metodologÍa de cÁlculo de multas como instrumento de la fiscalizaciÓn...

8/19/2019 METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE MULTAS COMO INSTRUMENTO DE LA FISCALIZACIÓN AMBIENTAL.docx

1/9

METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE MULTAS COMO INSTRUMENTO DE LA FISCALIZACIÓN

AMBIENTAL

I. INTRODUCCIÓNLa determinación de sanciones constituye uno de los mecanismos más utilizados por la

Administración Pública para disuadir al infractor de incumplir sus obligaciones ambientales en e

futuro.

Contribuirá a que estas sean predecibles, razonables y que garanticen el derecho de defensa de losadministrados.l !"A aprobó la #etodolog$a para el Cálculo de las #ultas %ase y la Aplicación de los "actores

Agra&antes y Atenuantes a utilizar en la graduación de sanciones 'en adelante, la #etodolog$a(.

II. EL ROL DE LAS SANCIONES EN LA FISCALIZACIÓN AMBIENTALLa )irección de "iscalización, *anción y Aplicación de +ncenti&os ')"*A+( está encargada de dirigir,

coordinar y controlar el proceso de fiscalización, sanción y aplicación de incenti&os que resulten de

su competencia. ntre sus principales funciones se encuentran la in&estigación sobre la comisión de

presuntas infracciones administrati&as, as$ como la imposición de sanciones por el incumplimiento de

obligaciones.)ecreto *upremo - /01210#+A#, que aprueba el Cuadro de 3ipificación de +nfracciones

Ambientales y scala de #ultas y *anciones aplicables a las 4ran #iner$a respecto de Labores de

5plotación, %eneficio, 3ransporte y Almacenamiento de #ineral, publicado en el diario oficial l

Peruano el 2 de no&iembre de 121“Artículo 6°.- Cálculo de multaLa Presidencia del Consejo Directivo del OEFA aprobará la metodología para el cálculo de la

multa base y la aplicación de los actores agra!antes y atenuantes" )"*A+ busca disuadir tanto al infractor de incumplir sus obligaciones ambientales en el futuro, como

al resto de administrados de incurrir en conductas similares.6n a sanció n e s óptim a cuand o e l cost o socia l d e la infracció n s e equipara a l benefici o pri&ad o obtenid o

po r incumpli r la normati&a , de manera que el administrado no tenga incenti&os para incumplirla.

*egún los modelos de penalización, la multa óptima contiene la estimación del da7o ocasionado y el

esfuerzo que realiza la agencia de fiscalización para detectar las infracciones. As$, esta será mayor

cuando mayor sea el da7o generado y menor sea la probabilidad de detectar las infracciones.Con el ob8eti&o de que el esquema de sanciones óptimo sea fle5ible, es recomendable la

introducción de factores que permitan realizar a8ustes o graduaciones según las particularidades del

caso concreto. ntre estos factores tenemos, por e8emplo, el grado de la &oluntad o la negligencia

del infractor, el historial de no cumplimiento, la capacidad de pago, el grado de cooperación o no

cooperación con las agencias estatales, y otros espec$ficos para cada caso

III. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE L A S METODOLOGÍAS DE CÁLCULO DE MULTA

Principales componentes de la metodolog$a del !"A 'como e l benefc o l!c"o # e l $%lo & econ'mc o

(e l (%) o * lo + f%c"o&e + %,&%$%n"e + * %"en-%n"e+( constituyen conceptos considerados en todas las

metodolog$as re&isadas.

El benefco l!c"o es un elemento común en la mayor$a de las metodolog$as referidas. ste


2/9

componente implica el costo e&itado, el beneficio económico o el ahorro de los costos operati&os,

todos ellos deri&ados del incumplimiento de las obligaciones ambientales

%lo& econ'mco (el (%)o , este únicamente es considerado como un factor agra&ante, &alorización

económica del da7o que la empresa ha generado, para lo cual, primero identifica los bienes y ser&icios

ambientales afectados y, luego, estima la &alorización de cada uno de ellos

F%c"o&e+ %,&%$%n"e+ , para apro5imar la intensidad, e5tensión, peligrosidad y re&ersibilidad del da7o

ambiental, entre otros.

Agra&ante de la #etodolog$a, que es recurrente en algunas agencias, es el referido al historial de

incumplimiento de la empresa infractora

Consideran como atenuantes la cooperación de la empresa infractora con la agencia de fiscalización

ambiental, la mitigación del da7o o la subsanación de la infracción ambiental por iniciati&a propia.

