MERCEDES LLANO

BUROCRACIA: IMAGINARIO COLECTIVO

https://vimeo.com/20096332

¿QUÉ ES LA FUNCIÓN PÚBLICA? No toda clase de empleo público es FUNCIÓN PÚBLICA.

Empleo público equiparable a función pública: antecontextos en que las instituciones formales e informalesposibilitan existencia y protección de unaadministración profesional.

¿Administración profesional? Oszlak (2003) PERSONALcon aptitudes, actitudes y valores para desempeño eficaz yeficiente. Garantizan la profesionalidad y la objetividadde los servidores públicos/su conducta respetuosa de lainstitucionalidad democrática/ apego a principios deigualdad, mérito y capacidad

Definición FUNCIÓN PÚBLICA.| Todo sistema de articulación de empleopúblico mediante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemase instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia deadministraciones públicas profesionales. (PROPÓSITO/ NO FORMATO)

Notas de la FUNCIÓN PÚBLICA

1- Administración dirigida por la política y no patrimonializada por la política.Esfera de imparcialidad (interés público). Partidos no conformarladiscrecionalmente. Instrumental de protección del empleo frente a prácticasclientelares

2- Existencia de normas + eficacia práctica3- Pueden incluir uno o más tipos de relación de empleo.

ESPECIFICIDAD ARREGLOS INSTITUCIONALES: burocracia profesional:imparcialidad + eficacia= interés general

NOCIÓN ADOPTADA EN LA CARTA IBEROAMERICANA DE LAFUNCIÓN PÚBLICA (2003)

ORIGEN: ¿POR QUÉ Y PARA QUÉ NACE LA FUNCIÓN PÚBLICA? (Longo, 2005)

S XVIII- SXX- Europa y USASISTEMAS DE PATRONAZGO

SISTEMAS MERITOCRÁTICOS

(Ej.: SXVIII Prusia, SXIX Reino Unido, SXIX USA)

Regímenes constitucionales

SXVIII

Empleado público de servidor de la corona a funcionario del Estado

Reconocimiento igualdadante la ley para acceder acargos públicos

Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano 1789= proclamó la igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes

y sus talentos

SEGURIDAD

JURÍDICA

EFICACIA

Servicios civiles “jóvenes” vs. longevidad sistemasde patronazgo

SERVICIO CIVIL

¿PRODUCTO DE UN

MOMENTO LEGITIMADOR

ÚNICO?

PRODUCTO PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN

LENTO, FRÁGIL Y CONFLICTIVO

PERSISTENCIA PATRONAZGO

Instrumento de PODER

Herramienta para GESTIONAR

FLEXIBLEMENTE

¿LOS SERVICIOS CIVILES DESPLAZARON PLENAMENTE ALPATRONAZGO?

EL PATRONAZGO NUNCA FUE DESTERRADO: todos los sistemas políticos se reconocencuotas de cargos de confianza en los segmentos directivos (Peters y Pierre, 2004;Grindle, 2012).

Democracias avanzadas: SC institucionalizado + pequeña cuota de cargos de confianza

Servicio civil formalizado con baja cuota de puestos políticos pero extensión INFORMAL del

patronazgo hacia posiciones escalafonarias

Ej. Latinoamérica (con matices)

Sistemas menos desarrollados: no hay distinción entre política y administración

Neutralidad política: no aceptada ni apreciada

Ej: sistemas comunistas, spoils system americano y sistema de cesantías español SXIX

Tasa de designaciones

políticas

Promedio regional: 3%

Guatemala (17,76%), Brasil

(9,52%) y Bolivia (9%).

VALORES RELATIVOS

Fuente: (Iacoviello, 2006)

FRONTERAS VARIABLES ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

PRÁCTICASINFORMALES

LÍNEA DIVISORIA FORMAL

Influencia de la confianza y desconfianza, de las lealtades y de las redes

VALORES DEMOCRÁTICOS

Imperativo:control político de la burocracia

Excesivo dominio político:

CRISIS EFECTIVIDAD

VALORES REPUBLICANOS

Presiones: sistema meritocrático/esfera neutralidad

Excesivo involucramiento burocrático: CRISIS DE LEGITIMIDAD

TENSIÓN

¿RAZÓN DE SER DE LA FUNCIÓN PÚBLICA?

SEGURIDAD + EFICACIA= PRINCIPIOS BÁSICOS DEL SERVICIO CIVIL

¿Qué ARREGLOS INSTITUCIONALES protegen SEGURIDAD JURÍDICA y EFICACIA?

