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MemoriadelaSextaMesaRedonda
LaJus'ciaCons'tucionalenlosEstados
Campeche,Campeche
28al30deoctubrede2009
“Sexta Mesa Redonda”
IIIIIIIII
Contenido
El Poder Judicial y el control de la Constitucionalidad en la Constitución Política 2000 del
estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Controversias constitucionales 1
Dr. José Lorenzo Álvarez Montero
Obstáculos e incentivos de la justicia constitucional local 12
Carlos Emilio Arenas Bátiz
El funcionamiento de la justicia constitucional en los Estados. El caso de la controversia
constitucional en Veracruz 17
Carlos Báez Silva y David Cienfuegos Salgado
La sombra de la justicia federal ante los intentos por consolidar una justicia constitucional
local con autonomía plena 39
Julio Bustillos Ceja
La justicia electoral local como justicia constitucional: el caso del Tribunal Electoral del
Estado de Michoacán 83
Jaime del Río Salcedo
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Sobre la justicia constitucional en Coahuila 165
V
El Juicio de Amparo Estatal. Origen, Memoria y Tiempo 99
Víctor Manuel Collí Ek
El origen estatal del juicio de amparo 115
Guadalupe Cordero Pinto
La materia electoral en la justicia constitucional local 125
Cynthia Chanut Esperón
Germán Froto Madariaga
Las constituciones locales y el control de constitucionalidad en materia electoral 169
Manuel González Oropeza
¿Por qué han fallado los intentos en algunas entidades federativas en la impartición de
justicia constitucional local? 177
Francisco Martínez Sánchez
Sobre los retos de la controversia constitucional a nivel local 201
Silvia del Carmen Moguel Ortiz
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VVV
La duda de ley: Interpretación creadora de leyes secundarias locales por la Sala
Constitucional del Estado de Veracruz 207
Ricardo Morales Carrasco
La acción de inconstitucionalidad y la acción por omisión legislativa a nivel local ¿Cómo han
funcionado? 217
Alejandro Naime González
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El Poder Judicial y el control de la Constitucionalidad en la Constitución Política 2000 del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Controversias constitucionales
Dr. José Lorenzo Álvarez Montero
1. Introducción
El estado de Veracruz ha tenido a la fecha 10 constituciones que se nombran y se conocen
por los años en que fueron expedidas: Constitución Política de 1825; Constitución Política
de 1848; Constitución Política de 1850; El Estatuto Orgánico del Estado de Veracruz de
1855; Constitución Política de 1857; Constitución Política de 1871; Constitución Política
de 1873; Constitución Política de 1902; Constitución Política de 1917, y Constitución
Política 2000.
Con excepción de la última citada, ninguna de las constituciones mencionadas estableció
un sistema de control constitucional. Fue precisamente en la Constitución de 2000 en la
que se incorporan órganos e instrumentos de control constitucional a los que haremos
breve referencia, con especial énfasis en el tema de nuestra exposición que son las
controversias constitucionales.
2. Integración del Poder Judicial y el control de la constitucionalidad
Uno de los aspectos más relevantes de la reforma integral a la Constitución Política del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, es el relativo al control de la constitucionalidad
depositado en el Poder Judicial de la entidad, que a través de la Sala Constitucional conoce
de los diferentes mecanismos del citado control.
De conformidad con lo dispuesto en el vigente artículo 55: “El Poder Judicial se deposita
en un Tribunal Superior de Justicia, en un Tribunal Electoral,1 en un Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, en un Tribunal de Conciliación y Arbitraje y en los juzgados
1 Incorporado al Poder Judicial por reforma publicada en la Gaceta Oficial núm. ext. 201 del 24 de junio de 2009, sustituyendo a la Sala Electoral que integraba el Tribunal Superior de Justicia.
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que señale la Ley Orgánica de la materia”, señalando a dicho Poder, entre otras
atribuciones las de garantizar la supremacía y el control de la Constitución mediante su
interpretación y anulación de las leyes y decretos contrarios a ella y proteger y
salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, mediante el
juicio de protección correspondiente, de acuerdo con las fracciones I y II del artículo 56,
ambos de la Constitución del Estado.
3. Órganos jurisdiccionales de control constitucional
Las citadas facultades de control recaen tanto en la Sala Constitucional como en el Pleno
del Tribunal Superior de Justicia.
Los artículos 64 y 65 de la mencionada Constitución precisan la integración tanto de
la Sala como del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, sus funciones respectivas.
3. A. Sala constitucional
Así, la Sala Constitucional se integra por tres magistrados, un Secretario de Acuerdo,
Secretarios Proyectistas y demás personal judicial.
La Sala tiene doble atribución que se desdobla en facultades de plena jurisdicción y
facultades como instructora.
Respecto de la primera facultad la Sala conoce y resuelve sobre el juicio de
protección de los derechos humanos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 282 del Juicio
de Protección de los Derechos Humanos del Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta
Oficial número 134 de 5 de julio de 2002; de las Impugnaciones de las resoluciones del
Ministerio Público de reserva y no ejercicio de la acción penal, a través del recurso de
queja con base en los artículos 337, 338, 339, 340 y 341 del Código de Procedimientos
Penales de la entidad, y al auto de sobreseimiento dictado por los Jueces con motivo del
desistimiento de la acción penal del Ministerio público por conducto del recurso de
inconformidad con fundamento en el artículo 336, del Código citado y de la duda de ley,
que por cierto carece de ley.
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Como instructora, la Sala Constitucional somete su proyecto de resolución al Pleno del
Tribunal Superior de Justicia, tratándose de las controversias constitucionales, de las
acciones de inconstitucionalidad y de las acciones por omisión legislativa con base en el
artículo 65 de la Constitución.
3. B. Pleno del Tribunal Superior de Justicia
Como órgano de control al Pleno del Tribunal Superior de Justicia corresponde resolver en
definitiva sobre: las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y
las acciones por omisión legislativa.
El Pleno del Tribunal Superior de Justicia se integra por los presidentes de las cuatro
Salas penales, los tres de las Salas civiles y el propio de la Sala Constitucional, a los que
debe sumarse el Presidente del Tribunal citado. Así, son nueve los magistrados integrantes
del Pleno referido.
Sentado lo anterior, nos ocuparemos a continuación de manera específica de los
instrumentos de control incorporados a la Constitución Política del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave del año 2000.
4. Instrumentos de control constitucional
En los artículos 56, fracciones I y II, 64 y 65 de la Constitución, se estableció el sistema de
control de la constitucionalidad a través de las acciones de inconstitucionalidad, las
controversias constitucionales, el juicio de protección de los Derechos Humanos,
las impugnaciones a las determinaciones del Ministerio Público, la acción por omisión
legislativa, y la duda de ley.
De las instituciones de control, las impugnaciones a las resoluciones del Ministerio
Público, que a la fecha han constituido la principal actividad de la Sala Constitucional del
Tribunal Superior de Justicia a través del recurso de queja. A lo anterior deben agregarse
los juicios de protección de los derechos humanos y la duda de ley que han sido ejercidos
de manera regular. No puede afirmarse lo mismo de las restantes instituciones, en primer
lugar por la falta de ley reglamentaria, lo que seguramente ha influido en que a la fecha en
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que esto se escribe sólo se ha presentado una acción de inconstitucionalidad, dos
controversias constitucionales, y no se ha ejercido ninguna acción por omisión legislativa.
4. A. Resumen de los instrumentos de control: Autoridades responsables, actos
impugnados, legitimados, instrumentos procesales y efectos de la resolución
Tribunales Jueces
Dudas sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley
Consulta Duda de Ley
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Por el tema de la exposición a continuación se hace referencia a las controversias
constitucionales que a la fecha se han presentado.
5. Controversias constitucionales
Esta figura procesal se encuentra contemplada en el artículo 64, fracción III de la
Constitución, reiterándose en la fracción III del artículo 45, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial en los términos siguientes:
Artículo 64. ..
III. Sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales,
acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisión legislativa, y formular los
proyectos de resolución definitiva que se sometan al pleno del Tribunal Superior de
Justicia;
La controversia constitucional se promueve cuando surgen conflictos de competencia y
de atribuciones entre los municipios; éstos y los poderes ejecutivo o legislativo; o bien,
entre los citados poderes.
Siempre que la controversia verse sobre disposiciones generales de los poderes
ejecutivo, legislativo o de los municipios, y la resolución del Pleno del Tribunal Superior de
Justicia las declare inconstitucionales, ésta tendrá efectos generales cuando hubiere sido
aprobada por las dos terceras partes de sus miembros y surtirá efectos a partir de su
publicación en la Gaceta Oficial del Estado.
Puede definirse la controversia constitucional de la siguiente manera: “Conflictos entre
los poderes superiores del Estado, como entre estos mismos poderes y los que devienen
producto de la descentralización política, por ejemplo, en Italia”. (Ruggeri y Spadaro, 1998:
329).
El derecho mexicano no distingue los conflictos de atribuciones y los de competencia,
como sucede en España a través de la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional. Por tanto, bajo la interposición de la misma institución pueden conocerse,
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tanto conflictos entre los mismos poderes y los que devienen, producto de la
descentralización política, como acontece en Italia.
Este mecanismo tiene una jurisdicción competencial o arbitral garante de la división de
poderes, desde un punto de vista horizontal, comprendiendo a los órganos ejecutivos,
legislativos y judiciales, y vertical, atendiendo al conjunto de niveles de gobierno en que se
estratifica el ejercicio del poder.
En ese sentido, la doctrina esgrime que las controversias son instrumento de defensa del
federalismo que determinan con precisión las atribuciones que corresponden a la
federación, a los estados y a los municipios.
5. A. Las características de la controversia constitucional son las siguientes:
1) Se instaura para garantizar el principio de división de poderes, señalado en el
artículo 17 de la Constitución Política de Veracruz, pues mediante ella se plantea una
invasión de las esferas competenciales;
2) Constituye un proceso, pues consta de demanda, contestación de demanda,
ofrecimiento de pruebas, alegatos, incidentes, sentencia y recursos;
3) Es procedente para impugnar normas generales como reglamentos, leyes y
decretos; y
4) Los efectos de la sentencia consistirán en declarar la invalidez de la norma con
efectos generales, siempre que haya sido aprobada por lo menos por seis integrantes
del pleno del Tribunal Superior de Justicia.
6. Controversias constitucionales promovidas
6. A. La sala constitucional, resolvió el diez de febrero de dos mil cuatro, el cuadernillo
57/2003, relativo a la demanda de controversia constitucional interpuesta por
Diego Antonio Ferrer Taibo, en su carácter de síndico y representante legal del
H. Ayuntamiento de Veracruz, solicitando la declaración de invalidez de los artículos 272 y
381 del Código Hacendario para los Municipios de la Entidad, publicado en la Gaceta Oficial
el veintidós de noviembre de dos mil dos.
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Los citados preceptos disponen:
Artículo 271.‐ La Tesorería emitirá los lineamientos bajo los cuales se brindarán
los servicios que presta y dictará las reglas administrativas que establezcan los
sistemas e instrucciones en la materia.
Artículo 381.‐ El Ayuntamiento presentará al Congreso, para su estudio, dictamen
y aprobación, la cuenta pública del ejercicio presupuestal inmediato anterior, en los
plazos establecidos en la ley de la materia.
(REFORMADO, G.O. 28 DE FEBRERO DE 2003)
De no presentar en tiempo la cuenta pública al Congreso, el presidente, los
integrantes de la Comisión de Hacienda y el tesorero serán penalmente
responsables por el delito de abuso de autoridad o incumplimiento del deber legal.
La Dirección de Servicios Jurídicos del Congreso presentará de oficio la denuncia
ante el Ministerio Público.
La autoridad señalada como responsable fue la Quincuagésima Novena Legislatura del H.
Congreso Local.
El promovente estimó que este ordenamiento violentaba el contenido del cardinal 71 de
la Constitución Política local, así como diversas disposiciones de la Ley Orgánica del
Municipio Libre del Estado y lo estatuido en el numeral 115 fracción ll, en sus párrafos
primero, segundo y tercero, inciso a), de nuestra Carta Magna.
La demanda fue desechada por unanimidad, por la sala de merito, argumentando en
primer lugar que el impetrante alegó que el acto legislativo, conculcaba un precepto de la
Constitución Federal y, por lo tanto tal conocimiento y resolución corresponde a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como lo prescribe el artículo 105, fracción l,
de la norma suprema.
Asimismo, también la Sala señaló que hasta la fecha no existe ley procedimental alguna
que regule los pasos a seguir en la aludida controversia, es decir, los plazos en que debe
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interponerse la demanda, causas de improcedencia, de sobreseimiento, entre otros
aspectos.
6. B. La segunda controversia constitucional identificada como 1/2006 también se
desechó. Fue interpuesta por Ángel Valencia Muñoz, Síndico Único del Ayuntamiento
de Alvarado, Veracruz, contra actos de la Dirección General de la Comisión del Agua, de
nuestra entidad, consistente en omisión de la entrega física, administrativa y contable
de las funciones del servicio público de agua potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento y
disposición de aguas residuales, ya que mediante resolución emitida el diez de julio de dos
mil seis, los integrantes de la sala constitucional, decidieron no admitir dicho medio
defensivo, argumentando que no se había emitido la reglamentación respectiva. El citado
proyecto fue sometido a la consideración del Pleno de Tribunal Superior de Justicia, mismo
que fue aprobado por unanimidad el dieciocho de septiembre de ese año.
Resolución en la parte que nos interesa señaló:
“... QUINTO.‐ En principio, el punto a definir es si corresponde a este
Pleno o a la Sala Constitucional decidir acerca de admitir o no la demanda
sobre la controversia constitucional planteada en la especie. Ahora bien,
este órgano colegiado considera que la atribución para conocer del presente
Asunto se la otorgan los artículos 64 fracción III, 65 fracción II de la invocada
Constitución, 3 fracción I, 38 fracción I inciso b) y 45 fracción III de la Ley
Orgánica del Poder Judicial local, pues el propio asunto está determinado
por la circunstancias de que el auto sometido a su potestad se hizo consistir
en la inadmisión de la demanda de controversia constitucional intentada por
el Sindico Único del Ayuntamiento Constitucional de Alvarado, Veracruz;
acuerdo que si bien no decide el problema de fondo planteado, por sus
características pone fin al juicio, en virtud de que impide la continuación del
procedimiento, según se deriva de la aplicación por analogía al caso de la
parte conducente de la jurisprudencia número cinco de la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la pagina cuarenta y
siete del tomo VIII, noviembre de mil novecientos noventa y uno de la
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Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:
DEMANDA FISCAL, DESECHAMIENTO DE LA. EL AMPARO DIRECTO
PROCEDE CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE LO CONFIRMA. La resolución de
una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que confirma el auto que
desecha una demanda es de aquéllas a que se refiere el tercer párrafo del
artículo 46 de la Ley de Amparo, que si bien no deciden el problema
planteado por el actor en su demanda, dan por terminado el juicio relativo.
Por tal motivo, su reclamación debe hacerse en amparo directo ante los
Tribunales Colegiados de Circuito, de conformidad con lo establecido en
los artículos 107, fracción III, inciso a), constitucional, así como 44 y 158 de
la ley citada, de acuerdo con sus textos reformados vigentes a partir del 15
de enero de 1988, y no en amparo indirecto como procedía antes de las
referidas reformas. Esto es así, porque, para los efectos del amparo, el juicio
se inicia con la presentación de la demanda ante el órgano correspondiente,
pues independientemente de las concepciones doctrinarias del concepto
genérico de juicio, éste debe entenderse atendiendo a la intención de las
reformas constitucionales y legales citadas. Cuando no se requieren pruebas
no allegadas a la responsable para determinar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un acto procesal proveniente de tribunales
administrativos, no se justifica la promoción de un amparo que admite hasta
dos instancias y supone la celebración de una audiencia con un período
probatorio, sino la de un juicio constitucional que normalmente se tramita
en una sola instancia y que no requiere de la celebración de una audiencia
con términos para el ofrecimiento y desahogo de pruebas. Lo anterior, por
motivos de economía procesal. En el caso de la resolución que confirma el
desechamiento de la demanda, los elementos para juzgar si estaba o no en
condiciones de ser admitida, ya debieron ser aportados ante la autoridad de
primera instancia o ante la responsable. Sentado lo anterior, este Tribunal
Pleno hace suyos en todas y cada una de sus partes los fundamentos y
consideraciones contenidos en el precitado proyecto de resolución
elaborado por la mencionada Sala Constitucional, teniéndolos aquí por
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íntegramente reproducidos en beneficio de la economía procesal y con base
en ello lo procedente es no admitir la puntualizada demanda...”
6. C. Cuadro de las demandas de las controversias constitucionales anteriormente
relacionadas
Falta que se emita la Ley
1. Controversia Constitucional,
Actor: Síndico Único y representante legal del Ayuntamiento de Veracruz,
Acto reclamado: la invalidez de los artículos 272 y 381 del Código No. 302,
denominado Código Hacendario Municipal para el Estado de Veracruz.
Autoridad responsable: Poder Legislativo.
Se Desecha.
2. Controversia Constitucional
Actor: Ayuntamiento de Alvarado.
Acto reclamado: Norma general.
Autoridad Responsable: Dirección General de la Comisión del Agua del
Estado de Veracruz.
Se Desecha
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7. Conclusiones
1. La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave establece
diversos instrumentos de control de la constitucionalidad local;
2. A pesar de aproximarse el décimo aniversario de la promulgación y vigencia de la
Constitución Política de 2000, no todos los instrumentos de control incorporados a su
texto tienen un procedimiento detallado por falta de la expedición de la Ley
correspondiente;
3. Han sido las impugnaciones a las determinaciones del Ministerio Público
principalmente las que le han dado presencia a la Sala Constitucional;
8. Propuestas
1. Adicionar la fracción I del artículo 65 con el inciso d) de la Constitución de la entidad
para incluir a los organismos autónomos como sujetos de las controversias
constitucionales que puedan presentarse con los municipios de la entidad, con el titular del
poder ejecutivo o el poder legislativo;
2. Expedir la Ley Reglamentaria de la fracción III del artículo 64 de la Constitución Política
de la entidad;
3. Que en el ámbito de su competencia, las resoluciones de los órganos de control
constitucional local sean definitivos e inatacables.
Obstáculos e incentivos de la Justicia Constitucional local Carlos Emilio Arenas Bátiz
Las causas que han obstaculizado el avance de la Justicia Constitucional Local (JCL), son
básicamente cuatro, que respectivamente constituyen el lado negativo de las cuatro
causas que en el ámbito nacional han determinado el éxito de la Justicia Constitucional
Federal (JCF), en la parte relativa a controversias y acciones de inconstitucionalidad, a
cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) desde 1994.
Obstáculos
1. La Primera causa determinante del éxito actual de la JCF, fue una ausencia política. En
1994, el tránsito de un sistema de partido hegemónico a un sistema competitivo de
partidos, hacía inminente el término del Presidencialismo mexicano y el fin de la
atribución meta‐constitucional del Presidente, de ser árbitro final en todos los conflictos
entre poderes y autoridades públicas. Y como el Presidente de hecho perdió esta
atribución, el Presidente entonces no rivalizó con que esa atribución se encargara a la
SCJN, la cual así tuvo un panorama favorable para desempeñarse con éxito.
Pero a nivel estatal, el fin del Presidencialismo no hizo disminuir, sino aumentar el poder
político de los gobernadores, los cuales conservan su poder de influir decisivamente en la
resolución de los conflictos políticos. Consolidar en los Estados la atribución de los
Poderes Judiciales Estatales para resolver jurisdiccionalmente los conflictos entre poderes
y autoridades locales, implica por lo tanto, reducir el poder de los gobernadores. Lo cual,
obviamente se ha constituido en un obstáculo que ha impedido el desarrollo de la JCL.
2. La segunda causa que determinó el éxito de la JCF, fue una laguna jurídica.
Prácticamente no había hasta 1994, vía jurisdiccional para imponer la vigencia de la parte
orgánica de la Constitución federal, y tampoco vía jurisdiccional para derogar con efectos
generales, una ley inconstitucional. Así, la reforma de 1994 que introdujo las controversias
y las acciones de inconstitucionalidad, vino a colmar un gran vacío, llegó para colmar una
necesidad evidente, y esto determinó el éxito de la JCF.
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Pero a nivel estatal, aunque los estados carezcan de vías jurisdiccionales para la defensa
de la Constitución estatal, de cualquier manera las violaciones a la Constitución estatal
pueden hacerse valer por las vías jurisdiccionales del Juicio de Amparo, o la Controversia
Constitucional, o la Acción de Inconstitucionalidad, o los juicios electorales de Protección
de Derechos del Ciudadanos o de Revisión Constitucional Electoral, todos a cargo del
Poder Judicial de la Federación. Así, aunque la vigencia de las Constituciones estatales no
la garanticen los juzgadores locales, de cualquier modo son salvaguardadas por los
juzgadores federales. Y esto aunque constituye un absurdo en términos de federalismo
judicial, sin embargo, en los hechos lo que provoca es que no se advierta la necesidad de
la JCL. Antes al contrario, los críticos de la JCL cuestionan ¿para qué crear una instancia
judicial más en el estado si la finalidad de ésta no es sustituir, sino agregarse a la
instancia judicial federal, provocando así sólo mayor dilación de la Justicia? Por esto, bien
puede decirse que la tutela omnipresente del PJF sobre todos los ámbitos del Derecho, se
ha convertido en un pretexto para que en los estados no se encargue a los Poderes
Judiciales Locales, la custodia de la Constitución local, porque a ésta ya la custodia el PJF.
3. La tercera causa que determinó el éxito de la JCF, lo fue la existencia de una doctrina
consolidada respecto del derecho sustantivo que la justicia constitucional protege: El
Derecho Constitucional Federal.
En cambio, constituye un obstáculo de la JCL, la ausencia de una doctrina fuerte en
materia de Constitucionalismo Estatal. Sobre esta materia están aún indefinidos temas tan
fundamentales como el de la naturaleza misma de las Constituciones estatales. ¿Son éstas
leyes reglamentarias de la Constitución federal, o son leyes constitucionales autónomas
que los estados expiden en ejercicio de su soberanía en temas de su régimen interior?
4. La cuarta causa determinante del éxito de la JCF, lo fue la integración de la SCJN con
ministros reconocidos como expertos en materia constitucional y de acreditada
independencia judicial.
En los estados, es cierto que los magistrados también tienen prestigio, pero no como
constitucionalistas, sino como expertos en temas como el derecho penal, civil, familiar o
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mercantil. Y esto genera en el foro jurídico duda sobre si los magistrados podrán resolver
técnicamente temas de constitucionalidad, y si podrán o no enfrentar con total
independencia las presiones políticas asociadas a los litigios de constitucionalidad.
Además, hay que reconocer autocráticamente, que uno de los mayores obstáculos a la
JCL, proviene del interior de los propios Poderes Judiciales Estatales, cuyos magistrados
pueden sentirse inseguros para asumir y ejercer competencia en la materia constitucional
local, que es nueva y desconocida para la mayoría.
Incentivos
Pero frente a cada uno de los anteriores obstáculos de la JCL, afortunadamente hay por lo
menos un poderoso incentivo favorable a ésta.
1. Frente a la resistencia de los gobernadores, de ceder o disminuir su poder informal o
atribución meta‐constitucional, de intervenir en la resolución de los conflictos entre
órganos políticos locales; existe el incentivo de que al darle al respectivo Poder
Judicial local, la competencia para ser árbitro institucional en conflictos de
constitucionalidad local, se fortalece el entramado democrático de las entidades
federativas, pues en cada un de éstas el Poder Judicial local se incorpora como contrapeso
de los otros poderes estatales (rol que actualmente se ejerce de manera muy precaria en
aquellos estados sin JCL).
2. Frente al obstáculo que implica el hecho de que la mayoría de las sentencias de
justicia constitucional local, dictadas por los Poderes Judiciales locales, son impugnables
ante el PJF, a tal punto que algunos litigantes opinan que “a nada práctico conduce,
agregar una instancia local previa, que sólo alarga los juicios constitucionales”; existe el
siguiente incentivo. La SCJN puede llegar a tardar años en resolver un juicio de
constitucionalidad (vgr. caso de transparencia judicial en Nuevo León),1 en cambio la
instancia judicial local, podría hacerlo en mucho menor tiempo, lo cual constituiría un
1 La acción de inconstitucionalidad 25/2004, promovida por la Procuraduría General de la República en contra de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León, por haber establecido estas nuevas reglas que autorizaban a cualquier persona, y no sólo a las partes de un juicio, el acceso a la información contenida en todos los procesos judiciales incluyendo los no concluidos; fue resuelta por la SCJN hasta el año de 2009.
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avance práctico, ya que la mayoría de los juicios constitucionales, en lugar de “alargarse”
se “acortarían”. Además, hay que ver que la propia SCJN impulsa la justicia constitucional
local,2 para que la mayoría de las controversias concluyan con sentencia estatal, o para
que aquellas que sean impugnadas ante la SCJN lleguen a ésta más procesadas.
3. El obstáculo que implica que en México, aún sea difusa la frontera entre
Constitucionalidad general y Constitucionalidad local; tiene frente a sí, el incentivo de que
“una justicia constitucional activa en las entidades federativas puede generar —como lo
ha reconocido la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación— un ambiente propicio
para el desarrollo de los derechos fundamentales en México”,3 así como de una doctrina
fuerte en materia de constitucionalismo estatal.
4. Por último, frente a las voces que opinan que a los Poderes Judiciales locales no
puede dárseles la competencia de constitucionalidad local, sino hasta que sean
completamente autónomos e independientes, particularmente respecto de su respectivo
gobernador, y frente a los propios magistrados locales que se oponen a esta competencia,
porque consideran que “politiza” al Poder Judicial y porque prefieren no ejercer una
materia en la que no son expertos; existen los siguientes incentivos.
La plena autonomía e independencia del Poder Judicial estatal, más que un presupuesto
de la Justicia Constitucional Local, debe esperarse como uno de los resultados positivos de
esta nueva competencia. En efecto, colocar al Poder Judicial en la posición de resolver un
conflicto, por ejemplo entre Poder Ejecutivo y Legislativo locales, o entre ayuntamientos
de diverso partido político, forzará al Poder Judicial a actuar imparcialmente en estos
asuntos de gran visibilidad pública, y así se consolidará la autonomía e independencia
judiciales.
Además, darle a los Tribunales Superiores de Justicia, competencia en materia de
constitucionalidad local, equivale elevarlos hasta ser verdaderas “Cortes Estatales”,
2 Como una muestra de este apoyo, baste recordar que esta sexta Mesa Redonda, y las cinco anteriores, se han realizado precisamente con el apoyo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 3 SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Libro Blanco de la Reforma Judicial, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006, p. 137.
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elevando también la dignidad de sus magistrados, lo cual constituye sin duda un incentivo,
aunque para acceder a esta revalorización los magistrados locales deben aceptar asumir
mayores responsabilidades laborales, políticas y sociales.
Epílogo
Me he referido sólo a estos cuatro obstáculos que dificultan la JCL, con sus correlativos
incentivos, porque los considero los más importantes, y porque para superarlos implican
la voluntad y la participación de por lo menos los siguientes sectores:
1. De la clase política de los estados: que vea como favorable empoderar a los Poderes
Judiciales estatales, para estos actúen como garantes de la constitucionalidad local, y por
lo tanto contrapeso democrático a los otros poderes, particularmente a los Gobernadores.
2. Del poder Judicial de la Federación: que a golpe de jurisprudencia, vaya definiendo el
territorio exclusivo del constitucionalismo local, dentro del cual las autoridades estatales
deben poder actuar soberanamente, sin poder ser revocados por instancia superior.
3. De la academia: que avance en la consolidación de una doctrina de
constitucionalismo estatal, y
4. De los magistrados estatales: que día a día demostremos nuestra independencia
judicial y la disposición para garantizar la vigencia de las constituciones estatales.
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El funcionamiento de la justicia constitucional en los estados El caso de la controversia constitucional en Veracruz
Carlos Báez Silva
David Cienfuegos Salgado
I. Los retos de la justicia constitucional estatal
Herederos de una tradición que, disfrazada de federalismo, centralizó no sólo el ejercicio
del poder político, sino también la forma de enseñar el derecho, durante muchos años las
clases de derecho constitucional que fueron impartidas en las aulas de las universidades
estatales tuvieron por objeto fundamental la descripción y el análisis de las normas
constitucionales federales con escasa orientación hacia el régimen de las entidades
federativas. Poca atención se ponía a la constitución estatal, lo que se manifestaba en la
muy limitada producción académica al respecto.
El poco interés pedagógico parece que puede ser explicado por la falta de utilidad que
tenían dichas normas en la vida pública. Situación lamentable en un país en el que una de
sus instituciones jurídicas más importantes y características, el juicio de amparo, no nació
en el orden normativo federal, sino en el de las entidades federativas. Excepcionales
fueron las constituciones locales que difirieron del esquema y contenido de la federal,
como ninguno el esfuerzo doctrinal que propusiera una nueva comprensión del derecho
del federalismo mexicano, especialmente luego de su configuración en el siglo XIX, en las
constituciones de 1824 y 1857.
Sin embargo, hacia finales del siglo XX las cosas comenzaron a cambiar. Al percibir a la
constitución como una norma jurídica, más que como un pacto político, el interés por
tornarla enteramente vigente aumentó. Por supuesto que el contexto político del país
resultó determinante para ese cambio de percepción en torno a nuestras constituciones.
En una situación de profunda pluralidad política, la mayor certeza es la que deriva de la
existencia de una norma que prescriba la distinción entre lo permitido y lo no permitido,
papel que desempeña la Constitución local.
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Estos dos factores, pluralidad política y la percepción de que la Constitución es sobre
todo una norma jurídica, parecen explicar el impulso que durante los últimos 10 o 12 años
han tenido las reformas constitucionales en muchos estados de la Unión. Varias de tales
reformas han tenido por objeto, entre otras cosas, instaurar y mejorar los mecanismos de
protección de la propia constitución estatal.
Si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define y forma parte de la ley
suprema de la Unión, a su vez cada una de las constituciones estatales es la base del
propio sistema normativo local y resulta, por tanto, la ley fundamental de esa entidad. Así
como Kelsen, en su debate con Schmit, se preguntó ¿quién debe ser el guardián de
la Constitución?, los diferentes reformadores de las constituciones locales se plantearon la
misma duda: ¿a quién ha de encomendársele la protección de la constitucionalidad local?
Es evidente que el planteamiento de dicha duda implica la siguiente afirmación: así
como existe una constitucionalidad federal, existe o debe existir una constitucionalidad
local. Por supuesto que el primer tema a discusión al respecto tiene que ver con el
contenido del canon constitucional. En Veracruz, hace ya más de una década, se discutió
fuerte y seriamente en torno a la cuestión: ¿es factible que las constituciones estatales
contengan o proclamen derechos fundamentales diversos a los consagrados en la federal?
Si así fuera ¿a quién le toca protegerlos o garantizarlos? ¿Por cuáles medios?
Un Estado nacional cuyo sistema normativo contemple diferentes tipos de
constituciones, pero que sólo garantice la plena vigencia de algunas de ellas no puede ser
considerado, sin duda, un auténtico Estado de constitucional Derecho. Éste requiere que
todas las normas fundamentales, en sus diferentes ámbitos de validez, se respeten, se
observen, se acaten, se obedezcan a cabalidad.
Al cabo de más de una década de reformas constitucionales estatales en torno a la
justicia constitucional en las entidades federativas, algunas breves y tímidas, otras
arriesgadas e integrales, cabe proponer que se hable ya, no sólo del “estado de la
cuestión”, sino inclusive de los retos de la justicia constitucional estatal. El primero de ellos
que es posible identificar estriba, precisamente, en la existencia de estados que aún no
“Sexta Mesa Redonda”
111999
contemplan mecanismos de protección jurisdiccional de su propia constitución: Jalisco,
Michoacán1 o Sonora son sólo algunos ejemplos al respecto.
No se trata de seguir una moda o hacer lo que los demás hacen, pero en este momento
nadie puede negarle o restarle importancia al hecho de que las constituciones estatales
reclaman plena vigencia y que para evitar que su violación quede impune es exigible un
conjunto de mecanismo procesales que reparen el menoscabo. De aquí la relevancia de
sugerir las reformas correspondientes.2
Otro reto de la justicia constitucional local estriba en un adecuado desarrollo legislativo
de las normas constitucionales, es decir, no basta con incluir en la constitución los
mecanismos para su defensa si el funcionamiento de éstos se hace depender de una
legislación secundaria cuya creación es olvidada por el legislador. Si bien el principio de
supremacía constitucional se manifiesta, entre otros aspectos, en la aplicación directa
de la Constitución, en no pocas ocasiones esto resulta imposible ante la ausencia de
normas que desarrollen procesalmente las garantías constitucionales. Al respecto, el caso
de Nuevo León es ilustrativo; el caso de Veracruz, como se expondrá, resulta trágico.
Pero tanto las normas constitucionales como el desarrollo legislativo de la justicia
constitucional local deben ser eficaces, es decir, se deben diseñar buenas instituciones;
para ello se requieren estudios comparados de justicia constitucional, tanto entre las
diferentes entidades federativas de este país, como entre entidades federativas de
diversos países. Esto seguramente contribuiría a analizar nuestros sistemas de justicia
constitucional local y percibir si están bien diseñados o no. Este, sin duda, es también
un reto.
1 Aunque en el caso de Michoacán está en pie la discusión sobre la instauración de un sistema de control constitucional. 2 Véase David Cienfuegos Salgado, José Gilberto Garza Grimaldo y Manuel González Oropeza, Proyecto de reforma integral a la Constitución del Estado de Guerrero, México, Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, 2006, 142 p. De igual manera, David Cienfuegos Salgado, “La justicia constitucional local en México. Propuesta para un modelo aplicable en las entidades federativas mexicanas”, en Raquel S. Contreras López y Gonzalo Santiago Campos, coords., El legado de un jurista. Estudios en homenaje a don Ernesto Gutiérrez y González, México, Porrúa, 2008, pp. 33-55.
TTTEEEPPPJJJFFF222000
A lo anterior se suma el reto del funcionamiento eficaz de los instrumentos locales de la
justicia constitucional, puesto que, como bien lo sabemos, no basta con crear las normas,
es preciso que éstas funcionen y consigan los objetivos que les fueron fijados. Conforme a
los datos recabados, el panorama es poco halagüeño. Salvo en Coahuila y Tlaxcala, en
donde se ha resuelto un número de casos que pueden ser contado con los dedos, en las
demás entidades se ha hecho un uso poco frecuente, por no decir que nulo, de estos
mecanismos de protección de la constitucionalidad.
Es evidente que ésta no necesariamente es una consecuencia adjudicable al diseño de
los instrumentos procesales, sino que ello puede ser causa de la poca difusión que de los
mismos se ha hecho, aunado al hecho de la inexperiencia explicable en esta materia. Los
tribunales y jueces constitucionales no andan por las calles o en las oficinas buscando
“deshacer entuertos”, sino que su acción depende de que la solicitud que los sujetos
legitimados le hagan, y en tal sentido debe mencionarse que las necesidades
organizacionales varían de momento a momento.
Así, el reto relacionado con el uso de los mecanismos de protección de la
constitucionalidad local recae en los usuarios de los mismos, en los abogados que
patrocinen litigios constitucionales, por ejemplo. Pero, sin duda, una buena difusión de
tales medios influirá de manera notable en uso cada vez más frecuente que de ellos
se haga.
II. El funcionamiento de la controversia constitucional federal
El 3 de febrero de 2000 fue publicada en la Gaceta Oficial la reforma integral a la
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. En el artículo 65,
fracción I de ésta se prescribe que el pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá,
en los términos que establezca la ley, de las controversias constitucionales. En este
sentido, los veracruzanos incorporaron a su Constitución al comienzo del nuevo siglo un
instrumento de control de la constitucionalidad local con el que ya contaban otras
entidades federativas.
“Sexta Mesa Redonda”
222111
En efecto, de los diversos mecanismos de control que actualmente contemplan las
constituciones estatales, la controversia constitucional es la más común o frecuente, de
acuerdo con la siguiente gráfica:
Principales instrumentos de justicia constitucional estatal
95
20
Acción deinconstitucionalidad
Controversiaconstitucional
Inconstitucionalidadpor omisiónlegislativa
Estados
Elaboración propia a partir de datos obtenidos en Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac‐Gregor (coordinadores), La justicia constitucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006, pp. 1059 ss.
Colima y Querétaro contemplan en sus constituciones, desde 1917, la controversia
constitucional; Oaxaca a partir de 1922, en tanto que Morelos la incorporó a su
constitución en 1930; Chihuahua lo hizo en 1950, Durango en 1973, Tabasco en 1975,
Sinaloa en 1984, Zacatecas en 1998 y, finalmente, Veracruz en 2000.3
Si bien, la Constitución federal también contemplaba desde 1917 la controversia
constitucional, a partir de la reforma de 1994, tal instrumento, renovado, comienza a ser
empleado con mucha mayor frecuencia que en el pasado, tal como se aprecia en la
siguiente gráfica:
3 Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coordinadores), La justicia constitucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006, p. 1059 y ss.
TTTEEEPPPJJJFFF222222
Controversias constitucionales federales
2 5 5 6 3 4 5 6 1 2 3 1 2 5 2 1 1 1 4 4 4 19
8544
1338 38
394
68
12688
115126
1919
1921
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1936
1941
1943
1947
1989
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Elaboración propia a partir de datos obtenidos en José Ramón Cossío Díaz, La controversia constitucional, México, Porrúa, 2008, p. 108; Julio Bustillos, La justicia constitucional en México, México, UNAM, 2009, p. 43.
Es evidente que existe una diferencia notable en la presentación de controversias
constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación entre el periodo que va de
1917 a 1989 y el de 1993 en adelante. Al respecto, Cossío Díaz reitera lo que él denomina
un lugar común: “la constitución de un régimen de partido único y de un presidencialismo
fuerte, terminaron haciendo poco necesarios los mecanismos constitucionales de
resolución de conflictos”.4
Para el actual ministro, el incremento en la cantidad de controversias constitucionales
promovidas a partir de 1993 “puede tener que ver con la creciente pluralidad política de la
sociedad mexicana. En la medida en que la titularidad de los órganos públicos (legislativo
federal, ejecutivos y legislativos locales y autoridades municipales) dejó de estar en manos
de los integrantes del PRI, resultó imposible que los órganos de éste o, inclusive, el
Presidente de la República, estuvieran en posibilidad de actuar como árbitro de conflictos
4 José Ramón Cossío Díaz, op. cit., p. 109.
“Sexta Mesa Redonda”
222333
en los que, básicamente, se daba disputas de poder encaminadas a la sustitución de los
priístas por individuos pertenecientes a otros partidos políticos o respecto del
entendimiento de preceptos jurídicos en los que unos y otros trataban de sustentar sus
actuaciones jurídicas y, desde ahí, su ideario político, los intereses o compromisos de sus
miembros, o lo que correspondiera en cada caso”.5
Así, la reforma de 1994 tendría como principales causas, entre otras, la creciente
competencia electoral, la pluralidad social, la composición diversificada de órganos
públicos y que, paulatinamente, la constitución fue siendo considerada más como una
norma y menos como un programa político.6 Ya se ha afirmado que el poder judicial de la
federación resultaba un órgano o poder débil en virtud del contexto en el que existía y
actuaba, es decir, el régimen político condicionaba no sólo el diseño institucional, sino
fundamentalmente el funcionamiento del Poder Judicial federal.7 Así, un cambio en el
contexto político tendría un impacto directo en el diseño y funcionamiento de dicho poder.
Al respecto resulta por demás ilustrativo el famoso Amparo Mexicali (4521/1990), caso
en el cual el ayuntamiento del referido municipio (militante del PRI) promovió juicio de
amparo en contra de actos del gobernador del estado de Baja California (militante del
PAN) relacionados con la asignación o distribución de recursos financieros. Lo más
relevante de la resolución respectiva consistió en que la Suprema Corte afirmó que, en
aquel contexto, al municipio se le debería reconocer el carácter de “poder” para promover
controversias constitucionales.8
5 Ibidem, p. 111. 6 Una “comprensión política” de la Constitución, más que normativa, significa que la interpretación de ésta “antes que orientarse por los significados técnico-jurídicos posibles de las disposiciones constitucionales, se basa preferentemente en una explicación de los orígenes y finalidades exógenas de dichas disposiciones en un proceso histórico que se asume como esencialmente legítimo, es decir, en un determinado ejercicio del poder”, Héctor Fix-Fierro, “Poder Judicial”, en María del Refugio González y Sergio López Ayllón (editores), Transiciones y diseños institucionales, México, UNAM, 1999, p. 178. 7 Carlos Báez Silva, “Cambio político y poder judicial en México”, en Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Guadalajara, vol. XI, núm. 32, enero-abril de 2005, pp. 51-92. 8 Cfr. Manuel González Oropeza, “El amparo Mexicali”, en Semillero de Ideas, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Baja California, año 2, núm. 7, julio-septiembre de 1994, pp. 31-36.
TTTEEEPPPJJJFFF222444
Conforme con los datos que ofrece Bustillos Ceja, los sujetos legitimados que con mayor
frecuencia acuden, en calidad de actores, a este mecanismo de solución de conflictos
constitucionales son los ayuntamientos; en tanto que los sujetos legitimados que con
mayor frecuencia resultan demandados pertenecen, precisamente, al “ámbito de
autoridad estatal”.9
% de controversias relaciónactor - demandado
5.53
26.4820.94
71.14
2.37
73.51
Federal Estatal Municipal
Elaboración propia a partir de información proporcionada por Julio Bustillos, La justicia constitucional en México, México, UNAM, 2009,pp. 45‐46.
Lo anterior implica que la controversia constitucional federal es empleada muy
frecuentemente para resolver disputas entre órganos de entidades federativas y órganos
municipales, o bien entre los ámbitos jurídicos estatal y municipal. Ahora bien, en la
utilización de la controversia federal como mecanismo de solución de conflictos
constitucionales, son los municipios, a través de las autoridades del ayuntamiento, quienes
actúan con mayor frecuencia en contra de las autoridades estatales, tal como se corrobora
en la siguiente gráfica:
9 Julio Bustillos, La justicia constitucional en México, México, UNAM, 2009, p. 46.
“Sexta Mesa Redonda”
222555
% de la relación actor demandado
16.6
1.58
55.94
Estatal-Estatal Estatal-Municipal Municipal-Estatal
Elaboración propia a partir de información proporcionada por Julio Bustillos, La justicia constitucional en México, México, UNAM, 2009, pp. 45‐46.
Lo anterior supone que, en las entidades federativas existen frecuentes conflictos entre
órganos y entre órdenes jurídicos en torno a la distribución de sus competencias; este tipo
de diferendos está siendo planteado comúnmente ante la Suprema Corte, aún en el caso
de estados que cuentan ya con un mecanismo de solución de conflictos similar. Entonces,
si el contexto político parece haber sido determinante para que, con la intención de
resolver problemas entre distintos órganos y órdenes jurídicos, el uso de la controversia
constitucional federal se incrementara, ¿ha sucedido lo mismo con las controversias
constitucionales estatales? En esta ocasión se plantea el caso de Veracruz.
II. El funcionamiento de la controversia constitucional en Veracruz
En 2000 se llevó a cabo una reforma integral a la Constitución de dicho Estado, y entre las
principales innovaciones se puede identificar la creación de mecanismos de control de la
constitucionalidad local y de órganos judiciales encargados de conocer de dichos
mecanismos. Uno de éstos es, precisamente, la controversia constitucional.
