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MODELOS DE GESTIÓN INDUSTRIAL EN DEFENSA: APORTES PARA UN
ENFOQUE SISTÉMICO
Aureliano da Ponte (Escuela Superior de
Guerra/Escuela de Guerra Naval)
Resumen
Entre 2003-2015, Argentina y Brasil han establecido entre los objetivos prioritarios de
su política de Defensa la necesidad de reactivación de la industria de defensa. El punto
es la relevancia asignada en lo discursivo y en los documentos oficiales al Estado como
promotor de las actividades industriales y científico tecnológicas en asociación con el
sector privado. Sin embargo, al igual que ocurrió durante los momentos de auge y caída
de las industrias militares a lo largo del siglo XX, se advierten patrones o esquemas de
industrialización heterogéneos en la etapa actual. El objetivo del paper es desagregar las
dimensiones centrales que configuran un modelo de desarrollo industrial en defensa: a)
la estructura y organización del sector, b) las políticas públicas, y c) el perfil productivo
y orientación al mercado. Sobre esta base esbozar una forma de aproximación al estudio
de esta temática. Asimismo, el argumento detalla la forma en la cual los objetivos y la
estrategia de industrialización de un país; su estrategia de inserción internacional y el
grado de articulación interagencial condicionan la forma que adopta ese modelo.
Palabras clave: Industria, Defensa, Modelos de Organización, Estrategia
Abstract
Argentina and Brazil have established among the priority objectives of their defense
policy between 2003-2015 the need for reactivation of the defense industry. The shared
point is the importance assigned in the discursive and official documents to the State as
promoter of activities industrial and scientific technology in partnership with the private
sector. However, as it took place during the times of rise and fall of military industries
throughout the 20th century, there are patterns or heterogeneous industrialization
schemes at the current stage. The paper proposes theoretical tools that allow the
systemic analysis of different model of industrial development in the sector. The
argument suggests that the objectives and strategy of industrialization; its strategy of
international integration and the degree of interagency coordination explain the
empirical configurations that adopt the core dimensions of a model: a) Structure and
organization of the sector, b) Public Policy, and c) the production profile and
internal/external orientation.
Keywords: Industry, Defense, Organization Models, Strategy.
2
I. Introducción
En la última década, Argentina y Brasil han establecido entre los objetivos prioritarios
de su política de Defensa la necesidad de reconstrucción del complejo militar industrial
o la revitalización de la industria de defensa respectivamente. Al momento de analizar
las causas de este proceso, algunos autores apuntan como variable explicativa la
transformación en la estrategia de desarrollo del país en la cual la reactivación de la
política industrial sectorial se inscribe como un capítulo importante dentro de ese viraje
(Battaglino, 2013a; Lluma, 2010; Lange, 2007; Pinto et al., 2005). El punto compartido
por ambos es la relevancia asignada en lo discursivo y en los documentos oficiales al
Estado como promotor de las actividades industriales y científico tecnológicas en
asociación con el sector privado (Grugel y Riggirozzi, 2007; Moreira Cunha y Ferrari,
2009; Wylde, 2010; Diniz, 2011; Hocstetler y Montero, 2013). Sin embargo, al igual
que ocurrió durante los momentos de auge y caída de las industrias militares a lo largo
del siglo XX, se advierten patrones o esquemas de industrialización heterogéneos en la
etapa actual. En este sentido, cabe preguntarse ¿Qué elementos aportan los casos de
Argentina y Brasil entre 2003-2015 para reflexionar sobre los modelos de desarrollo
industrial en defensa? El objetivo del paper es delinear un herramental teórico que
permita el análisis sistémico de distintos modelos de desarrollo industrial sectorial. Pese
a identificarse elementos comunes en las trayectorias históricas y en el contexto de
reactivación, los casos seleccionados presentan diferencias relativas a tres aspectos: a) la
estructura y organización del sector, b) las políticas públicas, y c) el perfil productivo y
orientación interna, externa o mixta. Aunque el interés central se orienta a la descripción
de las características de los modelos, a modo de hipótesis inicial se puede sostener que
los objetivos y la estrategia de industrialización de los países; los objetivos y la
estrategia de inserción internacional y el grado de articulación interagencial,
condicionan la forma que adopta el desarrollo industrial en defensa.
Sin dejar de reconocer los matices existentes, Argentina y Brasil han compartido ciertas
similitudes en los fundamentos explicitados al momento de identificar los orígenes que
influyeron en sus decisiones de impulsar el desarrollo de sus industrias de defensa
(Mani, 2011). Esta afirmación, apoyada tanto durante el siglo XX como en los últimos
años por algunos hechos, se refiere concretamente a ciertos objetivos generales que se
enuncian pero no a las acciones que se derivan de ellos para alcanzarlos (Abetti y
Maldifassi, 1994). En este sentido, Lluma (2010) plantea que “La reconstrucción del
complejo industrial de la Defensa, así como de sus polos de investigación y desarrollo,
fue una de las grandes orientaciones impartidas al Ministerio de Defensa por el Poder
Ejecutivo (…)”, agregando que ello “se realizó guardando coherencia con los
postulados de la Ley de Defensa y con el programa de recuperación de la infraestructura
productiva del país (…) Los beneficios netos del conocimiento generado por la
inversión pública en esta área están siendo canalizados a través de las políticas de
Estado asociadas al modelo de desarrollo” (2010: 11-12). En Brasil, la propia Estrategia
Nacional de Defensa explicita su vínculo con la estrategia de desarrollo en los
siguientes términos: “Esta motiva aquella. Aquella brinda el escudo para esta. Cada una
refuerza las razones de la otra. En ambas, se despierta la nacionalidad y se construye la
Nación. Defendido, Brasil tendrá como decir que no, cuando tenga que decir que no.
Tendrá capacidad para construir su propio modelo de desarrollo” (Brasil, 2012: 42).