Fuente: Longo (2005)

• Garantizar competencia técnica/expertise

• Reaseguros: requerimientos de profesionalidad y capacidad (mérito)

EFICACIA

• Evitar control de segmento político sobre la burocracia y abusos del patronazgo/Contrapeso para evitar ABUSO PODER

• Reaseguros/garantías: imparcialidad, igualdad en el acceso, competencia abierta, selección meritocrática

SEGURIDAD JURÍDICA

¿IMPACTO DEL SERVICIO CIVIL SOBRE SISTEMA POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO?

Condición NECESARIA para consecución de un mejor estado

Actor decisivo en el diseño e implementación de las políticas públicas

Relación positiva entre burocracias meritocrática y distintas variables:

eficacia gubernamental reducción de los niveles de corrupción disminución de la pobreza desarrollo económico sustentable mayores niveles de confianza ciudadana en el gobierno consolidación del sistema democrático la vigencia del estado de derecho

Modelos de función pública en democracias desarrolladas (Longo, 2005)

¿Uno o múltiples modelos? Diversidad de arreglosinstitucionales

Agrupación en base a tres cortes transversales:

1) sistemas de acceso

2) organización de la carrera profesional

3) la administración del sistema de gestión de recursoshumanos

1) Sistemas de acceso

Mínimo común SFP: obligación de publicar vacantes

Garantías adicionales para preservar igualdad y mérito (sistemas de carrera)

MODELO FRANCÉS

CONCURSOS: 1) plazas vacantes, 2) tribunal independiente, 3) clasificación

por orden de mérito, 4) respeto clasificación

ESCUELAS DE FUNCIONARIOS

MODELO ALEMAÁN

Sistema de selección por etapas, que combina teoría y práctica. Dos instancias

de selección para habilitarlos para el desempeño como funcionarios

MODELO BRITÁNICO

Comisión independiente

Concursos abiertos

Entrevistas sin privilegiar formación universitaria/certificación

Amplia libertad para seleccionar

(sistemas de empleo)Holanda, Dinamarca , Suecia

Capacitación teórico-práctica

Profesionalidad e independencia

Comisión

Instrumentos de selección

Igualdad y

mérito

2) Carrera como elementodiferenciador (Fuente: Longo, 2005 y Martínez Puón, 2011)

Sistemas de empleo

Cubrir necesidades de personal a corto

plazo

Reclutamiento para puesto específico

Sistema abierto

No se garantiza estabilidad

Sistema de carrera

Organizado por estructuras jerárquicas

Reclutamiento para grupo más amplio

que habilite a desempeñar distintos

puestos

Sistema abierto para categoría inicial y

cerrado para niveles superiores

Estabilidad

Países nórdicos, Suecia y Holanda

Empleo contractual: para cubrir funciones

o sectores

Francia, Reino Unido, y España

Jerárquica Horizontal

4) Administración del sistemaInstitucionalidad del servicio civil

CENTRALIZADA(Francia, España)

Alta centralización y delegación limitada en materia

de GRHSISTEMAS DE CARRERA

DESCENTRALIZADA(Suecia, Holanda, Australia)

SISTEMAS DE EMPLEO

TENDENCIA

¿SITUACIÓN EN AMÉRICA LATINA? En CASI TODOS países no cesan presiones por politizar: PERO en AL ha limitado a plena

institucionalización de los servicios civiles

Patronazgo no ha sido REEMPLAZADO por servicio civil (bases legales)

BUROCRACIA CLÁSICA INACABADA= normas burocráticas + prácticaspreburocráticas= BUROPATOLOGÍAS

BRECHA entre normas y práctica PRINCIPAL DEBILIDAD de servicios civileslatinoamericanos (Longo, 2006; Ramió y Salvador, 2005; Oszlak, 1997; Iacoviello, 2006: )

¿Por qué no se consolida servicio civil? Hipótesis Shefter (1977) arraigo patronazgo:democracia de masas antecedió consolidación de sistemas de función pública

Desde sus orígenes Partidos Políticos usaron burocracia para construir MAQUINARIAS eimpidieron emergencia servicio civil

Actualmente el descrédito + disminución activismo voluntario= dependencia EXCLUSIVAdel estado

Baja institucionalización de los servicios civiles

0

10

20

30

40

50

60

70

80

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2004 2011/2013

Índice de Desarrollo del Servicio Civil (BID, 2014)

