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Memoria

Comisión de Energía

Cámara de DiputadosLIX Legislatura

Seminario

Sector Eléctricode Políticas Públicas

para el

Seminario

Sector Eléctrico

Contenido

Página

Diputados Integrantes de la�Comisión de Energía 5

Prólogo 7Dip. Francisco Xavier Salazar Diez de Sollano

Relatoría del Seminario 9Dr. Armando Jiménez San Vicente

Tema I. Consideraciones Tecnológicas y Ambientales paraElaborar Políticas Públicas en el Sector Eléctrico

Breve Prospectiva Tecnológica para el Siglo XXI del Sector Energía 17Dr. Pablo Mulás del Pozo

Algunas Tecnologías que Podrán Contribuir en las Políticas Públicas del Sector Eléctrico 25Ing. Juan Eibenschutz

Consideraciones Climáticas y Ambientales en Políticas Públicas para el Sector Eléctrico en México 29Mtro. Gabriel Quadri de la Torre

Tema II. Consideraciones Económicas y Jurídicas paraElaborar Políticas Públicas en el Sector Eléctrico

La Arquitectura del Mercado Eléctrico en México 37

Dr. Victor Carreón

Implicaciones del Marco Legal en el Sector Eléctrico Mexicano 47Dr. José Roldan

Tema III. Consideraciones de Organización Industrial paraElaborar Políticas Públicas en el Sector Eléctrico

En Busca de una Reforma Híbrida que Funcione 53Dr. Benjamín Contreras Astiazarán

Reformando Mercados Eléctricos: Lecciones de Cinco Países en Desarrollo 61Dr. David Víctor

Tema IV. Tendencias en el Sector Energético Regional y suImpacto en el Sector Eléctrico Nacional

Panorama del Sector Energético en América del Norte 69Dr. Jed Bailey

Perspectiva del Sector Eléctrico de México 73

Página

Página

Tema V. Experiencias Internacionales en la Implementación yConsolidación de Políticas Públicas en el Sector Eléctrico

Liberalización de los Mercados Energéticos en América Latina 81Dr. Jed Bailey

Cambio Regulatorio en Estados Unidos y Respuesta de la Demanda: Evidencia Experimental 87Dra. Lynne Kiesling

La Reforma del Sector Eléctrico en Brasil 91Dr. Mario Pereira

Experiencia Argentina en el Sector Energía 95Ing. Carlos Bastos

La Reforma del Sector Eléctrico: La Experiencia Chilena 101Dr. Hugo Rudnick

Clausura del Seminario 107Lic. Juan Camilo Mouriño

Página

Contenido

Diputados de la Comisión de Energía

Víctor Manuel Alcérreca SánchezCarmen Guadalupe Fonz Sáenz

Jesús Vizcarra CalderónFrancisco José Rojas Gutiérrez

Raúl Pompa VictoriaSergio Arturo Posadas Lara

Francisco Herrera LeónHumberto Cervantes VegaRicardo Rodríguez Rocha

José Adolfo Murat MacíasCarla Rochín Nieto

Hidalgo Contreras CovarrubiasJorge Luis Hinojosa Moreno

José Antonio De La Vega AsmitiaManuel Ignacio López VillarrealMiguel Angel Toscano Velasco

Ricardo Alegre BojórquezJorge Martínez Ramos

Josefina Cota CotaRosa María Avilés Nájera

Yadira Serrano CrespoJulio Horacio Lujambio Moreno

Oscar González Yáñez

Partido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Revolucionario InstitucionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido Acción NacionalPartido de la Revolución DemocráticaPartido de la Revolución DemocráticaPartido de la Revolución DemocráticaPartido de la Revolución DemocráticaPartido Verde Ecologista de MéxicoPartido del Trabajo

Integrantes

Francisco Xavier Salazar Diez de SollanoOscar Pimentel González

Pablo Pavón VinalesManuel Enrique Ovalle Araiza

Francisco Javier Carrillo SoberónCuauhtémoc Ochoa FernándezJuan Fernando Perdomo Bueno

Presidente Partido Acción NacionalSecretario Partido Revolucionario InstitucionalSecretario Partido Revolucionario InstitucionalSecretario Partido Acción NacionalSecretario Partido de la Revolución DemocráticaSecretario Partido Verde Ecologista de MéxicoSecretario Convergencia

Mesa Directiva

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LIX Legislatura

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Prólogo

Es incuestionable que el sector eléctrico ha desempeñado un papel prioritario en eldesarrollo nacional, pues es un insumo central para la actividad económica y tiene un granefecto multiplicador en la calidad de vida de la población.

En tal sentido, valga mencionar que el sistema eléctrico atiende a más de 25 millones deusuarios, que el Gobierno Federal otorga a este sector subsidios directos superiores a losmontos invertidos en los programas de lucha contra la pobreza, que el abastecimiento internode electricidad se incrementó durante los últimos diez años a una tasa promedio anual de5.2%, por encima de lo que creció la economía en su conjunto durante ese mismo lapso yque la capacidad instalada del Sector Eléctrico Mexicano sólo es superada en el continentepor la de Brasil, Canadá y los Estados Unidos.

Sin embargo, la industria también enfrenta severas limitaciones y retos, entre otros: la faltade acceso al servicio de alrededor de cinco millones de mexicanos; la obsolescencia dediversos equipos y sistemas, la necesidad creciente de recursos para atender la demandaadicional que se genera como consecuencia del crecimiento económico y del incrementode usuarios habitacionales, así como una organización industrial que induzca a ofrecermejores condiciones de calidad y precio en el abastecimiento de electricidad.

Aunado a lo anterior, nuestro sector eléctrico se encuentra atrasado en relación con larevolución tecnológica y comercial que experimentan otros sectores eléctricos en diversaspartes el mundo, pues son cada vez más las empresas de electricidad que se transformande simples suministradoras de insumos en empresas que ofrecen bienes y servicios especializados.

En este contexto, las políticas públicas para el desarrollo del sector eléctrico nacional debentener por objeto un nuevo esquema de organización industrial que permita asimilar losavances tecnológicos alcanzados durante las últimas décadas y que a su vez generen losmecanismos e incentivos necesarios para garantizar la viabilidad de largo plazo del sectore inducir eficiencia en la prestación de los distintos servicios que hoy en día provee unaindustria eléctrica moderna.

Por todo esto y con el propósito auspiciar un espacio de dialogo entre distinguidosacadémicos, analistas y expertos en temas del sector eléctrico y quienes tenemos la altaresponsabilidad del diseño normativo de las políticas publicas en materia de energía eléctricaen el Congreso de la Unión, la Comisión de Energía estimó pertinente organizar el Seminario

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de Políticas Públicas para el Sector Eléctrico en México; mismo que con el importante apoyode la Fundación Konrad Adenauer se llevó a cabo los días 13 y 14 de abril de 2004 enlas instalaciones de la Cámara de Diputados.

El seminario constituyó un punto de encuentro para ahondar sobre los conceptos esencialesque en el ámbito económico, tecnológico, jurídico, ambiental y de organización industrialdeben considerarse actualmente para el diseño de políticas públicas orientadas al sectoreléctrico. Asimismo, destacados funcionarios y asesores invitados que de algún modo hanintervenido en reformas eléctricas de sus respectivas naciones, expusieron en este foro conamplitud y de manera llana, los éxitos, alcances y fracasos de dichas reformas.

Consideramos que las conferencias e intercambios de puntos de vista suscitados en elseminario y que se reúnen en estas páginas, constituyen un valioso acervo para analizaraquellas políticas públicas que han arrojado resultados favorables, adaptarlas a la realidadeconómica, política y social de México y presentar, por ende, las impostergables modificacioneslegales que le den al sistema eléctrico nacional certidumbre y viabilidad a largo plazo.

Así entonces, este seminario forma parte del análisis efectuado a lo largo de las tres últimaslegislaturas, período de tiempo en el que se han presentado distintas iniciativas de reformadel sector eléctrico por parte de cada una de principales fuerzas políticas, lo cual es unamuestra evidente de la preocupación que existe en el país por imprimir al sector eléctricoun renovado impulso.

En consecuencia, deseamos que el contenido de esta publicación estimule la reflexión delos legisladores de la LIX Legislatura y se sume a las propuestas e iniciativas formuladas pararesolver la problemática y los grandes desafíos que encara nuestro sistema eléctrico.Igualmente, confiamos que esta memoria sea de utilidad para los legisladores de los congresosde los estados, para los funcionarios públicos del sector energético, para los profesionalesen estos temas y para todas aquellas instituciones y personas interesadas en el desarrollodel sector eléctrico mexicano.

Dip. Francisco Xavier Salazar Diez de Sollano

Presidente de la Comisión de EnergíaPalacio Legislativo de San Lázaro

Prólogo

La visión del moderadorsobre las mesas de trabajo

México se encuentra en una etapa clave de sutrayectoria de desarrollo y modernización. México esal día de hoy una nación más abierta al exterior y másdemocrática, una combinación de factores internos yexternos fundamental que fortalecen la actividadeconómica y revisten de gran legitimidad nuestro sistemapolítico. Después de estos importantes logros, lapercepción general es que la tarea aún no esta concluiday que México se enfrenta en el presente a nuevos retosesta vez en la esfera energética, situación que noshace reflexionar sobre la necesidad de seguir avanzandoen el área de los cambios estructurales internos queimpriman mayor dinamismo a la actividad económicanacional, generando mayor riqueza, más rápido y conun beneficio directo al pueblo.

El objetivo principal de este “Seminario de PolíticasPúblicas para el Sector Eléctrico” fue abrir un espaciopara el diálogo expertos de los diversos temas en elsector eléctrico y los legisladores responsables deldiseño de las Políticas Públicas en el Congreso de laUnión. El seminario fue diseñado de forma tal que fueraposible ir abordando por bloques, y de forma creciente,la complejidad del sector eléctrico, generando con elloun entendimiento con la amplitud y profundidad suficienteque permita, a los señores Diputados, tomar las

decisiones de política de forma más informada yprofesional.

Diagnóstico del sectorde energía mexicano

Como el Dr. Mulás bien mencionó en su presentación,México tiene un gran potencial energético dada lagran diversidad en fuentes primarias de energía parala generación de electricidad, situación que no se havisto reflejada en la política energética reciente alestarse haciendo un uso intensivo de un combustibleescaso actualmente en el territorio nacional como elgas natural. En este sentido, la diversidad en fuentesprimarias de energía debería ser considerada conmayor seriedad en el diseño de la política energéticade largo plazo, especialmente en el uso de energíasrenovables, la energía nuclear y combustibles sintéticoscomo el Hidrógeno, como es la tendencia marcada anivel mundial, debido a la escasez de ciertoscombustibles que hacen volátiles a los mercados.

El argumento de la diversificación tecnológica fuereforzado por el Maestro Quadri, quien en suintervención sostuvo que la búsqueda por ladiversificación energética y la eficiencia económicadentro del sector eléctrico debe ser acompañada porel cuidado al medio ambiente. En esta materia,mencionó que México podría beneficiarse de las

9• ARMANDO JIMÉNEZ SAN VICENTE

Relatoría del SeminarioArmando Jiménez San Vicente*

* El Dr. Armando Jiménez San Vicente es Secretario de Desarrollo Económico en el estado de Aguascalientes y profesor invitado de laUniversidad de Stanford. Licenciado en Derecho en la Universidad Autónoma de Aguascalientes, posee tres grados de maestría: el primeroen Economía Internacional por la Universidad de Boston; el segundo en Ciencia Políticas por la Universidad de Harvard y el tercero enFinanzas y Comercio Internacional por la Universidad de Georgetown. Obtuvo el Doctorado en Política Económica por la London Schoolof Economics. Ha tenido a su cargo las prospectivas a diez años del sector eléctrico, mercados de gas natural, gas l. p. y petrolíferos,así como la presidencia del grupo de trabajo de gas natural para América del Norte.

practicas internacionales de dos formas: la primera serefiere al desarrollo de un mercado donde losconsumidores puedan elegir la electricidad generadaa través de fuentes renovables pagando un mayorprecio y la segunda se refiere al desarrollo de unmercado interno para la venta de emisiones de CO2.

Por su parte, el Ing. Juan Eibenschutz optó por mencionarla necesidad de impulsar la modernización del sector,transformando los procesos productivos para hacerlosmás eficientes, reduciendo las pérdidas técnicas y notécnicas de electricidad y aprovechando a su máximopotencial los recursos humanos y materiales disponibles.En este sentido, el Ing. Eibenschutz concluyó que laactual normatividad de las empresas debe ser revisadaa fin de eliminar las restricciones existentes que impidenelevar la productividad y la eficiencia de CFE y LFC.

El Dr. Jed Bailey hizo referencia a las condicionesactuales y futuras del mercado de gas natural; mencionóque para solucionar el problema del diferencial entreoferta y demanda en toda la región de Norteamérica,se tienen tres opciones: 1) obligar a reducir la demandadel combustible a través de un aumento del precio, loque podría tener muy importantes repercusiones en laesfera económica, 2) impulsar el uso de energéticossustitutos como el gas natural licuado, en cuyo caso serequeriría la construcción de plantas regasificadoraspara su importación, y 3) que México aumentedrásticamente su oferta de gas natural aprovechandoal máximo sus reservas, situación que él considera difícilpor la escasez de recursos presupuestales y la gravesituación financiera de PEMEX. En este sentido, Baileysubrayo que México tiene que jugar un papel másactivo en la oferta de gas natural en el futuro cercanosi desea reducir el precio. Para lograr esto sugirióevaluar la apertura del mercado de gas natural comouna alternativa de solución viable con resultados muypositivos confirmados por la experiencia Canadiense.

En su intervención, el Dr. Aburto subrayó el gran retoque representa para la CFE mantener el ritmo deinversiones y la expansión de la oferta en el medianoplazo, no solo para lograr mantener el balance entreoferta y demanda y evitar disparos en las tarifas ausuarios finales, sino por el uso excesivo que se hahecho del endeudamiento para la inversión poniendoen un grave riesgo financiero a la empresa eléctricamás importante del país. En cuanto a lo anterior, el Dr.Aburto añadió la necesidad de fortalecer la inversiónáreas como la transmisión y la distribución, que en elpasado han sido descuidadas y podrían representarun serio obstáculo para el intercambio de energía enla eventualidad de la formación de un mercado abiertoy competitivo. Adicionalmente, señaló que la industriaeléctrica padece graves restricciones presupuestarias,normativas, económicas y jurídicas que dificultan susano desarrollo; mencionando algunas accionesimportantes que podrían ser tomadas para elevar laeficiencia operativa del sector antes de emprender unareforma profunda en su marco jurídico, entre las cualesse destacan: la reducción y focalización de subsidios,el cambio en el régimen de aprovechamiento de CFE,la reducción de ritmo de endeudamiento, la reducciónde la dependencia cada vez mayor del gas natural ypor último, un avance firme en la dirección de laautonomía operativa y de gestión de la CFE elevandosu eficiencia y competitividad operativa, entre otras.

Por su parte, el Dr. Víctor Carreón mencionó que parael diseño adecuado de la estructura del sector eléctricose debe tener antes una clara distinción de cada unode los segmentos que componen al sector: generación,transmisión, distribución y comercialización, ya quecada uno tiene características muy particulares que loshacen o no susceptibles de apertura a la competencia.El Dr. Carreón señaló que gracias al avances tecnológicoy el menor tamaño de las plantas generadoras se hadejado de justificar la existencia del monopolio en el

10 ARMANDO JIMÉNEZ SAN VICENTE •

Relatoría del Seminario

segmento de generación y se han creado las condicionesnecesarias para desarrollar un mercado competitivo.En cambio, el segmento de transmisión conserva aúncaracterísticas de monopolio natural debido a que suinfraestructura está compuesta por una sola red. Elmercado de la distribución puede ser conformado pordiferentes monopolios regionales, los cuales competiránentre sí a través de la eficiencia. Por último, lacomercialización puede organizarse bajo un esquemade competencia abierta, ya que no operan infraestructuray ofrecen la energía que contratan de los generadorescompitiendo con precios y servicios.

La manera en la que se diseñan estos segmentos: si sevuelven competitivos o no, si se mantienen en las manosdel Estado o se abren a las inversiones privadas, es alo que el Dr. Carreón llama Arquitectura, misma quepara poder garantizar el éxito de una eventual aperturadebe de ser adecuada a la realidad del mercadoeléctrico mexicano.

El Dr. José Roldan se refirió a la importancia de contarcon un marco jurídico que otorgue transparencia yclaridad a las reglas, capaz de proveer con certidumbrea todos los involucrados en el sector eléctrico, a fin degarantizar una correcta ejecución de la PolíticaEnergética formulada. En este sentido, la definición delos conceptos legales es fundamental ya que es a travésde ellos que se van atribuyendo funciones a cada unode los participantes. Es decir, dichos conceptos definiránsi y hasta que punto el Estado contendrá todas lasatribuciones para operar el mercado como monopolio,si concesionará alguna parte del mercado o si abriráa la competencia todo el mercado. Por ello, resultanecesario identificar a que nivel de ordenamiento sellevarán a cabo los cambios, si será en la Constitución,en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica oen los reglamentos, ya que cada uno de ellos puedetener un nivel de impacto legal y político muy diferente.Por esta razón, la gran importancia de contar con una

propuesta de reforma que sea adecuada y no permitagenerar interpretaciones diversas sobre la ley.

El Dr. Benjamín Contreras señaló la necesidad de unaAgencia Reguladora Independiente o la consolidaciónde las funciones y atribuciones que tiene la actualComisión Reguladora de Energía para garantizar elcumplimiento del marco legal, la planeación eficientedel sector, la correcta asignación de los subsidios y lastarifas eléctricas, así como el libre acceso a las redespor parte de los generadores. De acuerdo con el Dr.Contreras, para el correcto funcionamiento de unmercado eléctrico competitivo, el ente regulador debeser autónomo e independiente a fin de evitar un conflictoclaro de intereses. El organismo regulador debe generarla confianza entre los participantes de que las reglasson claras e iguales para todos y debe funcionartambién como un canal confiable para la informaciónen el mercado, requisito fundamental para lograr unaplaneación adecuada del sector y asegurar la librecompetencia.

