mensajes importantes sobre el enfoque basado en la...

Programa de Agua y Saneamiento PNUD-Banco Mundial

Mensajes importantes sobre el enfoque basado en la demanda

Conferencia Internacional sobre Saneamiento Basico Rural 5-8 de mayo 1998 Washington DC, EE,UU.

El Programa de Agua y Saneamiento es una iniciativa conjunta del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y 15 agencias de cooperacion bilateral, surgida del Decenio Internacional de Agua Potable y Saneamiento Ambiental de los anos ochenta. Con su participacion en actividades en mas de 28 paises, el Programa apoya los esfuerzos nacionales y locales para ayudar a comunidades de baios recursos a obtener acceso sostenible a servicios mejorados de agua y saneamiento.

Esta es una publicacion del Programa de Agua y Saneamiento. Los autores son:

Jennifer Sara Mike Garn Travis Katz Shaheena Khan Wendy Wakeman

El documento fue presentado inicialmente en la Conferencia Internacional sobre Saneamiento Basico Rural realizada en Washington, D.C., EE.UU., los dias 5 al 8 de mayo de 1998, con el auspicio del Banco Mundial y el Programa de Agua y Saneamiento P N U D B ~ ~ C O Mundial.

Si tiene algun comentario o requiere ejemplares de la presente publicacion, por favor comuniquese con nosotros:

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Se reserva todos los derechos al Programa de Agua y Saneamiento PNUDBanco Mundial, bajo el protocolo 2 de la Convencion Universal de Derechos de Autor. Sin embargo, por la presente se concede permiso para reproducir este material total o parcialmente para propositos educativos, cientificos o en desarrollo, no asi para fines comerciales, siempre y cuando se haga una mencion completa de la fuente.

Edicion: Jose Luis Carrillo M.

Lima-Peru Junio de 1998.

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Contenido

Mensajes mas importantes sobre el enfoque basado en la demanda

Mensajes relacionados con el financiamiento Mensajes sobre los aspectos institucionales Algunas cuestiones fundamentales sobre la descentralizacion Mensaies fundamentales sobre la reforma de las politicas Otros mensajes La gestion del agua como bien economico Recomendaciones El establecimiento de normas claras El establecimiento de procedimientos de eiecucion El seguimiento de los resultados y la verificacion de las hipotesis El suministro de informacion para poder modificar la eiecucion

Intermediacion social

i Q u e es la intermediacion social? iQue es un enfoque basado en la demanda? iCual es el vinculo entre la intermediacion social y el enfoque basado en la demanda? $De que manera facilita la intermediacion social la realizacion de una eleccion fundada? 2Que Clase de capacitacion imparte un mediador social? iPor que habria de ayudar el mediador en las esferas de la interaccion y las negociaciones? confunden las personas la intermediacion social con otra cosa? iQuienes se encargan de cumplir la funcion e intermediacion social? $Donde se los encuentra? Lecciones aprendidas

Mensajes mas importantes sobre el enfoque basado en la demanda* J. Sara, M. Garn, T. Katz; Banco Mundial

Los temas de esta Conferencia se han organizado en torno a un conjunto de mensajes clave sobre el enfoque basado en la demanda, aplicado al abastecimien- to de agua y el saneamiento en el sector rural. Estos mensajes son una ampliacion logica de los principios de Dublin ratificados por la comunidad internacional en 1992. Desde entonces, estos principios se han comprobado, perfeccionado y mo- dificado en consonancia con las ensenanzas aprendidas de la experiencia practi- ca, los estudios analiticos y los seminarios regionales celebrados en todo el mun- do. Tres de esos seminarios, patrocinados por el Programa de Agua y Sanea- miento PNUD-Banco Mundial, revisten especial interes y son los siguientes:

r el de Colombo (Sri Lanka, 1994), donde se expusieron por primera vez el concepto y la importancia de las reglas de los proyectos como marco para la introduccion del enfoque basado en la demanda;

r el de Mangochi (Malawi, 1997), en el que 80 participantes de 13 paises de Africa Oriental y Meridional ratificaron los principios basicos del enfoque basado en la demanda y desarrollaron sus ocho caracteristicas fundamentales;

r el de Chiang Mai (Tailandia, enero de 19981, en el que mas de 100 participantes asiaticos examinaron el enfoque basado en la demanda y sus repercusiones en el sector del abastecimiento de agua y el saneamiento en sus respecti- vas actividades en el sector rural.

Estos seminarios no reflejan, obviamente, todo el alcance de los debates y con- sultas sobre el enfoque basado en la demanda que se mantienen a diario en muchos paises y en todos los niveles de los grupos interesados: desde una conferencia sobre la consulta de las partes interesadas, celebrada en Ghana, en la que se permite a los artesanos que hacen letrinas y a los comites wrales mantener un dialogo directo con el viceministro, hasta una conferencia sobre enfoque basado

* Este documento debera leerse coniuntamente con el texto complementario •áLa gestion del agua como bien economico•â, de M. Garn -proximo documento de esto serie de textos preparados para la Conferencia-.

en la demanda y sostenibilidad que two lugar en Honduras con padcipacion de cinco paises centroamericanos, o una reunion en las montanas remoicis de Nepal, en la que una organizacion no gubernamental (ONG) ayuda a los miembros de la comunidad a elegir el nivel de servicio que mas les conviene, etcetera. Todas estas reuniones tienen como tema la busqueda de una nueva manera de realizar las actividades en el s e r del abastecimiento de agua y el saneamiento en el sector rural. En ellas se examinan los problemas y los beneficios asociados a dicho enfoque.