Luego de contrastar lo sucedido en Argentina, Brasil y Chile durante el siglo XX,
Franko concluye que la “producción en defensa fue una extensión de un patrón más
amplio de desarrollo perseguido durante diferentes períodos de tiempo” (Franko, 1996:
3
315). Por eso, más interesante como contribución al estudio de la Economía Política de
la industria de defensa desde una aproximación empírica, es comparar las políticas y
estrategias diferenciadas que marcan la etapa en curso así como explorar las posibles
razones que las sustentan. En todo caso, colocar el foco en cómo ha sido el proceso de
reactivación sectorial puede arrojar luz acerca de la transformación de la estrategia de
desarrollo general en ambos casos.
En cuanto a los antecedentes, la mayor parte de la literatura reciente producida en
Argentina aborda esta temática pero en una clave más histórica o con relación a la
desatención de los años noventa. Bak (2013) trata el impacto de la privatización de la
Dirección General de Fabricaciones Militares en el abastecimiento de las Fuerzas
Armadas y aunque alude al presente, no avanza en el período. Monserrat (2013)
describe brevemente acontecimientos del auge y la caída de la industria militar a la vez
que presenta algunas iniciativas recientes pero no profundiza en sus implicancias.
Bellini (2009) analiza el contraste entre los objetivos y los resultados de la Dirección
General de Fabricaciones Militares en sus primeras dos décadas. Finalmente, da Ponte
(2010) hace una descripción general de las trayectorias de las industrias militares entre
1920-1990.
Además, Actis y Patanella (2009), Iriondo (2008), Loizou y De la Vega (2013) han
escrito sobre este ciclo. Mientras que Actis y Patanella presentan los resultados de un
trabajo realizado por la Universidad Nacional de la Plata en el cual describe la situación
del mercado nacional, regional e internacional y de los recursos necesarios y disponibles
en el país para desarrollar el sector aeronáutico, proponiendo un eventual esquema que
destaca relevancia de la articulación estatal-privada y las políticas públicas necesarias;
Iriondo plantea la necesidad de reconstruir la industria de defensa bajo un esquema
regional y de producción dual que ayude a sortear las restricciones del país. En cambio,
el texto de Loizou y De la Vega es menos consistente en su razonamiento porque da por
sentada la existencia de “un proceso de reforma estructural en el ámbito de la defensa
nacional” respecto de las actividades de Investigación, Desarrollo y Producción, pero
concluye que “Como suele ocurrir en el Estado, muchas de las transformaciones
mencionadas estuvieron asociadas a la inteligencia, el ímpetu y el compromiso de
algunos funcionarios específicos y todavía no terminaron de cristalizar en formas
institucionales perennes”. El punto a subrayar es que no realizan un estudio sistemático
sino que plantean la importancia de la ciencia y la tecnología de defensa como motor de
desarrollo económico o bien enumeran las iniciativas que habían sido dispuestas hasta el
momento en que fueron publicados sus escritos, pero carecen de anclaje empírico ya
que no se sustentan en los hechos ocurridos.
Battaglino (2013a) es una primera excepción parcial ya que apartándose de la idea de
“déficit de atención” de Pion Berlin y Trinkunas (2007) sostiene que lo que explica el
regreso de la política de defensa en Argentina son dos variables, un nuevo tipo de
conducción civil y la implementación de una estrategia neodesarrollista. De acuerdo al
argumento ambos factores favorecieron el incremento del presupuesto, la reconstrucción
de la industria de defensa y el establecimiento de una nueva doctrina militar. Si bien se
reseñan las acciones implementadas junto a algunos anuncios vinculados a proyectos
como el aeronáutico y al naval, así como la conformación, en el ámbito del Ministerio
de Defensa, de una instancia específica dedicada a la gestión de la ciencia, la tecnología
y la producción, no analiza lo que efectivamente aconteció ni profundiza en los aspectos
organizacionales, en los instrumentos de la política industrial de defensa ni en el perfil y
orientación de la industria. Lo que por cierto no es su objetivo ni lo que está discutiendo
4
tampoco. Lo importante a retener para este trabajo es el nexo entre las relaciones civiles
militares y el tipo de estrategia de desarrollo con la industria de defensa.
Runza (2011) es una segunda excepción parcial pese a ser muy sintético en su análisis.
El autor reconoce que la industria de defensa comenzó a revivir desde 2003 pero ofrece
una visión negativa del proceso de reactivación durante la última década, acentuando el
derrotero errático que ha tenido. Primero, con iniciativas de las Fuerzas Armadas en sus
propias instalaciones. Segundo, con “la irrupción en este ámbito de la empresa estatal
rionegrina INVAP”. Luego, con la estatización de activos en los segmentos naval y
aeronáutico y con inversiones en Fabricaciones Militares (FM), pero “insuficientes para
revertir su obsolescencia tecnológica y productiva”. Apunta sus críticas a que “no se
aplican las lecciones aprendidas de los errores del pasado”, ni se adopta como referencia
a “los modelos de negocios y producción de la industria de defensa europea,
estadounidense, asiática o del mismo Brasil”, precisando que las decisiones no respetan
la vulnerabilidad de los ciclos de innovación nacientes, lo que implica que se financian
prototipos rápidamente sin tener “consolidados los clientes”. Ello deriva en que “el
Estado nacional asume todo el riesgo y los proyectos se estructuran como negocios de
corto plazo”. Por último, enfatiza que “las supuestas políticas de Estado en este campo
no fueron consensuadas con nadie, las estrategias y los objetivos que se establecieron
(…) han sido diseñados por unas pocas personas, sin tener en cuenta que este tipo de
industria no se consolida en uno o dos períodos de gobierno propio o de un determinado
partido político” (Runza, 2011).