Evolución del Índice de Desarrollo del Servicio Civil por país 2004 vs. 2011/2013

16

0-39 DESARROLLO BAJO:

•elevada discrecionalidad,•baja presencia mérito•problemas atracción personal•baja aplicación normativa

40-59 DESARROLLO MEDIO:Coexistencia segmentos profesionales ypolitización•mayor extensión del mérito•órgano rector más robusto•mayor aplicación de la norma ypolíticas (bolsones de discrecionalidad)

60-100 DESARROLLO ALTO:

•mayor presencia de los criterios demérito y de flexibilidad•entidades rectoras con capacidadpolítica, técnica y de coordinación• aplicación general de la norma

•Reclutamiento abierto•Selección por mérito•Límites a la intromisión política

ORDENACIÓN

GARANTÍAS

EFECTIVIDAD

•Gestión del rendimiento•Incentivos a la eficacia y eficiencia

•Normas •Estructuras•Sistemas de información

La escalera a la profesionalización (BID, 2014)

CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS

CHILE 2003 = escándalo de corrupción: Ley de Nuevo Trato

Reforma 2 pisos: creación SADP y perfeccionamiento carrera

Profesionalización FRANJA DIRECTIVA: potencial influencia sobre desempeño burocracia

•SADP= mecanismos competitivos para ingreso y criterios deconfianza para remoción•Equilibrio MÉRITO (concurso público y abierto)•y GOBERNABILIDAD (elección entre 3-5 cargos, desvinculacióndiscrecional, órgano de selección políticamente transversal)•Mecanismo de LEGITIMACIÓN=extensión horizontal y vertical•COBERTURA: aumento 170%- 3100 a 831

•Perfeccionamiento concursabilidad carrera funcionaria peroRITMO LENTO y CURSO DISTINTO•Política implícita SUSTITUCIÓN sistema carrera por sistema deempleo•Carrera ESTANCADA (2%) e incremento contrata (74%)•Baja provisión cargos planta y ESFUERZOS concentrados enprofesionalización contrata (50% acceso por mecanismoscompetitivos)

Segmentos

directivos

Puestos no directivos

Fuente: Cortázar Velarde (2011) y Llano (2013, 2014)

DESCENTRALIZACIÓN PRH

CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS

BRASIL Fines ´80 reforma orientada a consolidar BUROCRACIA CLÁSICA, ´90 neogerencialismo y ´00

afianzamiento sistema burocrático

Segmentos

directivos

Puestos no directivos

•Cargos de confianza/comisionados: selección nosujeta a aplicación sistemas competitivos•Margen de discrecionalidad AMPLIO yCRECIENTE= 16 % a 19% (2004-9)•Cupos para funcionarios de carrera

•Acceso meritocrático generalizado para cargosPLANTA y TEMPORARIOS•Sistema de carrera CONSOLIDADO=intensificación concursabilidad

CENTRALIZACIÓN PRH

RUTAS ALTERNATIVAS CHILE : sistema de ingreso es progresivamente

meritocrático en los segmentos directivos, mientras quea nivel no directivo persisten bolsones discrecionalidad,aunque esta tendencia se revierte a partir de la progresivaaplicación de sistemas competitivos para el acceso a loscargos eventuales (sistema empleo)

BRASIL: existe un robusto sistema meritocrático para elacceso a cargos no jerárquicos altamente institucionalizadoque se contrapone con la persistencia de mecanismos nocompetitivos para el acceso a cargos de un crecientesegmento ejecutivos

CONSENSOS LATINOAMERICANOS SOBRE NOTAS SERVICIO CIVIL

Carta Iberoamericana de la Función Pública. V ConferenciaIberoamericana de Ministros de Administración Pública yReforma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 dejunio de 2003.

Profesionalización función pública como condición para unmejor estado. Garantizar posesión de atributos por parte agentes(capacidad, honestidad, mérito, vocación de servicio, adhesiónvalores democráticos etc.)

EFICACIA SC requiere contextualización de los sistemas:idiosincrasia, cultura, tradición, historia, entorno institucional

Objetivo: establecer un marco de referencia genérico paradiseño de sistemas de función pública que deberá adaptarse avariables contextuales. No vinculante.