Mensajes que sustentan el enfoque basado en la demanda

1. Cuatro principios generales sustentan el enfoque basado en la demanda:

el agua debe administrarse cada vez mas como un bien tanto economico como social; la gestion debe estar orientada al nivel apropiado mas bajo posible; deberia adoptarse un planteamien- to global en el uso de los recursos hidricos; y, las mujeres deberan desempenar un papel fundamental en la gestion del agua.

demanda economica es la demanda a un precio dado y sera expresa- da por los usuarios, no por los abastecedores. En un enfoque basado en la demanda, la oferta se adapta a las exigencias economicas de los usuarios.

Los enfoques basados en la demanda son mas sostenibles que los enfoques dominados por la oferta. En el caso del abastecimiento de agua y saneamiento del sector rural, el enfoque basado en la demanda repre- senta un cambio total con respecto al pasado. Exige una nueva forma de disenar los proyectos que favorezca una estructura de incentivos adecua- da y estimule las respuestas mas ade- cuadas de una gran variedad de partes interesadas -comunidades, ONG, el sector privado y el sector gubernamental. Los enfoques basados en la demanda promueven la innovacion y la flexibili- dad. Por ello, los procesos de aprendi- zaje deben incorporarse en el proyec- to o programa, para comprobar que los incentivos establecidos produzcan realmente los resultados deseados.

Mensajes relacionados con el financiamiento

l . La gestion de los recursos hidricos como un bien economico influye considerablemente al momento de establecer los mecanismos financieros mas adecuados para un proyec- to. Una politica financiera requiere de:

envidenciar correctamente el vinculo entre niveles de servicio y costos actuales;

O lograr, en lo posible, la recuperacion de los costos aprovechando la voluntad de pago; y,

O hacer un uso eficiente y equitativo de los subsidios.

2. Las comunidades deberan elegir el nivel de servicios referido a partir de un amplio rango de opciones tecnicas con el pleno conocimiento de lo que tendran que pagar. Las opciones deberan presentarse a las comunidades conociendo los costos relativos. Se espera que los usuarios paguen estos precios.

3. Debera utilizarse la demanda relativa para seleccionar (y clasificar por orden de prioridad) a las comunidades participantes entre las que reunan los requisitos.

4. Las politicas financieras deben tener en cuenta tanto el financiamiento de los costos iniciales de la construccion de sistemas, como la operacion y mantenimiento sostenibles y la reposi- cion y ampliacion del sistema a largo plazo.

5. Los mecanismos de financiamiento deben promover la capacidad de la comunidad para administrar, controlar y dirigir los recursos financieros. De- beran ser sencillos y promover la transparencia y la responsabilidad en todos los niveles.

Mensajes sobre los aspectos institucionales

1. Los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural son tecnicamente sencillos, pero complejos desde el punto de vista institucional.

2. Son muchos y diversos los agentes o partes interesadas, que pueden inter- venir en esos servicios; no obstante, el papel principal debe recaer siempre sobre la comunidad. Los bienes y servicios pueden ser suministrados por el sector privado, las ONG y, en forma decreciente, por los organismos gubernamentales. Las normas institucionales de un proyecto deberan crear los incentivos adecuados para que cada organizacion tome a su cargo las funciones en las que presenta una venta- ja comparativa, y promover relaciones de asociacion entre los distintos agentes.

3. El enfoque basado en la demanda su- pone un proceso creciente de delega- cion de las responsabilidades relativas a la toma de decisiones, adquisicion y gestion de los fondos de los organismos gubernamentales a las comunidades. Es posible que dichos organismos deban reestructurarse para que puedan cumplir funciones normativas y de facilitacion.

4. Hay una gran variedad de opciones institucionales para el funcionamiento y mantenimiento de los servicios de abastecimiento de agua y saneamien- to en el sector rural, y es preciso alentar a las comunidades a que las exa- minen con detenimiento.

5. Es importante contar con un marco ju- ridico que respalde el enfoque basado en la demanda. En el plano comu- nitario, ese marco comprende los derechos de propiedad de los recursos hidricos y de las instalaciones de abastecimiento de agua y saneamiento, asi como el reconocimiento legal de la or-

ganizacion comunitaria encargada de su gestion. Ademas, el marco legal debera fomentar la participacion de una gran variedad de agentes.

Algunos mensajes fundamentales sobre la descentralizacion

1 . La descentralizacion del abastecimien- to de agua y saneamiento en el sector rural puede dar lugar a la centraliza- cion de la toma de decisiones. En muchos paises se reconoce, implicita o explicitamente, que las comunidades rurales poseen sus propios sistemas de abastecimiento de agua y saneamien- to en el sector rural. Por otro lado, son tambien muchos los paises donde las leyes de descentralizacion estan trans- firiendo la responsabilidad legal a los gobiernos locales, lo que en definitiva equivale a quitar la autoridad de ma- nos de las comunidades rurales para confiarla a un nivel de gobierno mas elevado.

2. La descentralizacion no conduce ne- cesariamente a una mayor atencion a la demanda. Se ha afirmado en alguna ocasion que la descentralizacion de la responsabilidad sobre el abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural dara lugar a una mayor atencion a la demanda, ya que los gobiernos locales se encuentran mas proximos a la poblacion y, por lo tan- to, son mas representativos. Las investigaciones llevadas a cabo han pues- to de manifiesto que no siempre es asi. Los gobiernos locales pueden efectuar inversiones en ese terreno sin consul- tar a las comunidades rurales sobre sus preferencias. Ello podria dar lugar a una descentralizacion del enfoque basado en la oferta.

3. La descentralizacion ~ u e d e conducir a un deficit de inversion en abastecimien- to de agua y saneamiento en el sector rural. La experiencia ha demostrado que, independientemente de la deman-

da de la comunidad, los gobiernos locales tienden a inveriir montos insuficien- tes en ese tipo de actividades, en general por el predominio de los problemas urbanos y porque este enfoque es mas complejo y requiere mayor tiempo de planificacion que otras obras publicas mas sencillas, como la construccion de escuelas o postas sanitarias.

