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MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS EN MATERIA DE LIQUIDACIÓN E
INGRESO DE CUOTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Madrid, 18 de febrero de 2014
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FICHA DEL RESUMEN EJECUTIVO
Ministerio/Organismo proponente
Ministerio de Empleo y Seguridad Social Tesorería General de la Seguridad Social
Fecha
18/02/2014
Título de la disposición
Anteproyecto de Ley de medidas en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social.
Tipo de memoria
Normal Abreviada
OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA
Situación que se regula
Implantación de un nuevo sistema de liquidación de cuotas de Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, a efectuar directamente por la Tesorería Gral. de la Seguridad Social.
Objetivos que se persiguen
Simplificar el cumplimiento de la obligación de cotizar, con la consiguiente reducción de cargas administrativas, al eliminarse la duplicidad actual en la aportación de datos a la Seguridad Social (en actos de encuadramiento y de cotización). Reducir costes para la Seguridad Social, optimizando sus recursos humanos y mejorando la calidad de la atención ofrecida, al implantar un sistema tramitado totalmente por medios electrónicos. Conseguir una mayor efectividad en el control de aspectos determinantes para una adecuada gestión liquidatoria y recaudatoria de la Seguridad Social. Mejorar la calidad de la información utilizada para la liquidación de cuotas, reforzándose con ello la seguridad de ésta.
Principales alternativas consideradas
El establecimiento del nuevo modelo de liquidación directa de cuotas y su coexistencia, a medio plazo, con el actual sistema de autoliquidación de las mismas solo puede efectuarse mediante la aprobación de una ley modificativa de la Ley General de la Seguridad Social y de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, en cuanto normativa básica sobre esa materia y sobre las infracciones derivadas de su incumplimiento, así como del texto refundido del Régimen Especial del Mar, para aplicar al mismo alguna de sus medidas.
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CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO
Tipo de disposición
Ley ordinaria.
Estructura del proyecto
La ley se compone de tres artículos, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
Informes recabados
- Entidades gestoras y otros servicios comunes de la Seg. Social. - Intervención General de la Seguridad Social. - Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social. - Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. - Secretaría General Técnica del Mº de Empleo y Seguridad Social. - Cuantos otros informes ha estimado oportuno la Secretaría de
Estado de la Seguridad Social.
Trámite de audiencia
Agentes sociales.
ANÁLISIS DE IMPACTOS
ADECUACIÓN AL ORDEN DE COMPETENCIAS
La ley proyectada se adecúa a la competencia atribuida al Estado en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social por el artículo 149.1.17ª de la Constitución Española, al modificar otros textos legales dictados de acuerdo con ese mismo título competencial.
IMPACTO ECONÓMICO Y PRESUPUESTARIO
Efectos sobre la economía en general.
Se recogen en el apartado 3.2 de la memoria.
En relación con la competencia, la disposición
no tiene efectos sobre la
competencia.
tiene efectos significativos
sobre la competencia.
tiene efectos negativos sobre
la competencia.
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Desde el punto de vista de las cargas administrativas
supone una reducción de
cargas administrativas.
incorpora nuevas cargas
administrativas.
no afecta a las cargas
administrativas.
Desde el punto de vista de los presupuestos, la norma
Afecta a los presupuestos
de la Administración del Estado.
Afecta a los presupuestos
de otras Administraciones Territoriales.
implica un gasto.
implica un ingreso.
El impacto presupuestario a nivel de gastos ha sido y será asumido con los créditos disponibles, sin necesidad de modificaciones presupuestarias o nuevas fuentes de financiación.
IMPACTO DE GÉNERO
La disposición tiene un impacto de género
Negativo
Nulo
Positivo
OTRAS CONSIDERACIONES
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1. OPORTUNIDAD DE LA PROPUESTA.
1.1. Motivación y objetivos.
La regulación proyectada, de carácter modificativo, obedece
fundamentalmente a la necesidad de dar cobertura legal a la implantación
de un nuevo sistema de liquidación de las cuotas de la Seguridad Social y
por conceptos de recaudación conjunta, a efectuar directamente por parte
de la Tesorería General de la Seguridad Social, que sustituirá al tradicional
modelo de cotización en el que la liquidación o cálculo de esas cuotas
corresponde a los propios empresarios y demás sujetos responsables de
su ingreso, en función de su código o códigos de cuenta de cotización y de
la información por ellos aportada en la transmisión electrónica de la
respectiva liquidación o en la presentación de los documentos de
cotización.
Frente a dicho sistema, la liquidación directa de las cuotas por la Tesorería
General de la Seguridad Social se caracteriza por un cálculo
individualizado de la cotización correspondiente a cada trabajador, dentro
del código de cuenta de cotización en el que figure en alta y elaborado en
función de la información que ya obra en poder del citado servicio común
de la Seguridad Social y de aquella otra que ha de ser proporcionada por el
empresario o sujeto responsable del cumplimiento de la obligación de
cotizar.
La implantación del nuevo modelo de liquidación directa de cuotas
supondrá así una importante mejora en la gestión liquidatoria y
recaudatoria de la Seguridad Social, que afectará tanto a la Tesorería
General de la Seguridad Social como a los empresarios y demás sujetos
responsables del ingreso de la cotización.
Conforme a lo expuesto, los objetivos básicos del Anteproyecto de ley cuya
aprobación se propone son los siguientes:
- Simplificación del cumplimiento de la obligación de cotizar, con la
consiguiente reducción de cargas administrativas, al eliminarse la
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duplicidad actualmente existente en la aportación de datos a la
Seguridad Social por los empresarios y demás sujetos responsables, ya
que parte de la información comunicada en los actos de encuadramiento
de sus trabajadores (altas, bajas y variaciones de datos) se vuelve a
facilitar en la liquidación mensual de cuotas efectuada por aquéllos,
mientras que en el nuevo sistema de liquidación solo deben
comunicarse aquellos datos de los que no disponga la Tesorería
General de la Seguridad Social, como pueden ser las bases de
cotización, el número de horas de trabajo en los contratos a tiempo
parcial, el número de horas complementarias, etc.
- Reducción de costes para la Seguridad Social, lo que permitirá
optimizar sus recursos humanos y económicos y mejorar en la calidad
de la atención ofrecida, al tratarse de un sistema tramitado en su
totalidad a través de medios electrónicos, mientras que el actual sistema
de autoliquidación de cuotas todavía puede seguir efectuándose, en
determinados casos, a través de la presentación de documentos de
cotización en papel.
- Mayor efectividad en el control de aspectos determinantes para la
correcta gestión liquidatoria y recaudatoria de la Seguridad Social, como
la aplicación de beneficios en la cotización y de compensaciones por el
pago de prestaciones de incapacidad temporal, así como de otras
peculiaridades que inciden en el cálculo de la cotización de los
trabajadores.
- Mejora de la calidad de la información utilizada para la liquidación de
cuotas, reforzándose con ello la seguridad de ésta, al tener que
contrastarse y conciliarse con anterioridad a su cálculo los datos
obrantes en la Tesorería General de la Seguridad Social con los
aportados por el sujeto responsable, mientras que en la actualidad esa
información solo puede ser comprobada a posteriori, una vez transmitida
o presentada la liquidación correspondiente por aquél.
Finalmente, cabe señalar que la implantación del modelo de liquidación
directa de cuotas por la Tesorería General de la Seguridad Social habrá de
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ser necesariamente progresiva, al constituir una modificación de gran
envergadura, dado que afecta a la práctica totalidad de los procesos
asociados al cálculo y a la transmisión de dicha liquidación, así como al
tratamiento y control de la recaudación y al seguimiento de los cobros y de
la deuda.
Por ello, su aplicación habrá de convivir durante un espacio de tiempo que
se prevé prolongado con la del actual sistema de autoliquidación de
cuotas, hasta la total incorporación de los sujetos responsables de su
ingreso en aquél.
Dicha circunstancia, unida a la pervivencia del actual sistema de
liquidación simplificada de las cuotas de los trabajadores por cuenta propia
incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o
Autónomos y en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, así
como de otras cuotas del sistema de la Seguridad Social correspondientes
a colectivos o situaciones especiales (empleados de hogar, trabajadores
agrarios por cuenta ajena en situación de inactividad, seguro escolar,
convenios especiales, etc.), ha determinado la procedencia de regular la
aplicación de los tres sistemas de liquidación de cuotas con carácter
simultáneo, hasta que tenga lugar la completa desaparición del modelo de
autoliquidación.
La ley proyectada obedece, asimismo, a la necesidad de introducir
determinadas modificaciones puntuales en los textos refundidos de la Ley
General de la Seguridad Social y de la Ley sobre infracciones y sanciones
en el orden social, en cuanto a la responsabilidad derivada en el pago de
cuotas.
1.2. Alternativas.
La situación descrita en el apartado anterior de esta memoria hace
necesario garantizar la seguridad jurídica, a efectos de la liquidación e
ingreso de la cotización, mediante la adaptación de la normativa básica
sobre la materia que se contiene en el texto refundido de la Ley General de
la Seguridad Social, a fin de regular las características generales, así como
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los supuestos, condiciones y efectos de la aplicación de los tres sistemas
de liquidación antes señalados, sin estimarse viable alternativa alguna a la
regulación proyectada, como pudiera ser la declaración de pervivencia
transitoria del sistema de autoliquidación, al no resultar posible la
implantación definitiva y completa del nuevo sistema de liquidación directa
a corto ni a medio plazo.
Sin perjuicio de ello, la disposición final primera del texto proyectado,
además de contemplar el desarrollo reglamentario del nuevo sistema,
habilita a la Tesorería General de la Seguridad Social para su implantación
de forma gradual, previéndose que el modelo de autoliquidación se
aplicará hasta la completa incorporación en aquel otro de todos los sujetos
responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar acogidos al
mismo.
1.3. Forma y rango de la propuesta.
La regulación proyectada ha de llevarse a efecto mediante la aprobación
de una norma con rango de ley, al consistir en la reforma de otras
disposiciones de idéntico rango.
2. CONTENIDO Y ANÁLISIS JURÍDICO.
2.1. Estructura y contenido del Anteproyecto. Análisis jurídico.
La ley proyectada se estructura en tres artículos en los que se modifican,
respectivamente, los textos refundidos de la Ley General de la Seguridad
Social (en adelante LGSS), de la Ley sobre infracciones y sanciones en el
orden social (en adelante LISOS) y de las leyes reguladoras del Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, así como en
una disposición derogatoria y dos disposiciones finales, cuyo contenido y
análisis jurídico se exponen a continuación.
Artículo primero.
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Mediante este artículo se procede a modificar diversos artículos del texto
refundido de la LGSS, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de
20 de junio, contenidos en las secciones segunda y tercera del capítulo III
de su título I, en las que se contienen las normas generales sobre
cotización y recaudación en el sistema de la Seguridad Social,
añadiéndose también un nuevo artículo al mismo.
Los artículos a que se ha hecho referencia son los siguientes:
- Articulo 18.
Este artículo, relativo a la competencia de la Tesorería General de la
Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria, ve ampliado su
contenido a fin de extender dicha competencia, en su apartado 1, a la
gestión liquidatoria tanto de los recursos del sistema como de aquellos
conceptos cuyo ingreso se efectúa de forma conjunta con las cuotas de
la Seguridad Social, dado que el ejercicio de ambas funciones -
liquidatoria y recaudatoria- será desempeñado directamente por el
citado servicio común al implantarse el nuevo sistema de liquidación
directa.
Sin perjuicio de que el ejercicio de tal función liquidatoria ya se
contempla en el artículo 1.1.b) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de
junio, y en los artículos 1.2 y 3 del Reglamento general sobre cotización
y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, aprobado por el
Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, la implantación del
referido sistema de liquidación aconseja atribuirla a la Tesorería
General, también de forma expresa, en este precepto de la LGSS, para
lo cual ha sido asimismo necesario contemplar en él, mediante la adición
de un nuevo apartado 2, que su ejercicio puede corresponder
igualmente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los
supuestos previstos en la normativa vigente, así como a otros
organismos u órganos administrativos, en relación con determinados
recursos de la Seguridad Social distintos a cuotas (como ocurre en el
caso de las aportaciones por ayudas previas a la jubilación ordinaria o
de las prestaciones declaradas como indebidamente percibidas).
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Finalmente, en el nuevo apartado 3 de este artículo se ha mantenido la
posibilidad de que la Tesorería General de la Seguridad Social concierte
los servicios que estime oportunos para el ejercicio de la función
recaudatoria, si bien simplificando la relación de administraciones
recogida en su actual apartado 2 por una referencia genérica a las
distintas administraciones públicas.
- Artículo 19.
Aunque su título actual alude al plazo, lugar y forma de la liquidación de
las cuotas y demás recursos de la Seguridad Social, la regulación
vigente de este artículo está dedicada, en exclusiva, a distintos aspectos
relativos al ingreso de aquéllos.
En la reforma proyectada y siguiendo un orden lógico en la exposición,
esa regulación referente al ingreso de cuotas y demás recursos ha
pasado a constituir el apartado 3 y último de este artículo, dedicándose
los dos primeros, respectivamente, a los tres posibles sistemas
aplicables para la liquidación de las cuotas de la Seguridad Social y por
conceptos de recaudación conjunta y a la liquidación de otros recursos
del sistema de la Seguridad Social, distintos a cuotas.
En el referido apartado 1, sin perjuicio de remitirse a los términos en que
se regule cada liquidación en la propia LGSS y en sus normas de
aplicación y desarrollo, se describe por primera vez el sistema de
liquidación directa de cuotas por la Tesorería General de la Seguridad
Social, con las características ya señaladas en el apartado 1.1 de esta
memoria y respecto al que cabe destacar, además, que precisará
siempre de la solicitud del sujeto responsable del ingreso y que no se
aplicará en relación con aquellos trabajadores que no figuren el alta
durante el periodo a liquidar, en coherencia con la necesaria conciliación
entre los datos obrantes en el citado servicio común de la Seguridad
Social y los aportados por aquél, que deberá regularizar la situación de
dichos trabajadores.
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Los otros dos sistemas de liquidación que se contemplan en el artículo
19.1 son los actualmente vigentes, debiendo destacarse que la
delimitación efectuada respecto al de liquidación simplificada viene a
coincidir con la que ya se recoge, en el momento actual, en el artículo
26.1 de la propia LGSS, resultando más adecuada su ubicación,
debidamente actualizada, en este artículo 19.
- Artículo 26.
Este artículo ha pasado a regular las obligaciones que han de cumplir
los sujetos responsables del ingreso de cuotas para su debida
liquidación, lo que permitirá, de efectuarse dentro del correspondiente
plazo reglamentario, compensar aquéllas con su crédito por las
prestaciones que hubieran abonado como consecuencia de su
colaboración obligatoria con la Seguridad Social.
Así, en su apartado 1 se especifican las referidas obligaciones respecto
a los sistemas de autoliquidación y de liquidación directa de cuotas,
siendo en el primero de ellos las mismas que actualmente se regulan en
este mismo artículo (deber de transmitir por medios electrónicos las
liquidaciones de cuotas y, en su caso, de presentar los correspondientes
documentos de cotización).
