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Propuesta Metodológica para el cálculo de sanciones pecuniarias – multas – derivadas de las infracciones a la normativa ambiental. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales República de Colombia. - PowerPoint PPT PresentationTRANSCRIPT
Propuesta Metodológica para el cálculo de sanciones pecuniarias – multas – derivadas de las infracciones a la
normativa ambiental.
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Objeto del Convenio
Definir una metodología para el cálculo de multas derivadas de las infracciones a la
normatividad ambiental.
Documento de referencia
“Propuesta de Marco Metodológico para la Determinación de Multas Ambientales.”
Criterios
Principios de la Política Ambiental
Proporcionalidad y Razonabilidad
Los orientadores de las actuaciones administrativas
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Convenio de Cooperación Científica y tecnológica
Diagnóstico situacional de tipo jurídico, técnico, administrativo y económico.
Compilación y análisis de la normativa ambiental y jurisprudencia
Recopilación y análisis de la información de metodologías nacionales e internacionales
Análisis y definición de criterios y variables
Realización de talleres nacionales
Desarrollo de un manual con elementos conceptuales y metodológicos o Fichas técnicas o Listas de Chequeo
Propuesta normativa
Desarrollo de un aplicativo para el empleo de la metodología.
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Actividades
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Talleres Nacionales con las A.A.
1. La Multa es el instrumento sancionatorio mas utilizados por las Autoridades
2. No existe una metodología clara para la aplicación de las Multas
3. Los criterios aplicados para establecer el monto de la multa son:o Estimación de la afectacióno Capacidad de pagoo Razonabilidad / proporcionalidado Reincidencia o Circunstancias atenuantes y agravantes
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Marco conceptual
Esquema de Comando y Control Establecimiento de estándares tecnológicos o de desempeño Inspecciones o amenaza de seguimiento directo reducen los niveles de contaminación Cumplimiento de condiciones establecidas por medio de sanciones Reducir los incentivos a no cumplir con las normas por medio de sanciones que actúen
como disuasivo del comportamiento
Propuesta Metodológica Análisis de la teoría económica respecto a la imposición de multas Monto optimo de la multa. Revisión de variables que determinan la multa
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Planteamiento teórico Teoría de la utilidad esperada “Un Agente viola una norma si su utilidad esperada por hacerlo es mayor
que su utilidad esperada por respetarla” “La racionalidad detrás de los comportamientos ilícitos sigue una lógica económica” multa óptima f (afectación & probabilidad de detección)
graduación de la multa certeza sobre la implementación del sanción
multa alternativa f ( beneficio ilícito & afectación & probabilidad de detección)
Marco conceptual
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Finalidades de la sanción vía multa
Disuadir el comportamiento Nivelar la estructura de costos de los sectores Internalizar parcialmente las externalidades negativas Disminuir el riesgo de contaminación Generar recursos económicos Dar poder vinculante a la normativa Sancionar
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Elementos de la Multa
función de la estimación de la afectación & probabilidad de detección
el componente ganancia se fundamenta en estimar ingresos directos y costos
evitados
otras variables:• Días de la afectación• Circunstancias Atenuantes y Agravantes• Costos de verificación, • Capacidad socioeconómica del Infractor
PAfMulta
PGMulta “segundo mejor”
ganancias privadas
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Modelación Matemática
CpCvAfBMulta A)(1)(
B: Beneficio ilícito esperado
α: Factor de ajuste (días)
Af: Grado de afectación ambiental (o evaluación del riesgo)
A: circunstancias agravantes y atenuantes
Cv: Costos de verificación
Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor
Variable Descripción
BBeneficio
ilícito total ($)
(Economic benefit
component)
Para que se cumpla la finalidad disuasiva de la multa, la función de multa debe incluir los beneficios que obtiene el infractor por el incumplimiento de la norma; de lo contrario, el infractor siempre tendrá un incentivo para seguir incumpliendo.