4. Las comunidades necesitan a veces asistencia tecnica y financiamiento para planificar, explotar y sostener los servicios. Muchos paises, en el marco de sus estrategias de planificacion, estan delegando la responsabilidad del apoyo tecnico al gobierno local, sin tener en cuenta la capacidad o interes de los gobiernos locales para tomar a su cargo esa tarea.

5. En las estrategias de descentralizacion deben considerarse los problemas de financiamiento, la capacidad y la autoridad cuando se transfieran las responsabilidades del abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural. En muchas ocasiones, los gobiernos transfieren la ~ r o ~ i e d a d y la responsabilidad de estas actividades a gobiernos locales mal reparad os, que no tienen ni recursos ni capacidad tecnica para administrar esos sistemas con eficiencia. Otros paises han trans- ferido la propiedad y responsabilidad de gestion de esos sistemas a los gobiernos locales, sin permitirles interve- nir en las decisiones sobre la planificacion o inversion en su iurisdiccion. Ambas estrategias daran lugar a una cobertura menos eficiente y menos eficaz en este sector.

Mensajes fundamentales sobre la reforma de las politicas

La reforma no se puede llevar a cabo en ausencia de un conjunto de normas claramente definido que traduzca los principios fundamentales del enfoque basado en la demanda en directrices

operacionales, metodologias e instru- mentos que deben comprobarse. Un largo proceso de perfeccionamien- to de las reformas en materia de estra- tegia y de politicas resulta inutil si no se aplica en la realidad. Es imprescindible que haya una fase piloto que permita valorar esas normas y lograr un mayor consenso sobre la viabilidad de dicho enfoque, sobre todo entre los donantes que quiza pu- dieran preferir mantenerse fieles a los planteamientos tradicionales. Una alternativa viable puede ser un proceso de aprendizaie estructurado e interactivo. La creacion de capacidad es el factor mas importante para determinar el ca- lendario de la reforma. El enfoque basado en la demanda presenta una complejidad intrinseca, ya que multiplica el numero de agentes y desplaza las responsabilidades del gobierno central a las comunidades. Esta complejidad ofrece fuertes incentivos a la descentralizacion de los organismos sectoriales. El establecimiento de verdaderas relaciones de asociacion con los agentes no gubernamentales y las comunidades es un obietivo especialmente dificil para los organismos gubernamentales. La inyeccion de recursos humanos con nuevas especializaciones (sociales mas que tecnicas) en esos organismos, asi como la participacion directa de las comunidades en el proceso de adquisicion/contratacion y en el financiamiento de las inversiones, son fundamentales para establecer la confianza mutua y una relacion equilibrada.

Otros mensajes

En los preparativos para la Conferencia se han formulado otros mensajes sobre los siguientes temas concretos: pequenas ciudades, saneamiento e higiene, interme-

diacion social, descentralizacion, reforma de las politicas, fondos sociales y sosteni- miento de los servicios gestionados por la comunidad. Estos mensajes se incluyen en las diferentes secciones de la documen- tacion de la Conferencia. Esperamos tambien que se formulen muchos nuevos mensajes inspirados en sus experiencias y en nuestro dialogo durante los proximo dias, y les alentamos a que aporten sus ideas y experiencias.

La gestion del agua como bien economico

l a transicion de la oferta a la demanda como base del criterio para la prestacion de servicios

Muchos de los actuales cambios de enfoque relativos a la prestacion de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural se han produci- do como consecuencia del nuevo concepto de la naturaleza del agua. Antes, el agua se solia considerar un bien social. Hoy, en cambio, se esta extendien- do cada vez mas el concepto del agua como bien economico, porque tiene valor, y el aprovechamiento y la gestion del agua se estan dirigiendo a usos que se valoran mas que los costos de su aprovechamiento. La prueba mas segura del alto valor que se asigna a los servicios de agua es la disposicion de los usuarios a pagar al menos el costo economico que entrana su prestacion.

El criterio que se basa en la oferta para la prestacion de los servicios de abastecimiento de agua en las zonas rurales pocas veces estuvo siquiera cerca de pa- sar esta prueba. De hecho, la prueba se consideraba improcedente, ya que se pensaba que el valor social de los servicios publicos era siempre mayor que sus costos economicos, por muy elevados que fueran. Esta creencia comprometio seria- mente la parcialidad del criterio relativo a las opciones de prestacion de servicios

y al monto de financiamiento que se consideraba necesario. Pero inclusive quienes creian que la prueba del mercado y el precio eran improcedentes para el apre vechamiento, tuvieron que hacer frente a cuestiones de costo y financiamiento.

En consecuencia, los proveedores de fondos emprendieron una campana para crear •átecnologias apropiadas de bajo costo•â, donde •áapropiadas•â significa •áun nivel minimo de servicios•â. Estos sistemas de abastecimiento de agua se adoptaron independientemente de que los usuarios los considerasen o no una mejora sustan- cial con respecto a los que ya tenian. La mayoria de los proyectos no ofrecian a los usuarios la posibilidad de elegir entre distintos niveles de servicio, ya que ello hubiera aumentado la inversion del Esta- do en servicios en un momento en que a los usuarios no les afectaban las diferencias de costo entre los distintos niveles de servicio (al menos no las de todos ellos). En general, el Estado (o el organismo ex- terno de apoyo) sufragaba la totalidad de los costos de inversion, de modo que tenia un incentivo para controlar los costos, inclusive cuando ello significase la reduccion o eliminacion de alguna opcion que pudiesen tener los usuarios.

Entre los receptores de fondos, la preocupacion por el financiamiento dio lugar a una preferencia por las donacio- nes como medio de financiar las mejoras de los servicios rurales y a una actitud poco previsora frente a los problemas de financiamiento. Esta preocupacion estuvo dirigida sobre todo a la obtencion de mas fondos, sin tener muy en cuenta las consecuencias -y las obligaciones conexas- de aceptarlos. Cuando llego el momento de los vencimientos y empezo a escasear el financiamiento en forma de donacio- nes, la presion financiera sobre los gobiernos de muchos paises fue traumatica y provoco recortes en los programas de abastecimiento.