El estado del arte señala una insuficiencia en materia de estudios dedicados al caso
argentino. En cambio, en Brasil es creciente el esfuerzo académico sobre estas
cuestiones. En un listado no exhaustivo pueden mencionarse artículos e investigaciones
que hacen foco en los sistemas de innovación y los aspectos tecnológicos (Aguilera
Negrete, 2015; Albano do Amarante, 2012), la participación de las empresas en la
dinámica reciente (Schmidt y Soares de Assis, 2013), el mapeo de los actores e
instituciones involucrados (IPEA/ABDI, 2010), el impacto de la industria de defensa
sobre el desarrollo tecnológico con visiones a favor y en contra (Dagnino, 2010; Duarte,
2012; Albano de Amarante, 2005; Pirró e Longo, 2007, Pinto et al., 2005) y las medidas
adoptadas en términos de política industrial hacia el sector (Jobim Farias, 2011).
II. La economía política de la industria de defensa: estructura y organización
La producción de armamentos y la modernización de las Fuerzas Armadas asociada a su
adquisición en América Latina han vuelto a ocupar un lugar dentro de los estudios de
defensa. Las motivaciones de este regreso abarcan desde la discusión acerca de la
existencia o no de una carrera armamentista en la región (Battaglino, 2008, 2013b) hasta
nuevas perspectivas para analizar el rol de los militares en las actividades económicas
(Mani, 2010). Distintos enfoques han discutido las razones que originan la producción
de armamentos y tecnología de defensa. Entre las líneas analíticas se destacan las que
consideran que suele responder a carreras armamentistas regionales o rivalidades
interestatales (Yakovlev 2007; Smith y Tasiran 2005; Thies, 2005; Brzoska, 2004); a la
existencia de un complejo militar industrial que genera incentivos para que los políticos
brinden su apoyo en función de los beneficios para sus electorados (Rundquist y Carsey,
2002) y a la relación entre crecimiento económico y asignación de recursos (Dunne y
Perlo-Freeman 2003; DeRouen Jr y Heo, 2001; Frederiksen y Looney 1983; Hewitt
1991). Algunos problemas teóricos y empíricos resultan de estas aproximaciones.
5
Primero, si bien el interés está puesto más en el proceso y los resultados de la
reactivación, ninguna de las condiciones que indican estos autores como causales se
verifica respecto a Argentina o Brasil. Segundo, estas aproximaciones no logran revelar
adecuadamente los orígenes primarios de la creación de industrias militares en el siglo
pasado ni las singularidades de sus trayectorias. Aunque las rivalidades regionales
jugaron un rol en las percepciones de amenaza, los modelos de desarrollo en el sector
indican que la producción en defensa no fue gobernada por esa lógica sino por
dinámicas internas particulares en las cuales las Fuerzas Armadas ocuparon el rol
principal (da Ponte, 2011; Franko, 1992 y 1996).
Al respecto, Mani (2011) indaga en los patrones de emprendedurismo militar, definido
como el rol que desempeñan los militares como actor económico. En esa clave distingue
a los industrializers de los nation builders¸ diferenciados por el interés principal de sus
emprendimientos. Mientras que los primeros procuran el desarrollo de capacidades de
defensa asociadas a actividades industriales, los segundos se preocupan más con la
equidad social y el bienestar. Para explicar el patrón, las variables son la apertura de una
coyuntura crítica lo cual lleva a una revisión de las prioridades económicas nacionales
por parte de las Fuerzas Armadas; las prioridades estratégicas militares que funcionan
como indicadores del tipo de emprendedurismo que son afines a perseguir, y las
oportunidades coalicionales que los militares encuentran con el Estado o con el sector
privado, lo cual afecta la viabilidad política para que las iniciativas avancen o no. Allí
sostiene que “Argentina y Brasil son casos históricos en los cuales los industrializadores
preocupados por las capacidades de la defensa nacional crearon un complejo industrial
de defensa de base estatal en la era entre la Gran Depresión de 1930 y la instalación del
Consenso de Washington en 1990” (2011: 35).
Segundo, en la coyuntura actual, “son los líderes civiles los que establecen los términos
de los proyectos” en Argentina o “quienes están alineados en su evaluación estratégica
con elementos del mainstream militar” en Brasil (Mani, 2011: 45), es decir, fueron
documentos del nivel político los que jerarquizaron las actividades científico-
tecnológicas e industriales en el marco del proceso de reactivación.1 Esto supone
recuperar del análisis de la autora aquellos elementos que sean adaptables al nuevo
contexto. El grado en que los objetivos de los actores civiles y militares convergen en
cuanto a las prioridades económicas nacionales y las estratégico-militares, así como la
capacidad de los militares en influir tanto sobre los políticos como sobre el sector
privado resultan apropiados.
Franko (1995) señala que las motivaciones económicas ocupan un papel en la decisión
de producir armamentos. El ahorro de divisas como resultado de la disminución de
importaciones y los efectos tecnológicos en el crecimiento industrial civil aparecen
como argumentos centrales. Es decir, la consideración de la producción en defensa
como “locomotora tecnológica” de los diversos sectores industriales por su dinámica de
derrame e impulso de capacidades domésticas. Si bien este punto continúa siendo
intensamente debatido por la literatura dedicada a la “economía de defensa” (Dagnino,
2010; Duarte, 2012), lo importante es que “los objetivos de autonomía, influencia y
ganancias financieras han dado forma a la política, así sea que lo resultados hayan
garantizado o no las inversiones” (Franko, 1995: 450).
1 La referencia es a las Directivas de Política de Defensa Nacional (DPDN, 2009 y 2014) de Argentina y las Política
Nacional de Defensa (PND, 2005) y Estrategia Nacional de Defensa (END, 2008 y 2012) de Brasil, así como los
Libros Blancos de ambos países. En estos documentos se establecen los lineamientos y definiciones de la política de
Defensa de cada país y se indica la importancia asignada a la industria del sector.
6
Hasta aquí lo que se deduce es que no se trata solamente del tipo de relaciones civiles
militares en sus formulaciones más corrientes referidas al control civil –que por cierto
son un factor a considerar- (Agüero, 1998); sino también la importancia que le asignan
los políticos y los empresarios, en el marco de la estrategia de inserción internacional, a
la producción para la defensa.