TTTEEEPPPJJJFFF222666
Se ha mencionado que las principales causas de la reforma a la constitución federal en
1994 en esta materia fueron la creciente competencia electoral, la pluralidad social, la
composición diversificada de órganos públicos y que, paulatinamente, la Constitución fue
siendo considerada más como una norma y menos como un programa político. Sin
embargo, resulta evidente que la composición diversificada de órganos públicos es
resultado directo de una creciente competencia electoral, y que ésta no es sino resultado,
en buena medida, de una pluralidad social en aumento. Así, la causa inicial y directa de un
aumento en la promoción de controversias constitucionales sería una composición
diversificada de órganos públicos.
En el caso de Veracruz encontramos que, a lo largo del periodo posrevolucionario y
hasta el momento de escribir este trabajo, el Poder Ejecutivo ha estado ocupado por
personas postuladas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI o sus predecesores);
conforme a los datos contenidos en la siguiente tabla, al menos desde 1998, el Congreso
de dicho estado no ha tenido una mayoría de un partido político distinto al PRI:
Partido
Legislatura
LVIII
1998‐2001
LIX
2001‐2004
LX
2004‐2007
LXI
2007‐2010
PRI 27 27 21 30
PAN 9 12 21 11
PRD 7 3 6 4
PT 1 1 1
PVEM 1 1 1
Convergencia 1 1 2
Otros 2
Total 45 45 50 50
“Sexta Mesa Redonda”
222777
Como se aprecia en la siguiente gráfica, si bien el Partido Acción Nacional (PAN) ha
aumentado paulatinamente su número de diputados, llegando inclusive a contar con una
cantidad similar a la del PRI en la LX Legislatura, tal partido no ha tenido, por sí mismo, el
control mayoritario del Congreso, aunque según los datos, en el trienio 2004‐2007, existió
un “gobierno dividido”10 en Veracruz, lo que, a partir sólo de los datos de la gráfica, habría
implicado “la necesidad de construir coaliciones legislativas plurales no sólo para reformar
la Constitución local, sino para tomar cualquier decisión legislativa (aprobar un acuerdo
parlamentario, una ley, el presupuesto de egresos, la cuenta pública del gobierno del
estado, las cuentas públicas municipales, etcétera)”.11
Integración del Congreso de Veracruz
21
30
12
21
11
7
36
1 1 11 11 1
2727
9
41 2 2
1998-2001 2001-2004 2004-2007 2007-2010
Dip
utad
os
PRI PAN PRD PT PVEM Convergencia Otros
Elaboración propia con base en información recabada en Alonso Lujambio y Horacio Vives, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000, p. 160 y la página web del Congreso del Estado de Veracruz.
10 Por “gobiernos divididos” se entienden aquellas “situaciones en las que el partido del gobernador no tiene siquiera el control mayoritario (es decir, la mayoría absoluta de 50% + 1 de los diputados) del congreso local”. Alonso Lujambio y Horacio Vives, el poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000, p. 67. 11 Lujambio y Vives, ibidem.
TTTEEEPPPJJJFFF222888
En atención a los datos arriba mostrados, es de suponerse que los conflictos de
competencias más frecuentes que reclaman la intervención judicial, se generan entre los
ámbitos jurídicos estatal y municipal, o entre órganos de dichos ámbitos. Para observar la
pluralidad política en la integración de órganos de gobierno entre los referidos ámbitos, se
ha propuesto emplear la expresión “gobiernos yuxtapuestos”.12 Conforme con los datos
contenidos en la tabla y gráfica siguientes, desde 1998 en Veracruz los gobiernos
yuxtapuestos han sido no sólo constantes, sino numerosos, llegando al punto máximo
precisamente en el mismo trienio en el que el PRI perdió la mayoría absoluta en el
Congreso estatal.
Partido
Ayuntamientos
1998‐2001 2001‐2004 2004‐2007 2007‐2010
PRI 103 115 71 155
PAN 39 44 88 31
PRD 59 30 41 15
PT 6 9 2
PVEM 2 6
PPS 1
Convergencia 5 1 4
Otros 1 10 4
12 “El fenómeno de gobiernos yuxtapuestos se da cuando una unidad territorial bien definida (como un estado o una municipalidad) es gobernada por un partido diferente del que controla la unidad territorial más grande (que puede ser la federación o el estado)”, Alain de Remes, “Gobiernos yuxtapuestos en México: hacia un marco analítico para el estudio de las elecciones municipales”, en Política y Gobierno, vol. VI, núm. 1, primer semestre de 1999, p. 230; este autor precisa que designará “gobiernos yuxtapuestos” a “aquellos municipios que son controlados por un partido diferente del partido que gobierna el estado”.
“Sexta Mesa Redonda”
222999
Si bien, tras la revolución mexicana, al estado de Veracruz lo ha gobernado siempre el
PRI, y sólo entre 2004 y 2007 se presentó un “gobierno dividido”, los “gobiernos
yuxtapuestos” han sido frecuentes. Al respecto cabe recordar que el concepto de gobierno
dividido se enfoca más en la distribución de competencias entre los distintos órganos de
un mismo orden jurídico (legislativo y ejecutivo estatales, por ejemplo), en tanto que el
de gobiernos yuxtapuestos atiende sobre todo a la distribución de competencias entre
distintos órdenes jurídicos (estatal y municipal) o entre órganos de distintos órdenes
(ayuntamiento y legislativo estatal), por lo que el primero de los conceptos “se dirige más a
entender la dispersión del poder entre autoridades centrales, mientras que el [segundo]
responde más a un fenómeno del federalismo”.13
Ayuntamientos de Veracruz gobernados por partidos políticos
103115
71
155
39 44
88
31
59
3041
156 9 22 61 5 1 41
10 4
1998-2001 2001-2004 2004-2007 2007-2010
PRI PAN PRD PT PVEM PPS Convergencia Otros
Elaboración propia con base en datos obtenidos de la página web del Instituto Electoral Veracruzano
13 Reimes, ibidem.
TTTEEEPPPJJJFFF333000
Conforme con estos datos, y según la hipótesis planteada (a una composición más
diversificada de órganos públicos una mayor promoción de controversias constitucionales),
cabría suponer que, por lo menos desde 1998, se debió haber promovido un número
significativo de controversias constitucionales federales en las que estuvieran involucrados
órdenes jurídicos y órganos públicos veracruzanos, sobre todo en el trienio 2004‐2007, en
el cual se experimentó un gobierno dividido y el porcentaje de gobiernos yuxtapuestos fue
mayor.
Controversias constitucionales federales promovidas por Ayuntamientos de Veracruz
2 2
6
0 0
1
2
1 1 1
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Elaboración propia a partir de datos obtenidos en la página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Conforme con la revisión de los archivos electrónicos de la Suprema Corte, han sido los
ayuntamientos veracruzanos los que han promovido todas las controversias
constitucionales en las que ha estado involucrada tal entidad federativa. Salvo 2000,
excepcional puesto que se promovieron controversias en contra de la reforma integral a la
constitución, en el trienio 2001‐2003 sólo se presentó una controversia y en el trienio con
mayor cantidad de gobiernos yuxtapuestos se presentaron 5. En dicho periodo, no
obstante la existencia de un gobierno dividido, el congreso local no promovió controversia
alguna. En el siguiente cuadro se resumen los datos que sustentan la gráfica anterior.
“Sexta Mesa Redonda”
333111
Controversias constitucionales federales en las que ha estado involucrado
el estado de Veracruz
Núm. Año Municipio actor Partido en el
ayuntamiento
Demandado Expediente
1 1998 Xalapa PRD Gobierno del Estado 25/1998
2 Banderilla o
Xalapa*
PT o PRD Congreso del Estado 13/1998
3
1999
Xalapa PRD Congreso del Estado y Contador Mayor de Hacienda
37/1999
4 Cosoleacaque PRD Congreso del Estado
Presidentes de Comisiones Legislativas, Contador Mayor de Hacienda y Jefe del departamento de Auditoría Financiera
10/1999
5
2000
Juan Rodríguez
Clara
PAN
Ejecutivo, Legislativo, así como diversos Ayuntamientos del Estado
18/2000
6 Citlaltépetl PAN 19/2000
7 Xalapa PRD 10/2000
8 La Antigua PAN 15/2000
TTTEEEPPPJJJFFF333222
9 Córdoba PAN 16/2000
10 Tomatlán PAN 17/2000
11 2003 Veracruz PAN Congreso del Estado y Gobernador
38/2003
12 2004 Martínez de la Torre
PAN Congreso del Estado y Gobernador
11/2004
13 Orizaba PAN Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado
50/2004
14 2005 Tantoyuca PAN Diputación Permanente del Congreso del Estado
60/2005
15 2006 Martínez de la Torre
(promueven el presidente y el tesorero municipales)
PAN Ayuntamiento de Martínez de la Torre
124/2006
16 2007 Tantoyuca PAN Gobierno del Estado 57/2007
Fuente: elaboración propia a partir de datos obtenidos en la página web de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
* La información disponible no permite precisar al actor.
“Sexta Mesa Redonda”
333333
De lo anterior se confirma que, en efecto, existe una relación directa entre gobiernos
yuxtapuestos (contexto político) y promoción de controversias constitucionales. Por lo
tanto, es evidente que en Veracruz se han generado conflictos en torno a la competencia
entre los órdenes jurídicos estatal y municipal o entre órganos de éstos. Si bien entre 1994
y 2000 (periodo en el cual se promovieron 10 controversias constitucionales federales)
tales conflictos fueron conocidos por la Suprema Corte, en virtud de que no existía
mecanismo alguno que alternativamente ofreciera solución, lo cierto es que a partir de la
reforma integral a la Constitución veracruzana de 2000, se incorporó, como mecanismo de
protección de la constitucionalidad local, a la controversia constitucional, de la que conoce
tanto la Sala Constitucional como el Pleno del Tribunal Superior de Justicia de dicho
Estado. Si entre 2000 y 2007 se presentaron 6 controversias constitucionales federales, la
primera pregunta es por qué no se plantearon los conflictos inherentes a dichas
controversias ante la justicia constitucional local.
Por otra parte, es relevante precisar que desde 2000 se han presentado dos
controversias constitucionales locales en Veracruz: la correspondiente al expediente
57/2003 y la 1/2006. En el cuadro siguiente se resumen los datos esenciales de tales
asuntos.
Controversias constitucionales ante la Sala Constitucional del TSJ de Veracruz
Expediente 57/2003
Promovente Ayuntamiento de Veracruz (PAN)
Demandado Quincuagésima Novena Legislatura del H. Congreso Local del Estado de
Veracruz
Acto Declaración de invalidez de los artículos 272 y 381 del Código número
302 denominado Código Hacendario Municipal para el Estado de Veracruz‐
Llave, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado el veintidós de
noviembre de dos mil dos y vigente a partir del uno de enero de la
TTTEEEPPPJJJFFF333444
anualidad en curso; por violentar el contenido del artículo 71 de la
Constitución Política local, diversas disposiciones de la Ley Orgánica del
Municipio Libre del Estado, y 115, fracción II, en sus párrafos primero al
tercero, inciso A) de la Constitución General de la República.
Resolución Lo procedente es no admitir la demanda de mérito, habida cuenta que el
propio peticionario alegó que el acto legislativo en cuestión infringe en
forma directa e inmediata al artículo 115, fracción II, párrafo primero al
tercero, inciso A) de la Constitución General de la República, siendo en
consecuencia que es indiscutible que el control constitucional local, que se
plantea, es improcedente para estudiar dicha violación, ya que el único
órgano competente para su estudio lo es la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
También debe destacarse la circunstancia que hasta la fecha no existe ley
procedimental alguna que regule los pasos a seguir en el juicio que se
promueve.
En el caso de la carencia de ley procedimental, resulta evidente que esta
Sala no está autorizada para suplir la ausencia de la ley adjetiva, ya que de
hacerlo estaría legislando, lo cual implicaría actuar en contra de la
prohibición que señala el artículo 17, segundo párrafo de la Constitución
local.
Expediente 1/2006
Promovente Ayuntamiento de Alvarado (PAN)
Demandado Dirección General de la Comisión del Agua del Estado de Veracruz
Acto La omisión de la autoridad demandada para entregar física,
administrativa y contablemente las funciones del servicio público de agua
“Sexta Mesa Redonda”
333555
potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento y disposición de aguas
residuales al municipio.
Resolución Se desecha porque hasta la fecha no existe ley procedimental alguna que
regule los pasos a seguir en el juicio que se promueve.
Al respecto es muy importante resaltar el hecho de que el conflicto que subyacía tanto
en el expediente 57/2003 como en la controversia constitucional federal 38/2003 es el
mismo, tal como se desprende tanto del cuadro anterior como del siguiente.
Datos fundamentales de la controversia constitucional federal 38/2003
Promovente Demandado Acto Fecha
presentación
Sentido
Municipio
Veracruz
(PAN)
Poderes ejecutivo y legislativo
Norma general: artículo 271, fracción IV; artículo 275, primer párrafo y artículo 379, segundo párrafo, del código hacendario para el municipio de Veracruz, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado el primero (sic) de marzo del año 2003.
23‐abril‐2003
Se reconoce la validez constitucional del artículo 275, primer párrafo, del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz, Estado del mismo nombre, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el diez de marzo del año dos mil tres.
TTTEEEPPPJJJFFF333666
Se declara la invalidez constitucional de los artículos 271, fracción IV y 379, segundo párrafo, del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz, Estado del mismo nombre, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el diez de marzo del año dos mil tres.
De la consulta de la resolución dictada en el expediente 57/2003, se obtiene que la
demanda de controversia constitucional local fue presentada en algún momento entre
febrero y abril de 2003, pues en mayo de dicho año la Sala Constitucional propuso al Pleno
del Tribunal Superior de Justicia de Veracruz su desechamiento. La demanda de
controversia constitucional federal fue presentada el 23 de abril del mismo año, por lo que
es muy probable que ello haya ocurrido en razón de que los representantes del
ayuntamiento actor pudieron haber tenido algún tipo de conocimiento del sentido en
el que la Sala Constitucional proponía que resolviera el Pleno del Tribunal Superior de
Justicia veracruzano.
Al respecto es importante destacar la similitud que existe entre las hipótesis de
procedencia de las controversias constitucionales federal y local:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 105
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
Artículo 65
La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
El pleno del Tribunal Superior de Justicia conocerá, en los términos que establezca la ley, de los asuntos siguientes:
“Sexta Mesa Redonda”
333777
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:
i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
I. De las controversias constitucionales que surjan entre:
a) Dos o más municipios;
b) Uno o más municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo; y
c) El Poder Ejecutivo y el Legislativo.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, o de los municipios, y la resolución del Pleno del Tribunal Superior de Justicia las declare inconstitucionales, ésta tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por las dos terceras partes de sus miembros, y surtirá efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado.
Así, se puede advertir que el diseño de la controversia constitucional local posibilita su
ejercicio por parte de numerosos actores, aunque está un poco acotada por la propia
redacción empleada por el constituyente veracruzano.
TTTEEEPPPJJJFFF333888
Con lo hasta aquí revisado, se puede señalar que en el estado de Veracruz, el diseño
constitucional resulta el adecuado, sin embargo, ello no trae aparejado que ante el
surgimiento de una controversia, de las establecidas en el texto constitucional, los actores
involucrados prefieran la jurisdicción constitucional local, sino que han optado
preferentemente por la jurisdicción constitucional federal.
Los cuestionamientos que pueden resultar de esta apreciación, tienen que ver con
algunas de las inquietudes vertidas en anteriores mesas, sobre los obstáculos y los
incentivos que tiene el actual diseño del control constitucional, especialmente en el
ámbito de las entidades federativas mexicanas.
“Sexta Mesa Redonda”
333999
La sombra de la justicia federal ante los intentos por consolidar una justicia constitucional local con autonomía plena
Julio Bustillos*
Más que hablar sobre los estados que han fallado en sus intentos de crear una justicia
constitucional, que es el tema de esta Mesa, me referiré a las fallas u obstáculos que a través
del análisis de algunos casos se observan en por lo menos dos de los estados que ya cuentan
con un sistema de justicia constitucional, en los que, por razones de constitucionalidad
federal,1 las resoluciones o sentencias emitidas con carácter definitivo por sus tribunales se
impugnaron en amparo federal, perdiendo con ello dicha definitividad y obstaculizando,
además, la supuesta autonomía plena que debe tener la justicia constitucional local, derivada
de la soberanía que teóricamente tienen los propios estados.
El supuesto fortalecimiento al federalismo que se ha efectuado paulatinamente a través
del establecimiento de sistemas judiciales de control constitucional local, ha traído
aparejado una serie de cuestiones de diversa índole, entre las que se encuentra la cuestión
de la falta de “definitividad” de las resoluciones o sentencias en materia constitucional que
se emiten en dicha jurisdicción local. Esto significa que las resoluciones o sentencias locales
no logran configurar la cosa juzgada, es decir, se convierten en decisiones susceptibles de
ser combatidas ante un órgano de instancia superior al órgano que emitió primeramente
dicha resolución o sentencia. La cuestión de la indefinitividad, para efectos del presente
* Doctor en derecho. Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y
miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Se ha desempeñado como asesor en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, y actualmente colabora como secretario de estudio y cuenta en la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 1 Recordemos que en un sistema judicial establecido dentro de un esquema federal con una
constitución de carácter nacional, las resoluciones o sentencias locales puede ser revisadas por la
jurisdicción federal, es decir, pueden ser combatidas ante los tribunales de este ámbito.
444000
TTTEEEPPPJJJFFF
estudio, se abordará a través del análisis de las resoluciones o sentencias locales en
materia constitucional impugnadas en AF, principalmente en amparo directo (AD).2
Sobre este planteamiento, cabría formular las siguientes interrogantes: ¿Contribuyen las
resoluciones o sentencias definitivas locales en materia constitucional a restituir el orden
constitucional local violado?, si no, ¿Qué nos dicen los datos expuestos en este trabajo
sobre el futuro de la justicia constitucional local en el sentido de consolidar “su autonomía
judicial plena” a través de la definitividad de las resoluciones o sentencias que emite? y,
consecuentemente, ¿hasta qué punto la justicia constitucional local “compite” o es
complementaria de la justicia constitucional federal?
Creemos que sólo contestando estas preguntas, con fundamento empírico, podremos
observar en lo posible si en realidad las resoluciones o sentencias constitucionales locales
definitivas, emitidas con este carácter y en el menor tiempo posible, contribuyen a restituir
el orden constitucional local violado o, de lo contrario, si es necesaria la intervención de la
jurisdicción constitucional federal para restituir dicho orden constitucional, a costa de una
mayor duración de los juicios y en detrimento de la definitividad de las decisiones de los
jueces locales.
La hipótesis principal en que se sustenta el presente estudio es que, en general, las
resoluciones o sentencias locales definitivas en materia constitucional contribuyen, en
alguna medida, a restituir el orden constitucional local violado, sin necesidad de la
intervención de la jurisdicción federal (lo cual refleja un paulatino fortalecimiento de la
autonomía judicial local y, por ende, una relativa “independencia”3 de la jurisdicción
2 Sobre la relación entre el AD (federal) y los medios de control de la constitucionalidad (local),
véase el capítulo cuarto, apartado V, de nuestro libro El amparo directo en México. Evolución y
realidad actual, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008. Para una
exposición estadística general sobre la práctica de los medios judiciales de control constitucional
tanto a nivel federal como local, véase la obra también de nuestra autoría La justicia constitucional
en México. Análisis cuantitativo de las resoluciones judiciales en materia constitucional, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009. 3 Por “independencia”, para efectos de este estudio, nos referimos a la adecuada articulación (o
mejor dicho, separación técnica) entre los medios de control constitucional federal y los de
naturaleza local, ya que existe evidencia, sobre todo de índole jurisprudencial, que hacen inviable la
“Sexta Mesa Redonda”
444111
eficacia —o por lo menos propician la indefinitividad— de las resoluciones dictadas en dichos
medios locales. Al respecto, un sector de la doctrina ha realizado un análisis sobre los posibles
obstáculos que pueden tener los medios de control de la constitucionalidad estatal con respecto de
los de carácter federal, por lo menos en lo que respecta a la “definitividad” de las resoluciones a
través de dichos medios locales frente al ámbito de procedencia de los medios de control federal. A
continuación resumimos dicho análisis:
En cuanto a la procedencia del amparo federal (AF) contra los actos emitidos en un juicio
de controversia constitucional local (CCL), se ha señalado que sí procede aquél en su vía indirecta
(AF [AI]) cuando, en algunos casos, se impugnen los actos que, emitidos a través de una resolución
interlocutoria, suspendan los efectos de un acto de aplicación de una ley impugnada, siempre y
cuando éstos conculquen la esfera de los gobernados. Por otro lado, en algunos supuestos puede
proceder el amparo directo (AF [AD]) contra la sentencia dictada en una CCL que declara la
invalidez de una norma general.
Sobre la procedencia del AF contra las resoluciones dictadas en procedimentos de
acciones de inconstitucionalidad local (AIL), se ha sostenido que, bajo algunas hipótesis, procede el
amparo contra leyes (AF [AICL]) ante el juez de distrito.
Por lo que corresponde a la procedencia del AF contra las resoluciones vertidas en juicios
de acciones por omisión legislativa local (AOLL), se ha aducido afirmativamente dicha posibilidad
en los casos en que se combatan actos dentro del juicio. Además de esta hipótesis, deben darse
los siguientes supuestos: que este juicio lo haya promovido un particular al que se haya legitimado
para dicha acción, y que la demanda se le deseche, supuesto por el cual la determinación judicial
trasciende a la esfera jurídica de un gobernado y, también, porque al tratarse de un acto concreto sí
es factible que se concreten los efectos del fallo protector del AF.
En lo relativo a la procedencia del AF contra actos emitidos en un procedimiento de
cuestión de inconstitucionalidad local (CIL), se ha señalado que sí procede el AF (AI) en los casos
en que en las resoluciones de CIL se declare la validez o invalidez de una norma general y en virtud
de las mismas se afecte al gobernado; ya que en lo general estas resoluciones se consideran actos
dentro del juicio que tienen una ejecución de imposible reparación. En cambio, el AF (AD) puede
proceder si la parte afectada por la sentencia constitucional local (con efectos generales), al
promover dicho amparo aduce como conceptos de violación la existencia de vicios en dicha
sentencia (sólo para que se analice en AF la constitucionalidad de lo resuelto).
Sobre la procedencia al AF contra lo resuelto en un juicio de protección constitucional local
(amparo local: AL), se ha afirmado que sí es procedente tanto para el que impugnó un acto de
autoridad ante el Tribunal constitucional local como para el que recibió algún beneficio jurídico con
motivo de la emisión de dicho acto de resolución.
Por otra parte, en referencia a la procedencia de las controversias constitucionales
federales (CCF) contra los actos emitidos en un juicio de CCL, se ha sostenido que en lo general sí
es viable en el sentido de que en ésta se ha resuelto una contienda entre poderes y órganos de la
444222
TTTEEEPPPJJJFFF
constitucional local frente a la jurisdicción del ámbito federal en cuanto al control de
constitucionalidad se refiere).
Previo al análisis de las resoluciones o sentencias locales en materia constitucional
impugnadas en AF —que es el objeto de estudio principal de este trabajo—, definiremos el
concepto de los medios de control de la constitucionalidad que serán parte de dicho
análisis y, para mostrar en un contexto más amplio el objeto de análisis principal,
ofreceremos además un panorama y un análisis generales de las resoluciones o sentencias
naturaleza prevista en fracción I del artículo 105 de la Constitución federal; además, existe la
posibilidad de impugnar actos intraprocesales que se dictan en el curso de esos juicios locales, así
como la posibilidad de que los organismos constitucionales autónomos locales combatan las
sentencias vertidas en las propias CCL.
En relación a la procedencia de las CCF contra los actos vertidos en un procedimiento de
AIL, se ha externado que sí proceden en el caso en que la resolución respectiva declare la invalidez
de una ley o reglamento. En este supuesto la legislatura local o el ayuntamiento correspondiente
están legitimados para promover la CCF, ya que en dicha AIL sólo se ventilaron intereses de los
órganos del estado (y no de particulares). También proceden la CCF si la promueven los
organismos constitucionales autónomos locales.
Respecto a la procedencia de las CCF para impugnar actos dictados en un procedimiento
de cuestión de inconstitucionalidad local (CIL), se ha afirmado su viabilidad siempre y cuando
aquélla la promueva la autoridad (responsable) que emitió la disposición general que fue declarada
invalida por la resolución en CIL. La razón es que dicha resolución local fue vertida en un
procedimiento de un medio de control abstracto en el que propiamente no son parte los
gobernados.
Sobre la procedencia de las CCF para combatir actos derivados en un juicio de AL, se ha
señalado la no viabilidad de aquélla en razón de que regularmente una de las partes que acuden al
AL es un gobernado o un órgano del Estado desprovisto de imperio.
Finalmente, en cuanto a la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad federales
(AIF) para combatir actos emitidos en resoluciones derivadas de juicios de CCL, AIL y CIL, se ha
manifestado la posibilidad de su viabilidad en los casos en que en dichas resoluciones se invalide
uno o más preceptos de una ley en materia electoral (con efectos derogatorios), siempre y cuando
se determine si los mismos se pueden analogar a un acto formal y materialmente legislativo.
Sobre los detalles de estos ejemplos, véase Coello Cetina, Rafael, “La definitividad de las
resoluciones de los medios de control de la constitucionalidad competencia de los tribunales
locales”, en González Oropeza, Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coords.), La justicia
constitucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006, pp. 320-338.
“Sexta Mesa Redonda”
444333
constitucionales locales, de las cuales no se encontró información sobre si fueron o no
combatidas a través de dicho medio procesal federal. Cabe mencionar también que las
resoluciones o sentencias impugnadas en AF, objeto principal del presente estudio,
corresponden solamente a las emitidas por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de
Justicia del Estado de Veracruz, debido a que fue el único órgano constitucional del cual
pudimos obtener información sobre algunas de sus resoluciones o sentencias que le
fueron impugnadas ante la jurisdicción federal.
A la justicia constitucional local o, mejor dicho, al “derecho procesal constitucional local”
—que es la disciplina de donde proviene y se analiza aquella figura— se le ha denominado
tal en virtud de la instrumentalización de diversos medios jurisdiccionales de tutela,
preservación, interpretación y aplicación directa de la norma constitucional de las
entidades federativas.4
El llamado “amparo local” —aunque su denominación real es la de “juicio de
protección constitucional” o “juicio de protección de derechos humanos”— es el
instrumento procesal de control constitucional local establecido para impugnar los actos
de autoridad que violen algún precepto constitucional de carácter local en perjuicio de un
ciudadano.
Las “controversias constitucionales” de carácter local se refieren a los instrumentos
procesales de naturaleza constitucional a través de los cuales los tribunales
constitucionales de los estados resuelven los conflictos jurídicos locales que se suscitan
entre diversos ámbitos normativos o distintos órganos pertenecientes a esferas diferentes
o a un mismo orden.5
Por su parte, las “acciones de inconstitucionalidad” de naturaleza local configuran los
medios de control de la constitucionalidad de un Estado mediante los cuales se plantea la
4 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Ensayos sobre derecho procesal constitucional, México, Porrúa-
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2004, p. 204. 5 Para una exposición sobre el concepto de “controversias constitucionales” (de carácter federal),
véase Fix-Fierro, Héctor, “Controversias constitucionales”, en Enciclopedia Jurídica
Latinoamericana, t. III, Concur-Custo, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2006, p. 344.
444444
TTTEEEPPPJJJFFF
posible contradicción entre una norma local de índole general y la Constitución del propio
estado. El conocimiento y resolución de este tipo de contradicciones normativas están a
cargo también de los órganos constitucionales locales.6
Se conoce como “cuestión de inconstitucionalidad” a la petición o “pretensión judicial”
que realiza un juzgador o tribunal local cuando le surge duda sobre la constitucionalidad de
la normatividad que debe o quiere aplicar en un proceso llevado a cabo por aquél, petición
que plantea ante el órgano de control de constitucionalidad correspondiente con el fin de
que resuelva sobre el sentido en que dicha normatividad debe ser aplicada en tal proceso.
Lo cual significa que dicho órgano constitucional, al momento de admitir la cuestión de
inconstitucionalidad, “se desvincula de la controversia concreta en la cual ha surgido, y si
pronuncia una sentencia estimatoria sus efectos son generales o erga omnes, lo que
implica la invalidez de las normas respectivas”.7
Respecto a las llamadas “acciones por omisión legislativa” de índole local, se observa
que son las acciones que se promueven ante el correspondiente Tribunal constitucional del
ámbito estatal cuando el legislador local, obligado por una norma constitucional para
legislar sobre una norma de la misma índole, omite hacerlo o legisla sobre una norma de
igual naturaleza pero de eficacia limitada.8
A continuación daremos paso al análisis de las resoluciones emitidas a través de los
medios de control de la constitucionalidad local a los que se ha hecho referencia arriba, así
como a las mismas resoluciones locales en materia constitucional, pero que fueron
impugnadas y resueltas en AF.
6 Fix-Fierro, Héctor, “Acciones de inconstitucionalidad”, en ibídem, t. I, A-B, p. 104. 7 Fix-Zamudio, Héctor, “El derecho procesal constitucional de las entidades federativas”, Estudio de
la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México, Porrúa-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005, p. 405. 8 Para una exposición del concepto de “acción por omisión legislativa”, no obstante su nomenclatura
diferente, véase Báez Silva, Carlos, “Una definición del concepto ‘inconstitucionalidad por omisión’”,
en González Oropeza, Manuel y Ferrer…, op. cit., pp. 39 y 47.
“Sexta Mesa Redonda”
44
Análisis de las resoluciones locales en materia constitucional y de las resoluciones locales en materia constitucional impugnadas y resueltas en amparo federal
Tabla única
Resoluciones locales en materia constitucional y resoluciones locales en materia constitucional impugnadas y resueltas en amparo federal
JUSTICIA CONSTITUCIONAL LOCAL JUSTICIA CONSTITUCIONAL FEDERAL AMBAS
JURISDICCIONES CONSTITUCIONALES
Entidad federativa
(TSJ)
Tipo de asunto /
número de expediente
Tipos de las partes procesales*
Duración del juicio o
procedimiento
(días naturales)
Sentido de las
resoluciones
Tribunal federal
Tipo de asunto /
número de expediente
Duración del juicio
de amparo
(días naturales)
Sentido de las
resoluciones
Duración de todo el proceso
(días naturales)
PROMOVENTE DEMANDADA
Chiapas CC-01/2003
Ciudadano Poder Legislativo 12 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Chiapas CC-02/2003
Ciudadano Poder Legislativo 11 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Chiapas CC-03/2003
Municipio Poder Legislativo 17 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Chiapas CC-01/2006
Municipio Poder Legislativo 106 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL-002/2005
Órgano autónomo
estatal
Municipio 88 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL-001/2006
Órgano autónomo
estatal
Municipio 165 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL-002/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL-003/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL-004/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila AIL- /2007
n. d. Órgano autónomo estatal
n. d. SOBRESEÍDO Cuarto Tribunal
Colegiado del Octavo Circuito
(a través del
juez Segundo
AR- 261/2007
144 (Confirma)
SOBRESEE
n. d.
4555
44466TT EE PP JJ FF
6TEPJF
de Distrito en el Estado).
Coahuila CC-001/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila CC-002/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila CC-003/2006
Municipio Órgano autónomo estatal
242 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Coahuila CIL-001/2005
Órgano autónomo
estatal
Poder Legislativo 74 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Guanajuato CL-01/2006
Municipio Poder Legislativo 391 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
México CC-02/2005
Poder Ejecutivo
Municipio 136 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Tlaxcala AOL-05/2004
Ciudadano Poder Ejecutivo 1,233 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Tlaxcala JPC-02/2006
Poder Legislativo
Poder Judicial 495 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Tlaxcala JPC-03/2006
Ciudadano Poder Ejecutivo 513 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Tlaxcala JPC-04/2006
Ciudadano Poder Ejecutivo 487 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Tlaxcala JPC-09/2006
Ciudadano Municipio 511 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz Toca 237/2001, según la
Sala Penal del
Tribunal Superior de Justicia del
estado
n. d. n. d. n. d. NEGADO Primer Tribunal
Colegiado en materia penal del Séptimo
Circuito
AD-343/2001
42 DESECHADO
n. d.
Veracruz 1DL-/2007 Poder Judicial (Juez)
(no existe) 22 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz 3DL-/2007 Poder Judicial (Magistrados)
(no existe) 21 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz 2JP/2005 Ciudadanos Poder Ejecutivo 104 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. Veracruz Toca
4JP/2005
(Revisión Sala 2a.
Instancia)
Ciudadanos Municipio 41 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz 2JP/2006,
según la Sala Civil
Ciudadano n. d. n. d. NEGADO Segundo Tribunal
Colegiado en materia
AD-543/2007
240 DESECHADO
n. d.
“Sexta Mesa Redonda”
444777
del Tribunal
Superior de Justicia del
estado
administrativa del Séptimo
Circuito
Veracruz 3JP/2006,
según la Sala Civil
del Tribunal
Superior de Justicia del
estado
Ciudadano n. d. n. d. NEGADO Segundo Tribunal
Colegiado en materia
administrativa del Séptimo
Circuito
AD-314/2007
24 DESECHADO
n. d.
Veracruz Toca 4JP/2006
Ciudadano Poder Ejecutivo 130 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz Toca 7JP/2006,
según la Sala Civil
del Tribunal
Superior de Justicia del
estado
Ciudadano Órgano autónomo estatal
95 SOBRESEÍDO Segundo Tribunal
Colegiado en materia
administrativa del Séptimo
Circuito
AD-633/2007
173 DESECHADO
268
Veracruz 2JP/2007 Ciudadano Municipio 125 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d. Veracruz 3JP/2007 Ciudadano Poder Ejecutivo 261 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
NOTA: La presente tabla es una síntesis de la tabla que contiene la base de datos general y que está ubicada en los anexos de esta investigación. Cabe precisar que las resoluciones locales seleccionadas y expuestas en esta tabla 1 corresponden a los asuntos en los que se encontró información sobre las fechas de presentación de la demanda y de resolución, con excepción de los asuntos que se impugnaron y resolvieron en amparo federal. El mismo criterio se siguió en materia de amparo. Los demás detalles de éstas y el resto de las resoluciones pueden observarse en la aludida tabla de los anexos. En cuanto al rubro “tipos de las partes procesales”, las variables que responden a los mismos son: “órgano autónomo estatal”, “Municipio”, “Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial”, variables que se refieren a cualquier autoridad que tenga relación directa o indirecta (por ejemplo, cuando se trata de un representante legal) con el gobierno de esa estructura política o administrativa. La excepción a los tipos anteriores, en consecuencia, la configura el “ciudadano”.
(CONTINUACIÓN)
Tabla única (PORCENTAJES Y PROMEDIOS)
(DESGLOSE) JUSTICIA CONSTITUCIONAL
LOCAL JUSTICIA CONSTITUCIONAL
FEDERAL AMBAS
JURISDICCIONES CONSTITUCIONALES
Tipo de asunto
Partes procesales Duración del juicio o
procedimiento
(días naturales)
Sentido de las
resoluciones
Tipo de asunto
Duración del juicio
de amparo
(días
naturales)
Sentido de las
resoluciones
Duración de todo el proceso
(días naturales)
Promovente
Demandada
Acciones de
inconstitucionalidad local
6(19.4%)
Acción por omisión legislativa local
1(3.2%)
Controversias constitucionales
9(29.0%)
Cuestión de inconstitucionalidad local o duda de ley
3(9.7%)
Juicio de protección constitucional o juicio
de protección de derechos humanos
12(38.7%)
Ciudadano 14 (46.7%)
Órgano autónomo estatal
3 (10.0%) 8 (29.6%)
Municipio 9 (30.0%) 6 (22.2%) Poder Ejecutivo 1 (3.3%) 6 (22.2%)
Poder Legislativo 1 (3.3%) 6 (22.2%) Poder Judicial 2 (6.7%) 1 (3.8%)
Duración del juicio,
procedimiento o proceso
232 125 268
44488TT EE PP JJ FF
8TEPJF
“Sexta Mesa Redonda”
444999
Concedido 12 (37.5%)
Negado 7 (21.9%) Sobreseído 7 (21.9%) 1 (20%) Desechado 6 (18.7%) 4 (80%)
Amparo directo 4(80%)
Amparo en revisión 1 (20%)
SUMATORIA 31(100%) 30 (100%) 27 (100%) 32 (100%) 5(100%) 5 (100%)
Veracruz 2JP/2005 Ciudadanos Poder Ejecutivo
104 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz Toca 4JP/2005
(Revisión Sala 2a. Instancia)
Ciudadanos Municipio 41 Concedido n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz 2JP/2006, según la Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del estado
Ciudadano n. d. n. d.
NEGADO Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Séptimo
Circuito
AD-543/2007
240 DESECHADO
n. d.
Veracruz 3JP/2006,
según la Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del estado
Ciudadano n. d. n. d.
NEGADO Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Séptimo
Circuito
AD-314/2007
24 DESECHADO
n. d.
Veracruz Toca 4JP/2006 Ciudadano Poder Ejecutivo
130 Negado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz Toca 7JP/2006,
según la Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del estado
Ciudadano Órgano autónomo
estatal
95 SOBRESEÍDO Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Séptimo
Circuito
AD-633/2007
173 DESECHADO
268
Veracruz 2JP/2007 Ciudadano Municipio 125 Desechado n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Veracruz 3JP/2007 Ciudadano Poder Ejecutivo
261 Sobreseído n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
NOTA: La presente tabla es una síntesis de la tabla que contiene la base de datos general y que está ubicada en los anexos de esta
investigación. Cabe precisar que las resoluciones locales seleccionadas y expuestas en esta tabla corresponden a los asuntos en los que se
encontró información sobre las fechas de presentación de la demanda y de resolución, con excepción de los asuntos que se impugnaron y
resolvieron en amparo federal. El mismo criterio se siguió en materia de amparo. Los demás detalles de éstas y el resto de las resoluciones
pueden observarse en la aludida tabla de los anexos.
En cuanto al rubro “tipos de las partes procesales”, las variables que responden a los mismos son: “órgano autónomo estatal”,
“Municipio”, “Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial”, variables que se refieren a cualquier autoridad que tenga relación directa o
55500TT EE PP JJ FF
0TEPJF
“Sexta Mesa Redonda”
55
indirecta (por ejemplo, cuando se trata de un representante legal) con el gobierno de esa estructura política o administrativa. La excepción
a los tipos anteriores, en consecuencia, la configura el “ciudadano”.
(DESGLOSE) JUSTICIA CONSTITUCIONAL LOCAL JUSTICIA CONSTITUCIONAL FEDERAL
AMBAS JURISDICCIONES
CONSTITUCIONALES Tipo de asunto
Partes procesales Duración del juicio o
procedimiento
(días naturales)
Sentido de las
resoluciones
Tipo de asunto
Duración del juicio
de amparo
(días
naturales)
Sentido de las
resoluciones
Duración de todo el proceso
(días naturales)
Promovente
Demandada
Acciones de
inconstitucionalidad local
6(19.4%)
Acción por omisión legislativa local
1(3.2%)
Controversias constitucionales
9(29.0%)
Cuestión de inconstitucionalidad local o duda de ley
3(9.7%)
Juicio de protección constitucional o juicio
de protección de derechos humanos
12(38.7%)
Ciudadano 14 (46.7%)
Órgano autónomo estatal
3 (10.0%) 8 (29.6%)
Municipio 9 (30.0%) 6 (22.2%) Poder Ejecutivo 1 (3.3%) 6 (22.2%)
Poder Legislativo 1 (3.3%) 6 (22.2%) Poder Judicial 2 (6.7%) 1 (3.8%)
Duración del juicio, 232 125 268
5111
555222
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procedimiento o proceso
Concedido 12 (37.5%)
Negado 7 (21.9%) Sobreseído 7 (21.9%) 1 (20%) Desechado 6 (18.7%) 4 (80%)
Amparo directo 4(80%)
Amparo en revisión 1 (20%)
SUMATORIA 31(100%) 30 (100%) 27 (100%) 32 (100%) 5(100%) 5 (100%)
“Sexta Mesa Redonda”
555333
La tabla anterior expone que durante el periodo 2003‐2007 los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados de Chiapas, Coahuila, Guanajuato, México, Tlaxcala y Veracruz
emitieron 31 resoluciones en materia constitucional. De estas 31 resoluciones
constitucionales locales, seis correspondieron a las vertidas a través de acciones de
inconstitucionalidad local, una mediante acción por omisión legislativa local, nueve por
controversias constitucionales, tres por cuestiones de inconstitucionalidad o duda de ley y
12 por juicios de protección constitucional o juicios de protección de derechos humanos.
Del total de resoluciones locales en materia constitucional, se observa que en 14 los
promoventes fueron ciudadanos, en tres fueron órganos autónomos estatales, en nueve
fueron municipios, en uno fue el Poder Ejecutivo, también en uno fue el Poder Legislativo
y en dos, el Poder Judicial. En cuanto a las partes demandadas, se tiene que en ocho de los
asuntos los demandados fueron los órganos autónomos estatales, en seis fueron los
municipios, también en seis fueron los Poderes Ejecutivos, también en seis, los Poderes
Legislativos, y sólo en uno lo fue el Poder Judicial.
La tabla también señala que, en el ámbito de la justicia constitucional local, los juicios o
procedimientos se resolvieron en un promedio de 232 días naturales, es decir, siete meses
y medio. Asimismo, se aprecia que de todas las resoluciones o sentencias locales en
materia constitucional que dictaron los tribunales superiores de justicia, 12 se
concedieron, siete se negaron, siete se sobreseyeron y seis se desecharon.
Por otro lado, la tabla también expone que a la esfera constitucional local (Tribunales
Superiores de Justicia de Coahuila y Veracruz) le impugnaron cinco de sus resoluciones o
sentencias a través del mismo número de demandas de amparo directo, las cuales fueron
(4) desechadas y (1) sobreseída por los órganos de control constitucional federal
(tribunales colegiados de circuito), en virtud de considerarse incompetentes para conocer
de dichos amparos o porque existió una causal de improcedencia que evitó que se llegara
al estudio del fondo de los mismos.
Se aprecia, además, que la duración promedio de las resoluciones en amparo directo
(incluyendo uno en revisión) fue de 125 días naturales, es decir, cuatro meses, mientras
5
55444TTTEEEPPPJJJFFF
que la duración de todo el proceso (desde la fecha de la demanda de primera instancia
local hasta la fecha de la resolución en amparo federal) en uno de los asuntos en el que se
obtuvo la información completa respectiva, fue de 268 días naturales, es decir, nueve
meses.
De lo anterior se desprende que durante el periodo 2003‐2007 en los estados de
Chiapas, Coahuila, Tlaxcala y Veracruz se observó el mayor número de conflictos judiciales
de carácter constitucional, mientras que en los estados de Guanajuato y México la cifra de
estos conflictos fue menor.
El medio de control constitucional local más utilizado fue el “amparo local” (juicio de
protección constitucional o juicio de protección de derechos humanos), siguiéndole las
controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad local, las cuestiones de
inconstitucionalidad local o dudas de ley, mientras que la menos frecuentada fue la acción
por omisión legislativa local.
La parte actora que más promovió algún tipo de juicio o procedimiento constitucional
local fue la configurada por los ciudadanos, siguiéndole los municipios, los órganos
autónomos estatales y el Poder Judicial, mientras que los actores que menos demandaron
en materia constitucional fueron los Poderes Ejecutivo y Legislativo. La proporción de la
parte demandada fue relativamente diferente que la anterior, ya que los órganos
autónomos estatales fueron los más demandados, siguiendo en una posición similar los
municipios y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, mientras que el menos demandado fue el
Poder Judicial.