III. LA METODOLOGÍA UTILIZADA POR EL OEFALas fórmulas establecidas en la #etodolog$a están conformadas por la multa base y los

factores agra&antes y atenuantes '&er cuadro 2(. La multa base está compuesta por el

beneficio il$cito '%(, que considera el &alor de las acciones que debieron ser realizadaspor el administrado para e&itar el incumplimiento de sus obligaciones ambientales o los

ingresos que obtiene o espera obtener el infractor a no cumplir con estas obligaciones

di&idido entre la probabilidad de detección 'p(.Por otra parte los factores agra&antes y atenuantes están agrupados en un factor '"( que multiplica

ala multa base. stos factores tienen como finalidad complementar el &alor de la multa base y

graduarla según Las particularidades de cada caso. n aquello s caso s e n qu e s e pued a demostra r y s e cuent e co n informació n para halla r e l

&alo r económic o de l da7 o ambienta l ocasionado , est e podr á incluirs e e n la mult a base .

*i n embargo , sol o s e incorporar á e l &alo r tota l d e est e component e '29( s i la

resolució n d e sanció n n o orden a medida s correcti&as . ) e lo contrario , cuando dich a

resolució n orden a medida s correcti&as , sol o deber á incorporars e u n porcenta8e '1:9 ( d e

est e componente.Cab e se7ala r que , e n lo s caso s e n qu e la autorida d estim e e l da7 o ambiental , los factore s agra&ante s

&inculado s a l da7 o potencia l o rea l n o deberá n se r contemplados e n la fórmula , po r lo tanto , e l

con8unt o d e factore s '" ( s e reducir á '";(.

"ormulas establecidas en la metodolog$a.


3/9

)onde<

% = %eneficio il$cito 'obtenido por el administrado al incumplir la norma(.

p = Probabilidad de detección.

" = *uma de factores agra&antes y atenuantes.

> = Proporción de da7o estimado '1:9(.

) = ?alor económico del da7o ambiental.

"; = *uma de factores agra&antes y atenuantes 'sin los &alores relacionados con la cuantificación de

da7o(.

/.0. Benefco l!c"o

l beneficio il$cito es aquel obtenido o que espera obtener el infractor al no cumplir con una obligación

ambiental fiscalizable, es decir, lo que percibe, percibir$a o pensaba percibir al cometer una infracción, as

como lo que ahorra, ahorrar$a o pensaba ahorrar cometiendo la infracción.

l beneficio il$cito está conformado por el ingreso il$cito o el costo e&itado. l primero se refiere a los

ingresos económicos ilegalmente obtenidos por el incumplimiento de las obligaciones ambientales, mientras

que el segundo está relacionado con el ahorro originado por no cumplir la obligación ambienta

correspondiente.

/.1. P&ob%bl(%( (e (e"ecc'n

La probabilidad de detección es la posibilidad de que la autoridad administrati&a detecte una infracción


4/9

La #etodolog$a determina cinco ni&eles de probabilidad. stos se categorizan en muy alta, alta, media, ba8a

y muy ba8a. A estos ni&eles les corresponde, respecti&amente, los siguientes porcenta8es de probabilidad

29, /:9, :9, 1:9 y 29.

Por e8emplo, se considerará un ni&el de probabilidad alta '/:9( cuando la situación de incumplimiento

de la normati&a ambiental sea detectada en una super&isión especial, es decir, en una super&isión

originada en &irtud al reclamo de una población o sus representantes

si el administrado realiza acti&idades sin certificación ambiental, la detección de la infracción resulta más

dif$cil. n este tipo de casos, entonces, corresponde aplicar una probabilidad ba8a '1:9(.

/.2. F%c"o&e+ %,&%$%n"e+ * %"en-%n"e+

3ienen como finalidad complementar el &alor de la multa base y graduarla según las particularidades de

cada caso

i( "2< +mpacto y la e5tensión del da7o potencial o real.

ii( "1< Per8uicio económico causado.

iii( "@< Aspectos ambientales o fuentes de contaminación.

i&( "< Beincidencia o incumplimiento reiterado.

&( ":< *ubsanación &oluntaria.

&i( "< Adopción de medidas necesarias para re&ertir las consecuencias de la conducta infractora.