Al momento de rastrear antecedentes referidos al tema en la región latinoamericana, se
registran casos, como el de Chile, en los cuales se optó por un perfil importador de
tecnología extranjera (Franko, 1995), mientras que en otros se emprendieron
experiencias de industrialización de armamentos y materiales críticos (López, 1988)
orientadas por las ideas/objetivos de autonomía tecnológica, independencia y Defensa
Nacional (da Ponte, 2010; Abetti y Maldifassi, 1994; Franko, 1992). De todos modos,
aunque Argentina y Brasil representan ejemplos paradigmáticos de esta última
tendencia, Franko (1996) sostiene que durante el siglo XX, tanto las estructuras
industriales de defensa de Argentina, Brasil y Chile como sus itinerarios posteriores
evidencian un patrón diferente (respectivamente ambiciosa promoción estatal,
asociación público-privada, minimalista con orientación externa), y afirma que la
industrialización en el sector se ha correspondido con el modelo de desarrollo de cada
economía.2
Franko (1992) plantea que más que un plan industrial controlado por los militares, el
suceso de las firmas brasileñas en términos de su participación en los mercados
internacionales en los años ochenta responde a la sinergia de factores políticos y
económicos. Al respecto, apunta a los fundamentos y a la racionalidad sobre los que se
apoyó como causales que permiten comprender la estructura que adquirió la industria y
la forma en la cual se organizó. Como indicadores identifica el relacionamiento entre el
Estado y el sector privado así como la atención dispensada a las señales del mercado.
Un artículo exploratorio de López para el caso argentino destaca la composición
heterogénea de las estructuras empresariales que se encargaron de la producción de
material bélico en Argentina, remarcando que las sociedades mixtas y las sociedades
anónimas con baja participación del Estado (SOMISA en el primer caso y las
petroquímicas en el segundo), fueron las que obtuvieron mejor desempeño comparativo
de acuerdo a los datos de 1985. Desde allí concluye, aunque en forma provisoria, que
estas formas favorecerían “mejores comportamientos empresariales que las formas
sociedad anónima con alta participación accionaria estatal o sociedades del Estado"
(López, 1988: 177). Sin embargo, en la experiencia brasileña convivieron empresas
estatales, mixtas y privadas que lograron diferentes resultados. Por lo tanto, la propiedad
de las firmas no parece ser en sí mismo un elemento determinante de éxito o fracaso.
De ello se desprende que los objetivos y el tipo de estrategia de industrialización del
país, especialmente lo referido a la forma en que es concebido ese proceso y a la
racionalidad económica que lo orienta, parecen vincularse y ejercen influencia sobre la
forma en que se organiza y estructura la industria de defensa, pero además sobre los
instrumentos de política pública que se diseñan. En otras palabras, las dinámicas de
industrialización general se reflejan a nivel sectorial.
2 Existe bibliografía que encuentra correlación entre política industrial y tecnológica de defensa y modelo de
desarrollo. Por ejemplo Kirshner (1998) desarrolla una revisión del tema en un artículo sobre economía política y
estudios de seguridad internacional Allí se mencionan trabajos a favor de la correlación apuntada. Ver especialmente
los temas clásicos (1998: 65-69).
7
III. El desarrollo industrial en defensa y las políticas públicas
La Defensa Nacional, aunque de particulares características, no deja de ser una política
pública (Eissa, 2013). Battaglino plantea que la política de defensa está asociada al
“conjunto de acciones que adopta un Estado para garantizar su supervivencia frente a
riesgos y amenazas. La forma en la que cada Estado percibe estos riesgos o amenazas y
la manera en que decide responder varía considerablemente y depende tanto del
contexto de seguridad que lo rodea como de las características, ideología y tradiciones
de sus elites políticas” (2011: 243). Esta categoría permite discernir los asuntos que se
desarrollan en las dimensiones normativa y material respecto de aquellos más
relacionados con la “necesidad de limitar el poder e influencia de las Fuerzas Armadas”
comprendidos dentro del concepto de “política militar”. La política de defensa abarca
las definiciones doctrinales, organizacionales y operativas y se desarrolla en tres
dimensiones.
La esfera normativa se vincula a la formulación de una estrategia o doctrina de defensa
en la cual se definen los lineamientos fundamentales de la política y sus implicancias en
el nivel militar. La esfera material está asociada a “las consecuencias materiales (…) en
términos de despliegue de nuevas unidades militares, el tipo y disponibilidad de
equipamiento bélico o de la infraestructura necesaria para su producción local o
mantenimiento” (Battaglino, 2011). El lugar que ocupa la industria de defensa en el
marco de la estrategia de inserción internacional ha tenido implicancias empíricas sobre
el modelo de desarrollo industrial del sector.3 Por eso, es conveniente incorporar la
dimensión “internacional de la política de defensa” que sugiere Eissa en tanto “acciones
que se realizan desde la política de defensa como contribución a la política exterior de
un país” (2013: 168). La Estrategia Nacional de Defensa de Brasil deja claro su
propósito en la introducción. Allí dice “La presente Estrategia Nacional de Defensa trata
de la reorganización y reorientación de las Fuerzas Armadas, de la organización de la
Base Industrial de Defensa y de la política de composición de los efectivos de la
Marina, del Ejército y de la Aeronáutica. Al propiciar la ejecución de la Política
Nacional de Defensa con una orientación sistemática y con medidas de implementación,
la Estrategia Nacional de Defensa contribuirá para fortalecer el papel cada vez más
importante de Brasil en el mundo” (2012: 42).