Por su parte, en el nuevo sistema de liquidación directa los sujetos
responsables deberán transmitir por medios electrónicos los datos que
resulten necesarios para efectuar aquélla, así como solicitar su cálculo a
la Tesorería General.
También se prevé la posibilidad de que el sujeto responsable solicite la
rectificación o anulación de la liquidación practicada mediante este
sistema, en cuyo caso las obligaciones antes indicadas solo se
entenderán cumplidas cuando resulte posible efectuar una nueva
liquidación de cuotas dentro del plazo reglamentario.
En términos similares a los de la redacción vigente de este mismo
artículo, en su nuevo apartado 2 se exceptúa expresamente del
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cumplimiento de las anteriores obligaciones a los sujetos responsables
afectados por el sistema de liquidación simplificada de cuotas.
Finalmente, en el apartado 3 de este artículo se regula la compensación,
habiéndose introducido unas mínimas adaptaciones en su redacción
para su debido encaje con lo dispuesto en su nuevo apartado 1.
- Artículos 20.6, 27, 30.1 y 31.1.b).
Las modificaciones realizadas en estos cuatro artículos, dedicados
respectivamente al aplazamiento de pago, a los recargos por ingreso
fuera de plazo, a las reclamaciones de deudas y a las actas de
liquidación de cuotas, han consistido tan solo en adaptar sus
regulaciones a la aplicación del nuevo sistema de liquidación directa de
cuotas junto al de autoliquidación, bien mediante referencias generales
al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 26.1
dentro de plazo reglamentario (artículos 20.6, 27 y 30.1.a) y b), o bien
mediante una referencia conjunta a la transmisión de liquidaciones de
cuotas o de datos de cotización (artículos 30.1.a), b) y c) y 31.1.b).
Se ha aprovechado, asimismo, para actualizar la redacción del apartado
2 del artículo 27, mediante una referencia específica al recargo previsto
en el apartado 1.a) del mismo artículo.
- Artículos 30.2 y 31.1.c).
Estos dos artículos, en los que se regulan los supuestos en que
proceden las reclamaciones de deuda y las actas de liquidación por
derivación de la responsabilidad del sujeto obligado al pago,
respectivamente, se modifican al objeto de que las referidas actas se
extiendan únicamente en los supuestos en que exista actuación
fraudulenta para eludir esa responsabilidad derivada, procediendo en los
demás casos la emisión de reclamaciones de deuda, ya sea en función
de los datos obrantes en la Tesorería General de la Seguridad Social o
en función de los datos comunicados por la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social como consecuencia de su actuación inspectora.
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- Artículo 32.
Relativo a la determinación de las deudas por cuotas, el contenido del
apartado 1 de este artículo se ha modificado al objeto de relacionar la
fijación del importe de las cuotas a exigir en las reclamaciones de deuda
o providencias de apremio con el cumplimiento o no de las obligaciones
establecidas en el nuevo artículo 26.1 de la LGSS dentro de plazo
reglamentario, cualquiera que sea el sistema de liquidación de cuotas
aplicable.
Para el supuesto de incumplimiento de las referidas obligaciones se
tomará como base de cotización la media entre la base mínima y la base
máxima del último grupo de cotización del trabajador, tal como se prevé
actualmente, pero añadiendo la importante excepción de aquellos
supuestos en que la cotización se efectúe en función de bases únicas,
como ocurre respecto a los trabajadores por cuenta ajena del Régimen
Especial de los Trabajadores del Mar incluidos en los grupos segundo y
tercero, a los trabajadores contratados para la formación y el
aprendizaje y a determinados colectivos incluidos en el Régimen
General (becarios de investigación y de formación, clero diocesano de la
Iglesia Católica y otros ministros de culto de distintas confesiones
religiosas).
Por su parte, en el apartado 2 de este artículo 32, relativo a la
determinación de las deudas por cuotas en caso de actas de liquidación,
se ha incluido también el referido inciso final mediante el que se
exceptúan de la regla general para llevar a cabo esa determinación a los
supuestos en que resulten de aplicación bases únicas.
- Artículo 32 bis.
Este nuevo precepto se ha añadido como artículo de cierre de la
subsección dedicada a la recaudación en periodo voluntario, con la
finalidad de atribuir expresamente a la Tesorería General de la
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Seguridad Social la facultad de comprobar las liquidaciones de cuotas,
cualquiera que sea el sistema que se haya utilizado para su cálculo.
El citado servicio común de la Seguridad Social podrá requerir, a tal
efecto, cuantos datos o documentos resulten necesarios para dichas
comprobaciones y las diferencias de cotización que se detecten como
consecuencia de las mismas se exigirán mediante reclamación de
deuda o acta de liquidación, según lo previsto, respectivamente, en los
artículos 30.1 y 31.1.b) de la LGSS.
- Artículo 36.6.
El apartado 6 de este artículo, en el que se establecen las condiciones
para la cesión de datos de carácter personal que ha de efectuarse a la
Administración de la Seguridad Social conforme a lo previsto en sus
apartados anteriores o, con carácter general, en cumplimiento del deber
de colaboración para la efectiva recaudación de los recursos de la
Seguridad Social, ha visto ampliado su contenido al objeto de que dicha
cesión también se efectúe, en las mismas condiciones, en cumplimiento
del deber de colaborar para la efectiva liquidación de los recursos de la
Seguridad Social y de los conceptos de recaudación conjunta con las
cuotas del sistema, puesto que la aplicación del nuevo sistema para su
liquidación directa requiere que la Tesorería General de la Seguridad
Social pueda disponer de toda la información necesaria para proceder a
su cálculo dentro de cada periodo de liquidación, tanto la que obre en
sus bases de datos como la que hayan de suministrarle otros
organismos o autoridades, con independencia de los que deba aportar
cada sujeto responsable.
A tales efectos y en similares términos a los ya previstos por el artículo
94.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se ha
añadido un nuevo segundo párrafo en dicho apartado 6 en el que se
reseñan las autoridades que estarán sujetas al deber de información y
colaboración con la Tesorería General en el ejercicio de sus funciones
liquidatorias y recaudatorias, indicándose en su último párrafo que la
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cesión de datos a que se refiere el artículo 36 se instrumentará
preferentemente por medios electrónicos.
Las reformas incorporadas en su apartado 6 hacen necesario ampliar el
título de este artículo 36, añadiendo como inciso final del mismo una
referencia a las autoridades sometidas al repetido deber de información.
Finalmente, cabe señalar que en la versión inicial de este artículo primero
también se recogía la modificación del artículo 109 de la LGSS, dedicado
a la determinación de la base de cotización al Régimen General de la
Seguridad Social, en el que se añadía un nuevo apartado 3 para establecer
la obligación de los empresarios incluidos en dicho régimen de comunicar a
la Tesorería General de la Seguridad Social, en cada periodo de
liquidación, el importe de todos los conceptos retributivos abonados a sus
trabajadores, con independencia de su inclusión o no en la referida base
de cotización y aunque ésta se efectúe en función de bases únicas.
La reforma del citado artículo ha sido suprimida del Anteproyecto puesto
que esa nueva obligación legal, cuyo objeto es permitir verificar la correcta
determinación de las bases de cotización de cada trabajador para evitar así
posibles fraudes a la Seguridad Social, ha sido establecida por el Real
Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la
contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores, en
cuya disposición final tercera se ha dado nueva redacción al artículo 109
de la LGSS.
Artículo segundo.
En este artículo se procede a modificar determinados apartados de los
artículos 22, 23, 39 y 50 del texto refundido de la LISOS, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, cuyo contenido afecta a
las infracciones en materia de liquidación e ingreso de cuotas de la
Seguridad Social, tanto a fin de adaptar su regulación a la nueva
modalidad de liquidación directa de cuotas por parte de la Tesorería
General de la Seguridad Social, que se aplicará junto al actual sistema de
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autoliquidación, como para tipificar nuevas infracciones y establecer
criterios de agravamiento de sanciones.
En concreto, las modificaciones efectuadas en los artículos antes citados
son las siguientes:
- Artículo 22.1.
El apartado 1 de este artículo 22 se reforma al objeto de tipificar en él,
como infracciones graves, por una parte el incumplimiento de la reciente
obligación establecida en el apartado 3 del artículo 109 de la LGSS, a la
que se ha hecho referencia al final del apartado relativo al artículo
primero de la ley proyectada, y por otra parte el incumplimiento de la
obligación de comunicar a la Tesorería General de la Seguridad Social
la sucesión en la titularidad de la empresa, establecida en el artículo
19.2 del Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación,
altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad
Social, aprobado por el Real Decreto 84/1996, de 26 de enero.
- Artículos 22.3 y 23.1, letras b) y f).
En el apartado 3 del artículo 22 y en el apartado 1.b) del artículo 23 se
han sustituido las previsiones en ellos realizadas sobre la presentación
de documentos de cotización, tanto en papel como por medios
informáticos, electrónicos o telemáticos, por una referencia general al
cumplimiento o no de las obligaciones establecidas en el artículo 26.1 de
la LGSS dentro del plazo reglamentario.
Asimismo, en el citado artículo 23.1.b) se pasa a tipificar como infracción
muy grave la ocultación o falseamiento de los hechos determinantes de
la responsabilidad derivada del pago de cuotas y de otros recursos de la
Seguridad Social, como ocurre en el caso de sucesiones no
transparentes, entre otros.
Por su parte, teniendo en cuenta las nuevas obligaciones que para los
sujetos responsables del ingreso de cuotas supone el nuevo modelo de
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liquidación directa de las mismas, la redacción del apartado 1.f) del
artículo 23 se amplía para contemplar también, como infracción muy
grave en materia de Seguridad Social, la facilitación o comunicación de
datos falsos o inexactos que ocasionen liquidaciones fraudulentas de
cuotas, lo que se une a las declaraciones o consignación de tales datos
a efectos de la aplicación de deducciones o compensaciones
fraudulentas.
- Artículo 39.2.
Referente a los criterios de graduación de las sanciones a los
empresarios y a otros sujetos que no tengan la condición de
trabajadores o asimilados, se procede a añadir un nuevo párrafo tercero
en el apartado 2 de este artículo al objeto de establecer como criterio de
agravación de la sanción, en los supuestos en que existan diferencias
de cotización, el hecho de no haber efectuado o haber ocultado,
falseado o aportado con inexactitud las declaraciones o datos que
aquéllos estén obligados a facilitar a la Administración de la Seguridad
Social.
- Artículo 50.4.d).
La infracción por obstrucción a la labor inspectora recogida en el
apartado 4.d) de este artículo 50, calificada como muy grave y
consistente en el incumplimiento del deber de colaboración por los
empresarios con los funcionarios de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social por no entregar en soporte informático la información
requerida para el control de sus obligaciones en materia de régimen
económico de la Seguridad Social, pasa a estar referida a su obligación
u acogimiento a la transmisión electrónica tanto de liquidaciones de
cuotas –lo que viene a coincidir con sus actuales términos- como de
datos de cotización.
Artículo tercero.
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La reforma llevada a cabo por este artículo en el apartado 3 del artículo 19
del texto refundido de las Leyes 116/1969, de 30 de diciembre, y 24/1972,
de 21 de junio, por el que se regula el Régimen Especial de la Seguridad
Social de los Trabajadores del Mar, aprobado por el Decreto 2864/1974, de
30 de agosto, tiene como finalidad garantizar la aplicación de la nueva
obligación ya establecida en el apartado 3 del artículo 109 de la LGSS a
los empresarios de dicho régimen especial, que habrán de cumplirla en los
términos previstos en este último precepto.
Disposición derogatoria única.
Esta disposición declara derogadas a cuantas normas de igual o inferior
rango se opongan a lo establecido por el Anteproyecto de ley.
Disposición final primera.
En ella se faculta al Gobierno para dictar las disposiciones de desarrollo
reglamentario del sistema de liquidación directa de cuotas, y a la Tesorería
General de la Seguridad Social para determinar la fecha a partir de la cual
los distintos sujetos responsables del ingreso de las cuotas habrán de
incorporarse a dicho sistema, en función de las posibilidades de gestión y
de los medios técnicos disponibles en cada momento.
También se prevé la aplicación del sistema de autoliquidación de cuotas en
tanto no se produzca esa incorporación al nuevo sistema de liquidación
directa, cuya aplicación gradual ha quedado expuesta en el apartado 1.2
de esta memoria.
Disposición final segunda.
Declara como fecha de entrada en vigor de la ley proyectada el día
siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
2.2. Tramitación.
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A la vista del objeto y contenido del texto proyectado, la propuesta para
que el Consejo de Ministros proceda a su aprobación como proyecto de ley
y a su remisión al Congreso de los Diputados corresponde al Ministerio de
Empleo y Seguridad Social, siendo ponente del mismo la Tesorería
General de la Seguridad Social.
Por razón de la materia regulada y de conformidad con el artículo 24.1.b)
de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Anteproyecto ha
sido objeto de los siguientes informes:
Informe del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad
Social, de 11 de octubre de 2013.
Este informe ha considerado correctas las adaptaciones que el
Anteproyecto efectúa en la LGSS y en la LISOS, al objeto de dar cobertura
legal a la implantación del nuevo sistema de liquidación de cuotas, a
efectuar directamente por la Tesorería General de la Seguridad Social.
Sin perjuicio de ello, y como observación de carácter general respecto de
la modificación proyectada para la LGSS, ha señalado que “quizá se echa
en falta (…) la regulación del procedimiento que se seguirá para hacer
efectiva la liquidación directa de cuotas, al menos en algunos aspectos
fundamentales”, considerando como tales el inicio, desarrollo y formas de
terminación del procedimiento de liquidación; el plazo en el que la
Administración se encuentra obligada a realizar y notificar la liquidación al
sujeto responsable de la obligación de cotizar; las consecuencias de la
falta de notificación en el plazo establecido y el derecho de audiencia del
interesado.
Al respecto, se ha significado que la finalidad de la regulación relativa a
cualquiera de los sistemas de liquidación de cuotas contenida en la LGSS
debe orientarse a establecer las características fundamentales de los
mismos, sin necesidad de ahondar en aspectos que pueden y han de ser
objeto de regulación reglamentaria, en concreto en los Reglamentos
generales sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad
Social y de recaudación de la Seguridad Social (en adelante RGCSS y
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RGRSS) así como, en su caso, en la Orden de aplicación y desarrollo de
este último, disposiciones que también constituyen la normativa específica
reguladora de los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social a
que se refiere la disposición adicional sexta de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, citada en el informe.
En tal sentido, la actual redacción de la LGSS también se limita a regular
las características básicas del sistema de autoliquidación de cuotas,
remitiéndose a las normas reglamentarias para cuestiones más concretas
relativas a procedimiento, plazos y, en general, especificidades del
sistema; entre esas remisiones se pueden citar las realizadas en los
artículos 19 (plazo, lugar y forma de liquidación de las cuotas y demás
recursos), 25 (efectos de la falta de pago en plazo reglamentario) o 26
(presentación de los documentos de cotización y compensación).