Lecciones brindadas por lasexperiencias internacionales

Sin duda México tiene la posibilidad de crear unmercado eléctrico en competencia que sea adecuadoa sus características particulares y el contexto actual.Pero antes de lanzarnos a su diseño e implementación,resulta importante considerar las experiencias de otrospaíses, y las lecciones que nos pueden brindar sobrelo que debe ser evitado y las áreas en que se debeavanzar con firmeza, tanto en la ejecución como enla implementación de una Reforma Eléctrica.

En su intervención, el Dr. David Victor mencionó, conbase en un estudio realizado en diversos países y entreellos incluido México, la imperiosa necesidad que unareforma del mercado eléctrico sea acompañada deotras reformas estructurales paralelas que le den




consistencia y viabilidad a la apertura eléctrica,argumentando que las reformas paralelas elevarían lasposibilidades del éxito de una apertura eléctrica. Amanera de ejemplo, hizo mención de diversas reformascomplementarias a la eléctrica entre ellas: 1) la fiscal,que debe imponer un marco de restriccionespresupuestarias que sean adecuadas, donde por unlado la tasa impositiva no desincentive las inversionesy por otro lado, se promueva la eficiencia en toda lacadena productiva; 2) las reformas al mercado laboraly al mercado de combustibles para permitir que losprecios sean competitivos; 3) la judicial que debeotorgar a todos los participantes del mercado un marcosobre el cual actuar con reglas definidas; 4) la financieracon el fin de proporcionar certidumbre de la capacidadde los mercados de capital para brindar prestamos aesta clase de proyectos; y 5) reformas a las institucionespúblicas que garanticen una mayor gobernabilidad yrendición de cuentas; éstas reformas son deben de irdirigidas a la creación de un sistema de auditoriaindependiente que garantice la certidumbre, elloderivado de la fuerte correlación entre las reformas ylas variaciones positivas en el crecimiento económico,y las consecuencias son factores que intervienen en laatracción de la inversión a un mercado.

En una nueva exposición, el Dr. Jed Bailey señaló quelos procesos de reforma deben irse ajustando a lascondiciones que el propio mercado vaya indicando,ya que no hay una panacea ni un modelo totalmenteexitoso. Por esa razón, subrayó la necesidad de ajustarel proceso de apertura a metas y tiempos que se tenganprogramados, ya que se debe de tener una visión deplaneación en el largo plazo pero compuesta por hitosque permitan tener a la reforma la flexibilidad suficientepara recomponer el proceso en caso de desvirtuarse.

Las experiencias internacionales expuestas por la Dra.Kyesling en el caso de California, el Dr. Pereira en elcaso de Brasil, el Dr. Bastos en el caso de Argentina

y el Dr. Rudnick en el caso Chileno, constituyen en suconjunto un acervo de experiencia invaluable paraMéxico. Sin profundizar en cada caso, y dejando allector la oportunidad de hacerlo a detalle, me limitaréa mencionar los dos grandes retos a los que seenfrentaron por igual estos países y que pusieron aprueba la solidez en el diseño del nuevo mercadoeléctrico: la diversificación de las fuentes primarias deenergía y la determinación del precio con base en elcosto real de generación.

En cuanto al primer reto, la Dra. Kyesling expuso laexperiencia en California, resaltando la falta dediversificación en las fuentes primarias para la generacióneléctrica como uno de los factores que detonaron lacrisis de ese mercado. El gas natural era el principalcombustible utilizado por los productores de energía,por lo que al sobrevenir una escasez y aumentar elprecio del insumo se generó una gran presión a la alzaen los precios de la electricidad. Por su parte, el Dr.Rudnick mencionó que en Chile, al igual que enCalifornia, el gas natural se había convertido en elprincipal combustible para la generación de electricidad,suministro que se afectó a raíz de la crisis económicaen Argentina creando un problema serio de desabastoeléctrico y fuertes incrementos en el precio. En el casode Brasil, la falta de diversificación también originóuna crisis, pero en este caso no fue a causa del gasnatural, ya que Brasil dependía en el momento de lareforma en un 95% de la hidroenergía, situaciónvulnerable que se agravó al ocurrir una larga sequía,originando un fuerte desabasto, aumentos en los preciosy racionalizaciones en el consumo eléctrico.

En cuanto al segundo reto, este se puede entendercomo una consecuencia del primero en la presenciade un sistema de tarifas a los usuarios finales fijadaspor el gobierno, la cual produjo una grave crisisfinanciera entre las empresas generadoras y distribuidorasde la energía en California, Brasil, Argentina y Chile;

12 ARMANDO JIMÉNEZ SAN VICENTE •

una vez que éstas empresas no pudieron reflejar en susprecios finales al consumidor los incrementos en loscostos de los insumos, y que los consumos no semodificaron al no reflejarse cambios en las tarifas.

Consideraciones finales

México es un país rico en recursos naturalesconvencionales y en fuentes de energía renovable. Unapolítica eléctrica responsable y con visión de futurodebería considerar, entre otras premisas, la diversificaciónde las fuentes de energía, así como la gran oportunidadque se nos presenta de desarrollar un mercado eléctricocompetitivo y eficiente, que transforme al sector en unnicho de atracción de inversión, que fomente elcrecimiento económico y permita a nuestro país alcanzarmayores niveles de riqueza y bienestar



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Tema I. Consideraciones Tecnológicas

y Ambientales

para Elaborar Políticas

Públicas en el Sector Eléctrico

Tipos de energía

A fin de tener una visión clara del sector energía,así como de sus posibilidades de desarrollo, resultatrascendente primero comprender las tres diferentesetapas por las que la energía pasa antes de poder seraprovechada por el ser humano. Estas tres etapas estáncompuestas por la energía primaria o en su estadonatural, la energía secundaria o ya procesada en unestado intermedio y por último, la energía de uso final.A manera de ilustración, los energéticos primarios sonaquellos que se obtienen directamente de la naturalezaa través del uso de cuerpos en su estado sólido comoel carbón o líquido como el petróleo, así como elaprovechamiento de la energía mecánica de grandesmasas en movimiento como los ríos y el viento, o inclusocapturando la energía térmica o calorífica producidapor el sol. Por su parte, los energéticos secundarios soncreados a partir de los primarios con el fin de serdistribuidos a los centros de consumo humano, entreellos se encuentran el gas natural procesado, laelectricidad, el alcohol, petrolíferos como las gasolinasy el diesel, y posiblemente en un futuro, también elhidrógeno. Por último, los energéticos de uso final sonlos que se generan a partir de los energéticos secundariosen el sitio mismo del consumo, son aquellos que laspersonas requieren en la vida diaria para generar fríoo calor, iluminación, movimiento y potencia. El sectorenergía se caracteriza por tener una dinámica de largo

plazo, debido a dos razones básicas: 1) que lasinversiones en cada instalación son muy grandes y 2)que la vida útil de estas instalaciones es de entre 40y 60 años. Por ello es tan importante plantear unavisión de largo plazo que enmarque el diseño depolíticas públicas y la planeación estratégica con el finde hacer más eficiente la asignación de recursos.

Escenarios de la energíaen el mundo

El Consejo Mundial de Energía ha desarrollado diversosescenarios de planeación energética en el largo plazo,unos tienen horizontes de planeación hasta el año2025 y otros incluso posteriores. Al 2025 lasproyecciones reflejan que durante el primer cuarto desiglo los combustibles fósiles y la hidroenergía continuaránsiendo muy importantes, mientras que la energía nuclear,aunque se seguirá utilizando, deberá de contar con elconsenso de la sociedad para la construcción de nuevasinstalaciones. Estas mismas proyecciones plantean quelas energías renovables penetrarán el mercado sólo enforma económicamente eficiente, ya que cada vezhabrá más resistencia a los subsidios. De igual forma, se prevé que el uso del hidrógeno como fuente primariade energía será limitado debido al gran tamaño de lasinversiones requeridas para crear la infraestructuraadecuada.

17• PABLO MULÁS DEL POZO

Breve Prospectiva Tecnológicapara el Siglo XXI del Sector Energía

Pablo Mulás del Pozo*

* El Dr. Pablo Mulás del Pozo es Secretario del Consejo Directivo y Director Ejecutivo de la Asociación Mexicana para la Energía y elDesarrollo Sustentable, coordinador del Área de Ingeniería de la Academia Mexicana de Ciencias y coordinador del Estudio sobre Reformasa los Mercados Energéticos del Consejo Mundial de Energía. Ingeniero Químico de la Universidad de Ottawa, realizó estudios de doctoradoen Ingeniería en la Universidad de Princeton, y le fue otorgado un doctorado Honoris Causa por la Universidad de Salford. Ha sido directorde los Laboratorios del Reactor Nuclear del Centro Nuclear de México, director de la División de Fuentes de Energía y Director Ejecutivodel Instituto de Investigaciones Eléctricas, así como director del Programa Universitario de Energía de la UNAM.

En los escenarios con alcances posteriores al año 2025se vislumbran grandes avances tecnológicos en el sectorenergético, tales como: importantes mejoras en eficienciaenergética por el lado de la demanda gracias a nuevosprocesos para reducir el consumo de energía; unamejora en el impacto ambiental por la descarbonizaciónde los sistemas energéticos (la captura y secuestro delCO2 en las emisiones) con el fin de reducir la intensidaddel cambio climático; el desarrollo de combustiblessintéticos, como por ejemplo el hidrógeno y el dimetileter,para reemplazar a los combustibles convencionalescomo la gasolina y el diesel; un avance importante enlas mejoras de seguridad para el uso de la energíanuclear; una reducción considerable de los costos deaprovechamiento de las energías renovables, en especialla solar a través de las celdas fotovoltaicas; y finalmente,la posibilidad que las celdas de combustibles lleguena ser una realidad comercial.

Como se puede notar, estos escenarios de planeacióna largo plazo del sector energía contienen una fuertetendencia en política pública a la diversificación delas fuentes primarias de energía. Lo anterior obedece

a la intuición que la producción mundial de petróleo,la principal fuente actual de energía del planeta, va apasar por un máximo tarde o temprano; pero en dadocaso, la pregunta obvia a esta hipótesis sería ¿Cuándosucederá esto? De hecho, esta pregunta se basa en lapredicción hecha por el geólogo Hubbert en los años50’s en cuanto a que el aprovechamiento de los recursosnaturales no renovables tienen forma de campana através del tiempo por el agotamiento natural de lasreservas, predicción que fue confirmada recientementeal hacer una proyección de la producción de petróleocrudo en los Estados Unidos. En la Gráfica 1 se muestralo anterior con una proyección hecha de los nuevosdescubrimientos y la producción esperada de petróleoen Estados Unidos al 2030, en dicha gráfica podemoscorroborar esta teoría observando claramente el picode la producción de los años 70’s y la caída gradualque siguió después.

En un mismo ejercicio, en la Gráfica 2 se presenta lamisma información pero a escala mundial, en este casose prevé que la producción siga la misma tendencia enel tiempo, sólo interrumpida por los descubrimientos y

18 PABLO MULÁS DEL POZO •


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Año de Producción

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La producción anual CP= 155 Gb.Descubrimientos recorridos en 35 años

Gráfica 1

Proyección de la Producción de Petróleoen Los Estados Unidos


explotación de yacimiento cada vez más costosos enaguas profundas. En conclusión, es de esperarse preciosdel petróleo cada vez más altos y volátiles, lo que justificaen parte la tendencia a diversificar fuentes primarias deenergía en el futuro.

Sin embargo, se sabe que el petróleo está lejos deacabarse en un futuro cercano, lo anterior debido a queexisten grandes recursos de petróleo no-convencional(mucho más pesado) como los esquistos bituminosos dela Cuenca del Orinoco en Venezuela y las arenasbituminosas en la Provincia de Alberta en Canadá; los

cuales se estima corresponden a recursos del orden dedos billones de barriles de crudo súper pesado, más omenos el doble de las reservas actuales de petróleoconvencional.

En cuanto al gas natural, la producción mundial es de2,527 billones de metros cúbicos por año y representaaproximadamente 65% del poder calorífico de laproducción mundial de petróleo, es decir, en pocos añosel gas natural se ha vuelto un hidrocarburo casi tan

barriles de gas natural equivalentes de petróleo porpoder calorífico) y aún existen áreas no exploradasprincipalmente en cuencas marinas. Tal disposición dereservas y el creciente uso de este combustible hacenpalpable la formación de un mercado global de GNLen el futuro. Si se logra la flexibilidad de sustitución deenergéticos entre los consumidores de petrolíferos y gasnatural, dicho mercado de GNL operaría de formaparalela al mercado del petróleo y proveería de granestabilidad energética a la economía mundial.

utilizado como el petróleo. Sin embargo, el gas natural,a diferencia del petróleo, no conforma un mercadoglobal sino varios mercados regionales. En la actualidadsolamente el 5.6% del comercio mundial de gas naturalse transporta comprimido como Gas Natural Licuado(GNL) en barcos supertanqueros, el resto se transportaen su estado gaseoso natural a través de interconexionesterrestres a un nivel todavía muy regionalizado.

Las reservas mundiales de gas natural son equivalentesa las reservas de petróleo (1,047 miles de millones debarriles de petróleo contra 979 miles de millones de


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Prod

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La producción anual CP= 155 Gb.Descubrimientos recorridos en 35 años

Gráfica 2

Proyección de la Producción de Petróleoa Escala Mundial

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La importancia de la innovacióntecnológica

Los sectores productivos intensivos en tecnologíareconocen la importancia de la innovación y laeficiencia. Es por ello que estos sectores consideran laconstante inversión en investigación e innovacióntecnológica como un equivalente a tener un margende ganancia o una prima de seguro contra laincertidumbre del comportamiento de mercados cadavez más globalizados e inestables. Sin embargo, lainvestigación y el desarrollo tecnológico por si solo nosiempre aseguran las ventajas esperadas y un buenejemplo es el siguiente: en 1992 el Presidente Bushpadre, con un financiamiento de mil millones de dólaresorganizó un consorcio con la industria, la academiay el gobierno para desarrollar la tecnología que haríacomercial el vehículo eléctrico para el año 2000. Conbase en esto, el Congreso del Estado de Californiadecretó que para el año 2000 el 10% de los vehículostenían que ser de cero emisiones, llegó el año 2000y el único coche eléctrico era el EV de General Motors,que fue un fracaso comercial.

De entre las nuevas tecnologías que se perfilan parael uso de los combustibles fósiles, la de ciclo combinadopara generación eléctrica se percibe como la tecnologíaganadora, ya que es un proceso con varias ventajassobre sus competidores. Por su parte, el desarrollotecnológico para el uso comercial del hidrógeno ya vaen marcha, con importantes beneficios para el medioambiente; por ejemplo: si se toma carbón y se introducevapor de alta presión y temperatura, se genera unamezcla de Hidrógeno y CO2 que se le llama gassintético. Durante este proceso, es más fácil removerlos contaminantes (óxidos de azufre y carbonos) porquelos flujos de gas son menores que aquellos post-combustión. Este proceso tiene un alto índice deeficiencia y los costos actuales ya están muy cerca de

los costos convencionales para generar electricidad enmasa a partir de gases sintéticos.

Las unidades nucleoeléctricas a base de reactores defisión muestran un gran desarrollo a nivel mundial ensu tercera y cuarta generación. El 17% de la electricidada nivel mundial es de origen nuclear y estas nuevasgeneraciones de reactores nucleares reducen de formaparalela los costos de inversión y la probabilidad deaccidentes. Sin embargo, los principales problemas dela generación nuclear aún están relacionados con loscostos de inversión, la percepción negativa del públicoen cuanto al tratamiento de los desechos y lapreocupación sobre los usos no pacíficos de este tipode energía. Por otra parte, el desarrollo de las unidadesnucleoeléctricas a base de reactores de fusión ya esuna realidad y muy pronto se iniciará la construccióndel primer reactor equivalente a una planta piloto. Lacomercialización de esta tecnología no se ve factibleantes de 30 ó 40 años, pero cabe aclarar que conesta tecnología se logrará eliminar el problema de losdeshechos antes mencionados para la tecnología actualde reactores de fisión.

Energías renovables

El desarrollo de las energías renovables ha progresadoen los últimos años. En el caso de la energía eólica, losaerogeneradores que se instalaban en 1995 eran enpromedio de una potencia de 440 Kilowatts y para el2001 ésta estaba por arriba de 1,000 Kilowatts. Elfactor de disponibilidad de generación es bueno en estetipo de ventiladores, donde el factor de capacidaddepende de la velocidad y constancia del viento en elsitio, que oscila entre 20% y 30%. En consecuencia, laeficiencia de este tipo de equipos se ubica entre el 30%y 40%.




A nivel internacional la generación eólica es todavíamarginal, aunque tiene tasas de crecimiento altas en laintensidad de su uso. En el cuadro 1 se muestran losdatos para cuatro de los países con mayor capacidadeólica instalada. En Alemania este tipo de generaciónsolamente abastece el 2.2% del total de la demanda,en Estados Unidos el 0.3%, en España el 3.3% yDinamarca, que es un caso excepcional, representa el11.3% del total de la electricidad consumida.

La energía solar con base en celdas fotovoltaicas esinteresante por varias razones: los receptores de laenergía no tienen partes móviles, lo que disminuye loscostos de bajo mantenimiento, pero presentan elinconveniente de la baja disponibilidad de la energíasolar por variaciones climáticas. En los Estados Unidos

hoy en día sobrepasan los 1,000 millones de dólaresanuales de celdas fotovoltaicas a nivel mundial. Uninconveniente mayor tanto en el caso de la energíaeólica como en la solar es que tienen una disponibilidadefectiva de generación limitada por razones físicas,climáticas y geológicas; ello crea la necesidad derespaldar la capacidad de generación con plantasconvencionales, lo que incrementa en forma importantelos costos.