Cavanari Filho (1993) señala que inicialmente los militares en Brasil percibieron como
una oportunidad para la modernización de las Fuerzas Armadas el desarrollo de la
ciencia y la tecnología pero luego, “(…) pasaron a considerar a la investigación y
desarrollo no apenas como instrumento de modernización de la fuerza militar, teniendo
en vista la garantía de una defensa autónoma para Brasil, sino como un esfuerzo
decisivo para la realización de una finalidad mayor – la construcción de Gran Potencia”
(Cavagnari Filho, 1993: 2). Smith, Humm y Fontanel (1985) indican que los motivos
políticos que llevan a un país a desarrollar su industria de defensa se relacionan a la
búsqueda por mayor influencia política en las relaciones internacionales. Al abastecer
de armas, se puede asistir a un aliado, robustecer la posición militar y, al mismo tiempo,
tener la posibilidad de incidir en el comportamiento. Franko (1995) identifica a los
factores geoestratégicos militares como influyentes en la decisión de sostener una
3 Rocha Silva alude a la cuestión cuando señala que desde los años sesenta, “el gobierno brasilero adoptó una
estrategia destinada a construir una industria nacional de armas, vista como esencial para la seguridad nacional y para
las ambiciones de Brasil de status de potencia regional y mundial y, en particular, para reducir la dependencia de
armas de los países industrializados” (2012: 1). Cavagnari Filho incluso afirma que Brasil “Gran potencia pasó a ser
el referencial de todo el esfuerzo científico-tecnológico militar” (1993: 2).
8
industria de defensa en virtud del status que ésta confiere. El poder supone la capacidad
de producción, pero además su impacto en la percepción de otros actores. Por eso, el
perfil productivo es una dimensión importante de un modelo de desarrollo industrial y el
tipo de armamento uno de sus indicadores.
Franko (1996) indica que la estructura industrial y su relación con el Estado importan
menos que las restricciones asociadas a la escala de la producción. Dicho de otro modo,
las industrias de defensa con mercados internos limitados son demasiado costosas para
mantenerlas en el tiempo.4 La autora identifica una serie de indicadores puntuales como
determinantes de la performance industrial que ameritan recuperarse. Aquí solo serán
apuntados los que no han sido individualizados a partir de otros autores: el tamaño de la
industria, el rol del Estado, la fortaleza del sistema científico-tecnológico y el grado de
orientación al mercado interno versus externo (Franko, 1996: 323).5 Estudios
posteriores indican que los recursos para el financiamiento, una escala de producción
industrial mínima rentable, procesos dinámicos de producción y una sofisticada
comercialización que involucre al Estado son también variables relevantes (da Ponte,
2013). Asimismo, según Saint Pierre y Zague el sector depende de la acción “robusta”
del Estado porque exige: 1) financiamiento o participación directa en la investigación y
desarrollo (I&D) de productos y adquisición de tecnología a través de cooperación con
otros Estados; 2) compra de la producción de la industria de la defensa; 3) utilización de
la burocracia gubernamental para fortalecer las ventas al exterior; y 4) creación de
mecanismos para adecuar los costos de producción al precio de la concurrencia, así
como la aplicación de recursos públicos para financiar a los compradores externos
(2014: 182)
Siguiendo el razonamiento y enlazando los elementos, la literatura sugiere que la
industria de Defensa entraña una complejidad en función del tipo de bien/producto y sus
implicancias en términos de relaciones de poder en el sistema internacional, las
dificultades emergentes propias de una actividad industrial asociada a bienes con cierta
intensidad tecnológica y el abandono del viejo esquema de fábricas militares (da Ponte,
2013). Estos motivos justifican que se indague en forma particular en la dimensión
material de la política de defensa como una política pública. De acuerdo a Eissa (2005),
“la forma en que se define un problema condiciona la selección de instrumentos, modos
y objetivos de la política pública, es decir, las opciones de acción o dicho de otra
manera, las alternativas de políticas disponibles para el decisor”. En función de su
centralidad para un modelo de desarrollo industrial en defensa, se la denominará
“Política Industrial de defensa”.
En general la definición de política industrial no es unívoca ni tampoco los indicadores
en los que puede desagregarse. De hecho, existen diferentes significados. Por caso, en la
bibliografía sobre el desarrollo suele ser un sinónimo de “política de industrialización”.
Para otros se refiere a una política sectorial seleccionada pero que no necesariamente
está orientada a las manufacturas o limitada a ellas en su alcance (Warwick, 2013). El
Banco Mundial (1993) la delimitó como “los esfuerzos del gobierno para alterar la
estructura industrial para promover la productividad basada en el crecimiento”. Rodrik
(2008) dice que la política industrial está dirigida a estimular actividades específicas y
promover cambios estructurales, reconociendo que ello puede abarcar tanto a la
4 da Ponte (2011) analiza como la combinación de estos factores ha impactado sobre las condiciones de
sustentabilidad en el mediano y largo plazo en la industria aeronáutica de Argentina y Brasil. 5 La exportación es una solución relativa que permite amortizar algunos costos, tal como sucede con los grandes
exportadores de armamentos y ha ocurrido en el caso brasileño en los años setenta y ochenta Según el autor, “Para
esa industria, entre tanto, el mercado externo desempeñaba un papel esencial para el mantenimiento de su viabilidad
económica” (Fracalosi de Moraes, 2012: 7).
9
agricultura como a los servicios industriales y las manufacturas. El Banco
Interamericano de Desarrollo (IDB, 2014) prefiere denominarlas “Políticas de desarrollo
productivo”. En el caso de este escrito, se adopta la noción brindada por Naudé (2010)
quien propone definirla como el proceso por el cual los gobiernos en forma deliberada
inciden en las características estructurales de sus economías. Ahora bien, ¿Cómo se
operacionaliza esa decisión deliberada? Suzigan y Furtado enfatizan que la clave es la
coordinación como una condición central. De esta manera, señalan que la política
industrial es esencialmente
Un mecanismo de coordinación de acciones estratégicas del gobierno y las
empresas, con miras al desarrollo de actividades inductoras de cambios
tecnológicos o a la solución de problemas identificados por esos actores en el
sector productivo de la economía (…). Por lo tanto, la política industrial tiene
necesariamente un gran alcance y se puede decir que no es sólo una política para
la industria, sino una política de estructuración, reestructuración, mejora y
desarrollo de las actividades económicas (…) (2006: 84).