Esa misma pauta ha sido la seguida en la redacción del Anteproyecto de
ley, dado que la introducción del nuevo modelo de liquidación de cuotas
exige, para garantizar el principio de seguridad jurídica, regular los
aspectos fundamentales referidos al cumplimiento de las obligaciones que
afectan al sujeto responsable de su ingreso para que la Tesorería General
de la Seguridad Social pueda practicar efectivamente dicha liquidación. De
esa forma, se ha procedido a revisar la normativa básica sobre la materia
contenida en la LGSS al objeto de regular las características generales
(supuestos, condiciones y efectos de su aplicación) de los tres sistemas de
liquidación de cuotas que resultarán aplicables en virtud de la reforma
proyectada, con la finalidad de garantizar la seguridad y el conocimiento,
con la mayor claridad posible, de las obligaciones por parte del sujeto
responsable del ingreso de las cuotas, dejando las cuestiones
procedimentales de carácter más específico para su regulación a nivel
reglamentario.
En relación con los aspectos del sistema de liquidación directa de cuotas
que el informe considera esenciales y sugiere abordar en el Anteproyecto,
se han realizado las siguientes consideraciones:
20
- La forma de inicio del procedimiento, su desarrollo y formas de
terminación serán objeto de regulación en el RGCSS, en desarrollo de lo
previsto en la LGSS, sin perjuicio de lo cual en esta última se establece
que el procedimiento debe iniciarse siempre a instancia del sujeto
responsable, tal y como se contempla en las nuevas redacciones dadas
a sus artículos 19 y 26, no existiendo en ningún caso una tramitación de
oficio por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El inicio del procedimiento exige además otra condición, asimismo
recogida en los citados artículos, consistente en la remisión de los datos
necesarios para que la Tesorería General de la Seguridad Social pueda
realizar el cálculo de la cotización correspondiente al período de
liquidación.
La LGSS establece también que los datos y comunicaciones a efectuar
en el nuevo sistema de liquidación de cuotas deberán transmitirse por
medios electrónicos.
En cuanto al desarrollo del procedimiento, debe basarse en la
suficiencia y conformidad de los datos disponibles para que la Tesorería
General pueda practicar la liquidación y emitir los correspondientes
documentos para el ingreso de la deuda por el sujeto responsable, lo
que resulta más propio de una norma reglamentaria, en la que se
pueden regular con mayor detalle tales aspectos, permitiendo al mismo
tiempo una gestión más ágil y eficaz sobre la materia.
- El plazo en el que la Administración se encuentra obligada a realizar y
notificar la liquidación de cuotas quedará recogido en el RGCSS y en el
RGRSS y estará comprendido entre los días primero y penúltimo
naturales del plazo reglamentario para el ingreso de la cotización,
practicándose así antes de la finalización de este último.
- En cuanto a las consecuencias de la falta de notificación (más bien de
liquidación) en el plazo establecido, la Tesorería General de la
Seguridad Social siempre podrá practicar la liquidación si el sujeto
responsable facilita los datos que requiera para realizar el cálculo.
21
Cuestión distinta es la posibilidad de que se produzca alguna disfunción
en la liquidación realizada, como ocurriría, por ejemplo, en los supuestos
de falta de implementación informática de una modificación normativa
que introduzca peculiaridades en la cotización. En estos casos se
efectuará un control sobre las liquidaciones practicadas y se procederá a
su posterior regularización.
Por tanto, el supuesto de falta de liquidación en plazo únicamente se
podrá producir por incumplimiento de la obligación de transmitir los
datos que debe aportar el sujeto responsable o porque los datos
transmitidos resulten insuficientes o no sean conformes con los que
obren en poder de la Tesorería General o con la normativa vigente en
materia de cotización y recaudación de cuotas, y será objeto de
regulación en el RGCSS.
En cualquier caso, la consecuencia de la falta de liquidación y, por tanto,
de ingreso de las cuotas será la ya prevista en el procedimiento de
recaudación de las deudas con la Seguridad Social, consistente en la
reclamación de la deuda al sujeto responsable de su ingreso, conforme
a lo establecido en el artículo 30 de la LGSS.
- Finalmente, respecto a la audiencia del interesado en el nuevo sistema
de liquidación directa de cuotas, se ha señalado que a lo largo del
procedimiento el sujeto responsable va a ser informado sobre las
posibles discordancias que se produzcan entre la información por él
aportada y la que obre en poder de la Tesorería General de la Seguridad
Social y que impidan practicar la liquidación, permitiéndole así
regularizar la situación. Tal aspecto procedimental también será objeto
de regulación reglamentaria con mayor detalle.
Este informe también ha efectuado las siguientes observaciones concretas
sobre distintas medidas del Anteproyecto:
Reforma del artículo 16 de la LGSS.
22
Se ha indicado en primer lugar que la modificación efectuada en este
artículo respecto a la aplicación del tope máximo de cotización por cada
una de las empresas de los trabajadores en situación de pluriempleo, “si
bien no merece reproche desde el punto de vista de técnica legislativa al
realizarse en una norma con rango legal, es ajena a la implantación de un
nuevo sistema de liquidación de cuotas, cuestión a la que se dedica, con
carácter exclusivo, el Preámbulo del Proyecto”, por lo que considera que
esta nueva regulación “merecería una mención, aunque fuera breve”, en
dicho preámbulo.
Esa mención específica no se ha estimado necesaria, teniendo en cuenta
que en la parte expositiva del Anteproyecto no se detallan las
modificaciones concretas efectuadas en los preceptos de la LGSS y de la
LISOS reformados o incorporados por el mismo, no haciendo siquiera
referencia expresa a la mayoría de ellos, cuya adaptación o introducción
obedece a la necesidad de implantar el sistema de liquidación directa de
cuotas, lo que sí se justifica, describiéndose sus características y objetivos
así como la procedencia de su aplicación de forma progresiva.
Es en esta memoria donde se procede a justificar y describir en detalle
cada una de las reformas introducidas por el Anteproyecto, habiéndose
dedicado así, inicialmente un apartado específico a la del artículo 16 de la
LGSS, que conllevó también la del artículo 110 del mismo texto legal y en
el que se expuso el vínculo de ambas modificaciones con la liquidación
directa de cuotas.
En segundo lugar, el informe ha cuestionado la supresión del reparto
proporcional del tope máximo de cotización entre las empresas para las
que prestan servicios trabajadores en situación de pluriempleo, llevada a
cabo mediante la reforma de este artículo 16 de la LGSS, indicando que
"podría romper la correspondencia entre base de cotización y base
reguladora de la prestación", de forma que "podría darse el supuesto de
que un trabajador en situación de pluriempleo realmente cotice por encima
del tope máximo de la base de cotización, y sin embargo, la base
reguladora de la prestación que en su momento pueda devengar, sí se
23
encontraría limitada por ese tope máximo", en virtud de lo previsto en el
artículo 120.2 y 3 de la LGSS.
Tampoco se estimó asumible esta segunda observación, en el momento de
valorar el presente informe, al no existir en realidad ese equilibrio o
correspondencia entre las bases de cotización y las bases reguladoras de
las prestaciones, ya que viene rompiéndose con carácter anual por las
sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en las que
siempre se establece un límite máximo para las pensiones públicas inferior
al tope máximo de las bases de cotización fijado para cada año (265.322
pesetas mensuales frente a 362.190 pesetas mensuales en 1995 –año
siguiente a la entrada en vigor de la LGSS– y 2.548,12 euros mensuales
frente a 3.425, 70 euros mensuales en 2013).
La reforma de los artículos 16 y 110 de la LGSS obedeció así, inicialmente,
a la conveniencia de aplicar los principios generales de cotización a cada
relación jurídica de Seguridad Social, para que cada empresa y cada
trabajador cotice con sujeción a las normas generales, sin tener que
cambiar éstas por el hecho de que un mismo trabajador mantenga
relaciones laborales con más de un empresario, con la consiguiente mejora
para la gestión recaudatoria de la Seguridad Social y también para la
seguridad jurídica, ya que cada empresa podrá determinar y conocer la
base de cotización de sus trabajadores en cada momento, con
independencia de que éstos presten sus servicios a otros empresarios y de
la cuantía de los salarios que perciban en esas otras relaciones laborales.
Sin perjuicio de ello y como nueva propuesta del ponente, se ha
considerado posteriormente oportuno suprimir del Anteproyecto la
modificación de estos dos artículos, manteniéndose, en consecuencia, la
regulación actual de la cotización en la situación de pluriempleo.
Reforma de los artículos 18 y 19 de la LGSS.
En primer lugar, se ha sugerido la supresión de la referencia al órgano
competente para la liquidación de los recursos distintos a cuotas que se
24
efectúa en el apartado 2 del artículo 19 de la LGSS, para mayor claridad y
a fin de no reiterar el contenido del artículo 18 de la misma ley.
En atención a las razones expuestas, se ha asumido esta observación así
como la redacción sugerida para el citado apartado 2 del artículo 19 de la
LGSS, en los siguientes términos:
“2. Los recursos del sistema de la Seguridad Social distintos a cuotas se
liquidarán en la forma y con los requisitos que en esta ley o en sus normas
de aplicación y desarrollo se determinen respecto a cada uno de ellos”.
En segundo lugar, en relación con las características básicas del sistema
de liquidación directa de cuotas recogidas en el aparatado 1.b) del artículo
19 de la LGSS, este informe señala que la referencia a la solicitud de la
liquidación por parte del sujeto responsable del ingreso “podría llevar a
considerar” que el mismo “puede optar por el sistema de liquidación
directa, que se aplicaría sólo en los casos en que así se solicitara”, por lo
que propone eliminar tal expresión del citado artículo.
Al respecto, se ha aclarado que dicha expresión no permite o posibilita la
libre elección del sistema para liquidar las cuotas por parte de los sujetos
responsables de su ingreso (así, tanto el preámbulo como la disposición
final primera.2 del Anteproyecto prevén la implantación progresiva y
obligatoria de la liquidación directa en sustitución de la actual
autoliquidación), sino que constituye una de las obligaciones que aquéllos
deben cumplir para que la Tesorería General proceda a liquidar las
mismas, junto con la transmisión electrónica de los datos que permitan
efectuar su cálculo, obligaciones ambas que resultan acordes y oportunas.
En consecuencia, esta propuesta no se ha considerado asumible puesto
que la supresión sugerida en el informe dejaría incompleto e impreciso el
artículo 19.1.b) de la LGSS, al permitir que el cumplimiento de la obligación
de cotizar se solventase con la mera transmisión de datos a la Tesorería
General, de forma que cuando no resultase necesario aportar datos
nuevos la liquidación se realizaría de oficio, extremo que no se persigue
25
con el nuevo sistema, en el que siempre deberá solicitarse el cálculo de las
cuotas en cada periodo de liquidación.
Reforma del artículo 26 de la LGSS.
Este informe sugiere suprimir la expresión “deberán solicitar” en el párrafo
segundo del apartado 1 de este artículo, por las mismas razones
expuestas respecto al artículo 19.1.b) de la LGSS.
La propuesta no se ha estimado asumible por las consideraciones ya
expuestas en relación con el citado artículo 19.1.b).
Disposición final primera del Anteproyecto.
Respecto a la habilitación otorgada en el apartado 2 de esta disposición a
la Tesorería General de la Seguridad Social para la determinación de la
fecha a partir de la cual los sujetos responsables del ingreso de cuotas
deberán incorporarse al sistema de liquidación directa de las mismas,
previendo hasta entonces el mantenimiento del sistema de autoliquidación,
el informe considera “más coherente, que sea el reglamento que en su día
se dicte –en cumplimiento del apartado 1 del la misma disposición– el
instrumento normativo que determine la fecha a partir de la cual los sujetos
responsables del ingreso de las cuotas deberán incorporarse al sistema de
liquidación, o bien faculte a la Tesorería General de la Seguridad Social
para su determinación”.
Esta observación tampoco resulta asumible puesto que tal habilitación
responde a la necesidad de prever que la implantación del sistema de
liquidación directa de cuotas (así como la sustitución del sistema de
autoliquidación) habrá de ser gradual en su conjunto, por razones técnicas
y de gestión, no obedeciendo por tanto a razones o problemas jurídicos, en
cuyo caso sí se debería haber contemplado en la disposición reglamentaria
de desarrollo del Anteproyecto.
Por ello resulta oportuno mantener las dos habilitaciones contenidas en
esta disposición final primera, claramente diferenciadas: la del desarrollo
26
normativo del Anteproyecto, que corresponde al Gobierno, y la de la
implantación del nuevo sistema de liquidación de cuotas, atribuida a la
Tesorería General de la Seguridad Social y sin la cual podría verse
afectada la seguridad jurídica de los administrados respecto a qué modelo
de liquidación resulta aplicable a la entrada en vigor del texto proyectado.
Informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 15 de octubre
de 2013.
Analizado el contenido del Anteproyecto, la citada entidad gestora de la
Seguridad Social ha considerado necesario introducir un nuevo párrafo en
el artículo 26 de la LGSS, relativo al cumplimiento de obligaciones en
materia de liquidación de cuotas y a la compensación de las prestaciones
abonadas en régimen de pago delegado, en el que se prevea que la
deducción del importe de la prestación por incapacidad temporal abonado
en virtud de la colaboración prevista en el artículo 77.1.c) de la LGSS solo
procederá cuando el sujeto responsable haya comunicado a la entidad
gestora, a través de medios electrónicos informáticos o telemáticos, los
datos que permitan identificar al trabajador y el proceso de incapacidad
temporal al que corresponden las deducciones a efectuar.
Tal inclusión no se ha estimado oportuna por las siguientes razones:
- En primer lugar, por las dificultades técnicas que conllevaría acometer la
reforma propuesta para permitir el control que requiere la misma.
Esas dificultades se producirían porque la citada modificación afecta a
dos materias distintas: por una parte, a la posibilidad de compensación
por los sujetos responsables de la obligación de cotizar, cuando
colaboren en el pago de la prestación de incapacidad temporal, del
importe correspondiente a dicha prestación abonada a sus trabajadores
y, por otra parte, a la determinación de la cotización en situación de
incapacidad temporal del trabajador.
De esa forma, el párrafo propuesto supondría la introducción de un
nuevo elemento a añadir a los controles ya establecidos para esa
27
situación, de modo que si la empresa no comunicase electrónicamente
los datos que permitan identificar al trabajador y el proceso de
incapacidad temporal, aunque se haya producido comunicación por
parte de la entidad gestora de la existencia de una baja médica, la
Tesorería General de la Seguridad Social tendría que tener en cuenta la
situación de incapacidad del trabajador en orden al cálculo de la base de
cotización, pero sin que exista derecho a la compensación de cuotas por
el referido incumplimiento de la obligación por la empresa.