&ii( "/< +ntencionalidad en la conducta del infractor.

l "actor "2 solo se utiliza cuando e5iste da7o real o potencial y cuando no se cuente con información

suficiente para estimar su &alor económico. ste factor está compuesto por elementos que agra&an la multa

cuando e5iste da7o potencial o real al ambiente< 'i( grado del impacto de la acti&idad en la calidad

ambiental, 'ii( impacto según la e5tensión geográfica in&olucrada, 'iii( impacto según la re&ersibilidad y

recuperabilidad de los componentes ambientales, 'i&( afectación sobre los recursos naturales, '&( áreas

naturales protegidas o zonas de amortiguamiento, '&i( afectación a comunidades nati&as o campesinas y

'&ii( afectación a la salud de las personas.

Con respecto al factor "1, correspondiente al per8uicio económico causado, este establece que la multa

debe agra&arse de acuerdo al ni&el de pobreza de la zona donde ocurrió el impacto

n ese sentido, una alta tasa de pobreza in&olucrará un mayor per8uicio y, en consecuencia, una multa más

alta.

/./. D%)o %mben"%l

)e esta forma, para estimar dicho &alor, debe conocerse el ?alor conómico 3otal '?3( asociado al

impacto de la acti&idad infractora.

n efecto, este tipo de bienes y ser&icios son categorizados en la literatura económica como bienes

públicos puros y recursos de uso común. Los primeros, por lo general, satisfacen dos caracter$sticas


5/9

básicas< la no e5clusión y la no ri&alidad. La no e5clusión se refiere a que no es posible o es muy caro

e5cluir a los agentes del consumo del bien o ser&icio. La no ri&alidad se refiere a que el consumo de un bien

por un determinado indi&iduo no disminuye la cantidad disponible para los demás.

!tra caracter$stica de estos bienes y ser&icios es que los derechos de propiedad no están bien

definidos. Besulta comple8o determinar quiDn es el propietario de estos, por lo que no es posible garantizar

la transferibilidad de los bienes, caracter$stica intr$nseca de un mercado.

ntre los bienes públicos se pueden encontrar el agua de los r$os, el paisa8e de un territorio, entre otros.

Por su parte, entre los recursos de uso común se encuentran los peces del ocDano, los árboles de los

bosques, los animales en un &alle, entre otros. l incon&eniente con estos recursos es que su

sobree5plotación puede destruir la sostenibilidad del ecosistema.

n relación con su &alor, si bien muchos de estos bienes y ser&icios no tienen un precio en el mercado, esto

no significa que carezcan de &alor para la sociedad, por lo que es posible hallar una apro5imación al ?3 si

se consideran todos sus componentes y las preferencias de las personas afectadas

l ?3 puede ser desagregado en el ?alor de 6so '?6( y el ?alor de o 6so '?6(. l ?6 comprende

los ser&icios deri&ados del uso actual y futuro del bien

?6 de estos bienes y ser&icios está asociado al &alor que su, e5istencia posee para contar con un

entorno ambiental sostenible y al &alor de la conser&ación del ambiente como legado para las

generaciones futuras.

Para la estimación del ?3, la literatura económica dispone de una &ariedad de mDtodos de &aloración.

se pueden clasificar en 'i( mDtodos directos de mercado, 'ii( mDtodos indirectos de mercado o de

preferencias re&eladas y 'iii( mDtodos directos de no mercado o de preferencias declaradas. Los primeros

estiman el &alor de los bienes y ser&icios ambientales a partir de la información disponible de precios y

cantidades obser&ados en los mercados.

Los segundos estiman el &alor de estos bienes y ser&icios a partir de los &alores de otros bienes o ser&icios

relacionados a Dl. ntre las principales tDcnicas de preferencias re&eladas destacan las del costo de &ia8e.

l uso de mDtodos de preferencias declaradas, en cambio, permite obtener el &alor que los

indi&iduos le asignan a los bienes y ser&icios ambientales o la calidad ambiental, a tra&Ds de los

mercadoLa tDcnica de 3ransferencia de %eneficios consiste en la e5trapolación de &alores obtenidos

mediante alguno de los mDtodos de &aloración descritos, desde el lugar del estudio hasta el lugar de

aplicación de pol$tica o lugar ob8eti&o. Para ello, el !"A realiza un análisis riguroso de los estudios

disponibles y muestra la factibilidad para transferir los &alores de un caso de estudio a un caso práctico.

ste mDtodo se puede aplicar de dos maneras< 'i( el enfoque de transferencia de &alores y 'ii( el enfoque de

transferencia de funciones. l primero consiste en la aplicación de los resultados estad$sticos de la


6/9

in&estigación original al conte5to de pol$tica. %a8o dicho enfoque se requiere que e5ista una gran similitud

entre el sitio de estudio y el sitio de pol$tica. Por su parte, el segundo implica la aplicación de una función

estad$stica que relaciona los resultados estad$sticos de la in&estigación original con los detalles espec$ficos

de la zona de estudios hipotDticos creados para tal fin.

ste mDtodo permite estimar tanto el &alor de uso, como el &alor de no uso, que puede ser el componente

más significati&o del ?3.