La cuestion que se planteo entonces era como racionar fondos reducidos.

l a creacion de competencia y los incentivos de mercado

Una respuesta a la pregunta de como racionar fondos reducidos fue ofrecer a los usuarios una opcion entre distintos niveles de servicio, a un precio que se les in- dicaba claramente, y deiar que ellos de- cidieran. Las amargas ensenanzas deri- vadas de los enfoques tradicionales basados en la oferta eran un poderoso ar- gumento a favor de este otro basado en la demanda.

La competencia por los Fondos era importante para decidir dos cuestiones dis- tintas: 1 ) si se debia prestar apoyo a una comunidad determinada; y, 2) que tipo de sistemas y nivel de servicios se debia prestar. En el pasado, las autoridades habian preseleccionado a las comunidades a las que prestarian apoyo, a menu- do sobre la base de las necesidades de estas. Ser elegible para recibir apoyo era equivalente a ser seleccionado para recibir un sistema mejorado; la unica cuestion era que lugar se ocupaba en la lista de espera. Pero la competencia por los fondos se podria encarar mejor si las comunidades se autoseleccionasen para los proyectos, con arreglo a normas que todos comprendieran sobre la necesidad de participacion en los costos para diversas opciones de servicios. Se podrian ofrecer incentivos para la seleccion local ba- sada en la demanda de niveles de servicio mediante mecanismos negociados (entre la organizacion encargada del abastecimiento y la comunidad) sobre el pago de costos de acuerdo con normas esta- blecidas de participacion en los costos.

Un criterio de prestacion de servicios basado en la demanda tambien ofrece- ria un ambito mas amplio para la participacion del sector privado o de las ONG en la ejecucion de proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural. Existen numerosos ejemplos re- cientes de la participacion de las ONG en la ejecucion de proyectos. En Nepal se

contrataron ONG para prestar apoyo a las municipalidades interesadas en participar en el proyecto piloto. Lo mismo su- cedio con el proyecto piloto de Bolivia. En muchos otros proyectos el sector privado participa en la construccion de las instalaciones.

que factores influyen en la demanda de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural?

Hasta hace poco no se habian realizado muchos estudios sistematicos sobre la demanda rural de servicios de abastecimien- to de agua y saneamiento. La mayoria de los programas de donantes y del gobierno consideraban innecesarios estos estudios, ya que la necesidad era el criterio principal para decidir que comunidades rurales recibirian mejores servicios y que tipo de servicios se les iba a prestar.

Ahora sabemos que la demanda (disposicion a pagar por un determinado nivel y tipo de servicio de abastecimiento de agua) en las zonas rurales es, con fre cuencia, suficiente como para avalar niveles de servicio superiores al minimo gene ralmente establecido. Tambien hay prue- bas de que la demanda no guarda la de bida correlacion con las estimaciones de asequibilidad basadas en las necesidades, y que no se puede predecir con exactitud unicamente sobre la base del ingreso.

El significado practico de estas conclusiones es enorme. Entre otras cosas, de estas conclusiones se deriva que un proyecto dirigido solo a la poblacion pobre no requiere un uso extensivo de subvenciones publicas, como muchos donantes y gobiernos suponian. Tambien entranan que quienes preparan proyectos en los que se preve que la poblacion esta mas

dispuesta a pagar entre 3 y 5% de su ingreso por servicios de abastecimiento de agua (la regla empirica) podrian en- contrarse con sorpresas, ya que unos pueden estar dispuestos a pagar mas y otros menos. Un estudio de la demanda de agua realizado por el Banco Mundial en 1993 revelo que el •áingreso de la unidad familiar, aunque es con frecuencia importante, no es el factor decisivo de la demanda de meiores servicios*)).

@ue factores afectan (o, tal vez, •ápre- dicen~) la demanda de meiores servicios de agua? Los tres siguientes (y no sabemos realmente cual de ellos es el mas importante):

El ingreso, el sexo, la educacion, la ocupacion y los bienes de la unidad familiar, entre otras caracteristicas d e mograficas locales. Los meritos relativos del sistema existente de abastecimiento de agua (en lo que se refiere a, por ejemplo, costo o pre cio, cantidad, calidad y fiabilidad).

O Las actitudes de las unidades familiares frente a la politica oficial en el sector y a otros representantes de organizaciones con los que tratan los ciudadanos locales. Sobre todo, el concepto que tienen los ciudadanos del derecho a los servicios publicos (en particular, a los servicios de abastecimiento de agua). Si no se consideran con derecho a •áagua gratis)) y no tienen que pagar a gobiernos distintos de los municipa- les, probablemente estaran mas dispuestos a pagar por los servicios de agua.

Todos estos factores pueden afectar el deseo del publico de conseguir una mejora determinada y su disposicion a pa- garla, por lo que para averiguar que d e

* Esta conclusion se basa en el estudio del equipo de investigaciones del Banco Mundial sobre la demanda de agua, dirigido por John Briscoe. (Vease •áThe Demand for Water in Rural Areas: Determinants and Policy Implications•â. Resyrcher Observer, Banco Mundial, enero de 1993.) La demanda de agua en el sector rural se estudio en Africa, America Latina y Asia Meridional entre 1987 y 1990.

sea una comunidad de usuarios es preciso preguntar. Y no basta con propiciar una participacion de cortesia. Los integrantes de la comunidad deben desempenar una autentica funcion en el diseno de programas y la seleccion de la clase de instalaciones y el nivel de servicio, asi como de las condiciones en las que este se prestara.