- En segundo lugar, en la redacción propuesta sólo se menciona a la
“Entidad Gestora” como receptora de la comunicación electrónica o
telemática de los datos sobre el proceso de incapacidad temporal por
parte de la empresa, echándose en falta la mención a las entidades
colaboradoras para los supuestos en que los empresarios hubieran
optado, siempre que formalicen la protección respecto de las
contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de
su personal con una mutua, porque la cobertura de la prestación
económica por incapacidad temporal derivada de contingencias
comunes de ese mismo personal se lleve a efecto por esa entidad
colaboradora, en cuyo caso correspondería a ésta la gestión de la
prestación económica.
- También se han apreciado dificultades en la aplicación de la
modificación propuesta respecto a la impugnación, que podría
presentarse por la inaplicación de las compensaciones por las
prestaciones abonadas como consecuencia de la colaboración
obligatoria y la deuda por cuotas debidas en el mismo periodo,
basándose en el cumplimiento de la obligación de comunicar a la
entidad gestora los datos sobre trabajadores y procesos de incapacidad
temporal. La Tesorería General no sería competente para resolver este
tipo de impugnaciones sino que deberían ser asumidas por la entidad
gestora con unos plazos de resolución incompatibles con la agilidad e
inmediatez del sistema de liquidación directa del que es responsable la
Tesorería General de la Seguridad Social.
28
- Por último, el párrafo cuya inclusión se propone en el apartado 1 del
artículo 26 de la LGSS hace referencia a una obligación, la
comunicación electrónica o telemática de datos de la incapacidad
temporal por la empresa, que no guarda relación alguna con el
cumplimiento de las obligaciones en materia de liquidación de cuotas a
que se refiere dicho apartado, rompiendo con ello la unidad de la
regulación del mismo.
Informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social,
de 15 de octubre de 2013.
El apartado III de este informe, en el que se describen las líneas generales
del sistema de liquidación directa de cuotas, señala que aunque sus
objetivos “son loables… la nueva regulación que se propone podría dar
lugar a que no se puedan alcanzar”, refiriéndose a continuación a que la
implantación de tal sistema requerirá de un período de tiempo, al tener que
manejarse “un mayor volumen de datos” por la Tesorería General de la
Seguridad Social.
Considera, en tal sentido, que el nuevo sistema parece partir “de la
premisa de que, comunicados los datos relativos a las remuneraciones de
los trabajadores, éstos permanecerán invariables durante ciertos períodos
temporales, cuando la realidad puede ser distinta, y las empresas deban
plantear ante la Tesorería General de la Seguridad Social continuos
cambios en las bases de cotización por la incidencia de distintas
situaciones (incapacidad temporal, sanción de reducción de salario,
permiso no retribuido, ceses, despidos, etc.)”.
Tal apreciación no se ha estimado acertada ya que, al contrario de lo que
sostiene este informe, el nuevo sistema de liquidación sí ha partido de la
variabilidad de los datos necesarios para realizar el cálculo de la cotización
por parte de la Tesorería General (tal como expone el propio informe al
final de su apartado III), variabilidad que determina y justifica la necesidad
de que los sujetos responsables de su ingreso actualicen de forma
permanente los datos que permitan dicho cálculo.
29
Por ello se ha significado nuevamente que en el sistema de liquidación
directa de cuotas el cálculo de éstas se efectuará en función de los datos
de que disponga la Tesorería General de la Seguridad Social sobre los
sujetos obligados a cotizar. Esos datos serán, por una parte, los obrantes
en materia de encuadramiento y cotización en este Servicio Común como
consecuencia del cumplimiento de las obligaciones impuestas por el
Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas
y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social y, por otra
parte, aquellos otros que deban comunicar las empresas a efectos de la
liquidación.
En concreto, los sujetos responsables estarán obligados a aportar los
siguientes datos:
- Una vez en cada ejercicio, los datos de cotización relativos a sus
trabajadores: bases de cotización, número de horas en contratos a
tiempo parcial y número de horas complementarias, entre otros.
- En todo caso, de forma mensual y para la práctica de la liquidación, los
datos que hayan sufrido modificaciones respecto a períodos de
liquidación anteriores o sobre nuevos trabajadores.
Esta comunicación mensual se ajusta, por tanto, al principio de eficacia
de la gestión, facilitando el ejercicio de las actuaciones que
corresponden al sujeto responsable, que sólo habrá de aportar datos en
las circunstancias señaladas pero no aquella información de la que ya
disponga la Tesorería General en sus bases de datos y que será posible
recuperar si así lo autoriza el interesado, cuando se den determinadas
condiciones.
Todo ello con independencia de la obligación general y ya existente, para
el empresario o sujeto responsable, de comunicar cualquier variación de
datos con el fin de mantener actualizada de forma permanente la
información que obra en poder de la Tesorería General de la Seguridad
Social, lo que permitirá a ésta practicar correctamente la liquidación que
corresponda a cada período.
30
La Tesorería General también recabará información de otras entidades
públicas en determinadas casos, como por ejemplo del Instituto Nacional
de la Seguridad Social en las situaciones de incapacidad temporal del
trabajador.
Otro concepto erróneo del que parece ha partido este informe consiste en
condicionar la posibilidad de practicar la liquidación por la Tesorería
General de la Seguridad Social a la comunicación de los datos relativos a
las “remuneraciones de los trabajadores”. Aunque es cierto que el
Anteproyecto introduce una nueva obligación al respecto para el sujeto
responsable en el artículo 109.3 de la LGSS, ello no implica que las
liquidaciones tengan que efectuarse en función de esa información. De
hecho, la información sobre las bases de cotización de los trabajadores va
a seguir siendo imprescindible para el cálculo de la liquidación y deberá
comunicarse por las empresas al menos una vez al año y cada vez que
aquéllas varíen, mientras que la comunicación de todos los conceptos
retributivos está orientada al control del fraude en razón de la inclusión o
exclusión de éstos en el cálculo de la base de cotización.
En conclusión, el sistema de liquidación directa de cuotas se fundamenta
en la obligación que los sujetos responsables tienen de comunicar
únicamente la información necesaria para el cálculo de la liquidación de la
que no disponga la Tesorería General de la Seguridad Social en sus bases
de datos, lo que supondrá una reducción de cargas para el empresario; ello
sin perjuicio del deber de mantener actualizada la información relativa a
sus trabajadores y de la implantación necesariamente progresiva del nuevo
modelo.
Este informe también ha realizado las siguientes observaciones sobre
diversas medidas del Anteproyecto:
Reforma del artículo 26 de la LGSS.
Respecto a la previsión relativa a la solicitud de rectificación o de anulación
de la liquidación practicada, recogida en el tercer párrafo del apartado 1 de
31
este artículo, el informe ha indicado que “no se concreta qué efectos
tendría una hipotética dilación o retraso imputable a la Tesorería General
de la Seguridad Social en la fijación o concreción de las que se consideran
nuevas bases de cotización aplicables”.
No puede compartirse esa necesidad de concretar más el procedimiento
de rectificación y de anulación previsto en el citado párrafo, cuyo inicio
siempre deberá producirse a solicitud del sujeto responsable del
cumplimiento de la obligación de cotizar y no por la Tesorería General de la
Seguridad Social, cuya función en tales casos únicamente consistirá en
practicar una nueva liquidación, siempre y cuando disponga de los datos
que permitan su cálculo.
De esa forma, la rectificación de una liquidación de cuotas en el nuevo
sistema ha sido articulada como un procedimiento a través del cual el
sujeto responsable va a poder modificar una liquidación practicada por la
Tesorería General de la Seguridad Social, pudiendo sólo tener lugar dentro
del plazo reglamentario y a instancia del sujeto responsable.
La anulación de una liquidación, por su parte, ha sido articulada como un
procedimiento a través del cual el sujeto responsable va a poder dejar sin
efecto la liquidación de cuotas en su estado actual, con independencia de
que se haya practicado la liquidación por la Tesorería General de la
Seguridad Social e incluso habiéndose ingresado su importe; asimismo,
sólo podrá tener lugar dentro del plazo reglamentario y a instancia del
sujeto responsable.
Como consecuencia de cualquiera de los dos procedimientos, la
liquidación inicialmente practicada perderá todos sus efectos y sólo se
entenderán cumplidas las obligaciones previstas en el artículo 26.1 de la
LGSS cuando resulte posible efectuar una nueva liquidación, para lo cual
será necesario que el sujeto obligado cumpla los siguientes requisitos:
- Solicitar el cálculo de la liquidación a la Tesorería General de la
Seguridad Social.
32
- Transmitir por medios electrónicos los datos que permitan realizar dicho
cálculo, es decir, que sean suficientes y conformes con los obrantes en
la Tesorería General de la Seguridad Social y con la normativa de
aplicación en materia de cotización y recaudación de cuotas de la
Seguridad Social.
Nuevo artículo 32 bis de la LGSS.
En relación con su anterior observación, el informe considera que las
facultades de comprobación atribuidas a la Tesorería General de la
Seguridad Social por este artículo, que se añade como novedad a la
LGSS, no resuelve “la duda planteada en cuanto a un hipotético retraso de
la Tesorería General de la Seguridad Social”.
Al respecto, se ha significado que el citado artículo 32 bis no guarda
relación alguna con los procedimientos de rectificación y anulación que el
sujeto responsable puede iniciar ni tampoco con hipotéticas dilaciones del
proceso de liquidación, puesto que su finalidad es la de reforzar las
facultades de comprobación de la Tesorería General de la Seguridad
Social para la prevención del fraude, con independencia del sistema de
liquidación que se haya utilizado (liquidación directa, autoliquidación o
liquidación simplificada).
Así, en el sistema de liquidación directa de cuotas va a ser la propia
Tesorería General la que calcule la cotización correspondiente a los
trabajadores, pero en función de los datos e información de que disponga.
Este es el motivo por el que sus facultades de comprobación en tal sistema
consistirán en requerir los datos o documentos que acrediten que esa
información es veraz y adecuada, reservándose la facultad de emitir
reclamaciones de deuda en caso contrario.
En definitiva, las facultades de comprobación se ejercen a posteriori, sobre
las liquidaciones ya practicadas, mientras que mediante los procedimientos
de rectificación y anulación se podrá modificar o dejar sin efecto una
liquidación con independencia del estado en que se encuentre, como ya se
ha expuesto anteriormente.
33
Reforma del artículo 16 de la LGSS.
Este informe ha cuestionado la supresión del reparto proporcional del tope
máximo de cotización entre las empresas para las que presten servicios
trabajadores en situación de pluriempleo, con argumentos similares a los
expuestos por el Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad
Social, no asumiéndose en su momento por idénticas razones a las
ofrecidas respecto a esa otra observación, sin perjuicio de la posterior
propuesta efectuada sobre la materia por el ponente.
Reforma del artículo 18 de la LGSS.
Según el informe, en este artículo “se recoge la fórmula tradicional de que
la Tesorería General de la Seguridad Social está bajo “la dirección,
vigilancia y tutela” del Estado, comparándola con la contenida en el artículo
57.1 del mismo texto refundido, referido a las entidades gestoras y en el
que “sólo aparecen los términos “dirección y tutela”, por lo que propone
suprimir el término “vigilancia” de este otro artículo 18.
Aunque las modificaciones introducidas por el Anteproyecto han sido las
consideradas como necesarias para articular y dar cobertura legal al
sistema de liquidación directa de cuotas, no abordando otras materias sin
relevancia a tales efectos, se ha asumido esta observación, suprimiendo el
término “vigilancia” del apartado 1 del artículo 18 de la LGSS, que ha
quedado redactado como sigue:
“1. La Tesorería General de la Seguridad Social, como caja única del
sistema de la Seguridad Social, llevará a efecto la gestión liquidatoria y
recaudatoria de los recursos de ésta, así como de los conceptos de
recaudación conjunta con las cuotas de la Seguridad Social, tanto en
período voluntario como en vía ejecutiva, bajo la dirección y tutela del
Estado”.
Reforma del artículo 19 de la LGSS.
34
En relación con el ingreso de las cuotas y demás recursos del sistema de
la Seguridad Social, regulado en el apartado 3 de este artículo, se destaca
que entre esos otros recursos “han de incluirse los derivados de la
aplicación de la responsabilidad mancomunada que asumen los
empresarios asociados a las Mutuas…, con motivo de la colaboración en la
gestión de la Seguridad Social, conforme dispone el artículo 68.1 de la Ley
General de la Seguridad Social, cuya liquidación y recaudación
corresponde al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en aplicación de
las facultades de dirección y tutela que tiene atribuida respecto tales
Entidades por el artículo 71.1 de dicha Ley, facultades que corresponden a
la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y a la Dirección General de
Ordenación de la Seguridad Social, …”, señalando, “a efectos
ilustrativos,… que las referidas funciones de liquidación y recaudación de
las deudas derivadas de la aplicación de la responsabilidad mancomunada
antes citada, se atribuyen a los mencionados órganos de dirección y tutela
en los artículos 71 y 74 de la Ley General de la Seguridad Social, a cuyos
términos nos remitimos”.
De esa forma, “al objeto de que el referido apartado guarde la debida
coherencia con las especialidades atribuidas a la liquidación y recaudación
de las deudas derivadas de la responsabilidad mancomunada, así como a
su forma de pago”, se ha propuesto modificar el primer párrafo del artículo
19.3 de la LGSS para hacer alusión en él “a determinados recursos” y a
que el ingreso podrá realizarse “en la forma y condiciones que establezcan
las normas especiales de aplicación”.
Al respecto se ha señalado, por una parte, que las funciones recaudatorias
que el informe otorga al Ministerio de Empleo y Seguridad Social respecto
a las deudas derivadas de la responsabilidad mancomunada de las
empresas asociadas a las mutuas, no se contemplan en los artículos 71 y
74 de la LGSS –citados en el informe– ni tampoco en el artículo 8 del
Reglamento general sobre colaboración de dichas entidades
colaboradoras, al encontrarse atribuida exclusivamente a esta Tesorería
General, respecto a los recursos del sistema de la Seguridad Social, por
los artículos 18.1 y 63.1 del citado texto legal.
35
Por otra parte, las adiciones propuestas en el informe no resultarían
necesarias desde el momento en que el primer párrafo del artículo 19.3 de
la LGSS establece que "el ingreso de las cuotas y demás recursos se
realizará en el plazo y forma que se establezcan en esta ley, …".
Sin perjuicio de ello y teniendo en cuenta la previsible aprobación de la
reforma del apartado 4 del artículo 71 de la LGSS contenida en el Proyecto
de LPGE para 2014, en virtud de la cual el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social liquidará y reclamará los créditos del sistema de la
Seguridad Social que resulten de la aplicación de la citada responsabilidad
mancomunada, pudiendo solicitar a esta Tesorería General su recaudación
en vía ejecutiva para su ingreso en las mismas cuentas que originaron la
aplicación de dicha responsabilidad, se ha procedido a adaptar el primer
párrafo del artículo 19.3 de la LGSS en los siguientes términos:
"3. El ingreso de las cuotas y demás recursos se realizará en el plazo y
forma que se establezcan en esta ley, en sus normas de aplicación y
desarrollo o en las disposiciones específicas aplicables a los distintos
regímenes y a los sistemas especiales, bien directamente en la Tesorería
General de la Seguridad Social o bien a través de las entidades
concertadas conforme al artículo 18 de esta ley, así como, en su caso, en
otras condiciones legalmente previstas".