. ENTA3AS DE LA METODOLOGÍA

!b8eti&os< generar una mayor predictibilidad en la aplicación de sanciones, reducir la discrecionalidad

administrati&a, garantizar el e8ercicio del derecho de defensa y disminuir los sobrecostos de los

administrados, as$ como promo&er la remediación ambiental. *in per8uicio de ello, desde la perspecti&a

económica

4.0. In"e&n%l5%c'n (e e6"e&n%l(%(e+ ne,%"$%+

las e5ternalidades negati&as son aquellos efectos relacionados al impacto negati&o sobre el bienestar de

otros, agentes económicos o la sociedad en su con8unto, generados por los administrados al incumplir las

obligaciones ambientales.

4.1. Se)%l5%c'n

n un esquema de principal 'agencia de fiscalización ambiental( y agente 'administrado(, donde ninguno

cuenta con información completa sobre el esfuerzo '&ariable no obser&able( que realiza cada uno para

detectar el incumplimiento y cumplir la normati&a ambiental, respecti&amente, la amenaza de la entidad

fiscalizadora de imponer una multa a quienes no cumplen las obligaciones ambientales puede ser

considerada una se7al. Como se ad&ierte, el ob8eti&o de esta se7al es disuadir el comportamiento infractor y

corregir las e5ternalidades negati&as.

Para que la se7al sea cre$ble y logre su ob8eti&o, es imperioso que la autoridad fiscalizadora cuente con los

instrumentos necesarios para detectar la infracción 'equipos adecuados, personal capacitado,

infraestructura( y con mecanismos para hacerla cumplir eficazmente 'normati&a, metodolog$as,

lineamientos(. n este último grupo se encuentra la #etodolog$a, como parte del paquete normati&o

emitido por el !"A.

I. APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA

.2. 8emplo con da7o ambiental

n este caso, se determinará la multa aplicable a una empresa de hidrocarburos situada en la sel&a peruana

por haber ocasionado un derrame de petróleo 'equi&alente a 2 : barriles(, que afecta a una laguna de la

zona. l incidente ocurrió el 21 de 8unio de 121.


7/9

)e lo actuado en el e5pediente, se determina que la causa principal del derrame de hidrocarburos consistió

en la falla del sistema automático de bombeo y que las concentraciones de hidrocarburos totales de petróleo

'3PE( e5ced$an los stándares de Calidad Ambiental 'CA(. l derrame sucedió en el distrito de

3rompeteros, en la pro&incia y departamento de Loreto, y afectó ,: hectáreas, as$ como un total de 2 :

familias. Asimismo, se e&idenció la presencia de comunidades nati&as y especies de fauna en peligro de

e5tinción cerca de la zona del derrame.

Para el cálculo del beneficio il$cito, se considera un escenario en que la empresa debió haber realizado la

in&ersión necesaria para el mantenimiento oportuno del sistema automático de bombeo y as$ e&itar el

derrame. ste costo fue estimado en *F. :1 GH2,2 al momento de producirse el incumplimiento.

Para utilizar este monto en el cálculo de la multa es necesario capitalizarlo por un per$odo de 2 meses,

desde la detección del incumplimiento hasta el cálculo de multa '8unio 121 0 no&iembre 12@(, considerando

el costo de oportunidad estimado en un estudio realizado para el sector. Luego, para hallar dicho &alor en

soles a no&iembre de 12@, se utiliza el tipo de cambio promedio de los últimos 21 meses. ste monto

equi&ale a

*F. H:,1/ o 2/,@1 6nidades +mpositi&as

3ributarias '6+3(.

Para la estimación del da7o ambiental, se utiliza el mDtodo de transferencia de beneficios, que permite

aplicar los &alores obtenidos en el estudio de &aloración contingente, que estimó la disposición a paga

')AP( en *F. 2, mensuales por familia para e&itar el da7o ambiental de un e&entual derrame de

hidrocarburos en los distritos de Parinari y 6rarinas, en la pro&incia y departamento de Loreto2H.