Instrumento para orientación de las reformas

CRITERIOS ORIENTADORES CIFP - la preeminencia de las personas para el buen funcionamiento de los

servicios públicos - la profesionalidad de los recursos humanos - estabilidad del empleo público - la flexibilidad en la organización y gestión del empleo público, necesaria

para adaptarse - la responsabilidad de los empleados por el trabajo desarrollado y los

resultados del mismo. - la observancia de los principios éticos del servicio público, la honradez, la

transparencia - el protagonismo de los directivos públicos - la promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción

y el consenso orientado al interés general, como instrumentos de relaciónentre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograr el climalaboral más favorable

- el impulso de las políticas activas para favorecer la igualdad de género, laprotección e integración de las minorías

DIAGNÓSTICO SERVICIO CIVIL Francisco Longo= modelo de diagnóstico Todo SGRH debe incorporar atributos esenciales

complementarios: MÉRITO + FLEXIBILIDAD FLEXIBILIDAD sin mérito conduce a patrimonializar la

administración y mérito sin flexibilidad tiende a la rigidez,ineficiencia

RAZÓN DE SER de un marco normativo de FUNCIÓNPÚBLICA: SEGURIDAD JURÍDICA (requisitoimparcialidad y transparencia) + EFICACIA(profesionalidad y capacidad)

Función pública: trasciende el marco jurídico=funcionamiento efectivo

Modelo de GRH: reconocimiento valor estratégico delfactor humano en la AP

MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: diagnósticos de disfuncionalidades

Sistema integrado de gestión, cuya finalidad básica orazón de ser es la adecuación de las personas a laestrategia de una organización o sistemamultiorganizativo, para la producción de resultadosacordes a las finalidades perseguidas”

ANALIZAR FACTORES DEL CONTEXTO. ADECUACIÓN DEL SGRH AL ENTORNO

FACTORES INTERNOS

FACTORES EXTERNOS

ESTRUCTURA

CULTURA ORGANIZACIONAL

MARCO JURÍDICO

MERCADO LABORAL

EFICICACIA DE SGRH DEPENDE DE ADECUACIÓN AL ENTORNO

Características SGRH COHERENCIA ESTRATÉGICA: SGRH CONECTADO A

ESTRATEGIA

SGRH: CONCEBIDO COMO SISTEMA INTEGRADO + DESPLIEGA COMPONENTES+ OPERAN INTERCONECTADOS + VICULADO A LA ESTRATEGIA

7 SUBSISTEMAS

REQUISITOS para que funcione como SISTEMA INTEGRADO:

- operativos

- interconectados

- deriven de la estrategia

:

Planificación

Organización

del trabajo

Diseño de

puestos

Definición de

perfiles

Gestión del

empleo

Incorporación

Movilidad

Desvinculación

Gestión del

rendimiento

Planificación

Evaluación

Gestión del Desarrollo

Promoción y carrera

Aprendizaje ind. y col.

Gestión de la

compensación

Retribución monetaria

y no monetaria

Gestión de las relaciones humanas y sociales

Clima laboral relaciones laborales Políticas sociales

ESTRATEGIA

SUBSISTEMAS DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

PUNTOS CRÍTICOS

SUBSISTEMA DE LA GESTIÓN DE LA COMPENSACIÓN Objetivo: incluye la gestión del conjunto de

compensaciones retributivas (salariales yextrasalariales) y no retributivas que la organizaciónsatisface a sus empleados, en concepto decontraprestación por la contribución de éstos a losfines de la organización, que se expresa mediante sutrabajo.

Relación con otros subsistemas: Gestión delrendimiento. Información para aplicar retribucionesvariables

Subsistema de gestión de la compensación (puntos críticos)

Existencia de una estrategia de compensación Equidad interna Las personas perciben que reciben compensaciones acordes a su contribución Las personas perciben que las compensaciones que reciben los demás

empleados son equitativas, comparadas a las que reciben ellos mismos El abanico salarial tiene una amplitud razonable

Equidad externa Estructura de las retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener a

personas dotadas de las competencias necesarias Los costes salariales no son excesivos, en relación con los del mercado.

Eficacia de las políticas de compensación Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las personas el

esfuerzo, el rendimiento individual o grupal

¿IMPACTO del servicio civil sobre el FORTALECIMIENTO DEMOCRÁTICO y DESARROLLO ECONÓMICO?