En una perspectiva similar, Devlin y Moguillansky (2012) analizan el regreso de la
política industrial en América Latina diferenciando una serie de aspectos novedosos.
Entre ellos, sugieren que la política industrial se ha convertido en el “resultado” de un
proceso social en el que participan los gobiernos y las empresas. “Coordinación”, a la
que agregan el “Monitoreo”, aparecen como aspectos críticos para la implementación
efectiva de las iniciativas.
Por otra parte, Warwick (2013), Cimoli (2009) y Amdsen (2004), aún desde ángulos
analíticos diferentes, han coincidido en subrayar la importancia de las actividades de
I+D+I (Investigación, Desarrollo, Innovación) como componentes centrales de una
política industrial enmarcada en una estrategia de desarrollo autónoma y sustentable.
Por cierto, no debe soslayarse que la generación de capacidades tecnológicas domésticas
que permitan sostener la innovación en el largo plazo no es un objetivo de fácil
cumplimiento. Como se infiere de las experiencias de industrialización en América
Latina, esta dinámica no es espontánea ni tampoco de libre acceso, sino que es producto
de la intervención del Estado (Lall, 2000; Hausmann y Klinger, 2006). Por lo tanto, el
marco analítico necesita reconocer el rol central que tienen la política industrial y la
política tecnológica en el desarrollo, contemplando a la vez las diferencias en las
condiciones existentes en las economías industrializadas respecto a las latinoamericanas
(Peres y Primi, 2009: 11). En virtud de ello, la articulación y coordinación de políticas
entre las instituciones y organismos del Estado constituye una variable fundamental.
De acuerdo a Cavagnari Filho, “El dominio de tecnologías avanzadas exige la
nacionalización de componentes, capacitación tecnológica, gerencial e industrial,
articulación entre los centros de I+D y el sector productivo, y la garantía de continuidad
de los programas en medio de las dificultades de financiamiento gubernamental y de las
presiones internacionales” (1996: 351 citado en Saint Pierre y Zague, 2014: 185). En
virtud de las dinámicas científico-tecnológicas propias de las economías emergentes, el
Estado es el único actor capaz de promover una conducta en materia de I+D e
innovación favorable a la creación de las condiciones que generen tecnologías
domésticas en la estructura productiva (Amdsen, 2004). Considerando el carácter
empírico de este abordaje, es relevante identificar si la política industrial tiene en cuenta
estas cuestiones y en qué medida. Es pertinente contemplar los desafíos involucrados
respecto a la transferencia tecnológica, tanto en término del tipo de tecnología como de
10
la propiedad intelectual de la misma. Brick (2012) acentúa que la industria de defensa es
indisociable de un complejo más grande al que denomina Base Logística de Defensa
(BLD). Esta base incluye a la infraestructura y a las instituciones involucradas con las
actividades de equipamiento de medios de defensa y está formada por la infraestructura
industrial; científico-tecnológica; de inteligencia; de financiamiento y de
comercialización de los productos. Para el autor, la BLD necesita de un marco
regulatorio y legal específico, que la ordene y le dé al Estado la posibilidad de
emprender acciones para su sustentación y desarrollo. Entonces, el marco jurídico es
otro indicador a tener en cuenta.
En suma, a la estructura, organización e interacciones se agregan otras dos dimensiones
centrales para un modelo de desarrollo industrial en defensa: el perfil productivo y la
orientación, vinculadas a las prioridades estratégicas (civiles y militares) y a la inserción
internacional pero también a la necesidad de sustentabilidad; y la política industrial de
defensa, relacionada al conjunto de instrumentos jurídicos y de política pública que se
disponen para el desarrollo del sector.
IV. Modelos de Desarrollo Industrial en Defensa. Propuesta de conceptualización,
operacionalización y medición
Como no ha sido posible encontrar una definición preestablecida, el planteo es concebir
al Modelo de desarrollo industrial en defensa como la configuración que adquiere un
proceso de industrialización de bienes y servicios cuyo destino o función fundamental
se relaciona con la defensa nacional. Esta configuración se evidencia en términos
institucionales formales, tanto en su estructura y organización como en las políticas
públicas que las dinamizan. Con el fin de sistematizar el concepto, resulta apropiado
clarificar las dimensiones que lo componen. En lo que concierne a la operacionalización
y medición, el enfoque propuesto por Saylor (2013: 363) es de utilidad ya que apunta
que el proceso de conceptualización y selección de dimensiones constitutivas como base
para elegir los indicadores. A partir de la revisión de la literatura han sido identificadas
tres dimensiones centrales y se ha justificado las razones que motivan su elección. La
Estructura y organización del sector, la Política Industrial de Defensa como política
pública y el Perfil productivo y la orientación de la industria. A continuación se
consideran las generalidades de cada una de ellas.
La Estructura y organización industrial se refiere al conjunto de las empresas estatales
o privadas, a las organizaciones empresariales e instituciones de gobierno, sean políticas
o militares, a los Centros de Investigación y Desarrollo, que participan de una o más
etapas de investigación, desarrollo, producción, comercialización y manutención de
productos de defensa. Es significativo señalar que no se trata de una dimensión estática,
por lo que es relevante observar las interacciones entre los actores involucrados. La
manera en la cual se articulan los centros de I+D y las universidades con el sector
productivo nacional, así como el grado de participación de empresas privadas en los
programas y proyectos tecnológicos, son proxys del relacionamiento entre el Estado y
los empresarios con la finalidad de caracterizar la racionalidad económica del desarrollo
industrial en defensa. Aunque la arquitectura jurídica ha sido incluida dentro de la
primera dimensión, es menester apuntar que su ubicación precisa debería ser en la
intersección entre ésta y la dimensión de política en virtud de su doble función. Primero,
para la forma en que se organiza la industria. Segundo, para develar si se generan las
condiciones para la participación de las empresas estatales y en particular de las
11
privadas. Dicho de otro modo, las leyes pueden operar como ordenadores así como en la
disposición de incentivos que favorezcan la presencia de los privados.
