as la doble negociacin salarial.


La Ley de Coordinacin Fiscal, as como la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, establecen la obligacin de evaluar los resultados obtenidos con el gasto federalizado. Existen tambin medidas de rendicin de cuentas y transparencia, y un mecanismo que establece la entrega de informacin trimestralmente al H. Congreso de la Unin, dando cuenta de los avances, destino y resultados del ejercicio de los recursos federalizados (a excepcin de las participaciones).

Ley de Coordinacin Fiscal

Lo anterior conlleva el diseo de indicadores estratgicos y de gestin que se incluyen en el Sistema de Informacin del Sistema de Evaluacin de Desempeo, para su reporte al H. Congreso de la Unin y para su publicacin. En lo que se refiere a la evaluacin del gasto federalizado, se realizar de forma coordinada, con base en los criterios siguientes:

a) Se establecern evaluaciones determinadas en el Programa Anual de Evaluaciones. b) Los gobiernos locales podrn contratar evaluaciones externas, delimitadas en aspectos

prioritarios de su inters, sin redundar en otras evaluaciones.

c) Las evaluaciones que se lleven a cabo se sujetarn a los lineamientos y trminos de referencia que para el efecto han emitido conjuntamente la SHCP, la SFP y el CONEVAL.

d) Los resultados y todos los elementos que integran el proceso de evaluacin, formarn parte del SED y se harn pblicos en el respectivo portal de Internet y otros medios asequibles al ciudadano.

e) Se establecern mecanismos de seguimiento a las mejoras de las polticas, programas y gestin pblica que se deriven de los resultados de la evaluacin.

Estas disposiciones se fortalecen y complementan con la LGCG, que en su artculo 1 obliga a todos los entes pblicos a adoptar criterios generales de contabilidad a fin de armonizar la informacin financiera de toda entidad pblica de los tres rdenes de gobierno.

Mdulo 6 ! Unidad 2 ! Referencias | 65

Referencias

Bsica Cmara de Diputados. (1983). Ley de Planeacin. Recuperado el 28 de octubre de 2013 de

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf


Presidencia. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Recuperado el 28 de octubre de 2013 de http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf

SHCP, SFP y CONEVAL. (2007). Lineamientos generales para la evaluacin de programas federales. Recuperado el 28 de octubre de 2013 de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/eval_mon/361.pdf

SHCP. (2008). Sistema de Evaluacin del Desempeo. Recuperado el 29 de Octubre de 2008 de http://www.oportunidades.gob.mx:8010/es/wersd53465sdg1/inicio/sistema_evaluacion_desempeno.pdf

Complementaria DGPL. (2008). Gua Mnima para la elaboracin de planes de desarrollo institucional. Recuperado el 28

de octubre de 2013 de http://www.planeacion.unam.mx/Planeacion/Apoyo/guia_minima.pdf


Mdulo 6 ! Unidad 2 | 66

Tema 1

Unidad 3 Rendicin de cuentas

y transparencia


Objetivo

! Al trmino de la unidad 3, el participante ser capaz de identificar la importancia de la rendicin de cuentas y transparencia como elementos sustantivos del proceso de mejora del ejercicio presupuestal, en el marco del Sistema de Evaluacin del Desempeo.


Introduccin

En la actualidad, el concepto de la rendicin de cuentas forma parte del lenguaje poltico cotidiano; expresa esta preocupacin por los controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del poder. En un mundo democrtico, los actores y observadores de la poltica han descubierto las bendiciones del concepto y se han adherido a la causa noble de la rendicin pblica de cuentas, partiendo del principio de mxima publicidad. En todo sistema democrtico es la rendicin de cuentas la que va ligada a la transparencia en el manejo de recursos pblicos. Formalmente existe un mandato constitucional para la rendicin de cuentas del Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin y a la poblacin en general, citado en la adicin del segundo prrafo con siete fracciones al artculo sexto de la CPEUM. En esta unidad se revisar cmo a travs de la Gestin para Resultados y los procesos que involucra, se fortalecen la transparencia y la rendicin de cuentas, pues los mismos mecanismos de seguimiento y evaluacin permiten dar cuentas a la sociedad de los avances o retrocesos que registra el plan de gobierno.


Temas

Tema 1. La rendicin de cuentas como poltica pblica

Tema 2. La obligatoriedad de informar

Tema 3. Gobierno abierto

Tema 4. Transparencia presupuestaria


Tema 1. La rendicin de cuentas como poltica pblica

La rendicin de cuentas y la transparencia son dos componentes esenciales en los que se fundamenta un gobierno democrtico. Mientras que la transparencia abre la informacin al escrutinio pblico, para que aquellos interesados puedan revisarla y analizarla, por medio de la rendicin de cuentas, el gobierno explica a la sociedad sus acciones y acepta consecuentemente la responsabilidad de las mismas. La obligacin de transparentar y otorgar acceso pblico a la informacin abre canales de comunicacin entre las instituciones del Estado y la sociedad, al permitir a la ciudadana participar en los asuntos pblicos y realizar una revisin del ejercicio gubernamental. El 11 de junio de 2002 se public la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental; las entidades de la federacin ya cuentan tambin con sus propios ordenamientos legales. Ambos hechos muestran que la transparencia es un autntico acuerdo nacional para transformar y democratizar al Estado en todos sus niveles. La Ley Federal de Transparencia constituye como un derecho proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la informacin, en posesin de los Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal, y cualquier otra entidad federal, mediante un procedimiento expedito en el cual no se requiere demostrar personalidad o inters jurdico. Junto con la Ley se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI), el cual es un organismo de la Administracin Pblica Federal, con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin, y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades. Objetivos estratgicos de la Ley:

a) Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la informacin mediante procedimientos sencillos y expeditos.

b) Transparentar la gestin pblica mediante la difusin de la informacin que generan los servidores pblicos federales.

c) Garantizar la proteccin de los datos personales en posesin de los sujetos obligados. d) Favorecer la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el

desempeo de los sujetos obligados.

e) Mejorar la organizacin, clasificacin y manejo de los documentos sobre el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores pblicos, sin importar su fuente o fecha de elaboracin.

f) Contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de Derecho.


Los principios bsicos en la materia son:

Mxima publicidad sujeta a excepciones por causa de inters pblico ! Este principio establece que la informacin gubernamental es pblica y la

clasificacin de la misma se justifica estrictamente por excepcin; es un valioso instrumento por ser aliado de la rendicin de cuentas democrtica, esto es, motiva a los funcionarios para cumplir con su deber, y motiva a los ciudadanos para deliberar acerca de las polticas publicas, permitiendo a los primeros conocer el sentido de la opinin pblica.

Acceso a la informacin de todos los rganos del Estado y los partidos polticos ! La transparencia y el acceso a la informacin constituyen piezas claves en el sistema

de contrapesos y controles que hacen de la democracia el nico sistema poltico que busca ceir en el marco de la Ley al poder poltico con el poder ciudadano.


Tema 2. La obligatoriedad de informar

La nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad; pero dentro de la Gestin para Resultados se puede precisar que la denominada rendicin de cuentas, del ingls accountability, es la rendicin obligatoria de cuentas. Adicionalmente, junto con la rendicin de cuentas por obligacin, tambin incluye la exigencia de rendicin de cuentas por derecho. Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de ot

modulo 6

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