En biomasa hay diferentes tipos de tecnologías:plantaciones energéticas con combustión directa (Suecia)o en lecho fluidizado (bajo construcción en Brasil),biodigestión para generar biogás a partir de desechosindustriales (Puerto Rico) o de desechos domésticos yagrícolas (China), utilización de la basura urbana en

y Alemania se tienen grandes proyectos de demostraciónsubsidiados para la instalación de estas celdas entechos de casas y edi f ic ios con f ines deautoabastecimiento. Los paneles comerciales tienenmáxima eficiencia de entre 12% a 14% y las ventas

rellenos sanitarios para producir biogás (Brasil) o a travésde la combustión directa para generar vapor y/oelectricidad (Europa), y la producción de etanol que yaes un proceso comercial en Estados Unidos y en Brasil(en Brasil el 26 % de las gasolinas contienen etanol y


Generación de Energía de Fuentes Eótica y Demanda Total Para el año 2001

Cuadro 1

Energía Eólica en países desarrollados

2030 AlemaniaEstadosUnidos España Dinamarca

CapacidadInstalada (MW) 8,754 4,260 3,195 2,492

Capacidad Instalada Adicional (MW/año)

534 11 205 3001997

792 147 407 3081998

1,571 565 705 3021999

1,650 99 795 6062000

2,659 1694 861 752001

10.7 10.8 6.7 4Generación Eólica

(TWh/año)

477 3817 205.4 35.3Demanda Nacional

(TWh/año)

2.2% 0.3% 3.3% 11.3%% Energía Eólica que

cubre la Demanda Total

en los Estados Unidos varios Estados exigen un 10% deetanol en la gasolina). En todos estos casos, la granventaja de la biomasa es que no presentan problemascon la emisión de gases invernadero, ya que el carbonose recicla dentro de los procesos.

México es el tercer país a nivel mundial en generaciónde energía geotermoeléctrica, con una capacidadinstalada de 960 MW. A nivel internacional, este tipode energía renovable ha tenido una alta tasa decrecimiento en su uso, especialmente en los EstadosUnidos, donde a través de sistemas instalados en eljardín de los hogares, utilizan la tierra como sumideropara captar el calor natural de la tierra y el sol, el cualtransportan a través de bombas especiales para suaprovechamiento en labores domésticas. A finales del2004 se esperan tener 3 millones de estos sistemastrabajando, un número diez veces mayor a las queoperaban en 1997.

Las celdas de combustible para generación eléctricamasiva están aún en desarrollo, las primeras son deácido fosfórico, que ya son comerciales pero tienenmuchas limitaciones. Para el futuro se espera una nuevageneración de celdas de combustible de alta temperatura,que funcionarán como baterías pero sin necesidad derecarga, para generar calor o electricidad a través deuna combinación electroquímica de los componentescomo carbonatos fundidos y óxidos metálicos. Sinembargo, estas nuevas celdas de combustible generaríanun Kilowatt-hora a un costo estimado entre cuatro y cincoveces mayor al costo del Kilowatt-hora generado pormétodos convencionales. Pero es precisamente por estasaltas temperaturas de las celdas de combustible,acopladas en sistemas de cogeneración, que se podríanalcanzar muy altas eficiencias (60% o más) sobre el

aprovechamiento para la generación de energía. Estosavances previsibles en eficiencia y reducción de costospodrían en un futuro cercano lograr que las celdas decombustible se vuelvan comerciales.

Energéticos secundarios

En cuanto a energéticos secundarios, el Hidrógeno noes una nueva tecnología, ya que hoy en día la producciónmundial es de 300 millones de metros cúbicos dehidrógeno por día, casi tres veces mayor al consumo envolumen de gas natural en todo México. Los costos deproducción del Hidrógeno en términos térmicos (USdólares por Giga joule1) no están tan alejados de loscostos actuales de otros energéticos secundarios, ya quelos procesos para generarlo a través de la gasificaciónde combustibles fósiles son todos menos costosos queaquellos basados en la electrólisis del agua. Sin embargo,el gran problema del hidrógeno es que hay que construirtoda la nueva infraestructura para crear, transportar ydistribuirlo, ya que no es posible utilizar la infraestructuradel gas natural una vez que los aceros con los que estánconstruidos los gasoductos se dañarían por la difusiónintragranular del Hidrógeno. Por ello, la cantidad de losrecursos financieros para construir toda la infraestructurarequerida es enorme y poco atractiva para el consumo.Adicionalmente, el almacenamiento del Hidrógeno esmuy costoso ya que en estado gaseoso requiere de muyaltas presiones y en estado líquido requiere muy bajastemperaturas. Desventajas económicas que podríansolucionarse en el futuro pues actualmente se estándesarrollando nuevos materiales que incrementen laeficacia y reduzcan los costos del almacenamiento.

Por otro lado, uno de los grandes avances que se esperanen materia de electricidad es el desarrollo de la tecno-


1 Un Joule es definido como la cantidad de energía empleada cuando la fuerza de un newton es aplicada para un desplazamiento de unmetro. Un Joule es equivalente a un watt de poder radiado o disipado por un segundo.Un Newton es una unidad internacional estándar de fuerza.La equivalencia de un BTU (Unidad Térmica Británica) es 1055 JoulesTera es el prefijo para la equivalencia a mil millones de unidades; por lo que un Terajoule equivale a un mil millones de Joules.


logía que nos permita almacenarla para poder distri-buirla como cualquier otro bien de la economía. Loanterior se lograría a través del desarrollo de un materialsuperconductor a altas temperaturas que tenga laspropiedades mecánicas adecuadas a costos razona-bles para producir bobinas de almacenamiento. De lamisma forma, estos superconductores podrían ser usadosen la fabricación de equipos que ayudarían a incrementarla eficiencia en el transporte y distribución, así comootros segmentos de la cadena productiva de laelectricidad.

Uso final de la energía

El desarrollo de las celda de combustible para vehículos,la cual alimentaría al motor eléctrico directamente, tieneel gran problema de que su costo actual es 40 vecessuperior de lo que cuesta un motor de combustión interna,por lo que se va a requerir todavía mucho esfuerzo parareducir su costo y hacerlas más competitivascomercialmente. Por su parte, aunque los vehículoshíbridos (motor de combustión interna + motor eléctrico+ baterías) que ya son comerciales, tienen un rango deeficiencia muy similar a la estimada para los vehículoscon celda de combustible y estos últimos tienen ciertaventaja desde el punto de vista emisiones contaminantes.Ello hace espera que la carrera de la competencia puedaser ganada en el corto y mediano plazo por los motoreshíbridos que ya son comerciables y tienen mayorpenetración en el mercado.

Conservación de la energía

A nivel mundial, la energía primaria obtenida de lanaturaleza es del orden de 400 Exajoules2 por año; alusuario final se le entrega el 75% de la energía primaria

(300 Exajoules), la transforma y sólo usa alrededor del37% (150 Exajoules), por lo que la eficiencia globalcon la que utilizamos los recursos energéticos naturaleses sólo un poco mayor a la tercera parte de toda leenergía primaria disponible. Sin embargo, en los últimos20 a 30 años, los vehículos han aumentado su rendimientocasi al doble, los focos cuatro veces, la aviación dosveces y hay procesos industriales que han reducido cincoveces su consumo energético, utilizando procesosbiológicos en lugar de procesos termoquímicos. Tomandoen cuenta esto, resulta evidente la necesidad de darleuna gran prioridad a todos los esfuerzos, incluyendo lainvestigación y el desarrollo tecnológico orientados areducir el consumo de energía y elevar la eficiencia enel uso de la energía.


La reflexión final es que para caminar hacia un sectorenergético sustentable, se debe asegurar que siemprese utilicen los procesos que maximicen la eficienciaenergética y minimicen las emisiones contaminantes almenor costo real.

Las sugerencias específicas de políticas públicas parael sector energético que se derivan de lasconsideraciones antes presentadas, son:

• Debido a su naturaleza, el sector energía debe contarcon una visión de largo plazo, que ayude a enmarcarlos planes estratégicos para el corto plazo con losque ya se cuenta (prospectivas energéticas).

• Se debe insistir en incrementar la eficiencia energéticaen todo el sistema y la conservación de los recursosenergéticos naturales, considerando que el consumo


2 Exa es el prefijo para la equivalencia de quintillón de unidades Un ExaJoule es 1 x 1018 Joules o un quintillón de Joules


total de energías primarias en México tendrá queincrementarse para alcanzar consumos per capitaadecuados, que satisfagan las necesidades de lapoblación.

• Se debe asignar un porcentaje adecuado delpresupuesto público de los institutos de investigacióndel sector y que estos recursos sean dedicadosexclusivamente a la investigación y el desarrollotecnológico; esto debe ser auditado en forma externae independiente



El sector eléctrico se encuentra enmarcado en uncontexto restrictivo, originado por la normatividad legaly por los convenios laborales. En cuanto a lanormatividad legal, la Constitución define comoexclusividad del estado el servicio público de energíaeléctrica, por ello, las empresas responsables de esteservicio deben ajustarse a la normatividad de laadministración pública. En cuanto a los convenioslaborales, los sindicatos de las empresas del serviciopúblico de electricidad han logrado para sus agremiadosesquemas de contratación colectiva mediante los cualeslos trabajadores pueden hacer cada vez menos,ganando cada vez más. Este esquema vigente deberíarevisarse, principalmente porque dificulta la incorporaciónde los avances tecnológicos que la industria eléctricade servicio público necesita aplicar continuamente paramejorar su competitividad y eficiencia.

A continuación, se presentan algunos ejemplos detecnologías vigentes que podrían utilizarse en la ComisiónFederal de Electricidad (CFE) y en Luz y Fuerza delCentro (LFC), si el marco normativo y laboral se liberarapara facilitar la operación con criterios empresariales,sin que por ello se pretenda cambiar el carácter públicode estas empresas paraestatales.

Medición del consumo

Actualmente, los sistemas de medición del consumo deelectricidad están basados en medidores convencionalesque deben leerse por tomadores de lecturas. Esteesquema se aplica prácticamente a todos los

consumidores y está constreñido tanto por los convenioslaborales de los tomadores de lecturas, procesadoresde cobranza, oficinistas, personal de cobranza, etc.,como por las normas de control de ingresos y egresosque aplican las secretarías de Hacienda y CréditoPúblico y de la Función Pública.

La nueva tecnología de medición de consumo permiteutilizar aparatos de medición con transmisión de datos,medidores de prepago, sistemas informáticos para queel cliente decida como y cuanto pagar, ya sea mediantetransferencias digitales directas al suministrador o através de bancos y otros establecimientos; es decir, unaenorme gama de técnicas para hacer mas eficiente elprocesamiento y el manejo administrativo.

Prácticamente todas las empresas eléctricas en el mundo,han ido incorporado los avances en tecnologías demedición, cómputo y comunicación en sus sistemas deoperación. Mientras en México, la protección de la“materia laboral” pactada con los sindicatos y laobligación de acatar las normas que rigen a lasentidades paraestatales y a los servidores públicos,impiden el aprovechamiento de estos avancestecnológicos.

Los medidores de prepago, por ejemplo, eliminan lanecesidad de tomar lecturas y por lo tanto simplificantodo el sistema de facturación y cobranza. Para losusuarios, sobre todo para los de menores consumos,les facilita controlar mejor su consumo, ya que el medidorles avisa cuando su crédito esta a punto de expirar. Si

25• JUAN EIBENSCHUTZ

Algunas Tecnologías que Podrán Contribuiren las Políticas Públicas del Sector Eléctrico

Juan Eibenschutz*

* El Ingeniero Juan Eibenschutz es director general de la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardas. Recibió el título deingeniero mecánico electricista por la Universidad Autónoma de México y de ingeniero nuclear por el Instituto Nacional de Ciencias yTécnicas Nucleares de Francia. Ha sido subdirector de Producción y subdirector de de Distribución y Comercialización en Luz y Fuerzadel Centro, asesor del Secretario de Energía, consultor y coordinador de asesores del Secretario de Energía, Minas e Industria Paraestatalde 1990 a 1993.

bien, la aplicación de este sistema puede ser vistacomo una amenaza para los trabajadores encargadosde la medición, la realidad es que les permitiríacapacitarse para realizar actividades de mayor interés,con mejores oportunidades de desarrollo profesional.

Las restricciones laborales no son las únicas limitantespara el uso de las nuevas tecnologías en la medicióndel consumo; también lo son los sistemas para el controlde ingresos y determinación de las tarifas eléctricas,establecidas en la legislación que regula a las empresaseléctricas de servicio público.

Repotenciación de las centralesgeneradoras

El progreso tecnológico en el desarrollo de nuevosmateriales aislantes y sintéticos, que entre otros avancesha logrado que las turbinas de gas operen con eficienciastermodinámicas cercanas al 60%, ha contribuidonotablemente a obtener mejores rendimientos en lasinstalaciones eléctricas en general.

Gracias a este tipo de desarrollo, ahora es posiblerenovar las centrales existentes reponiendo su capacidadde generación; opción viable ante las restriccionesfinancieras que atraviesa la industria eléctrica en México.Mediante diversas modalidades, empresas especializadasse podrían hacer cargo de repotenciar o renovar lascentrales generadoras, financiando los trabajos yrecuperando sus inversiones mediante esquemasnovedosos basados en compartir las ganancias extraspercibidas por la empresa de servicio publico.

Sin embargo, la normatividad vigente impide a lasempresas del sector público el empleo de estos sistemas,ya que esta prohibido participar en contratos quecomprometan los ingresos futuros. Actualmente la leypermite los financiamientos, pero este tipo de contrato,muy común en la mayoría de los países del mundo, en

donde el contratista tiene incentivos para maximizar losingresos del cliente debido, es interpretado por lasautoridades como “contrato de riesgo” y por lo tanto nose autoriza.

De esta forma, sería posible que diversas centralestermoeléctricas, mediante el proceso de modernizaciónde las calderas y de los generadores, lograran incrementarla potencia de las unidades generadoras en más del50%, con inversiones unitarias por kilowatt instaladoinferiores a los costos de construir una unidad nueva.

En el caso de las hidroeléctricas, algunas de las cualesutilizan turbinas diseñadas para operar a 50 Hz, sumodernización permitiría aumentar la potencia de todala capacidad hidroeléctrica en el orden de un 20%, coninversiones por kilowatt equivalentes a un tercio de lasque requiere una central nueva.

Electrónica de potencia

Los desarrollos tecnológicos en esta materia, derivadosde los sistemas de transmisión con corriente directa, queson atractivos para transmitir la energía eléctrica agrandes distancias, resultan especialmente interesantespara la red eléctrica nacional: La baja densidad de lared ha resultado en esquemas de transmisión que implicancondiciones de operación difíciles, por los riegos deinestabilidad inherentes a las grandes distancias entrealgunas centrales generadoras y los centros de carga.

En estos casos, la aplicación de tecnologías de electrónicade potencia, permite controlar los flujos de energíaeléctrica en las líneas de transmisión, ya que las corrientescirculantes son prácticamente inevitables en las redes depotencia, con lo cual se incrementan apreciablementelos márgenes de estabilidad y se reducen los flujos intra-redes, que incrementan sustancialmente las pérdidas deenergía.Otra de las aplicaciones de la electrónica de potencia

26 JUAN EIBENSCHUTZ •


27• JUAN EIBENSCHUTZ

en los sistemas eléctricos es el acondicionamiento de laenergía para atender demandas especiales de algunosservicios, como en los casos en los que se requiere lagarantía absoluta de continuidad en el servicio. Paraestos consumidores con requerimientos especiales, losesquemas de electrónica de potencia, asociados afuentes ininterrumpibles que pueden alimentarse conbaterías eléctricas o con generadores, permiten modularel flujo de la electricidad garantizando característicasidóneas para el suministro.

Este tipo de servicio enfocado en función de lascaracterísticas de la demanda que se ofrece en muchossistemas eléctricos del mundo, requiere flexibilidad porparte del suministrador porque el servicio y la tarifa sediseñan en función de las características de la demanda.Sin embargo, este esquema está limitado por lanormatividad actual, ya que las tarifas son de aplicacióngeneral y las establece la Secretaría de Hacienda yCrédito Público. Si se lograra modificar la legislaciónaplicable a la industria eléctrica de servicio publico sepodría ofrecer un servicio a la medida de las necesidadesdel cliente, por ejemplo, con cobertura económica encaso de interrupciones (eventualmente con la participaciónde compañías de seguros) o bien con tarifas reducidasen zonas remotas, en las cuales la probabilidad deinterrupciones es relativamente elevada.

Servicios de consultoría

Tanto CFE como LFC cuentan con personal altamentecalificado y con gran experiencia. Parte de este personalexperto se encuentra sub-ocupado, entre otras razonespor las limitaciones de recursos para inversiones en elsector. Ante esta situación, resulta lógico ofrecer serviciosde consultoría a empresas eléctricas extranjeras, o biena entidades con actividades técnicas en el país o en elexterior, que puedan servirse de la experiencia de lostécnicos nacionales. Los intentos para incursionar en losterrenos de la consultoría han resultado para fines prácticos

infructuosos, entre otras razones, porque los estatutosjurídicos que rigen a las empresas del sector no especificanlos servicios de consultoría como objeto de las empresas.Adicionalmente, los controles presupuestales impidenque los recursos que eventualmente se obtuvieran porestos servicios puedan ser aprovechados por CFE y LFC,a menos que resulten de una programación previa, queno es posible por las limitaciones estatutarias.

Aprovechamiento de la infraestructura

La CFE y LFC cuentan con casi 30 millones de clientes,que están eléctricamente conectados a su sistema. Latecnología actual permitiría ofrecer una amplia gamade servicios de telemática. Hasta ahora y no sindificultades, lo único que ha sido posible es la “renta”de estructuras y postes de transmisión y distribución paraque empresas privadas de telecomunicación instalencables y fibra óptica.

Aun en estos casos, la normatividad impide, por ejemplo,que CFE o LFC reciban servicios de transmisión de vozy datos a cambio del acceso a sus estructuras, debidoa que se prohíben estos pagos “en especie”. Por estay otras razones, existen muchas oportunidades para quelas empresas eléctricas de servicio público del país, queestán en contacto con millones de usuarios, brinden unaserie de servicios adicionales, tales como: acceso ainternet a través de las líneas eléctricas, despertador,atención de emergencias (incendios o robos) o serviciosde asesoría y consultoría en áreas especializadas.

De igual forma, la estrecha relación existente entre lossuministradores del servicio eléctrico y sus clientes, queincluye el contacto con cada uno de ellos para la tomade lecturas de los medidores, la entrega o envío de losavisos de cobro y el cobro mismo, permite integrar losprocesos de cobro de otros servicios, como impuestosmunicipales, alumbrado publico, agua potable yalcantarillado, etc.