Existen dos variantes para el cálculo de esta variable que son:
• Ingresos directos• Costos evitados
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Beneficio Ilícito CpCvAfBMulta A)(1)(
caso 1 calculo beneficio ilícito: ingresos directos
B Beneficio Ilícito
El ingreso obtenido por la infracción y1con relación a su probabilidad de no detección
y1Ingreso Ingreso total obtenido por la infracción
Valor comercial total del recurso en pesos
(salarios mínimos)
P Probabilidad de detección
Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental
Restricción: Cuando p es mayor de 0.5, (1-p) / p es igual a 1
número seguimientos año número expedientes activos año
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Beneficio Ilícito – Ingresos Directos CpCvAfBMulta A)(1)(
PPy
B)1(*1 -
TCY E - 12
P
PYB
)1(*2 -
caso 2 calculo beneficio ilícito: costos evitados
B Beneficio Ilícito Costos evitados por la infracción de la norma y2 con relación a su probabilidad de no detección (1- p) /p.
y2 Costos evitados netos
Sumatoria de costos evitados después de impuestos, pesos (salarios mínimos)
CE Costos evitadosSumatoria de costos evitados (salarios mínimos) • Costos inversión, mantenimiento y operación• Costo de oportunidad
T Descuentos El impuesto que pagó el infractor teniendo en cuenta el beneficio ilícito obtenido Tasa de impuesto
P Probabilidad de detección
Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental
Restricción: Cuando p es mayor de 0.5 ; (1-p) / p = 1
número seguimientos año
número expedientes activos año
P
PYB
)1(*2 -
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Beneficio Ilícito – Costos Evitados CpCvAfBMulta A)(1)(
TCY E - 12
321 CCCCE
TCY E - 12
CE = Costos evitados
T = Descuentos (toma valores según el tipo de infractor)*
* Estatuto Tributario (Ley 633 de 2000, Capítulo IX. Tarifas del Impuesto de Renta.)
UVT: unidad de valor tributarioUVT 2009 $ 23.763
Tipo de infractor Tarifa única sobre la renta gravable (T)
Sociedades comerciales 33%
Empresas ubicadas en zona franca 15%
Persona Natural
Rangos UVTTarifa marginal
Desde Hasta
0 1.090 ($25.901.670) 0%
> 1.090 1.700 ($40.397.100) 19%
> 1.700 4.100 ($97.428.300) 28%
> 4.100 En adelante 33%
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Costos evitados netos
T Descuentos El impuesto que pago el infractor sobre el beneficio obtenido Tasa de impuesto
Caso 3 calculo beneficio ilícito: ingresos directos y costos evitados
Bp Costos de retraso
Es el beneficio traído a valor presente teniendo en cuenta el costo de oportunidad y la inflación en el tiempo. i = tasa de descuento n = número de periodos.
B Beneficio Ilícito
Costos evitados por la infracción de la norma (Y) con relación a su probabilidad de no detección
P Probabilidad de detección
Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental
Restricción: Cuando P es mayor de 0.5 ; (1 - P) / P = 1
número seguimientos año
número expedientes activos año
PPyy
B)1(*21 -
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Costos evitados netos CpCvAfBMulta A)(1)(
10 )1(...)1( - n
nn
p iBiBB
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Identificación de afectaciones
Acciones que genera afectación
Que modifiquen el uso del suelo.
Generan emisiones de contaminantes.
Derivadas del almacenamiento de residuos.
Que impliquen la sobreexplotación de recursos.
Que actúan sobre el medio biótico
Que den lugar al deterioro del paisaje.
Que repercuten en las infraestructuras
Que incumplan con la normatividad ambiental.
Que modifiquen el entorno socioeconómico y cultural.
Bienes de Protección
Cualquier factor ambiental que justifica o merece ser protegido. Son aquellos factores del
ambiente como recursos naturales o condiciones socioculturales y económicas, o procesos
fundamentales de funcionamiento.