Reforma de los artículos 22.3 y 23.1.b) de la LISOS.
Este informe señala que las modificaciones de los citados artículos
"consisten en sustituir la referencia a la presentación o no de los
documentos de cotización o la transmisión de los datos referidos a la
misma por medios informáticos, electrónicos o telemáticos por una cita del
nuevo artículo 26.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad
Social", considerando que esa cita "no parece la mejor opción en la medida
en que en dicho artículo del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, junto a las obligaciones que recaen en el empresario o
sujeto obligado a la liquidación e ingreso de las cuotas de Seguridad Social
y demás conceptos de recaudación conjunta, también viene a configurar
36
determinadas obligaciones que recaerán en la Tesorería General de la
Seguridad Social".
Sostiene, además, que "en los artículos 22.3 y 23.1.b) del texto refundido
de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social lo que se
tipifica son los incumplimientos de los empresarios de la normativa social
(laboral, de seguridad social, seguridad y salud, etc.)".
Por ello se propone que en lugar de la referencia al cumplimiento o no de
las obligaciones contempladas en el artículo 26.1 de la LGSS, en ambos
artículos se haga referencia al cumplimiento o no de "las obligaciones de
comunicación o transmisión de los datos relativos a la cotización".
Las observaciones y la propuesta acabadas de exponer no resultan
asumibles por considerar que la redacción proyectada para los artículos
22.3 y 23.1.b) de la LISOS es adecuada y constituye la mejor opción
posible debido a que, con ella, se abarcan todas las obligaciones a las que
debe hacer frente el sujeto responsable, con independencia del sistema de
liquidación de cuotas que resulte aplicable.
Así, respecto a la afirmación de que el artículo 26.1 de la LGSS recoge
obligaciones no sólo para los sujetos responsables de la obligación de
cotizar sino también para la Tesorería General de la Seguridad Social se
ha aclarado que la nueva redacción dada al citado artículo versa
únicamente sobre las obligaciones correspondientes a los sujetos
responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar, que en el nuevo
sistema de liquidación consisten en solicitar a dicho Servicio Común el
cálculo de la liquidación por cada trabajador y en transmitir por medios
electrónicos los datos que permiten realizar dicho cálculo.
Es cierto que en el nuevo modelo de liquidación directa de cuotas la
Tesorería General de la Seguridad Social asume una responsabilidad, el
cálculo de la liquidación, pero siempre que el sujeto responsable lo haya
solicitado y se disponga de la información necesaria para ello, aspecto que
está recogido con carácter general en la propia definición para su
identificación en la redacción proyectada para el artículo 19 de la LGSS.
37
La remisión al artículo 26.1 de la LGSS que se efectúa en esos otros
artículos de la LISOS constituye así una manera sencilla y precisa de
abarcar el incumplimiento de las obligaciones de cualquiera de los
sistemas de liquidación que se regulan en el artículo 19 y que serán
particulares para cada uno de los tres sistemas. Por tanto, se sigue una
técnica de economía normativa pero que ofrece las máximas garantías
jurídicas para los sujetos responsables ya que el artículo 26 regula única y
exclusivamente las obligaciones de los sujetos responsables en materia de
liquidación y recaudación de cuotas, por lo que se considera que la
remisión al mismo es precisa y adecuada.
En cuanto a la afirmación de que en los artículos 22.3 y 23.1.b) de la
LISOS se tipifican incumplimientos de la normativa social, no se ha
alcanzado a comprender la relación de esa afirmación con el resto de
asuntos expuestos en el informe.
Los citados artículos, ciertamente, tipifican las infracciones graves y muy
graves y están encuadrados dentro del capítulo III de la LISOS,
correspondiente a las “Infracciones en materia de Seguridad Social”. Por
tanto, la ubicación de las citadas infracciones de los sujetos responsables
por incumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización resulta
también lógica y adecuada.
Finalmente, respecto a la propuesta de redacción alternativa para ambos
artículos, a fin de recoger expresamente los concretos incumplimientos que
pudieran tener lugar en materia de liquidación y recaudación de cuotas,
presenta una serie de inexactitudes que la hacen desaconsejable.
Así, conforme a esa redacción propuesta la diferencia entre considerar el
incumplimiento de la obligación de ingresar las cuotas de la Seguridad
Social como una infracción grave o muy grave es que el sujeto haya
“cumplido las obligaciones de comunicación o transmisión de los datos
relativos a la cotización”, lo que resulta excesivamente simplista ya que
sólo incorporaría una de las obligaciones a las que debe hacer frente el
sujeto responsable en el sistema de liquidación directa de cuotas pero no
38
en los otros dos sistemas de liquidación, lo que plantearía problemas de
seguridad jurídica y lagunas en la regulación.
Además, en ella se ignora la obligación de solicitar el cálculo de la
liquidación a la Tesorería General de la Seguridad Social, cuestión que
podría conducir a la creencia de que ésta va a calcular de oficio la
liquidación mensual correspondiente, sin necesidad de solicitud o
actuación alguna por parte del sujeto responsable. Dicho planteamiento,
sin embargo, resulta erróneo puesto que el sujeto responsable va a tener
que solicitar mensualmente la práctica de la liquidación correspondiente a
sus trabajadores y, de no hacerlo, la Tesorería General no practicará
liquidación alguna, emitiendo, en su caso, la correspondiente reclamación
de deuda por la falta de ingreso de la cotización que deviene de la
inexistencia de la liquidación.
Informe de la Intervención General de la Seguridad Social, de 16 de
octubre de 2013.
Este informe no ha formulado observación sustantiva alguna sobre el
contenido del Anteproyecto, sugiriendo tan solo, “en aras a aportar mayor
claridad”, que en el apartado 2 del artículo 19 de la LGSS se excluya
“también a los conceptos de recaudación conjunta, debido a que la
redacción propuesta para el artículo 19.1 incluye la liquidación por cuotas y
otros conceptos de recaudación conjunta”.
La sugerencia no se ha asumido puesto que en el apartado 2 del citado
artículo 19, como también en el apartado 1 del mismo artículo, la referencia
efectuada a las “cuotas” comprende tanto las cuotas de la Seguridad Social
como las cuotas correspondientes a esos otros conceptos de recaudación
conjunta con aquéllas.
Informe del Instituto Social de la Marina, de 17 de octubre de 2013.
La conclusión de este informe es que “se consideran positivas las medidas
establecidas en el Anteproyecto”, las cuales “son de aplicación a los
sujetos obligados a cotizar incluidos en el campo de aplicación del
39
Régimen Especial del Mar, que actualmente ya están incorporados al
Sistema de Remisión Electrónica de Datos”.
Sin perjuicio de ello, el Instituto Social de la Marina ha formulado las
siguientes observaciones y propuestas sobre su articulado:
Reforma de los artículos 16 y 110 de la LGSS.
En relación con la reforma de la cotización en la situación de pluriempleo
llevada a cabo en estos dos artículos, el informe ha cuestionado, en primer
lugar, la supresión de la distribución del tope máximo entre las empresas
para las que el trabajador preste servicios en dicha situación, observación
que coincide con la segunda de las formuladas por el Servicio Jurídico de
la Administración de la Seguridad Social sobre la modificación proyectada
para el artículo 16 de la LGSS y que no se consideró asumible en su
momento, sin perjuicio de la posterior supresión de las modificaciones
introducidas en este artículo y en el artículo 110 de la LGSS, como ya ha
quedado expuesto en relación a esa otra observación.
En segundo lugar, el informe ha señalado que “esta propuesta legislativa
no modifica la regulación vigente respecto a los límites mínimos absolutos
en las situaciones de pluriempleo, donde sí se prorratea la base mínima de
cotización para cada código (de) cuenta de cotización afectado”.
Al respecto, se recordó que en la redacción vigente de los artículos 16 y
110 de la LGSS tampoco se efectúa referencia alguna a la aplicación de
esos límites mínimos en la situación de pluriempleo, por lo que habría de
ser mediante la reforma del artículo 9 del RGCSS, en desarrollo del texto
legal proyectado, como se regule la aplicación de ese tope mínimo entre
las empresas y sujetos responsables de la obligación de cotizar afectados.
Reforma del artículo 109 de la LGSS.
Respecto al nuevo apartado 3 que se añade a este artículo, relativo a la
obligación de comunicar a la Tesorería General de la Seguridad Social en
cada período de liquidación, por parte de los empresarios del Régimen
40
General, el importe de todos los conceptos retributivos abonados a sus
trabajadores, con independencia de su inclusión o no en la base de
cotización a dicho régimen, este informe ha indicado lo siguiente: “No se
excluye específicamente de tal obligación a los empresarios que empleen
trabajadores por los que deben cotizar por bases únicas, como son los
trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos 2º y 3º
…, por lo que, en principio, se interpretaría que los empresarios del
Régimen Especial del Mar están igualmente obligados a tal comunicación”.
En tal sentido, sugiere que también se prevea de forma expresa el
cumplimiento de dicha obligación en los casos de aplicación de bases de
cotización únicas, añadiendo un inciso final en el artículo 109.3 de la
LGSS.
Aunque el citado artículo 109 se enmarca dentro del Título II de la LGSS,
relativo al Régimen General de la Seguridad Social, se estima oportuno
asumir la propuesta del informe teniendo en cuenta que también en dicho
régimen existen colectivos por los que se cotiza en función de bases
únicas, como los becarios de investigación y de formación, el clero
diocesano de la Iglesia Católica y otros ministros de culto de confesiones
religiosas o los trabajadores contratados para la formación y el aprendizaje,
respecto a los cuales sus empresarios también quedarán obligados a
comunicar mensualmente a la Tesorería General los conceptos retributivos
a que se refiere el apartado 3 de dicho artículo, en el que, para mayor
claridad, se ha añadido el inciso final sugerido por este informe en los
siguientes términos:
"3. Los empresarios deberán comunicar a la Tesorería General de la
Seguridad Social en cada período de liquidación el importe de todos los
conceptos retributivos abonados a sus trabajadores, con independencia de
su inclusión o no en la base de cotización a la Seguridad Social y aunque
resulten de aplicación bases únicas".
Por su parte, a fin de garantizar que la nueva previsión legal del artículo
109.3 de la LGSS resulte también aplicable al Régimen Especial de los
Trabajadores del Mar, el ponente ha propuesto la inclusión en el
41
Anteproyecto de un nuevo artículo tercero, en el que se modifique el
artículo 19.3 del texto refundido de las leyes reguladoras de dicho régimen
especial, con la siguiente redacción:
“Artículo tercero. Modificación del texto refundido de las Leyes 116/1969,
de 30 de diciembre, y 24/1972, de 21 de junio, por el que se regula el
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar,
aprobado por el Decreto 2864/1974, de 30 de agosto.
El apartado 3 del artículo 19 del texto refundido de las Leyes 116/1969, de
30 de diciembre, y 24/1972, de 21 de junio, por el que se regula el
Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar,
aprobado por el Decreto 2864/1974, de 30 de agosto, queda modificado
como sigue:
“3. La cotización a este régimen especial se efectuará tomando como base
las remuneraciones efectivamente percibidas, según las normas
establecidas en el Régimen General.
Asimismo, los empresarios incluidos en este régimen especial deberán
comunicar en cada período de liquidación el importe de todos los
conceptos retributivos abonados a sus trabajadores, en los términos
previstos por el artículo 109.3 del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20
de junio”.
Reforma del artículo 19 de la LGSS.
El informe ha considerado que la pretensión perseguida con la regulación
del apartado 1 de este artículo 19 se lograría añadiendo en su párrafo
primero una referencia a los “demás recursos de la Seguridad Social”, junto
a la liquidación de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de
recaudación conjunta, al objeto de recoger así “el modelo de liquidación de
cualquier concepto de ingreso tenga o no la naturaleza jurídica de recursos
del Sistema de Seguridad Social”.
42
La observación no resulta asumible puesto que dentro del artículo 19 de la
LGSS, relativo a la liquidación e ingreso de las cuotas y demás recursos,
su apartado 1 es el dedicado a la liquidación de cuotas, tanto de la
Seguridad Social como por conceptos de recaudación conjunta, mientras
que su apartado 2 se refiere a la liquidación de los recursos del sistema de
la Seguridad Social distintos a cuotas, respecto a los cuales no procede
aplicar ninguno de los tres sistemas de liquidación del apartado anterior;
finalmente, en el apartado 3 de este artículo se regula el ingreso tanto de
las cuotas como de los otros recursos del sistema.
Reforma del artículo 26 de la LGSS.
En relación con lo previsto en el párrafo tercero del apartado 1 de este
artículo, sobre la solicitud de rectificación o anulación de la liquidación
practicada directamente por la Tesorería General de la Seguridad Social, el
informe considera que la expresión "resulte posible efectuar una nueva
liquidación de cuotas" en él recogida debería acotarse “a términos más
concretos ya que dentro de la expresión “resulte posible” caben tanto
causas ordinarias o de tráfico normal como es la falta de tiempo material
para poder realizar la operación o causas no ordinarias como pueden ser la
falta de medios materiales o personales, el mal funcionamiento del sistema
informático o una caída del sistema eléctrico”, proponiendo así “que se
determine un plazo de tiempo en el que se permita registrar las propuestas
de modificación de la liquidación practicada”, por entender que la única
razón para no efectuar una nueva liquidación en estos casos sería la
presentación extemporánea de esas propuestas.
Al respecto, cabe remitirse a las explicaciones relativas a los
procedimientos de rectificación y de anulación de las liquidaciones
practicadas por la Tesorería General, efectuadas respecto a una
observación de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social
sobre este mismo artículo 26.1.
De esa forma, con la expresión "resulte posible efectuar una nueva
liquidación de cuotas dentro de plazo reglamentario", relativa a la
rectificación y anulación, se está haciendo referencia a que las
43
obligaciones establecidas en el artículo 26.1 de la LGSS se entenderán
cumplidas si el sujeto, una vez instada la rectificación o anulación de la
liquidación, solicita una nueva liquidación a la Tesorería General de la
Seguridad Social y aporta los datos que permitan realizar dicho cálculo.
Por ello no se estima necesario introducir mayor concreción en el párrafo
tercero del apartado 1 del artículo 26 de la LGSS, ya que con esa
expresión se hace referencia a lo ya expuesto en el segundo párrafo del
mismo apartado.
Reforma del artículo 32 de la LGSS.
Este informe ha señalado que la excepción relativa a las bases únicas de
cotización que se establece para los supuestos de reclamación de deuda
en los apartados 1 y 2 de este artículo “no se contempla en el apartado 3,
referido a las actas de liquidación y debería contemplarse”.
La presente observación ha sido asumida puesto que, por razones de
legalidad, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no podrá levantar
actas de liquidación por bases diferentes a las fijas o únicas establecidas
respecto a determinados colectivos de trabajadores o asimilados, entre
ellos los incluidos en los grupos segundo y tercero del Régimen Especial
de los Trabajadores del Mar.