Investigación y desarrollo

Cada uno de los subsectores de la energía cuenta coninstitutos de investigación tecnológica (el Instituto Mexicanodel Petróleo y el Instituto de Investigaciones Eléctricas),creados en los años 60´s con el objetivo principal dedesarrollar tecnologías aplicables, que contribuyesen amejorar la eficiencia, eficacia e independenciatecnológica de los sectores del petróleo y la electricidad.El criterio original para la asignación de recursos a losinstitutos fue financiar proyectos de desarrollo tecnológicopara su aplicación en las actividades relacionadas conlas empresas energéticas. De esta forma, los recursoshumanos y materiales en los institutos se aprovecharíanpara ofrecer algunos servicios especializados deconsultoría e ingeniería, sin que esto distrajera lasactividades prioritarias de investigación tecnológica.

Sin embargo, con el paso del tiempo, los institutos hanreorientado sus criterios de medición y asignación haciametas con un utilitarismo de corto plazo, lo que haobligado a los institutos a cambiar los proyectos deinvestigación y desarrollo por proyectos fuera de suobjetivo original como: ingeniería de detalle, capacitación(incluyendo enseñanza de idiomas y computación),publicaciones y presentaciones, solución de problemastécnicos y operativos, intermediación de servicios externos,etc.

Empresas multi-energéticas

Independientemente de la discusión actual sobre el futurodel sector energético, resulta un tanto paradójico queestando este sector por mandato constitucional en manosdel estado, las paraestatales PEMEX, CFE y LFC no sehayan transformado en empresas multi-energéticas comoes el caso con las grandes empresas petroleras y eléctricasdel mundo, al margen de si son públicas o privadas.

En efecto, hace más de una década las grandescompañías del sector (Exon, Shell, Electricite de France,BP, Repsol, Iberdrola, entre otras muchas) iniciaronprocesos para aprovechar sus infraestructuras, su carterade clientes y sus recursos humanos y materiales, con elfin de ampliar el campo de sus negocios y transformarseen empresas explotadoras y suministradoras de variosenergéticos y de servicios primarios y secundarios.

Sería interesante considerar esto como ejemplo de loque podría hacerse en el terreno de la definición depolíticas publicas, con la finalidad de aprovechar losrecursos y la infraestructura del país

28 JUAN EIBENSCHUTZ •


El problema del cambio climático y de la emisiónde gases de efecto invernadero está teniendo un impactomuy importante en el desarrollo del sector eléctricoalrededor del mundo en lo que respecta a la tecnología,mercados y perspectivas; ya que cerca del 75 % deemisiones de CO2 a nivel global son atribuibles alsector eléctrico en actividades como: extracción,transformación, distribución y uso final. Debido a larelevancia del tema, es importante considerarlo dentro deldiseño responsable de las políticas públicas en México.

29• GABRIEL QUADRI DE LA TORRE

Consideraciones Climáticas y Ambientalesen Políticas Públicas para el Sector Eléctrico en México

Gabriel Quadri de la Torre*

* Gabriel Quadri de la Torre es socio director de la empresa Sistemas Integrales de Gestión Ambiental, es Secretario Técnico de la ComisiónMexicana de Infraestructura Ambiental y miembro de la Red Regional del World Disney Council for Sustainable Development. Ingenierocivil de la Universidad Iberoamericana y maestro en Economía de la Universidad de Texas, Gabriel Quadri actualmente es candidato aDoctor en Economía por la misma Universidad. Fue director general del Centro de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentabledel Consejo Coordinador Empresarial, director general de Normatividad Ambiental y Presidente en el Instituto Nacional de Ecología, asícomo director de Planeación Ecológica en el Gobierno del D.F

Japón(4.67%)

Canadá(1.92%)

Francia(1.53%)

Argentina(0.57%)

India(4.37%)

Estados Unidos(22.43%)

Australia(1.37%)

China(12.80%)

(48.51%)

Restodel Mundo

México(1.85%)

Gráfica 1

Emisiones de Gas Efecto Invernaderoen el Mundo

Fuente: Madrid, et al. 2001

Fuente: Madrid, et al. 2001

El CO2 es el gas del efecto invernadero más significativo,fundamentalmente proviene de la combustión deenergéticos fósiles y en buena medida de las plantasde generación eléctrica. Si bien, México no es unemisor mayoritario e importante a escala global, sí esun emisor conspicuo de gases de efecto invernadero,casi el 2% de la emisión global es atribuible a nuestropaís, aunque obviamente no es comparable con lasemisiones de los Estados Unidos, Rusia o China comose muestra en la Gráfica 1.

En este sentido, México es la 13va economía del mundoy por lo tanto no puede ni podrá sustraerse por muchotiempo a los esfuerzos globales en materia de controlde emisiones de gases de efecto invernadero, sobretodo porque se estima que la distribución actual deemisiones en el mundo cambiará en los próximos 15años, ya que se espera que los países en vías dedesarrollo, principalmente China, India, Brasil, Indonesiay México en conjunto, participen con más de la mitadde las emisiones de gas de efecto invernadero en elmundo. Por ello, el tema de las emisiones contaminantestiene que formar parte de la agenda legislativa y de laagenda de diseño de políticas públicas en México.

Protocolo de Kioto

El Protocolo de Kioto surgió en respuesta a la preocupacióninternacional de emisiones a la atmósfera de CO2. Enéste, los países industrializados o desarrollados queforman parte del Anexo B del protocolo acordaron reducir

sus emisiones en un 5.2% entre los años 2008 y 2012con respecto a las producidas en el año 1990. Algunospaíses se han comprometido a reducir más que otrosdichas emisiones, principalmente entre los países europeosa diferencia de otros, como los Estados Unidos quienincluso rechazó las condiciones del protocolo. Sinembargo, este resultado no se desprende de un consensoen toda la Unión Americana, ya que al interior algunosde sus estados, independientemente del Gobierno Federal,están tomando medidas e iniciativas en materia deControl de Emisiones de Gas de Efecto Invernadero; esdecir, en algún momento Estados Unidos tendrá, conKioto o sin Kioto, que reincorporarse al cauce global deesfuerzos a favor de la mitigación de estos gases. Enlos casos de Islandia, España, Portugal y Australia hasido diferente, ya que se comprometieron no a reducirsino a incrementar las emisiones de manera más lentadurante el periodo señalado, lo cual es un gran esfuerzodadas las elevadas proyecciones que se tenían deincremento en estas emisiones en estos países.El Protocolo de Kioto, paradójicamente por presionesde Estados Unidos, introdujo varios mecanismos deflexibilidad en los países que tienen topes máximos deemisiones para que logren reducirlas a un costo menor,dichos mecanismos son los siguientes: • Implementación conjunta.- Son aquellos proyectos que

se llevan a cabo con el fin de incentivar laimplementación de tecnologías más eficientes en lospaíses desarrollados dentro del Anexo B y generarunidades de reducción de emisiones a un menor costo.

• Mercado Internacional de Emisiones.- Se refiere atransacciones (compra-venta) de derechos de emisionesrealizadas entre dos países desarrollados del AnexoB, que pretenden realizarse de forma privada o biena través de los diferentes esquemas nacionales.

• Mecanismo de Desarrollo Limpio.- Son proyectosimplementados para financiar la reducción de las

emisiones en países en vías de desarrollo fuera delAnexo B, estos proyectos generan certificados dereducción de emisiones.

Aunque actualmente el Protocolo de Kioto no se hayafirmado, por lo que los países desarrollados y en desarrollono tienen por ahora compromisos de reducción deemisiones a través de los mecanismos de desarrollolimpio, actualmente se está planteando la creación deun mercado global de emisiones en donde sean fungibleso intercambiables los derechos de emisiones entre paísesa partir de una serie de títulos que acrediten la reducciónde emisiones o la captura de carbono en proyectosdeterminados. Es decir, México podría vender el serviciode reducción de emisiones a países desarrollados o aempresas de estos países y recibir importantes flujos deinversión extranjera directa en proyectos de energíarenovable, captura de carbono, eficiencia energética yotra serie de proyectos que contribuyan al desarrollosustentable de México. Desafortunadamente, el marcojurídico constitucional e institucional del país no favoreceun desarrollo activo dentro de este mercado internacionalde reducción de emisiones por las grandes restriccionesjurídicas y enormes costos de transacción que hay al respecto.

A través de la implementación conjunta entre países yuna disminución espectacular de los costos marginales,este mecanismo de desarrollo limpio provee de flexibilidadpara la reducción de las emisiones de carbono. Porejemplo, en países como Holanda, Japón o Dinamarcadichos costos, como se advierte en la Gráfica 2, muestranuna diferencia astronómica cuando existe la posibilidadde participar en mercados y de llevar a cabo proyectosque reduzcan emisiones en otros países. Este tipo demecanismos crean incentivos las naciones que cumplancon sus compromisos derivados de Kioto, o con los quese han venido estableciendo en la Unión Europea, yaque para ellos reducir un tonelada de carbono aquí, enChina, Taiwán o Sudáfrica da exactamente lo mismopara fines del clima global.

30 GABRIEL QUADRI DE LA TORRE •



Los proyectos de este mecanismo de desarrollo limpiopara carbono van a ser en teoría muy difíciles, pococompetitivos y con grandes dificultades para operarlos,principalmente en México en los casos de: plantacionesforestales, reforestación, recuperación de metano enrellenos sanitarios, eficiencia energética, asociación decombustibles con menor intensidad de carbono, mejorasen los procesos de generación y, sobre todo, en energíarenovable.Este tipo de proyectos dentro del mecanismo de desarrollolimpio, tienen que ser aprobados por el país huéspeda través de la oficina designada por cada uno de losgobiernos. En el caso de México, es una oficina queestá dentro de la Secretaría del Medio Ambiente yRecursos Naturales Semarnat y que forma parte o tienecomo configuración jurídica la forma de una ComisiónIntersecretarial donde participan la propia Semarnat yla Secretaría Energía. Dicha Comisión tiene laresponsabilidad de aprobar cualquier proyecto "adicional"de inversión que genere emisiones contaminantes, cláusulabastante debatida y complicada que puede llegar alimitar las inversiones y el crecimiento económico de los

países, razón principal por la que Estados Unidos decidióno ratificar el acuerdo. Sin embargo, es fundamentalpara asegurar la integridad ambiental del Protocolo deKioto. Este tipo de mecanismos exigen también una seriede procedimientos como el monitoreo, la verificación,el reporte y la validación.

El mercado internacional de derechos de emisionespuede ser muy grande, estimaciones muy gruesas hablande aproximadamente 10 mil millones de toneladas deCO2 entre los años 2008 y 2012, lo cual puedesignificar en términos monetarios entre 400 y 4 milmillones de dólares en el mercado global, de los cuales,la economía mexicana podría aprovechar muy pocodadas las restricciones jurídicas e institucionales queexisten en la actualidad.

Hay muchas fuentes potenciales de inversión en el marcodel Mecanismo de Desarrollo Limpio, incluso aunqueKioto finalmente no se ratifique y por ende no entre envigor, ya que existen una serie de mecanismos y sistemasparalelos convergentes en Canadá, Estados Unidos yla propia Unión Europea para el desarrollo de tecnologíaslimpias. Por ejemplo, en Gran Bretaña y Dinamarca seCosto Marginal Costo Marginal Simulado

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Fuente: CEM Internacional de Energía

Gráfica 2

Costos marginales de reducción de Emisiones(Simulación de la Agencia Internacional de Energía)

300

350

250

200

150

100

50

0

Gráfica 3

Criterios de Elegibilidad

AdicionalidadAmbiental

Aprobaciónpaís huesped

Protocolos

Monitoreo

Verificación

Reporte

Proyecto deInversión


está generando una gran demanda por este tipo deproyectos; conformado por la creación de nuevasinstituciones, organizaciones y mercados; así como porla participación de empresas, gobiernos, fuentesbilaterales, multilaterales entre ellas el Fondo de Carbono,prototipo del Banco Mundial.

Escenario global de las fuentesrenovables

Actualmente existen casi 30,000 MW instalados deenergía eólica a nivel mundial y se espera alcanzar60,000 MW para fines de la década. Actualmente,Europa espera aumentar la participación de fuentesrenovables al 12% de su capacidad de generacióneléctrica total durante los próximos 10 ó 15 años. Encuanto a la energía eólica, la siguiente tabla muestraque Dinamarca es el único país de la Unión Europeaque ya alcanzó la meta de contar con el 12% de sucapacidad de producción sólo con éste tipo de energíarenovable, Alemania tiene casi 9,000 MW instalados,Estados Unidos 4,000 MW, España 3,000 MW,Inglaterra está enfrascada en un proyecto muy ambiciosode desarrollo eólico.

Ante el reto ambiental, es imperativo diversificar lasfuentes energéticas y aprovechar el potencial de lasrenovables con las que cuenta cada país. En México elaprovechamiento de la energía solar tiene un granpotencial, pues se estiman altos niveles de insolación de5 KWh por metro cuadrado. En materia eólica existenalrededor de 10,000 MW potenciales para ser instaladosprincipalmente en el Istmo de Tehuantepec, debido aque el viento es una fuente de energía que ya empiezaa ser competitiva por la reducción de sus costos degeneración, los cuales se ubican actualmente en 4centavos de dólar por KWh frente a 2 ó 3 centavos dedólar por KWh de una planta de ciclo combinado. Sinembargo, debido a las grandes restricciones institucionalesjurídicas que existen en esta materia, México tiene

alrededor de 2 MW instalados en el Istmo deTehuantepec, que son insuficientes considerando el granpotencial generador de esta zona y del país entero.

Cambios que requiere el sistemamexicano

Para mejorar la eficiencia global del sistema, es necesariorealizar cambios estructurales importantes para impulsarla generación distribuida en México, fortalecer laregulación de la red, disminuir costos de redistribucióny transmisión, mejorar la confiabilidad y la calidad delservicio, favorecer la competitividad de las empresas yampliar opciones de venta de excedentes en mercadoseficientes. Estas acciones entre otros beneficios, ayudaríana disminuir los costos para municipios por facturacióneléctrica y, en general, a reducir las tarifas de todos lossectores económicos y sociales, al transitar de lascondiciones de monopolio en las cuales opera el sistemaeléctrico en nuestro país a uno de mayor competenciaentre generadores y prestadores del servicio.

Para lograr el aprovechamiento de estos esquemasinternacionales es necesario promover en México unamayor competencia y eficiencia, participar en los esfuerzosglobales de reducción de emisiones contaminantes,aprovechar el potencial de atracción de inversiónextranjera directa para desarrollar nuevas opcionestecnológicas como hidrógeno, celdas de combustibles,energía solar, eólica, biomasa, bagazo y rellenossanitarios, a fin de que los objetivos de eficiencia delsistema eléctrico nacional se traduzcan en beneficiospara los consumidores y el medio ambiente.

Después de 100 años, parece que Edison triunfa consus esquemas descentralizados y la predicción de queen el largo plazo el mercado tenderá a vaciar a losmonopolios, ya que las nuevas tendencias tecnológicaspromoverán e l autoabasto de energía, ladescentralización, la independencia y la autonomía en




la oferta de energía eléctrica para abastecer a lasindustrias ó incluso a las ciudades. Edison predijo quelos cambios tecnológicos provocarían un cambio estructuralen el sector eléctrico y que gradualmente se irían vaciandoa los monopolios existentes, dejándolos con un númerocada vez más reducido de clientes cautivos, sujetos aun mayor precio.

La justificación del monopolio por las economías deescala es cada vez menos relevante en el mercadoeléctrico. En tal sentido, puede afirmarse que ya no esverdad que entre más grandes sean las plantas y máscentralizados sean los sistemas es más barata la energía;lo que implica cambios revolucionarios en conceptospara el servicio de energía eléctrica. El principal impulsorde esta transformación en la industria eléctrica ha sidoel cambio tecnológico permanente en áreas como:telemática, informática, control, potencia y otroscomponentes que pueden hacer mucho más eficiente alfuncionamiento de los mercados.

Causas del rezago mexicano

La intervención del Estado y la formación de monopoliosson inevitables cuando se trata de monopolios naturales,donde existen altos costos de inversión inicial y elevadoscostos hundidos. Por ello, al día de hoy ya no esjustificable en términos económicos un monopolio en lageneración eléctrica y lo será cada vez menos, debidoal desarrollo de las nuevas tecnologías, las cuales en elfuturo cercano permitirán a los usuarios dejar de sersimples consumidores pasivos, ya que podrán generary conectarse a la red para ofrecer los excedentes deelectricidad de sus casas, industrias o fraccionamientos.

La capacidad de elección de los consumidores sobre eltipo de energías es un área donde se puede avanzaren México, debido a que no existen mecanismos demercado para que los consumidores expresen suspreferencias ambientales para poder comprar energíaverde, como sí lo pueden hacer en California, en España


Cuadro 1

Energía Eólica

País Capacidad InstaladaActual (MW) Tendencias

4,200Estados Unidos

España 3,400 Tasa de crecimientoanual del 100%

Alemania 8,800 25% del Consumo total para el 2005(3.5% en 2002)

Dinamarca 2,400 El 12% de su electricidad esgenerado con esta tecnología.

Inglaterra 485 Objetivo de satisfacer el 10% del consumoeléctrico con energías renovables.

Italia 700 Tasa de crecimiento anual del 80%

1500India

3México ¿?

y en otros muchos países donde existen mercadoscompetitivos y las empresas producen electricidad através de fuentes renovables, la cual es vendida amayores precios por los mayores costos de generacióny los consumidores o las empresas conscientes estándispuestos a pagarla.


Para aceptar los beneficios del cambio tecnológico y elaprovechamiento de energías renovables se requiere dela participación privada, y para ello es necesariocompletar las reformas constitucionales pendientes,cambios legales que permitan el acceso continuo y nodiscriminatorio a las redes de transmisión y distribuciónpara las energías renovables, mecanismos eficientes yequitativos de despacho y porteo, que hoy sonterriblemente complicados de entender y operar.

Es muy importante que se explore con seriedad laaplicación en México de un impuesto al carbono para

que las empresas con emisiones internalicen los costossociales y ambientales que generan con la quema decombustibles fósiles. Al mismo tiempo, es necesarioestablecer un régimen especial de fomento para energíasrenovables como sucede en muchos otros países. Unasolución viable sería incluir un precio verde o especiala un portafolio estándar donde se obligue (en este casono se puede porque son dos monopolios públicos) a lasempresas a generar cierto porcentaje de su energía apartir de renovables, en este caso sería necesario crearlos incentivos correctos como: los mecanismo de desarrollolimpio, la depreciación acelerada para estas inversiones,créditos fiscales, garantías de interconexión y acceso ala red como incentivos.

