Ministerios de Educacin:de la estructura jerrquica

a la organizacin sistmica en re d

Ins Aguerrondo

UNESCO: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin

IIPE/UNESCO

Sede Regional Buenos Aires

Ins Aguerrondo

Sociloga, especialista en educacin. Ex secretaria de ProgramacinEducativa, Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin, Argentina.Consultora del IIPE, Buenos Aires.

Copyright UNESCO 2002

International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugne-Delacroix75116, Paris,Francia.

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ndice1. Introduccin

2. La organizacin del estado central en el rea educacin.Ins Aguerrondo

3. Comentarios al documento La organizacin del estadocentral en el rea educacin

3.1.Los problemas de la transicin. Juan Carlos Tedesco

3.2.Una nueva gestin pblica para afianzar las escuelas.Juan Eduardo Garcia Huidobro

4. Organizacin de los ministerios de educacin. Patrones deorganizacin para un cambio sustentable en educacin. IIPE-UNESCO, Paris

5. Descentralizar las escuelas no es suficiente. Del modelo deestado central jerrquico al modelo sistmico en red.Ins Aguerrondo

6. Organizacin de los ministerios de educacin y capacidadesinstitucionales. Mahieddine Saidi

7. Perspectivas

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ndice

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1. IntroduccinEn paralelo a las presiones que sufren los pases en desarrollo como

consecuencia del proceso de globalizacin, cuyo principal resultado estsiendo el incremento de la inequidad, Amrica Latina se enfrenta con unat a rea urgente: la de modificar la estructura de sus Estados para hacer posi-ble la conduccin de los procesos de cambio que le son requeridos asegu-rando gobernabilidad a estos pro c e s o s .

Los pases en desarrollo necesitan incrementar por un lado su capitalsocial, y por otro, obtener mayores niveles de competitividad para poderi n s e rtarse exitosamente en el mercado internacional. Esto re q u i e re de unaaccin indudable del sector privado, pero tambin, y al mismo tiempo, deun denodado esfuerzo por parte del Estado1.

La historia del Estado en Amrica Latina signa de un modo part i c u l a rsus posibilidades de re f o rma. A diferencia de lo ocurrido en otras latitudes,en particular en los pases centrales, en esta regin el Estado no ha sidop roducto de la nacin, sino que la constituy. Su fuerza instituyente pudoe j e rcerse gracias a un modelo de Estado centralizado que despleg supoder a lo largo y a lo ancho de los territorios nacionales.

La educacin, como bien pblico indiscutido, fue una de las reas en lascuales se hizo sentir con ms importancia la necesidad de direccin desdeun Estado central. Sea como consecuencia de la preexistencia de pobla-cin aborigen o como producto de grandes procesos inmigratorios, la inte-gracin de estas sociedades requiri de un modelo hegemnico centrala l rededor del cual se organizara el proyecto de pas. Por otro lado, a pesarde que no se bas en un crecimiento econmico que la sustentara adecua-damente, la oferta educativa fue creciendo y, con el desarrollo del Estadode Bienestar desde mediados del Siglo XX, form parte de la oferta des e rvicios generales para toda la poblacin.

P a rece cada vez ms claro que el nuevo modelo de desarrollo que sep e rfila en el mundo tiene como elemento bsico la centralidad del conoci-miento, y por ende de la educacin. Los procesos de transform a c i neducativa iniciados en todo el mundo, y tambin en los pases de la re g i n ,son sinnimo de la centralidad educativa para responder a estos desafos.

Introduccin

1. TUSSIE, D y WAGNER, M (1991), Las negociaciones comerciales de la Argentina en un contex-to de ajuste externo, Documentos e Informes de Investigacin, N 125, FLACSO, Buenos Aires.

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En relacin con la educacin, los cambios a realizar se refieren a dosgrandes compromisos: por un lado es necesario realizar las modificaciones alinterior de los sistemas educativos en lo que hace a los diferentes compo-nentes de su propuesta pedaggica bsica (contenidos, metodologas, nive-les de obligatoriedad, creacin de sistemas de compensacin de diferencias),por el otro se requiere generar las estructuras institucionales de gobierno sea en el mbito regional como central que posean las competenciasadecuadas para conducir estos procesos de manera sustentable.

Pero la eficacia de los sistemas educativos no se consigue en formaautomtica, ni sirven ya para lograrla los modelos de gobierno y administra-cin que le dieron origen. Los sistemas educativos actuales son la resultantede las necesidades de una sociedad que ya no existe como consecuencia delos fuertes cambios ocurridos en el contexto social de los orgenes de lossistemas educativos hasta el presente. Y esto est implicando tambinnuevos y variados compromisos con que se enfrenta la educacin en elpresente, que determinan por ejemplo que hay funciones que se redefinen,como la del control de calidad medido en trminos de resultados de aprendi-zaje y no solamente en funcin del funcionamiento de las escuelas hechosolo sobre la base del modelo de la supervisin personal e in-situ, como fuetradicionalmente. La expansin y diferenciacin de los sistemas escolares,consecuencia de una nueva relacin de la educacin con su entorno, tienenun papel importante en el hecho de que esto hoy no alcance, y que las viejasprcticas se tornen casi inoperantes y seguramente obsoletas.