A tal efecto, se ha añadido un inciso final al segundo párrafo del apartado 3
del artículo 32 de la LGSS, en los siguientes términos:
"Cuando la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se vea en la
imposibilidad de conocer el importe de las remuneraciones percibidas por
el trabajador, se estimará como base de cotización la media entre la base
mínima y máxima correspondiente al último grupo de cotización conocido
en que estuviese encuadrada la categoría de los trabajadores a que se
refiera el acta de liquidación, salvo en aquellos supuestos en que
resulten de aplicación bases únicas”.
Nuevo artículo 32 bis de la LGSS.
44
Respecto a las facultades de comprobación de las liquidaciones de cuotas
que otorga este artículo a la Tesorería General de la Seguridad Social, el
informe ha considerado que disponer de la información relativa al
cumplimiento de las obligaciones fiscales y tributarias por parte de los
empresarios “sería una herramienta muy útil en la comprobación de los
datos”, por lo que propone “recoger expresamente en el proyecto de ley la
posibilidad de obtener esta información de los Organismos y/o
Administraciones competentes y el deber de los mismos de aportarlos”.
No resulta necesario ni apropiado recoger tal extremo en el nuevo artículo
32 bis de la LGSS, que establece la facultad genérica de la Tesorería
General de la Seguridad Social para comprobar las liquidaciones
practicadas, máxime cuando la regulación propuesta en el informe ya se
contempla en la nueva redacción dada por el Anteproyecto al apartado 6
del artículo 36 de esa misma ley.
Informe de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, de 17 de
octubre de 2013.
En el informe de este Servicio Común de la Seguridad Social no se ha
formulado observación alguna sobre el texto proyectado.
Informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, de 24 de noviembre de 2013.
En él se han efectuado una serie de observaciones generales sobre el
Anteproyecto junto a otras observaciones particulares sobre el articulado
modificado o introducido por el mismo.
Respecto a las observaciones generales, aunque inicialmente se
manifiesta en ellas una especial valoración positiva respecto al
establecimiento del nuevo sistema de liquidación directa de cuotas por
parte de la Tesorería General de la Seguridad Social, a continuación se
cuestiona un aspecto del mismo que a juicio del centro directivo informante
podría generar incertidumbre o confusión respecto a la distribución de
45
competencias entre la Tesorería General de la Seguridad Social y la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social a efectos de la reclamación
administrativa de las deudas por cuotas, regulada básicamente en los
artículos 30 y 31 de la LGSS.
El informe ha estimado, en tal sentido, que la referida confusión deriva de
las facultades de comprobación de las liquidaciones de cuotas que el
nuevo artículo 32 bis añadido a la LGSS atribuye a la Tesorería General de
la Seguridad Social, lo que incidiría en la distribución de funciones antes
indicada y produciría una quiebra del principio de seguridad jurídica, una
duplicidad de procedimientos con el consiguiente aumento de cargas
administrativas para los sujetos obligados y, en definitiva, una vulneración
de las funciones inspectoras que la legislación reserva a los funcionarios
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
A fin de evitar las consecuencias apuntadas, se propone reconducir la
regulación proyectada para que la mejora de la gestión liquidatoria de las
cuotas y su mayor efectividad se consiga con el concurso y colaboración
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el marco de la Oficina
Nacional de Lucha contra el Fraude Laboral cuya creación se prevé en el
borrador de la nueva Ley ordenadora de dicha Inspección.
Las conclusiones del informe y la propuesta resultante de las mismas no se
han considerado asumibles ya que el Anteproyecto de Ley y, en concreto,
el nuevo artículo 32 bis que introduce en la LGSS no contempla ni supone
la asunción de competencia alguna de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social por parte de la Tesorería General sino que persigue dar
la debida cobertura legal a las actuaciones de control y comprobación que
corresponde realizar a esta última sobre las liquidaciones de cuotas dentro
de su estricto ámbito funcional, actuaciones que ya puede ejercer en la
actualidad tanto en materia de encuadramiento, al amparo de los artículos
54 y siguientes del Reglamento general sobre inscripción de empresas y
afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la
Seguridad Social, como en materia de cotización, en virtud de los artículos
1.1.b) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, regulador de su
estructura y competencias, y 19 del RGCSS, pero que es preciso reforzar
46
ahora como consecuencia del nuevo modelo de liquidación de cuotas
implantado por la Ley proyectada, en el que la Tesorería General asumirá
directamente la responsabilidad de su práctica, al contrario que en el actual
sistema de autoliquidación, en que dicha obligación corresponde al sujeto
responsable del ingreso de las cuotas pero en el que dicho servicio común
de la Seguridad Social ya realiza esas actuaciones de control y
comprobación a posteriori, así como de revisión, emitiendo las
correspondientes reclamaciones de deuda por las diferencias de cotización
detectadas.
Esas actuaciones de control y comprobación, que no guardan relación
alguna con las funciones propias de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, resultan obligadas para garantizar la efectividad de la gestión
liquidatoria de las cuotas que la Tesorería General de la Seguridad Social
tiene encomendada legalmente (por el citado artículo 1.1.b) del Real
Decreto 1314/1984 y también por el artículo 3 del RGCSS), teniendo en
cuenta que a toda Administración Pública se le exige en su actuación no
solo el cumplimiento de la legalidad sino también el acierto en el
desempeño de sus competencias; no basta, pues, con no vulnerar el
ordenamiento jurídico sino que también es necesario actuar conforme al
principio de eficacia, exigido por el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, a fin de garantizar el acierto en su actuación.
Así, la correcta aplicación del nuevo sistema de liquidación directa de
cuotas únicamente quedará garantizada si la Tesorería General de la
Seguridad Social puede disponer puntualmente de una correcta
información de los datos de naturaleza salarial que permitan obtener una
adecuada base de cotización, así como de los contratos existentes para
aplicar correctamente los beneficios en la cotización y de aquellos otros
datos que posibiliten una liquidación veraz. De otra forma, su función
consistiría únicamente en el mero cálculo de la liquidación con arreglo a los
datos declarados (y no comprobados) por el sujeto responsable, lo que
privaría de sentido a ese nuevo sistema de liquidación de cuotas, ya que
dicha exclusiva función de cálculo sería más propia de un gestor privado. A
ello se añadiría el riesgo manifiesto de que si los datos declarados no son
correctos y se efectúa no obstante la liquidación, una comprobación
47
posterior de esta última, en los términos indicados, podría dar lugar a un
argumento de contrario de que la Administración Pública actúa en contra
de sus propios actos.
En tal sentido, las facultades de comprobación recogidas en el artículo 32
bis de la LGSS están concebidas en un sentido amplio, no abarcando sólo
la posibilidad de revisión fuera del plazo reglamentario de ingreso sino
incluso dentro de ese mismo plazo, de forma que la Tesorería General
podrá efectuar la liquidación de cuotas de los trabajadores de una empresa
dentro del plazo reglamentario de ingreso y, también dentro de dicho plazo,
comprobar los datos que fueron aportados por el sujeto responsable de la
obligación de cotizar para el cálculo de la liquidación. Así se evita que la
mera transmisión de datos por el sujeto responsable de la obligación de
cotizar convierta en inatacables las liquidaciones que de ellos se deriven.
Con esa labor de comprobación y control, en contra de lo sostenido en el
informe, no se trata de averiguar una realidad oculta, que normalmente no
consta o cabe deducir de los documentos que se solicitan ni tampoco de
los datos que otras entidades y organismos públicos pueden aportar
(Instituto Nacional de la Seguridad Social, Servicio Público de Empleo
Estatal, mutuas, etc.), puesto que tal función corresponde legalmente a la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuyos funcionarios tienen la
preparación adecuada para poder llevarla a cabo. Es más, con el nuevo
modelo de liquidación se prevé que esa actividad inspectora pueda
acrecentarse, ya que cuando se observen o detecten incongruencias en los
datos obtenidos al liquidar las cuotas se dará traslado a dicha Inspección,
como siempre se ha hecho, para su comprobación y desempeño de las
competencias que tiene atribuidas legalmente para la determinación y
sanción de posibles situaciones fraudulentas.
En definitiva, aunque se comparte la necesidad apuntada en el informe de
que la Inspección de Trabajo colabore en la mejora y mayor efectividad de
la gestión liquidatoria de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos
de recaudación conjunta, como siempre ha ocurrido, tal colaboración no
debe menoscabar las funciones de comprobación y control que la
Tesorería General ostenta y puede seguir desempeñando al respecto.
48
En cuanto a las observaciones particulares de este informe, afectan a las
siguientes medidas del texto proyectado:
Reforma del artículo 18 de la LGSS.
El informe ha efectuado dos propuestas respecto a este artículo,
consistentes en suprimir del mismo la expresión "gestión liquidatoria", que
califica de "confusa", considerando que no es distinta a la gestión
recaudatoria, así como su apartado 2, en el que se alude a las funciones
liquidatorias de las deudas con la Seguridad Social que ostentan tanto la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social como otros posibles organismos
u órganos administrativos, por entender que la competencia de dicho
centro directivo ya está atribuida por los artículos 5.2.d), 31 y 78 de la
LGSS.
Ambas propuestas no han sido asumidas:
- La primera, porque dejaría sin efecto la modificación efectuada en este
artículo 18, dirigida precisamente a contemplar legalmente la
competencia general de la Tesorería General de la Seguridad Social
en la gestión liquidatoria de los recursos del sistema, así como de los
conceptos de recaudación conjunta con las cuotas de la Seguridad
Social, que dicho organismo ya tiene atribuida reglamentariamente,
como antes se ha indicado, y cuya elevación a rango legal se justifica
en la memoria del texto proyectado.
Al respecto, no puede compartirse la consideración de que la
liquidación y la recaudación de dichos recursos constituyan una misma
gestión, y menos que la gestión liquidatoria sea una expresión confusa,
ya que ambas gestiones están claramente diferenciadas en la
regulación de la Seguridad Social, ejercitándose sucesivamente. Tan
es así que cada una de ellas cuenta con una regulación específica: los
actos de gestión liquidatoria en el RGCSS y los de gestión recaudatoria
en el RGRSS.
49
El hecho de que la sección 3ª del capítulo III del título I de la LGSS se
refiera genéricamente a la recaudación no obsta para que se eleve y
refuerce en el artículo 18 de la misma la competencia de la Tesorería
General de la Seguridad Social respecto a la repetida gestión
liquidatoria, máxime cuando en el Anteproyecto se pretende crear e
implantar un nuevo modelo de liquidación en el que su práctica
corresponderá directamente a dicho organismo.
- La segunda, porque al reconocerse en el apartado 1 de este artículo la
competencia general de la Tesorería General de la Seguridad Social
respecto a la gestión liquidatoria de los recursos del sistema, resulta
necesario hacer constar expresamente que esa función puede ser
también desempeñada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
y por otros organismos u órganos administrativos en relación con
algunos de dichos recursos.
Tal matización no era necesaria en la redacción actual del artículo 18,
ya que la gestión recaudatoria se desempeña exclusivamente por la
Tesorería General, pero con la ampliación proyectada resulta obligado
efectuarla, tal como ya se hace en la actualidad en el artículo 3 del
RGCSS.
Sin perjuicio de ello, se ha estimado procedente retocar la redacción del
apartado 2 de este artículo 18 al objeto de reflejar con mayor claridad que
el ejercicio de las competencias liquidatorias de la Inspección y de otros
organismos y órganos administrativos no sólo constituye una posibilidad
sino que se encuentra directamente amparado por la normativa
correspondiente, tal como señala el informe respecto a la citada
Inspección.
Se ha propuesto, así, la siguiente redacción para el apartado 2 del artículo
18 de la LGSS:
"2. El ejercicio de la función liquidatoria se efectuará sin perjuicio de las
competencias que tengan atribuidas sobre la materia la Inspección de
50
Trabajo y Seguridad Social y, respecto a determinados recursos distintos a
cuotas, otros organismos u órganos administrativos".
Reforma del artículo 32.2 de la LGSS.
En relación con lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo el informe ha
indicado, en primer lugar, que en él no queda claro si la determinación de
la deuda por cuotas a que se refiere “es la primera que hace la TGSS
sobre los datos transmitidos por el responsable o la que se hace cuando el
sujeto responsable no ha cumplido sus obligaciones de acuerdo con el
artículo 26 LGSS”, cuando de la remisión que en el mismo se efectúa al
segundo párrafo del apartado 1 del mismo artículo parece referirse al
segundo de los supuestos señalados, sin indicarlo expresamente.
Al respecto, se ha aclarado que la determinación de cuotas y la
consiguiente reclamación de deuda a que se refiere este artículo 32.2
procederá, indudablemente, cuando el sujeto responsable no haya
cumplido las obligaciones en materia de liquidación de cuotas que le
impone el artículo 26.1 de la LGSS, esto es, cuando no haya solicitado la
liquidación o cuando, habiéndola solicitado, los datos que haya transmitido
no permitan el cálculo de la misma.
En ambos casos la Tesorería General de la Seguridad Social no va a
disponer de datos fehacientes para poder realizar la liquidación de cuotas,
bien por la inactividad total del sujeto responsable (cuando no haya
solicitado siquiera la práctica de la liquidación), bien porque los datos
aportados resulten insuficientes o no concuerden con los que obran en las
bases de datos de dicho servicio común, que no podrá utilizar aquellos ni
liquidar las cuotas de los trabajadores. De esa forma, se verá obligado a
efectuar la correspondiente reclamación de deuda tomando una base
estimada, que será la correspondiente a la media entre la base mínima y
máxima correspondiente al último grupo de cotización conocido en que
estuviese encuadrada la categoría del trabajador o trabajadores a que se
refiera la reclamación.
51
En segundo lugar el informe considera que, de no aclararse el extremo
indicado en su anterior observación, "en los casos en que el sujeto
obligado sí ha cumplido sus obligaciones de transmisión de los datos de
cotización, pero finalmente no ha efectuado el ingreso dentro del plazo
reglamentario" sería más coherente realizar la reclamación de deuda sobre
los datos transmitidos y no sobre bases estimadas.
Tal extremo también ha sido aclarado, señalando que en el nuevo sistema
de liquidación directa de cuotas, cuando el sujeto responsable haya
cumplido las obligaciones en materia de liquidación establecidas en el
artículo 26.1 de la LGSS pero, posteriormente, no haya procedido a
ingresar las cuotas resultantes dentro del plazo, se procederá a la emisión
de providencia de apremio conforme al artículo 34 de dicha Ley, teniendo
en cuenta las bases comunicadas por el sujeto responsable.
En cualquier caso, en atención a ambas observaciones y dado que los
extremos aclarados no se encuentran contemplados adecuadamente en la
determinación de la deuda regulada en los apartados 1 y 2 del artículo 32
de la LGSS, se ha estimado oportuno modificar la redacción de ambos
unificándolos en un solo apartado en el que se aluda a los dos posibles
supuestos de determinación de deudas por cuotas a efectos de la
extensión de reclamaciones de deuda o providencias de apremio, sin
distinguir entre los distintos sistemas de liquidación.