Respecto al sentido de las resoluciones constitucionales locales, se tiene que la gran
mayoría se concedió, mientras que proporcionalmente la mitad de la cifra anterior se
negó y se sobreseyó y se desechó (proporción: 2 x 1 x 1 x 1). En la jurisdicción
constitucional federal sucedió algo muy diverso a lo anterior, ya que todos los amparos se
desecharon, con excepción de uno que se sobreseyó.
En cuanto a la duración procesal, de lo anterior se desprende también que los juicios o
procedimientos locales de naturaleza constitucional fueron doblemente tardados con
“Sexta Mesa Redonda”
555555
respecto de los juicios de amparo contra las resoluciones o sentencias constitucionales
locales, mientras que la demora de la totalidad del proceso (desde la fecha de la demanda
de primera instancia local hasta la fecha de la resolución en amparo federal) no varió
mucho respecto a la duración procesal observada en la primera instancia local.
Por otra parte y como complemento del análisis cuantitativo anterior, a continuación
analizaremos brevemente las resoluciones en amparo directo y en revisión en contra de
las resoluciones constitucionales impugnadas a los Tribunales Superiores de Justicia de
Coahuila (una) y Veracruz (cuatro).
En el asunto coahuilense la parte actora solicitó a la Comisión de Derechos Humanos
estatal que a través de la misma se promoviera una acción de inconstitucionalidad local
para plantear la posible contradicción entre normas de carácter general que versaban
sobre violaciones a los derechos humanos, y que, por tanto, era un asunto de interés
público y no privado. La Comisión consideró que no era procedente la petición de la actora
en razón de que los actos impugnados sólo afectaban intereses particulares. La actora
demandó en amparo indirecto la negativa de la Comisión ante el Juzgado Segundo de
Distrito del estado, el cual decidió sobreseer el asunto en virtud de que encontró
elementos que impidieron llegar al estudio de fondo, tales como que la afectación de los
actos combatidos eran sólo de carácter personal y de que la Comisión de Derechos
Humanos estatal no tenía el carácter de autoridad para efectos del amparo. Ante esta
resolución, el quejoso interpuso un amparo en revisión ante el Cuarto Tribunal Colegiado
del Octavo Circuito, el cual confirmó la resolución del juez de Distrito.
Respecto al primer asunto de Veracruz, el actor promovió un amparo directo ante el
Primer Tribunal Colegiado en materia penal del Séptimo Circuito. El motivo de la demanda
fue la impugnación de una resolución de la Sala Constitucional del estado, derivada del
recurso de queja interpuesto por la actora contra un acuerdo de no ejercicio de la acción
penal emitido por dicha Sala durante un juicio de protección de derechos humanos. El
Tribunal Colegiado desechó la demanda de amparo, argumentando que el acuerdo
impugnado no configuraba una sentencia definitiva y que, además, el mismo se había
dictado fuera del juicio; por tanto, se trataba de un acto reclamable en amparo indirecto.
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Sobre los últimos tres amparos directos interpuestos ante el Segundo Tribunal
Colegiado en materia administrativa del Séptimo Circuito en contra de las resoluciones
constitucionales emitidas por Sala Constitucional veracruzana en los juicios de protección
de derechos humanos, los demandantes impugnaron las sentencias (dos negadas) y
resolución (sobreseimiento) que les fueron adversas. En los tres asuntos el Tribunal
Colegiado decidió desechar las demandas de amparo en virtud de que se declaró
incompetente para conocer de las mismas, en razón de que las sentencias y resolución
combatidas fueron dictadas por la Sala Constitucional de una entidad federativa con
autonomía propia, la cual está encargada exclusivamente del control de la
constitucionalidad local. En este sentido y en el caso de los juicios de protección de
derechos humanos, el Tribunal federal puntualizó que la Sala Constitucional se limita
únicamente a la salvaguarda de los derechos humanos previstos en la Constitución local;
estableciendo así una diferencia con el juicio de amparo, que tutela las garantías
individuales contempladas en la Constitución federal.
“Sexta Mesa Redonda”
555777
Reflexiones finales
No obstante que actualmente es prematuro elaborar un “diagnóstico” y observar
“tendencias” de la reciente y escasamente impartida justicia constitucional local, creemos
posible emitir algunas reflexiones sobre la misma.
De la poca información recabada en esta investigación, podemos señalar que en la
justicia constitucional local existe una inclinación a utilizar mayormente el amparo local
con respecto de los demás medios de control de la constitucionalidad local existentes. La
justicia constitucional local, en cuanto a la prevalencia de sus medios protectores, está
reproduciendo lo que la justicia federal experimentó a finales del siglo XX, cuando el
amparo desplazó a otros instrumentos de tutela constitucional y legal (por ejemplo, la
casación).
En este sentido, al parecer el amparo local mantiene cierta prevalencia —por lo
menos cuantitativamente hablando— sobre los otros medios de control constitucional
local, debido a que es un instrumento procesal que tutela de manera directa los derechos
fundamentales de cada individuo en el ámbito local.
Además de la prevalencia que configura el amparo local o mejor dicho la
prevalencia de los ciudadanos, al ser la parte actora que más promueve este tipo de
medio de protección constitucional local, los municipios juegan también un papel
preponderante en esta prevalencia, en virtud de que son los órganos de poder de los que
se presentan mayormente los conflictos de carácter constitucional (especialmente a
través de controversias constitucionales locales y acciones de inconstitucionalidad local)
en contra de otros órganos locales (principalmente los poderes Ejecutivo y Legislativo y los
órganos autónomos), incluso en contra de los propios municipios.
Una de las razones del surgimiento de dichos conflictos pudiera ser la “debilidad”
gubernamental de los municipios frente a los órganos estatales —máxime cuando los
gobiernos de ambos órganos provienen o representan intereses de partidos políticos
diferentes—. En este sentido, al ser los órganos estatales los que poseen una mayor
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555888
infraestructura política (presupuestaria, institucional, etcétera) con respecto a los entes
municipales, los de índole estatal pueden generar tensiones sociales (principalmente de
carácter político) que, al no haber posibilidad de solucionarlas mediante otras vías, se
“judicializan” ante los órganos competentes locales o, al no obtener una resolución
conforme a sus intereses, ante la jurisdicción federal.
En este sentido, retomando el tema central de este trabajo, la “sombra” de la
justicia federal aparece no sólo para remediar lo no resuelto por “otras vías”, sino para
solucionar jurídica y definitivamente los conflictos constitucionales locales que no
pudieron configurar dicho carácter definitivo, pese a que en la práctica de la justicia
constitucional local actual se ha observado que en general sus resoluciones impugnadas
en amparo federal no fueron modificadas en nada (por ejemplo, los cinco amparos
expuestos en este trabajo contra dichas resoluciones locales fueron [4] desechados y [1]
sobreseído).
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el fortalecimiento de la
autonomía judicial local en cuanto a la definitividad de sus resoluciones constitucionales,
en general pudiera realizarse mediante el mejoramiento institucional (administrativo‐
operativo) y normativo de los tribunales constitucionales locales, lo cual pudiera redituar
en un aumento en la calidad de las propias resoluciones.
Por lo que respecta a la justicia constitucional federal, su aportación al fortalecimiento
de la justicia local pudiera manifestarse a través de criterios interpretativos y demás
normativa, especialmente en materia de amparo federal; ya que este instrumento
procesal procede contra las llamadas violaciones “directas” o “indirectas” a la Carta
Magna, las cuales incluyen las violaciones a los derechos fundamentales que pueden
presentarse en las resoluciones constitucionales del ámbito local. Esta situación, pues,
convierte al amparo federal en un medio de “doble control”, limitando con ello la
autonomía de la jurisdicción constitucional local, particularmente en lo que respecta a la
definitividad de sus resoluciones o sentencias.
“Sexta Mesa Redonda”
555999
En este sentido, parece ser que en teoría la justicia constitucional federal obstruye la
autonomía judicial del constitucionalismo local, al no “permitir” que las resoluciones que
se emiten en la esfera estatal sean de carácter definitivo e inatacable. Sin embargo, la
evidencia empírica observada en esta investigación nos indica que la justicia constitucional
local está logrando una gradual pero constante efectividad (eficiencia más eficacia), en el
sentido de que sus resoluciones dictadas en tiempos razonables, no obstante que sean
revisadas por la jurisdicción federal, están quedando “firmes”, en razón de que los
órganos federales han encontrado elementos que les han impedido admitir las demandas
de amparo respectivas o, si logran ser admitidas, enfrentado obstáculos que han evitado
entrar al estudio de fondo. Situación que ha evitado que las resoluciones locales de
carácter constitucional sean modificadas, permitiendo con ello conservar el carácter
definitivo de las mismas.
Finalmente, y en respuesta a las interrogantes que formulamos al inicio de este trabajo,
se puede señalar que las resoluciones definitivas de la justicia constitucional local
contribuyen a restituir el orden constitucional violado, sin necesidad de complementarlas
o hacerlas “competir” con las de la jurisdicción federal. Por tanto, el futuro de la justicia
constitucional local parece estar encaminado a configurar un sistema de control
constitucional sólido e independiente de la justicia federal, lo cual coadyuvará a
“descargar” a la propia jurisdicción constitucional federal y a fortalecer la autonomía
judicial de las entidades federativas.
T
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666000
Fuentes consultadas
Báez Silva, Carlos. 2002. “La omisión legislativa y su inconstitucionalidad en México”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado 105, nueva serie, año XXXV (septiembre‐diciembre).
_____. 2006. Una definición del concepto “inconstitucionalidad por omisión”. En La justicia constitucional en las entidades federativas. Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac‐Gregor. México: Porrúa.
Brage Camazano, Joaquín. 2000. La acción de inconstitucionalidad. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
Bustillos, Julio. 2008. El amparo directo en México. Evolución y realidad actual, México: Porrúa/Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
_____. 2009. La justicia constitucional en México. Análisis cuantitativo de las resoluciones judiciales en materia constitucional. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
Carbonell Sánchez, Miguel, coord. 2003. En busca de las normas ausentes. Ensayos sobre la inconstitucionalidad por omisión. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
Coello Cetina, Rafael. 2006. La definitividad de las resoluciones de los medios de control de la constitucionalidad competencia de los tribunales locales. En Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac‐Gregor. La justicia constitucional en las entidades federativas. México: Porrúa.
Corzo Sosa, Edgar. 1998. La cuestión de inconstitucionalidad. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
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Fix‐Zamudio, Héctor. 2005. Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano. México: Porrúa/ Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM.
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“Sexta Mesa Redonda”
666111
V. ANEXOS RESOLUCIONES LOCALES EN MATERIA CONSTITUCIONAL EMITIDAS POR LOS TRIBUNALES
SUPERIORES DE JUSTICIA E IMPUGNADAS EN AMPARO DIRECTO
PRIMERA INSTANCIA
(LOCAL)
Tipo de asunto /
Expediente
Fecha de demanda
Partes Procesales
Acto reclamado
Fecha de resolución
Sentido de resolución
Entidad federativa
Promovente Demandada
Coahuila AIL-
/2007 n. d. n. d. Comisión de
Derechos Humanos del Estado
Negativa de la Comisión para ejercer la AIL por actos que afectan
únicamente intereses
particulares
24/ago/2007 SOBRESEÍDO
Veracruz Toca 237/2001,
según la
Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia del
estado
n. d. n. d. n. d. Delitos del orden común patrimoniales
16/abr/2001 n. d.
Veracruz 2JP/2006,
según la Sala Civil
del Tribunal Superior de Justicia del
estado
n. d. Pascual Chontal
Cayetano
n. d. n. d. 01/feb/2007 (NEGADO)
Veracruz 3JP/2006,
según la Sala Civil
del Tribunal Superior de Justicia del
estado
n. d. Jesús Antonio Marcial
Cisneros
n. d. n. d. 31/ene/2007 (NEGADO)
Veracruz Toca 7JP/2006,
según la
Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del
estado
26/oct/2006 León Ignacio Ruiz Ponce
Comisión de Derechos
Humanos y la LX
Legislatura locales
n. d. 31/ene/2007 (SOBRESEÍDO)
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RESOLUCIONES EN AMPARO DIRECTO CONTRA RESOLUCIONES LOCALES EN MATERIA CONSTITUCIONAL IMPUGNADAS ANTE EL PODER JUDICIAL FEDERAL (TRIBUNALES
COLEGIADOS DE CIRCUITO)
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Entidad federativa
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“Sexta Mesa Redonda”
666333
La justicia electoral local como justicia constitucional: el caso del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán
Jaime del Río Salcedo
Agradeciendo la amable presentación de mi persona, vengo a compartir con ustedes
algunas ideas y experiencias en mi condición honrosísima y pasajera de Presidente del
Tribunal Electoral de Michoacán. Llevo puesto, pues, la toga de magistrado.
Ustedes dirán, si tienen la paciencia de escucharme y haciendo uso de su razón crítica, si
tengo yo alguna para relacionar aquí y en tan breve tiempo tan numerosas y suculentas
—como diría Ortega y Gasset— parcelas de la realidad, de las cuales no me negarán, al
menos, que son ciertamente interesantes y problemáticas.
Para quien por obligación, como es mi caso, conoce las características de una
determinada institución jurídica, resulta difícil hablar de ella a juristas y académicos
reconocidos de todo el país, cualidad de esta distinguida audiencia, porque puedo incurrir
en el defecto de omitir referencias a conceptos o principios, necesarios para los oyentes,
pero, por el tiempo razonable previsto para la exposición, tampoco puedo descender a la
descripción de todas las variables del tema. De ahí la importancia de objetivar el análisis,
razones y datos concretos.
Estoy convencido que cuando a mi monólogo le sucedan las reflexiones y observaciones
de ustedes seguramente habrá la oportunidad de resolver dudas, llenar silencios y corregir
equívocos.
Así pues, la finalidad que se persigue con estas reflexiones, necesariamente generales, es
intentar sostener la tesis de que los tribunales y salas electorales del país ejercen un
control constitucional en materia electoral respecto de las Constituciones Federal y
estatales.
Para poder dar sustento a esta idea, habré de construir en dos momentos,
primeramente haciendo referencia al denominado caso Yurécuaro y, posteriormente,
abonando otra razón subyacente desde la perspectiva del “bloque de constitucionalidad”.
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Lo anterior, sobre la base de una primera consideración que les propongo, en el sentido
de reconocer una escasa atención sobre el tema, y si bien ha existido un avance
importante en otros ámbitos, específicamente en materia electoral y desde un enfoque
local, ha sido a la inversa.
No estamos ante un asunto sencillo, y de suyo, bien puede ubicarse como un elemento
central para la salud de nuestra democracia, en particular en razón con el vínculo directo
que guarda con el tema de la tutela de los principios constitucionales en materia electoral,
los que, por su esencialidad, dan sentido y rumbo a nuestro quehacer republicano.
Y es que, tal y como lo destaca acertadamente Manuel García Pelayo: “Todo deriva de la
Constitución y todo ha de legitimarse por su concordancia directa o indirecta con
la Constitución”.1
Por lo que, entonces, siguiendo a Manuel Aragón: “Cuando no hay control, no ocurre
sólo que la Constitución vea debilitadas o anuladas sus garantías, o que se haga difícil o
imposible su realización, ocurre, simplemente, que no hay Constitución”.2
En el caso mexicano —lo sabemos—, la Constitución Federal ha definido diversos
mecanismos jurisdiccionales y políticos para su protección y, en ese sentido, ha adoptado
un sistema mixto que al mismo tiempo prevé un control abstracto y uno concreto, los
cuales son depositados en manos de las instancias judiciales, en este caso, en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y en los tribunales y juzgados del Poder Judicial de la
Federación.
Visto así, “…la justicia constitucional significa la autoconciencia que la Constitución
posee de su propia eficacia y dinamismo”.3
Ahora bien, en el escenario federal ¿qué sucede con la materia electoral?
1 Citado por Marcial Rubio Correa, La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional, 2ª. ed., Perú, Pontificia Universidad Católica del Perú, 2008, p. 29. 2 Manuel Aragón, citado por Roldán Xopa, José, Supremacía constitucional y tipología de normas constitucionales, s/l, s/a, pág. 55. 3 García Belaunde, D. y Fernández Segado, F. (coords.), La jurisdicción constitucional en iberoamerica, España, Dykinson, 1997, p. 51.
“Sexta Mesa Redonda”
666555
Ciertamente, grosso modo la situación no es diferente, aún y cuando presenta algunas
particularidades, pues recordemos que con la reforma de 1996 se hizo patente “el
reconocimiento de la necesaria judiciabilidad de las cuestiones electorales”,4 por lo que se
incorporó el Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación, instaurándosele
como máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado, con excepción
de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 Constitucional, esto es, de las acciones de
inconstitucionalidad en materia electoral como medio de control abstracto de las normas
de carácter general, cuya competencia se confirió a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
Al mismo tiempo, en ese año también vio la luz la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnación en Materia Electoral, por lo que a través de ella, se otorgó al Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación la facultad de conocer y resolver en definitiva
las controversias que se susciten en materia electoral, particularmente como medio para
garantizar la constitucionalidad y legalidad en la materia.
De esta suerte, el esquema de justicia electoral configurado a partir de la reforma
electoral de 1996, y el cual permanece sustancialmente hasta la fecha, se construyó —para
el tema de la ponencia— sobre tres premisas fundamentales: 1. La observancia de la
Constitución a través del control de leyes y actos en materia electoral; 2. La protección o
tutela jurisdiccional de los derechos político‐electorales, y 3. El control de constitucionalidad
sobre los procesos electorales locales.
Así, puedo sostener que a partir de esa reforma se concibió que la ley y los actos
electorales deben estar subordinados a la Constitución, no sólo en sentido formal o
4 José Luis de la Peza, “Notas sobre la Justicia Electoral en México”, en José de Jesús Orozco Henríquez (comp.), Justicia Electoral en el Umbral del Siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 1999, p. 852.
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procedimental, sino en un plano sustantivo, esto es, en cuanto fuera congruente con los
principios y reglas que integran las “normas sustanciales de la democracia”.5
En esta breve mención histórica, no se puede dejar de mencionar la situación
prevaleciente en el periodo que abarcó del 23 de mayo de 2002 cuando la Suprema Corte
resolvió la Contradicción de Tesis 2/2000 PL, hasta el 14 de noviembre de 2007 que entró
en vigor la reforma constitucional en materia electoral, particularmente las modificaciones
al artículo 99 constitucional.
Como se recordará, en ese tiempo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación estuvo impedido, de ejercer un control constitucional en materia electoral, lo
cual fue revertido con la reforma al establecer sustancialmente que: “…las salas del
Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral
contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta
facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala
Superior informará a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
Delimitado de esta manera el panorama general que se plantea en términos del control
constitucional en el ámbito federal, surge la necesidad de dar un paso más en la reflexión,
y preguntar: ¿qué sucede en el caso de las entidades federativas?
Para dar una respuesta puntual, es necesario tener en cuenta que a la fecha se viene
configurando una tendencia muy importante para reconocer y otorgar control
constitucional a los Poderes Judiciales de los Estados respecto de las Constituciones
locales.
Efectivamente, el control constitucional desde la jurisdicción local no constituye un tema
novedoso, incluso, un sector importante de la doctrina6 afirma que, en buena parte, todo
inició con la reforma del año 2000 en el estado de Veracruz, en donde el constituyente
estatal tuvo a bien diseñar mecanismos de control constitucional respecto a su
Constitución, y a lo cual siguieron entidades como Campeche, Chiapas, Chihuahua,
5 Luigi Ferrajoli, citado por José de Jesús Orozco Henríquez, “Jurisprudencia electoral y garantismo jurídico” en Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, 2a ed., México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, pp. XXXVIII-XL. 6 Véase Manuel González Oropeza y Eduardo, Ferrer Mac-Gregor (coords.), La justicia constitucional en las entidades federativas, México, Porrúa, 2006.
“Sexta Mesa Redonda”
666777
Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca,
Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas.7
Pero más importante, fue la posición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien
manifestó que la existencia de mecanismos protectores en los estados, con miras
únicamente a salvaguardar los derechos previstos en las Constituciones locales, era
congruente y armónico con el sistema jurídico mexicano, pues aún y cuando la
competencia para conocer de dichos instrumentos protectores pertenece a los órganos
jurisdiccionales locales, no se invaden las atribuciones de los tribunales de la Federación,
cuya función es la de tutelar las garantías individuales que establece la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.8
El control constitucional local ha sido sometido a convincentes análisis críticos, entre los
que destaca el realizado por el reconocido constitucionalista Manuel González Oropeza
quien atendiendo a la esencia del sistema, señala que: “Depender de un ámbito de
gobierno distinto para garantizar la Constitución estatal, es claudicar su propia soberanía
que le encomienda la Constitución Federal”.9
No es casualidad, pues, que Elisur Arteaga destaque como un paso necesario la
reinterpretación de la esencialidad de las Constituciones locales, afirmando tajantemente
que:
Aunque no existe norma que así lo disponga en la constitución general, a las
cartas estatales, por su propia naturaleza y cuando están de acuerdo con
aquélla, les es inherente y propia la calidad de supremas: todas las leyes de la
7 Véase el espacio dedicado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la Justicia Constitucional Local, en el link de su página web: http://www.scjn.gob.mx/RecJur/JusticiaConstitucionalLocal/Paginas/Introduccion.aspx 8 Véase tesis XXXIII/2002, página 903, Pleno, SJF, tomo XVI, agosto de 2002, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUEL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL”. 9 Manuel González Oropeza, “El control constitucional en las entidades federativas” en Manuel González Oropeza, Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coords.), La Justicia Constitucional en las Entidades Federativas, México, Porrúa, 2006, p. 397.
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entidad, todas las autoridades y los derechos de los particulares que
establecen, que de ellas derivan y dimanan su mandato y, en fin, todo el
sistema normativo a éstas deben obediencia, a pesar de lo que en contrario
pudieran disponer las leyes federales y tratados que no estén de acuerdo con
la constitución general, las leyes, decretos y convenios locales. La calidad de
suprema es inherente a una Constitución general o local.10
En términos prácticos, lo anterior implica aceptar que tanto la Constitución general
como las Constituciones locales son coincidentes en reconocer y consagrar, aspectos
como: los principios de soberanía popular, supremacía constitucional, división de poderes,
inviolabilidad y permanencia, que en su origen y conformación se encuentra un poder
constituyente, reconocen derechos fundamentales, estructuran formas de gobierno, son
escritas, rígidas y reformables, establecen una parte dogmática y otra orgánica, y
contienen reglas y principios.
Todo lo anterior ha llevado a que algunos sectores doctrinarios identifiquen el
surgimiento de un verdadero federalismo judicial, mientras que se acepta la interpretación
y aplicación directa de los contenidos de las Constituciones estatales, por lo que, en todo
caso, pareciera que se trata de una recuperación de espacios para el constitucionalismo
local a partir de la afirmación de que los ordenamientos máximos de las entidades
federativas ostentan la calidad de supremos.
Hasta aquí, se puede observar como parte de la delimitación de este territorio común,
que existe consenso sobre el hecho de que a nivel federal y en torno de la Constitución
General de la República, el tema del control de la constitucionalidad tiene un importante
desarrollo dogmático y jurisprudencial, en tanto que, en los ámbitos estatales y con
respecto a las Constituciones locales viene abriendo camino, acompañado, en ocasiones
por posiciones a favor y, en otras, con señalamientos en contra, pero al final del día, se
consolida una discusión seria, y prueba de ello, es el caso de Michoacán, en donde el
pasado 24 de septiembre, siguiendo la directriz trazada en otras entidades, se presentó
10 Elisur Arteaga Nava, Derecho Constitucional, 2a ed., México, Oxford, 1999, p. 376.
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una iniciativa proponiendo que el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, a través del
Pleno o de una Sala, se asuma, además, como órgano de control constitucional.11
Finalmente, a las consideraciones que hemos venido elaborando, queda una última
interrogante principal en relación con la idea fuerza que conduce la presente ponencia,
esto es, ¿existe control constitucional en materia electoral por parte de la jurisdicción
local?
Desde este momento, debe considerarse que las eventuales respuestas a la pregunta
esbozada se tienen que visualizar en dos niveles de reflexión, es decir, por un lado la
posición de control de los tribunales electorales estatales respecto de sus Constituciones, y
por otra, el papel de estas mismas autoridades jurisdiccionales electorales para ejercer un
control de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Respecto de la protección de la materia electoral contenida en las Constituciones
estatales, estimo que una posición a favor de su reconocimiento, no hace más que
adaptarse a esa tendencia nacional que se comentaba, por lo que, mutatis mutandi,
pueden acogerse aquellos argumentos que postulan un control del constitucionalismo
local.
Mas aún, si bien el artículo 116 constitucional establece que las Constituciones y leyes de
los Estados establecerán un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y
resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad, no menos
cierto es que, entidades federativas como Baja California Sur, Chiapas, Estado de México,
Morelos, Nayarit, Nuevo León, Tabasco y Tamaulipas precisan en sus respectivas
Constituciones que el sistema impugnativo también garantizará que los actos y
resoluciones de las autoridades electorales se apeguen al “principio de
constitucionalidad”. Igual disposición se consagra en sede legal en los Estados
11 La iniciativa fue presentada por el grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, lo cual implicaría adicionar el título duodécimo a la actual Constitución Política del Estado. Los medios de control que se proponen son: Juicio de tutela constitucional, controversias constitucionales, acción de inconstitucionalidad, acción contra la omisión legislativa, y consultas constitucionales, en tanto que, la competencia se confiere al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, o a la Sala Constitucional que en determinado momento se configure.
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de Campeche,12 Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, Tlaxcala y Veracruz.
En el resto de las entidades, el control puede inferirse a partir de la afirmación de que
los tribunales son la máxima autoridad en materia electoral, por lo que están en
condiciones de revisar la regularidad de los actos y resoluciones conforme a las
Constituciones locales.
Con lo anterior puedo confirmar que un control local de constitucionalidad en materia
electoral se inserta en un contexto de reconocimiento a ese papel fundamental que
despliegan los Tribunales y Salas electorales de las entidades federativas, en cuanto
garantes de los principios y reglas contenidas en sus ordenamientos supremos.
Sin embargo, subsiste el tema central: la posición de las autoridades jurisdiccionales
electorales locales para ejercer un control respecto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
De ello habré de ocuparme a continuación, para lo cual, brevemente, me propongo
razonar sobre la sentencia TEEM‐JIN‐049/2007 y su acumulado TEEM‐JIN‐050/2007, de 8
de diciembre de 2007.
Para el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, el asunto, a pesar de la distancia,
presenta una doble significación: por un lado la tutela efectiva de los principios
constitucionales en materia electoral y, por ende, la sujeción de todos los actos electorales
a la Constitución, y por otro, el origen de —lo que en otros foros he denominado— una
transfiguración de la denominada causal abstracta de nulidad de elecciones, como reflejo
de la trascendencia de la argumentación jurídica en cuanto instrumento para el
sometimiento del poder a la razón.
Por el momento, baste decir que no obstante la trascendencia del criterio judicial sobre la
causal abstracta, con la llegada de la reforma constitucional electoral en noviembre de
12 Artículo 477 del Código Electoral. En los términos de la Base VII del artículo 24 de la Constitución Política del Estado, la Sala y los Juzgados Electorales, al conocer y resolver los medios de impugnación serán garantes de que los actos o resoluciones electorales se sujeten a los principios de constitucionalidad y legalidad. Artículo 24, f. VII, constitucional. Para garantizar los principios de legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la Ley.
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2007, el Poder Revisor de la Constitución pretendió acotar la facultad interpretativa del
Tribunal Electoral en materia de nulidades, por lo que se aprobó la adición del párrafo
segundo, de la fracción II, del artículo 99 constitucional, que a la letra señala: “Las Salas
Superior y Regionales del Tribunal sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las
causales que expresamente se establezcan en las leyes”.
De tal suerte que, frente a aquellas operaciones lógicas de abstracción del contenido de
preceptos constitucionales —realizada por la doctrina judicial— ahora, la exigencia
constitucional —planteada por el poder legislativo— se limitaba a lo expresamente
previsto en la ley.
Así, tomada la decisión por el Constituyente, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación se vio impedido de seguir tutelando los principios constitucionales inherentes a
elecciones auténticas y libres por la vía de la “causal abstracta”, limitándose a partir del 14
de noviembre de 2007 a conocer solamente de las causales “expresamente” indicadas en
la ley, y dejando de tener aplicación la tesis de jurisprudencia que se había generado.13
Con lo anterior, volvieron a surgir preguntas fundamentales —incluso para la normalidad
democrática de los procesos electorales en México—, cuya respuesta había inspirado la
creación de la causal abstracta: ¿sólo puede declararse la nulidad de una elección en los
supuestos expresamente previstos en la normativa secundaria a pesar de que se viole
gravemente un principio constitucional?, ¿no hay nulidad sin ley?, y ¿puede validarse una
elección a sabiendas de que se están conculcando mandatos constitucionales?
Ante tales interrogantes, no tardó en llegar la respuesta por parte de la doctrina judicial,
en este caso, del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán.
Con motivo de la elección de Presidente Municipal del ayuntamiento del municipio de
Yurécuaro, la autoridad jurisdiccional electoral local tomó la determinación de declarar la
nulidad de la elección en virtud a la utilización de símbolos, expresiones y alusiones de
carácter religioso, en clara contravención de lo dispuesto en los artículos 35, fracción XIX, 13 Véase Ma. Macarita Elizondo Gasperín, “Metamorfosis de la Causal Abstracta de Nulidad de Elección en México”, en Círculos de Lectura Jurídica, México, Tribunal Electoral del Estado de Puebla, núm. 2, 2008, pp. 39-41.
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del Código Electoral del Estado, en donde existe una prohibición de usar aspectos
religiosos en la propaganda de los partidos políticos, y particularmente, en el 130 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se recoge el principio
histórico de separación Iglesia‐Estado.14
Desde aquí se debe observar un aspecto esencial para el entendimiento del criterio que
dio nacimiento a la llamada causa de nulidad por violación a principios constitucionales, ya
que si bien la premisa normativa se construyó en un primer momento, sobre una
disposición del Código Electoral del Estado, existía un vínculo indisoluble de esa
prohibición con una violación directa del precepto Constitucional señalado, pues en última
instancia, precisamente actuando como órgano de control constitucional, en la sentencia
se buscó preservar la eficacia y validez de la norma constitucional.
En este sentido, cabe señalar que las conductas contrarias tanto a la normativa legal
como a la Constitución general consistieron, grosso modo, en el inicio de la campaña
electoral con una misa en la que se utilizaron camisas y colores que identificaban la
campaña del partido, asimismo se publicaron boletines registrando el hecho y calificándolo
como un “bocadillo espiritual” al término del cual, el candidato se dedicó a saludar a los
asistentes; en otro acto religioso hizo guardia en un féretro portando el logotipo del
partido que lo postuló; participó en festividades religiosas de la Capilla del “Rosario”, así
como en las ceremonias del “Día de Muertos”, finalmente, al cierre de la campaña utilizó
conjuntamente las imágenes de San Judas Tadeo, la Virgen de Guadalupe y urnas
electorales, portando de manera permanente y en forma de collar un “rosario” en el
pecho, sin olvidar el agradecimiento a las estructuras religiosas por el apoyo brindado en la
campaña.
Las preguntas que se encontraban subyacentes a la decisión eran: ¿sólo se puede
declarar la nulidad de una elección en los supuestos de hecho exclusivamente
contemplados en la legislación secundaria, esto es, al actualizarse una causa prevista en un
concreto dispositivo legal?, ¿qué pasa si en un proceso electoral tanto en la etapa de
preparación de la elección como en la jornada electoral se viola gravemente un principio
14 Véanse las sentencias dictadas en los juicios de inconformidad TEEM-JIN-049/2007 y su acumulado TEEM-JIN-050/2007, del 8 de diciembre de 2007, consultables en el portal www.teemich.org.mx.
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constitucional?, ¿queda impune porque la ley secundaria no prevé expresamente la
nulidad por violación a los principios constitucionales?, y ¿qué sucede con la plena eficacia
o validez de las normas constitucionales que consagran tales principios?15
Sustancialmente, el Tribunal Electoral del Estado de Michoacán sostuvo que, no
obstante que el legislador secundario omita regular expresamente en la ley una concreta
causa de nulidad, ante la verificación de una violación grave y generalizada a los principios
rectores de la función y materia electoral, es posible aplicar las normas de la Constitución
general y, en su caso, declarar la nulidad de una elección.
Ciertamente, la piedra de toque entre la “causal abstracta” y el nuevo criterio, era que
ya no se trataba de operaciones de abstracción, sino de una interpretación y aplicación de
un principio constitucional, en tanto que se configuraba como una base común la
afirmación de que no podían validarse elecciones que transgredieran la Constitución.
Lo anterior, a partir de que el Tribunal Electoral de Michoacán —ante la omisión del
legislador— debía propender a la normalidad constitucional, dotando de plena eficacia los
principios contenidos en la Ley Mayor que son rectores de la materia electoral, tanto en el
ámbito u orden Federal como en el local.
Seguramente no se discutirá que, los procesos electorales de las entidades federativas se
rigen por principios previstos constitucionalmente que exigen una plena observancia,
derivada, de la supremacía de las normas que las contienen. En este contexto, el Tribunal
Electoral de Michoacán debía eliminar cualquier obstáculo que atentara, afectara, o
impidiera que tales principios y sus normas adquirieran o alcanzaran vigencia o eficacia
absoluta.
De esta forma, la exclusividad de las nulidades al infringir textos legales no excluía que
cualquier violación a los principios rectores de la función y la materia electoral establecidos
en sede constitucional, diera como resultado la nulidad de la ley o el acto (elección) que lo
provocaba.
15 Jaime del Río Salcedo, La transfiguración de la causa de nulidad abstracta. Un acercamiento a la nulidad de elección por violación a los principios rectores de la función y la materia electoral en sede constitucional y legal, México, Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, 2008.
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Por último, se concluyó que existían por un lado nulidades legales, pero también
nulidades derivadas de la afectación a los principios contenidos en la Carta Magna y en las
normas constitucionales locales.
Con estas premisas, el 8 de diciembre de 2007, el Tribunal Electoral del Estado de
Michoacán, por unanimidad de votos, resolvió decretar la nulidad de la elección del
municipio de Yurécuaro, Michoacán.
Por su parte, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
máxima autoridad jurisdiccional electoral del país, también por unanimidad de votos de los
magistrados, resolvió en el juicio de revisión constitucional electoral SUP‐JRC‐604/2007,
confirmar el criterio de la nulidad de elección por violación a principios constitucionales.
Con motivo de dicha ejecutoria, se escucharon razones importantes de parte de los
magistrados de la Sala Superior, que bien reflejan, por un lado su posición jurídica frente a
un caso particular, pero por otro, constituyen referencias sobre el papel de las
instituciones democráticas capaces de tomar decisiones y transformarlas en normas
jurídicas.
En este sentido, durante la sesión de resolución,16 la Magistrada Presidenta María del
Carmen Alanis Figueroa destacó que, cuando un acto es contrario a la Ley Suprema
“evidentemente no puede ser reconocido como válido”.
Asimismo, el Magistrado Manuel González Oropeza señaló que, con la resolución se
garantizaba el principio de “supremacía constitucional” y que, en todo caso la reforma de
2007 no había derogado la aplicación de la Constitución para las elecciones.
Por último, el Magistrado Flavio Galván Rivera manifestó que la obligación de un
Tribunal era garantizar la constitucionalidad y que, “lo expreso puede deducirse del orden
constitucional o del orden legal”.
Así, la trascendencia del criterio construido por la vía interpretativa es de tal
importancia, que vino a configurar el papel de garante de los principios constitucionales
16 Véase video de la sesión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en http://www.trife.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/video_demanda/TransmisionDemanda.asp?video=2007/se_231220071000.rm, consultada el 24 de julio de 2009.
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vinculados con los procesos electorales, al tiempo que definió causales legales de nulidad y
causales constitucionales de nulidad.
Ciertamente no se puede soslayar que una ruta interpretativa como la trazada en el
Tribunal Electoral de Michoacán, bien puede ser acorde al control constitucional que se
ejerce desde el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que, es
precisamente ahí donde radica su particularidad, es decir, al haber sido dictada por un
Tribunal local asumiéndose como garante de los principios constitucionales en materia
electoral.
De esta forma, se puede inferir que a partir de una proyección directa de la normativa
secundaria con los principios constitucionales en materia electoral, resulta factible pensar
en un control de la constitucionalidad por parte de los Tribunales locales.
No obstante lo reflejado por la doctrina judicial, y su reconocimiento por la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en asuntos posteriores como el
caso Acapulco, existe otra razón subyacente que permite sostener mi posición.
En efecto, frente a una alternativa formalista y estética, si uno contempla la Constitución
como un “árbol vivo”, que crece y se adapta a las circunstancias y tendencias
contemporáneas, y cuya autoridad actual y continuada descansa sobre los principios y
valores superiores contenidos en ella, nos ayuda a enmarcar los términos del debate sobre
el bloque de constitucionalidad, que adquiere una significación especial no sólo por
razones puramente instrumentales, sino porque, como lo señala Ferrajoli, tiene una
función sustantiva, de primer orden, en el constitucionalismo democrático. ¿Qué hay de
valioso en el reconocimiento del bloque de constitucionalidad?
Se trata sin duda, de un concepto que poco a poco ha adquirido carta de naturalización
en el sistema jurídico mexicano y en la doctrina constitucional.
Su origen se ubica en el sistema francés, y con un desarrollo importante en países como
España, Perú y Colombia.
A pesar de su inicial atractivo, debe advertirse que existe poca claridad en cuanto a sus
alcances, y en los sistemas referidos su integración es de manera distinta, esto es, mientras
en el sistema español se integra con valores y principios fuera de la Constitución escrita, en
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el caso francés se ha determinado que se constituye dependiendo del acto sujeto a
control, y en el caso colombiano su contenido comprende la Constitución, los tratados
internacionales de derechos humanos, y leyes orgánicas.17
La relevancia del concepto se da en relación con la tesis de jurisprudencia emitida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación número P./J. 18/2007 de rubro “ESTATUTO DE
GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. JUNTO CON LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS INTEGRA BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
ELECTORAL”.18
Ciertamente, la Suprema Corte de Justicia ha reconocido la existencia de un bloque de
constitucionalidad en materia electoral, el cual se integra por las normas contenidas en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Estatuto de Gobierno del
Distrito Federal y, mutatis mutandi, en las Constituciones de las entidades federativas.
Lo anterior no es un asunto menor, ya que integrado de esta manera el bloque de
constitucionalidad, la protección de los principios contenidos en las Constituciones locales,
implicará a su vez la tutela de los principios electorales consagrados en la Constitución
Federal, y viceversa, o parafraseando al filósofo de Güémez: “lo que es de aquí para allá, es
de allá para acá”.
Quien adopte esta concepción se inclinará por reconocer la posibilidad de que la
autoridad garante sea un Tribunal o Sala electoral local.
La reflexión sobre el bloque de constitucionalidad viene de la mano con la naturaleza de
los principios constitucionales en materia electoral, y en todo caso, la unidad y coherencia
.mx
17 Véase José de Jesús Muñoz Navarro, El Bloque de Constitucionalidad como parámetro del control constitucional en México, en Debate Social, No. 23, mayo-agosto de 2009, www.debate.iteso 18 “Los artículos 122, apartado A, fracción II y apartado C, base primera, fracción V, inciso f) y 116, fracción IV, incisos b) al i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y las normas que en particular establezca el legislador federal en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, integran un bloque de constitucionalidad en materia electoral para esta entidad. Lo anterior es así, ya que el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Federal, señala que las disposiciones que rijan en materia electoral en el Distrito Federal deben sujetarse al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual tomará en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 constitucional; lo anterior porque el fundamento del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal es el indicado artículo 122, y el respeto a la jerarquía constitucional es un requisito para la validez de dicho Estatuto, por lo que, el respeto a lo dispuesto por él, es un requisito de validez para las actuaciones de todas las autoridades del Distrito Federal”.
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de éstos permiten la funcionalidad de aquél, en la medida de que integran un todo
constitucional.
En otros espacios he apuntado que el reconocimiento de los principios constitucionales,
y su aplicación en las sentencias de los Tribunales electorales se ha convertido en uno de
los mayores impulsos en la redefinición del régimen democrático en México, ya sea
indicando el sentido y alcance de los derechos fundamentales y las libertades públicas,
estableciendo el marco de referencia para el enjuiciamiento de la inconstitucionalidad de
normas, o expresando mandatos positivos a los poderes públicos y, especialmente, al
legislador.
En todo caso, la trascendencia de los principios constitucionales, más allá de conceptos
estriba, según Zagrebelsky, en que “Los principios dicen, por un lado, de qué pasado se
proviene, en qué líneas de continuidad el derecho constitucional actual quiere estar
inmerso; por otro, dicen hacia qué futuro está abierta la Constitución. Los principios son, al
mismo tiempo, factores de conservación y de innovación que consiste en la realización
siempre más completa y adecuada a las circunstancias del presente del germen primigenio
que constituye el principio.”19
Vistos de esta manera, la relevancia de los principios en los procesos de consolidación
democrática, además de ofrecer una identidad a la propia Constitución, permiten
comprender la estructura y funcionalidad de un sistema jurídico,20 en la medida de que
“actúan básicamente de contraste a la rigidez del legalismo, en tanto en cuanto la concreta
disposición no debiera nunca interpretarse en virtud de sí misma, sino en aras de la
realización, a través de ella, de determinados fines recogidos, precisamente, en los
principios”.21
Con todo lo anterior, seguramente no quedarán satisfechas todas las dudas u
objeciones. Sin embargo, considero que mi propuesta abona, en definitiva, a la adopción
19 Gustavo Zagrebelsky, Historia y constitución, España, Trotta, 2005, p. 89. 20 Manuel Atienza, “El derecho como argumentación”, en Luigi Ferrajoli y Manuel Atienza, Jurisdicción y argumentación en el Estado constitucional de derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 72. 21 Raúl Canosa Usera, Interpretación constitucional y fórmula política, España, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 141.
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de un modelo de control constitucional en materia electoral que tiene como protagonista
al juez, y la protección de los principios constitucionales en casos concretos.
Lo que distingue finalmente a la vía adoptada por el Tribunal Electoral del Estado de
Michoacán es la confianza depositada en el juez electoral local como custodio fiel de un
conjunto de principios, valores superiores o derechos fundamentales en que descansa el
Estado social y democrático de Derecho.
A lo que quiero aludir, en el fondo, es en el sentido de que no se aten las manos de los
Tribunales y Salas electorales de los estados para defender las Constituciones federal y
locales.
Estoy consciente que mis ideas sacudirán, sin duda, las pacíficas aguas del pensamiento
jurídico, enfrentando fuertes resistencias.
En esta coyuntura, si logramos repensar ciertos sacramentos normativos, representará
una victoria que, como ocurrió con Ulises en La Odisea, constituye en sí misma, una nueva
aventura en la que su temple debía mantener el rumbo sobreponiéndose a la seducción y
al naufragio.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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El juicio de amparo estatal. Origen, memoria y tiempo Víctor Manuel Collí Ek
INTRODUCCIÓN. LA MEMORIA
“Lo recuerdo, yo no tengo derecho a pronunciar ese verbo
sagrado, sólo un hombre en la tierra tuvo ese derecho y ese
hombre ha muerto”1
Hay una obra muy hermosa del universal literato Jorge Luis Borges, Ficciones y en esta
obra hay una cuento que se llama “Funes el Memorioso”. En alguna ocasión escuche que
Jorge Luis Borges escribió este cuento en honor a Alfonso Reyes, porque a su entender el
literato Alfonso Reyes tenía una memoria prodigiosa.