El estudio del Banco sobre la demanda de agua revelo que las diferencias (de costo y precio, impresion general sobre la calidad, fiabilidad y nivel de servicio) entre los servicios existentes y mejorados afectan considerablemente la demanda. Como predice la teoria economica, la disposicion a pagar por un nivel determinado de servicio disminuye a medida que aumenta el precio, pero la poblacion esta dispuesta a pagar mas si cree que el nuevo servicio sera mejor y mas fiable que el que le prestan sus proveedores actuales. Tambien esta dispuesta a pagar mas por niveles de servicio mas altos; por ejemplo, conexiones domiciliarias en lugar de la instalacion de bombas de mano y to- mas de agua comunitarias. En gran parte, el motivo de que los proyectos impulsados por la oferta no hayan sido soste- n ib le~ es que no han tenido en cuenta estos factores.

como sabemos s i un proyecto esta impulsado por la demanda?

Esta es una pregunta pertinente en la actual transicion de un enfoque relativo al apoyo o los programas y proyectos, verti- calista y basado en la oferta, a otro que tiene mas en cuenta la demanda. Eviden- temente, en el Banco Mundial muchos han llegado a la conclusion de que la •áorien- tacion a la demanda)) es algo bueno, dada la frecuencia con la que en los documen- tos del Banco se alega que las actividades que se promueven (incluidas todas las de caracter participatorio, descentraliza- do o que entranen la accion social) estan •áorientadas a la demanda)). Nosotros cree

mos, francamente, que la expresion esta perdiendo sentido por el abuso que se esta haciendo de ella y su vaguedad.

Vamos a dejar claro que entendemos por •áorientacion a la demandan. La ver- dad es que todos los proyectos (o programas o actividades) estan, en mayor o menor grado, impulsados por la demanda. El que un proyecto este impulsado por la oferta o la demanda es una cuestion relativa, no absoluta. El grado en el que un proyecto esta impulsado por la demanda depende de quien hace las decisiones sobre el tipo y nivel de servicio y que variedad de decisiones toman los usuarios (en vez de aceptar las decisiones de otros). Es probable que un proyecto se oriente mas a la demanda cuando la decision de participar se hace a nivel local y las decisiones sobre que tipo y nivel de servicio establecer y durante que periodo de tiempo se basan en las preferencias de los usuarios. Los mecanismos negociados de participacion en los costos basados en normas transparentes tambien tienden a estar mas orientados a la de manda. Cuanto mayor es la proporcion del costo que pagan los usuarios, tanto mayor es la probabilidad de que un proyecto este orientado a la demanda (aunque no existe una proporcion magica para la participacion en los costos).

$e permiten las subvenciones en los programas orientados a la demanda?

La respuesta en si, con reservas. Es un hecho generalmente aceptado que, para que el servicio pueda ser sostenible, los usuarios deben hacerse cargo de los costos de funcionamiento y mantenimiento, que deben pagar en efectivo o en traba- jo o de ambas formas. Pero ses esto suficiente? En general, la experiencia recogida en los proyectos muestra que no lo es. Algunos proyectos han abordado este problema de la siguiente manera:

En algunos proyectos el gobierno su- fraga la mayor parte del costo de in-

version, mientras que los usuarios son responsables de todos los costos de funcionamiento y mantenimiento. Hacer que los usuarios paguen solo los costos de operacion y mantenimiento tiende a limitar la gama de opciones tecnicas que se consideraran (la gama de costos de inversion para opciones fac- tibles es considerable).

O En algunos proyectos, como uno de In- donesia, en la normativa del programa se fija un costo maximo para la elegibilidad del proyecto para recibir una sub vencion, por encima del cual todos los costos adicionales deben ser cubiertos por la comunidad. Esto crea presion para elevar el costo maximo, y tiende a resultar en subvenciones mas cuantiosas.

0 En muchos proyectos se establecen mecanismos de participacion en los costos conforme a un porcentaje de los costos que sufragaran los usuarios. Esto confunde a los usuarios cuando tienen que escoger entre varias opciones sin una garantia de cual sera el costo total. Tambien crea obligaciones de pago de subvenciones por una cuan- tia que se desconoce, de las que sera responsable el gobierno.

Cuando existen subvenciones, parece preferible fijarlas como un monto per ca- pita o por unidad familiar, y hacer a los usuarios responsables de todos los costos adicionales. En este caso, la responsabilidad fiscal del gobierno se puede establecer en funcion del numero de personas a las que servira una asignacion presupuestaria determinada, y los usuarios pueden tener una idea bastante clara del precio que les correspondera pagar por las diversas opciones de nivel de servicio. Este sistema se propuso en el proyecto de Bolivia.

Recomendaciones

La experiencia recogida con los proyectos confirma que el criterio de prestacion

de servicios al sector rural basado pre- dominantemente en la oferta y centrali- zado tiene pocas posibilidades de mejora sostenible. El sector esta en periodo de transicion a un enfoque mas basado en la demanda y el control local. Los principales elementos de este enfoque (que se presentan a continuacion con mas de- talle) son los siguientes:

O El establecimiento de normas que brin- den a los usuarios incentivos para re- velar su demanda, y a los organismos abastecedores incentivos para actuar sobre la base de esa informacion.

O La elaboracion de procedimientos de ejecucion que propicien la adhesion a las normas y la transparencia en su aplicacion.

O El seguimiento activo de los resultados y la verificacion de las hipotesis.

O El suministro periodico, a los usuarios y organismos abastecedores, de informacion sobre los resultados para que puedan modificar las normas y los procedimientos de ejecucion en consecuencia.

El establecimiento de normas claras

Mediante las normas se crean los incentivos que hacen que funcione un proyecto basado en la demanda. Las normas deben ser lo mas sencillas posible. Se deben establecer normas claras en cuatro esferas:

Criterios de elegibilidad. Las normas sobre la elegibilidad para participar deben ser suficientemente amplias para que la elegibilidad por si sola no garantice que cada comunidad elegible vaya a recibir servicios en un plazo determinado. Los compromisos de servicio deben seguir -no preceder- a la iniciativa de la cornu- nidad en busca de mejoras.