La nueva redacción propuesta, en tal sentido, para el artículo 32 de la
LGSS ha sido la siguiente:
"Artículo 32. Determinación de las deudas por cuotas.
1. Las reclamaciones de deudas y las providencias de apremio por
cuotas de la Seguridad Social, en los supuestos en que unas y otras
procedan, se extenderán conforme a las siguientes reglas:
a) De cumplir el sujeto responsable del ingreso las obligaciones
establecidas en el artículo 26.1 dentro de plazo reglamentario, se
52
emitirán en función de las bases de cotización por las que se hubiera
efectuado la liquidación de cuotas correspondiente.
b) De incumplir el sujeto responsable del ingreso las obligaciones
establecidas en el artículo 26.1 dentro de plazo reglamentario, se
emitirán tomando como base de cotización la media entre la base
mínima y máxima correspondiente al último grupo de cotización
conocido en que estuviese encuadrada la categoría de los
trabajadores a que se refiera la reclamación de deuda, salvo en
aquellos supuestos en que resulten de aplicación bases únicas.
2. Las actas de liquidación se extenderán en base a la remuneración total
que tenga derecho a percibir el trabajador o la que efectivamente perciba
de ser ésta superior en razón del trabajo que realice por cuenta ajena y
que deba integrar la base de cotización en los términos establecidos en la
ley o en las normas de desarrollo.
Cuando la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se vea en la
imposibilidad de conocer el importe de las remuneraciones percibidas por
el trabajador, se estimará como base de cotización la media entre la base
mínima y máxima correspondiente al último grupo de cotización conocido
en que estuviese encuadrada la categoría de los trabajadores a que se
refiera el acta de liquidación, salvo en aquellos supuestos en que resulten
de aplicación bases únicas."
Por último, el informe ha señalado que este artículo 32.2 "tampoco deja
claro qué efecto tendrá la aplicación de las bases estimadas sobre las
futuras prestaciones de los trabajadores a los que se refieren las
liquidaciones".
Al respecto, se ha significado que en la redacción vigente de este mismo
artículo tampoco se hace mención a los efectos de la aplicación de las
citadas bases sobre las prestaciones de los trabajadores, por lo que no
existe razón alguna para hacerlo en este momento. Así, con la entrada en
vigor de la reforma proyectada, deberá entenderse que el cálculo de las
53
prestaciones se continuará realizando de la misma manera en que se
efectúa en la actualidad, al no haberse modificado nada en tal sentido.
Nuevo artículo 32 bis de la LGSS.
Este informe ha propuesto la eliminación de este artículo por las razones
ya expuestas en sus observaciones generales, resaltando asimismo la
incoherencia de este precepto por entender que si la Tesorería General
puede emitir reclamaciones de deuda en los supuestos de diferencias en la
cotización que se deriven directamente de las liquidaciones transmitidas o
documentos de cotización presentados, así como de los datos
transmitidos, no parece acertado que también se emitan como
consecuencia de comprobaciones posteriores, supuesto en el que a juicio
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social procedería emitir actas de
liquidación.
De forma subsidiaria, el informe plantea añadir un nuevo apartado 4 al
artículo 32 de la LGSS en el que se haga referencia a la posibilidad de que
esta Tesorería General compruebe las liquidaciones de cuotas calculadas
mediante cualquiera de los sistemas previstos en su artículo 19.1 y emita
las reclamaciones de deuda que procedan, pero suprimiendo su facultad
de requerir cuantos datos o documentos resulten precisos para efectuar
esa comprobación. A ello se añadiría la posibilidad de emisión de actas de
liquidación en el supuesto contemplado en el artículo 31.1.b) de la citada
Ley.
La propuesta de supresión de este artículo 32 bis no resulta asumible ya
que, tal como ha quedado expuesto en relación con las observaciones
generales del informe, se dirige a garantizar la correcta gestión liquidatoria
y recaudatoria de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de
recaudación conjunta, sin implicar la asunción de competencia alguna de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
A mayor abundamiento, se ha resaltado que deben distinguirse dos fases
dentro del nuevo sistema de liquidación directa de cuotas:
54
- La primera se produce dentro del plazo reglamentario de un mes para
la liquidación e ingreso de las cuotas. En esta fase la Tesorería
General de la Seguridad Social puede realizar todas las
comprobaciones que considere necesarias para la correcta liquidación
de las cuotas, de ahí que se la faculte para recabar cuantos datos o
documentos precise para ello y sin que proceda actuación alguna por
parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, salvo que así lo
solicite el citado servicio común de la Seguridad Social.
- La segunda se produce una vez transcurrido el plazo reglamentario
para la liquidación e ingreso de las cuotas, respecto al cual el nuevo
artículo 32 bis de la LGSS alude a que podrá emitir las
correspondientes reclamaciones de deuda “por las diferencias de
cotización que resulten de dicha comprobación, conforme a lo previsto
en el artículo 30.1”.
Por tanto, las comprobaciones que la Tesorería General pueda
efectuar en esta fase se refieren exclusivamente a las permitidas por el
artículo 30.1 de la LGSS, consistentes en la falta de cotización
respecto de trabajadores dados de alta (bien por no haber cumplido las
obligaciones establecidas en su artículo 26.1 o bien cuando,
habiéndose cumplido, los documentos de cotización presentados o las
liquidaciones o datos transmitidos contengan errores materiales,
aritméticos o de cálculo que resulten directamente de los mismos) o en
las diferencias de importe entre las cuotas ingresadas y las que
legalmente corresponda liquidar (debidas también a errores materiales,
aritméticos o de cálculo que resulten directamente de las liquidaciones
presentadas o de los datos transmitidos).
Como lo previsto en el nuevo artículo 32 bis de la LGSS no afectará en
ningún caso a las competencias que su artículo 31 otorga a la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, el nuevo apartado 4 que el informe propone
añadir al artículo 32 tampoco puede ser asumido en los términos
planteados, fundamentalmente por privar a la Tesorería General de la
Seguridad Social de la posibilidad de solicitar cuantos datos o documentos
resulten precisos para el ejercicio de sus facultades comprobatorias (que
55
de otro modo no serían efectivas ni permitirían comprobar la veracidad de
los datos aportados por el sujeto responsable), pero también porque en tal
apartado se pretende que las referidas competencias de la Inspección se
requieran mediante “mecanismos de colaboración”, sin que se haya
alcanzado a entender si lo que se persigue con ello es la suscripción de un
nuevo convenio de colaboración entre la Tesorería General y la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social u otra forma de colaboración al respecto; en
todo caso, debería tenerse en cuenta que las funciones liquidatorias
contempladas en el repetido artículo 31 han de desempeñarse
directamente como consecuencia del mandato legal en él contenido.
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, se ha estimado oportuno
completar la previsión contenida en el nuevo artículo 32 bis de la LGSS al
objeto de que también se contemple en él la posibilidad de extender actas
de liquidación como consecuencia de la comprobación, en los casos en
que legalmente proceda, proponiéndose a tal efecto la siguiente redacción
para el mismo:
"Artículo 32 bis. Facultades de comprobación.
Las liquidaciones de cuotas calculadas mediante los sistemas a que
se refiere el artículo 19.1 podrán ser objeto de comprobación por la
Tesorería General de la Seguridad Social, requiriendo a tal efecto
cuantos datos o documentos resulten precisos para ello. Las diferencias
de cotización que pudieran resultar de dicha comprobación serán
exigidas mediante reclamación de deuda o mediante acta de
liquidación expedida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social,
conforme a lo previsto, respectivamente, en los artículos 30.1 y
31.1.b) de esta ley".
Reforma del artículo 36.6 de la LGSS.
El informe ha propuesto la eliminación del segundo párrafo del apartado 6
de este artículo por entender que dota a la Administración de la Seguridad
Social de unas facultades de inspección que ya presta la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social, con las consiguientes confusión, duplicidad y
56
aumento de cargas administrativas y vulneración del principio de reserva a
que se hace referencia en sus observaciones generales.
Tal propuesta tampoco ha sido asumida por las razones ya indicadas
respecto a las observaciones generales de este informe, dado que la
obtención de los datos, informes y antecedentes a que se hace referencia
en dicho párrafo resulta imprescindible para el correcto desempeño de las
funciones liquidatorias y recaudatorias de la Tesorería General de la
Seguridad Social, no provocando conflicto alguno con las competencias de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
De otro modo, la eliminación pretendida supondría admitir que dicha
Inspección monopolice la obtención de toda esa información, lo que no
parece procedente, cuando la misma resulta totalmente necesaria, como
ya se ha indicado, para gestionar el nuevo sistema de liquidación directa
de cuotas, y todo ello sin perjuicio de que, obtenidos todos los datos y
detectadas en ellos irregularidades que precisen la actuación de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Tesorería General deba
trasladar dicha información a ese centro directivo para el ejercicio de sus
funciones.
Reforma del artículo 109.3 de la LGSS.
El informe ha considerado que la obligación de comunicación de datos por
parte de los empresarios del Régimen General a que se refiere el apartado
3 de este artículo “únicamente tiene sentido dentro del nuevo sistema de
liquidación directa propugnado, pues de esta manera será la Tesorería
quien, al realizar la liquidación conforme al artículo 19.1.b) de la Ley
General de la Seguridad Social, podrá determinar la inclusión o no de los
distintos complementos en la base de cotización a la Seguridad Social”,
pero no en el sistema de autoliquidación de cuotas, respecto al que
implicaría un aumento de las cargas administrativas para aquéllos.
También se ha señalado que ese nuevo apartado 3 “no encuentra un
acomodo natural en el artículo 109 de la LGSS que se refiere a las reglas
para la determinación del contenido de las bases de cotización a la
57
Seguridad Social”, sugiriendo incorporar su contenido en el artículo 26.1 de
dicha Ley, según la redacción dada al mismo por el Anteproyecto.
Al margen de que ese nuevo apartado 3 ya ha sido incluido en el artículo
109 de la Ley General de la Seguridad Social por parte de la disposición
final tercera del Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas
para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los
trabajadores, en idénticos términos a los previstos en el proyecto, la
observación y la sugerencia expuestas tampoco podrían ser asumidas
porque la obligación de comunicar todos los conceptos retributivos a que
se refiere tal apartado ha de cumplirse tanto en el sistema de
autoliquidación de cuotas como en el de liquidación directa de las mismas,
como medida para evitar el fraude, máxime cuando el primero de ellos va a
ser progresivamente sustituido por este último. Además, esos datos
obtenidos por la Tesorería General de la Seguridad Social estarán siempre
a disposición de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con la mejora
cualitativa de la explotación de los mismos, con lo que se facilitará también
su actividad inspectora.
En cualquier caso, como consecuencia del citado Real Decreto-ley se ha
procedido a suprimir el inicial apartado Doce del artículo primero del
proyecto, en el que se añadía ese apartado 3 en el artículo 109 de la
LGSS, efectuándose asimismo los correspondientes retoques en los
párrafos segundo y cuarto del apartado III del preámbulo.
Reforma del artículo 110 de la LGSS.
En relación con el tope máximo de la base de cotización para el Régimen
General previsto en el apartado 1 de este artículo, a determinar
anualmente por la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del
Estado, el informe ha propuesto que no se aplique “en los supuestos de
ocultación de retribución que dan lugar a extensión de acta de liquidación”,
justificando tal propuesta “en la lucha contra el fraude a la Seguridad
Social”, de forma que “sólo sería de aplicación cuando el empresario haya
procedido a ocultar totalmente parte de las retribuciones abonadas o a
58
enmascarar su verdadera naturaleza jurídica para eludir parte de la posible
deuda por cuotas”.
La propuesta efectuada respecto a este artículo se ha valorado
positivamente, si bien se estima que precisaría de un estudio más
pormenorizado, lo que aconsejaría posponer su implantación a un
momento posterior.
Reforma de los artículos 22.3 y 23.1.b) de la LISOS.
Respecto a la redacción dada por el Anteproyecto a estos dos artículos, el
informe ha señalado que coincide con la observación realizada por la
Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social respecto a los
mismos, considerando preferible, así, no efectuar una remisión normativa
expresa a un artículo concreto de la LGSS sino realizar una remisión a las
obligaciones genéricas.
Esta observación no se ha considerado asumible por las mismas razones
expuestas respecto al informe de la citada Dirección General al
Anteproyecto, fundamentalmente porque la alternativa propuesta no
contempla todas las posibles obligaciones que corresponden a los sujetos
responsables del ingreso de las cuotas.
Informe de la Secretaría de Estado de Empleo, de 28 de noviembre de
2013.
Este órgano superior del Ministerio de Empleo y Seguridad Social no ha
efectuado observaciones sobre el Anteproyecto.
En función de lo previsto en el artículo 24.1.c) de la referida Ley del
Gobierno, resultaría oportuno, asimismo, dar trámite de audiencia a los
interlocutores sociales.
3. ANÁLISIS DE IMPACTOS.
3.1. Adecuación de la ley al orden de competencias.
59
El Anteproyecto de ley proyectado se dicta de acuerdo con el artículo
149.1.17ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la
competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social, por lo que se adecua plenamente al
orden constitucional de competencias.
Sin perjuicio de ello y conforme a lo dispuesto en la Guía para la
elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, no se ha
considerado necesario invocar ese título competencial en el texto
proyectado mediante una disposición final específica, al tratarse de una ley
modificativa de otros textos legales en los que dicho título ya figura
recogido expresamente; en concreto, en la disposición final primera del
texto refundido de la LGSS y en la disposición final única del texto
refundido de la LISOS.
3.2. Impacto económico y presupuestario.
- Impacto económico general.
La entrada en vigor de la ley proyectada contribuirá a reducir las
obligaciones de las empresas y demás sujetos responsables del ingreso
de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación
conjunta en relación con la liquidación y pago de las mismas, con
beneficiosos efectos sobre su productividad al introducir nuevos
estándares de calidad en el cálculo de las cotizaciones sociales y
nuevas formas de organización favorecedoras de la eliminación de
trámites.
Así, la reducción tanto de los trámites a realizar como de la frecuencia
en la comunicación de datos, la supresión de duplicidades, la
interconexión de fuentes de datos y el mayor control de la cotización que
supondrá la implantación del sistema de liquidación directa de cuotas
por la Tesorería General de la Seguridad Social, conforme se expone en
el apartado 3.3 de esta memoria, llevará aparejada una clara reducción
de cargas administrativas para las empresas y demás sujetos
60
responsables, facilitando al mismo tiempo una respuesta inmediata en el
procedimiento de liquidación de cuotas, favoreciendo la reducción de
plazos, poniendo a su disposición toda la información obrante en el
citado organismo que pueda afectarles e implementando sistemas de
ayuda a la cotización.
- Impacto presupuestario.
Ingresos:
La regulación proyectada permitirá a la Tesorería General de la
Seguridad Social desempeñar un papel más activo en el proceso de
liquidación e ingreso de cuotas, incrementando el control sobre el
mismo, previniendo situaciones de fraude y generando un efecto
disuasorio que evitará que las empresas incurran en actuaciones
fraudulentas.