En este cuento, Borges habla de la historia de Irineo Funes, y hace referencia a una serie
de cuestiones que tienen que ver con el empleo de su memoria prodigiosa, hace referencia
a una obra excelsa Naturalis historia de Plinio se refiere a personas que habían sido
reconocidas por tener una memoria prodigiosa: 1. Ciro rey de los persas, que sabía llamar
por su nombre a todos los soldados de sus ejércitos. 2. Mitríades Eupator, que
administraba la justicia en los 22 idiomas de su imperio. 3. Simónides, inventor de la
nemotécnia. 4. Metrodoro que profesaba el arte de repetir con fidelidad lo que había
escuchado una sola vez.2
No está de más señalar que al pensarse en “Funes el memorioso” como una Oda a la
personalidad de Alfonso Reyes por parte de Jorge Luis Borges, su estima lo llevaba a
compararlo con esos grandes personajes de la antigüedad.
Pero igualmente no está de más indicar que si me refiero a la memoria, es porque
entiendo que existe una línea causal entre tres conceptos: memoria, tiempo y origen.
Además es porque creo que no sólo los conecta una causalidad externa que los haría
comportarse como mónadas incomunicadas entre sí al estilo Leibniziano, sino que creo
1 Jorge Luis Borges, Ficciones, Alianza Editorial, España, 2000, p. 123. 2 Cfr. Jorge Luis Borges, op. cit. p. 130.
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comparten una esencia, un neuma interno que los une, esencia que deseo utilizar para
encauzar la línea discursiva de las siguientes palabras.
1. San Agustín y el tiempo
Pero yo me refiero a la memoria en este momento, porque quiero hacer referencia al
concepto de origen, ya que el tema principal es el “Origen estatal del juicio de amparo”, lo
cual me hace referirme a una obra excelsa, de un escritor de talla mundial y de talla
eterna, San Agustín de Hipona, en el libro número 11 de “Las Confesiones” San Agustín se
hace una pregunta, que desde que yo conocí esta parte del libro en la preparatoria,
siempre me ha llamado la atención, siempre me ha fascinado, se pregunta:
¿Qué es pues el tiempo? ¿Quién podrá explicar esto fácil y brevemente?
¿Quién podrá comprenderlo con el pensamiento, para hablar luego de él? Y,
sin embargo, ¿qué cosa más familiar y conocida mentamos en nuestras
conversaciones que el tiempo? Y cuando hablamos de él, sabemos sin duda
qué es, como sabemos o entendemos lo que es cuando lo oímos pronunciar a
otro. ¿Qué es pues el tiempo? Si nadie me lo pregunta lo sé; pero si quiero
explicárselo al que me lo pregunta, no lo sé.3
Lo que me llama mucho la atención cuando habla San Agustín del tiempo, es esta
definición, esta forma de entender el concepto de tiempo que tiene. Se hace la pregunta
de, bueno, cuando nosotros analizamos la realidad y entonces, hacemos referencia a lo
que conocemos, a lo que conocimos y lo que conoceremos, se refiere él a la dimensión de
anímica del tiempo:
Pero lo que ahora es claro y manifiesto es que no existen los pretéritos ni
los futuros, ni se puede decir con propiedad que son los tres los tiempos:
pretérito, presente y futuro; sino que tal vez sería más propio decir que los
tiempos son tres: presente de las cosas pasadas, presente de las cosas
presentes y presente de las futuras. Por que éstas son tres cosas que existen
de algún modo en el alma, y fuera de ella yo no veo que existan: presente de
3 San Agustín, Las Confesiones, Biblioteca de Autores Cristianos, España, 2002, p. 478.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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cosas pasadas (memoria), presente de cosas presentes (visión) y presente de
cosas futuras (expectación).4
Agustín de Hipona al referirse al tiempo lo clasifica de tres maneras: 1. Presente de cosas
pasadas, la Memoria. 2. Presente de cosas presentes, la Visión. 3. Presente de cosas
futuras, la Expectación.5
Quiero utilizar esta hermosa argumentación de San Agustín, para referir al tiempo, pero
específicamente para referirme a la palabra origen, cuya significación más común devenida
de su etimología origo, originis,6 como se señalaría en el estudio del latín, denota principio,
comienzo, nacimiento, todos significados íntimamente relacionados con el tiempo.
Ahora, dentro de una mesa sobre “El origen estatal del juicio de amparo”, pregunto, ¿A
qué nos vamos a referir con la palabra origen? y entonces inmediatamente me refiere a la
obra de San Agustín, al pasado, al presente, al futuro, pero que en todo momento ofrece a
la memoria que los tres tiempos son una síntesis del presente, pero que tienen algo en
común.
Hay una palabra en latín que es el ubi, o el dónde, el hacia dónde, el hacia dónde nos
dirigimos, pero esta palabra tiene otra significación que la complementa, el saber hacia
dónde me dirijo es también saber que es lo que quiero hacer cuando yo llegue a donde
estoy proyectando mi actividad,7 y entonces esta idea del hacia dónde voy, esta idea del
de dónde vengo, el presente de las cosas pasadas, mi memoria, del presente de las cosas
presentes, el presente de las cosas futuras es, creo yo, una buena manera para entender el
concepto de “origen” del juicio de amparo a nivel estatal, entonces, en este entendido,
propongo por origen tres dimensiones:
1. El origen histórico, aquél que me lleva a pensar en Rejón, en Yucatán.
4 San Agustín, op. cit. pp. 485-486. 5 Cfr. San Agustín, op. cit., 486. 6 Cfr. Agustín Blanquez Fraile, Diccionario Latino-Español y Español-Latino, Ramón Sopena, España, 1978, p. 337. 7 Cfr. Maurice Balme y James Mordwood, Oxford Latin Course, part 1, Oxford University Press, Reino Unido, 2006, p. 61.
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2. También entendemos como Origen el presente, el desarrollo de los sistemas de
justicia constitucional a partir de esta oleada de constitucionalización y federalización que
se dio en México desde 2000 con el experimento de Veracruz.
3. Pero creo que más importante para hacer referencia clara, para hacer homenaje pleno
al concepto de memoria, al concepto de presente a ese ubi a que hacen referencia los
latinos, el presente del futuro, el a dónde vamos, el qué queremos y por que no hemos
podido llegar ahí.
2. El origen como desenvolvimiento pasado
Al hablar del origen del juicio de amparo, el origen como criterio pasado, que nos refiere a
Rejón y al proyecto de Constitución yucateca del 40, de la constitución yucateca del 41,
hay una obra de gran calado en el pensamiento político occidental, esta obra es la
democracia en América de Tocqueville, los estudiosos del proyecto de la memoria de
Rejón, del intelecto de Rejón, de aquellas cosas que él seguramente leyó, de aquellas cosas
que él seguramente estudió, son uniformes al referirse a la influencia que tuvo Tocqueville
en el pensamiento de Rejón, y es fácil entenderlo cuando nos introducimos en la obra de
Tocqueville leemos algunas cosas por ejemplo del capítulo sexto, el que se refiere al
sistema judicial americano y nos dice por ejemplo:
En el capítulo VI de la primera parte se refiere al Poder Judicial de los Estados Unidos y a
su acción sobre la sociedad política. En dicho capítulo Tocqueville sostiene lo siguiente:
a) Que ninguna nación en el mundo ha constituido un Poder Judicial de la
misma manera que los estadounidenses.
b) Que en Estados Unidos no hay acontecimiento político en el que no se
intente invocar la autoridad del Juez, que es uno de los primeros poderes
políticos.
c) Que el Poder Judicial en los Estados Unidos tiene todas las características de
un Juez, es decir, sirve de árbitro; pero se requiere para la actuación de los
Tribunales que exista un litigio, que haya proceso, pues sino hay demanda, el
Poder Judicial no tiene ocasión de ocuparse de ella.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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d) Que el Juez se pronuncia sobre casos particulares y sólo actúa cuando se le
somete una causa ya que carece de acción y es necesario ponerlo en
movimiento para que actúe.
Cuando leemos estas referencias que hace Tocqueville al sistema judicial
estadounidense no nos queda duda de la enorme influencia que tuvo en el pensamiento
de Rejón y de la enorme influencia que tuvo el pensamiento del acta de reforma del 47
cuando se federalizó el juicio de amparo.
En este sentido, el pensamiento de Rejón se encuentra delimitado, primeramente, para
hacer fiel al contenido del tema de estudio, en el proyecto de Constitución del 40 y la
Constitución yucateca del 41; pero no podemos dejar de lado siendo coherentes con el
desarrollo integral del sistema político del país en ese momento, al contenido de la
Constitución Federal de 1824 y en específico al artículo 160, es la Constitución de 1824
la que dio razón de ser al desarrollo de la autonomía del federalismo de las entidades,
de la autonomía, y por tanto al desarrollo pleno del federalismo de las entidades
federativas, decía el artículo 160 de esta Constitución:
Artículo 160.‐ El poder judicial de cada estado se ejercerá por los tribunales
que establezca o designe la Constitución; y todas las causas civiles o
criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales serán
fenecidas en ellos hasta su última instancia y ejecución de la última
sentencia.
Los grandes ideólogos actuales, los hacedores de políticas publicas que reflexionan
dentro del marco de la reforma del Estado hacia el desenvolvimiento auténtico del
federalismo, nos refieren inmediatamente a 1824 y la lectura de este artículo 160 nos deja
clara cuál es esa intención: la autonomía plena de los poderes judiciales estatales.
Hay dos cosas que son importantes en el pensamiento de Rejón que en el análisis del
juicio de amparo se presentan como dos caras de la misma moneda: 1. Rejón ciertamente
le imprimió al proyecto de la Constitución un procedimiento de amparo. 2. Pero este
procedimiento de amparo no tendría razón si él no hubiera también impreso en la
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Constitución Política de Yucatán, un catálogo de garantías individuales, no tendría sentido
y eso fue lo que permitió la Constitución mexicana de 1824.
Lo que tanto decimos que esta Constitución federal no tuvo un catálogo de derechos
fundamentales, no lo tuvo precisamente porque quería ser coherente con su sistema de
creación, la autonomía de los estados tenía que pasar necesariamente por permitir que los
estados a través de normas fundamentales crearan sus sistemas de garantías individuales
hacia su interior.
La obra de Rejón tiene que pasar necesariamente, tenemos que reconocer la gran visión
de este ilustre campechano yucateco, Rejón se muestra como un gran visionario al
estudioso de sistema que creó para el constitucionalismo yucateco de la primera parte del
siglo XIX.
3. El origen como desenvolvimiento presente
El origen como criterio presente, nos pone en la mesa de discusión la oleada de
federalización que se ha dado en México. El resurgimiento desde las entidades federativas
del deseo de un auténtico federalismo que se dio en México a partir de 2000, con el
intento, con el proyecto, con la reforma del sistema constitucional de Veracruz que
introdujo todo un sistema de justicia constitucional para su propia entidad.
Pero a nosotros no nos interesa todo el sistema, nos interesa el amparo, y en este caso
Veracruz fue visionario, introdujo en su Constitución de 2000 un amparo, tenemos como
producto de esta oleada de federalización a Veracruz, siguiéndolo, tenemos a Tlaxcala con
el recurso de “queja” que se ha denominado por la doctrina mexicana “El amparito“, a
Tlaxcala donde se ha denominado “El juicio de protección constitucional” y en donde
existe una ley que lo fundamenta.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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Nombre y legislación que regula el juicio de protección de derechos
humanos, las que lo reconocen
Veracruz Tlaxcala Chihuahua
Juicio para la
protección de derechos
humanos y su
procedimiento lo regula
la Ley número 288 del
juicio de protección de
derechos humanos.
Juicio de protección
Constitucional y su
procedimiento lo regula
la Ley de control
Constitucional para el
Estado de Tlaxcala.
“Queja” no cuenta
con una legislación
secundaria.
Ahora bien, cuando hablamos del criterio presente, no podemos dejar de lado el análisis
sistemático que no es completo si se queda en el fenómeno estatal, y entonces tenemos
que ver el sistema completo, el estado constitucional en México y tenemos que reconocer
la labor que ha tenido por ejemplo, la Suprema Corte en el desarrollo de estos sistemas de
justicia constitucional y específicamente en el desarrollo de procedimientos de amparo al
interior de los estados a través de su Constitución, me estoy refiriendo a las controversias
constitucionales 15, 16, 17 y 18‐2000 que en la tesis de jurisprudencia de XXIII‐2002 hizo
un reconocimiento que me parece de trascendental importancia cuando se analiza la
constitucionalidad de la existencia de un juicio de amparo estatal, un juicio de amparo
local, la Corte en una votación mayoritaria reconoce que este juicio es constitucional,
porque reconoce que este juicio no analiza las garantías constitucionales de la Constitución
federal, sino su objetivo fundamental es analizar las garantías constitucionales que están
reconocidas en la propia constitución estatal, lo cual impide un reflejo, lo cual impide que
haya una súper posición de garantías entre un sistema constitucional y otro. Entonces, la
Corte por cuestión mayoritaria, decide que es un sistema constitucional y sobre todo me
parece todavía más importante, decide que las garantías constitucionales que están
plasmadas en la Constitución federal son faros, son guías, que deben de darle a los estados
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posibilidad de crecimiento inmenso; posibilidad de tomar posesión, posibilidad de
identificarse como estado a través de declararse en su interior un catálogo de garantías
que obedezca a su propia identidad.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA
CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE
VERACRUZ‐LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN
DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE
LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A
SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE
ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL. De la interpretación
armónica y sistemática de lo dispuesto en los artículos 4º, párrafo tercero,
56, fracciones I y II y 64, fracción I, de la Constitución Política del Estado de
Veracruz‐Llave, así como de la exposición de motivos del decreto que
aprobó la Ley Número 53 mediante la cual aquéllos fueron reformados, se
desprende que la competencia que la Constitución local le otorga a la Sala
Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz‐
Llave, se circunscribe a conocer y resolver el juicio para la protección de
derechos humanos, pero únicamente por cuanto hace a la salvaguarda de
los previstos en la Constitución de aquella entidad federativa, por lo que
dicha Sala no cuenta con facultades para pronunciarse sobre violaciones a
las garantías individuales que establece la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Acorde con lo anterior, se concluye que los
preceptos citados no invaden las atribuciones de los tribunales de la
Federación, en tanto que el instrumento para salvaguardar los derechos
humanos que prevé la Constitución local citada, se limita exclusivamente a
proteger los derechos humanos que dicha Constitución reserve a los
gobernados de esa entidad federativa; mientras que el juicio de amparo,
consagrado en los artículos 103 y 107 de la propia Constitución Federal,
comprende la protección de las garantías individuales establecidas en la
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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parte dogmática del Pacto Federal, de manera que la mencionada Sala
Constitucional carece de competencia para resolver sobre el apego de actos
de autoridad a la Carta Magna. Lo anterior se corrobora si se toma en
consideración que el instrumento jurídico local difiere del juicio de
garantías en cuanto a su finalidad, ya que prevé que la violación de los
derechos humanos que expresamente se reservan implicará la sanción
correspondiente y, en su caso, la reparación del daño conforme lo dispone
el artículo 4º de la propia Constitución estatal, lo que no acontece en el
indicado mecanismo federal.
Me parece que es fundamental la labor que ha tenido la Suprema Corte en este sentido,
claro es que también han habido algunos criterios que de una o otra manera han
contrarrestado el efecto positivo, han detenido el efecto de desenvolvimiento que
existente al interior de los estados en cuanto a juicios de protección constitucional.
El concepto de violaciones indirectas —que muy bien ha analizado el ministro José de
Jesús Gudiño Pelayo a través de varios libros y sentencias, así como de diversas
intervenciones en el pleno de la Suprema Corte—, es un concepto sumamente delicado
para el desarrollo de la justicia constitucional estatal y del federalismo judicial en nuestro
país. El pensar que los Tribunales federales pueden conocer sobre la inconstitucionalidad
estatal vía violaciones indirectas, lo cual quiere decir, por principio de legalidad de la
Constitución federal, es un criterio sumamente crítico, que debe de verse con mucho
detalle, pero es un criterio que puede ser hasta cierto punto que provoque un retroceso de
desarrollo de la justicia constitucional estadual, como lo diría la doctrina actualmente,
Partiendo de la base de que una de las finalidades del control constitucional
consiste en dar unidad y cohesión a los diferentes órdenes jurídicos
parciales, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las
conforman, tal situación justifica que una vez que en el texto de la
Constitución se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos
entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus
características formales o su relación mediata o inmediata con la norma
fundamental, produciría, en numerosos casos, la ineficacia del medio de
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control de que se trate, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio
pleno de las libertades y competencias de cada uno de ellos.8
Sin embargo, me parece que la labor de la Suprema Corte ha sido muy positiva en este
sentido, y lo voy a tocar en seguida.
4. El origen como desenvolvimiento futuro
El origen como criterio a futuro o desenvolvimiento, esto es, obedece a la pregunta ¿Qué
va a pasar con las entidades federativas? Tenemos dos decenas de entidades federativas
que han integrado hacia sus Constituciones estatales sistemas de control constitucional,
ahora, ¿Qué pasa en los estados donde no existe?
El lugar donde se desarrolló la “Quinta Mesa Redonda”, Campeche, nos permite
abanderar esta afirmación, debido a que el caso Campeche es paradigmático. En
Campeche no tenemos el desarrollo de sistemas de justicia constitucional hacia el interior,
si acaso existe un procedimiento en el artículo 88, fracción IV constitucional, que es un
procedimiento parecido a las controversias constitucionales a nivel federal pero la
pregunta es, ¿Qué pasa, por qué estos estados no han sido coherentes con la oleada de
federalización y de respeto constitucional de las entidades estatales? ¿Qué es lo que ha
hecho que este movimiento que partió desde el 2000 se haya, hasta cierto punto, frenado
y no siga con el mismo impulso? Como diría el Quijote: “Despacio, llevamos prisa”.
Entonces en este sentido, hay un escenario que responde a esta pregunta de ¿Por qué
no se han implementado y qué es lo que falta para que se implemente? Y lo llevo a dos
cosas:
Primero. Los criterios in generis, the big picture, la visión sistemática. 1. En la doctrina
genera se habla mucho del Estado Constitucional de Derecho, tenemos que pasar por eso,
y en México, por tanto, se habla mucho sobre un desenvolvimiento hacia el estado
constitucional de derecho, tenemos que tomarlo mucho en cuenta.
2. Ahora tenemos que la Suprema Corte es una Jurisdicción Constitucional, elemento
fundamental para el desarrollo constitucional de un estado constitucional de derecho,
pero necesitamos también reconocer la auténtica visión federal para que seamos un
8 Considerando Quinto de la Controversia Constitucional 31/97.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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verdadero estado constitucional de derecho que sea reconocido en su interior como
un Estado federal.
Segundo. Tenemos las cuestiones que yo llamaría in especie: 1. El reconocimiento de una
Supremacía de Control Constitucional Estatal. 2. En las entidades donde no ha existido la
libre legislación en materia de derechos humanos, establecer la necesidad de su
implantación. 3 La jurisdicción plena e independiente siendo fiel al artículo 160 de la
Constitución de 1824 y las resoluciones definitivas e inatacables de los Tribunales
estatales.
Camino, hacia una Justicia Constitucional Auténtica en el Estado Mexicano
In generis
* Un nuevo Estado: el paradigma
del Estado constitucional
democrático.
* El federalismo, principio
estructural interno del Estado
constitucional.
* El control de la regularidad del
Estado.
In especie
* Supremacía y control constitucional estatal.
* Libre legislación en materia de derechos
humanos.
* Jurisdicción plena e independiente.
* Resoluciones definitivas e inatacable.
5. Independencia judicial
Solamente me queda una cosa por señalar, para concluir esta ponencia, hay un elemento
que si no bien es claro decir en 1824 si es muy claro durante el proceso sobre el acta de
reforma, durante la Constitución del 57, discusión adoptada en la discusión de la
Constitución de 1917 que le ha afectado mucho al desarrollo del federalismo auténtico en
México, y es sumamente sensible, el tema de la Independencia Judicial.
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Este tema no sólo afecta a la dimensión política, no solamente afecta a la dimensión
jurídica, no solamente afecta la dimensión económica, afecta a la dimensión social, afecta
a la dimensión —para subrayar la idea de que tenemos una sociedad que necesita
convencerse de la existencia auténtica de la independencia judicial— una visión sociológica
de la independencia judicial.
El gran contra argumento que se ha siempre dicho para no permitir la independencia de
los Tribunales estatales es que pueden ser producto de los cacicazgos, así lo dijo Carranza
en el discurso inaugural de la Constitución de 1917, y así se sigue sosteniendo aún y en
este tema la Corte ha tenido un papel sumamente importante, realmente fundamental
en el apoyo de la independencia judicial al interior de los estados; han habido una serie de
resoluciones en los que la Corte ha creado una doctrina que defiende el tema de la
independencia en general, que defiende el tema de la independencia económica, que
defiende el tema de la independencia orgánica, que defiende el tema de independencia de
nombramientos, por decir algunas cosas.
Se han establecido requisitos para la independencia judicial, la inamovilidad, el
establecimiento de la carrera judicial, la determinación constitucional de la designación de
los magistrados, la revisión de esa designación, la seguridad económica, no sólo del poder
judicial como órgano, sino de los magistrados como sujetos encargados de impartir
justicia, la estabilidad o seguridad en el cargo, tiempo de duración, toda una doctrina, la
que la Corte, desde la reforma de 1987 al artículo 116, fracción tercera de la Constitución
federal, en donde se introdujo el sistema de independencia judicial en nuestro país a nivel
estatal, la corte ha hecho una serie de interpretaciones realmente asombrosas.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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Principios declarados por la Corte, para defender la Independencia Judicial.
Principios básicos Criterios sobre la
situación jurídica de los
magistrados
Principios de la
independencia judicial
1. La sujeción de la
designación de
magistrados a los
requisitos
constitucionales que
garanticen la idoneidad
de los magistrados
1. Establecimiento
constitucional de los
requisitos
1. Establecimiento de la
carrera judicial (ingreso
formación y
permanencia)
2. Consagración de la
carrera judicial
2. Salvaguarda de la
independencia judicial
2. Previsión de los
requisitos para ser
magistrado.
3. Seguridad económica 3. Inamovilidad 3. Remuneración
adecuada e irrenunciable.
4. Estabilidad o
seguridad en el cargo:
a) Tiempo de duración
b) posibilidad de
ratificación y necesidad
de emitir dictámenes
c) inamovilidad judicial
4. La regla de la
inamovilidad supone dos
requisitos:
a) duración del cargo
en el tiempo señalado en
la Constitución local
b) inamovilidad
4. Estabilidad o
seguridad en el ejercicio
del cargo (fijación de la
duración y posibilidad de
que sean ratificados.
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5. La seguridad en el
cargo no se obtiene hasta
que adquiere la
inamovilidad, sino desde
el inicio del cargo.
6. Evaluación
P./J. 101/2000 P./J./ 107/2000 P./J. 15/2006
Pero, para responder creo yo, finamente a la pregunta de ¿Qué va a pasar en la
entidades federativas donde no hay sistema de justicia constitucional y por qué no se ha
hecho? Creo yo que necesariamente tiene que pasar por el reconocimiento en todas esas
dimensiones que he citado: económica, política, social, jurídica, sociológica de la existencia
de una auténtica independencia judicial.
Diría Kelsen:
Una Constitución en la cual faltare la garantía de la anulabilidad de los
actos inconstitucionales, no es plenamente obligatoria en sentido técnico.
¿Porqué tantas precauciones, si las normas de la Constitución bien que
inmodificables, no tienen en realidad fuerza obligatoria? La garantía
jurisdiccional de la Constitución.9
Creo que es una pregunta fundamental para el desarrollo de sistemas de justicia
constitucional, no solamente las entidades federativas sino cualquier sistema de justicia, y
por último, al referirse al Poder Judicial, Rejón señalaría en la exposición de motivos del
proyecto de Constitución yucateca:
...el más apacible de los tres, en que se ha dividido el poder público para
su ejercicio; y que apoyado en la fuerza moral, que debe darle la justicia de
sus fallos, necesita poco de lo material para obtener la consideración que se
merece. La tiranía procurará mantenerlo en la abyección y nulidad a
9 Cfr. Hans Kelsen (Rolando Tamayo y Salmorán traductor), La garantía jurisdiccional de la Constitución, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2001.
“Elecciones México 2009”
“Sexta Mesa Redonda”
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que le hemos visto reducido en el régimen colonial; pero es de primera
importancia, y se le abastece de grandes facultades en los gobiernos libres,
en que se tiene cuidado de sustituir para obtener la obediencia legal del
ciudadano, la idea del derecho a la fuerza material.10
5. Conclusiones
Primera. Hablar de origen acerca del Juicio de Amparo Estatal, es tener la oportunidad de
referirnos a tres aspectos. Pasado como suceso histórico; presente, como
desenvolvimiento actuante; y, futuro, como posibilidad.
Segunda. En el criterio pasado, no podemos dejar de observar la figura de Rejón y su
pensamiento. 1. Teniendo en cuenta sus influencias, de la que no puede escapar
Toqueville. 2. Su tiempo, lo que nos lleva a la atmósfera político‐social creada por la
Constitución de 1824 y su férreo federalismo. 3. Su ideología, que no puede ser observada
con sensatez, sino se hace desde una visión sistemática, esto es, entre otras cosas, no
aislado el estudio del Amparo en exclusividad, sino observando el desenvolvimiento de
Derechos Fundamentales reales al interior de los Estado, mismos que serían protegidos
por la novel institución.
Tercera. Lo ola de federalización que surgió con Veracruz en 2000, aquella que tuvo
como objetivo renacer la Supremacía de las Constituciones estatales, ha tenido una
historia interesante, especialmente cuando se observa que como todo sistema, cada parte
de él ha influido de manera determinante. Por ejemplo la Suprema Corte ha tenido un
papel importante, permitiendo la existencia y validez de sistemas de protección como el
amparo local, pero igualmente ha impedido un poco su desarrollo con la institución de
principios como las violaciones indirectas a la Constitución federal.
Cuarta. El futuro de los sistemas de Justicia Constitucional estadual, tiene que pasar por
dos filtros necesariamente. 1. In generis, por el tomar en serio el desenvolvimiento del
Estado Constitucional en México, lo cual no será de tal manera, sino se toma igualmente
con seriedad las implicaciones de un auténtico federalismo. 2. In specie, tres cosas se le
10 Cfr. Manuel González Oropeza y Víctor Manuel Collí Borges, Rostros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Manuel Crescencio García Rejón y Alcalá, Poder Judicial de la Federación, México, 2009.
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tienen que reconocer en el ejercicio práctico cotidiano a las Constituciones estatales, su
Supremacía y trato digno de una Constitución, el desarrollo de un catálogo de garantías
constitucionales en su interior, y, la institución de que las decisiones tomadas por los
órganos jurisdiccionales que ella misma instituye, sean definitivas e inatacables.
Quinta. Una discusión que ha estado desde los orígenes en el contra argumento de la
institucionalización de Tribunales estatales con capacidad de decisión última, ha sido
siempre la idea de la falta de independencia real de los mismos. En este sentido, la
Constitución federal desde 1987 ha hecho lo respectivo al instituir en su artículo 116
fracción III una serie de garantías de la independencia judicial, al igual que la Corte, con sus
decisiones sobre la interpretación de ese artículo, ha desarrollado ese sistema de
garantías, colaborando para la consolidación de esa independencia.
“Sexta Mesa Redonda”
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El origen estatal del juicio de amparo Guadalupe Cordero Pinto
“Corresponde al Estado de Las Chiapas, la primacía de utilizar el vocablo amparo para
proteger los derechos fundamentales de los Chiapanecos, contenidos en el artículo 6° de la
primera Constitución promulgada el 19 de febrero del año de 1826.”
Como puede leerse en el artículo primero de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Chiapas, desde el 14 de septiembre de 1824 por voluntad del pueblo
chiapaneco, expresado por votación directa, es parte integrante de la Federación; esta
provincia que dependía de la Capitanía General de Guatemala desde 1532, decide en 1821
proclamar su independencia, tanto de la Corona Española como de la propia Capitanía
General de Guatemala.
Esta redacción, la debemos al constitucionalista chiapaneco, don Emilio Rabasa
Estebanell, quien siendo gobernador del estado el 15 de noviembre de 18931 consideró
necesario establecer en la tercera Constitución del estado de manera indubitable la
voluntad del pueblo chiapaneco de integrarse a México en forma definitiva; razón por
la cual el texto del artículo primero de la Constitución chiapaneca expresamente señala y
reitera, como ninguna otra Constitución Estatal, la fecha en la que la entidad pasó a formar
parte de la Federación.
La primera ciudad que proclama su independencia, a instancias de Fray Matías de
Córdova y Fray Ignacio Barnoya, es Santa María de Comitán, ciudad en la que se decidió
adoptar el sistema de gobierno imperial que regía a México, de conformidad con el Plan de
Iguala propuesto por el General Agustín de Iturbide; sin embargo, al abdicar del Imperio
Mexicano el 19 de marzo de 1823, la provincia de Las Chiapas, gozó de libertad y
1 Esta Constitución se le conoció también como “Constitución de Rabasa”, por su inspirador. Fue expedida, en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, el 15 de noviembre de 1893 por la XVIII Legislatura Constitucional del H. Congreso del Estado y promulgada el mismo día por el licenciado Emilio Rabasa, Gobernador Constitucional del Estado. La tercera Constitución Política de Chiapas no fue producto de un congreso Constituyente, sino de una Legislatura, la cual comenzó a regir a partir del día primero de enero de 1894.
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autonomía declarándose el 19 de julio provincia independiente tanto de México como de
Guatemala y de cualquier otro país.
La discusión sobre si Chiapas debía continuar formando parte de México, unirse a
Guatemala o convertirse en una nación fue ardorosa; no obstante, un grupo de
chiapanecos encabezados por Joaquín Miguel Gutiérrez, el 26 de octubre de 1823
proclamó el Plan de Chiapas Libre y el 29 del mismo mes reinstala la Junta Suprema
Provisional y el Congreso Mexicano deja en plena libertad al pueblo chiapaneco para que
de manera libre y sin influencia de ninguna nación decida su destino.
Se realiza el histórico plebiscito, en el que la mayoría del pueblo votó por seguir
formando parte de México y el 14 de septiembre de 1824 la provincia chiapaneca se
federó a la República mexicana; en esta ocasión de manera definitiva. La Junta Suprema
Provisional que gobernaba a la provincia convocó a la integración de un Congreso
Constituyente para que se encargara de formular la Constitución Política de Chiapas
siguiendo los lineamientos de la Carta Magna de 1824.
El primer Congreso Constituyente de Chiapas se instaló en Ciudad Real el 5 de enero de
1825 y expidió la primera Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas, el
19 de noviembre del mismo año, misma que fue promulgada el 19 de febrero de 1826 por
Don Manuel José de Rojas, gobernador interino del estado.
Esta Constitución, contenía cuatro títulos divididos en 22 capítulos y éstos en 134
artículos; y se expresaba: Chiapa es integrante de la nación mexicana e independiente de
los demás estados que la componen; que el territorio era el mismo que componía la
antigua Intendencia de Ciudad Real de Chiapa, la religión del Estado era y sería
perpetuamente la católica y que las formas de gobierno era republicano, representativo y
popular federado.
Así, podemos leer en el artículo 6° del Título 1 De las disposiciones preliminares;
capítulo 2 “De los habitantes de Chiapa, sus derechos y deberes” lo siguiente:
“El Estado de Chiapa ampara y proteje a sus habitantes en el goce de sus
derechos. Éstos son:
“Sexta Mesa Redonda”
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“1. El de escribir, imprimir y publicar sus ideas políticas sin necesidad de licencia,
revisión o aprobación anterior, con arreglo a las leyes; quedando sujetos a previas
cesura y licencia del ordinario eclesiástico los escritos que traten directa, o
indirectamente, materias de religión.
“2. El de igualdad para ser gobernados y juzgados por una misma ley, sin mas
distinción que la que decreta esta constitución.
“3. El de propiedad para hacer de su persona y bienes el uso que les paresca,
como no se oponga a la ley.
“4. El de seguridad, por el que deben ser protejidos por la sociedad en la
conservación de su persona y derechos.”2
De su lectura, se deduce que este artículo es el primer referente de que en un Estado
Federado se hiciera alusión a un medio de protección constitucional, al mencionar con
claridad que el Estado de Chiapa ampara y protege a sus habitantes en el goce de sus
derechos; este numeral redactado quince años antes de que estuviera vigente la
Constitución del Estado de Yucatán de diciembre de 18403 puede ser interpretado como el
pilar del desarrollo de la justicia constitucional desde el ámbito local.
Asimismo, esta Constitución en su Título 4 Del poder judicial, Capítulo 1 “De la
administración de justicia en general” prescribe en los artículos del 83 al 101, que:
El poder judicial residirá en una Corte suprema de justicia, y en los demás tribunales del
Estado, que dicha Corte se encontrará en la capital del Estado y se integrará con tres salas;
cada una de las salas se compondrá del magistrado, o magistrados, que la ley determine
según las proporciones del Estado, que habría uno o dos fiscales que despacharían los
asuntos de las tres salas.
La primera sala conocería de la segunda instancia de todos los asuntos civiles y
criminales del Estado, correspondiendo el conocimiento en tercera instancia de estas
mismas causas a la segunda sala.
2 Se respeta la ortografía de la época. 3 Vigente desde el 16 de mayo de 1841.
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En cuanto a las atribuciones de la tercera sala; se destaca: conocer en tercera instancia
de los asuntos que en segunda ha conocido la segunda sala; decidir las competencias de
los tribunales de primera instancia y de los alcaldes; conocer y determinar los recursos
de nulidad de las sentencias de cualquiera de las tres instancias; oír las dudas de las otras
dos salas, jueces y alcaldes sobre inteligencia de alguna ley para pasarlas con su informe y
por medio del gobierno a la resolución del Congreso; examinar y recibir en unión de las
otras dos salas, abogados y escribanos conforme a las leyes, y proponer al gobierno para la
provisión de asesores y jueces de primera instancia; y, examinar los estados de las causas
de todas las instancias que deben remitirles los jueces inferiores cada mes de
las criminales, y cada dos de las civiles para pasarlas al gobierno.
Como se aprecia de la redacción de los artículos 94 y 95 de la Constitución Política del
Estado de Chiapa sancionada por su Congreso el 19 de noviembre de 1825; se reconoce la
existencia de tres instancias; lo anterior en concordancia con el artículo 86 que a la letra
dice: “En todo negocio no podrá haber más que tres instancias, y tres sentencias definitivas
causando ejecutoria la que la ley determine, según la calidad y naturaleza del asunto”.
Esta determinación nos obliga a cuestionarnos en primer lugar a qué se denomina
instancia en un juicio; por lo que dejando a un lado los tecnicismos, diremos que, cualquier
procedimiento para solucionar controversias ante un órgano jurisdiccional se desarrolla a
partir de ciertos actos procesales que inician y culminan en otro, hasta ponerle fin al
proceso; considerando a la sentencia, el acto del Estado en el que éste declara o dice el
Derecho; ahora bien, como un acto esencialmente impregnado de la falibilidad humana
puede ser acertado o equívoco, ante esta realidad la sentencia puede ser injusta por lo
que, se instituyó desde los orígenes del proceso la posibilidad de interponer medios de
defensa para impugnar la resolución de la primera instancia y pasar de ese peldaño a la
segunda oportunidad de revisar el mismo negocio, a causa precisamente del agravio
generalmente sometido a una autoridad superior.
“Sexta Mesa Redonda”
999999
Pues bien, “en opinión de algunos tratadistas, existe todavía una tercera instancia, que
se abre a partir de la demanda de amparo —llamado amparo directo— en contra de la
resolución dictada por el tribunal de segunda instancia…”4
Si bien, esta hipótesis es por demás atrevida y me coloca en el punto crítico de negarle
cualquier atisbo de seriedad; lo cierto es que la disposición 6° de la Constitución de 1826
en comento utiliza los vocablos ampara y protege, y posteriormente identifica tres
instancias con sentencias definitivas que pueden ser revisadas hasta quedar conforme con
la aproximación a la justicia.
Finalmente, quiero referirme a una de las atribuciones de la tercera sala, relativa a oír las
dudas de las otras dos salas, jueces y alcaldes sobre inteligencia de alguna ley para pasarlas
con su informe y por medio del gobierno a la resolución del Congreso, pudiera esta
redacción parecerse a lo que hoy en día plantea nuestra Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Chiapas, como las cuestiones de inconstitucionalidad, que tienen por
objeto dar respuesta fundada y motivada, a las dudas planteadas por los Jueces y
Magistrados sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre
el cual tengan conocimiento.
Atisbar en el pasado, nos obliga a preguntarnos: ¿aquella Constitución de 1826 planteó
la posibilidad de promover un medio de control constitucional por violación a las garantías
básicas de libre expresión, de igualdad, de propiedad y de seguridad jurídica; cuando las
violaciones fueran cometidas por particulares?; éstas y muchas otras ideas basadas en el
sentimentalismo de querer reconocer en este ordenamiento las posibilidades de identificar
un verdadero control, se quedaron rebasadas ante la majestuosidad de las descripciones
señaladas en la obra de don Manuel Crescencio Rejón, quien en palabras del ilustre
historiador Juan Francisco Molina Solís, dijera: “Se ha alabado a los constituyentes de 1840
de haber introducido en Yucatán la libertad de imprenta y la de cultos, la abolición de
fueros, el juicio por jurados; pero se ha guardado silencio acerca de otras reformas
trascendentales, cual fue la implantación por primera vez en México del juicio de amparo
4 Sergio García Ramírez, Comentario al artículo 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tomo I, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
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tal cual mucho después lo creó la Constitución Nacional de 1857. En este punto los
constituyentes yucatecos fueron videntes que previeron muy anticipadamente la columna
que mejor podía mantener el edificio de la república democrática…”5
Para situarnos en el contexto actual y compartiendo las opiniones del Ministro de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, José de Jesús Gudiño Pelayo y del Magistrado del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Manuel González Oropeza, en el
sentido de que es necesario e indispensable para dar congruencia y eficacia a nuestro
sistema de justicia constitucional, el establecimiento de cortes locales de
constitucionalidad;6 a partir del año 2000, se han creado auténticas jurisdicciones
constitucionales en el ámbito estatal (Veracruz, Tlaxcala, Coahuila, Chiapas, Quintana Roo,
Guanajuato, Nuevo León, Estado de México, entre otros), en algunos de ellos
restableciendo el amparo local y reivindicando las ideas de Manuel Crescencio García
Rejón y Alcalá a quien se atribuye la consagración del juicio de amparo en la Constitución
yucateca de 1841.
La Constitución del Estado Libre y Soberano de Chiapas define a la justicia del control
constitucional como un medio de control para mantener la eficacia y la actualización
democrática de la Constitución, bajo el principio de supremacía constitucional; asimismo
su disposición reglamentaria (Ley de Control Constitucional), regula tres procesos que
permiten revisar en forma jurisdiccional a los actos u omisiones de diversos entes públicos,
para determinar la observancia o no de éstos al código político fundamental, y uno de
consulta constitucional que permite a los jueces ordinarios plantear dudas de
constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional; los cuales se denominan:
a. Controversias constitucionales;
b. Acciones de inconstitucionalidad;
c. Acción por omisión legislativa; y
d. Cuestiones de inconstitucionalidad.
e. Las Controversias Constitucionales
5 Citado por Ignacio Burgoa, El Juicio de Amparo, 35a ed., Porrúa, México, p. 111. 6 Citado por Enrique Robles Solís, Constitución Política del Estado de Chiapas, comentada, México, 2003.
“Sexta Mesa Redonda”
111000111
Son un medio de control del poder y de defensa de la Constitución, que tienen como
principio el mantener dentro de su órbita competencial a los diferentes órganos del poder
público; estos son instrumentos para resolver conflictos entre órdenes jurídicos.
Las controversias constitucionales pueden darse entre:
1. Dos o más municipios;
2. Uno o más municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo; y
3. El Poder Ejecutivo y el Legislativo.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los poderes
Ejecutivo, Legislativo, o de los municipios, y la resolución del pleno del Tribunal
Constitucional las declare inconstitucionales; éstas tendrán efectos generales si hubieren
sido aprobadas y surtirán efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del
Estado.
El juicio de controversia constitucional puede enderezarse por uno de esos entes contra
otro, en la inteligencia de que en ellos, no se hace referencia a toda la persona moral, sino
solamente a alguno de sus Poderes y órganos de gobierno, cuando éste haya emitido el
acto impugnado; por lo que un Municipio puede demandar la nulidad de actos de la
Legislatura del Estado, sin necesidad de que en la controversia constitucional se llame
como parte a la persona moral oficial “Estado”. Así, por ejemplo, la impugnación de una
ley local por parte de una Municipio, da lugar a que se tenga como demandado solamente
a la Legislatura estatal, sin que deba intervenir el Poder Judicial de esa entidad federativa,
carente de injerencia en la formación y expedición de la ley.
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Las acciones de inconstitucionalidad
Éstas tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter
general y la Constitución, pueden ejercitar esta acción:
1. El Gobernador del Estado; o
2. El equivalente al 33% de los integrantes del Congreso del Estado, en contra de leyes
expedidas por el Congreso del Estado;
3. El Procurador General de Justicia del Estado, en contra de leyes expedidas por el
Congreso del Estado;
4. El equivalente al 33% de los ayuntamientos de la entidad.
A diferencia de lo que sucede en el caso del juicio de garantías, en que la sentencia sólo
se ocupa de la persona que interpuso la demanda y reclamó la declaratoria de nulidad de
la ley o el acto que lo lesiona, en tratándose de la acción de inconstitucionalidad no se
procura satisfacer un interés particular, sino que la intensión es proteger el texto
constitucional frente a las autoridades, por lo que se está ante ese sistema abstracto de
control de la Carta Suprema.
La acción de inconstitucionalidad es un medio de control constitucional de índole
política, no porque lo resuelva un ente político, sino porque reúne las características del
sistema político de defensa de la Constitución; es un medio de control constitucional por
órgano jurisdiccional que tiende a estudiar la constitucionalidad de leyes, a efecto de
mantener vigente el estado de Derecho.
Las resoluciones dictadas tendrán efectos generales cuando hubieren sido aprobadas
por el pleno del Tribunal Constitucional, y surtirán efectos a partir de su publicación en el
Periódico Oficial del Estado sin efecto retroactivo, excepto cuando se trate de asuntos del
orden penal en beneficio del inculpado.
“Sexta Mesa Redonda”
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Las acciones por omisión legislativa
Procede la acción por omisión legislativa, cuando el Congreso no resuelva alguna iniciativa
de ley o decreto en los términos que establezca la legislación respectiva y que dicha
omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución Política local.
La acción por omisión legislativa es una especie de excitativa que se pretende hacer al
Congreso, previo proceso, para que resuelva el proyecto legislativo que fue presentado
como iniciativa de ley o decreto.
El Congreso sólo deberá resolver sobre si acepta, modifica o no el proyecto, no para que
lo apruebe. Es similar al derecho de petición de los particulares.
Están facultados para interponerla:
1.‐ El Gobernador del Estado; o
2.‐ Cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso.
3.‐ Cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos.
4.‐ Cuando menos el 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
Para que proceda esta acción abstracta, toda vez que no se desprende de un caso
concreto, no debe ser una simple omisión, sino que a consecuencia de ese no hacer,
provoque la ineficacia de los postulados de la constitución. “Si la inexistencia de ley o
decreto no impide la correcta aplicación de la norma constitucional no habrá omisión que
se pueda tachar de contraria a la Carta Magna estatal.”