La Política Industrial de Defensa es el conjunto de acciones que despliega el Estado
para el desarrollo de la industria de defesa. Si bien esta política ha sido individualizada
en virtud de su importancia, no se la puede desvincular de la política de defensa que la
sustenta. En esta dimensión importa detallar, los instrumentos y herramientas que
fueron seleccionados y la forma en la cual se ejecutan.
El perfil productivo y la orientación interna, externa o mixta es una dimensión que está
concebida en función de dos cuestiones, una esencialmente económica, la otra
económica-industrial y geopolítica. Lo primera responde a la necesidad de alcanzar
cierta sustentabilidad en el desarrollo sectorial, lo que demanda, por ejemplo, impulsar
la comercialización más allá del mercado interno pero también una escala industrial
mínima. La segunda tiene una faceta económica que tiene que ver con el tipo de
producción y si es de carácter dual (Ferreira da Silva, 2011) y otra geopolítica que tiene
que ver con el tipo de armamentos y programas que son apoyados sobre la base de las
prioridades estratégicas tanto de los civiles como de los militares.
Gráfico N° 1: Esquema analítico según dimensiones
Las aproximaciones preliminares a los tres factores condicionantes también deben
delimitarse. En cuanto objetivos y la estrategia de industrialización, abarcan aspectos
como el rol que los políticos le asignan al Estado en el desarrollo económico, la forma
en que es concebido el proceso de industrialización y la racionalidad económica que lo
orienta. En esta investigación, el corpus de políticas públicas y la estructura y
organización del sector serán considerados como indicadores que refleja
razonablemente su incidencia. Por eso dentro de las variables que serán exploradas, ésta
Empresas jurisdiccionales:• Leyes, decretos, resoluciones• Participación entre instituciones y organismos externos• Participación de empresas privadas• Base industrial instalada
• Recursos para el financiamiento.• Líneas de crédito• Régimen tributario• Posibilidades de los respectivos programas para absorber tecnología• Nacionalización de componentes• Normalización y certificación como parte de la Pol industrial
• Tipo de bienes producidos.• Clientes.• Mercados: Orientación interna/externa/ambas
• Participación de instituciones y organismos estatales en la comercialización
POLÍTICA INDUSTRIAL
PERFIL PRODUCTIVOY ORIENTACIÓN
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN
12
es la que se espera que condicione en mayor medida a las tres dimensiones del modelo
de desarrollo industrial.
Los Objetivos y la estrategia de inserción internacional serán apreciados en un doble
anclaje. En lo económico, en efecto, se relacionan con la industrialización pero en su faz
de relaciones económicas internacionales por lo que se estimó conveniente
individualizarlo ya que entran en juego dinámicas externas. La manera en la cual un
país procura participar en el comercio, tanto en términos de volumen de productos
primarios como bienes industriales, son elementos vinculados. Es esperable que los
países que buscan un determinado estatus dentro del sistema internacional o que
pretender ejercer efectivamente su soberanía sin intenciones ofensivas ni expansionistas,
identifiquen a las capacidades de defensa como uno de los medios más adecuados.
Franko (2014) sostiene que en el sistema internacional, un actor puede ser un
competidor económico e incluso ser respetado políticamente pero que en el campo
estratégico y geopolítico, el poder militar es determinante. Por eso la industria de
defensa es un sector que ocupa un lugar relativamente significativo en esas economías.
La importancia que le asigna la elite política, empresaria y militar, en el marco de la
estrategia de inserción internacional, a la producción para la defensa es un indicador del
peso que tiene este factor sobre el modelo de desarrollo industrial.
El grado de articulación interagencial es un asunto a nivel de ejecución pero de
cardinal significación en países donde predominan las instituciones informales. El caso
argentino durante el siglo XX es un ejemplo. La desarticulación entre los actores, que
actuaron como compartimientos estancos, generó industrias que en la práctica operaron
como sistemas autónomos y respondiendo a las necesidades de la fuerza de la cual
dependían, con escasas o nulas vinculaciones con el resto de la industria. Esto impactó
negativamente en las capacidades del sistema de defensa del país. ¿En qué se funda esta
consideración? Un recorrido histórico devela trayectorias paralelas en la evolución
económica del país. Es decir, no hubo unidad de concepción y ejecución, salvo notables
pero breves excepciones. Consecuentemente la política de defensa en esta esfera transitó
de manera relativamente desconectada de los objetivos y la estrategia de
industrialización, debilitando su Base Industrial y su Base Científico-tecnológica (da
Ponte, 2013 y 2010).
El gráfico que sigue constituye una representación en el cual se pone en evidencia que
la estrategia de industrialización junto a la estrategia de inserción internacional
constituyen los factores principales y que el grado de articulación se ubica en un plano
más asociado a la dinámica de funcionamiento.
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Gráfico N° 2: Visión sistémica de la Industria de Defensa
V. Argentina y Brasil: indicadores de reactivación
En el caso argentino, en 2006 se reglamentó la ley de defensa nacional, en 2007 se creó
el área de Formación en el Ministerio de Defensa y la Subsecretaría de Innovación
Científica y Desarrollo Tecnológico dependiente de la secretaría de planeamiento
(decreto N° 788/2007), en 2009 se reestatizó mediante la Ley Nº 26.501, la antigua
Fábrica Militar de Aviones, renombrada Fábrica Argentina de Aviones “Brigadier San
Martín” (FADEA), al igual que lo habían sido en 2007 los Astilleros Tandanor y
Domecq García, este último también rebautizado Almirante Storni, conformando el
Complejo Industrial Naval Argentino (CINAR). Más recientemente, una nueva reforma
orgánica a nivel ministerial con la creación de la Secretaría de Ciencia, Tecnología y
Producción para la Defensa, el regreso de FM a la órbita del ministerio de Defensa en
2013 (decreto Nº 636/2013), los contratos celebrados con la empresa estatal INVAP
S.E. para el desarrollo y fabricación de radares de tránsito aéreo y militares y la segunda
Directiva de Política de Defensa a fines de 2014. En el caso de Brasil pueden indicarse,
la Política Nacional de la Industria de la Defensa (PNID) en 2005 con el propósito de
fortalecer lo que ha sido denominado Base Industrial de Defensa (BID) (Brasil, 2005).