Al realizar los a8ustes necesarios para transferir este &alor al área afectada, se utilizó una )AP de *F. 2@,1

por familia. )e esta forma, el &alor presente de la )AP por familia es *F. @1,G a 8unio de 121. ste &alor

a8ustado por inflación a la fecha de cálculo de multa resulta en *F. 2G:,1@ por familia. Luego, al considerar

el número de familias del distrito 3rompeteros, se calculó que la &aloración del da7o ambiental ascend$a a *F

1G1 H/,1.

*in embargo, al tener en cuenta que la resolución de sanción dispuso el dictado de medidas correcti&as

conducentes a la recuperación de la laguna, se aplicó solo el 1:9 de la &alorización económica del da7o

ambiental ocasionado '>=.1:(. )icho monto asciende a *F.2 :/@ 122,G2 o equi&ale a 1:,2G 6+3.

La probabilidad de detección asignada es de 1:9, debido a que la laguna se encontraba en una zona de

dif$cil acceso, por lo que el monitoreo de las acti&idades de la empresa requer$a de una considerable

in&ersión de recursos por parte de la autoridad administrati&a.


8/9

n relación a los factores agra&antes, el cálculo de la multa únicamente estima aquellos factores no

relacionados directamente con el da7o, en la medida en que durante el procedimiento se acreditó la

e5istencia de da7o real y fue posible &alorizarlo económicamente. n ese sentido, se considera que el

da7o real se produ8o en una zona con una incidencia de pobreza mayor a

/H9, por lo que se aplicó un factor agra&ante de 9 sobre la multa base. Asimismo, se identificó que

la empresa era reincidente en el incumplimiento de la normati&a ambiental y, en consecuencia, se le

aplicó un factor agra&ante de 19 sobre la multa base. La suma de dichos factores agra&antes

ascendió a un total de 2H9.

Luego de haber determinado cada elemento necesario para el cálculo de la multa, el !"A procede a la

suma del beneficio il$cito y el da7o ambiental, y di&ide el resultado entre la probabilidad de detección. ste

&alor, finalmente, es multiplicado por la suma de los factores agra&antes considerados. l &alor de la multa a

imponerse, en este caso, ascendió a @ 2H,/ 6+3.

7.1. E8em9lo +n (%)o %mben"%l

Al considerar un escenario hipotDtico en el cual, una empresa de generación elDctrica incumple con el Plan

de Abandono que se comprometió a realizar, se describirá la multa aplicable. n este e8emplo, mediante

super&isión regular realizada el 2G de mayo de 1G, se constató que la empresa solo hab$a cumplido con

dos de las cinco acti&idades pre&istas en el referido plan.

Para el cálculo del beneficio il$cito, el !"A determinó que la empresa elDctrica debió in&ertir 6*I 2

2: ,, tal como se encontraba detallado en el referido planJ sin embargo, solo in&irtió 6*I / ,,

por la realización de las dos primeras acti&idades.

n ese sentido, en la determinación del costo e&itado por el administrado, únicamente se consideró el costo

e&itado de las acti&idades que no fueron realizadas por la empresa, que ascend$an a 6*I : ,. Al

utilizar el tipo de cambio promedio de los últimos 21 meses pre&ios a la detección de la infracción '8unio

1H 0 mayo 1G(, este importe fue con&ertido a soles al mes de mayo de 1G. Luego, fue capitalizado por

un per$odo de : meses, desde la detección del incumplimiento hasta la fecha de cálculo de multa 'mayo

1G 0 no&iembre

12@(, considerando el costo de oportunidad para el sector elDctrico establecido en la Ley de Concesiones

lDctricas. l monto resultante ascend$a a *F. 1 1: G1,@: o G,GG 6+3.

n relación a la probabilidad de detección, se ha considerado una probabilidad media ',:( debido a que la

infracción fue detectada mediante una super&isión regular, la cual es programada por la autoridad en su plan

de fiscalización anual.

)e otro lado, no se determinó la e5istencia de factores agra&antes y atenuantes, por lo que este factor


9/9

ascend$a a 2 '29(, es decir, la multa no se agra&ó ni atenuó. "inalmente, el &alor de la multa propuesta

ascend$a a 2 12G,GH 6+3.

metodologÍa de cÁlculo de multas como instrumento de la fiscalizaciÓn...

Documents