Variable Descripción
αParámetro de ajuste
Gradúa el monto total de la multa ajustándola a los topes establecidos.
Incorpora el margen de error que es inherente al cálculo de la afectación ambiental.
• Multa única:se aplica α = 0.3• Multa atendiendo al No. De días
Cuando la afectación es constante en el tiempo se aplica el numero de días que se ha realizando el ilícito.
Por ejemplo:• vertimientos• emisiones• disposición de residuos
Multa atendiendo al No. De días
No. días α1 0.3
2-5 0.35
6-10 0.4
11-20 0.5
21-50 0.65
51-100 0.8
100-365 0.9
>365 1
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Valoración de la afectación ambiental CpCvAfBMulta A)(1)(
Variable Descripción
AfEstimación de la afectación ambiental
(Gravity component)
Estimación cualitativa de la afectación ambiental
El Impacto ambiental se presenta cuando una acción o actividad produce una alteración desfavorable en el ambiente, en alguno de sus componentes, procesos fundamentales para su funcionamiento o en las condiciones socioeconómicas y culturales de la población.
• Elemento central de la graduación (gravedad de la infracción)
• Monto máximo a pagar: Multas diarias hasta por 5000 SMMLV
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Valoración de la afectación ambiental
CpCvAfBMulta A)(1)(
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Metodología para estimar la afectación
Levantamiento Información
Identificación de acción (es) que generaron el impacto
Identificación de los Bienes de Protección impactados
Elementos:Componente BióticoComponente socio - culturalComponente Abiótico
Elaboración Matriz de Afectaciones
Identificación de Afectaciones Relevantes (Afectaciones directas)
Valoración de importancia de cada Afectación Relevante identificada.
(Matriz de Importancia)
Afectación Irrelevante
Afectación Moderada
Afectación Severa
Afectación Crítica
Monto de la Afectación Salarios Mínimos Mensuales Vigente
Actividad que generaAfectación
Bienes de protección
B1 B2 B3 B4 … Bi
A1
A2
A3
A4
…
Ai
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CpCvAfBMulta A)(1)(Modelo de matriz de afectación
Fuente: modificación Conesa Fernández (1997).
Metodología para estimar la afectación
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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios
Intensidad IN
Extensión EX
Persistencia PE
Reversibilidad RV
Recuperabilidad MC
Importancia I
Criterios Definición Valoración cualitativa
IN INTENSIDAD
Grado de afectación al medio ambiente o a cualquier bien de protección. Baja si la afectación es mínima, Media si la afectación es parcial, Alta si la afectación es casi total y Muy Alta si la afectación es completa
Baja 1
Media 2
Alta 4
Muy alta 8
Total 12
EX EXTENSIÓN
Se refiere al área de afectación de la acción. Puntual se refiere a cuándo la afectación es localizada. Parcial, cuando se supone una incidencia apreciable en el medioExtenso, en relación con el área. Total si la afectación no permite una ubicación precisa dentro del entorno del proyecto, teniendo influencia generalizada en todo élCrítica cuando se produce en un lugar crítico (Puntual)
Puntual 1
Parcial 2
Extenso 4
Total 8
Critica 12
PE PERSISTENCIAEs el tiempo de duración de la afectación. Fugaz si este tiempo es menor de 1 año, Temporal: afectación en el tiempo, (entre 1 y 10 años)Permanente: alteración indefinida en el tiempo (superior a 10 años)
Fugaz 1
Temporal 3
Permanente 5
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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios Definición Valoración cualitativa
RV REVERSIBILIDAD
Posibilidad del bien de protección afectado de volver a sus condiciones anteriores a la afectación por medios naturales, una vez se haya dejado de actuar sobre el ambiente.