Finalmente, para que México capitalice su beneficio através de estos cambios en la forma de generar y consumirenergía, se requieren modificaciones a la Ley del ServicioPúblico de Energía Eléctrica, a la miscelánea fiscal, ala Ley de Ingresos fundamentalmente, y desde luego, almarco constitucional que las rige, tal y como se muestraen el Cuadro 2


Cuadro 2

Régimen especial de fomento

Instrumento Tendencias

Precio verde o especial Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica

Por tafol io estándar Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica

Certificados comerciables de energíasrenovables

Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica / Miscelánea Fiscal

Mecanismo de Desarrollo Limpio Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica / Miscelánea Fiscal

Depreciación acelerada Miscelánea Fiscal

Créditos fiscales Miscelánea Fiscal

Interconexión y garantía de acceso a la red,despachabilidad y conexión automática

Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica

Intercambio de energía enautoabastecimiento (en especie, en tarifa)

Ley del Servicio Público de EnergíaEléctrica

Financiamiento concesional (NAFIN,BANOBRAS)

Programas de Financiamiento de la Bancade Desarrollo


35

Tema II. Consideraciones Económicas

y Jurídicas para Elaborar Políticas

Públicas

en el Sector Eléctrico

Elementos base para el diseñode la arquitectura

Las características inherentes de la electricidad hacenque los modelos de organización que se han tratadode aplicar hasta hoy no funcionen del todo bien. Laelectricidad es un bien al que no es posible almacenarloy tiene que ser producido en tiempo real, es decir, enel momento en el que se va a consumir y por lo tanto,es necesario considerar estas características al diseñarel nuevo modelo de la industria eléctrica que se pretendeseguir. De lograr lo anterior sería posible modelarsuficientemente bien al sector eléctrico con base ensupuestos adecuados y no pretender que el mercadoeléctrico siga los supuestos a priori que impondría unmodelo alejado de la realidad.

En el diseño de política pública para el sector eléctricoha surgido recientemente una nueva perspectivaconocida como “Arquitectura de Mercado”, un ejerciciopara pensar como un arquitecto que va a construir unedificio (diseño de mercado), en el cual no se debenimponer ni extrapolar modelos pensando que podríanser la mejor solución, ya que la imposición de este tipode supuestos con referencia a otro contexto podríaresultar en un error por no tratarse del modelo adecuadoa la realidad del mercado eléctrico nacional.

La tarea de la economía siguiendo este razonamientosería tratar de analizar cuál es la estructura del mercadoideal, tanto por el lado de la oferta como por el lado

de la demanda y cuáles son las características del país;y en función de esto tratar de diseñar la mejor arquitecturapara ese mercado en particular.

Estructura del mercado: Oferta

El mercado eléctrico es posible dividirlo en cuatro:generación, transmisión, distribución y comercialización.Cada uno de ellos tiene características diferentes ypuede o no ser competitivo, puede o no ser monopolio,puede o no estar en manos del Estado, lo que hacesumamente complicado tratar de implementar un mismotipo de política en los cuatro submercados.

En el caso de generación se tienen dos posibilidades;por un lado el monopolio estatal o privado y por otrola competencia, ¿de qué depende que se elija unmodelo con respecto a otro o de qué depende queuno sea mejor con respecto al otro? Esto dependebásicamente de dos elementos: uno que tiene que vercon cuestiones tecnológicas y el otro que tiene que vercon el tamaño del mercado.

El tamaño del mercado está dado por la demanda opor sus componentes como el nivel de ingreso y tamañode la población. En cambio, el tamaño de la ofertaestá dado por la estructura de costos de producciónde una planta, es decir, la cantidad máxima deproducción a la que una fábrica puede producir sinincurrir en pérdidas económicas.

37• VÍCTOR CARREÓN

La Arquitectura del Mercado Eléctrico en MéxicoDr. Víctor Carreón*

* El Dr. Víctor Carreón es investigador especialista en el tema económico y energético de México y profesor titular del CIDE. Tiene maestríaen economía por el Centro de Investigación y Docencia Económica y maestría en economía por la Universidad de Chicago, además poseeun doctorado en Economía de la misma universidad. Cuenta con una vasta lista de publicaciones, una de ellas recientemente publicadacon el Dr. Armando Jiménez para la Universidad de Stanford, sobre la reforma eléctrica en el sector mexicano, además ha participadocon Juan Rosellón en otras publicaciones sobre incentivos para la expansión de la oferta de electricidad y capacidad de reservas en elsector eléctrico y tiene diferentes publicaciones en el Boletín de la Edición Económica del CIDE.

38 VÍCTOR CARREÓN •

La Arquitectura del Mercado Eléctrico en México

A esta cantidad de producción óptima o tamaño mínimode planta eficiente se le puede ubicar en la Gráfica 1como el punto de intersección (R), entre el CostoMarginal (costo por unidad adicional) y el Costo Medio(el costo promedio de todas las unidades producidas).Antes de este punto de producción óptimo, la plantaopera con ganancias económicas porque a pesar queel Costo Marginal va creciendo, el Costo Medio aúnva en descenso; en cambio, producir una unidad másdespués del punto de intersección, llevaría a operaren puntos donde ambos costos van creciendo por loque la planta incurriría en una pérdida económica.Entonces, si la cantidad de producción para abastecertoda la demanda es menor al punto óptimo deproducción, la mejor opción para producir sería unMonopolio Natural, ya que con una sola fábrica sepuede abastecer todo el mercado y además generarganancias económicas. Ésta era la situación hace 100años cuando por razones tecnológicas y por tamañodel mercado la escala mínima eficiente era muy grandecon respecto de la demanda por lo que el monopolioera la mejor opción para generación de electricidad.Sin embargo, en los últimos 100 años las condicionestanto tecnológicas como del tamaño de la demandahan cambiado significativamente y de manera másimportante en los últimos 30 ó 40 años. Por una parte,a través de un cambio tecnológico se ha logrado queel tamaño mínimo de plantas eficientes se vaya reduciendoy ahora en lugar de tener plantas gigantescas queproduzcan 500 ó 1,000 unidades como la escalaeficiente, se tienen plantas pequeñas con una escala deproducción óptima de 30 ó 50 unidades que operande manera eficiente. A su vez, el mercado ha idocreciendo paulatinamente por diversas circunstanciascomo la industrialización de los países y el crecimientode las economías. De esta forma, la combinación deuna mejora de las condiciones tecnológicas y económicashan hecho posible transitar a un modelo de organizacióndiferente al de monopolio con la introducción de lacompetencia.

Si se observan esas dos opciones para el segmento degeneración, monopolio natural contra competencia, noes posible decir que una es mejor que la otra bajocualquier circunstancia porque eso sería un absurdo,pero sí se puede decir cuándo una es mejor con respectode la otra y bajo que característica sí se puede pensaren un mercado competitivo.

En cuanto al segmento de la transmisión, por lascaracterísticas propias de la electricidad, siempre setendrá un monopolio natural y la única pregunta quequeda por hacer es: ¿este monopolio debe estar enmanos del Estado o debe estar en manos del sectorprivado?, ¿bajo concesión?, ¿bajo algún régimen?

Lo mismo ocurre para el caso de las líneas de distribuciónaunque a menor escala, porque se tiene la posibilidadde tener monopolios regionales y tener un tipo de

• Si un monopolio natural elige un nivel de producción (Ycm) en elque el precio es igual al costo marginal (P), produce una cantidadeficiente pero no puede cubrir los costos medios.

• En este caso la solución de eficiencia no es rentable, la empresatiene pérdidas totales iguales al earea del rectangulo ABPQ.

competencia monopolística entre distintas regiones, yaque estas empresas pueden competir entre si para ganarconsumidores en cualquiera de las regiones. Finalmente,la parte de comercialización definitivamente se puedeprestar a la competencia.

La respuesta a ¿cuál es la mejor arquitectura para elsector eléctrico? es complicada; se tiene un submercadode generación que es competitivo, otro que es monopolionatural en el caso de la transmisión y uno que se prestaa competencia monopolística en la distribución y hayposibilidades de introducir la competencia también enla comercialización. ¿Cuál es la mejor combinación?,Eso es precisamente lo que se debe de tratar deresponder y de discutirse en cualquier propuesta dereforma. No es posible decir que va a haber monopolionatural porque no es cierto, como tampoco es ciertoque se vaya a privatizar, no existen términos absolutos,aquí lo que funciona es una combinación de estoscuatro modelos.

El elemento más importante de un mercado eléctricocon estas características es el operador del sistema ypara éste existen tres posibilidades separadas claramenteuna de otra. El operador del sistema eléctrico puedeser centralizado, descentralizado o puede estar integradocon el operador de la red de transmisión. Cada unade ésas posibilidades tiene ventajas y desventajas,tampoco se puede decir que una es la mejor sobre lasotras dos en cualquier circunstancia, también aquídepende cuáles sean las necesidades de cada uno delos países, de cada uno de los sectores.En el esquema descentralizado, el operador del sistemase encarga del despacho y del porteo del sistema y esademás un organismo que no tiene vínculos directoscon los distribuidores, los generadores ó el operadorde la red de transmisión; ya que no tener una relacióndirecta con los jugadores restantes es fundamental paragarantizar la eficiencia y la calidad del servicio. Encambio, en el esquema centralizado el operador del

sistema es un agente que se encarga de programartodas las actividades del sector eléctrico y finalmentese tiene un último esquema donde el operador delsistema está integrado solamente con la red detransmisión.

Como ya se mencionó, cada uno de estos esquemastiene ventajas y desventajas. En el caso del sistemacentralizado, este no genera los incentivos adecuadospara la construcción de nueva capacidad de generación,que es justo el reto más apremiante que enfrenta México.La razón de lo anterior tiene como ejemplo clave elcaso de California en los Estados Unidos, donde eloperador del sistema estaba integrado a la red detransmisión y generaba ganancias económicas enormesa partir del sobre precio que creaban los cuellos debotella en puntos nodales de la red, lo que creaba muypocos incentivos para el despacho eficiente y la reducciónde costos de transmisión. Es decir, el operador deSistema tenía fuertes incentivos a mantener elevadoslos precios de la transmisión y beneficiarseeconómicamente con ello. Comportamiento totalmentecontrario a su función original que es eliminar en medidade lo posible los cuellos de botella en la red detransmisión y disminuir los costos en el transporte de laenergía eléctrica; situación que impacta directamentecon un mayor o menor precio a los consumidores finales.

Por su parte, en el esquema descentralizado el operadortoma en consideración todas las señales del mercadoen términos de ofertas, demandas, cuellos de botellaen transmisión, etc.; con ello el operador programa eldespacho de las plantas generadoras para cubrir lademanda al menor costo posible. Este comportamientodel operador del sistema tiene un beneficio adicionalen el mercado, ya que lanza una poderosa señal a losparticipantes a través del precio para incentivar lainversión y la expansión de la infraestructura.





Estructura de mercado en México:Demanda

La demanda de energía eléctrica en México ha venidocreciendo a una tasa mucho más alta que la oferta, elloha generado que se tengan momentos durante el veranodonde se ha llegado al 1% en el margen de reservaoperativa del sistema. En términos reales el sistema esconfiable si este margen de reserva se encuentra en elrango de entre 5% y el 7%; por ello, tener un sistemadonde se alcance 1% implica un riesgo enorme dadoque en cualquier eventualidad que deje fuera defuncionamiento a alguna planta generadora, provocaríagrandes problemas en el suministro ya que no se cuentacon ninguna disponibilidad de capacidad de generaciónpara reponerla de inmediato. Afortunadamente esto noha ocurrido, pero en caso de ocurrir las pérdidas seríanenormes para México.

Dos puntos adicionales con respecto a la demanda quehay que considerar son las horas pico y la demanda delargo plazo. En cuanto a la demanda de largo plazo,

el mercado ha crecido enormemente en los últimos 40años a nivel mundial. Lo anterior se explica mejor conla Gráfica 2, donde se muestra un aumento constantede la demanda mundial de energía desde 1900 y conun crecimiento exponencial de la demanda a partir dela década de los 60’s.

En cuanto al caso de México, la prospectiva del sectoreléctrico 2002-2011 de la SENER indica que elcrecimiento de la demanda será de 5.6% anual y sepiensa que se va a satisfacer principalmente con lageneración de CFE y una pequeña porción a través deautoconsumo y cogeneración (Gráfica 3).

Actualmente los consumidores por sector económico demayor consumo eléctrico son principalmente los del sectorindustrial, especialmente los grandes industriales yempresas medianas que consumen aproximadamente el60% de la energía en México; a ellos le siguen el sectorresidencial que demanda el 23%, el sector agrícolaconsume 5% y el sector servicios el 4% (Gráfica 4).

200000

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20 97

200000200000

20 19991900

Gráfica 2

Demanda Mundial de Energía: 1900-2002

Por otra parte, para el periodo 2001-2010 las tasasde crecimiento promedio de cada uno de estosconsumidores es de alrededor del 5% como se muestraen el cuadro 1, a excepción del consumo en el sector

industrial que los supera con una tasa promedio del6.1%. Se espera que el consumo nacional crezca a unatasa promedio anual del 6.3% durante ese mismo periodo.



290

260

230

200

170

140

110

80

50

1998 2001 2003 2005 2007 2009 20111990

5.6%

GeneraciónCFE

Cogeneracióny autoconsumo

Fuente: CFE

Gráfica 3

Consumo Nacional de Energía Eléctrica(Esecenario de Planeación)

Residencial(23%)

(34%)

EmpresaMediana

Comercial(8%)

Servicios(4%)

(26%)

GranIndustria

Agrícola(5%)

Gráfica 4

Demanda eléctrica por sectores

Cuadro 1

Tasas de crecimiento esperadas

Sector

6.30%Consumo Nacional

14.20%Consumo Autoabastecido

5.50%Ventas sin Exportación

4.90%Residencial

4.80%Comercial

2001-2010

4.80%Servicios

6.10%Industrial

0.70%Agrícola



Elementos adicionales

Existen elementos fuera del ámbito económico o técnicoque hacen que el modelo diseñado no genere losresultados esperados en la realidad; como por ejemplo,circunstancias legales que crean restricciones dentro delmarco Constitucional, el Tratado de Libre Comercio ensu capítulo referente a energía y de las leyes secundariascomo la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica.Cada una de éstas restricciones legales muchas de lasveces se presentan en direcciones encontradas, ya quemientras unos se apuntan a expandir generación, losotros apuntan a restringirla. En esta situación es muycomplicado compaginar estos incentivos en una soladirección, lo que crea gran incertidumbre a losparticipantes.

También están los elementos políticos, en donde el temade los sindicatos toma un valor relevante, no solo porel peso específico que tiene el sindicato al interior delsector, sino también por los vínculos que tienen éstos conotros sindicatos y con otras organizaciones sociales, loque genera una gran presión. De igual forma, al interiorde cada uno de los partidos políticos hay opinionesencontradas, algunos a favor y otros en contra conrespecto de una propuesta de reforma. Sin embargo, elproblema más importante es que no hay ningún argumentosólido ni a favor ni en contra y todas las propuestas sonfácilmente debatibles, por lo que se ha optado pormantener la situación actual, lo cual tampoco tiene unargumento sólido. Esta divergencia de opiniones se daentre los involucrados, ya sean: académicos, tomadoresde decisiones y empresarios; ninguno de ellos ha sidocapaz de generar un argumento sólido en ninguno delos dos sentidos.

El tercer elemento involucra a los factores ideológicosque son inherentes a todo lo que tiene que ver con elsector energético, involucrando temas como soberanía,seguridad nacional y nacionalismo. Desafortunadamente

en los últimos tres años, toda la discusión ha rondadoalrededor de estos temas y ninguno ha discutido cuestionestécnicas, económicas ó de factibilidad en el medianoy largo plazo, que son las consideraciones másimportantes en términos de la construcción de unapropuesta de reforma.

Competitividad

Después de considerar la existencia de estos factoresjurídicos, políticos y económicos surgen preguntas como¿por qué se ha perdido la posibilidad de implementarun mercado competitivo en generación?, y la respuestase encuentra en que la combinación de estos factoresha creado las restricciones actuales que han afectadola posibilidad de introducir la competencia en losmercados regionales de electricidad.

Además de esas restricciones surge la pregunta de si¿existe la información suficiente para construir unargumento sólido? y lo único de que se dispone es lainformación que provee la Secretaría de Energía o lasempresas, información que se podría considerar comopoco confiable, ya que la CFE siempre tiene un contraargumento a lo que la academia dice. En este sentido,la empresa menciona que desde el 2000 al interior dela CFE se cuenta con lo que ellos llaman el mercadosombra que simula la operación de un mercadocompetitivo (por divisiones regionales) y afirma ademásque todo lo que los investigadores y académicos dicendel mercado potencialmente competitivo en generación,monopolios de distribución, transmisión y despacho, laCFE ya lo hace al interior. Ante tales afirmaciones de laCFE, los académicos han demandado la evidencia ylos resultados; sin embargo, la respuesta es que no esposible, por lo que nadie a excepción de la CFE tieneinformación para verificar si en realidad están haciendointentos de implementar cuando menos en la parte degeneración una real minimización de costos que serefleje en las tarifas a usuarios finales.

Tarifas

La tarifa final que pagan los consumidores está compuestapor la suma de las tarifas de generación, transmisión,distribución y comercialización; la combinación de estascuatro debe dar la tarifa final. Sin embargo, el esquemaactual de tarifas es muy poco claro al respecto encualquier sector del consumo, en el régimen tarifarioactual no está explícita la suma de cuánto es de cadauno de los conceptos incluyendo a los subsidios. Estafalta de claridad en las tarifas envía señales equivocadasal mercado, por ejemplo, si la tarifa de generación estáen 10 $/KWh y se puede instalar una planta paragenerar en 5 $/KWh, se decide invertir en el proyectopues hay un margen de ganancia considerable paraentrar al mercado, decisiones de inversión que se traducenen beneficios al sector eléctrico gracias a que se tieneclaridad en los precios.