Opciones. Se debe ofrecer a cada comunidad una variedad de opciones tecnicas y niveles de servicio, y se deben enunciar claramente las consecuencias y

los costos conexos. Las comunidades deben participar activamente en la seleccion del nivel de servicio.

Mecanismos de participacion en los costos. Desde el primer momento, se deben establecer claramente los principios de participacion en los costos y la responsabilidad de la comunidad por los costos de inversion y de funcionamiento y mantenimiento. Los mecanismos negociados deben depender del nivel de servicio que la comunidad local este dispuesta a pagar; cuanto mas alto el nivel de servicio, mayor sera la parte que le corresponda pagar a la comunidad.

Responsabilidad de apoyar la inversion. Se debe hacer especial hincapie en la responsabilidad de sostener las inversiones. Se deben establecer normas sobre la propiedad, el funcionamiento y mantenimien- to de los activos y la recuperacion perma- nente de los costos de inversion.

El establecimiento de procedimientos de ejecucion

Los procedimientos de ejecucion afecta- ran en alto grado los resultados, y se deben asignar numerosas funciones. El equipo encargado del proyecto debe incluir a personas que puedan explicar las cosas con claridad, que sepan escuchar, que comprendan los detalles tecnicos y que puedan impartir capacitacion. N o hacemos recomendaciones especiales sobre quien debe realizar estas funciones auxi- liares. En muchos proyectos se ha recurri- do a organizaciones no gubernamentales, mientras que en otros se han usado dependencias descentralizadas del gobierno. Al seleccionar a los miembros del equipo de ejecucion del proyecto se debe tener en cuenta lo siguiente:

Para que la norma de criterio de elegibilidad de los resultados deseados de provocar respuestas positivas de las comunidades en las que existe una ele- vada demanda de servicios, se debe

transmitir claramente a todas las comunidades elegibles la informacion sobre el programa y sus normas. El objetivo es dar las mismas oportunida- des a todas las comunidades elegibles.

a La determinacion de las posibles opciones tecnicas y su costo exige habili- dad y transparencia en el diseno del sistema. El exito de un proyecto depende en gran parte del realismo de las estimaciones de costo y la forma en que se presentan las opciones a la comunidad. El principal problema en la fase de eleccion de opciones es que el personal de apoyo tecnico puede escoger prematuramente las opciones basado en su opinion de lo que es apropiado. N o es de la incumbencia del grupo de apoyo tecnico determinar que opciones tecnicas elegira una comunidad dada.

a El conocimiento de la comunidad de los requisitos de funcionamiento y mantenimiento es un importante indicio de la sostenibilidad del proyecto. El equipo encargado de prestar apoyo a la comunidad debe ser capaz de transmitir con claridad toda la informacion que necesiten los miembros de la comunidad que participan en las tareas de funcionamiento y mantenimiento.

El seguimiento de los resultados y la verificacion de las hipotesis

Para extraer ensenanzas de los proyectos es preciso estar muy conscientes de todo lo que puede afectarlos. Esto siempre es importante, pero mucho mas ahora que la experiencia con este nuevo criterio es tan limitada y existen tantas pro- babilidades de que los resultados se vean afectados por normas culturales locales y otros factores. En el Banco Mundial se estan emprendiendo estudios sobre los enfoques basados en la demanda, pero sera preciso revisar los proyectos en el contexto de comunidades y paises espe- cificos. Hacemos especial hincapie en la

verificacion de hipotesis porque la clase de seguimiento, recopilacion de datos y analisis que exige va mas alla del seguimiento normal inherente a la supervision de proyectos.

El suministro de informacion para poder modificar la ejecucion

Todavia nos queda mucho por aprender sobre como hacer la transicion a la gestion economica de los servicios impulsados por la demanda. No podemos redac- tar un manual que lo explique sobre la base de la experiencia actual. Tampoco es probable que el enfoque basado en la demanda se preste a una planificacion estandar. Ya se han establecido algunos principios, los que se han presentado en este documento; pero para seguir avan- zando debemos alentar el suministro de informacion y el aprovechamiento de ella, y aprender sobre la marcha.

Intermediacion social Shaheena Khan y Wendy Wakeman; Banco Mundial

es la intermediacion social?

La intermediacion social es un proceso que facilita la aplicacion del enfoque basado en la demanda. La funcion del mediador social consiste en suministrar informacion a la comunidad y ayudarla a actuar en forma colectiva. La intermediacion social es un proceso de apoyo que permite a las personas hacer elecciones fundadas. En el sector de abastecimiento de agua y saneamiento de las zonas rurales, esta ayu- dando a las comunidades a seleccionar, poner en marcha y mantener en forma colectiva un sistema sostenible de abastecimiento de agua y saneamiento.

es un enfoque basado en la demanda?

La idea en que se inspira el enfoque basado en la demanda es dejar que las necesidades de la comunidad y su disposicion a pagar determinen las principales decisiones en materia de inversion, porque un sistema solo sera sostenible si la comunidad lo necesita tanto como para

hacerse cargo de su mantenimiento. Un proyecto esta mas o menos basado en la demanda en la medida en que los usuarios eligen opciones y comprometen recursos para financiadas.

En un proyecto basado en la demanda, la comunidad debe:

0 Iniciar el proyecto y querer participar en el, estar dispuesta a ajustarse a la normativa del proyecto y aceptar las responsabilidades inherentes a el. Hacer una eleccion fundada entre las opciones de servicios o instalaciones, teniendo en cuenta la disposicion de la comunidad a cubrir la totalidad o parte del costo de inversion correspondiente a la opcion elegida, y aceptar la responsabilidad total a largo plazo de la operacion y el mantenimiento. Tener un control importante de la administracion de los fondos. Poder elegir la forma de suministro de los bienes y servicios. Tener la propiedad de las instalaciones elegidas y ser responsable (ya sea en forma directa o a traves de un or-

gano representante) de su mantenimiento, y tomar decisiones sobre su administracion.