La resolución que emita el Tribunal Constitucional que decrete la existencia de omisión
legislativa, surtirá sus efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado;
en dicha resolución se determinará como plazo un periodo ordinario de sesiones del
Congreso del Estado, para que éste resuelva la omisión correspondiente. Tratándose de
legislación que deba de aprobarse por el Congreso, por mandato de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos o de la Constitución del Estado de Chiapas, si el Congreso
no lo hiciere en el plazo fijado, el Tribunal Constitucional lo hará provisionalmente en su
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lugar y dicha legislación estará vigente hasta que el Congreso subsane la omisión
legislativa.
Las cuestiones de inconstitucionalidad
Tienen por objeto dar respuesta fundada y motivada, a las dudas planteadas por los Jueces
y Magistrados sobre la constitucionalidad o aplicación de una ley local, en el proceso sobre
el cual tengan conocimiento; las peticiones deberán ser desahogadas en un plazo no
mayor de 30 días.
Finalmente, nuestro sistema chiapaneco de justicia constitucional, confiere a la
totalidad de jueces y magistrados del Poder Judicial una participación efectiva dentro del
control de constitucionalidad de los actos de poder, sólo que a los primeros no les
reconoce facultad alguna para desaplicar normas. En su origen, la justicia constitucional
chiapaneca fue un reflejo de la experiencia veracruzana al concentrar la totalidad de
atribuciones de control en un solo órgano y reconocer la participación de todos los jueces
en su ejercicio. No obstante, hemos dado nuevos pasos hacia adelante y puede decirse que
es la primera entidad federada que instituye dentro del Poder Judicial un “Tribunal
Constitucional” bajo esa denominación concreta, y que organiza la justicia constitucional
con un nivel más avanzado de especialización.
La reciente reforma constitucional de mayo de 2007 genera un sistema en donde existe
un Tribunal Constitucional que concentra la resolución de los contenciosos
constitucionales y el monopolio del rechazo de las normas inconstitucionales, pero que
lejos de lo que pudiera pensarse, no ejerce un monopolio interpretativo de la Constitución,
pues la actividad hermenéutica se permite a toda la judicatura, introduciéndose con ello
un elemento de “democratización” en el sistema.
Con lo anterior se pone de manifiesto que las entidades federativas empiezan a ejercer
los márgenes de autonomía que les garantiza la Constitución general.
Aunque hasta el momento haya sido incipiente la actividad en las entidades federativas
en este rubro, debe reconocerse que es el comienzo de una dinámica persistente y tenaz
por consolidar medios de control constitucional local.
“Sexta Mesa Redonda”
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La materia electoral en la justicia constitucional local Cynthia Chanut Esperón
I. Introducción
De los artículos 40, 73 y 124 de nuestra Constitución se desprende, por un lado, que en el
sistema federal existe una doble pirámide normativa, siguiendo la concepción piramidal
kelseniana: por un lado, la pirámide federal, integrada por aquellas materias enumeradas
en el artículo 73, incluyendo las facultades implícitas, y por otro, la pirámide local,
compuesta por el resto de materias no atribuidas constitucionalmente a la Federación. Por
encima de ambas pirámides se encuentra la Constitución federal. Sin embargo, entre
ambas no existe relación jerárquica, sino que se trata de competencias distintas.1
Por otra parte, de estos numerales se deriva que en la forma federal del Estado
mexicano existen dos niveles de organización judicial: uno federal y otro local. Esto implica
que el Poder Judicial está dividido en dos niveles, los cuales debieran ser, de acuerdo con
la teoría federal, independientes uno del otro. Sin embargo, la realidad apunta que el
ámbito de justicia local se encuentra –o tal vez, se encontraba— en un orden subordinado
y dependiente del ámbito federal.
El derecho electoral mexicano sin duda ha experimentado una evolución importante que
se advierte fácilmente al comparar el texto original de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, de 1917, con el vigente. El proceso de transición democrática
en nuestro país, que inició con cuestiones relacionadas con la organización y calificación de
elecciones, ha derivado en una reforma electoral en el ámbito federal, con implicaciones
indubitables en las entidades federativas.
1 En efecto, la Suprema Corte de Justicia ha señalado que entre la legislación federal y local no existe relación jerárquica, sino competencia determinada por la Constitución general, pues su artículo 133 no establece ninguna relación de tal naturaleza entre las legislaciones federal y locales, sino que, en caso de una aparente contradicción entre ellas, se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124, en tanto que todas las facultades que no estén expresamente concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Cfr. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Judicial de la Federación 1917‐1995, tomo I (materia constitucional), México, 1995, p. 185, tesis: “LEGISLACIÓN FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN”.
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En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal,
rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma
interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas
se han mantenido dentro de la competencia local, y también han sufrido modificaciones
importantes desde el texto Constitucional federal.
En la primera parte del presente trabajo se atiende a la distribución de competencias
entre la Federación y los estados y algunos cuestionamientos sobre el desequilibrio entre
las jurisdicciones locales y la federal derivados de la estructura de nuestro sistema jurídico,
de lo cual la justicia electoral no está exenta.
En segundo lugar, se da un panorama general sobre las fuentes que informan los
derechos electorales que, como mínimo, deben prever las constituciones y legislaciones
locales, a saber: la Constitución federal y los tratados internacionales en la materia, y la
referencia a su dispersión en el texto constitucional.
En tercer lugar, se analiza lo que hemos denominado “bases fundamentales del Derecho
Electoral Local en la Constitución Federal”, es decir, las garantías y directrices previstas por
la Constitución federal conforme a las cuales deberán ajustarse las legislaturas locales al
regular la materia electoral, por ejemplo, en materia de elección de gobernadores, de
integración y designación de las legislaturas locales; en la regulación de los procedimientos
electorales estatales, de los medios de impugnación electoral y las garantías de autonomía
administrativa y jurisdiccional.
En este último apartado, se analiza la estructura de los órganos jurisdiccionales
electorales locales en las diferentes entidades federativas con el objeto de dar un
panorama general al respecto e identificar tres aspectos: si pertenecen o no al poder
judicial del Estado, si son Tribunales o Salas, si son permanentes o temporales, y el marco
normativo local en que se sustenta lo anterior. De este análisis se obtiene un reporte
esquemático y gráfico.
Asimismo, en el rubro de autonomía administrativa y jurisdiccional, se aborda el estudio
del juicio de revisión constitucional electoral, como mecanismo de revisión constitucional
de los actos definitivos de las autoridades electorales locales a cargo del Tribunal Electoral
“Sexta Mesa Redonda”
111000777
del Poder Judicial de la Federación, y la forma en que sus determinaciones inciden en
la definitividad de la justicia electoral local. De la misma manera, se hace un análisis
estadístico y se presenta una gráfica.
Es importante señalar que el objetivo de esta presentación no es arribar a conclusiones
finales, sino, por el contrario, se trata de un análisis preliminar con el objeto de plantear
interrogantes sobre los actuales modelos de justicia electoral de las entidades federativas,
su relación con el sistema de justicia electoral federal y la interacción entre ambos, para así
poder empezar a desarrollar nuevos modelos.
II. Distribución de competencias entre la Federación y los estados
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado la existencia de cinco
órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal,
el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el
sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los estados, los municipios
y el Distrito Federal.2
Asimismo, el Tribunal Pleno ha distinguido entre “leyes federales” y “leyes generales”,
siendo aquéllas las que regulan atribuciones conferidas a determinados órganos con el
objeto de trascender únicamente al ámbito federal; mientras que las segundas son una
excepción al artículo 124 constitucional, ya que se dictan por el Congreso de la Unión por
disposición expresa de la Constitución, por lo cual son de obligatorio cumplimiento en
todos los órdenes jurídicos federales, locales, del Distrito Federal y municipales.3
Fundamentalmente encontramos en los artículos 40, 41, 115, 116 y 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el marco de distribución
de competencias entre la Federación y los estados.
2 ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Octubre de 2005, Tesis: P./J. 136/2005, p. 2062. 3 LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007, Tesis: P. VII/2007, p. 5.
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El artículo 40 de la CPEUM establece que nuestro país se instituye en una República
representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo
lo que concierne a su régimen interior, pero unidos todos en una Federación.
Esta libertad y soberanía no es absoluta, encuentra limitaciones como el artículo 41, al
disponer que las constituciones locales no pueden contravenir a la Federal, y el artículo
116, que prescribe la división del poder público de manera análoga al federal, es decir, en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Además, aunque el artículo 124 reserva a los estados las
facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación, ello debe ser en sintonía
con el artículo 115, es decir, sin que las autoridades estatales invadan la esfera
competencial de los municipios.4
Por tanto, el ámbito competencial de los estados se integra, en principio, por las
facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los municipios.5
En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal,
rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma
interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas
se han mantenido dentro de la competencia local, y también, han sufrido modificaciones
importantes desde el texto Constitucional federal.
Señalábamos que los dos niveles de organización judicial que existen en nuestro sistema
jurídico, el federal y el local, teóricamente son independientes uno del otro, pero que en la
realidad, la justicia local ha estado históricamente subordinada y dependiente del ámbito
federal.
Una primera explicación de esta posible subordinación de la legislación local a la federal
deriva del centralismo político y económico que el país ha vivido desde antaño,
principalmente debido a que el Congreso federal ha asumido facultades para legislar en
4 Por la particularidad de las bases constitucionales del sistema político-electoral del Distrito Federal, las mismas se excluye del presente trabajo. 5 Cfr. tesis: P./J. 81/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. Para mayor abundamiento sobre las garantías constitucionales del derecho electoral local, Cfr. José Alfonso Herrera García, “Las garantías constitucionales del derecho electoral local”, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2004.
“Sexta Mesa Redonda”
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diversas áreas, desposeyendo a las entidades federativas de materias para legislar de
manera independiente, en atención al sistema de distribución de competencias del que
hablamos, y que también les ha generado un incremento del número de asuntos para
desahogar.6
Otra razón que explica el desequilibrio entre jurisdicciones es la facultad de que goza la
justicia federal en varios medios de impugnación para revisar las resoluciones de los
Tribunales locales, resolviéndose cuestiones de legalidad y de constitucionalidad local,
como sucede en el juicio de amparo directo. Esta naturaleza del amparo directo le confiere
una connotación de subordinación a la justicia local frente al ámbito federal. Además,
establece el problema de la “doble jurisdicción”, que acarrea un elevado costo económico
y de tiempo. Tal fenómeno, aunado al centralismo de facultades por parte del gobierno
federal, ha debilitado a los Poderes Judiciales de los estados, a pesar de que, la mayoría de
los litigios se originan en la justicia local. Es decir, la justicia local representa el primer
contacto de los gobernados con la administración de justicia; su debilitamiento, por tanto,
implica un grave obstáculo para un auténtico acceso a la justicia.
La existencia de esta subordinación jurisdiccional de los Tribunales locales produce
distintos efectos en el ordenamiento jurídico y en la organización estatal en su conjunto.
Una muy importante es que las entidades federativas no cuenten con las instituciones que
auténticamente resuelvan las controversias sobre la aplicación del derecho en última
instancia, lo que implica una falta de ejercicio autónomo del poder local y una debilidad
institucional ante la imposibilidad de que la interpretación que hagan de su propia
Constitución y leyes, prevalezca en definitiva, y de que sus criterios interpretativos
impacten en la administración de justicia del Estado, pues están sujetas al “visto bueno” de
la justicia federal.
Quizá lo más grave es la debilidad con la que queda estructurada la organización federal
en su conjunto ya que el ámbito local se ve subordinado totalmente a la jurisdicción
federal y, aún más grave es que ésta es la percepción más generalizada de la sociedad. Así,
6 Cfr. Cynthia Chanut Esperón, “El Poder Judicial de la Federación y la tutela de la independencia de los Poderes Judiciales Locales”, en La Justicia Constitucional en las Entidades Federativas, Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coords.), Porrúa, México, 2006, pp. 91 y 92.
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es común escuchar que en el país existe una justicia de dos calidades: la federal y la de los
estados; aquélla en constante desarrollo y ésta en el olvido, y que los ciudadanos se
sientan más seguros en manos de un juez federal que en las de un juez de los Estados,
etcétera.
En este contexto, más adelante analizaremos el caso de la justicia electoral local y el
impacto de la justicia electoral federal en sus resoluciones.
III. La Constitución federal como referente de los contenidos mínimos de las
constituciones locales
Del apartado anterior se desprende que la Constitución general establece únicamente
exigencias mínimas que los estados pueden ampliar o detallar en uso de la facultad
conferida en el artículo 124.
La propia Constitución federal no prevé límites expresos a la posibilidad de efectuar
reformas a las Constituciones locales, esto es, no prohíbe ni siquiera restringe la facultad
de los Congresos Estatales para modificar los textos de sus Constituciones, sino que señala
los principios que deberán respetar éstas a fin de lograr la armonía con los principios
fundamentales del Ordenamiento Supremo e impedir cualquier contradicción con el
mismo.7
En materia electoral, este principio se traduce en que los sistemas electorales estatales
deben observar las garantías electorales que la CPEUM establece como marco general,
pero pueden ampliarlas o fortalecerlas, siempre y cuando no las contravengan, y no
invadan competencias de la federación o de los municipios.
El Pleno de la Suprema Corte sostuvo este criterio desde el 2002, al resolver la
controversia constitucional 16/2000, en que se determinó que la facultad otorgada
7 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002, Tesis: P./J. 33/2002, p. 901.
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a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz para
conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, previsto en la
Constitución Política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los
Tribunales de la federación, pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los
derechos humanos que establece el propio ordenamiento local. Con ello se reconoce la
facultad de las entidades federativas para establecer garantías diversas a las previstas en el
pacto federal y medios de impugnación para salvaguardarlas, lo cual no incide en el ámbito
competencial de la Federación.8
IV. El régimen interno del sistema electoral y su vinculación con los estándares
internacionales
El creciente interés en la aplicación y cumplimiento de los estándares internacionales,
sobre todo en el rubro del derecho internacional de los derechos humanos, no ha sido
ajeno a la materia electoral. En los últimos años México ha suscrito y ratificado importante
número de tratados internacionales en estos rubros, con lo cual se amplía el espectro de
derechos y se reconfigura el marco normativo aplicable.
En efecto, de acuerdo con la reciente interpretación de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en torno al nivel jerárquico que ocupan los tratados internacionales de
conformidad con el artículo 133 constitucional, éstos se ubican jerárquicamente abajo
de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la
medida en que el Estado mexicano, al suscribirlos, contrae libremente obligaciones frente
a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de
derecho interno, y deben ser cumplidos o de lo contrario se incurre en responsabilidad
internacional del Estado, tal como lo establece la Convención de Viena Sobre el Derecho de
8 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002, Tesis: P. XXXIII/2002, p. 903.
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los Tratados y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional
consuetudinario pacta sunt servanda.9
Asimismo, el Pleno de la Corte ha establecido que el principio de "supremacía
constitucional" implícito en el texto del artículo 133 constitucional se traduce en que la
Constitución federal, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados
internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión",
esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la
Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las
leyes generales.10
Conforme esta nueva interpretación más abierta y garantista, la Suprema Corte de
Justicia da un paso adelante respecto de sus criterios anteriores en cuanto a la ubicación
jerárquica de los tratados internacionales dentro del sistema jurídico mexicano,
confiriéndoles ahora un lugar privilegiado al situarlos por encima de las leyes generales,
federales y locales, pero por debajo de la Constitución.
En consecuencia, no sólo la Constitución federal, sino también los tratados
internacionales, orientan los derechos que como mínimo deben prever y garantizar las
constituciones locales. Por tanto, el reconocimiento y tutela de los derechos político‐
electorales no se agota en el ordenamiento doméstico (sistema jurídico mexicano con tres
9 TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, P. IX/2007, p. 6). 10 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, Tesis: P. VIII/2007, p. 6.
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niveles: federal, local y municipal), sino se expande a través de las normas de derecho
internacional.
Hemos de recordar que el derecho internacional de los derechos humanos, y los
sistemas internacionales de protección de derechos humanos operan con base en el
principio de subsidiariedad, es decir, se aplican cuando hay fallas o deficiencias en el
ámbito interno, pero no lo substituyen, por el contrario, lo complementan.
Asimismo, el principio de derecho internacional conocido como pro homine o pro
persona, dispone que frente a dos posibles interpretaciones de una misma norma, se
aplique la que más favorezca al individuo. No sólo eso, conforme al criterio de
interpretación dinámica del derecho internacional, la interpretación de normas que
tutelan derechos debe hacerse de manera amplia y dinámica, mientras que las de aquellas
que los restringen, requieren de una interpretación también restrictiva.
Finalmente, los principios de pacta sunt servanda y de primacía del derecho
internacional sobre el interno, imponen a los Estados parte de los pactos internacionales a
cumplir los compromisos adquiridos en ellos y que las obligaciones asumidas por el Estado
en virtud de un pacto internacional, priman sobre las que establece su derecho interno.
Pero el derecho internacional no postula su primacía en la esfera del derecho interno de
los Estados, pues éstos deciden cómo se incorpora el derecho internacional en su
ordenamiento jurídico y el rango jerárquico que éste tiene en relación con sus normas
internas. El juez interno deberá aplicar las disposiciones de su ordenamiento interno, y si
éstas le obligan preferir el derecho interno sobre el internacional, habrá emitido una
resolución válida en el sistema jurídico interno, pero entrañará la responsabilidad del
Estado en el plano internacional.
Por tanto, la clave para cumplir satisfactoriamente con las normas internacionales e
internas, se dará en la medida en que los ordenamientos jurídicos nacionales se
encuentren preparados para cumplir con las normas internacionales.
De todo lo expuesto deriva un marco normativo del derecho internacional de los
derechos humanos que vincula al Estado mexicano en su conjunto, sin que la distribución
de competencias derivado de nuestro régimen federal, lo exima del cumplimiento de las
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mismas ya que de lo contrario se incurre en responsabilidad internacional, aunque el acto
o resolución violatorio sean perfectamente conformes con la norma interna.
En lo que toca a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cada vez más se refuerza la
tendencia a aplicar en sus resoluciones tratados internacionales. Sólo por citar un ejemplo,
al resolver los amparos en revisión 218/2008, 219/2008, 220/2008, 221/2008 y 229/2008,
en sesión de 19 de junio de 2008, en los que se impugnaron las modificaciones al anterior
sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador (legislación
vigente a partir del 1 de abril de 2007), se determinó que las mismas satisfacen los
estándares internacionales en materia de derechos humanos.11 Para ello se definió en
primer lugar los instrumentos internacionales que incorporan el derecho a la seguridad
social y sus alcances, para posteriormente confrontarlos con la norma impugnada.12 El
Pleno concluyó que la Ley del ISSSTE impugnada cubría los mínimos generales que
establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en
seguridad social antes citados, así como con las prestaciones mínimas a que se refiere el
Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Incluso en la tesis aislada 2a. CV/2007, la Segunda Sala de la Corte se pronunció sobre la
conformidad del texto constitucional y la Convención Americana de Derechos Humanos,
respecto de las garantías de audiencia y de acceso a la justicia.13
11 Los amparos en revisión mencionados dieron lugar a la jurisprudencia de rubro y texto: ISSSTE. LAS MODIFICACIONES AL ANTERIOR SISTEMA DE PENSIONES Y EL INCREMENTO DE LAS CUOTAS A CARGO DEL TRABAJADOR, NO VIOLAN NORMAS INTERNACIONALES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ABRIL DE 2007). No puede estimarse que las modificaciones al anterior sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador, sean contrarias al principio de progresividad de los derechos sociales que prevé el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1 del Protocolo de "San Salvador", adiciona a dicha Convención, así como el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, habida cuenta que dichas modificaciones no restringen ni menoscaban las prestaciones relativas al seguro de jubilación, de retiro en edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que regulaba la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983 (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, Septiembre de 2009, Tesis: P./J. 124/2008, p. 37). 12 En ese sentido, se señaló que el derecho a la seguridad social se reconoce en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25); en el Pacto Internacional de Derechos Humanos (artículos 9, 10.2 y 10.3); en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVI); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); en el protocolo de "San Salvador" en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9) y de manera especializada en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima). 13 DERECHOS HUMANOS. LA GARANTÍA JUDICIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 8o., NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA RELATIVA, ES CONCORDANTE CON LAS DE AUDIENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA
“Sexta Mesa Redonda”
111111555
Asimismo, los tribunales federales tienen diversos criterios sobre la vinculación de los
tratados internacionales, incluso respecto de la procedencia del juicio de amparo. Así por
ejemplo, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, sostiene la
procedencia del amparo contra leyes o actos contrarios a los tratados internacionales
suscritos por México, por formar parte de la Ley Suprema de toda la Unión.14 Por su parte,
el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consideró que
cuando los tratados internacionales reglamentan y amplían los derechos fundamentales
tutelados por la Carta Magna, deben aplicarse sobre las leyes federales que no lo hacen,
máxime cuando otras leyes también federales, los complementan.15
En materia electoral resulta de especial interés lo dispuesto por la Convención
Americana sobre derechos humanos, al respecto el artículo 23 dispone lo siguiente:
Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los
electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 CONSTITUCIONALES. Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, agosto de 2007, p. 635, Tesis: 2a. CV/2007. 14 DERECHOS HUMANOS, LOS TRATADOS INTERNACIONALES SUSCRITOS POR MÉXICO SOBRE LOS. ES POSIBLE INVOCARLOS EN EL JUICIO DE AMPARO AL ANALIZAR LAS VIOLACIONES A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES QUE IMPLIQUEN LA DE AQUÉLLOS. Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVIII, Agosto de 2008, p. 1083, Tesis: I.7o.C.46 K. 15 TRATADOS INTERNACIONALES. SU APLICACIÓN CUANDO AMPLÍAN Y REGLAMENTAN DERECHOS FUNDAMENTALES. Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, septiembre de 2004, p. 1896, Tesis: I.4o.A.440 A.
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2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
El precepto transcrito determina que los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades: 1. participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 2. votar y ser elegidos
en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores; y 3. tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
Otros derechos vinculados con la materia electoral, tutelados por la citada Convención
son, por ejemplo, la libertad de expresión, el derecho de réplica e incluso el derecho a la
tutela judicial.16
Es importante señalar que en reiteradas ocasiones la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, ha realizado el análisis de los casos respectivos a la luz,
entre otros ordenamientos, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Sería interesante sin duda identificar a nivel local los casos en los que los órganos de
impartición de justicia de las entidades federativas resuelven los asuntos invocando
tratados o jurisprudencia internacional.
En este rubro podría reflexionarse sobre la conveniencia de transitar hacia modelos que,
como ocurre en varios países de la región, posibilitan la aplicación directa y resolución de
los casos con base en jurisprudencia y normas internacionales, aun de manera preferente a
la norma interna e incluso por encima de la Constitución. Algunos países han resuelto este
problema desde el marco constitucional, previendo en ésta la incorporación de los
tratados internacionales en materia de derechos humanos al sistema jurídico interno.
16 Al final del presente trabajo se reproducen algunos preceptos que tutelan derechos electorales en tratados internacionales de los que México es parte.
“Sexta Mesa Redonda”
111111777
V. Dispersión normativa de los principios constitucionales del derecho electoral local
Los principios que la Constitución federal establece para que los estados regulen la materia
electoral en sus respectivas Constituciones, son abundantes y se encuentran dispersos en
el texto constitucional, debido a la vinculación existente entre varias de las instituciones
electorales federales, con las locales y municipales; y además, como se dijo, con las normas
de derecho internacional sobre la materia, derivadas de los pactos en los que México
es parte.
Sin embargo, nos enfocaremos a comentar las normas constitucionales del derecho
electoral local que tienen incidencia directa en el ámbito local, dejándose de lado aquellas
que si bien le son aplicables, no lo son de manera exclusiva, como serían la libertad de
expresión (artículo 6); el derecho de petición en materia política (artículo 8); el derecho
de asociación y reunión en materia política (artículo 9); prohibición a los extranjeros a
participar en los asuntos políticos (artículo 33); la calidad jurídica de ciudadano de la
República (artículo 34); los derechos de los ciudadanos a votar, a ser votados, de asociarse
para participar en asuntos políticos y de ejercer el derecho de petición en materia política
(artículo 35); las obligaciones de los ciudadanos a votar y a desempeñar los cargos de
elección popular para los que hubieren sido elegidos (artículo 36); la suspensión de las
prerrogativas ciudadanas por falta de cumplimento de las obligaciones aludidas (artículo
38); la consagración constitucional, finalidad y prerrogativas de los partidos políticos
(artículo 41); etcétera.
Pero el precepto toral que informa el derecho electoral local es el artículo 116 de la
Constitución, que contiene las directrices conforme a las cuales los estados deben dividir el
ejercicio del poder público, que son como hemos dicho, los requisitos mínimos que deben
satisfacer las Constituciones locales, pero pueden ser ampliados en áreas de una mejor y
más benéfica regulación, siempre que no contravengan al Pacto Federal.
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VI. Bases fundamentales del derecho electoral local en la Constitución federal
1. Obligaciones de los ciudadanos en materia político‐electoral
El artículo 34 constitucional establece los requisitos para ser ciudadano mexicano, a saber,
ser mexicano, haber cumplido 18 años, y tener un modo honesto de vivir. Por su parte, el
artículo 36 en sus fracciones IV y V señala las obligaciones de los ciudadanos en materia
electoral, que consisten en desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o
de los Estados (fracción IV) y desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida,
las funciones electorales y las de jurado (fracción V).
Es cuestionable la vigencia de estas obligaciones para los ciudadanos, máxime que en
términos del artículo 38, fracción I, el incumplimiento de las mismas sin causa justificada
acarrea la suspensión de los derechos o prerrogativas de los ciudadanos por un año,
además de las demás penas aplicables.
2. Elección de gobernador del Estado
El artículo 116, fracción I, contiene los requisitos que las constituciones locales deberán
prever en la elección y nombramiento de los gobernadores de los estados.
Se establece la duración máxima de 6 años en el cargo y los requisitos personales para
ser gobernador constitucional de un estado: ciudadano mexicano por nacimiento y nativo
de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día
de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece
la Constitución Política de la Entidad Federativa.
Asimismo, se consagran los principios de prohibiciones absoluta y relativa de reelección
para el cargo de gobernador, según se trate de aquellos electos popularmente, en forma
ordinaria o extraordinaria; o de aquellos que hayan ocupado el cargo en la modalidad de
gobernador sustituto, interino, provisional, suplente o designado para concluir un periodo.
3. Elección de las legislaturas locales
Las directrices para integración y elección de las legislaturas locales se prevén en la
fracción II, del artículo 116 constitucional.
“Sexta Mesa Redonda”
111111999
Se establece el número de representantes en las legislaturas de los Estados proporcional
al número de habitantes; la integración de las legislaturas de los Estados con diputados
elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los
términos que señalen sus leyes; y el principio de no reelección absoluta y relativa.
4. Garantías y principios en las elecciones locales
El artículo 116, fracción III, establece las garantías que las Constituciones y leyes de los
Estados en materia electoral deberán tutelar.
El inciso a) consagra la garantía del sufragio universal, libre, secreto y directo en los
procedimientos electorales por medio de los cuales se elige al gobernador del Estado, a los
diputados al Congreso local, así como a los presidentes municipales, síndicos y regidores
de los ayuntamientos.
De acuerdo con el inciso b) del citado precepto constitucional, el ejercicio de la función
electoral deberá realizarse con base en cinco principios constitucionales básicos: el de
legalidad, el de imparcialidad, el de objetividad, el de certeza y el de independencia.
En la jurisprudencia 1/2003, el Tribunal Pleno determinó que el alcance de la citada
norma constitucional, no sólo consiste en que el legislador local deba establecer en sus
normas todas las disposiciones necesarias para que en el ejercicio de sus funciones las
autoridades electorales se rijan por dichos principios, sino que también comprende la
conformación orgánica de esos entes, dado que los principios antes mencionados fueron
establecidos atendiendo a la naturaleza y características que deben de poseer las
autoridades electorales en cuanto que son responsables del desarrollo de procesos
electorales confiables y transparentes. Así, debe estimarse que los principios de legalidad,
imparcialidad, objetividad, certeza e independencia a que alude la Constitución federal,
tienen como finalidad tanto la salvaguarda del actuar de las autoridades electorales
estatales, como la conformación de las mismas.17
17 AUTORIDADES ELECTORALES ESTATALES. SU ACTUACIÓN Y CONFORMACIÓN ORGÁNICA SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVII, febrero de 2003, Tesis: P./J. 1/2003, p. 617.
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5. Garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional
El artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución general, ordena que las autoridades
que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan
las controversias en la materia, deberán gozar de autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones.
Esta autonomía se refiere a cuatro aspectos: el político, el financiero, el jurídico y el
administrativo.18 La autonomía política significa que los órganos deben funcionar sin
sujeción a algún otro; la financiera garantiza la independencia desde el punto de vista
económico; la jurídica consiste en las atribuciones del órgano para regular su operación y
funcionamiento; y la administrativa faculta al órgano electoral para establecer los
parámetros de su organización interna.19
La organización de las elecciones en los estados se realiza a través de organismos
autónomos permanentes que reciben disímbolas denominaciones. En algunos reciben el
nombre de Instituto, en otros Consejo y en otros Comisión.
El régimen de la organización y conformación de los órganos jurisdiccionales electorales
en los estados, no es uniforme. Entre otras, encontramos diferencias en su incorporación o
no al Poder Judicial estatal, si se conforman como Tribunales o como Salas, si son
temporales o permanentes, como se puede apreciar en la siguiente tabla:
Estructura de los órganos electorales locales
Estado PJ
F
No
PJF
Sala Tribunal Permanente Tempor
al
Fundamento
constitucional
local20
Aguascalientes X X X Art. 17, apdo. B,
pfo. 13
18 María del Pilar Hernández, “Autonomía de los órganos electorales”, en Reforma judicial. Revista mexicana de justicia, México, núm. 1, enero-junio 2003, pp. 79-90. 19 Idem. 20 Fuente: Dirección General del Centro de Documentación, Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Octubre de 2009.
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Baja California X X X Art. 57 , pfo. 1 y 6
Baja California
Sur
X X X Art. 87
Campeche X X X Art. 77
Coahuila X X X Art. 11 fr. IV, pfo.
2
Colima X X X Art. 86 bis, inciso
a), numeral 3,
apdo. B, fr.V y VI
Chiapas X X X Art. 14 bis, apdo.
B, fr. III y 49 pfo.
4
Chihuahua X X X Art. 37
Durango X X X Art. 90
Estado de
México
X X X Art. 13, pfo. 2
Guanajuato X X X Art. 31, pfo. 10
Guerrero X X X Art. 25, inciso c),
pfo. 9
Hidalgo X X X Art. 93
Jalisco X X X Art. 56, pfo. 1
Michoacán X X X Art. 98, A, pfo. 3
Morelos X X X Art. 86 pfo. 1
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Nayarit X X X Art. 135 apdo. d),
47 fr. XIX y 60 fr.
III
Nuevo León X X X Art. 43 pfo. 1
Oaxaca X X X Art. 25 apdo. E
Puebla X X X Art. 3, fr. IV
Querétaro X X X Transitorio
Quinto de la
reforma 12 de
septiembre
de 1996
Quintana Roo X X X Art. 49 fracc. II,
pfo. 7
San Luis Potosí X X X Art. 32
Sinaloa X X X Art.15 pfo 4
Sonora X X X Art. 22 inciso d)
pfo. 6
Tabasco X X X Art. 63 bis
Tamaulipas X X X Art. 20 fracc. IV
Tlaxcala X X X Transitorio
Tercero de la
reforma del 12
de enero de 2007
Veracruz X X X Art. 55
Yucatán X X X Art. 16 apdo. C,
fracc. III
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Zacatecas X X X Art. 90
Distrito
Federal
X X X Art. 176 Código
Electoral del
Distrito Federal
De estos datos se desprende lo siguiente:
El 44% de los órganos jurisdiccionales locales electorales pertenecen al Poder Judicial del
Estado, y el 56%, no.
1. Relación del órgano de justicia electoral con el Poder Judicial del Estado 2009
44%
56%
Pertenecen al Poder Judicial del Estado
No pertenecen al Poder Judicial del Estado
En cuanto a su estructura, encontramos que los órganos jurisdiccionales locales
electorales se conforman como tribunales o salas, las cuales pueden ser temporales o
permanentes. Así tenemos que el 85% de las Entidades Federativas (28 entidades)
responden a la estructura de Tribunales electorales permanentes; el 3% cuenta con un
Tribunal temporal (Aguascalientes); el 9% tienen Salas electorales o administrativas
permanentes (Campeche y Querétaro) y el 3% tiene una Sala electoral temporal (Tlaxcala).
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2. Naturaleza de los órganos de justicia electoral de los estados de la república 2009
3%
85%
9%3%
Tribunal temporal
Tribunales electoralespermanentes
Salas electorales oadministrativas permanentes
Sala electoral‐administrativatemporal
Por otra parte, el sistema de acceso a la justicia electoral local en el territorio nacional
presenta diferencias. En una primera aproximación al tema, sin ser una investigación
acabada, podemos citar algunas diferencias:
Diferente número de instancias procesales: mientras que en la mayoría de los casos, los
conflictos se resuelven en una instancia jurisdiccional, en el estado de Hidalgo la legislación
contempla dos instancias jurisdiccionales.
Diversidad en la denominación de los medios de impugnación.
Diversidad en el número de medios de acceso a la justicia electoral: van desde dos
(Querétaro), tres (mayoría de las legislaciones) y hasta cinco (Morelos y Nuevo León); aún
cuando de manera general, la procedencia de los instrumentos procesales abarca a los
mismos actos o resoluciones electorales.
Mecanismos para garantizar los derechos político‐electorales de los ciudadanos: la
mayoría de los ordenamientos electorales resultan omisos al respecto; sin embargo
algunas legislaciones electorales estatales prevén este tipo de mecanismos de tutela
(Durango, Guerrero, Morelos, Nuevo León, Veracruz y Quintana Roo, entre otros).
De esta manera, en el rubro de “garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional”
en que nos encontramos, podemos ubicar las siguientes conclusiones parciales:
“Sexta Mesa Redonda”
111222555
No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que
encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a
los Poderes Judiciales locales, y órganos de naturaleza mixta.
En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos
jurisdiccionales electorales.
Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades
de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir
nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia.
Esta inquietud se planteó en la propuesta para elaboración del “Libro Blanco de la
Justicia Electoral en las Entidades Federativas”; un documento que ayudará para tomar
acciones concretas. 21
6. Garantía del establecimiento de medios de impugnación electoral: Juicio de revisión
constitucional electoral y acciones de inconstitucionalidad en materia electoral
a) Juicio de revisión constitucional electoral (JRC)
El establecimiento de mecanismos de impugnación electoral es una garantía
constitucional del derecho electoral local ya que a través de ellos se garantiza que los actos
y las resoluciones electorales sean siempre con apego a los principios de legalidad (artículo
116, fracción IV, inciso d)) y de constitucionalidad (artículo 99, fracción IV), esto último
como competencia exclusiva de la Suprema Corte.
Si bien desde 1986 se estableció el Tribunal de lo Contencioso Electoral como Órgano
Jurisdiccional competente para resolver los conflictos de naturaleza electoral, no es hasta
1996 con la incorporación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que se
prevé un sistema judicial de impugnación electoral y se establece un nuevo sistema de
medios de impugnación en esta materia, con repercusiones en el ámbito local, al prever
mecanismos de impugnación en contra de resoluciones de autoridades electorales
estatales.
21 Véase www.amij.org.mx. La Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, es una agrupación integrada por todos los órganos de justicia del país; organizados en 11 apartados, de acuerdo con la materia y competencia.
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El juicio de revisión constitucional electoral reviste especial interés para la justicia
electoral local, ya que a través de ella son impugnables los actos o resoluciones que con el
carácter de definitivos y firmes emitidos por las autoridades electorales locales
(administrativas o jurisdiccionales)22 violatorios de la Constitución federal y que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado
final de las elecciones de gobernadores, de diputados locales y de ayuntamientos.
Su regulación se encuentra fundamentalmente en los artículos 99, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, b); 189, fracción I,
d); y 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3.2, d), y 86 a
93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Conforme a estos preceptos, corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, el conocimiento y resolución definitiva e inatacable del juicio de revisión
constitucional electoral (JRC). Tienen competencia para conocer del mismo tanto su Sala
Superior como sus Salas Regionales. La primera tiene competencia en materia de
elecciones de Gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal; en tanto que la Sala
Regional que ejerza jurisdicción en el ámbito territorial en que se haya cometido la
violación reclamada, tiene competencia en materia de elecciones de autoridades
municipales, diputados locales, así como a la Asamblea Legislativa y titulares de los
órganos político‐administrativos en las demarcaciones del Distrito Federal. 23
Los sujetos legitimados para promover este juicio son los partidos políticos (artículo 88
LGSMIME) y procede, como se dijo, contra actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades electorales locales, con el objeto de garantizar la constitucionalidad de
los mismos, los cuales deberán cumplir ciertos requisitos, a saber:
22 El artículo 99, fr. IV, de la Constitución Federal expresamente alude a “las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios” es decir, institutos o consejos estatales electorales; y a las autoridades competentes para “resolver las controversias que surjan durante los mismos”, esto es, los Tribunales electorales estatales u órganos jurisdiccionales equivalentes. 23 El Tribunal Electoral cuenta con cinco Salas Regionales (artículo 192 LOPJF) con sede en Guadalajara (Primera Circunscripción: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora), Monterrey (Segunda Circunscripción: Aguascalientes, Guanajuato, Coahuila, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas), Xalapa (Tercera Circunscripción: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco Veracruz y Yucatán), D.F. (Cuarta Circunscripción: D.F., Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala) y Toluca (Quinta Circunscripción: Colima, Hidalgo, Estado de México y Michoacán).
“Sexta Mesa Redonda”
111222777
Que sean definitivos y firmes
Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el
resultado final de las elecciones.
Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos
electorales.
Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente
fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos.
Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por
las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se
pudieran haber modificado, revocado o anulado.
El incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados conduce al desechamiento
de plano del medio de impugnación.
De esta forma el JRC viene a constituirse en una suerte de casación en materia
electoral,24 propia del federalismo judicial electoral que caracteriza el sistema jurídico
mexicano. En efecto, se trata de un auténtico proceso jurisdiccional de control de
constitucionalidad de naturaleza electoral, cuya procedencia se actualiza ya que han sido
agotados los medios locales de impugnación, de manera muy similar a lo que ocurre en el
juicio de amparo directo cuya procedencia se sujeta al principio de definitividad.
De manera similar a lo que acontece en el juicio de amparo, se ha considerado que el
sistema de revisión constitucional electoral a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, atenta contra la definitividad de las resoluciones de los órganos locales,
restándoles autonomía e independencia.
Ciertamente que con la actual estructura el sistema jurídico mexicano, la justicia federal
juega un papel primordial en las jurisdicciones locales. La posibilidad de revisar y revocar
los fallos definitivos de las autoridades locales implica al menos, una limitante dentro del
24 Nos referimos a la casación en su acepción original del derecho francés del siglo XVIII, como recurso a través del cuál el órgano revisor “casa” o anula las sentencias de los inferiores cuando son contrarias a derecho.
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marco de fortalecimiento por el que actualmente atraviesan las jurisdicciones locales. Sin
embargo, desde otra óptica, este mecanismo significa el fortalecimiento de los medios de
tutela de las garantías constitucionales de los derechos político‐electorales de los
justiciables y, por ende, de la justicia electoral en su conjunto. Podríamos decir incluso,
desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos, que implica el
cumplimiento del compromiso internacional de los estados de tomar en su régimen
interior todas las medidas necesarias para respetar y garantizar los derechos reconocidos
en los pactos internacionales en los que sean parte, y no sólo eso, sino que éstos sean
accesibles y eficaces.
A continuación se presentan algunos datos estadísticos sobre el comportamiento del JRC
durante los últimos 13 años. La información estadística nos puede dar algunos datos sobre
la manera en que objetivamente se está dando esta relación entre la justicia electoral local
y la federal, en el caso del JRC.
En primer lugar debemos tener presente que de 1996 a 2007 únicamente la Sala
Superior del TEPJF conocía del JRC. Con la reforma de 2008, se otorga competencia a las
Salas Regionales para conocer de este juicio. No obstante, es importante señalar que la
Sala Superior ha sostenido el criterio de que ésta tiene la competencia originaria para el
conocimiento y resolución de los juicios de revisión constitucional electoral, con excepción
de lo expresamente previsto como supuestos de competencia de las Salas Regionales.25
Por otra parte, a finales de 2006 se renueva la primera integración (1996) de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De esta forma, a la
fecha es posible hablar en términos generales de dos integraciones del Tribunal Electoral:
la primera que transcurrió de finales de 1996 al 2006, conformada por 7 magistrados con
duración de 10 años improrrogables en el cargo, y la actual, integrada de igual forma.26
25 Este criterio se refleja en la jurisprudencia 6/2009 de la Sala Superior, Cuarta Época, de rubro: “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DE IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES, DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN EL ÁMBITO ESTATAL”. 26 El artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996, señala: “QUINTO. Los nuevos Magistrados Electorales deberán designarse a más tardar el 31 de octubre de 1996 y, por esta ocasión, requerirán para su elección del voto de las tres cuartas partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.”
“Sexta Mesa Redonda”
111222999
El total de JRC resueltos por el Tribual Electoral desde 1996 a la fecha es de 5,621
asuntos.27
Podemos dividir los resultados en dos grupos, el A, representando los asuntos
declarados fundados y fundados en parte, y el B, con los asuntos infundados, desechados,
sobreseídos o que por algún motivo diverso no prosperaron. En el grupo A tenemos 1,048
asuntos y en el B 4,573 asuntos, que equivalen al 18.64% y 81.36% respectivamente, como
podemos advertir en la siguiente tabla y su gráfica correspondiente: 28
Grupo Anterior integración
(1996‐2006)
Integración actual
(2006‐2016)
Total
A 769 279 1,048
B 3,090 1,483 4,573
3,859
1,762 5,621
27 Datos actualizados al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 28 Idem.
TTTEEEPPPJJJFFF111333000
3. Total de asuntos de revisión constitucional en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1996‐2006
0
1000
2000
3000
4000
Total d
e asun
tos
A 769 279
B 3090 1483
(1996‐2006) (2006‐2016)
ANTERIOR INTEGRACIÓN INTEGRACIÓN ACTUAL
Si analizamos con mayor detenimiento estas cifras, advertiríamos que en su primera
integración (1996‐2006), la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió 3,859 asuntos. En
el grupo A tenemos 769 asuntos y en el B 3,090 asuntos, que equivalen al 19.93% y
80.07%, respectivamente, como podemos advertir en la siguiente tabla: 29
Sentido 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL
TOTAL
A y B 30
Fundado 1 21 34 51 68 33 21 52 55 25 46 407 A: 769 Fundado en
parte 1 27 36 59 53 61 28 27 25 8 37 362
Infundado 123 142 120 299 240 137 315 351 159 225 2,111
B: 3,090
Desechamiento 4 37 70 45 89 110 45 143 114 84 122 863
Sobreseimiento 4 5 7 6 9 3 4 3 3 4 48
Otro31 3 2 3 14 4 5 11 3 2 21 68
6 215 289 285 529 457 239 552 551 281 455 3,859 3,859
29 Datos del 1 de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 2007. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 30 El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma. 31 El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron reencausados a otros medios de impugnación.
“Sexta Mesa Redonda”
111333111
La representación grafica es la siguiente:
4. Sala Superior del TEPJF. Juicios de Revisión Constitucional 1996‐2006
2111, 55%
48, 1%68, 2%
407, 11%
362, 9%
863, 22%
FUNDADO FUNDADO EN PARTE INFUNDADO DESECHAMIENTO SOBRESEIMIENTO OTRO
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
121 34 51 68
3321
52 55
2546
0
100
5. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE fundados 1996‐2006
Esto significa en sus primeros 10 años de funcionamiento, la tendencia del Tribunal
Electoral fue declarar infundados o desechar los JRC, lo cual implica, en una primera
lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales
locales.