Subsidios

Los subsidios se aplican a todos los consumidores:residenciales, comerciales, industriales, agrícolas y deservicios; si bien es cierto que la parte proporcional de

subsidio para cada uno de estos tipos de consumidoreses diferente, se tiene que la tarifa residencial y agrícolason las más subsidiadas. En promedio el sector agrícolarecibe entre el 40% y 60% de subsidio por unidad deconsumo, el sector residencial entre el 30% y 50% desubsidio dependiendo del rango de consumo, la región,temperatura; finalmente viene el servicio industrial ycomercial que casi pagan el costo de acuerdo a lainformación que provee la CFE. El monto total de lossubsidios equivale a alrededor del 1% del PIB, unacantidad enorme que en el 2003 representó más de 60mil millones de pesos (Gráfica 5). Este sistema deasignación de subsidio es muy poco claro y además sedirige de forma indiscriminada a todos los consumidores,lo que genera problemas de asignación ineficiente,subsidios cruzados y asignación insuficiente en donderealmente se necesita.

Bienestar social

De 1985 a la fecha, los indicadores de productividad,eficiencia y calidad del servicio de CFE y LFC han idomejorando gradualmente. Sin embargo, si se comparaa estas empresas con otras similares en el resto del



Subsidio Total (millones de pesos) Como % del PIB

Gráfica 5

Subsidios a las Tarifas Eléctricas

60,000

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30,000

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10,000

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Año1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

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0.00



mundo, se revela que aún se está muy lejos de losestándares internacionales que realmente tienen un reflejoen el bienestar social. En términos económicos ortodoxos,el Beneficio Social es medido en términos de excedentes,en el caso del consumidor se refleja en la diferencia delo que está dispuesto a pagar y lo que realmente pagapor el servicio, mientras que para el productor se mideen la diferencia entre el precio al que está dispuesto avender y al que finalmente vende la electricidad.

Bajo el esquema de mercado competitivo de generación,se tendría una curva de oferta y una de demanda yel precio de equilibrio se ubica en el punto de intersecciónde ambas como se muestra en la Gráfica 6; el triángulosuperior al precio con respecto a la curva de demanda(ABC), genera una medida del excedente del consumidorpara cada nivel de consumo y el inferior (ACD), mideel excedente del productor para cada nivel de producciónó las ganancias obtenidas por la venta del producto, lasuma de ambas áreas es el Beneficio Social.

En el caso del consumidor residencial, este tipo deesquemas no tienen ninguna importancia porque al finalde cuentas su precio está regulado por el componentede subsidio. De esta forma el precio que enfrenta elconsumidor no es el que podría obtener en un equilibriode mercado, sino es el precio que finalmente se fija enHacienda, al igual que los subsidios que hacen queaumente o disminuya este excedente al consumidor o subienestar social.

Ahora se explica como afecta un monopolio al bienestarde los consumidores. El monopolio tiene fuertes incentivosa reducir la cantidad ofrecida y elevar el precio alconsumidor final por arriba del precio de un mercadocompetitivo. Con estas acciones el excedente del productoraumenta en la misma proporción que disminuye elbienestar del consumidor. El resultado se refleja enmayores beneficios para la empresa como se muestraen la Gráfica 7, donde el excedente del productor (ABEF)es mayor a las ganancias económicas (ABCD) derivadasde un sobreprecio.

Gráfica 6

Mercado Competitivo

Demanda

Nivel de Producción

Oferta

A

Precio

P *

B

D

C

Desde otra perspectiva, el bienestar social se puede verreflejado de acuerdo a su disfrute del servicio de energíaeléctrica y al día de hoy el 95% de la población enMéxico tiene acceso al servicio de electricidad, lo cuales un logro muy importante que ha generado el esquemaactual y que no se debe olvidar (Gráfica 8).

En cuanto al precio que pagan los consumidores por laelectricidad, la tarifa doméstica más económica enMéxico es una de las más bajas del mundo, sin embargohay que tener en cuenta que esta tarifa tiene un fuertecomponente de subsidio de hasta 50% del valor de laenergía que consumen (Gráfica 9).


Sin duda, ha habido importantes logros bajo el esquemaactual del sector eléctrico, pero ahora es preciso moversehacia una nueva estructura del mercado. La posiblearquitectura es opcional para México, con ella se debeconsiderar un mercado competitivo en generación, unmonopolio natural en transmisión, monopolios regionalesen generación, competencia en la comercialización, asícomo un operador del sistema descentralizado. Unaarquitectura para el sector eléctrico con estas características

es lo óptimo para México en este momento dado losgrandes requerimientos de expansión de capacidad.

Sin embargo, estas propuestas no caminan solas y tienenque ir acompañadas por dos cambios importantes, elprimero tiene que ver con la reforma energética integralpor el vínculo muy estrecho que hay entre la electricidady gas natural. No es posible avanzar en un mercado ydespués ver que se hace con el otro. Por otra parte,existen necesidades muy importantes de recursosfinancieros en este sector que tiene que ver con la reformafiscal. Todo esto es un paquete que debe de estarse discutiendode manera simultánea para asegurar el éxito de las reformas.

Finalmente, lo que se necesita es un sector eléctrico conuna nueva arquitectura que puede ser muy complicada,por ello se deben tomar en cuenta de manera muyimportante los intereses que están involucrados, que engeneral son intereses muy fuertes pero que van en sentidosopuestos, algunos quieren reestructurar, otros no, unosquieren eliminar el subsidio, otros no, entonces sonincentivos que están necesario ir eliminando dentro dela discusión argumentos como el de nacionalismo, yaque no son de ayuda y lo más importante es la planeaciónde mediano y largo plazo.



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Cobertura del Servicio Eléctrico:1910-2000

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Cualquier propuesta de reforma que salga a la palestrapública, no importa de dónde venga, lo primero que sehace es asociarlo con privatización, pero si se hace unrecuento, desde la propuesta del ex presidente Zedillohasta la última del año pasado, (alrededor de 15 ó 16),

la única que planteó privatizar fue la del PresidenteZedillo y aún se sigue discutiendo la privatización. Loque México necesita en el sector eléctrico es un traje ala medida, una “arquitectura” que vaya de acuerdo conlas necesidades del sector eléctrico mexicano

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47• JOSÉ ROLDAN

Implicaciones del Marco Legalen el Sector Eléctrico Mexicano

Dr. José Roldan *

* El Dr. José Roldan es Director de la maestría en derecho administrativo y regulación del Instituto Tecnológico Autónomo de México y profesordel departamento de derecho por la misma universidad. Es licenciado en derecho por la Universidad Autónoma de Puebla, maestro enderecho económico por la Universidad Autónoma Metropolitana en la Unidad Xochimilco, y posee un doctorado en derecho por laUniversidad Nacional Autónoma de México. Ha sido Director Consultivo y de Asuntos Notariales del Departamento del Distrito Federal.Tiene en su haber varias publicaciones, es coautor con José Ramón Cossío y Fernando Franco del libro “Derechos y cultura indígena, losdilemas del debate jurídico” y otros más sobre derecho público y modernidad jurídica, también es autor de “El sistema de fuentes delSenado” y “Constitución y el mercado”, publicado por Porrúa, México, y es coautor de Mexican Law de Oxford University Press

La organización social deseable está sustentada enun estado de derecho, en donde se debe de suponerque las distintas conductas sociales y los conflictos quese pueden presentar, deben de ser solucionados conformea un conjunto de normas preestablecidas por la sociedada través de sus representantes. Es por ello que el derechomarca los caminos institucionales para tratar los conflictosy de esta manera operan un conjunto de normas quepermiten soluciones en forma racional y civilizada.

Dichas normas deben de establecer un marco legal, elcual tienda a disminuir la incertidumbre, precisando losámbitos en donde actúan cada uno de los participantesa fin de que conozcan cuales son las actividadespermitidas y cuales no, así como sus derechos yobligaciones. El Estado más allá de la obligación deconocer el marco legal, tiene la responsabilidad públicade procurar un marco regulatorio que sea claro, precisoy coherente para poder tomar decisiones, calcular riesgosy precisar los costos; es decir, el derecho debe de darcerteza jurídica a través de la reducción de la incertidumbre.

Elementos legales a considerar en eldiseño de una política energética

Para el diseño de cualquier política pública, el derechodebe de ser un marco delimitante de la propia decisióna tomar, un ordenamiento compuesto por normas dediferentes jerarquías; por ello es fundamental conocersi aquello que se debe de modificar es la Constitución,una ley o un reglamento. Otro aspecto importante a

considerar es que independientemente de los contenidosde dicha política, la traducción jurídica puede tenerun impacto en las normas con grados diferentes a losplanteados, lo cual provoca que el hecho de encontrarla norma más adecuada para poder formalizarla seauna cuestión de primer orden.

Pueden existir distintas normas que comparten la mismacalidad de “derecho objetivo”. Sin embargo, lamodificación sobre la Constitución, ley o reglamentotiene un sentido diferente; el grado diverso de losordenamientos pone en juego a los procedimientos yórganos de decisión con productos que a su vezcontienen manifestaciones de grado en “derechosubjetivo” sobre los que operan, lo que alienta a sermás cauteloso en el momento de modificar cualquierordenamiento.

La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE)está especializada en normar al sector eléctrico enMéxico, dando la base jurídica sobre la cual se debede actuar. Sin embargo, la legitimidad constitucionalde dicha ley se ha puesto en duda como consecuenciade la “la Sentencia de la Suprema Corte de Justiciasobre la controversia Constitucional 22/2001”provocando incertidumbre de su solidez, ya que elargumento de la Suprema Corte de Justicia sobre dichasentencia es que diversas disposiciones de la leypudieran resultar inconstitucionales, en especial aquellasque regulan la participación de los particulares en losdistintos segmentos del sector eléctrico, lo que a su vez

48 JOSÉ ROLDAN •


ha ido introduciendo una gran incertidumbre para sabersi las inversiones privadas realizadas a la fecha, gozanó no de seguridad jurídica. Ante este escenario planteadoexisten dos alternativas; la primera es modificar la leypara “ajustarla” a la Constitución y la segunda esmodificar la Constitución para “ajustarla” a la ley.

La relevancia de la Reforma propuesta por el PresidenteFox es que la Constitución definiría los ámbitos deactuación para el sector público y privado. En el casodel sector privado, se señalan los espacios y posiblesderechos constitucionales que podrían tener susparticipaciones en el sector; así mismo se define eldoble papel del Estado al actuar como proveedor delservicio público y como agente regulador del sector.

Es importante establecer que la Constitución actúe comoracionador de poderes, en este sentido no solo delpoder público, sino también de cualquier otro tipocomo el económico. En este sentido, la economíarequiere que las actividades de mercado seanestablecidas de manera clara; por ejemplo, los derechosde propiedad deben de ser asegurados y al mismotiempo, debe de existir un Estado fuerte que sea capazde garantizar dicho conjunto de derechos y satisfaceral interés público de aquello que el mercado no ofrece.

Este ordenamiento marcado por la Constitución vaatribuyendo una diversidad de funciones al Estado ygradualmente va estableciendo las áreas de participaciónde los particulares a través de diversos conceptos; deesta manera, aunque el mercado pueda estarfuncionando bajo el modelo de competencia perfecta,la introducción gradual de las reglas para laparticipación privada podría desarrollar una serie defactores que alteren este funcionamiento.Analizando el marco conceptual del ordenamientojurídico actual, el primer concepto que se deriva es eltérmino de “estratégico”, el cual no depende de lo quesemánticamente se entienda como tal, sino de su función

de establecer un régimen jurídico consistente con lascondicionantes o características de la actividad queregula. En este sentido, se señala como estratégico através de la Constitución a un conjunto de conductasde titularidad pública, lo que excluye a las empresasprivadas de la prestación del bien o servicio,reservándolo sólo al Estado.

Por ello, la generación de electricidad para proveer alcliente del servicio público es considerada como unaactividad “estratégica”, por lo que el Estado es el únicoque puede llevarlo a cabo. Sin embargo, existen otrasáreas que carecen de dicho atributo, pero que sonconsideradas como un “servicio público”, que es elsegundo concepto.

En el Art. 28 Constitucional es necesario considerar elconcepto de “servicio público” para darle este calificativodentro de la ley a la generación y suministro deelectricidad. Una vez satisfecho este requisito bajo latécnica de reserva de ley se crearía el régimen detitularidad pública excluyendo al libre mercado. Perosi la actividad constituye un régimen de “servicio público”sin ser “estratégico”, se abre la posibilidad de que elEstado pueda brindar o pueda concesionar el serviciopara que los privados sean los que lo provean; porejemplo, la educación es calificada como un “serviciopúblico” pero sin exclusividad estatal, por lo que puedenparticipar los particulares.

El tercer concepto es el de “áreas prioritarias”, que aligual que el término de “estratégico”, más que atenderal significado del mismo, asigna características comola de habilitar al Estado para crear una entidadparaestatal que desempeñe el servicio o produzca elbien del que se trate. Esto le da al Estado la capacidadde ejercer una potestad, además hace a la actividadobjeto de una serie de actuaciones públicas por lascuales altera el mecanismo del mercado a través de lafijación de precios y la asignación de subsidios.

Con ello, a través de estos tres conceptos antesmencionados, la Constitución va estableciendo unaserie de regímenes para marcar la manera en la quelos agentes van a actuar en un determinado segmentode la actividad, ya sean públicos o privados.

Expuesto de lo anterior, dentro del diseño de la propuestapresidencial sobre la reforma eléctrica, la primeramodificación es un cambio en la redacción del preceptoque actualmente señala a la generación de energíaeléctrica como una actividad “estratégica” para laprestación del servicio público, lo que en principiomotivó a la Suprema Corte de Justicia a calificar quecualquier actividad relacionada a este concepto aúnvigente sea propia del Estado. Dicho cambio propuestoconsiste en considerar como “estratégico” al “serviciopúblico”, eliminando la mención del tipo de actividadal que se refiere, en este caso la generación ycomercialización de la energía eléctrica para lograrun trato diferente a aquello que no sea calificado como“servicio público”.


La aplicación de los conceptos tienen implicacionessobre el ámbito legal en el que se desenvuelve el sectoreléctrico, el cual podría tener diferentes calificativos;por un lado, aquello que sea considerado como “serviciopúblico” pueda ser suministrado por los privados y asu vez por las empresas públicas. El segundo calificativoa considerar es que además de ser un “servicio público”,también se considere como “área estratégica”, lo queda al Estado la capacidad de actuar como Monopolio.El término de “servicio público” se determina con baseen variables como la cantidad de clientes que seabastecen del bien o servicio, el grado e índice deconsumo, entre otras; mientras lo que no es calificadocomo “servicio público” tiene la capacidad para serejercido por el libre mercado, por lo que lasconsideraciones sobre los derechos, técnicas de creación

y de protección del derecho serían distintas, aún cuandoel Estado ejerce potestades de carácter regulatoriopara condicionar el acceso al mercado, los modos deprestación y de desempeño, así como la vigilancia.Bajo estas circunstancias, las entidades públicasoperarían en las mismas condiciones que las entidadesprivadas; es decir, compitiendo entre ellas, salvo laexistencia de reglas distintas a un escenario decompetencia.

Otro posible calificativo es que el sector no seaconsiderado como un “servicio público” pero que secatalogue como “área prioritaria”, facultando a losórganos públicos que tienen injerencia a establecersubsidios. En este caso, sería importante generalizarlos subsidios a todos los actores del mercado, a fin deno crear distorsiones de competencia entre las empresaspúblicas y privadas.

Finalmente, es importante considerar todos estoselementos a fin de establecer un marco legal claro, yaque siempre existe la posibilidad de generarseinterpretaciones diversas sobre la ley, por eso se requiereque el producto del legislativo permita tener un panoramaclaro, que dé a las empresas del Estado y a losinversionistas privados un ambiente de certidumbrepara tener una política pública con objetivos muy claros.El sector eléctrico satisface necesidades esenciales porlo que no es deseable excluir a aquellos que no puedenpagar por el servicio, esto ha llevado a introducir enla discusión de las reformas juicios como soberanía ynacionalismo. Sin embargo, se trata de definir proyectosde nación y no de tomar banderas en el momento dediseñar una política eléctrica, a fin de tener resultadosmás objetivos y congruentes en el largo plazo

49• JOSÉ ROLDAN


51

Tema III.

Consideraciones de Organización

Industrial para Elaborar Políticas

Públicas en el Sector Eléctrico

El marco legal en vigor no funciona

Al evaluar los alcances de la iniciativa de la ReformaEléctrica presentada por el Presidente Vicente Fox parasu aprobación en el H. Congreso de la Unión, esnecesario analizar el contenido de la propuesta dereforma a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica(LSPEE) incluida en el paquete de la iniciativa y suimpacto en el marco regulatorio, así como el buenfuncionamiento del sector, teniendo en cuenta que estapropuesta de reforma a la LSPEE fue presentada antesde la resolución de la Suprema Corte de Justicia de laNación (SCJN) en abril del 2002, que en suconsiderando noveno señala que pueden haberdisposiciones de la ley en vigor contrarias a laConstitución en cuanto a la participación de privadosen la generación de energía eléctrica. Tomando loanterior como referencia para el resto de la presentación,ahora se procede a analizar con detalle cada uno delos elementos de dicha propuesta de reforma aún vivaen el Congreso de la Unión.

La propuesta de reforma de la LSPEE del PresidenteVicente Fox, contiene elementos importantes como lacreación de una autoridad reguladora independiente(o en su caso, el fortalecimiento de la CRE) de la CFE,LFC y de la Secretaría de Energía, para que puedacontrolar el acceso a la red, los costos del mismo, asícomo regular las tarifas de consumo final de energía.Otros aspectos también importantes sobre el contenido

de la iniciativa del Presidente Fox, son los relacionadoscon la alineación de incentivos de CFE y LFC con elinterés de la Nación o el bienestar social, además dela pequeña posibilidad (debido a las limitaciones dela iniciativa) de la formación de algo semejante a unmercado eléctrico de mayoreo, además de algunascuestiones de arquitectura del mercado ya mencionadaspor el Dr. Víctor Carréon, que están muy limitadas enesta iniciativa.

Por ello, resulta necesario evaluar el alcance de reformaspara lograr un consenso y diseñar un modelo adecuadoantes de la resolución de la Suprema Corte y bajo elnuevo esquema que se presenta después de la resolución.En este sentido, como materia principal en la resoluciónde la SCJN se señala en su resolutivo segundo lainvalidez de las reformas al Reglamento de la LSPEEpropuestas por el Decreto Presidencial publicado el 24de Mayo de 2001. Asimismo, el considerando Séptimode la resolución, declara que la Iniciativa Privada puedegenerar para autoabastecerse, y que esto esperfectamente congruente con la Constitución en vigor,aunque el considerando Noveno de la misma resoluciónmenciona que pueden haber disposiciones en la leyen vigor contrarias a la Constitución, pero que laSuprema Corte no puede hacer nada al respecto y queen todo caso es el propio Congreso quien tiene lafacultad de hacer las modificaciones legales que ésteconsidere apropiadas.