Son pocos los proyectos basados to- talmente en la demanda. En la mayoria de ellos no se deja librado a las comunidades el control de la administracion de los fondos o la eleccion de la persona que ha de prestar la asistencia tecnica o construir las obras civiles, o bien la manera de hacerlo. Sin embargo, los proyectos se estan basando cada vez mas en la demanda, sobre todo en lo que se refiere a permitir a las comunidades decidir si han de participar en un proyecto, o bien permitirles seleccionar un nivel pre- ferido de servicio teniendo en cuenta su disposicion a pagar el costo relativo. En un proyecto basado en la demanda, el precio correspondiente a varias opciones de servicio debe reflejar el costo total relativo de esas opciones, incluidos los costos de inversion y ordinarios.

;Cual es el vinculo entre la intermediacion social y el enfoque basado en la demanda?

La intermediacion social sirve de apoyo al enfoque basado en la demanda, porque las comunidades no siempre saben que podrian o deberian hacer una eleccion, pueden carecer de informacion suficiente en la que basar esa eleccion, asi como de los conocimientos y aptitudes necesarios para asumir la responsabilidad del sistema o las instalaciones elegidas, o para negociar los acuerdos vinculados con su eleccion.

La intermediacion social cumple tres propositos:

Permitir a las comunidades debidamen- te representadas hacer, en forma colectiva, una eleccion fundada (una decision tomada con un claro entendi- miento acerca de sus repercusiones). Proporcionar a la comunidad la capacitacion necesaria para planificar, po-

ner en marcha y administrar el servicio que elija.

o Facilitar la interaccion, incluidas las negociaciones, entre todos los agentes de eiecucion del proyecto, tanto dentro como fuera de la comunidad.

La intermediacion social uniforma las reglas de juego al suministrar informacion suficiente para que las comunidades y los organismos externos puedan decidir s i van a participar en un proyecto y la manera en que lo haran.

que manera la realizacion de una eleccion fundada facilita la intermediacion social?

En primer lugar, un mediador social debi- damente capacitado suministra informacion cabal e imparcial acerca de la normativa del proyecto a todas las comunidades elegibles (y a sus integrantes), a fin de evaluar el interes y la demanda inicial.

Mas adelante, en las comunidades que han demostrado interes, la funcion del mediador es facilitar la realizacion de una eleccion fundada. En el fondo, este es un proceso de discusion y de presentacion imparcial de las opciones, con el objeto de ayudar a determinar las necesidades que se registran en la comunidad. La organizacion o persona que hace de mediador contribuye a determinar la demanda agregada presentando varias opciones tecnicas con indicacion de precios, y posibilita la recuperacion de los costos incluyendo opciones tecnicas asequibles y aceptables. El mediador da a conocer con claridad (normalmente valiendose de medios visuales) las ventajas, desventa- jas y repercusiones relativas de las opciones tecnicas en lo que se refiere a:

Costo y precio relativos de las distin- tas opciones tecnicas (incluidos los costos de inversion y ordinarios). La probabilidad de que el sistema necesite ser reparado, rehabilitado, m e jorado o ampliado.

Opciones en materia de prestacion y administracion del servicio y sus aspectos complejos. Disponibilidad de repuestos y asistencia tecnica. Quien [unidades familiares, la comunidad, proveedores de fondos, etcetera) se espera que haga que en materia de planificacion y ejecucion del proyecto. Responsabilidad de la comunidad por el funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones.

La ~resentacion de varias o~ciones tec- nicasI1con indicacion de preci&, entre las cuales elegir, cumple una funcion economica, ya que ayuda a convertir las necesidades o preferencias en demanda efectiva.

La intermediacion social asegura que la comunidad reciba un flujo suficiente de informacion acerca no solo de las opciones practicas sino tambien de la normativa del proyecto (de modo que pueda en- tenderse y aplicarse bien).

Para facilitar la toma de decisiones en forma colectiva se debe ser capaz de ayudar al grupo a hacer una eleccion fundada en calidad de grupo. El mediador debe promover la inclusion y participacion de todos los integrantes de la comunidad, incluidos los normalmente margi- nados (sobre todo las mujeres, los grupos minoritarios y los pobres) en las actividades del proyecto. Es especialmente importante que las mujeres [que normalmente recogen el agua) tengan voz para que la eleccion sea de toda la comunidad y no de un subgrupo elitista. Algu- nas veces es facil lograrlo cuando las preferencias surgen inicialmente de grupos separados formados por razon de sexo.

clase de capacitacion imparte un mediador social?

Los mediadores sociales desarrollan actividades de capacitacion de la comunidad -segun las necesidades y solicitudes- a fin de fortalecer su capacidad de planifi-

cacion, ejecucion y administracion (en este caso) de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Un prin- cipio fundamental del enfoque basado en la demanda es que la comunidad (o sus representantes) sean responsables del funcionamiento y mantenimiento del sistema. La comunidad tal vez deba fortalecer sus aptitudes en materia de organizacion, administracion, captacion de fondos, gestion financiera, operaciones, mantenimiento y reparaciones. A veces surgi- ran necesidades especiales: por ejemplo, una comision del agua tal vez necesite capacitacion en materia de solucion de conflictos. La comunidad deberia seleccionar y contratar al mediador que preste los servicios de capacitacion.

que habria de ayudar el mediador en las esferas de la interaccion y las negociaciones?

Una de las razones por las que, en el marco de un enfoque basado en la demanda, se alienta a las comunidades a desempe nar un papel activo en la seleccion de contratistas y la celebracion de los contra- tos, es evitar posibles conflictos de intereses con los que prestan servicios determi- nados (incluidos los organismos publicos). Sin embargo, como muchas comunidades tienen poca experiencia en materia de procedimientos de contratacion, tal vez necesiten ayuda para entender como realizar licitaciones y seleccionar y supervisar a consultores, contratistas, organismos publicos y otros especialistas para prestar servicios a la comunidad. La comunidad, como propietaria de las instalaciones del sistema de abastecimiento de agua y saneamien- to, deberia tener la decision final sobre la terminacion de las obras contratadas.