Durante la segunda integración, tenemos un total de 1,762 JRC tramitados del 1 de
noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009, de los cuales 279 pertenecen al grupo A y
1483 al grupo B, es decir, 15.84% y 84.16%, respectivamente, como se indica en la
siguiente tabla:
TTTEEEPPPJJJFFF111333222
GRUPO
SUP SG SM SX SDF ST TOTAL
A 190 22 18 1 18 30 279
B 793 233 151 38 110 158 1483
La grafía correspondiente sería:
6. Total de Jucios de revisión constitucional electoral tramitados en las salas regionales del TEPJF
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Total de asuntos
A 190 22 18 1 18 30
B 793 233 151 38 110 158
SUP SG SM SX SDF ST
Esta tendencia se observa en todas las Salas, pues aunque el número de asuntos
tramitados varía, en el periodo que se analiza las estadísticas se elevan en el número de
asuntos infundados y desechados por encima de los fundados.
Los datos desagregados se reflejan en la siguiente tabla:32
32 Datos del 1 de noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma.
“Sexta Mesa Redonda”
111333333
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
SUP
Fundado 6 62 25 22 115 190
Fundado en
parte 7 41 22 5 75
Infundado 47 375 77 29 528 793
Desechamiento 14 138 30 14 196
Sobreseimiento 5 3 2 1 11
Otro33 40 12 6 58
Total
SUP 79 659 168 77 983
SG
Fundado 3 12 15 22
Fundado en
parte 2 5 7
Infundado 7 172 179 233
Desechamiento 6 26 32
Sobreseimiento 2 2 4
Otro 1 17 18
Total
SG 21 234 255
SM
Fundado 1 14 15 18
Fundado en
parte 3 3
33 El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron reencausados a otros medios de impugnación.
TTTEEEPPPJJJFFF111333444
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
Infundado 5 92 97 151
Desechamiento 1 33 34
Sobreseimiento 1 3 4
Otro 2 14 16
Total
SM 10 159 169
SX
Fundado 1 1 1
Infundado 20 20 38
Desechamiento 2 2
Otro 4 12 16
Total
SX 4 35 39
SDF
Fundado 6 5 11 18
Fundado en
parte 7 7
Infundado 29 33 62 110
Desechamiento 17 14 31
Sobreseimiento 2 2
Otro 8 7 15
Total
SDF 60 68 128
ST Fundado 5 21 26 30
“Sexta Mesa Redonda”
111333555
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
Fundado en
parte 4 4
Infundado 26 112 138 158
Desechamiento 2 8 10
Sobreseimiento 1 3 4
Otro 2 4 6
Total
ST 36 152 188
TOTAL 79 659 299 725 1,762
Si representamos gráficamente la información anterior, respecto de la Sala Superior,
tenemos:
7. Sala Superior del TEPJF. Total de demanda de JRCE 2006‐2009
FUNDADO EN PARTE, 75, 8%
DESECHAMIENTO, 196, 20%
SOBRESEIMIENTO, 11, 1% OTRO, 58, 6%
FUNDADO, 115, 12%
INFUNDADO, 528, 53%
TTTEEEPPPJJJFFF111333666
6
62
2522
0
10
20
30
40
50
60
70
2006 2007 2008 2009
8. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE que resultaron fundados 2006‐2009
9. Salas Regionales del TEPJF. Demanda total de JRCE 2008 y 2009
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Núm
ero de
asuntos
SG 15 7 179 32 4 18
SM 15 3 97 34 4 16
SX 1 20 2 16
SDF 11 7 62 31 2 15
ST 26 4 138 10 4 6
FUNDADO FUNDADO EN PARTE INFUNDADO DESECHAMIENTO SOBRESEIMIENTO OTRO
La siguiente gráfica nos permite observar en términos porcentuales, el número de
demandas que derivan en revisión constitucional entre 2006 y 2008 de acuerdo con la
información de 8 entidades federativas.34
34 Fuente: avances del anuario estadístico judicial, 2006-2008, AMIJ-CIDE, presentado en la octava Asamblea General Ordinaria de la AMIJ.
“Sexta Mesa Redonda”
111333777
Es decir, en 10 años de la primera integración del Tribunal Electoral se resolvieron 3,859
JRC, mientras que en los casi 3 años de la nueva integración, se han resuelto 1,762
asuntos. Esto nos demuestra que el número de JRC promovidos ha ido en aumento, si bien
no de manera uniforme, pero el incremento ha sido significativo y permanente tanto en la
primera integración del Tribunal Electoral como en la actual.
En las gráficas 4 y 7 se observa el comportamiento de la demanda de revisión
constitucional ante la Sala Superior bajo el periodo anterior y nuevo. Se observará que el
número de asuntos de revisión constitucional que resultaron fundados o fundados en
parte no sobrepasan el 21% de la demanda total de asuntos.
El primer periodo que va de 1996 a 2006, sólo son fundados el 20% de los casos. En el
segundo periodo y bajo la nueva integración del TEPJF se observa que sólo representa el
18%. En la gráfica 9, relativa a las Salas Regionales observamos un comportamiento similar.
El número de asuntos que resultan fundados o fundados en parte no sobrepasan los 30
asuntos en cada una de las cinco Salas, al menos entre 2008 y 2009.
Llama especial atención, el número de asuntos que resultaron infundados: en la Sala
Superior en ambos periodos, más de la mitad de los asuntos resultaron infundados. En las
Salas Regionales se sigue la misma tendencia, del total de asuntos presentados resultan
TTTEEEPPPJJJFFF111333888
infundados entre 60 y casi 180 asuntos, esto sin considerar que sólo el 20% de asuntos
fueron desechados.
Es importante aclarar que esta demanda de justicia no es homogénea en todos los años,
por ejemplo en la Sala Superior de acuerdo con las gráficas 5 y 8, se observará el
movimiento y distribución de mínima cantidad de asuntos que resultaron fundados.
Estos datos nos permiten generar algunas hipótesis relacionadas con la definitividad de
las sentencias emitidas por los órganos estatales electorales. Es decir, sólo un mínimo
número de resoluciones emitidas por autoridades estatales electorales es modificado por
una autoridad electoral federal.
La gráfica 10 nos permite profundizar un poco más en esta hipótesis, se observará en
términos porcentuales, el número de demandas que derivan en revisión constitucional
entre 2006 y 2008 de acuerdo con la información de 9 entidades federativas. Ahora bien,
regresando al comportamiento heterogéneo de la demanda de juicios de revisión
constitucional y en este caso de asuntos fundados (gráficas 5 y 8) responde a la dinámica
electoral de cada estado y región asignada a cada Sala.
Los datos presentados en este apartado sólo representan un primer intento de analizar
la interacción entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos,
con el objeto de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y
debilidades del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se
podrán proponer modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada
entidad (legislación, diseño institucional de los órganos electorales administrativos
(Consejos, Comisiones, Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre
otros) y desechando aquellas que no lo hayan sido.
b) Acciones de inconstitucionalidad en materia electoral
Mediante reforma constitucional de 1994, se introducen las acciones de
inconstitucionalidad entre los mecanismos de control constitucional a cargo de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, las cuales en un principio no eran procedentes en contra de
actos en materia electoral, sin embargo, al introducirse el inciso f) del artículo 105
“Sexta Mesa Redonda”
111333999
constitucional, se legitima a las dirigencias de los partidos políticos con registro estatal
para presentar estas acciones exclusivamente en contra de leyes.
El análisis de este mecanismo escapa a los propósitos de este trabajo; sin embargo, cabe
destacar que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional,
prevé una regulación especial para las acciones de inconstitucionalidad en materia
electoral, por ejemplo, la brevedad de los plazos procesales en relación con los que rigen
los procesos ordinarios.
7. Sanciones en materia electoral local
El artículo 116, fracción IV, establece que las Constituciones y leyes de los estados en
materia electoral garantizarán que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas, así
como las sanciones que por ellos deban imponerse.
Para tal efecto, las legislaturas locales pueden inspirarse en la legislación federal o bien
crear nuevas conductas delictivas, en uso de su competencia constitucional para legislar en
la materia. Recordemos que los límites para esta actividad del legislador local será el
respeto a lo dispuesto en la Carta Magna y, como hemos apuntado al principio, serán
también fuente del derecho penal electoral local, los pactos internacionales que sobre la
materia haya suscrito el Estado mexicano.
VII. Conclusiones
Históricamente, la transformación de la normativa constitucional y legal del sistema
electoral federal, impacta necesariamente en el desarrollo de los ordenamientos
electorales locales debido a los fenómenos de transposición y adecuación de las
instituciones.
No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que
encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a
los Poderes Judiciales ocales, y órganos de naturaleza mixta.
En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos
jurisdiccionales electorales.
TTTEEEPPPJJJFFF111444000
Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades
de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir
nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia.
AMIJ trabaja en la elaboración del ibro Blanco de la Justicia Electoral en las Entidades
Federativas, para hacer este análisis con base en el cual se podrán tomar acciones
concretas.
En México, el sistema jurídico político‐electoral sigue siendo de corte casacionista en
relación con las resoluciones definitivas de los órganos electorales locales.
Desde su integración en 1996, la litigiosidad de los asuntos ha ido en aumento, pues
inició con 6 asuntos en dicho año y a la fecha se han resuelto en total 5,621 JRC.
De estos asuntos, fueron declarados fundados y fundados en parte 1,048 JRC, y 4,573
corresponden a asuntos infundados, desechados, sobreseídos o que por algún motivo
diverso no prosperaron, lo cual equivale a 18.64 % y 81.36 %, respectivamente.
Esto significa que desde sus inicios y a la fecha, se ha mantenido la tendencia del
Tribunal Electoral en declarar infundados, desechar o sobreseer los JRC, lo cual implica, en
una primera lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las
autoridades electorales locales.
Los datos presentados sólo representan un primer intento de analizar la interacción
entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos, con el objeto
de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y debilidades
del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se podrán proponer
modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada entidad (legislación,
diseño institucional de los órganos electorales administrativos (Consejos, Comisiones,
Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre otros) y desechando
aquellas que no lo hayan sido.
“Sexta Mesa Redonda”
111444111
Anexo. Algunos derechos electorales tutelados en tratados internacionales
de los que México es parte
Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se
expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por
sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que
garantice la libertad del voto.
Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo
2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
Artículo 7 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer
TTTEEEPPPJJJFFF111444222
Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación
contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las
mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los
organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas;
b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de
éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos
gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de
la vida pública y política del país.
Artículo 5, c), de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación Racial
En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la
presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar
la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la
igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico,
particularmente en el goce de los derechos siguientes:
…
c) Los derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser
elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la
dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas.
Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de
su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones
populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.
“Sexta Mesa Redonda”
111444333
Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Artículo 4 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer "Convención de Belem Do Para"
Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los
derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e
internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros:
…
j. el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar
en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.
TTTEEEPPPJJJFFF111444444
Artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana
Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con
sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de
los poderes públicos.
“Sexta Mesa Redonda”
111444555
Sobre la justicia constitucional en Coahuila Germán Froto Madariaga
En primer término, quiero agradecer en todo lo que vale, la invitación que me hiciera la
Casa de la Cultura Jurídica, de la Suprema Corte, a través de su director, el Juez Juan José
Franco Luna, para asistir a este importante evento nacional.
Considero importante también, antes de entrar a comentar los casos relevantes que se
han fallado en Coahuila, el hacer un breve resumen histórico de la forma en que surgió y
se estructuró este Tribunal en mi estado.
Como es bien sabido, después que Veracruz superó las impugnaciones jurídicas que se
interpusieron al estructurar este tipo de tribunales, se generó una tendencia nacional a
favor de su establecimiento en otras entidades.
La experiencia de Coahuila se inserta en esas nuevas tendencias y en 2001, se realiza una
reforma constitucional, en la que se establecieron las bases mínimas para desarrollar los
procedimientos constitucionales que pudieran someterse a su consideración.
Sin embargo, no fue sino hasta que se emitió la Ley de Justicia Constitucional, del estado
en 2005, cuando realmente comenzaron a presentarse asuntos de esa naturaleza ante el
Tribunal y que la ciudadanía empezó a tener confianza en ellos.
En su momento, Coahuila optó porque fuera el Pleno del Tribunal Superior, el que se
erigiera en Tribunal Constitucional y los mismos magistrados que lo integran, conocieran y
desahogaran las causas de esta naturaleza.
Debemos precisar, que el modelo Coahuila, sólo está facultado para conocer
de: controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, cuestiones de
constitucionalidad, omisión legislativa y control difuso local; por lo que se excluyen a
su conocimiento, otro tipo de asuntos que no sean estrictamente los que tienen que ver
con cuestiones constitucionales.
Asimismo, hay que dejar asentado que en mi estado se optó por este modelo, partiendo
de la base de que era más importante destinar recursos a la estructura fundamental del
TTTEEEPPPJJJFFF111444666
Poder Judicial, que a la creación de una Sala Constitucional, ya que el modelo adoptado
resultaba notoriamente más económico.
Casos relevantes
En términos generales se puede decir que en Coahuila se han tramitado cerca de 20 casos,
entre los que sobresalen los siguientes:
Primero
Una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el Instituto de Acceso la información
del Estado respecto de la aplicación de una norma de la Ley Orgánica de la Contaduría
Mayor de Hacienda del Congreso Local, referente a la reserva o publicidad de las cuentas
publicas respecto de fiscalización, la cual fue resuelta por el Tribunal Constitucional,
estableciendo la constitucionalidad de la norma de la Ley Orgánica, que determinó que las
cuentas públicas constituyen información reservada, por tratarse de procesos en curso
y que ésta será pública una vez que el Congreso emita el dictamen correspondiente, ya sea
que apruebe o desapruebe la Cuenta Pública de que se trate.
Segundo
Una acción de Inconstitucionalidad presentada igualmente por el Instituto de Acceso a la
Información, en la que demandaba la declaración de invalidez del Reglamento de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de Torreón.
Tesis
“COMISIÓN MUNICIPAL DE DERECHOS HUMANOS DE HUAJUAPAN DE LEÓN,
OAXACA. EL REGLAMENTO QUE LA CREA, EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO,
TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con
lo previsto en los artículos 34, fracción XI y 112 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de Oaxaca, los Ayuntamientos de esa entidad pueden proponer a la
Legislatura Local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos
municipales descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio; sin
embargo, dichos preceptos no los autorizan para crear este tipo de organismos por
“Sexta Mesa Redonda”
111444777
sí solos. Ahora bien, aun cuando en términos del artículo 115 fracción II, segundo
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los
Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos, cierto es que tales
ordenamientos tienen que ceñirse a lo que establezcan tanto la Constitución
General como la del Estado, así como las leyes federales y locales, además de
adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas y versar sobre
materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los
Municipios. En esa virtud, el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de
Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, por el cual ese Ayuntamiento
creó tal entidad con el carácter de organismo descentralizado y lo dotó de
facultades, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución
Federal, pues lo cierto es que, independientemente de la bondad de que se
multipliquen los organismos protectores de los derechos humanos y de que, a
través de ellos se promueva la cultura de la legalidad y la defensa de tan
trascendentales derechos, especialmente en el ámbito municipal, resulta
indispensable que su creación tenga un apoyo jurídico y, en la especie, el
Ayuntamiento de Huajuapan de León carece de facultades tanto para crear
organismos descentralizados por sí solo, como para legislar en lo relativo a los
organismos protectores de los derechos humanos, pues dicha atribución no está
contemplada en la Constitución Federal, ni en la del Estado, así como tampoco en
alguna de las legislaciones secundarias de carácter federal o local.”
El Tribunal resolvió declarar la invalidez del referido Reglamento, en virtud de que el
Municipio de Torreón y en realidad cualquier municipio, carece de facultades para emitir
Normas Reglamentarias en Materia de Acceso de Información Pública, así como, para crear
un órgano autónomo encargado de esta materia, en virtud de que, el único facultado para
ello por la constitución Local, es el Instituto Estatal.
TTTEEEPPPJJJFFF111444888
Tercero
Acción de Inconstitucionalidad presentada por la Comisión de Derechos Humanos del
Estado, en contra del Gobernador y del Congreso Local, por considerar que dos artículos
que habían sido derogados de la Constitución Local, a iniciativa del ejecutivo, y que se
referían a la “indemnización por error judicial grave”, eran inconstitucionales porque
se había violado el proceso legislativo al realizarlos.
Dicha acción, se declaró improcedente por lo que respecta al “Proceso Legislativo” de la
reforma a la Constitución, por estimarse improcedente el control constitucional respecto
de las reformas de la Constitución, ya que existe una diferencia importante entre el
Proceso Legislativo genérico, y el Proceso de Reformas a la Constitución.
Cuarto
Omisión Legislativa presentada por el Municipio de Torreón por considerar que el
Congreso local había incurrido en dicha omisión al no derogar diversos artículos de la Ley
de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila.
Al respecto el Tribunal declaró la inconstitucionalidad por omisión de los artículos
cuestionados, ordenando al Congreso que cumpliera con su tarea de derogarlos en
acatamiento de una Reforma Federal.
De todas las causas que se han presentado ante el Tribunal Constitucional en Coahuila,
en la actualidad sólo está pendiente un caso de inconstitucionalidad representado por
integrantes de la entonces Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado y que se
relaciona con el Código Civil en lo referente al Pacto de Solidaridad, que se incluyó
en dicho Código. Dicha causa se encuentra en estado de resolución.
Por último es pertinente puntualizar que a la fecha el Tribunal no ha conocido de ningún
caso de inaplicación de norma (control difuso) por lo que no podemos hacer alusión a este
tipo de casos. Muchas gracias.
“Sexta Mesa Redonda”
111444999
Las Constituciones locales y el control de constitucionalidad en materia electoral
Manuel González Oropeza
Esta participación tiene como origen y eje central una preocupación surgida a partir de la
reforma constitucional de 2007, relacionada con el control constitucional que se ejerce a
nivel federal y a nivel local, respecto de la justicia electoral.
Se trata de una ponencia meramente especulativa, hipotética y no representa de
ninguna manera una posición institucional, pero como estas mesas redondas han sido
precisamente medios académicos en los que se discuten estas ideas con total libertad,
pues nos abrigamos a esa tónica de la mesa.
Queremos comenzar, en primer lugar, con un pequeño tributo a este gran Estado de
Campeche, el cual cumple 140 años de haberse formado en este 2009. Es un estado en el
que para su constitución la materia electoral fue fundamental. Este es un estado que surge
a raíz de un conflicto electoral en 1858, contra las elecciones de gobernador en Yucatán,
Pantaleón Barrera.
El Distrito de Campeche, con Pablo García y otros próceres de esta tierra, se levantan en
armas, tal y como sucedía en todo el país, pues era el medio único para dirimir las
controversias electorales, y es por eso que se afirma que el estado de Campeche surge a
raíz de un conflicto electoral. No es el primero que sucede en este estado de ya larga
tradición político electoral; los conflictos electorales están debidamente registrados desde
1817, cuando el síndico procurador Chávez del distrito de Campeche es anulado en su
elección o suspendido con tal carácter por estar en quiebra, según se dice en el registro
correspondiente. En 1825 se decreta también la nulidad de la elección del Ayuntamiento
de Campeche por el gobierno del estado, como en 1848 por el gobierno de Yucatán, al cual
todavía pertenecía Campeche. Finalmente, en el año de 1861, el gobierno del estado de
Campeche surge por un conflicto electoral, como ya lo habíamos apuntado.
Puede advertirse que el estado de Campeche tiene un historial muy interesante y muy largo
de conflictos electorales que han ayudado a conformar la Constitución de este estado.
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De igual manera, esta mesa redonda es un modesto tributo al gran jurista Don Manuel
Crescencio Rejón, quien nace en 1799 y fallece en octubre de 1849.
Pero Campeche, también debemos recordarlo, es un estado donde los derechos humanos
fueron preconizados, fueron promovidos con mucha anticipación, con gran avance incluso
respecto de los derechos humanos establecidos en la Constitución federal. El regidor de
Campeche Miguel de Lantz, en el temprano año de 1840, propone la libertad de cultos y la
abolición de fueros en el estado. Joaquín Baranda, quien fuera gobernador del estado, en su
informe ante el jurado de sentencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en
contra de Pablo García, primer gobernador del Estado de Campeche, dijo: "en donde hay una
Constitución, debe haber un castigo para el que la viole, de lo contrario el cumplimiento de esta
ley fundamental sería completamente ilusorio". Baranda se refería en ese momento a la
constitución federal, pero él no distinguió en su discurso entre la Constitución federal y las
Constituciones de los estados; de tal suerte que donde hay una Constitución debe haber los
medios jurídicos adecuados para impugnar cualquier acto contrario a esa Constitución. Eso nos
da la pauta para discurrir sobre una tesis que se estableció en el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, cuyo rubro es el siguiente: "Conflicto entre una disposición legal local y
la Constitución de la respectiva entidad federativa, en el ámbito nacional su solución constituye
control de la legalidad y no de la constitucionalidad". Es decir, cuando un Tribunal Electoral
estatal ejerce la facultad de anular una disposición normativa del estado por ser inconsistente
con la Constitución del estado, según esta tesis del 2005, es un control de legalidad y no de
constitucionalidad. Tenemos que recordar que esta tesis es anterior a la reforma constitucional
de 2007, donde se le negaba al propio TEPJF un control de la constitucionalidad de las leyes,
aunque sí lo tenía, resultaba muy limitado con respecto de los actos, no así de las leyes.
Esto quiere decir que con la reforma de 2007 debiéramos de cambiar, no sólo en el
Tribunal Electoral, sino en toda la comunidad jurídica mexicana, la concepción de que
cuando un juez local inaplica una ley local por contravenir su Constitución local, eso, para
la justicia federal debe ser considerada como un control de legalidad y no un control de
constitucionalidad extendida, digámoslo así.
Nos congratulamos de que la mesa precedente en la mañana, con las brillantes
intervenciones, como siempre lo han sido, de magistrados como Carlos Arenas Bátiz, se haya
“Sexta Mesa Redonda”
111555111
puesto con tal precisión los puntos sobre las íes en muchos de los problemas que tenemos en la
actualidad. ¿Qué es una Constitución estatal?, ¿qué carácter, qué norma, qué jerarquía tiene
la Constitución de un estado?, ¿es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal?,
porque precisamente la tesis del Tribunal Electoral del 2005 parte del fundamento de que se
trata de una ley reglamentaria y en consecuencia es un control de legalidad el que se ejerce
respecto de las leyes del estado y de la Constitución del estado.
Yo me permito diferir ya de esa perspectiva, y ya lo he hecho del conocimiento público en
algunos artículos que se han publicado con motivo de estas mesas redondas. Para mí, la
Constitución de un estado no es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal, sino una
ley constitucional. ¿Esto qué quiere decir? Que es una ley expedida por un poder constituyente
delegado en las entidades federativas, para complementar a la Constitución federal.
Las leyes federales, en este sentido, no complementan la Constitución federal, sólo la
reglamentan. Están sometidas a la competencia y a los lineamientos que la Constitución
federal determina. El artículo 73 de la Constitución determina y establece cuáles son las
materias que el legislador federal puede regular a través de una ley federal. Expedida esta
ley federal se agota la facultad legislativa y, por supuesto, ya corresponden a la categoría
de leyes federales que emanen de la Constitución a que se refiere el artículo 133. Pero
nuestra Constitución federal únicamente tiene diversas disposiciones aisladas con respecto
a las Constituciones estatales.
Ya lo enfatizaba el Magistrado Francisco Martínez Sánchez, también en su espléndida
participación, que la Constitución federal delga a los estados la capacidad de constituirse a
sí mismos y de determinar el régimen interior del estado, pero no les fija el contenido. No
fija en qué materias son competentes los estados ni de qué manera tienen que organizar
sus poderes, ni qué derechos fundamentales puede o no pueden establecerse. Ese es
nuestro federalismo.
Nuestro federalismo es un federalismo, como diría Alexis de Tocqueville, absolutamente
concurrente. Esto le causa una cierta confusión a algunos magistrados, pero creemos que esa
confusión la debemos de entender de distinta manera. Para quien esto escribe, la mejor forma
de entenderlo es leer el artículo 50 de la Constitución federal de 1824. El artículo mencionado
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establece que las leyes federales se expedirán sobre todas las materias respetando la legislación
de los estados, es decir, los estados tenían en esa Constitución la competencia originaria de
legislar sobre cualquier materia pero eso no implicaba que la federación no pudiera legislar
sobre esas mismas materias que los estados ya hacían, pero cuando legislara sobre esas mismas
materias tenía que cuidar el no trasgredir los principios ya establecidos en la legislación
respectiva de cada uno de los estados.
Ese es un sistema muy a la americana; Mariano Otero se inspiró en los artículos de la
confederación de 1777 para determinar la distribución de competencias de nuestro
sistema federal, que técnicamente no le corresponde el nombre de sistema federal. Le
corresponde más bien el nombre de confederación, porque la federación solamente puede
legislar en las materias que están expresamente establecidas en la Constitución. El
Profesor Cruz Reynoso, de la Universidad de California, durante su Conferencia Magistral
hará referencia a casos como McCulloch vs. Maryland en la jurisprudencia norteamericana,
en donde se explica claramente esta cuestión. Pero la Constitución de 1824 no estableció
este sistema de distribución de competencias, sino que estableció el sistema federal de la
Constitución norteamericana de 1787, en donde los estados y la federación concurren para
legislar sobre las mismas materias, exceptuadas algunas pocas que están confiadas de
manera exclusiva a la federación.
¿Cómo queda la Constitución de los estados con respecto a este sistema de distribución
de competencias? Si el artículo 124 de nuestra Constitución federal establece que los
funcionarios federales sólo pueden hacer lo que expresamente está otorgado en la misma,
los funcionarios estatales pueden hacer todo lo demás y la Constitución determina que
tienen facultades reservadas. ¿Reservadas a quiénes?, a los poderes constituyentes
estatales; esto quiere decir que la Constitución no impone una uniformidad en los estados
y por eso esta diversidad puede generar confusión, tal y como lo describió el señor
Magistrado Osmar Cruz Quiroz en una mesa anterior, pero que realmente no es tal porque
cada entidad federal es soberana y es autónoma en su régimen interior, sobre todo en
aquellas facultades reservadas a los estados.
Siendo esto así, ¿qué diferencia existe entre una Constitución local y una ley federal
reglamentaria de la Constitución federal?
“Sexta Mesa Redonda”
111555333
Nosotros vemos mucha diferencia. Primero, el contenido de una ley federal está
expresamente determinado en la Constitución Federal por el artículo 124. El contenido de
la Constitución estatal no está expresamente definido en la Constitución federal. Sí
establece algunos parámetros o lineamientos, y prohibiciones o mínimos con los que
debe de contar la Constitución del estado, entre ellos el respeto a los principios
electorales, por ejemplo.
Pero corresponde a la Constitución en el estado dar contenido propio, con plena libertad
porque esas son sus facultadas reservadas. Pero entonces una Constitución, una norma
que hace eso complementa a la Constitución federal, la que está describiendo
precisamente cuáles son las facultades del gobierno federal.
Este país, me lo recordó el letrero a mi llegada al aeropuerto de Campeche, son los Estados
Unidos Mexicanos, y los estados tienen facultades reservadas que están descritas en sus
respectivas Constituciones, y los dos forman parte del sistema constitucional mexicano.
Entonces, el contenido de una Constitución local no está definido expresamente en la
Constitución federal, sino que cada estado le puede dar el contenido que desee.
Segundo, una ley federal se expide y se agota, ya no genera otras normas de la misma
categoría o de categoría subordinada, por lo menos provenientes del mismo poder
legislativo. Sí generan reglamentos, pero corresponden en la esfera administrativa, al
Poder Ejecutivo o a los otros poderes. Mientras que una Constitución estatal lo que genera
es todo un orden normativo en el estado, genera leyes locales y esas leyes locales son
precisamente reconocidas en nuestra jurisprudencia, con la misma categoría que tienen las
leyes federales, porque distribuyen competencias distintas.
En conclusión, la tesis que reduce a un control de la legalidad los actos que los tribunales
locales hagan para la anulación de leyes locales cuando contravienen a la Constitución del
estado, me parece que no toma en cuenta, en primer lugar, la categoría especial que
tienen las constituciones estatales en nuestro sistema jurídico mexicano. Por supuesto
estas ideas son meramente doctrinales y no se encuentran reconocidas dentro de ninguna
jurisprudencia ni están reconocidas en ninguna norma más que en la Constitución, claro.
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Una interpretación de la Constitución como la que he venido mencionando podría llegar a
esta conclusión.
Pero esa carencia del reconocimiento del control constitucional que hacen los Tribunales
estatales también omite algo muy importante, que la materia electoral no es una mera
materia de legalidad, es una materia de constitucionalidad, fundamentalmente.
Desde 1977 a nivel federal y en muchos años posteriores a nivel estatal, los principios
electorales, la organización de las elecciones y los principios en los que se sustenta la
justicia electoral ya corresponden a los contenidos de las Constituciones en los estados y a
la Constitución Federal.
Es en consecuencia, una facultad constitucional. De tal suerte que todos los Tribunales
electorales locales deben ejercer un control de la constitucionalidad interna que repercute
o repite los principios electorales de Constitución federal.
No solamente porque la ley estatal es ley complementaria, y porque la ley constitucional
está derivada de la Constitución federal, sino porque se repiten técnicamente los
principios: de equidad, de imparcialidad, de objetividad que regula las elecciones, y que
están previstos en la Constitución federal y se repiten en las Constituciones de los estados.
Entonces, como decía muy bien el Magistrado Carlos Emilio Arenas Bátiz, ¿hasta dónde
empieza el control constitucional federal y hasta dónde empieza el control constitucional
local? Eso es confuso si se sigue considerando a las Constituciones locales como meras
leyes reglamentarias, pero ya deja de ser confuso si se considera que las Constituciones
locales son leyes constitucionales, leyes complementarias de la Constitución federal para
reducir todo a un solo control constitucional, el nacional, digamos.
Veamos ya por último, algunos casos que el TEPJF ha resuelto particularmente en este
año, donde se ve de manera clara que el litigio electoral algunas veces se aparta de esta
realidad de las Constituciones locales respecto de la Constitución federal, y trata
de reducir las Constituciones estatales en meras leyes de la Constitución Federal.
Por ejemplo, en tres Juicios de Revisión Constitucional (JRC), el 18, 19 y 20 de 2009 del estado
de Colima, en donde una coalición impugna la resolución del Tribunal Electoral
del estado, el cual se refiere a que la ley electoral reglamenta el uso de la propaganda político‐
“Sexta Mesa Redonda”
111555555
electoral que no debe afectar el equipamiento urbano. Y la pregunta fue ¿forma parte del
equipamiento urbano los autobuses públicos o no? Allí el Tribunal responsable respondió que
era necesario interpretar lo expuesto en la fracción quinta, artículo 212 del Código Electoral de
manera conforme al artículo 86 bis de la Constitución del estado de Colima para justificar que la
propaganda política puesta en los autobuses públicos o municipales de Colima pueda hacerse a
pesar de que el artículo 86 bis de la Constitución de Colima podía interpretarse de sentido
negativo. Aquí, la Sala Superior consideró que la interpretación que había hecho el Tribunal
Electoral del estado había sido exclusivamente con respecto a la ley electoral y que no había
hecho una adecuada interpretación de la Constitución del estado. Sin embargo, hay situaciones
todavía más interesantes con respecto a este tema. Todos los juicios que se provocaron en Baja
California con motivo de la mal llamada ley anti‐chapulín, aquella ley que prohibía que un
funcionario público quien detentaba un cargo público pudiera pedir licencia para optar por otro
cargo público. Así conocimos presidentes municipales que renunciaban al cargo para ser
candidatos a gobernador o de diputados locales que renunciaban para participar en la contienda
electoral por las presidencias municipales. Esos casos nos llegaron cuando no podíamos nosotros
pronunciarnos respecto a la constitucionalidad de la ley de Baja California, porque como se
recordará, en los Tribunales Electorales estuvimos limitados al control de la constitucionalidad de
las leyes por una jurisprudencia de la Suprema Corte, que afortunadamente la propia SCJN
propició la reforma de 2007 para otorgar al TEPJF plenitud de competencia constitucional
tratándose de las leyes. ¿Pero qué hicimos respecto de estos casos de Baja California que eran
muy interesantes? En la Constitución del estado de Baja California se había prohibido
expresamente que estos funcionarios pudieran seguir u optar antes del fin de su mandato por
otro cargo de elección popular. En el fondo esto se entiende como una restricción al derecho
político de ser votado por el hecho de ser un servidor público.
No podíamos declarar la inconstitucionalidad de los artículos correspondientes de la
Constitución del estado de Baja California por lo que la Sala Superior interpretó
la Convención Americana de Derecho Políticos y Sociales, en el sentido de que no se podía
limitar los derechos políticos, sino por ciertas características o aspectos, entre los cuales no
estaba el ser servidor público, es decir, no se le puede castigar a un servidor público, por
decirlo así, por optar buscar otro cargo de elección popular. Al contrario, yo creo que es
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muy sano por el contacto electoral, ¿cómo lo hace un servidor público en el desempeño
de su función? Podría ser recompensado por el electorado, digámoslo así, por el
electorado si al optar por otro cargo de lección popular resulta victorioso en la elección.
Entonces fuera del análisis del control de la constitucionalidad del estado y de la
federación, la Sala Superior implementó la aplicación del tratado internacional y quizá por
primera vez el TEPJF dio un parámetro muy claro respecto a la interpretación del artículo
133 de la Constitución federal, el cual establece que los tratados internacionales, al ser ley
suprema de la Unión, cualquier disposición que haya en contra en las Constituciones del
estado los jueces tendrán que aplicar con preferencia el tratado internacional y eso fue lo
que hicimos en estos casos de Baja California.
Por último, queremos hacer referencia a los JRC 476, 482 y Recurso de Apelación (RAP)
1758 deI año 2006, en los cuales fundamentalmente se hicieron impugnaciones en contra
de la resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco, y aquí el
partido político que impugnó se atrevió a mencionar que las autoridades electorales del
estado no deberían aplicar la Constitución del estado de Jalisco sin aplicar la ley electoral.
Esto hace énfasis en el grado de falta de respeto, digámoslo así, a las funciones de los
estados, cuando se trataba de la aplicación del porcentaje de participación proporcional, si
era el 3.5% de la votación total como lo decía la Constitución del estado o como lo dice la
mayoría de las legislaciones estatales el 3.5% de la votación emitida. Es decir, restando lo
votos nulos y de candidatos no registrados. El partido actor impugnó que el Tribunal
aplicara la disposición de la Constitución del estado con preferencia a lo dispuesto por la
ley electoral. Y mencionaba que la ley electoral era la que se debía aplicar por ser una ley
especializada, prácticamente por decir "la Constitución estatal en este sentido no cuenta".
Afortunadamente, la Sala Superior manifestó que el Tribunal responsable tenía la
obligación de aplicar el texto constitucional de la entidad federativa porque es un órgano
competente para resolver las cuestiones en materia electoral. En los términos
preferentemente de su Constitución local y debe de observar la supremacía de dicho
cuerpo normativo. En materia electoral aún queda mucho por definir, el papel que juega la
Constitución del estado, su supremacía no sólo por parte de los Tribunales locales, sino
también por parte del TEPJF.
“Sexta Mesa Redonda”
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¿Por qué han fallado los intentos en algunas entidades federativas en la impartición
de justicia constitucional local? Dr. Francisco Martínez Sánchez
1. Planteamiento preliminar
Son muchas las razones por las cuales no existe una justicia constitucional local.1 Sin
embargo, hay dos (sino las únicas, al menos sí bastante importantes) que ocupan el hilo
conductor de esta ausencia por su intima relación con el tema de los derechos humanos. Y
aunque distintas, están íntimamente conectadas.
La primera razón es de carácter ideológico; la segunda, de carácter conceptual. Ambas,
como se verá más adelante, poco a poco se han empezado a abandonar, pero siguen
vigentes en el pensamiento de una parte importante de la comunidad jurídica.
La razón ideológica descansa en la tradicional concepción del Estado decimonónico,
según la cual (y una de sus características) los estados nación son un todo homogéneo.
Conforme lo anterior, un país homogéneo no tendría mayores problemas para regirse bajo
una idea centralista, y un país heterogéneo debería ser regido bajo el principio federal. Y
con todo lo absurdo que parezca, en México predominaba (hasta hace poco) la idea de la
homogeneidad y (aquí viene lo absurdo) a pesar de ello se imponía el sistema federal como
forma de gobierno. El resultado fue desastroso: había un reconocimiento literal al sistema
federal en la Constitución pero “inanimado” en la práctica. En materia constitucional local,
esto se refleja en el hecho de que la Constitución Política Federal2 sí tiene un “guardián”3
1 Se agrupan, bajo categorías diversas, las razones. Algunas veces son se carácter teórico técnico, algunas otras veces de índole contextual, e incluso, también se acude con frecuencia a razones de índole “real” y se menciona aquí la precaución de implantar una justicia constitucional local por el temor al cacicazgos estatal (cfr. Estrada, 2008, 6). Para una variedad de razones aludidas por los constitucionalistas mexicanos explicando los motivos de la falta de una implantación de justicia local efectiva puede consultare la siguiente bibliografía: Astudillo, 2006; Uribe, 2003; Rabasa, 2001; Una compilación con variados puntos de vista sobre este tema puede verse a González Oropeza y Ferrer Mac-Gregor, 2006. Por otro lado, no se pasa por alto de que hay Estados con justicia constitucional local como son los Estados de Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Quintana Roo, Tlaxcala, Veracruz, 2 De aquí en adelante CPEM 3 Uso aquí el termino “guardián” como expresión fiel a la propuesta teórica kelseniana quien desarrollo la idea de guardián de la Constitución bajo el sentido literal alemán de “Hütter der Verfasstang”.
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(la Suprema Corte de Justicia de la Nación4)5. En tanto que el sistema local no cuenta —en
la mayoría de los casos— con un “guardián local” pues la homogeneidad no exige
descentralización, sino al contrario: centralización.
Por lo que se refiere a la segunda razón y de carácter conceptual, esta no es de menor
importancia. De hecho puede decirse que, sin pasar por alto el fuerte vínculo con la
anterior idea, es una razón técnica (a diferencia de la primera que es ideológica) y cuya
presencia han utilizado constantemente los detractores de la justicia constitucional local:
¿cómo armonizar la justicia constitucional local con la justicia constitucional federal? La
razón conceptual parece encerrar una paradoja: si la justicia local será revisada al final por
la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se acudiría —
de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia local no
puede ser revisada por la justicia federal se violentaría el principio de supremacía
constitucional. Pero en tanto la aparente paradoja no se resuelva deja un daño colateral a
la justicia constitucional local. Ciertamente, lo anterior ha ocasionado que se abandone a
los individuos de cada uno de los Estados, pues aunque su Constitución local les reconozca
ciertos derechos no garantizados por la CPEM, estos individuos no tienen medios de
defensa contra ello.6
4 De aquí en adelante SCJN 5 Así lo ha manifestado la SCJN en diversas resoluciones. Al respecto puede verse la acción de inconstitucionalidad 4/2005, Tesis: P. XI/2008, Página: 673, Tesis aislada, Rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 6 Al menos así ha sido desde que se sucedió el conocido caso de Elpido Fontes (amparo en revisión 3112/92). Y esa misma idea se sigue aplicando. Téngase como ejemplo paradigmático los asuntos de cuestión de inconstitucionalidad planteadas por los Estados en defensa de su propia constitución local (vid. Tesis: P./J. 23/2005 bajo el rubro siguiente: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL). No hay que pasar por alto que cuando un derecho reconocido en una constitución local tiene conexión con la constitución federal, la situación es distinta y ante lo cual la garantía de protección constitucional sí opera. Al menos así se ha establecido en la tesis Tesis: P./J. 29/2006 de febrero del dos mil seis bajo el siguiente rubro: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. LOS ARTÍCULOS 27, FRACCIÓN II, Y 38, PRIMER PÁRRAFO, ÚLTIMA PARTE, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO, QUE PREVÉN EL PROCEDIMIENTO PARA SU DESIGNACIÓN, SE OPONEN A LA CONSTITUCIÓN LOCAL, POR LO QUE TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
“Sexta Mesa Redonda”
111555999
Pero las dos razones antes aludidas sí se conectan con el tema de los derechos humanos,
carecen hoy de convicción; es decir, a la luz de estas ideas, no hay razón para presentar
objeciones a la justicia constitucional local. Por el contrario, son los mismos derechos
humanos quienes abonan el terreno para una justicia constitucional local. Y estas ideas son
los ejes rectores de la presente exposición.
Este documento versará sobre tres puntos: en primer lugar se observará cómo la fuerza
de los derechos humanos margina las características del Estado decimonónico y obliga a la
implantación de un Estado constitucional democrático (1). En segundo lugar, se explorará
cómo —si se adoptan las nuevas necesidades exigidas por los derechos humanos— al
implantar un modelo de Estado constitucional democrático, entonces, la aparente
paradoja entre justicia constitucional local y federal desaparece y, por el contrario, dicho
federalismo adquiere vigor pues el Estado constitucional democrático requiere de él (2);
finalmente, teniendo presente las ideas expuestas en 1 y 2 —y a manera de conclusión—
se considerará la viabilidad de la reforma constitucional en sus numerales 102 inciso b y
116 de la CPEM (3).
2. Constitucionalismo y derechos humanos: la ruptura del mito decimonónico.
Hasta hace poco,7 el sistema jurídico político mexicano se alimentaba de una sola visión
constitucional:8 la visión decimonónica del Estado Liberal.9 En general, son cinco ideas las
7 Los cambios se han venido presentando paulatinamente por factores internos y externos y la mayor parte por reivindicaciones en materia de derechos humanos. Por ejemplo, en materia interna las reivindicaciones identitarias, reclamaciones de género y petición de justicia social están exigiendo la superación de los principio del estado decimonónico (Quizás una de los primeros cambios de esta visión se da con el reconocimiento en el artículo segundo (antes cuatro) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de aquí en adelante CPEUM) de que la “Nación tiene una composición pluricultural”). Por otro lado, los factores externos se integran principalmente por los tratados internaciones en materia de derechos humanos y la interrelación entre países en virtud del fenómeno de la globalización. 8 Como se sabe, en la actualidad, existen al menos tres visiones normativas doctrinales encontradas: el liberalismo, el republicanismo y el comunitarismo. Según se adopte una u otra visión, el diseño constitucional tendrá consecuencias diferentes (cfr. Del Águila, 1995, 549-651). En una apretada síntesis (cfr, Moreno, 2008, 335-357) se puede decir que para el liberal “los derechos son previos a cualquier deber y primero reclamo lo mío antes de que me exijas reconocer lo tuyo. La democracia se institucionaliza en una forma representativa, hay un ámbito de decisiones fuera de la política y, finalmente, se hace uso de la regla mayoritaria en su expresión numérica: cada ciudadano un voto, cada voto un número y, al final —en número— gana la expresión más numérica”; para el republicano “Los intereses egoístas del individuo no son los distintivos sino su
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que rigen a esta concepción paleopositivista del Estado: (a) homogeneidad del estado, (b)
soberanía como concepto orgánico y principio de legitimidad, (c) principio de validez
formal, (d) interpretación lógica del derecho, (e) garantías individuales como herramientas
y no como sustancia de los derechos humanos, (f) catálogo flexible pero armónico de los
derechos humanos.
a. El gran temor a la heterogeneidad es la aparente ingobernabilidad que parece
producir. Por ello, el Estado decimonónico partió de una idea sencilla pero irreal: las
sociedades políticas constituían una agrupación de iguales. No se pasa por alto que había
grados de tolerancia con la diferencia (el famoso principio igualdad para los iguales).10
Pero dicho grado de tolerancia no significa la apertura a la diferencia real sino sólo a la
aparente o legal.11 Afortunadamente esta idea de la homogeneidad se ha ido desgastando
gracias a las exigencias (cada vez más fortalecidas) de los derechos humanos.