La mencionada Estrategia Nacional de Defensa de 2008 (actualizada en 2012), en la
cual el gobierno sistematizó puntos importantes y definió los sectores estratégicos
prioritarios así como la preferencia de concretar asociaciones estratégicas sólo con
aquellos países dispuestos a transferir tecnología (PND-END, 2012). El Plan de
Articulación y Equipos de Defensa (PAED) estructurado en diferentes programas
prioritarios para cada fuerza. Allí se destacan el Programa de Desarrollo de Submarinos
(Prosub), el Programa de Adquisición de Helicópteros de mediano porte de empleo
general (HX-Br), el vehículo blindado “Guaraní” (VBTP) y el Programa de
Reequipamiento de la Fuerza Aérea Brasileña conocido como FX2 para la coproducción
de aviones de combate (Brasil, 2012: 192-205; ABIMDE, 2011; Pedone et. al, 2014).
Si bien esta enumeración da cuenta de la reactivación, no dice nada respecto a las
políticas y estrategias diferenciadas que configuran las tres dimensiones centrales del
modelo de desarrollo industrial en defensa. Al respecto pueden señalarse los siguientes
contrastes. Por ejemplo, Saralegui (2013) afirma que el entramado jurídico argentino
“es poco prolífero en leyes que fomenten y promuevan el desarrollo industrial
específico con participación privada”; en Brasil la Ley Nº 12.598 de 2012 establece
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS DE
INDUSTRIALIZACIÓN
GRADO DE ARTICULLACIÓN INTERAGENCIAL
OBJETIVOS Y ESTRATEGIA DE
INSERCIÓN INTERNACIONAL
POLÍTICA INDUSTRIAL
PERFIL PRODUCTIVO
Y ORIENTACIÓN
MODELO DE
DESARROLLO
INDUSTRIAL
EN DEFENSA
ESTRUCTURA Y
ORGANIZACIÓN
14
normas especiales para las compras, las contrataciones y el desarrollo de productos y
sistemas de defensa y el Régimen Especial Tributario para la Industria de Defensa
(RETID) (Schmidt y Soares de Assis, 2013). Asimismo, en el segundo caso se observa
la presencia de una organización como la Asociación Brasilera de las industrias de
Material de Defensa y Seguridad (ABIMDE) en tanto en el primero, no obstante existan
actores institucionales como por ejemplo la Federación de la Industria Naval Argentina
(FINA), no se registra una interacción con proyectos del sector. Mientras en Brasil la
participación del Banco Nacional de Desenvolvimento Económico y Social (BNDES)
contribuye al financiamiento tanto de la producción como de las exportaciones,
incluyendo líneas de crédito para la comercialización, no se advierte una institución
parecida que disponga de instrumentos similares en Argentina.
VI. Consideraciones finales preliminares
El trabajo se planteó como objetivo delinear un herramental teórico que permita el
análisis sistémico de distintos modelos de desarrollo industrial sectorial. En esta
perspectiva, esbozó un argumento que sugiere que los objetivos y la estrategia de
industrialización del país; su estrategia de inserción internacional y el grado de
articulación interagencial explican las configuraciones empíricas que adoptan las
dimensiones centrales de un modelo: a) Estructura y Organización del sector, b) las
Políticas Públicas, y c) el Perfil Productivo y orientación interna, externa o mixta.
Pese a que la referencia adoptó como punto de partida la reactivación de Argentina y
Brasil en el período 2003-2015, el escrito se centró fundamentalmente en presentar una
serie de aspectos que sustentan la necesidad de repensar los marcos analíticos que se
utilizan al momento de reflexionar sobre la cuestión. En este sentido, resulta necesario
profundizar el estudio de los casos para testear la efectividad del abordaje formulado.
Al margen de lo hecho hasta ahora, resulta evidente que para poder superar los desafíos
son esenciales acuerdos profundos de largo plazo entre los actores participantes.
Dagnino enfatiza el carácter deficitario de la industria de defensa “Esa evidencia hace
que la decisión de implantar una ID sea siempre política y nunca económica. Ningún
país del mundo implantó una ID para intentar obtener ganancias económicas, impacto
social o generar empleo. (…) la decisión es política, una vez que se trata de asegurar a
los ciudadanos beneficios como defensa, disuasión, proyección de poder, minimización
de las amenazas, etc.” (2010: 57). Asimismo, es ineludible diseñar instrumentos y
mecanismos de fomento que contribuyan al sostenimiento del sector sobre la base de
acciones que contribuyan a la densificación de las cadenas productivas y a su
interconexión. Igualmente, las consideraciones deben incorporar el doble carácter que
subyace a esta industria: político-estratégico y económico industrial. Primero, la
decisión de desarrollarla localmente se relaciona con asegurar la soberanía sobre un
conjunto de capacidades tecnológicas e industriales de un Sistema de Defensa. Por lo
tanto, son los objetivos establecidos por la política y/o estrategia de defensa los que
definen los lineamientos y los instrumentos. De ahí que las actividades asociadas no
deberían concebirse en abstracto sino en el marco de la dinámica resultante entre
política y estrategia. Por último, es menester apartarse de ciertos patrones de
comportamiento histórico característicos de los procesos de industrialización en
América Latina. Para eso es central articular las políticas de educación-investigación
con las de tecnología-producción.
15
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