53• BENJAMÍN CONTRERAS ASTIAZARÁN

En Busca de una ReformaHíbrida que Funcione

Dr. Benjamín Contreras Astiazarán*

* El Dr. Benjamín Contreras Astiazarán es Coordinador General de Mejora Regulatoria Sectorial de la Comisión de Mejora Regulatoria.Es licenciado en Economía por el ITAM, maestro en Economía por Texas, A. & M. y doctor en Economía por la misma Universidad.También es profesor de la Universidad Iberoamericana en la materia de política económica. De 1995 al 2000 se desempeñó comoDirector General de Estudios Económicos de la Unidad de Desregulación Económica de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial,fue Director General de Análisis Económico y Financiero de la Comisión Reguladora de Energía. En estos últimos años ha trabajado entemas de regulación, mejora de la calidad del marco regulatorio y el diseño de políticas públicas en áreas como infraestructura, diseñode licitaciones, agua y medio ambiente

54 BENJAMÍN CONTRERAS ASTIAZARÁN •

En Busca de una Reforma Híbrida que Funcione

Los puntos importantes a destacar son: que elconsiderando Noveno se ha sobredimensionado y seha minimizado al Séptimo, donde se señala que esconstitucional el autoabasto y la cogeneración comoformas de producción eléctrica del sector privado. Deesta forma, se le ha dado el carácter de resolutivo alconsiderando Noveno y se ha olvidado que elconsiderando Séptimo declara como constitucional lafigura de autoabasto y cogeneración. Cabe señalarque ambas figuras referidas de generación son unaaproximación a la libertad de elección por parte delos consumidores, pero que la gestión por parte de laCFE y LFC ha resultado en que el autoabasto no sedesarrolle en el potencial máximo permitido, endetrimento del bienestar de los mexicanos.

Otra implicación importante es que el contenido de laLSPEE y su Reglamento, desde las reformas generadasen el periodo del Presidente Zedillo, es el mismo antesy después de la resolución de la Suprema Corte deJusticia de la Nación. Por otra parte, se considera queel marco legal y regulatorio que se tiene en vigor esinsuficiente para las necesidades del país, debido aque no permite el aprovechamiento en generación defiguras como el autoabasto y cogeneración. Por último,si se está buscando una reforma constitucional queimplique regresar a la LSPEE antes de la resolución dela Suprema Corte como es el caso, se estaría dandomarcha atrás sobre la regulación en vigor y la gestiónpública en la aplicación de la misma.

Insuficiencia del marcoregulatorio en vigor

El país necesita crecer a tasas de crecimiento económicomuy superiores a las históricas para poder embarcarseen una senda que permita a los mexicanos mejorarsustancialmente su nivel de vida. Por ejemplo, parapoder alcanzar el nivel de compra que hoy tiene unciudadano español promedio, el producto interno brutoper capita -ajustado por la paridad en el poder decompra- en México necesitaría crecer al 4%, lo que vaa implicar un crecimiento de 5.2% real en el PIB1 deforma sostenida durante los próximos veinte años. Sise desea que dentro de veinte años los mexicanosalcancen el nivel de vida promedio que tendrá elespañol promedio en ese entonces, el PIB real deMéxico tendría que crecer a tasas cercanas al 7%anual sostenidamente. Si bien la meta de alcanzar estenivel de vida se ve remota, es posible de acuerdo ala experiencia que se ha vivido en otros países comola propia España2.

Sin embargo, dada la estructura legal e institucionalen el país, ni siquiera es posible crecer a tasas superioresal 5% en términos reales y de forma sostenida. Paraque esto suceda se requerirían enormes flujos de inversióny la disponibilidad oportuna y permanente de insumosenergéticos, en donde los términos y las condicionessean similares con los que enfrentan los ciudadanos delos principales socios comerciales de México3. Paraalcanzar estas tasas de crecimiento, México debe

1 La tasa de crecimiento esperada anual para México es de 1.2%. Las tasas de crecimiento en ingreso real per cápiita, requeridas paraalcanzar en veinte años el nivel de vida de los ciudadanos franceses y estadounidenses serían en promedio del 5.38% y 7.12%,respectivamente.

2 El crecimiento real en el PIB de la República Popular de China y Chile durante la década pasada fue de 10.7 y 7.2%, respectivamente,y China está creciendo actualmente a tasas del 8%.

3 Ver por ejemplo, Moroney, John R., John M. Trapani y Flory A. Dieck – Assad (2002). Energy, Capital, and Technological Change inMexico: 1965-2000. Documento de trabajo. Universidades de Texas A&M y Tulane, e Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores deMonterrey. Noviembre. Estos autores encuentran que en la ausencia de reformas estructurales en el sector energético, la disponibilidadde los insumos energéticos no podrá crecer por encima del crecimiento en la disponibilidad histórica de los mismos, así como a que lasrazones de inversión bruta / PNB requeridas serían de entre el 65 y 100% para alcanzar tasas de crecimiento del PNB de entre 5 y 6%.

replantear su visión sobre las restricciones a inversionesprivadas, principalmente en el sector energético, puesdurante los últimos veinte años el PIB por trabajador hapermanecido prácticamente estable, con un crecimientopromedio anual de 0.2%, mientras que la energíaprimaria disponible por trabajador ha mostrado unatrayectoria decreciente4.

Algo importante a considerar es que la disponibilidadde energéticos primarios en el futuro se ve amenazadapor el desplome previsible en las reservas probadasde hidrocarburos y, por otra parte, la escasez de gasnatural y de combustibles ligeros es más apremiante.Por ello es indispensable continuar con los esfuerzosde exploración y desarrollo de nuevas reservas, tantode petróleo crudo como gas natural.

En cuanto al sector eléctrico, la disponibilidad energéticaimplica no sólo que exista capacidad de generaciónsuficiente y oportuna, sino que la energía se produzcaal menor costo posible y que esté disponible de formacontinua cuando el consumidor la requiera, cumpliendolos estándares indispensables de calidad. Desgra-ciadamente, la discusión sobre la dinámica del procesode la iniciativa de ley sobre la reforma del sectoreléctrico se ha enfocado en el tema del financiamientoo autonomía de gestión de las empresas paraestatalesy se han dejado de lado conceptos importantes comola eficiencia que hay en la provisión de los energéticosque el país necesita. Es decir, la disponibilidad confiable,segura y con calidad al menor costo posible de laenergía eléctrica, ha pasado a un segundo plano dentrodel debate energético.

Al analizar los indicadores de eficiencia en la calidaddel servicio y de productividad de las empresas estatales,se puede ver que están muy por debajo en comparacióncon empresas de clase mundial, por lo que se planteala necesidad de una reforma que genere uncomportamiento acorde a las mejores prácticasinternacionales. Basta simplemente evaluar los pocosindicadores disponibles sobre la productividad5 ycalidad6 de los servicios prestados por la CFE y LFCpara constatar que no se cumplen las condicionesnecesarias sobre costo, calidad y continuidad delservicio público de energía eléctrica, condicionesindispensables para que el país pueda crecer a tasassuperiores a las históricas.

Si se continua con el marco legal actual o la reformaeléctrica que se está promoviendo con los criterios de2003 (que básicamente es quedarse con el marcolegal actual), se puede prever que no existirán gananciassustantivas en capacidad de generación más allá delos que ya se están teniendo con la producciónindependiente, que además es la principal fuente detransferencia tecnológica que se tiene y en la cual estábasada la mayor parte del crecimiento en capacidadpara los próximos años. De ocurrir lo anterior, lasganancias en eficiencia y aumento en capacidad degeneración tendrían que venir de la repotenciación delparque existente, como ya lo mencionó el Ing.Eibenschutz, mientras que para los otros segmentoscomo transmisión, distribución y comercialización, nose ha previsto ni discutido nada al respecto. En pocaspalabras, se están ignorando los segmentos dondeexisten potencialmente mayores ganancias en eficiencia,



4 Moroney, Trapani y Dieck – Assad (2002). Op cit. Página 12. Los autores se refieren al período 1980 – 2000.5 Por ejemplo, en el documento Electric Plant Cost and Power Production Expenses 1991, publicado por la Energy Information Administration,

se señala que la Generación Bruta por Trabajador de Generación para la CFE es aproximadamente dos veces menor que el mismoindicador para una planta americana de vapor cuyo inicio de operaciones fue en 1929, y casi cuatro veces menor que una planta queinició operaciones en 1984. Sería interesante conocer la evolución de indicadores como éste para conocer el desempeño reciente de laCFE. El problema radica en analizar la estructura los costos de la CFE para, entre otros, validar las tarifas que propicien la eficiencia enel consumo y en la prestación del servicio público de energía eléctrica.

6 Las únicas obligaciones establecidas en la normatividad con relación a la calidad del suministro, fluctuaciones frecuencia y voltaje delmismo, no se han cumplido, y los organismos jamás han sido sancionados por ello.



es decir, desde la propuesta ya desechada del PresidenteZedillo ninguna propuesta de reforma ha incluido unaestrategia clara para elevar la eficiencia en los segmentosde transmisión, distribución y comercialización. En lugarque las propuestas consideren los beneficios que podríagenerar un aumento en la eficiencia global del sistema,que según lo expuesto por el Dr. Carreón (i.e. los costosde transmisión, distribución y comercialización)representan el 65% de los costos totales del sector, lasprincipales discusiones de las nuevas propuestas estánenfocadas a ver quien va a pagar el pasivo laboralde los sindicatos o en ver qué porcentaje de generacióntiene que ser internacional o del gobierno, soslayandotemas tan importantes como la eficiencia energética yla reducción de costos.

Necesidad de reestructurara CFE y LFC

La reestructuración debe de implicar poder obtenerganancias en eficiencia para los rubros de distribución,transmisión y comercialización. Si bien son relativamentemenores las ganancias en eficiencia sobre las que selograrían en generación7, se considera que una mayoreficiencia en transmisión, distribución y comercializaciónayudaría a reducir las pérdidas de capacidad y deenergía en dichos segmentos, que representan

aproximadamente 65% del costo total como ya semencionó. Por otra parte, resulta importante considerarque en cuanto al tema de los subsidios son losconsumidores quienes pagan las ineficiencias de laCFE y LFC, pues la noción que los subsidios son muyelevados y es necesario reducirlos se debe en buenamedida a que los costos son mayores y los indicadoresde productividad son mucho menores que aquellosacordes con las mejores prácticas internacionales.

Asimismo, es necesario transparentar la informaciónsobre el desempeño de CFE y LFC8 con el objeto defijar y establecer fechas para las metas y comparar losresultados con otros parámetros medibles. Por estarazón, los legisladores deben contar con informaciónsobre los estándares de productividad y calidad deservicio con los que operan las empresas eléctricasparaestatales, y de esta forma los Señores Legisladorespuedan comparar su desempeño con el de las mejoresprácticas internacionales.

La alternativade la autonomía de gestión

Existe la percepción de que la falta de desarrollo enel sector energético se debe a los rigurosos controlesnormativos y presupuestarios, así como la escasez de

7 Las ganancias en generación son relativamente menores puesto que actualmente ya se permite la participación del sector privado en esterubro, dentro de la cual destacan los productores independientes de energía. Sin embargo, habría ganancias si se eliminan restriccionescomo obligar a dichas empresas a adoptar el contrato colectivo del SUTERM. Asimismo, las ganancias más grandes en generación sedarán en la medida en que se sustituya y reestructure el parque de generación de mayor edad de la CFE y LFC, que opera con estándaresde productividad muy lejanos a las mejores prácticas internacionales.

8 Por ejemplo, para la calidad del suministro: continuidad en el suministro de energía, interrupciones de larga duración, tiempo de rehabilitacióndel suministro, límites para la frecuencia y para la duración de las interrupciones e interrupciones planeadas y no planeadas; para lacalidad del voltaje: magnitud, frecuencia, distorsión de la forma de onda, interrupciones de corta duración, oscilaciones y transitorios; ypara la calidad comercial: problemas de medición, notificación de interrupción del suministro, reclamaciones de voltaje, tiempo dereparación, pago por penalización, garantía de conexión y/o tiempo de conexión, entre otros. (Fuente: Madrigal Martínez, Manuel, Dr.“Regulación y competencia en los mercados de Electricidad. Calidad de la Energía y su regulación”. Instituto Tecnológico de Morelia,conferencia APEC-CFE, Ciudad de México, mayo 30-31, 2002).En cuanto a productividad, se pueden incluir indicadores tales como número de trabajadores por kw de generación instalado, númerode trabajadores por segmento (trabajadores/kwh), nómina anual por segmento ($/kwh), número de trabajadores por kilómetros de líneasde transmisión, número de trabajadores por kilómetros de líneas de distribución, número de trabajadores por planta de generación,disponibilidad de cada planta de generación, régimen térmico de cada planta de generación por tipo de combustible utilizado, eficienciaenergética de cada planta de generación por tipo de combustible utilizado, y/o pérdidas de capacidad y de energía por segmento.

fondos gubernamentales a la que están sujetos todaslas dependencias y entidades de la administraciónpública federal. La respuesta simplista de estapercepción, es que la solución está en permitir a lasempresas públicas operar como cualquier empresaprivada sin los controles y escasez de recursos a losque están sujetos por ser entidades públicas, lo que haderivado en la idea de concederles autonomíapresupuestaria y de gestión tanto en el sector eléctricocomo en el sector de hidrocarburos. Sin embargo, estoresulta innecesario, pues con la “liberación” se asegurael financiamiento para el desarrollo de los sectores,dándose por sentado que las empresas paraestatalesse comportarían como “empresas de clase mundial”;además bajo el esquema de autonomía presupuestariay de gestión se corre el riesgo de caer en un problemade agencia, es decir, que no exista una alineación ocongruencia entre los objetivos de los administradoresde estas empresas y el bienestar de los mexicanos.

La Constitución y la legislación vigente permiten lalibertad de elección para los consumidores en áreascomo la autogeneración y las importaciones con el finexclusivo de autoabasto. Sin embargo, en el sectoreléctrico mexicano se ha limitado el desarrollo en dichasactividades y este aspecto se manifiesta en el pobredesarrollo de capacidad de generación paraautoconsumo en más de 11 años de vigencia de lasreformas legales correspondientes y en una debilidadde las redes de interconexión para importación delsistema eléctrico mexicano con el de los Estados Unidos.El bajo desarrollo de la actividad importadora deelectricidad, se debe a que los enlaces más fuertes selocalizan donde la CFE es exportadora neta y no dondelos importadores privados más lo necesitan. Dichocomportamiento monopólico es ejemplar para un casode “libro de texto”, ya que puede ilustrar como CFEejerce su poder de mercado para obtener beneficios.Aunque en realidad dicho comportamiento se puedeconsiderar inaceptable desde la perspectiva social,

cuando estas empresas pertenecen a la Nación, puesse generan pérdidas en bienestar social que perjudicanprincipalmente a los millones de consumidores mexicanosy que por mandato constitucional carecen de opcionespara satisfacer sus necesidades de abasto.

Por esta razón, antes de pensar en la autonomía degestión se debe de pensar en un marco regulatorioadecuado, en el cual las empresas públicas operenacorde con el bienestar de los mexicanos, al mismotiempo que se necesita una reestructuración interna quecomience por los contratos colectivos de trabajo.

Autoridad reguladora independiente,mandato de las empresas paraestatales,

tarifas, acceso a la red, diseño delicitaciones y transparencia

Una autoridad regulatoria fuerte e independiente de laCFE y LFC es necesaria para expedir y hacer cumplirla normatividad técnica, así como las reglas deoperación y control del despacho eléctrico. Este órganoregulador también estaría encargado de supervisar quese esté utilizando la energía de menor costo, así comoque los encargados de las redes de transmisión ydistribución las operen eficientemente y realicen lasampliaciones en las mismas con la debida oportunidad,a fin de evitar cuellos de botella para el suministro.

Aquí es importante recordar que la autoridad reguladoraactual (la Comisión Reguladora de Energía) no cuentacon atribuciones para ordenar el acceso a la red órealizar la supervisión sobre la obligación de que laCFE utilice la energía de menor costo. En este sentido,la normatividad técnica que se expida y la aplicaciónde la misma deben de ser neutrales en términos decompetencia, pues de otra forma se puede correr elpeligro que la CFE discrimine en contra de generadoresprivados o de los consumidores.





Como los objetivos de corto y largo plazo de lasempresas paraestatales o los de sus sindicatos nonecesariamente coinciden con el mejor interés de laNación, resulta necesario establecer en ley los mandatosprecisos para que ambos objetivos converjan. Entreestos mandatos se pueden considerar los de minimizarcostos y el de proporcionar acceso a la red a quienlo solicite, respetando la normatividad técnica paraevitar afectaciones al sistema. El vacío que actualmenteexiste en cuanto a estos mandatos proporcionademasiada libertad a los directivos y a los sindicatosde CFE y LFC para hacer prevalecer sus intereses sobrelos de la Nación. De la misma forma, se necesita unapolítica energética de largo plazo que prevalezca sobrelos intereses de las empresas paraestatales.

Sobre el tema de tarifas eléctricas hay aún muchotrabajo por hacer en cuanto a niveles, estructura,regionalización, tiempos horario y opciones para quelos consumidores puedan decidir a que hora del díaconsumir.

En materia de interconexión, debido al incierto accesoa la red por parte de generadores privados para elautoconsumo y la escasa libertad de elección que elmarco constitucional vigente permite sobre el proveedorque suministre la electricidad, se requiere que laautoridad reguladora independiente esté facultada paraordenar el acceso a la red, así como los términos ycondiciones del mismo. Mientras la CFE y LFC tenganin tegradas a sus labores la generación ycomercialización, la garantía de acceso nodiscriminatorio a las redes se debilita y fortalece lanecesidad de contar con una autoridad reguladorapoderosa e independiente que asegure el libre accesoa la red. Por ello, es necesario que el costo de conexiónfísica a la red quede claramente estipulado y que ladecisión técnica de la conexión recaiga en la autoridadreguladora y no en cualquiera de los participantes delsistema.