En tal sentido, se han identificado aquellos aspectos cuyo control será
inherente al sistema de liquidación directa de cuotas desde el mismo
momento de la recaudación, evitando costosos esfuerzos de control
posterior a la misma y superando deficiencias en la detección de los
incumplimientos de las obligaciones de cotización.
Las principales actuaciones anómalas que el nuevo sistema evitará o
reducirá son las siguientes:
a) Aplicación indebida de bonificaciones y otras deducciones en la
cotización.
b) Deducciones incorrectas por compensaciones de incapacidad
temporal.
c) Cotizaciones inferiores por desempleo.
d) Cotizaciones inferiores por accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales.
61
e) Falta de cotización por trabajadores en alta.
f) Falta de cotización adicional en los contratos de duración inferior a 7
días.
g) Cotización a tiempo parcial por jornadas inferiores a las reales.
h) Conceptos excluidos irregularmente de las bases de cotización.
Mediante la regulación del Anteproyecto se evitará, en gran medida, la
producción de esas irregularidades, lo que repercutirá en un significativo
aumento de la recaudación por cotizaciones sociales, de difícil
cuantificación a priori.
No obstante, se puede avanzar el efecto en la recaudación que tendrá la
eliminación de algunas de esas prácticas, ya que se cuenta con estudios
actualizados que permiten su evaluación:
• Estimación cuantitativa del impacto en la recaudación por la detección
de cotizaciones inferiores por desempleo.
Las diferencias entre las aportaciones efectivas realizadas por las
empresas a la cotización por desempleo y las que realmente debieran
haber ingresado conforme a la normativa vigente, según el estudio
realizado por la Tesorería General de la Seguridad Social en base a
la recaudación del año 2011, arroja una desviación sobre el total de
las cuantías a ingresar del 1,7%.
Los ingresos líquidos por desempleo en el año 2012 (siguiendo el
criterio de caja convencional) ascendieron a 16.903,50 millones de
euros, por lo que aplicando el citado porcentaje de desviación a esta
cifra el impacto anual sobre la recaudación representaría un menor
ingreso de 287,36 millones de euros.
62
El sistema de liquidación directa de cuotas llevará aparejada la
correcta aplicación de los tipos y las bases de cotización por
desempleo, con lo que de oficio se corregirán no sólo los errores de
cotización que repercuten en menores ingresos sino también aquellos
otros errores que en la actualidad pudieran estar perjudicando a las
empresas que cotizan en exceso, por lo que en una hipótesis
conservadora cabría reducir, cuando menos a la mitad, el incremento
recaudatorio por este concepto.
En consecuencia, se estima en 143,68 millones de euros el
incremento de la recaudación por cotizaciones al desempleo, tras la
aprobación de la norma proyectada.
• Estimación cuantitativa del impacto en la recaudación por la evitación
de bonificaciones y otras deducciones indebidas.
Actualmente, la Tesorería General de la Seguridad Social realiza un
control a posteriori de la correcta aplicación de estos beneficios en la
cotización. Es el empresario o sujeto responsable el que practica las
deducciones en los documentos de cotización y el citado servicio
común comprueba en una fase posterior si existe o no el derecho a
aplicarlas. De esa forma, se producen descuentos improcedentes por
aplicación de deducciones a las que los trabajadores no tienen
derecho. En este caso, la Tesorería General de la Seguridad Social
procede a emitir una reclamación de deuda al empresario para el
abono de las cantidades deducidas indebidamente.
El cálculo se ha realizado a partir de los importes acumulados de
deuda reclamada por estos conceptos en el período 2007-2012 (63
meses) que ascienden a 401 millones de euros, lo que representa un
importe medio anual de 76,4 millones de euros. Del importe
reclamado, existe un 27% que no llega a cobrarse, por lo que el
potencial de mejora de recaudación con la implantación del sistema
de liquidación directa de cuotas asciende a 20,63 millones de euros
por este motivo.
63
De otra parte, dicho estudio refleja además un porcentaje de
deducciones incorrectas, practicadas por las empresas, del 3,06%, lo
que repercute en un porcentaje de cuantías deducidas y bonificadas
indebidamente por limitaciones o imprecisiones en el cálculo del
0,91%. Porcentaje de menores ingresos que desaparecerá cuando la
liquidación sea practicada directamente por la Tesorería General.
No obstante, el nuevo sistema de liquidación llevará aparejada la
práctica de oficio de bonificaciones y deducciones a las que, en
ocasiones, se tiene derecho y las empresas no aplican, por lo que,
utilizando el mismo razonamiento que en el punto anterior, cabría
reducir a la mitad el incremento recaudatorio por este motivo.
El volumen total de las bonificaciones en el año 2012 ascendió a
2.164,24 millones de euros. Sin embargo, su importe se ha reducido
notablemente tras la aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13
de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de
fomento de la competitividad, por lo que se ha tomado como base el
importe de las bonificaciones en el período comprendido entre
septiembre de 2012 y agosto de 2013, que ascendió a 1.026,02
millones de euros. Para ese mismo periodo el importe de las
reducciones en la cotización ascendió a 492,18 millones de euros.
Si aplicamos el porcentaje estimado de bonificaciones y deducciones
indebidas que, según una hipótesis conservadora, se evitarán con la
aplicación del sistema de liquidación directa de cuotas
(0,91%/2=0,455%), sobre los últimos importes bonificados (1.026,02
millones de euros) y reducidos (429,18 millones de euros), los
mayores ingresos por este concepto alcanzarán los 6,91 millones de
euros (1.518,20 millones de euros x 0,455%).
En suma, el importe total de mejora en la recaudación por la correcta
aplicación de las bonificaciones y deducciones en la cotización se
cifra en 27,54 millones de euros.
Gastos:
64
El desarrollo del sistema de liquidación directa de cuotas ha conllevado
desde su inicio la participación de un gran número de funcionarios y,
además, de 160 especialistas informáticos, habiendo dedicado al mismo
un promedio de 2.140 horas, con un coste/hora estimado de 33 euros.
Esto supone un coste acumulado en la primera fase de implantación del
sistema de aproximadamente 11,30 millones de euros.
En la fase de mantenimiento, tras la aprobación de la norma, se prevé
que el número de informáticos que habrán de dedicarse al nuevo
sistema ascenderá a 100 personas, con un número de horas al año de
1.752. Lo que con un coste/hora de 33 euros supondrá un coste
presupuestario anual de 5,78 millones de euros. La aplicación
presupuestaria concernida por este Proyecto se corresponde con la
rúbrica 2278.2 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales:
servicios de carácter informático”, de grupo de programas 44 “Sistema
integrado de informática de la Seguridad Social”, del Presupuesto de
Gastos de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El impacto presupuestario, tanto de la fase inicial como de la de
mantenimiento anual ha sido y será asumido con los créditos
disponibles, sin que se precise para ello de modificaciones
presupuestarias o de nuevas fuentes de financiación.
3.3. Análisis de las cargas administrativas.
- Comparación con la situación actual.
Tal como se ha indicado en los apartados 1.1 y 3.2 de esta memoria, el
establecimiento del sistema de liquidación directa de cuotas por la
Tesorería General de la Seguridad Social que lleva a cabo el
Anteproyecto de ley dará lugar a una reducción de cargas
administrativas para los empresarios y demás sujetos responsables de
la obligación de cotizar, al simplificar el procedimiento actual para su
cálculo.
65
Así, en el sistema de autoliquidación vigente en la actualidad, la
liquidación o cálculo de las cuotas de los trabajadores corresponde al
sujeto responsable de la obligación cotizar. Para ello, mensualmente
debe transmitir las liquidaciones por medios electrónicos o presentar los
respectivos documentos de cotización.
Mediante el nuevo sistema, la liquidación o cálculo de las cuotas de los
trabajadores será realizada directamente por la Tesorería General de la
Seguridad Social, quedando reducidas las obligaciones de las empresas
y demás sujetos responsables a solicitar mensualmente la práctica de la
liquidación por el citado servicio común y a aportar la información
necesaria para su cálculo.
El nuevo modelo de liquidación aprovechará el Sistema de Remisión
Electrónica de Datos de la Seguridad Social (Sistema RED) como medio
de transmisión telemática ya consolidado para la relación entre las
empresas y demás sujetos responsables y la Seguridad Social, a través
del cual ya se transmiten en gran medida las autoliquidaciones. Sin
embargo, frente a la complejidad que implica el cálculo de las
liquidaciones en la actualidad, el sistema de liquidación directa
simplificará de una manera notable los trámites que aquéllos han de
realizar.
A ello se une la eliminación de la duplicidad actualmente existente en la
aportación de datos a la Seguridad Social por los empresarios y demás
sujetos responsables, a los que se exige facilitar en cada periodo de
liquidación, a efectos del cumplimiento de la obligación de cotizar
establecida legalmente, información que obra ya en poder de la
Tesorería General. Ello sucede, por ejemplo, con la información
relacionada con actos de encuadramiento de los trabajadores (altas,
bajas y variaciones de datos), que se viene repitiendo en cada
liquidación mensual de cuotas.
Pero, además, se reducirá la frecuencia con la que deben comunicarse
los datos. Así, en orden a la práctica de la liquidación será indispensable
aportar, una vez en cada ejercicio económico, información sobre los
66
trabajadores en alta en el respectivo código de cuenta de cotización.
Posteriormente, será posible recuperar la información que ya fue
comunicada en meses anteriores siempre que el sujeto responsable lo
autorice y se cumplan una serie de condiciones, por lo que únicamente
habrá de aportarse nueva información o los datos que hayan variado
respecto a liquidaciones anteriores.
De otro lado, la interconexión de fuentes de datos entre las
Administraciones debida a las mejoras tecnológicas evitará que las
empresas tengan que aportar información con trascendencia para el
cálculo de la cotización de la que ya disponen otros organismos o
Administraciones (como el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el
Servicio Público de Empleo Estatal, etc.), que podrá ser facilitada a la
Tesorería General de la Seguridad Social para proceder a la práctica de
la liquidación.
Por último, es necesario también señalar que la configuración del nuevo
modelo de liquidación directa se encuentra orientada a un mejor y más
efectivo control de las cotizaciones por parte de la Tesorería General de
la Seguridad Social, evitándose así la producción de errores y, sobre
todo, la posibilidad de fraude en este ámbito. Debido a ese mejor control
sobre los datos y aspectos que inciden en la cotización y puesto que el
citado servicio común de la Seguridad Social sólo practicará la
liquidación cuando la totalidad de la información aportada por las
empresas y demás sujetos responsables sea correcta y coincidente con
la disponible en sus bases de datos, podrá evitarse a los mismos la
carga de solicitar la devolución de cuotas indebidamente ingresadas que
se viene produciendo hasta el momento.
- Parámetros de medición de las cargas administrativas.
La medición de las cargas administrativas se ha realizado siguiendo el
“Método simplificado de medición de cargas administrativas y de su
reducción. Sistema compartido de las Administraciones Públicas”,
establecido en la Guía metodológica para la elaboración de la memoria
del análisis del impacto normativo, para lo cual se han identificado los
67
siguientes elementos de medición, de acuerdo con la comparación
acabada de exponer:
Población o colectivo
a) Sistema de liquidación de cuotas aplicable:
A 31 de agosto de 2013 existen 1.469.363 cuentas de cotización en
el total del sistema de la Seguridad Social (excluido el Sistema
Especial para Empleados de Hogar establecido en el Régimen
General) susceptibles de entrar en el ámbito de aplicación del nuevo
sistema de liquidación directa de cuotas.
Por ello, teniendo en cuenta la perspectiva de ligera recuperación
que parece presentar nuestra economía para los próximos
trimestres, se ha estimado en 1.500.000 las cuentas de cotización
que, como promedio y de forma progresiva, realizarán la liquidación
ordinaria de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de
recaudación conjunta a través de dicho sistema.
b) Solicitudes de devolución de cuotas indebidamente ingresadas:
Cada año se presentan aproximadamente 350.000 solicitudes de
devoluciones de cuotas indebidamente ingresadas, al practicar los
sujetos responsables cálculos incorrectos o no aplicar debidamente
las normas de cotización, de las cuales un 98% son presenciales y
un 2% se realizan por medios telemáticos.
Se estima que, con los cambios normativos que introduce el
Anteproyecto, las liquidaciones que practique la Tesorería General
de la Seguridad Social serán correctas, lo que eliminará la
necesidad de presentar las referidas solicitudes por los sujetos
responsables a quienes se aplique el nuevo sistema.
Frecuencia
68
a) Sistema de liquidación de cuotas aplicable:
La liquidación de cuotas se efectúa una vez al mes, por lo que la
frecuencia anual se encuentra establecida en 12 liquidaciones.
b) Solicitudes de devolución de cuotas indebidamente ingresadas:
Se estima como una (anual) la frecuencia a la que se refieren las
solicitudes de devolución de cuotas del colectivo evaluado.
Coste
La valoración se ha efectuado, en cada caso, siguiendo los costes
unitarios de la tabla para la valoración del coste directo de las cargas
administrativas de la Guía metodológica de referencia, tomando en
consideración los siguientes valores:
Solicitud presencial 80 €
Solicitud electrónica 5 €
Comunicación electrónica 2 €
Presentación electrónica de documentos 4 €
Aportación de datos 2 €
En las tablas siguientes se recoge la cuantificación de las cargas
administrativas realizada siguiendo el Método de costes estándar,
conforme a la legislación actual y como consecuencia de lo establecido
en el Anteproyecto:
69
Cargas administrativas del sistema de autoliquidación de cuotas (a
suprimir).
Carga administrativa
Coste unitario
en €
Frecuencia Población Ahorro total en €
Trámites del sistema de autoliquidación de cuotas
Presentación electrónica de documentos 4 12 1.500.000 72.000.000
Aportación de datos 2 12 1.500.000 36.000.000
Suma
108.000.000
Solicitudes de devolución de cuotas indebidamente ingresadas
Solicitud presencial 80 1 343.000 27.440.000
Solicitud electrónica 5 1 7.000 35.000
Suma 27.475.000
Total 135.475.000
70
Cargas administrativas del sistema de liquidación directa de cuotas
por la Tesorería General de la Seguridad Social (nuevas):
Carga administrativa
Coste unitario
en €
Frecuencia Población Ahorro total en €
Sistema de liquidación directa de cuotas
Comunicación electrónica 2 12 1.500.000 36.000.000
Aportación de datos 2 12 1.500.000 36.000.000
72.000.000 Total
En consecuencia, el resultado neto de la aplicación de los contenidos
del Anteproyecto supondrá un ahorro neto total para los administrados
evaluado en 63.475.000 de euros anuales en función de las menores
cargas administrativas.
3.4. Impacto de género.
La regulación contenida en la ley proyectada afecta a diferentes aspectos
relativos a la liquidación e ingreso de cuotas de la Seguridad Social y por
conceptos de recaudación conjunta, no haciendo distinción alguna en
cuanto al sexo de sus destinatarios, por lo que tiene una incidencia nula en
materia de género.