Corto plazo (menor a 1 año) Mediano plazo (entre 1 y 10 años) irreversible (superior a 10 años)
Corto plazo 1
Mediano plazo 3
Irreversible 5
MC RECUPERABILIDAD
Se refiere a la posibilidad de recuperación del bien de protección afectado por medio de gestión ambiental, así como cuando la alteración puede ser reemplazable.
Puede ser Recuperable si se consigue de manera inmediata o en el mediano plazo, si lo es parcialmente el efecto es Mitigable, mientras que una afectación es Irrecuperable si es imposible de reparar dicha afectación tanto natural como por la acción humana.
Corto plazo 1
Mediano plazo 3
Mitigable 5
Irrecuperable 10
I IMPORTANCIAMedida cualitativa del impacto a partir del grado de incidencia de la
alteración producida y de sus efectos.
I = 3*IN + 2*EX + PE + RV + MC
Irrelevante 1
Leve 9 -20
Moderado 21-40
Severo 41-60
Crítico 61-80
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Parámetros de valoración de la afectación
Variable Descripción
A Circunstancias Atenuantes y Agravantes
(Gravity component)
Las circunstancias Atenuantes y Agravantes son factores asociados al comportamiento del infractor.
Esta variable esta ajustada a la Ley 1333 de 2009.
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Atenuantes y agravantes
CpCvAfBMulta A)(1)(
Circunstancias Agravantes (A) Valor
Reincidencia (donde n = número de reincidencias) 0,2 x n
Obtener provecho económico para sí o un tercero 0,2
El incumplimiento total o parcial de las medidas preventivas 0,2
Cometer la infracción para ocultar otra 0,3
Rehuir la responsabilidad o a atribuirla a otros 0,5
Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales 0,5
Que la infracción genere daño grave al medio ambiente 0
Infringir varias disposiciones legales con la misma conducta 0
Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados en alguna categoría de amenaza o en peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición 0
Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica 0
Que la infracción sea grave en relación con el valor de la especie afectada, el cual se determina por sus funciones en el ecosistema, por sus características particulares y por el grado de amenaza a que esté sometida 0
Las infracciones que involucren residuos peligrosos 0
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Circunstancias Agravantes
Circunstancias Atenuantes Valora) Confesar a la autoridad la infracción -0.25
b) Resarcir o Mitigar por iniciativa propia -0.6
c) Que no exista afectación a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana Se valora Riesgo
Si se presentan Atenuantes a) y b), la suma será máximo -0.7
RestriccionesCircunstancia Máximo valor a tomarDos agravantes 0.6Tres Agravantes 0.62Cuatro Agravantes 0.65Cinco Agravantes 0.7Suma de agravantes con atenuantesCircunstancia Valor a tomarSi existe un atenuante donde no hay daño al medio ambiente (c) Se evalúa el Riesgo
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Circunstancias Atenuantes
Variable Descripción
Cv Costos de verificación
Los Costos de verificación son los costos en los que incurre la Autoridad Ambiental durante todo el proceso sancionatorio. Tiene en cuenta los costos de obtención de información y de imposición de la sanción.
Por tanto se toman en cuenta todos los gastos en que incurre la entidad para verificar los hechos materia del proceso sancionatorio:
Las variables que se incluyen son:
• Gastos por honorarios• Gastos de viaje• Gastos asociados• Gastos de administración
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Costos de verificación CpCvAfBMulta A)(1)(
Donde:
Cv: Costos de verificación
Gs: Honorarios profesional(es) ($)
Gv: Gastos de viaje(s) ($)
Gd: Gastos asociados ($)
Ga: Gastos administrativos ($)
Se requiere:
Número, categoría y costos de los profesionales
Duración del procedimiento (horas)
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Costos de verificación
GaGdGvGhCv
Honorarios
• n: número de profesionales por honorario, según categoría.
Viáticos y Gastos de viaje
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Costos de verificación
• Gastos Asociados ($): Sumatoria del valor de los demás procedimientos incurridos por
la autoridad ambiental.