Cabe señalar que en la normatividad vigente, el accesoa la red no está garantizado y que el número ycapacidad de las interconexiones son menores a lossocialmente deseables, pues la actual LSPEE permiteque los organismos paraestatales del sector seautorregulen. En el caso de convenios para acceso aredes, la CFE firma sólo aquellos que le conviene, endonde se puede prestar a abusos sobre todo conpermisionarios pequeños, lo que desincentiva a lainversión en proyectos de generación paraautoabastecimiento. Otro gran problema en el accesoa las redes es lo referente a la remuneración de losexcedentes, en donde la CFE utiliza la discriminaciónde primer grado para adquirir los excedentes decapacidad de los generadores conectados a la red.Sin embargo, lo que marca el reglamento vigente esque debería de existir un “mercado” de un solocomprador (en este caso CFE), quien pague lo que losproductores independientes ofrecen, siempre y cuandole resulte más barato que cualquier otra alternativa;dicho mecanismo no se ha traducido en beneficios alos consumidores, pues el diferencial entre lo que estádispuesto a pagar y lo mínimo que está dispuesto arecibir el generador privado por sus excedentes(excedente del generador explicado por el Dr. Carreón)los captura CFE, sin que se transfiera este beneficio enun menor precio a los consumidores finales.

En materia de licitaciones para incrementar la capacidadde generación del Sistema Eléctrico Nacional, el marcolegal y reglamentario vigente permiten que algunosesquemas de licitación puedan ser diseñados de mejorforma para la producción independiente, esquemas deemergencia (PEMEX u otros) o licitaciones abiertas(cogeneradores y autoabastecedores). La mejora en eldiseño de licitaciones ayudaría a incentivar las inversionesen autogeneración y cogeneración, aprovechando estetipo de energía que es mucho más eficiente que losciclos combinados, con lo que ganaría el país y losconsumidores.

Un punto medular de la reforma estructural es el de lanecesidad de operar con mayor transparencia, ya queactualmente no se cuenta con información oportuna yconfiable en cuanto a subsidios, costos y tarifas. Estoaproximaría a mejores prácticas internacionales a laCFE, al mismo tiempo que ayudaría a vigilarla paraque cumpla con su mandato de generar energía almenor costo, como lo marca la ley. En la actualidadesto no es verificable si se hace una minimización decostos en la generación, al igual que no se sabe si sele paga el costo marginal a los generadores privados.


Como conclusión, para lograr una reforma que funcionees necesario establecer un mandato legal congruentey reglas internas de gobierno para CFE y LFC, puesen la actualidad no hay incentivos para que éstas

minimicen los costos y que las ganancias en eficienciase transfieran a los consumidores finales. Para lograrlo anterior, se requiere también establecer una políticade transparencia en costos incurridos, donde los auditoressean todos.

También se requiere establecer una política amigablecon relación al acceso a la red, la cual es una medidaaproximada a la libertad de elección del consumidory se crean incentivos a la minimización de costos entrelos generadores. Adicionalmente, se requiere de unaautoridad reguladora independiente en materia detarifas, acceso a la red y regulación técnica. En pocaspalabras, en lugar de una reforma que deje igual opeor al mercado eléctrico bajo el escenario actual, losmexicanos necesitan de una reforma híbrida que funcione,pues las que se están discutiendo no sirven



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Reformando Mercados Eléctricos:Lecciones de Cinco Países en Desarrollo

Dr. David Victor *

* El Dr. David Victor es Director General del Programa de Energía y Desarrollo Sustentable de la Universidad de Stanford. David Victor eslicenciado en Historia y Ciencias por la Universidad de Harvard, doctor en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por el InstitutoTecnológico de Massachussets (MIT); también es profesor de política ambiental internacional en el Departamento de Ciencias Políticas yde Ley Energética en la Escuela de Leyes de la Universidad de Stanford. Fue Director del programa de ciencia y tecnología del Consejode Relaciones Internacionales en Nueva York. Ha publicado un gran número de libros como “El colapso del protocolo de Kioto y La batallapara reducir el calentamiento global”, así como “Innovación tecnológica y desempeño económico”.

En los últimos quince años, casi todos los países hanexperimentado diferentes tipos de reformas en el mercadodel sector energético y en muchos otros sectores. Estasreformas no provienen de una panacea o paradigma,no han tenido la evolución lineal de un modelo basadoen monopolios a uno de competencia y participaciónprivada como se piensa, ni han podido crear unmercado muy abierto con introducción de la competenciaen todas y cada una de las partes que integran laindustria energética. Estos cambios han implicado lamigración de un sistema centrado en el Estado a unnuevo modelo donde el papel más importante lo jueganlas fuerzas del mercado y la inversión privada. De estaforma, si se piensa en la reforma como un procesogradual de migración del Estado al mercado y no comoun súbito cambio de un extremo al otro, entonces lasexperiencias en otras partes del mundo podrán servircomo guía para una eventual reforma en el sectorenergético mexicano. Con base a un estudio muyamplio que se está realizando actualmente en laUniversidad de Stanford en materia eléctrica de cincopaíses (Brasil, China, India, México y Sudáfrica), seprocederá a comentar brevemente algunas de lasconclusiones más importantes que ayudarán a analizarlos procesos de reforma en materia eléctrica con elobjeto de tener una visión más global sobre el tema.

En los países industrializados casi toda la presión enrelación con las reformas para introducir las fuerzasdel mercado han provenido del lado de las gananciasen eficiencia en el sector eléctrico. Por supuesto, los

cambios en la organización industrial son sumamenteimportantes, pero en casi todo el mundo industrializadola justificación más importante para abrir el sectorenergético a la participación privada ha sido crear lasolvencia financiera necesaria a fin de asegurar losmontos de inversiones requeridas en el sector.

Procesos de reforma en otros países

En la mayor parte de los países, los procesos de reformaeléctrica se retrasan hasta el momento en donde estána punto de generarse apagones a gran escala, por loque no resulta sorprendente que de los cinco paísesbajo estudio, Sudáfrica tenga el proceso más lento. Eneste país durante la década de los 70’s tuvieroninversiones masivas y la economía en lo sucesivo nocreció tan rápido como se esperaba. Esta situación desobreoferta los coloca en una posición en la que nohan tenido la urgente necesidad de reestructurar elsector eléctrico.

Debido a la gran politización de las tarifas en lamayoría de los países, un resultado probable de losprocesos de reforma en el corto plazo a excepción deMéxico es la reducción de los subsidios y el aumentoen los precios de electricidad. India es un caso extremo,donde el 35% de la energía que es utilizada por elsector agrícola paga casi cero en tarifas. En este casocualquier intento por reformar y eliminar subsidiosimplicaría aumentos dramáticos en los precios y por lotanto se ha creado fuerte resistencia política antes de

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la reforma. Este es el mismo escenario actual paraSudáfrica, mientras que en China y Brasil los precioseran bastante adecuados antes de la reforma y no serequirió de grandes aumentos en las tarifas.

En México la situación es diferente pero antes esnecesario cuantificar si los precios serán mayores omenores después de la reforma. Por ello es tan importanteque México entre en un proceso de reforma bajo unescenario de mayores inversiones, con procesos degeneración eficientes y de bajo costo para obtenerprecios más bajos después cuando la reforma eléctricaesté en marcha. Esto es importante ya que políticamentees muy difícil implementar una reforma si la gentepercibe que los beneficios llegarán en el largo plazo,mientras que en el corto van a tener que pagar preciosmás elevados. Por ejemplo, en California se pagaban25 centavos de dólar por KWh y la población pidióuna reducción del 10% en tarifas, pero ese descuentodesapareció cuando los consumidores terminaronpagando un precio mayor al inicial por redondeos enlos cargos. Si los consumidores californianos hubieransabido esto antes de la reforma y se les hubierapreguntado si estaban a favor, seguramente hubierancontestado que no. Por ello, para el caso de Méxicoes necesario cuantificar muy cuidadosamente cuálesserían los beneficios plausibles para los consumidoresen el corto y el largo plazo.

De acuerdo a la evidencia que existe sobre los procesosde reforma en diferentes países en el mundo, todoshan adoptado diferentes estrategias como resultado enese momento de situaciones muy particulares, ello indicaque los políticos e inversionistas de estos países realizaronun análisis objetivo para encontrar la mejor estrategiapara resolver los problemas muy particulares existentesen sus respectivos mercados energéticos. Pero entérminos generales se puede decir que estas estrategiasde descentralización casi siempre han comenzado enel segmento de generación con la introducción de los

productores independientes, ya que es muy fácil abrirgradualmente el sector a la participación privada deesta forma, mientras que la reestructuración completadel resto de la organización industrial de las compañíaspúblicas siempre ha sido más difícil, ya que essumamente complejo crear un mercado de generacióncompetitivo a partir de estas condiciones. Bajo estecontexto, todas las reformas han empezado primerocon un mercado híbrido, en donde parte es manejadapor el Estado y parte por los privados. A continuaciónse muestran en el Cuadro 1 las estrategias de cada unode los países para resolver el problema del sector eléctrico.

Otras reformas paralelas a la eléctrica

Otro tema importante a considerar se refiere al ritmo ycarácter de las reformas, ya que casi todo lo que sucedeen el sector de la energía eléctrica no depende de símismo, sino de las reformas complementarias que seadopten fuera del sector. La reforma del mercado financieroy la reforma hacendaría, son fundamentales para quelas empresas paraestatales operen sin una elevada cargade restricciones, un ejemplo de ello es la India, dondelas distribuidoras están operando con pérdidas masivasporque el sistema eléctrico no está funcionandoeficientemente debido a dichas restricciones.

En los cinco países bajo estudio, se observa el mismoproblema de restricciones financieras y regulatorias. Elcomo cada país las resuelva será la causa principalpara que las reformas funcionen adecuadamente o no.Tal vez uno de los principales cambios es el crear lascondiciones para la existencia de un mercado de capitalesrealmente competitivo; en China por ejemplo, estasituación trabaja en el sentido contrario ya que no existeun mercado competitivo de capitales donde losinversionistas puedan acudir. En este país el sistemabancario se encuentra controlado por el Estado, lo quele da una gran capacidad al Gobierno Central para


movilizar enormes cantidades de dinero en formadiscrecional a áreas o programas que se considerenprioritarios y no necesariamente dentro del sectorenergético. En este sentido, si el Estado comienza conun proceso de reformar para impulsar un mayor papelde la iniciativa privada pero al mismo tiempo tiene lacapacidad económica para revertirlo, como en el casode China, se crea un proceso de reforma que es realmentecomplicado y dificulta la operación eficiente de losmercados inhibiendo el interés de la iniciativa privadaa participar en un proceso de reforma.

La única manera en que una verdadera reforma puedacrear precios competitivos en los factores de producciónes si las empresas, ya sean estas públicas o privadas,se ven forzadas a vivir bajo restricciones presupuestariaspero tienen la posibilidad de observar los precios realesdel capital y esto depende en gran medida de la reformafinanciera, la reforma fiscal y otras muchas muyimportantes, como la de los mercados de combustibles.

Cualquier esfuerzo de reformas en el mercado deelectricidad puede fracasar muy fácilmente si el sectorse enfrenta a precios disfuncionales en el mercado laboraly el mercado de combustibles. En la India han logrado

mejoras enormes gracias a las reformas en el mercadode capitales y en el mercado de mano de obra, reformasindependientes a las del sector energético que hagenerado un cambio sustancial para tener precios máscompetitivos en estos sectores.

Por otra parte, una reforma judicial en materia regulatoriaes importante para definir el papel de los reguladoresindependientes y en esta materia hay mucho por haceren México para fortalecer la Comisión Reguladora deEnergía. En el caso de China, el papel que juega elregulador independiente es totalmente irrelevante, yaque no hace nada independiente, no regula, solamenteexiste; ello introduce una gran incertidumbre jurídica yregulatoria en el mercado eléctrico. Por estas razones,también la coordinación entre la reforma judicial yregulatoria es sumamente importante.

Otro tipo de reforma de igual importancia es la quetienda a fortalecer la gobernabilidad corporativa y larendición de cuentas, dicha reforma debe de ir dirigidaa la creación de un sistema de auditoria independientepara todos los participantes del sector. En el mundoexiste evidencia de una fuerte correlación entre este tipode reformas y las variaciones positivas en el crecimiento

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Cuadro 1

Estrategias de Apertura en el Sector Eléctrico

PaísBrasil

EstrategiasPrivatización de las compañías de generación y distribución para obtenerdinero; se permiten productores independientes de energía (PIEs); crecaciónde un operador para el sistema hidroeléctrico; regulador independiente.

China Reforma marginal (PIEs) y corporatización de empresas estatales paraobtener dinero; regulador independiente naciente.

India Reforma marginal (PIEs y rendimientos financieros garantizados para lacompañía nacional de electricidad), luego se reestructuraron mercados ydespués se privatizó la distribución; regulador independiente.

México Reforma marginal (PIEs); reformas detenidas debido a barreras políticasy constitucionales; regulador independiente.

Sudáfrica Electrificación agresiva; reforma de distribuidores; corporatización de laempresa de servicios pública; regulador independiente.

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económico. La ausencia de gobernabilidad corporativay la rendición de cuentas tiene un impacto directo en latoma de decisión de inversionistas cuando eligen unmercado o un país, principalmente en los casos comunesde esquemas de coinversiones entre extranjeros ynacionales, esquema de coparticipación pública-privadapor el que optan algunos países para evitar queinversionistas extranjeros se apoderen del sector energético,situación que se torna sumamente difícil ya que losinversionistas extranjeros se están asociando con alguiende quien no saben que cuentas van a rendir bajo lasreglas normales de gobernabilidad corporativa. Lo únicoque logra esta incertidumbre es cambiar los tipos deriesgos privados a riesgos corporativos, lo cual puedeser muy peligroso.

Problemas durante el proceso dereforma

El proceso de transición en una reforma del mercadoeléctrico puede traer riesgos y es necesario que seantomados en cuenta muy seriamente. En la actualidad,lo que sucede en el mundo es un surgimiento de losmercados híbridos en la introducción de productoresindependientes en mercados antes controlados pormonopolios públicos. Estos modelos híbridos pueden serinestables y desembocar en experimentos fallidos. Tales el caso de China frente a la crisis del Sureste Asiáticoen el año 2000, donde 6 provincias tenían superávitde electricidad puesto que se había sobreconstruidocapacidad de generación con la expectativa de uncrecimiento superior de la demanda. En este ambientede depresión de la demanda doméstica, las empresascomenzaron a hacer ventas al mayoreo del 10% de sugeneración total, tratando de jugar el papel que Enrontomó en California al tirar los precios al nivel donde suscompetidores no podían generar sino con pérdidas. Estofinalmente resultó en que muchas compañías generadorasquebraron y el mercado de generación chino se concentróen unas pocas compañías que lograron sobrevivir, lo

que comúnmente se conoce como una “toma agresivadel mercado”. Posteriormente, el resultado fue unareducción de la capacidad de generación disponibleque perjudicó el equilibrio a largo plazo entre oferta ydemanda cuando más tarde la demanda creció denuevo y no había una oferta suficiente para abastecerla.De esta forma, la falta de una regulación clara y adecuadapara prevenir dichos desequilibrios en el mercado,fácilmente se puede identificar como uno de los problemasclaves en los mercados híbridos. En un contexto comoeste, donde las reglas son poco claras es sumamentedifícil que la iniciativa privada se interese en apoyardichas reformas.

Un detalle más a considerar al inicio del proceso dereforma es la construcción de coaliciones políticas; porejemplo, en la India uno de los problemas centrales parala generación de consensos alrededor de la reforma esque ésta implicó una reducción de subsidios, con losargumentos en contra que esto genera. Esto lo sabía elGobierno Central, pero también sabía que la reformaera esencial, entonces se creó un fondo especial pararecompensar a los participantes del sector eléctrico quemejor trabajara en favor de las reformas, despuéscontrataron contadores externos con cerca de 30 criteriosmuy específicos para medir el desempeño de losparticipantes, y de esta forma los que mejor calificarontuvieron mejor oportunidades de negocio. Con ello selograron generan los incentivos políticos para favorecerla reforma sin que el Estado tuviera un papel protagonistapero conservando la dirección en el diseño de la reforma,porque si de deja a cada participante elegir su tiporeforma entonces el sistema entero corre el riesgo decolapsar.


La mayoría de los países que han emprendido reformaslo han hecho porque sus sistemas eléctricos estaban apunto de colapsar, a menos que los gobiernos centrales


estuvieran dispuestos a destinar una enorme porción desu Producto Interno Bruto para hacerse cargo del sector.Una vez emprendido el esfuerzo de implementar unareforma estructural, lo importante es tener muy claro loque realmente se espera de los reguladores independientesbajo este tipo de contextos, ya que los problemas queles debería importar a los reguladores no son los de lateoría, temas como el mercado energético o la creaciónde competencia al menudeo, sino la creación detransferencias, gobernabilidad corporativa y la claridadde las reglas de juego.

La experiencia que ha tenido la India debe de seranalizada muy de cerca, ya que el sistema fue tan maldiseñado y se soslayó el proceso de reforma durantetanto tiempo que los usuarios grandes están saliendo delsistema. Al analizar el estudio realizado por la Universidadde Stanford, en la India se observa que el 24% de lacapacidad instalada forma parte de un sistema cautivo,lo que significa que compañías e incluso zonasresidenciales están creando sus propios sistemas de

generación debido a que el sistema oficial es muy pococonfiable. En este proceso los usuarios de este nuevosistema se convierten en una circunscripción cautivadictando sus propias reglas y proveyendo de energíaa otros miembros de ese sistema. Una vez que se formaneste tipo de sistemas cautivos, existen en el mercadodos sistemas, el público y el privado, con ello se correel peligro de crear un sistema oficial poco eficiente yotro privado que sólo sirve a una élite a un costoextremadamente elevado.

Finalmente, es muy importante considerar la viabilidadde la existencia de este tipo de sistemas regionales araíz de los cambios tecnológicos en generación, pequeñossistemas que pueden ser abastecidos eficientemente porplantas generadoras pequeñas. La existencia de estossistemas duales en una misma localidad es muy peligrosoy no sólo se ha presentado en la India, por lo que serecomienda tomar en cuenta estos riesgos en el momentode definir el rumbo de las reformas en México

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