Alcanzar altos niveles de competitividad en una economa globalizadare q u i e re de un Estado gil, dispuesto a proveer respuestas flexibles a lasdemandas de una economa local e internacional altamente voltil. Como sea p recia, los recursos humanos ocupan un lugar preponderante en el nuevomodelo de desarrollo, pero no basta con tener una poblacin altamenteescolarizada. Importa tambin en qu clase de sistema educativo se laincluye y para esto se re q u i e re alta capacidad de control y direccin porp a rte del Estado, as como la integracin de la sociedad toda en torno deun pro y e c t o2.

Como consecuencia de esto, los Estados nacionales se encuentran hoyen el medio de un nuevo centro. Ya no se trata del ser el centro de unasituacin hecha de homogeneidades, o de la necesidad de un Estado que

2. OTTONE, E (1998) Qu educacin para el siglo XXI en Amrica Latina?, documento presenta-do en el Foro La formacin de recursos humanos para la gestin educativa en Amrica Latina ,IIPE-Buenos Aires, 11 y 12 de noviembre de 1998

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Introduccin

debe liderar el proceso hacia la homogeneizacin y la integracin. Ms biense trata de todo lo contrario. Se trata de recuperar la centralidad de laeducacin atendiendo a la mejora de la calidad de los servicios, pero ap a rtir de afrontar la heterogeneidad de situaciones presentes al interior detodos los pases de la regin y de todas las escuelas.

F rente a estos nuevos requerimientos, la primera respuesta ha sido ladescentralizacin y transferencia de servicios educativos a las jurisdiccio-nes de menor rango (provincias, estados, departamentos, municipalidades)en el supuesto de que acercar la administracin de las escuelas a la pobla-cin mejora la bsqueda de respuestas ms adecuadas y subsana las difi-cultades burocrticas registradas en el clsico modelo de educacincentralizada.

En paralelo con los procesos de re f o rma educativa, la dcada de los 90se caracteriza por el surgimiento de nuevas funciones para los ministeriosnacionales que permitan dar coherencia interna a la totalidad del sistema yf o rtalezcan el papel de garante de la equidad y de la calidad. Como corre-lato de estas polticas, algunos ministerios nacionales han comenzado unp roceso de re f o rmulacin de objetivos y de re e s t ructuracin de su estru c-tura orgnica, para adaptarlo a su nuevo papel.

Esta preocupacin, si bien presente, ha sido ms bien latente, implcita,dado que no ha suscitado de manera generalizada una reflexin sistemti-ca. No obstante, cada vez aparece como ms necesario formalizar estosp roblemas y abrir escenarios diferentes que den base a nuevas altern a t i v a s .Hacindose eco de estas situaciones, desde hace un tiempo el InstitutoI n t e rnacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE-UNESCO) est abrien-do espacios para avanzar en esta re f l e x i n .

Esta publicacin presenta algunos de los elementos centrales tratadosen dos seminarios llevados a cabo por esta institucin. El primero de ellos,s o b re el tema Un Ministerio para la Educacin del siglo XXI. Experienciasde Modernizacin de Ministerios de Educacin, organizado por elIIPE/UNESCO-Sede Buenos Aires, tuvo lugar en Santiago de Chile, duran-te los das 20 y 21 de octubre de 2000. El marco general fue el proceso dere f o rma de la educacin chilena y la necesidad de encarar, una vez logra-dos una serie de avances en la re f o rma educativa, un proceso de cambioen la estructura y la organizacin del ministerio de educacin nacional.

Teniendo en cuenta la escasez de experiencia sobre el tema en la re g i nlatinoamericana, y la casi inexistencia de reflexin acadmica, el

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IIPE/UNESCO-Buenos Aires encar una descripcin comparada de lase s t ructuras y la organizacin de una serie de ministerios de educacin dealgunos pases del mundo, fundamentalmente aquellos con larga tradicinde manejo descentralizado de la educacin. El resultado de este esfuerz ofue un trabajo presentado por Ins Aguerrondo en el seminario anterior-mente sealado, que se presenta en el punto 2 de esta publicacin. Loscomentarios a ese trabajo, realizados por Juan Carlos Tedesco y por JuanE d u a rdo Garca Huidobro, constituyen el punto 3 de esta publicacin.

Esta reflex