;Confunden las personas la intermediacion social con otra cosa?

Si. Intermediacion social no es lo mismo que:

4 Participacion, aunque las comunidades deben participar para hacer eleccio-

nes fundadas y planificar, poner en marcha y administrar los servicios. Educacion en materia de higiene, aunque esta puede ser uno de los compo- nentes de los proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento en el sector rural. Movilizar a las comunidades para hacer una contribucion financiera y cons- tituir una comision del agua a fin de que puedan participar en un proyecto impulsado desde afuera. Lograr que la comunidad apruebe una decision sobre los niveles de servicio y las opciones tecnologicas hechas por un planificador ajeno a la comunidad. Lograr el compromiso de la comunidad con un proyecto en el que el ((mediador social)) tenga intereses creados.

;Quienes se encargan de cumplir la funcion de intermediacion social? se los encuentra?

La intermediacion social puede estar a cargo de firmas consultoras, organismos publicos u organizaciones no gubernamentales. La organizacion del proyecto dependera evidentemente del tipo de organizaciones disponibles y con capacidad para cumplir las diversas tareas de intermediacion social. En muchos casos estas organizaciones tal vez necesiten orientacion con respecto al enfoque basado en la demanda, pero deben tener capacidad para cumplir la funcion de intermediacion social. En lugar de limitar la intermediacion social a un tipo de organizacion, en el proyecto tal vez quiera dejarse que todos los tipos de organismos compitan por la adjudicacion de con- tratos de intermediacion social, y que estos se adjudiquen a los organismos que parezcan mas adecuados para las tareas especificas. Las comunidades deberian participar en la mayor medida posible en la seleccion de organizaciones que pres- ten servicios de capacitacion y en la contratacion de estas.

Los mediadores sociales no trabajan solo con la comunidad. Tambien se ase- guran de que los organismos publicos y los contratistas tecnicos entiendan el enfoque basado en la demanda, respeten las elecciones de la comunidad y las hagan valer en la ejecucion del proyecto.

Lecciones aprendidas

Para que los proyectos se basen en la demanda, es importante suministrar a las comunidades toda la informacion relativa a cada opcion de nivel de servicio, el precio correspondiente a ellas y la contribucion prevista de la comunidad a los costos de inversion, de operacion y mantenimiento, tanto para los sistemas nuevos como para la rehabilitacion de los existentes. Normalmente, la difusion am- plia y cabal de informacion sobre los costos es un componente precario de estos proyectos.

Es dificil que con la intermediacion social se logren estos objetivos sin una normativa clara del proyecto ni informacion expresa sobre las opciones tecnicas de este.

Aunque las comunidades hagan elecciones fundadas, el enfoque basado en la demanda puede desmoronarse durante la etapa de construccion si la normativa del proyecto no preve el mantenimien- to de un control adecuado de la comunidad durante esa etapa.

La capacidad de las comunidades de cumplir las funciones y responsabilidades de planificacion, ejecucion y administracion de los servicios varia mucho, aun dentro de la misma region de un pais. los organismos que se encargan de la intermediacion social deben poder evaluar que comunidades necesitan capacitacion y, en tal caso, cuanta y en que materias o esferas de conocimientos. La forma y organizacion institucional que adopte la intermediacion social puede variar segun el tamano de la comunidad a la que corresponda el proyecto. La in-

termediacion puede ser mas dificil en las comunidades mas grandes, donde la difusion eficaz de la informacion y la pro- mocion de la toma de decisiones en forma colectiva tal vez sea mas compleja.

Las disposiciones contractuales relativas a la intermediacion social no deben distorsionar las necesidades de la comunidad. Por ejemplo, si el organismo que facilita la eleccion de un sistema por la comunidad es el mismo que instalara el nuevo sistema, dicho organismo podria tener un incentivo para instar a la comunidad a elegir un sistema mas caro para que se le pague mas por instalacion.

La normativa del proyecto debe con- templar un mecanismo para la solucion de controversias (y es posible que las co- misiones del agua necesiten capacitacion en esta esfera).

Los organismos que se encarguen de la intermediacion social deben ser claros acerca de la normativa del proyecto y las metas de intermediacion social en el marco de este. Por ejemplo, algunas organizaciones no gubernamentales tal vez puedan trabajar con las comunidades, pero es posible que necesiten orientacion en cuanto al enfoque basado en la demanda, o ayuda para entender las opciones tecnicas que tendran que explicar. Por otra parte, si la intermediacion social ha de estar a cargo de una firma de ingenieros consultores, esta tal vez entienda las opciones tecnicas pero puede no estar acos- tumbrada a interactuar con las comunidades. A veces los instructores necesita- ran capacitacion.

Si los organismos se valen de medios visuales para explicar las opciones tecnicas, es importante que estos medios brin- den informacion precisa y completa. (Al- gunos organismos tal vez ya cuenten con medios que prefieran utilizar, pero ellos tal vez no permitan dar a conocer todas las opciones y costos entre los que la comunidad puede elegir.)

La oportunidad y el orden secuencia1 de la intermediacion social son sumamen-

te importantes. La oportunidad de la capacitacion reviste especia/ importancia. Por ejemplo, se debe capacitar a la comunidad en materia de mantenimiento antes de que se pongan en marcha las nuevas instalaciones y no mas adelante. Es importante mantener el impulso de un proyecto de la comunidad. Si la comunidad elige el sistema y moviliza fondos y despues se tarda en iniciar las tareas de construccion, la comunidad normalmente perdera confianza en e l proyecto.

mensajes importantes sobre el enfoque basado en la...

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