Efectivamente, en diversas partes del mundo, la homogeneidad ha sido cuestionada bajo
el reclamo de los derechos humanos. Y la lucha es en contra de un sistema jurídico
aparentemente igual para todos los individuos, pero con graves problemas de exclusión y
de ausencia de mecanismo legales para el respeto a la diferencia. Tómese por ejemplo (de
las muchas situaciones), el caso del uso del velo en las sociedad inglesa, el retiro del
peculiar situación de individuo político. Aristóteles, por cierto, creía que “aquel que vivía fuera de toda comunidad sólo podía ser un dios o un animal” (Del Águila, 1995, 587). Por lo cual tiene que haber una cierta disposición a la colaboración y a la consagración de una “voluntad general”. Los intereses particulares, explicaba Rousseau, se transforman en intereses generalizables o mejor dicho: cada uno de los miembros de la sociedad aportará su libertad natural para obtener la libertad civil y hacer a cada uno tan libre que sólo se respeta a uno mismo”; finalmente, para el comunitarista, Para una concepción comunitaria, los lazos entre los miembros de la sociedad va más allá de una virtud cívica, es un lazo de fraternidad: hermano o hermana son los distintivos para identificar a los miembros de la comunidad. Ese lazo de fraternidad o hermandad se crea en virtud de una tradición común y compartida”. 9 Ferrajoli (2004, 94-101), —quien consagró la expresión decimonónica del Estado Liberal— contrapone dicha visión “paleopositivista” a la concepción liberal de avanzada reflejada en el Estado Constitucional de derecho garantista (cfr. Ferrajoli, 2007, 71-89). 10 Vid. Amparo en revisión 662/93, Tesis: P. LV/95, Página: 72, Rubro: IGUALDAD, PRINCIPIO DE. EL ARTICULO 470, FRACCION III, DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE TAMAULIPAS NO ES VIOLATORIO DEL ARTICULO 13 CONSTITUCIONAL. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al consagrar el principio de igualdad, no prescribe que el legislador trate de manera igual a quienes se encuentren en situaciones diversas entre sí, sino a dar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en situación semejante, lo que equivale a decir que en situaciones diversas el trato debe ser desigual, siguiéndose de ello que la desigualdad establecida por el legislador en determinados supuestos, es la vía de realización del principio constitucional de igualdad. 11 Una critica a esta idea de igualdad en sentido formal y no material aplicada por la SCJN puede verse en Bárcena (2007)
“Sexta Mesa Redonda”
111666111
crucifijo en la sociedad alemana, el debate sobre la enseñanza “cívica” en España, las
reivindicaciones multiculturales en la mayoría de los países latinoamericanos.
México también ha tenido sus propios problemas internos. Un asunto protagónico en
México ha sido el caso de los testigos de Jehová. En este caso, el incumplimiento a los
deberes cívicos frente a los derechos humanos ha llevado a la SCJN a la navegación en un
estado de incertidumbre entre favorecer la homogeneidad a través del respeto a los
deberes cívicos12 o favorecer la heterogeneidad por medio de la libertad religiosa.13 Por
ello, tratadistas mexicanos como Carbonell (2008, 539) han llegado a manifestarse sobre
este asunto de los testigos de Jehová de esta manera: “Hay que recordar que en los
Estados democráticos el derecho no puede imponerse simplemente por la pura fuerza
física de la coacción estatal, sino que tiene sobre todo que convencer a sus destinatarios
de la bondad, o pertinencia de cumplir con la norma”.
Sea como fuere, el Estado no es homogéneo, es realmente heterogéneo: muchas ideas,
muchos perfiles y muchas culturas conviven unas con otras. Por ello, esta idea de
homogeneidad, como explica el hoy ministro de la SCJN José Ramón Cossío (2002, 170‐
171), tuvo que ser abandonada pues “fue imposible seguir sosteniendo la idea de que las
sociedades eran homogéneas, y las Constituciones, meras representaciones de esa
12 Al principio la suprema corte estableció lo siguiente (Amparo en revisión 64/90, TA, Página: 209, Rubro: ESCUDO, LA BANDERA Y EL HIMNO NACIONALES, LEY SOBRE EL. NO SE VIOLAN GARANTIAS CONSTITUCIONALES AL SEPARAR A UN ALUMNO DE SU ESCUELA POR INCUMPLIRLA.). Los acuerdos que las autoridades educativas adopten para separar a los alumnos con base en la Ley del Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, no violan garantías en su perjuicio porque si por imperativos concernientes a su convicción de conciencia de una fe religiosa se permitiera a los que la profesan apartarse de las normas jurídicas que regulan el comportamiento de toda la sociedad, equivaldría someter la vigencia de esas normas, a la aprobación del individuo, lo que a su vez pugnaría con el acto de creación del derecho por parte de la comunidad. Así, tales acuerdos apoyados en que el alumno, so pretexto de pertenecer a los "Testigos de Jehová" omite rendir honores a los símbolos patrios contemplados en la invocada Ley, no trasgreden los artículos 3o., 14 y 24 constitucionales. El 3o. porque no se está impidiendo en forma absoluta el ingreso a las instituciones educativas, sino que únicamente se trata de preservar el espíritu de ese precepto derivado de la titularidad que se confiere al Estado para la conducción de la tarea educativa; el 14, porque si la educación como garantía individual de los mexicanos, está al margen de toda creencia, dogma o doctrina religiosa, no rige el principio de previa audiencia para que los alumnos sean separados de las escuelas, pues de escucharlos implicaría el absurdo de darles oportunidad de oponerse a las disposiciones reguladoras de la disciplina interna del plantel, bajo argumento de su fe de la secta denominada "Testigos de Jehová"; el 24, porque de conformidad con este artículo las ceremonias o devociones del culto religioso, se circunscriben a los templos o domicilios particulares, de modo que no es admisible que se traduzcan en prácticas externas que trasciendan en el ámbito social del individuo. 13 Cfr. Soberanes, 2001, 69-70
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homogeneidad”. Los derechos humanos, si se toman en serio, sólo pueden ser respetados
bajo la idea de la heterogeneidad y no de la homogeneidad.
Afortunadamente, tanto en el ámbito doctrinal (cfr. Cossio, 2002) como en el ámbito
judicial se empieza a general la transformación de Estado decimonónico a estado
constitucional democrático.14
b. Otra característica del Estado decimonónico es la idea de soberanía como concepto
orgánico y principio de legitimidad. Bajo la influencia de la doctrina rousseauniana, la
soberanía es considerada de esta manera como única e indivisible. Y esta idea, en tema de
derechos humanos, ha acarreado graves problemas en la actualidad. Pues ni es única ni es
indivisible, pero eso sí, se invoca constantemente como justificación para la violación de
los derechos humanos.
Ciertamente, para los defensores de los derechos humanos, la soberanía en el ámbito
externo debe domesticarse debido al “estado salvaje” que se vivió (y aun se vive) con las
guerras mundiales, las intervenciones armadas de países poderosos en contra de los
débiles, pues la soberanía así concebida es la negación misma del Estado de derecho y, en
consecuencia, implica a nivel externo (internacional) a una ley de la selva, y a nivel interno
a una ley sin principios garantistas. En el ámbito interno tampoco se puede seguir
apelando a la idea de soberanía absoluta, ya que, dicen los partidarios del sistema
garantista, no debe haber poderes absolutos pues todos los poderes deben ser limitados
(Ferrajoli 2004).
Y no se trata de una apelación teórica. Realmente el concepto de soberanía se ha visto
endeble en los últimos tiempos. Por ejemplo, el fenómeno de la globalización ha debilitado
a la soberanía en su relación con el exterior (establecimiento de tribunales internacionales
14 Una de las últimas opiniones de la SCJN ha mejorado la idea de igualdad. Vid al respecto la Tesis: 2a. LXXXIV/2008 Página: 440; Rubro: IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA). “Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino imperativo”.
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y de órganos mundiales de protección a los derechos humanos que han repercutido en la
concepción clásica de la soberanía externa y que se vislumbra como una fuerte esperanza
de acabar con el “estado salvaje” en que se vive en la comunidad internacional). Y las
luchas por el respeto a los derechos de las minorías han puesto en tela de juicio la idea de
soberanía al interior. Hoy, la soberanía debe ser concebida en términos de “dispersión”
(Habermas) con un flujo contextual y “dúctil” a diversos escenarios y sociedades. Bajo esta
nueva idea de soberanía, la relación entre la Federación y los estados sería más de
coordinación que de subordinación (lo mismo se podría decir de la relación entre el Estado
mexicano y otros estados mundiales).
c. Principio de validez formal. La noción de validez constituye uno de de los conceptos
elementales de la teoría del derecho y del Estado. Sin embargo, se trata de una noción
sumamente polémica. No por casualidad el panorama mundial jurídico se ha configurado
con base en dos posturas encontradas: el positivismo frente al iusnaturalismo. Pasando
por alto el intenso debate que puede surgir sobre este tema, se puede señalar que el
positivismo defiende la idea de una validez formal; por el contrario, el iusnaturalismo lucha
por la reivindicación de una validez sustancial. De alguna forma, dentro del escenario
mundial (y también en el mexicano) el temor ante la inseguridad jurídica llevó a definir la
ventaja de una corriente sobre otra. Fue así como el positivismo se implantó en muchas
sociedades, incluso la mexicana. Y en la tradición positivista era moneda corriente que la
validez formal fuera el primero (y único) elemento de decisión. Sin embargo (y de nueva
cuenta aparecen los derechos humanos), se presentaron situaciones en diversos lugares
del mundo que dieron lugar a una revisión del modelo imperante.
Son muchos los casos que se pueden traer a colación. Pero quizás algunos de los más
notables son los procesos penales seguidos en contra de ciertos militares del régimen
alemán‐nazi. Ahí, la defensa de los militares alegaba que sus defendidos no habían hecho
más que cumplir con el derecho positivo, y ante lo cual la responsabilidad penal no
procedía. La contraparte, como se sabe, argumentó que más allá del derecho positivo hay
valores superiores a los cuales se les debe respeto.
Otro caso singular (menos publicitado y por lo mismo con menos influencia política) lo
constituye el caso francés de “lancer de nain” (lanzamientos de enanos) que llevó a los
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juristas de aquel país a un intenso debate. La polémica giró en torno a un enano que era
lanzado —por su propia voluntad y bajo el amparo del régimen de contratos civiles— como
objeto de diversión. La disputa, versó —pues— sobre si se debía permitir el lanzamiento
de enanos, porque la ley positiva lo tutelaba o, por el contrario, impedir dicho lanzamiento
aunque se atacará un texto positivo de la ley. La solución de la justicia francesa fue que no
se debía permitir el lanzamiento de enanos.15
Por otro lado, en cuanto a la situación mexicana y a pesar que desde hace algunos años
la SCJN se ha alejado de una visión rigurosamente positivista,16 no dejan de surgir los
conflictos. Por ejemplo, fue muy difundido el caso del poeta chiapaneco Sergio Hernán
Witz Rodríguez. Los hechos fueron los siguientes: el poeta elaboró un poema cuyas
manifestaciones atentaban contra los símbolos patrios. Específicamente escribió en su
poema lo siguiente: “Yo me seco el orín de la bandera de mi país, ese trapo sobre el que se
acuestan los perros y que nada representa, salvo tres colores y un águila que me producen
un vómito nacionalista o tal vez un verso lopezvelardiano de cuya influencia estoy lejos”.17
Como era de esperarse, dicha actitud fue calificada de ultraje a las insignias nacionales,
previsto y sancionado por el artículo 191 del Código Penal Federal. Se siguieron las
instancias judiciales correspondientes y el asunto llegó a la SCJN. Ya allí, los ministros
tenían frente a sí, de nueva cuenta, una tensión entre el derecho fundamental a la libertad
de expresión y la legalidad de la sanción prevista en el Código Penal federal. Al final
resolvieron con base en el principio de legalidad del Código Penal Federal (Amparo en
Revisión 2676/2003). No obstante, dos integrantes del máximo tribunal presentaron un
15 Otro caso en este tenor es el famoso asunto alemán “Lüth”. Los hechos fueron los siguientes: una conocida autoridad en materia de periodismo (H. Lüth) pedía boicotear la película Jud Sûb con el argumento de la ideología antisemita del director (Harlan). La empresa cinematográfica demandó a Lüth y utilizó como base de su demanda una disposición del BGB pues así se plasmaba que “el que dolosamente cause daño a otro de manera contraria a las buenas costumbres está obligado a repararlo”. Para la empresa cinematográfica la actitud de Lüth atentaba contra las buenas costumbres, pues promovía el boicot. El caso tuvo sus diversas instancias judiciales y, al igual que el caso de lanzamiento de enanos, originó un intenso debate. Al final se amparó a Lüth. 16 Amparo en revisión 553/89, III, Segunda Parte-1, Página: 419, Rubro: INTERPRETACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y DE NORMAS LEGALES. SUS DIFERENCIAS. El exacto cumplimiento de la Constitución sólo puede lograrse si su intérprete, liberándose de las ataduras de quienes se encargan simplemente de aplicar los textos legales (expresión positivizada del Derecho), entiende que su función no se agota en la mera subsunción automática del supuesto de hecho al texto normativo, ni tampoco queda encerrada en un positivismo formalizado superado muchas décadas atrás, sino que comprende básicamente una labor de creación del Derecho en la búsqueda de la efectiva realización de los valores supremos de justicia. 17 Publicado en la revista Criterios de Chiapas número 44 de abril del año 2001.
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voto de minoría (Ministro José Ramón Cossío Díaz y Ministro Juan N. Silva Meza) y
pugnaron por abandonar la idea de validez en sentido formal y consolidar un Estado
constitucional democrático anclado en una validez sustancial de respeto a los derechos
humanos. Específicamente escribieron que:
“Lo que nos correspondía, en definitiva, era garantizar el ámbito de
protección de un derecho fundamental y emitir una resolución que diera
plena operatividad práctica a lo que nuestra Constitución establece,
otorgando plena vigencia a los derechos civiles de los ciudadanos, elemento
sobre el cual debe apoyarse la construcción de la democracia que nuestra
Constitución prevé. Ello nos obligaba a amparar al quejoso contra el artículo
191 del Código Penal Federal, como medida imprescindible para
salvaguardar el núcleo de su derecho a expresarse libremente en nuestro
país, y a difundir las propias ideas mediante la publicación de escritos”.
Aquí es importante notar que la validez sustancial otorgada por los derechos humanos
no corre el riesgo de extravío como el ocasionado por el derecho natural. Esto es así
porque la validez sustancial se interrelaciona con la validez formal. O, si se quiere, ambas
constituyen las caras (aunque distintas) de una moneda.
Esto se entenderá mejor si de nueva cuenta se acude al voto de minoría de los ministros:
“Amparar al quejoso en esta instancia no implicaba —es importante
subrayarlo— hacer una declaración general de inconstitucionalidad del
artículo 191 del Código Penal Federal, ni expulsarlo definitivamente del
ordenamiento jurídico. Como es propio del juicio de amparo en nuestro
sistema jurídico, mediante el cual no se ejerce un control de
constitucionalidad de la ley con efectos erga omnes, sino inter partes, esto es,
para el caso concreto y no de manera abstracta, el delito de ultraje a los
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símbolos patrios se mantendría en el Código Penal y podría constituir el
parámetro para perseguir penalmente las conductas que así lo ameriten”.
No por casualidad es demasiada certera la afirmación del hoy Magistrado González
Oropeza (1998, 254) cuando escribe que “Por lo que respecta a México, la interpretación
judicial está atrapada en la aplicación letrista de la ley”.
d. Interpretación lógica del derecho. Otro de los mitos acuñados por el Estado
decimonónico es el de la aplicación, por regla general, de lógica en el derecho. No se pasa
por alto que habrá casos muy sencillos en los cuales las reglas lógicas son de fácil
aplicación. O como escribe Guastini (2008, 40) hay casos fáciles en los cuales
efectivamente el juzgador hace una aplicación lógica: “Cuando un juez decide un caso fácil,
se limita a tomar conocimiento de la norma: su enunciado interpretativo puede ser
verdadero o falso. Por el contrario, cuando resuelve un caso difícil, realiza un acto de
voluntad”. Aunque también es importante resaltar que el rechazo a una aplicación lógica
tampoco puede significar el desprecio a otras herramientas racionales de interpretación,
como puede ser la idea de ponderación o adecuación. Pero en todo caso, la concepción
decimonónica considera al juez como un ser neutral y su función se limita a ser la de un
lector autorizado por la ley para desarrollar un proceso lógico‐aplicativo de la norma al
hecho concreto. En otra presentación, para los partidarios de esta postura el texto
normativo tiene un sentido univoco “y susceptible de ser conocido, y que desconoce por
tanto la vaguedad y lo equivoco de los enunciado normativos” (Guastini 2008, 40). Con
cierto grado de exageración, el importante constitucionalista italiano Ricardo Guastini
(2008, 40), dice que “esta postura aparentemente no es compartida por nadie”. Olvida que
en México existen juristas que todavía creen (de buena o, hacen creer, de mala fe) en la
aplicación lógica del derecho.
Realmente y como explican algunos juristas (cfr. Cossio y Raigosa 1998), la invocación a
la aplicación literal y lógica del derecho esconde una manipulación ideológica: o bien que
el juez no tiene intereses políticos o que, si los tiene, puede separar fácilmente su
personalidad ideológica de su personalidad jurídica. Contra esta visión, los partidarios de
los derechos humanos han hecho notar de forma importante que no resulta fácil separar al
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hombre o mujer juez del hombre o mujer que interactúa en la sociedad. El hombre o mujer
juez no puede quitarse “su ideología socio‐cultural” al momento de entrar al juzgado. Y si
no pueden hacerlo, entonces la justicia no es más que la decisión de los que detectan el
poder o, en el mejor de los casos, de una visión unitaria de la vida. Por ello, se ha dicho que
“es imposible seguir interpretando a las normas constitucionales como la pura y acabada
decisión de quienes detectan el poder” (Cossio y Raigosa 1998, 269). Aun más: no es
posible pretender que en las actuales condiciones de pluralidad política y social... los
actores sociales se sometan a un punto de vista unitario decidido con independencia de
sus particulares interese e ideologías” (Cossio y Raigosa 1998, 269).
e. Garantías individuales como herramientas y no como sustancia de los derechos
humanos. Una deficiencia notable del Estado decimonónico en la tutela de los derechos
humanos se vislumbra cuando protege formulas vacías y no sustanciales en torno a los
derechos humanos. Efectivamente, toda vez que los derechos humanos son valores y no
conceptos vacíos, su reconocimiento acarrearía una especia de reconocimiento al
iusnaturalismo y para evitarlo proponen —mejor— una salida instrumental. En el caso de
México, la SCJN ha establecido (para el caso de los artículos más invocados en el litigo
mexicano: 14, 16) que las garantías individuales son un instrumento y no la sustancia.18
Con ello, el amparo mexicano literalmente cierra las puertas a los derechos humanos, pues
sólo permite su ejercicio cuando se trata de violación a las garantías individuales (art. 1 de
la Ley de Amparo).
f. Catálogo flexible, pero armónico de los derechos humanos. La SCJN reconoció hace
tiempo que “Las garantías constitucionales no deben tomarse como un catálogo rígido,
invariante y limitativo de derechos concedidos a los gobernados, que deba interpretarse
por los tribunales de amparo en forma rigorista, porque ello desvirtuaría la esencia misma
18 Improcedencia 1986/96, Tesis: I.6o.C.28 K, Página: 547, Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES. NO SON DERECHOS SUSTANTIVOS, SINO QUE CONSTITUYEN EL INSTRUMENTO CONSTITUCIONAL PARA SALVAGUARDAR ESTOS. Las garantías individuales que se encuentran consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, como lo son la del debido proceso y la de fundamentación y motivación en todo acto de autoridad, como su nombre lo indica, garantizan la aplicación de la ley en cuanto a los procedimientos seguidos ante tribunales, con el objeto de proteger la integridad física, la libertad y los bienes, siendo éstos, los derechos humanos del gobernado, entre otros; es decir, las garantías individuales, no son derechos sustantivos, sino que constituyen el instrumento constitucional establecido por la propia Norma Fundamental del país, para salvaguardar tales derechos.
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de dichas garantías”.19 Esto es, consagró jurídicamente la idea de un catálogo flexible.20
No obstante, dicha flexibilidad se vio oscurecida por una razón ideológica. Según esta
concepción el catálogo de derechos, aunque flexible, era armónico. La base de la armonía,
como ya se ha manifestado líneas arriba, radicaba en la imposición de una sola visión
constitucional: la construcción decimonónica del Estado liberal.21
Ciertamente, y como explica Sánchez (2008, 256‐257), para la SCJN el catálogo de
derechos humanos consagrados en el apartado de garantías individuales se rige bajo la
idea de que se trata de “una ordenación apriorística e inmutable”; circunstancia “derivada
de una postura axiológica decimonónica”.
Al tratarse de un “todo armónico” basta con un solo “guardián” o en el mejor de los
casos es suficiente con crear una institución22 (que sin facultades jurisdiccionales para
resolver controversias) vigile el respeto a dicho catálogo.23 Por ejemplo, en el caso de
México, se ha creado una Comisión Nacional de los Derechos Humanos (y en los ámbitos
locales Comisiones Estatales de Derechos Humanos) cuyas resoluciones únicamente tienen
el carácter de recomendaciones. No pueden, dichas Comisiones (y tampoco deberían, claro
está), resolver con carácter judicial la protección de los derechos humanos, pues esta
función corresponde a un Tribunal Constitucional (o a quien haga sus veces). Desde luego,
se podrá objetar que esta protección ya está reconocida por la Suprema Corte de Justicia
19 Amparo en Revisión 597/73, p.39, tesis aislada. Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES, ALCANCES DE LAS. 20 Téngase presente que hay un campo fértil de discusión académica sobre si la SCJN puede conocer de violaciones a Derechos humanos que no estén contenidos dentro de las garantías individuales (cfr. Martínez Sánchez 2006, 109). 21 cfr, Moreno, 2008, 335-357 22 Esta Institución cuyos antecedentes más remotos se encuentran en el Eflore (Esparta) y Euthynoi (Atenas) encuentra su mejor expresión en el Ombudsman de Suecia. Para una revisión del Defensor del pueblo en historia latinoamericana puede consultarse a Fix-Zamudio (2001, 403-422). 23 Constitucionalmente, para el caso de México, la comisión Nacional de Derechos Humanos y conforme al artículo 102, inciso B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es parte de los “organizamos de protección de os derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, son excepción de los del poder judicial de la federación, que violen estos derechos”. La Suprema Corte de Justicia de nación ha reconocido bajo el rubro COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. SUS RECOMENDACIONES NO TIENEN EL CARÁCTER DE ACTOS DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, como funciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, lo siguiente (amparo en revisión 590/98, tesis VI.3º. 16K, página 507, tesis aislada) : “es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es el de conocer, e investigar aun de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos y formular recomendaciones”.
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de la Nación,24 pero, como se ha dicho,25 la protección a los derechos humanos desde el
ámbito local no está garantizada.
3. Estado Constitucional democrático y justicia constitucional local
El Estado de derecho contemporáneo o, en una expresión más adecuada, el Estado
constitucional democrático —como se ha visto— tiene características contrapuestas al
Estado decimonónico. En primer lugar, parte de la idea de que los estados‐nación son
sociedades plurales y altamente heterogéneas. En segundo lugar, considera a la soberanía
como una idea útil, pero alejada de la tradicional visión rousseauniana; es decir, la
soberanía deja de ser un concepto unitario e indivisible para convertirse en un concepto
dinámico, dúctil y disperso. En tercer lugar, la idea de validez adquiere un doble rostro: la
norma es válida por cumplir con los requisitos legales (hecho), pero además por cumplir
con el respeto a los valores tutelados por la norma (cfr. Ferrajoli, 874). En cuarto lugar, se
separa de la interpretación lógica del derecho y su lugar lo ocupa una teoría
neocognitivista contemporánea. Según esta teoría neocognitivista, el derecho puede tener
casos fáciles, pero también casos difíciles en virtud de la ambigüedad y vaguedad del
textos normativo. Ante lo anterior, el juzgador tendrá que actuar conforme a parámetros
distintos al señalado por el modelo decimonónico. En quinto lugar, los derechos humanos
son “valores” o deberán ser “valores” constitucionalizados y no simple herramientas. En
sexto lugar, los derechos humanos constituyen un catálogo flexible y dinámico sujeto a las
reglas de ponderación.26 Pues bien, todo lo anterior ¿cómo se conecta con la justicia
constitucional local?
La respuesta está en la solución a la paradoja planteada líneas arriba. La paradoja, como
se recordará, se presenta de la siguiente manera: si la justicia local será revisada al final
24 Al menos así, se ha establecido por la suprema Corte de justicia de la Nación en diversas tesis jurisprudenciales. Vid. (Amparo en revisión 136/2002, tesis II.2o. Pág. 1737) DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y ALUDIDOS EN LA RECOMENDACIÓN DE ALGUNA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, AMPARO PROCEDENTE EN EL CASO DE. 25 Recuérdese el caso de Elpidio Fontes. 26 La ponderación se convierte en una herramienta para resolver los casos de tensiones entre derechos humanos.
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por la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se
acudiría —de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia
local no puede ser revisada por la justicia federal, se violentaría el principio de supremacía
constitucional. Ahora bien, creo que dicha paradoja se presenta únicamente bajo el marco
de un estado decimonónico pero pierde fuerza bajo el amparo de un Estado constitucional
democrático. Esto se entenderá si se revisan cada una de las características de la
propuesta constitucional y democrática.
a. El fundamento socio‐jurídico lo constituye una sociedad heterogénea. Precisamente
por ello, en Estados de esta naturaleza el federalismo se presenta como una solución. Las
múltiples ramificaciones socio‐culturales encuentran en dicha fórmula política un
elemento de unidad. Esto no significa, desde luego, volver a la criticada postura de una
declaración de homogeneidad irreal. Por el contrario, la diversidad es reconocida y
agrupada bajo intereses comunes (y no de características comunes): la necesidad de
interrelación entre los diferentes y bajo el pacto de acuerdos políticos. El acuerdo político,
en este caso, es la adhesión al sistema federal regido por los principios constitucionales de
democracia y derechos humanos.27 En este tenor, la heterogeneidad y no la
homogeneidad es la que otorga sentido al artículo 40 de la CPEM cuando prescribe que “Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una republica representativa, democrática,
federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta
Federación”.
Pero la operatividad de esta situación (federalismo) reposa sobre una evidente base: la
Constitución local materializada y no solamente formalizada. Es decir, si la Constitución
local únicamente se limita a transcribir lo establecido en otras constituciones locales o, en
el peor de los casos, reiterar lo que la Constitución federal ha dicho, el federalismo pierde
su razón de ser. Efectivamente, si el federalismo se ha menoscabado por la actitud
centralista de la Federación, también se debilitado por la pereza legislativa local (cfr. Valls
2008, 138). Se deben dejar para la Federación los aspectos comunes y normativizar en los
27 No por casualidad los derechos humanos (tutelados a través de las garantías individuales) y la organización política-jurídica (democracia) establecida en el artículo 116 de la CPEM son las normas que regulan el pacto federal
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estados las necesidades especificas (incluso hasta por cuestiones de ubicación territorial
cada estado tiene necesidades propias. Piénsese, por ejemplo, en el caso del Estado de
Veracruz, que colinda con el mar, y compárese con el estado de Hidalgo, que no tiene
dicha colindancia). En suma: la heterogeneidad, si la es tal, exige una Constitución local
distinta a la federal. Y dicha distinción adquiere firmeza con un elenco específico de
derechos humanos.
b. Un concepto “nuevo” de soberanía. La idea de un nuevo concepto de soberanía es,
como resulta conocido, obra de Luigi Ferrajoli, figura central en la propuesta de un Estado
de derecho de corte garantista. Bajo esta óptica la soberanía se aproxima más al concepto
de autonomía política. Su función, con este nuevo rostro, consiste en ordenar y tutelar el
propio esquema político, siempre con base en los derechos humanos. La soberanía implica,
de este modo, libertad antes que poder. Y en el caso de justicia constitucional local, la
soberanía significaría libertad para regirse políticamente (Constitución local), pero,
además, para supervisar dicho régimen a la luz de los principios garantistas. Esto es, una
soberanía en estos términos significa la idea de dictarse leyes (autolegislación o autonomía
política), pero —y aquí algo importante— significa, al mismo tiempo, el derecho (de cada
entidad federativa) a revisar por sí misma su autolegislación. Esto es, la Constitución
(impuesta por la característica de la heterogeneidad) reclama un “guardián”. Y dicho
guardián es mayormente demandado (o, si se quiere, legítimamente justificado) cuando
cada Estado integrante de la Federación cuenta con su propio elenco de derechos
humanos. En suma: la segunda característica aporta elementos de justificación para la
creación de un guardián constitucional local.
c. Validez. Una preocupación permanente en los teóricos mexicanos del derecho
constitucional local, es la idea de una duplicidad normativa. No obstante, creo que dicha
duplicidad normativa desaparece si se atiende a un doble concepto de validez normativa.
Ciertamente, para el Estado constitucional democrático, al partir del hecho de la
heterogeneidad, el sistema de jerarquía solo prevalece para resguardar principios
universales abstractos pero se sustituye por una relación de coordinación en niveles éticos
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concretos.28 Para ser más claro: los derechos humanos tienen un doble rostro (o si se
quiere una doble validez). Un rostro es su universalidad, aunque esta universalidad
generalmente es de carácter abstracto (validez formal) pero también tienen el rostro de la
validez de contenido (validez sustancial). Como validez formal, un derecho humano puede
consagrar el derecho a la libertad de creencias. Pero esa libertad de creencias presentará
diversas facetas según la sociedad de la que se trate. Así, por ejemplo, no tiene el mismo
valor para un musulmán creyente el derecho a rezar (derecho a la libertad de religión) que
para un norteamericano ateo. Para el primero, el derecho a la libertad de religión
constituye un elemento esencial de su vida, para el segundo, el derecho a rezar no pasa de
ser una “buena intención”. Por ello, en un sistema federal todos los estados deben estar
regidos por principios universales abstractos (derecho a la libertad, derecho a la igualdad, y
otros) pero dichos derechos deberán ponerse en marcha con un elenco de derechos
humanos específicos para cada uno de los Estados. Piénsese, por ejemplo, en las
diferencias contextuales que tiene el Estado de Oaxaca en relación con el Estado de
Monterrey. Sus necesidades y sus posturas éticas concretas varían considerablemente
(aunque todos deben estar regidos por los principios constitucionales de la Federación).29
La idea de soluciones contextuales se ha utilizado para justificar algunas otras
aplicaciones jurídicas (Bayón 2006, 105) pero también para el tema de los derechos
humanos (cfr. Caso Lovelace vs. Canada).
Por lo anterior, una de las funciones de los guardianes constitucionales locales (función
que no podrían llevar a cabo un Tribunal federal) es la de encontrar soluciones
contextuales para las controversias suscitadas en virtud de los derechos humanos
reconocidos en las Constituciones locales que aunque similares a los de la Constitución
federal adquieren el matiz propio en cada Estado. Por el contrario, la función de un
Tribunal Constitucional Federal (en esta lógica) seria la de vigilar los principios universales
abstractos.
28 Se sigue aquí la distinción de Habermas entre moral y ética (Habermas 2005). 29 Incluso, propiamente y a pesar de la disputa en torno al lugar que ocupan los tratados internacionales en la jerarquía constitucional, lo cierto es que la exigencia del respeto a los tratados en derechos humanos cada vez mas adquiere fortaleza, por lo cual (en materia de derechos humanos) no prevalecerá la opinión de la Federación, sino del mundo. Esto es, y como escribe Ferrajoli, se están abriendo las puertas hacia un constitucionalismo mundial (cfr. Ferrajoli 2004, 102- 106).
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d. Interpretación del derecho y e. Valores. Si se acepta la idea de que el derecho se
interpreta y no se aplica lógicamente y además se acepta la idea de valores superiores que
rigen a una sociedad, entonces se acumulan razones para que sean jueces locales los que
resuelvan el tema de los derechos humanos (en lectura ética concreta) y no jueces
federales, que por su posición geográfica y política no mantienen una estrecha relación
con la normatividad a la cual desean tutelar. Además, aceptar las dos razones aludidas
(interpretación del derecho y valores) acaba con la aparente superioridad intelectual de los
jueces federales sobre los jueces locales pues ¿por qué debe considerarse que unos son
mejores que otros? Al final de cuentas, tanto unos como otros tienen la misma capacidad y
razonan de forma similar. La distribución de funciones no debe ser considerada como una
división de superioridad‐inferioridad.
e. Derechos humanos como catálogo flexible. Un elenco de derechos humanos en una
Constitución local debe partir de la idea de que los derechos humanos (como se dijo líneas
atrás) tienen dos tipos de validez: la validez formal y la sustancial. La validez formal otorga
universalidad y la sustancial concede materialización. Una y otra generan flexibilidad
dentro del catalogo de los derechos humanos y dejan una apertura interesente para el
doble reconocimiento de derechos humanos. Desde luego, el manejo de dos discursos
diferenciadores de los derechos humanos (universal abstracto y ético concreto) impone
precaución al momento de reglamentar. Aunando al hecho de que podría haber derechos
humanos de carácter ético concreto que, en nombre del federalismo, exijan un respeto
uniforme en todos los Estados federados.
Por otro lado, la flexibilidad de catálogo permite dos agregados adicionales en una
Constitución local sin el riesgo de caer en la repetición innecesaria (cfr. Martínez Sánchez
2006, 104‐112): por un lado, el reconocimiento a derechos humanos reconocidos en
tratados internacionales y todavía no incluidos en el pacto federal, y por el otro lado, la
creación de nuevos derechos humanos.
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4. A manera de conclusión: la puerta a la protección total de los derechos humanos y la
necesidad de un “guardián” de la Constitución local.
Los apartados 1 y 2 han servido como premisas de una conclusión que aquí se quiere
expresar: la protección total de los derechos humanos en una sociedad heterogénea no
puede pasar por alto la necesidad de un guardián de la Constitución local. Este guardián
puede adquirir diversos rostros y diversas formas.
En cuanto a los rostros, el modelo más difundido hasta nuestros días es el prototipo
europeo. Como se sabe, este prototipo europeo deposita la confianza de la guarda de la
Constitución a un Tribunal Constitucional. Sin embargo, este modelo europeo adquiere
diversas tonalidades en razón a su composición (número y elección de juzgadores), a su
posición política (autónomo, dependiente del poder legislativo, dependiente del poder
judicial), su parámetro de control, su competencia, el procedimiento y la fuerza de las
sentencias dictadas. Además, tampoco es la única alternativa de guarda a la Constitución.
Existen otras alternativas (eso no significa, desde luego, que se abandone la idea de un
guardián de la Constitución). Por ejemplo, Holanda no cuenta con un Tribunal
Constitucional y la guarda se concede al Parlamento a través de la vía de las leyes
reinterpretativas.
En cuanto a las formas, la guarda de la Constitución puede ser monopolizada por una
sola institución jurídica (Kelsen propuso un Tribunal Constitucional; Schmitt concedía esta
facultad al ejecutivo) o compartido a través de un diálogo interinstitucional por dos o mas
instituciones jurídicas (Poder Judicial y Poder Legislativo, o Poder Judicial y Poder
Ejecutivo). El caso paradigmático es el del sistema canadiense y su figura (promotora del
diálogo entre el Parlamento y el Poder Judicial) de la cláusula notwithstanding.
A pesar de esta variedad de propuestas, considero que por el momento y dado la
transición que vive México hacia una democracia, el mejor modelo de guarda de las
constituciones locales es la de un Tribunal Constitucional local. Esto no significa (contrario
a lo que pueda pensarse) una limitación a la autonomía política de los estados federados.
Por el contrario, es precisamente un elemento de fomento a la autonomía política.
“Sexta Mesa Redonda”
111777555
Este Tribunal Constitucional local deberá contemplar los siguientes principios:30
1.‐ El principio de heterogeneidad. Un Tribunal Constitucional funciona precisamente
para respetar la heterogeneidad social y no para suprimirla. Al menos así se ha expresado
en las corrientes más avanzadas del derecho constitucional (cfr. Denninger y Grimm 2007).
Al respeto, el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, en su calidad de
guardián de la Constitución de aquel país, ha dejado escrito en la sentencia Washington v.
Glucksberg que su función es precisamente la de permitir el debate, la lucha de ideas, pues
todos los problemas jurídicos no son fáciles de resolver bajo una óptica individualista,
puesto que “hay un debate honesto y profundo acerca de la moralidad, la legalidad” de
dichos temas polémicos; ante lo cual, una sentencia constitucional debe ser promotora de
la deliberación y el fomento al pluralismo; es decir, que “permita que tal debate continúe,
tal y como debe ser en una sociedad democrática”.
2.‐ El principio de estatuto constitucional. El Tribunal Constitucional local sólo tiene
sentido si las constituciones locales se vuelven operantes.
3.‐ El principio del monopolio constitucional. El diseño institucional otorgará la
protección a un solo guardián y recaerá precisamente en los Tribunales Constitucionales
locales.
4.‐ El principio de pluralidad ideológica en su Constitución. Independientemente del
mecanismo de selección de los o las jueces constitucionales, el perfil de cada uno de ellos
o ellas deberá permitir la integración de un cuerpo colegiado con una pluralidad ideológica
(y no política).
5.‐ El principio de funciones jurisdiccionales. El Tribunal Constitucional tendrá diversas
funciones de acuerdo al contexto de cada estado, pero principalmente (en forma
irrechazable) se constituirá para proteger los derechos humanos reconocidos en las
constitucionales locales.
6.‐ El principio de autonomía. Como se mencionó líneas arriba, y aquí se reitera, el
Tribunal Constitucional local deberá tener autonomía para obtener una adecuada
30 Principios comunes a todos los diseños constitucionales que siguen el modelo europeo y cuya lista, principalmente, ha sido elaborada por Favoreu, 1994, 15 y sigs.).
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funcionabilidad. Ciertamente, “A fin de lograr una verdadera estabilidad y funcionamiento
de los poderes en cada entidad federativa, se considera que debe independizarse la justicia
constitucional de la ordinaria legalidad, y así con la más absoluta imparcialidad se
pronunciaría una decisión de gran peso jurídico en la impartición de la justicia
Constitucional” (Martínez Sánchez 2006, 112).
Ahora bien, y quizás pensando en la materialización de esta idea, el elemento
básico es el de la necesaria reforma al artículo 116 de la CPEM. Dicha reforma, deberá
tener principalmente cinco ejes temáticos. Primero: la obligatoriedad de los Tribunales
Constitucionales locales como mecanismos tutelados (y promotores) por (y para) el pacto
federal. Segundo: la naturaleza y ubicación del Tribunal Constitucional dentro de la
tradicional división de poderes; Tercero: los principios rectores de los Tribunales
Constitucionales locales. Cuarto: las funciones del Tribunal Constitucional; Quinto: la
composición de los Tribunales Constitucionales locales.
Sobre los anteriores ejes temáticos cabe precisar algunas breves acotaciones. Por lo
que se refiere a la obligatoriedad en la instauración de los Tribunales Constitucionales,
debe tenerse presente que con dicha propuesta no se violenta el principio de soberanía de
los estados, pues como se apuntó en muchas líneas atrás (y aquí se reitera), la soberanía
debe entenderse como un mecanismo de coordinación para con los demás estados, y es
precisamente el pacto federal el que debe crear mecanismos apropiados para dicha
coordinación. En este tenor, la existencia —por obligatoriedad a través del pacto federal—
de Tribunales Constitucionales locales no limita el ejercicio soberano, sino que, por el
contrario, lo facilita y lo promueve.
En segundo lugar, la existencia de Tribunales Constitucionales locales tampoco
violentaría la tradicional división de poderes, pues cada uno de ellos se ubicaría dentro del
Poder Judicial, pero con autonomía propia funcional, técnica y presupuestal.
En tercer lugar, los Tribunales Constitucionales locales deberán regirse por los
principios arriba anotados. Dichos principios serán la guía de dichas instituciones y servirán
para generar una sociedad democrática y plenamente respetuosa de los derechos
humanos.
“Sexta Mesa Redonda”
111777777
En cuarto lugar, sobre las funciones de los Tribunales Constitucionales locales,
deberán especificarse claramente las funciones de cada uno de ellos para evitar duplicidad
de funciones con la SCJN. En este caso deberá tenerse presente que los Tribunales
Constitucionales locales deberán, antes que nada, atender la tutela a los derechos
humanos constitucionalizados únicamente en las Constituciones locales (nuevos o
contextualizados) pues los derechos humanos ya previstos en la Constitución federal serán
objeto de tutela a través de la vía federal. Por otro lado, también es necesario que dichos
Tribunales atiendan los casos en los que aún no se encuentran caminos legales para su
solución. Específicamente todos los relacionados a la organización interna del Estado. Y
aquí la lista puede ser grande, pues entrarían los casos de control constitucional (por
ejemplo el control a la reforma constitucional) o la solución de conflictos31 (conflictos
entre dos o más municipios, un municipio frente a un órgano autónomo y otros casos).
En quinto lugar, no debe pasarse por alto la composición de los Tribunales
Constitucionales locales. Y con objeto de asegurar la pluralidad y la diversidad de
opiniones, éste debe ser un órgano colegiado e integrado por funcionarios con diversa
perspectiva socio‐política.
Ahora bien, una propuesta de reforma al artículo 116 quedaría de esta manera:
ARTICULO 116. …
I. …
II. …
III. …
31 Propiamente es la acción de controversia constitucional de índole local. Como sabe, esta situación no encuentra cobijo dentro de nuestra legislación federal. Hasta el momento la idea imperante es que no hay posibilidad de controlar las acciones inconstitucionales locales si estas carecen de vinculación con violaciones a la Constitución federal (tesis: P/J; 30/2000, p. 812, rubro: CONTROVERSIAS CONTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO LE COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSCIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL).
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… (actual contenido de la fracción III)
…(actual contenido de la fracción V)
Cada Estado instaurará un Tribunal Constitucional local a quien se le confiará la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución local del Estado de que se trate, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, se regirá bajo el siguiente marco
normativo
1.‐ Principios: se regirá por los principios de respeto a la heterogeneidad social, estatuto
constitucional, monopolio constitucional, pluralidad ideológica. primacidad de los
derechos humanos y autonomía.
2.‐ Naturaleza del Tribunal Constitucional: …
3.‐ Funciones del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional local tendrá
competencia
— Para conocer de las violaciones a los derechos humanos garantizados por la
Constituciones locales y no previsto por la Constitución Federal
— Para conocer y resolver los conflictos surgidos en la aplicación de la Constitución
Política de los Estados
— De las controversias constitucionales locales. Se entenderá por controversia
constitucional…
— De las acciones de inconstitucionalidad locales. Se entenderá por acción de
inconstitucionalidad local…
4.‐ Ejercicio de la acción. Cada Estado diseñara el modelo institucional para el ejercicio
de la acción ante los Tribunales Constitucionales locales.
5.‐ Composición de los Tribunales constitucionales locales. Éstos se integran de forma
colegiada y corresponderá a a cada estado diseñar la estrategia de selección de sus
integrantes.