Grado de institucionalización de las burocraciasmeritocráticas = ÍNDICE DE MÉRITO (BID)= mide elgrado de protección efectiva que el sistema ofrecefrente a la arbitrariedad, la captura política oclientelista y las diferentes modalidades de búsquedade beneficios privados

Factores= DESARROLLO ECONÓMICO, ELTAMAÑO BUROCRÁTICO, IMPARCIALIDAD, NIVELDE CORRUPCIÓN, DESEMPEÑO BUROCRÁTICO

IMPACTO MÉRITO SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO

Burocracia meritocráticacomo precondición parabienestar económico(Rauch y Evans) ypatronazgo factor quedesalienta el desarrollo(Prats)

Correlación positiva entreMérito y PBI per cápita

GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL PBI PER CÁPITA (EN US$ A PRECIOS

ACTUALES)

FUENTE: Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial.

*Correlación de Pearson 0,594 y p-valor= 0,009.

IMPACTO MÉRITO SOBRE TAMAÑO DE LA BUROCRACIA

Politización asociada aexpansión volumenaparato estatal

No hay relación entremérito y tamaño(cantidad de empleados)

PERO hay asociaciónindirecta entre mérito ytamaño (gasto enpersonal/PBI)

Mayorinstitucionalización delmérito MENOR peso dela nómina salarial/PBI

Gráfico: RELACIÓN ENTRE ÍNDICE DE MÉRITO Y LA NÓMINA SALARIAL DEL GOBIERNO CENTRAL

SOBRE EL PBI

FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y DATAGOV (2010),

Iturburu (2014), Strazza (2014), Strazza (2014a), Llano (2014), Llano (2014a), Iacoviello (2014),

Strazza (2012), Strazza (2012a), Iturburu (2012), Iturburu (2012a), Iturburu (2012b).

Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (países

unitarios y federales) = Pearson -0,589 y p-valor 0,010.

Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (sin países

federales)= Pearson -0,556 y p-valor 0,039.

IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN SOBRE IGUALDAD DE TRATO Patronazgo asociado a baja penetración territorial del

sistema legal

Aplicación intermitente y diferenciada de la norma

Agentes se privatizan: imperio arbitrio, abuso delpoder, uso ventajas del cargo (O´Donnell, 2008;O´Donnell, 2007)

Trato privilegiado y exclusivo a amigos del poder yhostil a sectores marginados

Burocracias más politizadas sonmenos imparciales

A mayordesarrollo de laburocracia, losniveles deimparcialidadaumentan

*Correlación de Pearson 0,655 y p-valor=0,004

FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y a Teorell, Dahlström y Dahlberg (2011)

en The Quality of Government Institute (QGI, 2014).

IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN SOBRE EL NIVEL DE CORRUPCIÓN

Cargos de patronazgo: habilitación para manejo discrecional de recursos en BENEFICIO PERSONAL y PARTIDISTA (agravado por IMPUNIDAD)

Resultado: corrupción sistémica

A menor desarrollo del índice de mérito mayor nivel de corrupción

GRÁFICO N°4: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA

CORRUPCIÓN

*Correlación de Pearson 0,629 y p-valor=0,005.

FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Transparency International

2013.

IMPACTO MÉRITO SOBREDESEMPEÑO GUBERNAMENTAL

GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y LA EFECTIVIDAD DEL

GOBIERNO

FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial

*Correlación de Pearson 0,536 y p-valor=0,022.

¿Por qué es relevante lainstitucionalización del SERVICIOCIVIL?

BUROCRACIAS POLITIZADAS tienden tanto a sermás corruptas, arbitrarias, ineficaces y costosascomo a limitar la competencia electoral y eldesarrollo económico.

¿Consecuencias politización sobre empleados? (Scialpi)

MODALIDADES DE VIOLENCIA INSTITUCIONAL

Violencia legal de fácil verificación

Inequidades remunerativas (coexistencia de escalafones)

Asignación clientelar, corporativa o amiguista

Concursos espurios

Personal contratado como trabajadores autónomos/

relación de dependencia encubierta. (sin obra social,

aguinaldo, jubilación, vacaciones)

Recortes salariales practicados por decreto

Violencia ilegal de fácil verificación

Violación de las normas vigentes

Ausencia de pronunciamiento administrativo frente a

los reclamos o recursos presentados por los agentes

Infrautilización de las capacidades individuales

Cosificación del empleado

Hacinamiento laboral y Condiciones y medio ambiente

de trabajo degradantes

Carencia e inadecuación de mobiliario, útiles y soportes materiales básicos para el trabajo

Violencia legal de difícil verificación

Nombramiento, por decreto de no idóneos en cargos directivos o de gran responsabilidad y en planta permanente

Violencia ilegal de difícil verificación

Acoso sexual a las mujeres Restricción de información pública

No difusión de becas de estudio

Amenazas