• Gastos Administrativos: tarifa anual establecida por MAVDT
– Según Resolución 015 de 2009, en 25%.
Nota: Si se ha cobrado el costo de verificación con anterioridad se asume Cv = 0
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Costos de verificación
COMPONENTES DESCRIPCIÓN
Cp Capacidad Socioeconómica del Infractor
Hay que tener en cuenta que la función de multa esta orientado a grupos poblaciones diferentes, por tanto las características particulares de la persona han de tenerse en cuenta al momento de imponer la sanción.
Se tienen en cuenta tres tipos:
• Persona natural• Entes territoriales y/o entidades públicas.• Persona jurídica.
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
CpCvAfBMulta A)(1)(
Personas Naturales
El SISBEN permite el ordenamiento de personas y familias de
acuerdo con su estándar de vida, medido por un número que
varía entre 1 y 100. Para calcular este número se usan una
serie de variables que identifican las condiciones de vida de los
hogares (vivienda, educación, afiliación a salud, actividad, entre
otras). Actualmente la base de datos consolidada registra
34.161.915 personas encuestadas en todos los niveles con
corte a noviembre de 2.008 (DNP, 2009)
SISBENZona = 1 o 2 Cabecera o Centro Poblado
Puntaje Nivel Capacidad de pago
>= 0.0000 <= 11.0000 1 0.01
> 11.0000 <= 22.0000 2 0.02
> 22.0000 <= 43.0000 3 0.03
> 43.0000 <= 65.0000 4 0.04
> 65.0000 <= 79.0000 5 0.05
> 79.0000 <= 100.0000 6 0.06
Zona = 3 Rural disperso
Puntaje Nivel Capacidad de pago
>= 0.0000 <= 17.5000 1 0.01
> 17.5000 <= 32.0000 2 0.02
> 32.0000 <= 51.0000 3 0.03
> 51.0000 <= 100.0000 4 0.04
Para desplazados, indígenas y desmovilizados
Puntaje Nivel Capacidad de pago
Por ser población especial no poseen puntaje, ni nivel. Sin dato 0.01
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Esta clasificación se tomo de la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, la cual muestra el comportamiento de las 5.000 empresas por sector del país en relación a sus utilidades.
Tamaño de las empresas:Grande: Mas de 200 trabajadores.Mediana: entre 50 y 200 trabajadores.Pequeña: entre 50 a 100 trabajadores.Microempresa: menos de 10 trabajadores.
Al cruzar los sectores con el tamaño de la empresa se obtiene la función subjetiva para las personas jurídicas.
Sector económicoPonderador
Capacidad de Pago -Sector-
Micro-empresa Pequeña Mediana Grande
Transporte por tubería 1 0,25 0,5 0,75 1
Transporte de energía 1 0,25 0,5 0,75 1
Telefonía y redes 1 0,25 0,5 0,75 1
Fabricación de vehículos automotores y sus partes 1 0,25 0,5 0,75 1
Fabricación de telas y actividades relacionadas 1 0,25 0,5 0,75 1
Fabricación de productos de cemento, hormigón, yeso y cal 1 0,25 0,5 0,75 1
Fabricación de papel, cartón y derivados 1 0,25 0,5 0,75 1
Extracción de petróleo crudo y de gas natural 1 0,25 0,5 0,75 1
Construcción de obras residenciales 1 0,25 0,5 0,75 1
Comercio al por menor 1 0,25 0,5 0,75 1
Comercio al por mayor 1 0,25 0,5 0,75 1
Carbón y derivados 1 0,25 0,5 0,75 1
Bebidas 1 0,25 0,5 0,75 1
Construcción de obras civiles 1 0,25 0,5 0,75 1
Actividades diversas de inversión y servicios financieros 1 0,25 0,5 0,75 1
Tabaco 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9
Radio y televisión 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9
Productos de plástico 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Personas Jurídicas
Esta clasificación tiene su fundamento jurídico en el art.