IV. …
VII. …
“Sexta Mesa Redonda”
111777999
Finalmente, y en conclusión, la implantación de Tribunales Constitucionales locales,
significará un avance importante en el aseguramiento de los dos pilares fundamentales de
la aspiración de toda sociedad contemporánea: el respeto a la democracia y a los derechos
humanos
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“Sexta Mesa Redonda”
111888111
Sobre los retos de la controversia constitucional a nivel local Silvia del Carmen MOGUEL ORTIZ
Agradezco a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Tribunal Electoral de la
Federación, su amable invitación para participar en esta sexta mesa redonda sobre
la justicia constitucional en las entidades federativas, tema que es de gran trascendencia
para el desarrollo correcto del federalismo mexicano.
En esa temática de la controversia constitucional a nivel local su funcionamiento, retos y
perspectivas, se puede apreciar con claridad la posibilidad de la trascendencia de las
decisiones constitucionales estatales como medios de defensa de las mismas, cuya
comprensión, legislación y resultados pueden delinear una contribución sustancial también
para el desarrollo del constitucionalismo mexicano.
El tema de las controversias estatales debe entenderse, en lo fundamental, dentro de la
estructura orgánica que para el efecto delinea en lo correspondiente la Constitución
Federal, como el evento jurídico que en su atención jurisdiccional compromete las
posibilidades completas del sistema que superan la simple consideración jurídica, para
integrarse al todo de complejidad que el acto de autoridad comprometido representa.
Entonces, de gran importancia resulta la evolución del sistema jurisdiccional en lo que
respecta a los medios de control de la constitucionalidad, tanto en lo previsto por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en lo establecido en las
constituciones de algunos Estados.
Para el estudio de este tema es necesario efectuar consideraciones que sirvan de partida
al comentario que se propone. En primer lugar, debe reconocerse la falta de una
regulación constitucional local, que establezca las bases mínimas, ésta es, una de las
principales problemáticas que enfrenta el derecho procesal constitucional local.
Vale para nosotros el argumento de lo que se ha legislado en Campeche al respecto. En
la Constitución Estatal el artículo 88 fracción IV, (reformado el 2 de febrero de 2001);
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contempla una facultad que otorga al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado,
conocer y resolver los conflictos entre:
A. El Estado y un Municipio;
B. Un Municipio y otro;
C. Un Municipio y una sección municipal;
D. Una Sección Municipal y otra;
E. Los Poderes, Ejecutivo y Legislativo del Estado;
F. Cualquiera de los anteriores y una entidad paraestatal;
G. Dos entidades paraestatales;
H. Dos entidades paramunicipales, o
I. Una entidad paraestatal y una paramunicipal.
En el Estado de Campeche, el medio de control orgánico competencial considera un
número de supuestos de procedencia que plantean diversas inquietudes, tanto en la
significación real como en su desarrollo procedimental.
Por ejemplo, en el caso de las Secciones municipales, se les legítima para promover un
conflicto orgánico. Esta legitimación nos hace pensar que en la Constitución local se
reconoce la existencia de esas Secciones así como su esfera competencial, o se habilita al
Legislador local para establecerlas y dotarlas de una competencia propia.
Pero al analizar las fracciones III y IV del artículo 102 de la Constitución Política del
Estado de Campeche, encontramos que los Municipios podrán subdividirse
territorialmente en Secciones Municipales, las cuales serán administradas por un cuerpo
colegiado, auxiliar del Ayuntamiento, al cual se le nombrara Junta Municipal, de elección
popular directa, que será integrada por tres Regidores y un Síndico. Incluso en el artículo
105 de la misma Constitución se señalan las funciones y los servicios públicos que le
corresponden al Municipio, pero nunca se menciona que se le confiere a las Juntas
Municipales competencia alguna.
“Sexta Mesa Redonda”
111888333
De igual forma al analizar diversos artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de
Campeche1, prevén que cuando la extensión o densidad de la población sean los
necesarios, el Municipio podrá subdividirse en Secciones Municipales que serán auxiliados
en sus funciones por Juntas Municipales en las Secciones que se dividan, incluso el
gobierno municipal estará a cargo de estas Juntas, que dependerán del Ayuntamiento.
De acuerdo con estas disposiciones, difícilmente podría sostenerse que existe un ámbito
competencial reservado a las Secciones Municipales que resulte ajeno al ámbito propio del
Municipio al que pertenezca.
Para obtener mas resultados nos deberíamos hacer la siguiente pregunta: ¿es
cuestionable la posibilidad jurídica de que exista una controversia constitucional entre un
municipio y una Sección Municipal?.
Por lo que al estudiar el artículo 115 de la Constitución General de la República, no
anuncia la competencia de estas entidades territoriales en el seno del Municipio, ni la
Constitución del Estado de Campeche, ni la Ley Orgánica Municipal del Estado de
Campeche establecen un ámbito de competencia propio y exclusivo de las citadas
Secciones.
A su vez, los conflictos orgánicos entre Secciones Municipales, en el supuesto que ambos
pertenezcan al mismo Municipio, los mismos podrán resolverlo por el Ayuntamiento
respectivo, sin que ello implicara el ejercicio de una atribución jurisdiccional.
Entonces, en este tema de las Secciones Municipales se abre una importante posibilidad
de estudio.
En otro orden de ideas, es interesante considerar la posibilidad de que existan conflictos
entre los Poderes del Estado y un organismo paraestatal, a lo que debemos tomar en
cuenta que los organismos pertenecen a la administración pública y el titular es el
Gobernador del Estado, tal como lo señala el artículo 2° de la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado de Campeche.
1 3, 10, 30, 33, 148 y 150
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En relación a los posibles conflictos entre el Poder Legislativo del Estado y los
organismos paraestatales, se abre otra interesante consideración respecto de la
representación de estos organismos. En la lectura integral del tema también se establece
una interesante interrogante.
El tema central en estas dos ultimas consideraciones consiste en la perspectiva de
legitimar al Gobernador del Estado para promover un conflicto constitucional, lo que se
debe resolver realizando una ponderación política entre centralizar en el Ejecutivo Local la
defensa de ese ámbito de la administración pública o bien descentralizar la misma entre
los órganos de gobierno de las entidades u organismos paraestatales. Sin embargo, lo
cuestionable de esa descentralización radica en la posible afectación a la valoración que
corresponde realizar al Ejecutivo local sobre la conveniencia política, social o económica de
iniciar el juicio respectivo.
Lo que se debe ponderar es que por una parte los conflictos constitucionales no pueden
darse entre órganos cuya relación se rige por el principio de jerarquía y que, por otro lado,
en el caso de los conflictos en los que se vean involucradas esferas competenciales de
diversas entidades políticas, especial cuidado debe tenerse al determinar qué Poderes u
Órganos son los legitimados para promover el juicio respectivo.
Por otra parte, es necesario agregar que en la Constitución Política del Estado de
Campeche se señala que estos juicios serán resueltos por el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia del Estado, lo que desde luego motiva comentarios e interrogantes sobre la
naturaleza y funciones del órgano al que la Constitución deposita esta importante función.
Tratando de atender propiamente al tema, debemos aceptar que la consolidación de los
sistemas locales de control constitucional jurisdiccional están determinados por el
establecimiento de sus bases en la Constitución General de la República. Para que este
sistema de medios locales funcione es necesaria su articulación con los medios de control
de la constitucionalidad de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En el contexto se ve la íntima vinculación entre el tema de la controversia constitucional
local y la jurisdicción local. La doctrina al estudiar la justificación de una jurisdicción
constitucional local reconoce que la consolidación de la misma está condicionada a su
“Sexta Mesa Redonda”
111888555
grado de eficacia protectora con los medios de control nacionales, cuando menos en
tres aspectos:
A. Agotamiento obligatorio de los medios locales,
B. Definitividad e inimpugnabilidad de lo resuelto en los medios locales respecto del
régimen interno, y
C. Ensanchamiento de la tutela conferida en los medios locales respecto de los
medios nacionales.
Puede entenderse, por tanto, que el establecimiento de la justicia constitucional local
podría estar condenada al fracaso, pues los sujetos legitimados para promover los medios
de control locales definitivamente optarán por acudir a la justicia constitucional local si
tienen la certeza de que a través de ella pueden obtener la misma protección que en la
justicia constitucional nacional.
Por lo consiguiente, si se trata de que los Estados establezcan sus propios medios de
control para defender su constitución, y que los gobernados crean en las instituciones
estatales, a las que se han dado en denominar como controversias constitucionales,
acciones de inconstitucionalidad y el juicio de protección de derechos humanos; se estima
que las resoluciones emitidas por estos medios locales deben ser definitivas e inatacables,
esto es, que no proceda en su contra el juicio de garantías, es decir, que los Estados deben
atender el orden jurídico parcial en el cual las normas que constituyan el parámetro de
control, siendo correcto que en la Constitución de cada Estado se reproduzcan los
mandatos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se puede citar que el régimen interno de los Estados se constituye en las normas
jurídicas que despachen los órganos locales con potestad normativa, es decir, en la
Constitución del Estado.
Para que esto pueda alcanzar una justicia constitucional local; es necesario que la
Constitución Local, se ampare en las disposiciones establecidas en la Constitución General
de la República, que rige las atribuciones al seno de los Estados y los Municipios;
esencialmente lo establecido en los artículos 115 y 116 de esta norma Fundamental.
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Si los juicios constitucionales locales no fueran resueltos como se señaló anteriormente,
éstos serían revisables por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que permitiría que
problemas relacionados con el régimen interno de los Estados se resolvieran a través de
los medios de control nacionales.
Un sistema que pretendiera un adecuado control constitucional local tendría que
reconocer la definitividad e inatacatabilidad de lo sostenido por los órganos de la justicia
constitucional local al señalarse el alcance de los normas constitucionales relacionadas con
el régimen interno de los Estados y, por otra parte, daría lugar a que la Suprema Corte
de Justicia de la Nación mantuviera su posición de órgano terminal en materia de
interpretación de la Constitución General.
En conclusión, para ser eficaz la jurisdicción constitucional local, se estima necesario
reformar la Constitución General de la República para establecer las bases que la rijan, que
las decisiones emitidas por las Salas Constitucionales de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados de la República sean definitivas e inatacables en lo que se refiera al
régimen interno del Estado.
Lo que implica reconocer que las violaciones indirectas que se hicieran a los artículos 14
y 16 Constitucionales, por no respetarse lo establecido en las Constituciones Locales, no
podrán ser análisis en la jurisdicción constitucional nacional.
Agradezco la paciencia de su tiempo para escuchar estas ideas en torno a estas
cuestiones superiores del constitucionalismo estatal.
“Sexta Mesa Redonda”
111888777
La duda de ley: interpretación creadora de leyes secundarias locales por la sala constitucional
del Estado de Veracruz Ricardo Morales Carrasco
“Los tribunales constitucionales deben decir algo… y en el estado de Veracruz, su Sala
Constitucional, lo está haciendo”.
En el Estado de Derecho moderno uno de los paradigmas es la transformación de los
diversos Poderes en una conjunción de participación activa en la creación de las leyes
secundarias.
El Estado de Veracruz no ha escapado a dicha vertiente, y desde la denominada
“reforma integral” del 2000 a la Constitución veracruzana, se facultó que el mundo jurídico
veracruzano, con excepción de la propia norma suprema, podía ser innovado por diversos
entes públicos, así como por la ciudadanía.
Así, paralelamente a la forma clásica o normal de creación de leyes secundarias, que
todos conocemos, con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo primordialmente,
que está prevista principalmente en los artículos 34 al 39 constitucionales; coexisten otras,
las que distinguiremos como:
La iniciativa popular: prevista en el artículo 34 fracción VII de la constitución estatal, por
el cual se reconoce que el derecho de iniciar leyes o decretos compete a los Ciudadanos
del Estado, en términos de la Ley de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular, que fuera
publicada en la Gaceta Oficial de 19 de octubre de 2000, la cual, entre otros aspectos,
exige que el escrito de presentación sea firmado por el menos 0.2 por ciento de los
ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Estado correspondiente a la elección de
Ayuntamientos más recientes; misma que se actualizó con la vigente Ley para enfrentar la
epidemia del VIH‐SIDA publicada en la Gaceta Oficial del jueves 25 de diciembre de 2008.
La auténtica: que es una atribución del Congreso, consistente en dar la interpretación
auténtica de las leyes o decretos, de acuerdo con la fracción II del artículo 33
Constitucional, materializada en el Decreto número 881 ‘DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA
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DE LEY’ que se publicó en la Gaceta Oficial el 16 de octubre de 2004, mismo que fuera
declarado invalido por la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 26/2004 y sus
acumuladas 27/2004 y 28/2004 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado: Con las sentencias que dicte en
los asuntos de las Controversias Constitucionales, las Acciones de Inconstitucionalidad y las
Acciones de Inconstitucionalidad por Omisión Legislativa, previstas en las fracciones I, II y
III del artículo 65 de la Constitución, respectivamente; las cuales, en el caso de las dos
primeras, si alcanzan la aprobación de la mayoría calificada de las dos terceras partes de
sus miembros serán obligatorias; mientras que la última, por mayoría simple alcanza a ser
obligatoria para todas las autoridades; sobra decir que de estos procedimientos
constitucionales se carece de ley reglamentaria,1 aunque se han resuelto las Controversias
Constitucionales identificadas como Cuadernillo 57/2003 y la 1/2006; así como la Acción
de Inconstitucionalidad 1/2001.
La duda de ley: Instrumento de control constitucional del cual tiene competencia la Sala
Constitucional para dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los
demás tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o
aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones
tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de 30 días
naturales, en los términos que disponga la ley, prevista en la fracción IV del artículo 64 de
la Constitución local; la cual también carece de ley reglamentaria, sin embargo, los propios
precedentes de la Sala han servido para irla autorregulando.
Esta facultad de la Sala Constitucional es una de sus atribuciones más acabadas de
control constitucional, que consiste en fijar la interpretación obligatoria de las leyes
secundarias, con efectos erga omnes.
La interpretación en su definición más difundida consiste en desentrañar el sentido de
una expresión, la cual puede tener diversos grados, desde este, hasta el de declarar la
inconstitucionalidad de le ley secundaria o de parte de ella.
1 Sobre dicho aspecto puede consultarse el Anteproyecto de Código de Derecho Procesal Constitucional para el Estado de Veracruz, del mismo autor.
“Sexta Mesa Redonda”
111888999
Al particular debe destacarse que esta Sala Constitucional por mandato expreso del
artículo 56 fracción I de la Constitución del Estado, en relación con el 64 fracción IV del
propio ordenamiento, mismo que se reproduce de forma textual en los numerales 3
fracción I y 45 fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, es el máximo
interprete de todo el ordenamiento legal y constitucional del Estado cuando se formulen
este tipo de instrumentos de control constitucional, a los que la magna ley les da el
carácter de peticiones para la obtención de una respuesta fundada y motivada sobre la
constitucionalidad o aplicación de una ley local, que doctrinariamente se conocen como
cuestiones de constitucionalidad o dudas de ley, respectivamente, de donde se desprende,
de manera irrefutable, que lo aquí decidido, por orden del mismo texto máximo estatal
forma parte integrante del artículo sobre el cual se formula la consulta, obligando no sólo
al peticionario, sino a todas las autoridades jurisdiccionales del Estado, quienes tienen el
deber de acatarla.
De allí la consideración que tuvo el Poder Constituyente permanente para encargar a
esta Sala el que mantuviera la supremacía constitucional, que no es otra cosa de que
ninguna ley está por encima de la Constitución de nuestro Estado, para lo cual se le obligó
a que cuando se le pidiera alcanzará hasta decretar la inconstitucionalidad de una norma,
como interpretarla, así como a todos los demás ordenamientos que se encuentran
jerárquicamente debajo de ella, de lo que sigue a manera de guisa el que la interpretación
que se dé a cualquier precepto sea por esa supremacía parte integrante del ordenamiento
normativo, y de allí su obligatoriedad.
Esto es así, ya que de la iniciativa de la denominada “reforma integral” a la Constitución
Veracruzana sucedida en el dos mil, así como de su dictamen, y texto expreso aprobado, se
señaló que para mantener la supremacía de la Constitución local, se erigía en el Poder
Judicial del Estado el valladar para mantenerla, por lo que se encargaba esto a un órgano
especializado en materia constitucional, único y pionero en toda la historia constitucional
de nuestro país, denominado Sala Constitucional, cuya razón de existir esta principalmente
en función de que la interpretará y cuidará su supremacía cuando se formularan
estas peticiones, con mayor razón cuando se hicieren sobre las demás partes del
ordenamiento normativo.
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Con la instalación de la Sala Constitucional se dotó a nuestro sistema jurídico del control
difuso de la Constitución, mediante un examen preliminar de las cuestiones
jurisdiccionales a debate, dotando a ese órgano de intérprete máximo de todas las leyes
locales y de allí su vinculación jurídica que obliga a todos.
Por consecuencia es este Tribunal el vigilante de dicha norma fundamental, es quien la
personifica, le da voz y actualidad, y por ende de todas las demás partes del andamiaje
legal local cuando se instauran estas opiniones consultivas que no tienen más limites que
se solicite por una autoridad legitimada para ello, sobre un proceso en trámite, dando una
respuesta fundada y motivada que se plasmará en una interpretación que tiene que estar
en sincronía de los principios de nuestra máxima norma fundamental de la entidad y con
todo el demás sistema legal estadual.
Tal como lo enarbola el artículo 80 de la Constitución del Estado, al decir que:
“...
TITULO SEXTO
CAPÍTULO I
DE LA SUPREMACÍA
DE LA CONSTITUCIÓN
Artículo 80. En el Estado de Veracruz, la Constitución y leyes federales, los tratados
internacionales y esta Constitución será la ley suprema.
...”
Así cualquier artículo o ley secundaria sometida a consulta forma parte del edificio legal
estatal que sostiene a la Constitución local, para lo cual la respuesta que se produzca
formará parte de ese edificación normativa y gozará de sus mismas características, por
disposición expresa de la propia Constitución estatal, que en su ingeniería constitucional
facultó a la Sala Constitucional a interpretar toda esa obra jurídica, cuando se presenten
esas dudas, para que se demuestre que la construcción normativa es perfecta, careciendo
de lagunas, omisiones, silencios, contradicciones, inexactitudes, antinomias, al posibilitar
jurídicamente que el sistema legal asimismo tenga los remedios para funcionar; y esta es
“Sexta Mesa Redonda”
111999111
precisamente la finalidad del ejercicio de este vigilante constitucional, adecuar que en
nuestro orden jurídico estatal no existan desde el nivel de la supremacía constitucional
imperfecciones, al dotarnos de los mecanismos constitucionales para mantener su
verticalidad por medio de interpretaciones, las cuales corresponden a este Tribunal.
La Sala Constitucional ha resuelto de manera efectiva cuatro procesos constitucionales
de Duda de Ley, con los siguientes resultados:
NÚMER
O
PROMOVENTE ARTÍCULO SOBRE EL CUAL
SE TIENE LA DUDA
RESPUESTA FUNDADA Y
MOTIVADA
PUBLICADO
EN LA
GACETA
OFICIAL DEL
ESTADO
1DL/20
07
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio Quinto de la Ley de
Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“...
Quinto.‐ Los adolescentes
comprendidos en el artículo 3,
fracción II, de esta ley que se
encuentren procesados en el
sistema penal para adultos, serán
remitidos al Juez Especializado a
la entrada en vigor de esta ley.
...”
Debe interpretarse de esta forma:
“...
Conforme a las siguientes reglas:
I.‐ Si se encontrará durante la
preinstrucción, deberá ser remitido
al Juez de Garantías de
Responsabilidad Juvenil del Estado.
II‐ Estando abierto el periodo de
instrucción, deberá ser remitido al
Juez de Garantías de
Responsabilidad Juvenil del Estado.
III.‐ Ya en el periodo del juicio, sin
haberse dictado sentencia, deberá
de ser remitido al Juez de Garantías
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.
IV.‐ Cuando se le hubiera dictado
sentencia, y esta no ha causado
estado, deberá de ser remitido al
Juez de Juicio para que ordene la
reposición del procedimiento, y
envié el asunto al Juez de Garantías
Martes 23
de octubre
de 2007.
TTTEEEPPPJJJFFF111999222
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.
V.‐ En los casos de apelaciones de
autos o sentencias, sin haberse
resuelto estas, deberá ser remitido
a la Sala de Responsabilidad Juvenil
del Estado, para que ordene la
reposición del procedimiento para
que conozca el Juez de Garantías.”
3DL/20
07
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio tercero de la Ley
Orgánica del Poder Judicial del
Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del Estado el dos
de julio de dos mil siete, que dice:
“Los asuntos que se encuentre en
trámite al momento de la entrada
en vigor del presente decreto
serán remitidos a los juzgados
de adolescentes que
corresponda”
Debe interpretarse de esta forma:
“I.‐ Si al adolescente ya se le
hubiere dictado resolución por una
autoridad jurisdiccional local y
hubiere interpuesto recurso de
apelación, sin haberse resuelto
este, deberá ser remitido a la Sala
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.”
Lunes 22 de
octubre de
2007.
1DL/20
08
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio Octavo de la Ley
de Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“...
Octavo.‐ Las órdenes de
aprehensión y de comparecencia
libradas contra los adolescentes
que comprende esta ley y que no
hubieren sido ejecutadas, al
entrar en vigor esta ley, quedarán
sin efecto y, a solicitud del
Ministerio Público Especializado,
Debe integrarse de esta forma:
“…
Si aquellas ordenes se hubieren
ejecutado, deberán los jueces
penales del sistema para adultos,
de comprobar la edad de aquellos
y, una vez justificada su
adolescencia remitirlos al Juez de
Garantías del Juzgado de
Responsabilidad Juvenil para el
estado, para que las deje sin efecto
y, a petición del Ministerio Público
Especializado, a dicho juzgador,
que las gire nuevamente si
procediere.
Jueves 9 de
octubre de
2008
“Sexta Mesa Redonda”
111999333
los Jueces las librarán
nuevamente si procediere.
…”
…”
1DL/20
09
MAGISTRADOS
INTEGRANTES
DE LA SALA
CONSTITUCION
AL DEL
TRIBUNAL
SUPERIOR DE
JUSTICIA DEL
ESTADO DE
VERACRUZ DE
IGNACIO DE LA
LLAVE, EN SU
CARÁCTER DE
TRIBUNAL DE
LEGALIDAD.
El Transitorio Séptimo de la Ley
de Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“... TRANSITORIOS
…
Séptimo.‐ A la entrada en vigor
de esta ley, las investigaciones
ministeriales iniciadas en contra
de los sujetos que comprende la
misma serán remitidas al
Ministerio Público Especializado
en Adolescentes.
…”
Debe integrarse de esta forma:
“… El Agente del Ministerio Público
Especializado en Adolescentes es la
única autoridad competente para
conocer de la investigación que se
incoe en contra de estos.
…”
Viernes 5
de junio de
2009
De dichos antecedentes puede destacarse que las Dudas de Ley 1DL/2007 y 3DL/2007
concluyeron con interpretaciones, mientras que la 1DL/2008 y 1DL/2009 integraron la Ley,
es decir la adicionaron, convirtiendo así a la Sala Constitucional en un verdadero
Legislador, no sólo negativo, sino activo del ordenamiento veracruzano.
Inclusive la última de ellas destacó el inicio del establecimiento de tesis de jurisprudencia
local, toda vez que la interpretación fijada se hizo con base en las competencias
constitucionales de esta Sala Constitucional y de conformidad con los artículos 3 fracción
XIII, 43 fracción I y 44 fracción X de la Ley Orgánica del Poder Judicial así como 34 y 42 del
Reglamento Interior del Tribunal Superior de Justicia, se sentaron los siguientes criterios
relevantes:
TTTEEEPPPJJJFFF111999444
“DUDA DE LEY. LEGITIMACIÓN ACTIVA. De la finalidad perseguida con la
figura de la duda de ley, el espectro de su tutela jurídica y su armonización
con los artículos 56 fracción I y 64 fracción IV de la Constitución Política del
Estado de Veracruz, en relación con los artículos 3 fracción I y 45 fracción IV
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad, se desprende que podrán
tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional de la duda de
ley a que se refiere la comentada fracción IV del artículo 64 de la propia Ley
Suprema local, de manera genérica: los Tribunales —el Pleno del Tribunal
Superior de Justicia, el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, así como el
Tribunal Contencioso Administrativo— las Salas —Civiles, Constitucional
cuando actué como autoridad de legalidad, Electoral, Penales y de
Responsabilidad Juvenil— , y los jueces, porque precisamente estos órganos
comprenden al Poder Judicial del Estado, son los que pueden pedir a la Sala
Constitucional que dé respuesta fundada y motivada sobre la
constitucionalidad o aplicación de una ley local. En consecuencia, otros
órganos derivados, como podrían ser el mismo Consejo de la Judicatura por
ejemplo, que ejercitan actos jurisdiccionales y los que aun estando fuera de
este Poder también lo hagan, podrán tener legitimación activa, sin embargo,
se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que,
en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de
supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento
procesal y al espectro de su tutela jurídica.”
“PROCURACIÓN DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. LA LEY DE
RESPONSABILIDAD JUVENIL PARA EL ESTADO SÓLO DA COMPETENCIA AL
AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO ESPECIALIZADO EN LA MATERIA.
Los procesos penales de los adolescentes deben de ser competencia, desde
la etapa de la investigación, por autoridades especializadas en dicha materia;
el indicado derecho contenido en el artículo transitorio séptimo de la Ley de
Responsabilidad Juvenil del Estado, creado para la transición normativa, que
se vuelve a reproducir en parte en el 24 de la ley comentada, permite, a los
“Sexta Mesa Redonda”
111999555
adolescentes acceder a órganos de procuración e impartición de justicia
penal especializados para hacer valer sus derechos de manera efectiva, así
como ofrecer pruebas en su defensa y poder obtener una resolución
favorable a sus intereses, lo que se traduce en el respeto a las formalidades
esenciales del procedimiento, es decir, al cumplimiento de las condiciones
fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento para
Adolescentes (investigación, instrucción, defensa, pruebas y sentencia). En
congruencia con lo anterior, la Ley de Responsabilidad Juvenil para el Estado
de Veracruz, al contener los preceptos que se refieren al proceso seguido
contra adolescentes por las conductas delictivas en que incurran, obliga a
que una vez instruida la investigación ante el Ministerio Público y realizada la
remisión al Juez, ambos especializados, el adolescente tiene derecho a una
defensa jurídica gratuita; a ser siempre tratado y considerado como inocente,
mientras no se compruebe la realización de la conducta que se le atribuye; a
ser informado, en un lenguaje claro y accesible, sin demora y personalmente,
a solicitar la asistencia inmediata de un abogados y, en su casos, de sus
padres, tutores o representantes legales, sobre las razones por las que se le
detiene, juzga o impone una medida; la persona o autoridad que le atribuye
la realización de la conducta tipificada como delito; las consecuencias de la
atribución de la conducta, así como de la detención, juicio y medida; los
derechos y garantías que le asisten en todo momento; el derecho del
adolescente para que sus padres, tutores o representantes, participen en las
actuaciones y se les brinde asistencia en general. Además, en atención a que
los procedimientos en que se vean involucrados menores son de máxima
prioridad e interés público, en aras de salvaguardar plenamente el derecho
que tienen a ser escuchados, su declaración debe ser rendida únicamente
ante el Juez o entrevistarse voluntariamente ante el Ministerio Público,
ambos especializados, bajo los criterios de voluntad, brevedad, asistencia de
su defensor así como de un profesional de la salud; aunado a que cuando
exista ansiedad, fatiga o daño psicológico producidos por la declaración, ésta
TTTEEEPPPJJJFFF111999666
se suspenderá, reanudándose a la brevedad posible. Por lo que respecta a su
juzgamiento se asegurará un sistema de enjuiciamiento acusatorio, oral,
continuo, contradictorio, concentrado y expedito, atendiendo a la
supletoriedad del Código de Procedimientos Penales para el Estado de
Veracruz. Así como que el Juez decidirá sobre la responsabilidad del
adolescente y la resolución deberá estar debidamente fundada y motivada,
así como escrita en un lenguaje claro y accesible al adolescente.”
Para que el Presidente del Poder Judicial del Estado procediera a su compilación,
sistematización y publicación, de acuerdo con lo que disponen los artículos 11, 12, 38
fracción XVIII y 40 fracción XX de la referida ley, así como 68 del comentado reglamento.
Hasta dónde llegará esta competencia de la Sala Constitucional es una Duda de ley que
ese mismo Tribunal, en su momento, deberá responder fundada y motivadamente.
“Sexta Mesa Redonda”
111999777
La acción de inconstitucionalidad y la acción por omisión legislativa a nivel local: ¿Cómo han funcionado?
Alejandro Naime González
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado
de México, por mi conducto, expresan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en
particular al señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, al Magistrado Manuel González
Oropeza y a todos los organizadores de esta 6ª Mesa Redonda, su más cumplido
agradecimiento por la oportunidad de que la voz del Poder Judicial mexiquense pueda
expresarse en este foro y ante tan distinguida concurrencia de disertantes y participantes.
El señor presidente me pidió que, a propósito del tema de la Mesa, viniera y les platicara
cuál es la experiencia de la Sala Constitucional del Estado de México en materia de
acciones de inconstitucionalidad y de acción por omisión legislativa. Al respecto, si me
permiten, les traigo la siguiente información:
Es en el año 2004, cuando se reforma la Constitución Política Local, para crear la Sala
Constitucional del Poder Judicial del Estado, a la que se le confiere competencia para:
1. Garantizar la supremacía y control de la propia Constitución;
2. Substanciar y resolver los procedimientos en materia de controversias que se
deriven de la Constitución Local, excepto en materia electoral, que se susciten
entre:
• El Estado y uno o más municipios
• Un municipio y otro
• Uno o mas municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo
• El poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado
3. Conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad planteadas en contra de
leyes, reglamentos estatales o municipales, bandos municipales o decretos
de carácter general, por considerarse contrarios a la propia Constitución y que
sean promovidas por:
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• El Gobernador del Estado
• Cuando menos el 33% de los integrantes de la legislatura
• El equivalente al 33% de los integrantes de un ayuntamiento del Estado
• El Comisionado de los Derechos Humanos del Estado, en materia de derechos
humanos.
Al efecto, el 13 de octubre de 2004, hace poco más de cinco años, se integró la Sala
Constitucional del Poder Judicial del Estado, con cinco Magistrados, que además,
continúan en su adscripción original, puesto que la Sala se integra exclusivamente cuando
hay algún asunto en trámite y funciona en horario vespertino. El cargo de Magistrado de la
Sala Constitucional es honorífico. Y aunque opera la figura del Magistrado instructor, los
demás integrantes están presentes y pendientes del desarrollo del procedimiento.
Desde su creación, la Sala ha tenido una muy baja incidencia de asuntos radicados:
• En 2005 se promovieron dos controversias constitucionales
• En 2007 se promovieron dos controversias constitucionales y un acción de
inconstitucionalidad
• En 2008 se promovió UN controversia constitucional
• En 2009 se promovió una controversia constitucional y una acción de
inconstitucionalidad
Es decir, se han promovido seis controversias y dos acciones de inconstitucionalidad. En
total se han radicado ocho asuntos.
De las seis controversias promovidas, tres se desecharon por diversas causas, dos se
sobreseyeron por improcedencia y solo en un caso se resolvió en el fondo.
Y de las dos acciones de inconstitucionalidad, una se desechó y una se resolvió en el
fondo.
Como las acciones de inconstitucionalidad son una parte de la materia de esta mesa,
haré una breve recapitulación de cada una de ellas:
“Sexta Mesa Redonda”
111999999
En el caso en el que se decretó el desechamiento, la actora era la Síndico Procurador de
un ayuntamiento del Estado y demandaba al Cabildo y al Presidente Municipal, por el
hecho de haber emitido un acuerdo por el que se ordenó desincorporar de la sindicatura
municipal, a la unidad jurídica. Es decir por quitarle una dependencia administrativa. En
este caso se desechó por falta de legitimación y porque el acto emitido por el cabildo no es
de naturaleza general.
En el caso de la acción de inconstitucionalidad que se resolvió en el fondo es un asunto
radicado y resuelto en definitiva este año, en el que el Comisionado de los Derechos
Humanos del Estado promovió en contra un ayuntamiento del Estado de México, porque al
expedir el bando municipal el 5 de febrero pasado, incluyó, en el capítulo de infracciones
administrativas, algunas conductas que ya se encuentran descritas como delitos en el
Código Penal para el Estado, tales como: portación de arma prohibida, algunos tipos de
lesiones, robo de autopartes y daño en los bienes. Y con ello, dijo el actor, se afectaban los
derechos humanos protegidos en la Constitución Política del Estado.
La Sala consideró que era correcto el planteamiento del Comisionado de los Derechos
Humanos, porque se crea inseguridad jurídica para los habitantes del municipio, ante la
posibilidad de un doble reproche por una misma conducta y además corresponde en
exclusiva al Congreso del Estado la determinación de las conductas que deben
considerarse como delito. Por lo que decretó la invalidez de las disposiciones impugnadas.
La autoridad demandada interpuso el recurso de revisión en contra de esa resolución,
resolviendo la propia Sala confirmar el fallo impugnado.
Esta acción de inconstitucionalidad tiene una peculiaridad: al dar cumplimiento a la
resolución, la autoridad municipal, a través de la Síndico Procuradora, que es su
representante legal, advirtió a la Sala Constitucional que daba cumplimiento al fallo ad
cautelam, pues estaba preparando la presentación de una controversia constitucional.
Y en efecto, un día antes de que concluyera el periodo constitucional de tres años del
ayuntamiento que emitió el bando municipal que fue impugnado parcialmente, promovió,
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Controversia Constitucional 73/2009, en
contra de la Sala Constitucional, alegando sustancialmente que al resolver el recurso de
TTTEEEPPPJJJFFF222000000
revisión, la Sala había invadido su esfera de competencia, específicamente la relativa a la
expedición de su bando municipal, de acuerdo a lo dispuesto por la fracción II párrafo
segundo del artículo 115 Constitucional.
La Suprema Corte de Justicia admitió la demanda y ha emplazado a la Sala Constitucional
del Estado de México para que conteste y ha dado vista al tercero interesado, en este
caso el Comisionado Estatal de los Derechos Humanos y a la Procuraduría General de
la República.
Al respecto, la Sala Constitucional ha contestando la demanda, argumentando por un
lado diversas causales de improcedencia, pero sosteniendo especialmente que la
Controversia Constitucional no puede constituirse en un ulterior recurso para combatir las
resoluciones de la Sala Constitucional que han causado ejecutoria y que han sido
cumplimentadas totalmente por la autoridad demandada.
La controversia se encuentra en estado de citación para audiencia de pruebas y alegatos,
que se desahogará en los primeros días del mes de noviembre.
La resolución que al efecto emita la Suprema Corte de Justicia, será de gran
trascendencia. Los integrantes de la Sala Constitucional consideramos que la controversia
intentada por el ayuntamiento deberá declararse improcedente y consecuentemente
habrá de decretarse el sobreseimiento, lo cual dejará intocada la resolución dictada y ello
fortalecerá a los tribunales de justicia constitucional local.
Salvo su mejor opinión, se trata de un tema muy interesante.
Por lo que hace a las acciones de inconstitucionalidad, es como hasta ahora ha
funcionado la Sala Constitucional en el Estado de México.
En líneas anteriores decía que la incidencia de asuntos es muy baja, a lo que se debe
sumar el hecho de que en seis de ocho asuntos no se examinó el fondo de los mismos por
causas de desechamiento o de improcedencia. Esto quiere decir que no resulta lógico que,
a pesar de que en el estado hay más de 15 millones de habitantes y 125 municipios, en
donde muchos de ellos presentan una compleja y múltiple problemática, en cinco años,
solo se promovieran ocho asuntos, de los cuales sólo en dos hubo certeza en la demanda y
se llegó a dictarse sentencia de fondo.
“Sexta Mesa Redonda”
222000111
No podría darse una respuesta en el sentido de sostener que en el Estado todo está en
orden y no hay controversias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Estatales o entre
estos y algún o algunos ayuntamientos, o entre estos mismos, que se deriven de la
Constitución Local o bien, que no se produzcan leyes, reglamentes estatales o municipales,
bandos municipales o decretos de carácter general, que pudieran ser contrarios a la propia
Constitución. No tengo una relación de unos u otro casos, pero tampoco puede afirmarse
que no existan.
Si vemos en el caso de la Suprema Corte de Justicia, las controversias y las acciones de
inconstitucionalidad están a la orden del día y no se acaban.
¿Qué es lo que pasa entonces en el Estado de México?
Yo creo que hay un profundo desconocimiento de la existencia de la Sala Constitucional
y, sobre todo, de sus atribuciones y sus alcances. Es decir, sobre todo los municipios, se
encuentran inmersos en fenómenos de politización extremos y dejan a un lado los
intereses auténticos de la comunidad. Tienen en muchos casos una visión corta de
los medios que tienen al alcance para defender la autonomía y los intereses municipales.
No todos lo conflictos que se dan en la esfera de la administración pública estatal o
municipal, son salvables a través de los medios políticos o de la concertación. Muchos
deben ser llevados a instancias legales para sacarlos adelante, como en el caso de la Sala
Constitucional. Sin embargo, el desconocimiento de los medios de control de la
Constitución Local origina que no se recurra a ellos.
He tenido la oportunidad de platicar con diversos funcionarios estatales y municipales y
les he preguntado sobre la competencia de la Sala y he recibido respuestas muy curiosas:
algunos no la conocen, otros no saben cuál es su propósito y en el mejor de los casos me
han dicho que en el municipio no han tenido necesidad de recurrir a ella. Y no he
encontrado a nadie que sepa explicar, siquiera de manera aproximada, el tema de la
competencia de Sala Constitucional Local.
Las facultades de derecho de las universidades pública y privadas que hay en el Estado
de México, al menos las que conozco, no han integrado a sus programas de derecho
constitucional el estudio de la justicia en esta materia en las entidades federativas. Es decir
TTTEEEPPPJJJFFF222000222
no se están formando profesionales del derecho con este conocimiento indispensable, ni
con un perfil de un constitucionalismo mas desarrollado.
En el caso del Estado de México, yo creo que debe continuarse con la difusión del tema
en todos los niveles, no para darle trabajo a la Sala, sino para darle utilidad y para
preservar los principios que establece la Constitución Política Local y con ello impedir los
excesos de cualquier autoridad, que hoy en día es una práctica más o menos regular en el
ejercicio de la administración pública.
Ahora bien, cambiando al tema de la acción por omisión legislativa, debo comentarles
que no se encuentra regulada en la Constitución Política del Estado de México.
Relativamente es nueva la actividad que en materia constitucional local desarrolla el
Poder Judicial del Estado y aún cuando la incidencia de asuntos en la Sala Constitucional es
baja, de ninguna forma se puede descartar examinar lo relativo a la conveniencia o la
necesidad de legislar en materia de acciones por omisión legislativa.
Si bien por cuanto a tener en la Sala Constitucional algún planteamiento específico de
alguna autoridad estatal o municipal en el sentido de intentar reclamar al Poder Legislativo
del Estado la omisión de legislar en algún tema al que estuviere obligado, hasta el
momento no hay ningún registro. Por el contrario, en los últimos años el Congreso del
Estado ha mantenido un ritmo legislativo bastante copioso, incluso diría yo, excesivo.
Probablemente se deba a su pluricomposición, en el que las diferentes fracciones
partidistas tratan de sobresalir y justificarse a través del planteamiento de iniciativa de
leyes y reformas frente a sus iguales. Aunque esto en ocasiones genera más
inconvenientes que beneficios por muy diferentes razones.
Un ejemplo reciente es el relativo a la reforma al sistema procesal penal constitucional
en México, que ha impactado a los fueros federal y locales. En el caso del Estado de
México, aun y cuando el régimen de transitoriedad de la reforma concede un plazo
de ocho años para la conversión al nuevo sistema, una comisión de servidores públicos del
Poder Judicial elaboró un proyecto de ley que se elevó al rango de iniciativa del Pleno
del Tribunal y fue aprobado por la Legislatura del Estado. Adicionalmente se reformó toda
“Sexta Mesa Redonda”
222000333
la legislación secundaria vinculada al nuevo sistema de enjuiciamiento penal, el cual ya
funciona en el Estado en algunas regiones.
Entonces el Congreso del Estado lleva una dinámica de trabajo muy competitiva y tal vez
no existan muchas posibilidades de que se diera el caso de la omisión legislativa que afecte
el debido cumplimiento de la Constitución Política Local. Pero es sólo una probabilidad y
no una certeza, por lo que no puede descartarse de ninguna forma la actualización de
algún caso concreto. Y desde luego no debe permitirse que eso ocurra para después
generar el estudio y en su caso las reformas correspondientes.
La acción por omisión legislativa no es un tema menor. Se trata de un medio de control
constitucional que no puede hacerse de lado. Junto con la controversia constitucional y
con la acción de inconstitucionalidad, constituye un medio eficaz para defender a la
Constitución. Son tres las herramientas adecuadas para poner remedio a cualquier
irrupción a los límites de la constitución.
Yo creo que es el momento en el que el Estado de México debe colocarse sobre la mesa
el tema para incluirlo en el debate político y jurídico. Implica la necesidad de armonizar el
sistema jurídico estatal, a partir de una Constitución fuerte, moderna, actualizada y, sobre
todo, adecuadamente blindada, para que el Poder Judicial tenga los instrumentos
adecuados para garantizar su vigencia.
Debe aprovecharse que ya está regulado el tema del control constitucional en el Estado,
a través de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, para
complementarlo con la acción por omisión legislativa.
Esta es la oportunidad de que se inicien de manera seria y no aislada las reflexiones
sobre el tema y, en su caso, aprovechar la posibilidad de que el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia está facultado por la propia Constitución Local para iniciar leyes y como arriba
se dice, llevar el tema en forma de iniciativa, al debate político y jurídico en el Congreso del
Estado de México.
En las mesas que nos han antecedido, se han tocado los puntos finos sobre el tema del
desarrollo de la justicia constitucional en las entidades federativas.
TTTEEEPPPJJJFFF222000444
Salvo su mejor opinión, el tema de las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por
omisión legislativa, sin dejar de lado el de las controversias constitucionales, están en
pleno desarrollo en México. Considero que lejos de que se encuentre paralizado, más bien
está en movimiento. Pero debe seguir impulsándose, como se ha hecho a través de esta 6ª
Mesa Redonda, que por ese simple hecho, constituye un gran mérito de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Después de este evento, lo que sigue es que regresemos a
nuestros estados a hacer lo propio.
Ya se habló de la importancia del tema de la voluntad política. Tenemos que propiciarla.
Tenemos que buscarla. Tenemos que dar lugar a la reflexión sobre el tema. Los efectos del
presidencialismo mexicano, del que ya también se habló en este foro, deben continuar
atenuándose para dar lugar a la modernidad y al desarrollo.
Los mecanismos de control constitucional dan salud y vigor a la democracia. Fortalecen
el estado de derecho, lo actualizan, lo perfeccionan y lo hacen dinámico.
Ciertamente hay algunas entidades en las que aún no se dan las condiciones políticas y
jurídicas para el establecimiento de los mecanismos de defensa de sus constituciones
locales. Pero eso no es grave porque la tendencia apunta hacia el desarrollo. Lo grave sería
que la actitud de los especialistas fuera de pasividad. No puede negarse que hay
paradigmas que deben romperse y esa es precisamente la actitud que la sociedad espera
para que se fortalezcan los sistemas de justicia local.
Y finalmente, como también ya ha sido comentado en este foro, el control constitucional
que tienen los estados y el que ejerce el Poder Judicial de la Federación, lejos de
contraponerse, se complementan, lo cual garantiza a la sociedad un sistema político y
jurídico armónico y de coordinación y colaboración de los diferentes niveles e instancias de
gobierno.