320 de la Constitución: “La ley podrá establecer categorías
de municipios de acuerdo con su población, recursos
fiscales, importancia económica y situación geográfica, y
señalar distinto régimen para su organización, gobierno y
administración”. Con base en la autorización que contiene
el texto trascrito, la ley 617 de 2000, art 2º .
Para el Departamento administrativos, Ministerios,
Empresas de la nación, Entidades descentralizadas a
nivel nacional , Cp = 1
Departamentos
Categoría Nº de Habitantes Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV)
Capacidad de pago
Especial Superior o igual a 2.000.000 Mas de 600.000 1
Primera 700.001 – 2.000.000 170.001 – 600.000 0.9
Segunda 390.001 – 700.000 122.001 – 170.000 0.8
Tercero 100.001 – 390.000 60.001 - 122.000 0.7
Cuarta Igual o inferior a 100.000 Igual o inferior a 60.000 0.6
Municipios
Categoría Nº de Habitantes Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV)
Capacidad de pago
Especial Superior o igual 500.001 Más de 400.000 1
Primera 100.001 – 500.000 100.000 – 400.000 0.9
Segunda 50.001 – 100.000 50.000 – 100.000 0.8
Tercero 30.001 - 50.000 30.000 – 50.000 0.7
Cuarta 20.001 – 30.000 25.000 – 30.000 0.6
Quinta 10.001 – 20.000 15.000. – 25.000 0.5
Sexta Igual o inferior a 10.000 No superior a 15.000 0.4
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Entes territoriales y/o entidades públicas
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Modelación Matemática Evaluando Riesgo
CpCvRBMulta A)(1)(
B: Beneficio ilícito esperado
α: Factor de ajuste
R: evaluación del riesgo
A: circunstancias agravantes y atenuantes
Cv: Costos de verificación
Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor
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Evaluación del Riesgo
Riesgo (r) = p(Af) x I(Af)
Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de una afectación multiplicado por la
importancia de la afectación si ocurriera:
p(Af): Probabilidad de ocurrencia de la afectación
I(Af): Importancia de afectación
Es válido para actividades reguladas como normas de seguridad y manejo de
residuos sólidos, líquidos y/o vertimientos.
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Evaluación del Riesgo
Variables del Riesgo
Probabilidad de ocurrencia Importancia de la afectación
Criterio Valor Criterio Valor de importancia Nivel de Impacto
Muy Alta 10 Irrelevante 1 2
Alta 8 Leve 9 – 20 4
Moderada 6 Moderado 21 – 40 6
Baja 4 Severo 41 – 60 8
Muy Baja 2 Crítico 61 – 80 10
En el caso en que la infracción no genere potencialmente ningún tipo de impacto, el riesgo tomará valores entre 1 y 3, según la IMPORTANCIA del incumplimiento 1<R<3.
Probabilidad / Afectación Irrelevante Leve Moderado Severo Crítico
Muy alta 20 40 60 80 100
Alta 16 32 48 64 80
Moderada 12 24 36 48 60
Baja 8 16 24 32 40
Muy baja 4 8 12 16 20
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Evaluación del Riesgo
Matriz de Riesgo
Características:
• Interfaz sencilla
• Amigable con el usuario
• Permitirá consultas automáticas según tipo de infractor y sector
• Vinculado a una base de datos SQL Server 2005
• Puede ser manejado por una persona con conocimientos básicos de computación
(Word, Excel, búsquedas en internet)
• USUARIO FINAL: Ingresa información, obtiene el monto a cobrar por la infracción
ambiental y puede realizar consultas.
• Se puede integrar a otros aplicativos
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Aplicativo
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Identificación de la Empresa
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Ingreso de variables al aplicativo
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Identificación de Agravantes y Atenuantes
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Estimación de la afectación ambiental
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Gracias !Juan David Mora
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