medina, carlos, control social a la gestión pública - nociones y conceptos

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CONTROL SOCIAL a la , , · GESTION PUBLICA

- Nociones y Conceptos -

Carlos Medina Gallego Docente - Investigador

La Universidad Nacional de Colombia, a través de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en sus programas de extensión a la comunidad ha considerado la necesidad de contribuir al mejoramiento significativo de la participación ciudadana a través de procesos de formación en los progran1as de extensión. Se busca el fortalecimiento de los conocimientos en gestión social y ptíblica, de tal manera, que la cultura política de la ciudadanía se cualifique desde la perspectiva de potenciar la capacidad de las comunidades para concebirse como copartícipes de los programas de gestión pública y auto-gestores de su propio bienestar.

El programa de formación desarrollado por la Escuela de Control Social, sobre Control Social a la Gestión Pública, en convenio ínter-administrativo de la Veeduría Distrital con la Universidad Nacional de Colombia, dejó como necesidad avanzar en el camino de fortalecer esos procesos de formación a través de la producción académica de documentos que sirvan a dinamizar las actividades de aprendizaje y discusión sobre temas que son pertinentes a los procesos de formación ciudadana y que cualifican su participación en los escenarios de la vida institucional.

Este trabajo editado bajo el título de CONTROL SOCIAL A LA GESTIÓN PÚBLICA. Nociones y conceptos, busca contribuir al mejoramiento del desempeño ciudadano en los procesos de participación, desde la transformación significativa de las competencias cognitivas e intelectuales de los liderazgos colectivos, en las temáticas que son propias a las necesidades de la comunidad y al desempeño de la administración pública. Cada artículo ha sido escrito en el marco de un propósito común que consiste en proporcionar herramientas conceptuales y teóricas básicas que puedan ser aprendidas por el ciudadano de a pie con el acompañamiento de su experiencia de vida.

Editor

ISBN 958-719-226-1

1 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

SEDE BOGarÁ FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

CENTRO DE EXTENSIÓN

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA

INSTITUTO UNIDAD DE INVESTIGACIONES JURIDICO-SOCIALES "GERARDO MOLINA" • UNIJUS

CONTROL SOCIAL a la GESTIÓN PÚBLICA NOCIONES Y CONCEPTOS

CARLOS MEDINA GALLEGO Docente -Investigador

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Control social a la gestión pública: nociones y conceptos 1 [ ed.] Carlos Medina Gallego; Fredy Bello Bello ... [et al.].- Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, 2009

200pgs

ISBN: 978-958-719-226--1

1. Veedurías 2. Participación ciudadana 3. Calidad total en administración l. Medina Gallego, Carlos, 1954-- ed. Il. Bello Bello, Fredy

CDD-21 352.88 1 2009

Control Social a la Gestión PúbUca. Nociones y Conceptos

© Carlos Medina Gallego © Universidad Nacional de Colombia

Sede Bogotá

Primera edición

ISBN: 978-958-719-226-1

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Sede Bogotá Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Departamento de Cienc~a Política CENTRO DE EXTENSION INSTITUTO UNIDAD DE INVESTIGACIONES JURÍDICO-SOCIALES GERARDO MOLINA- UNIJUS

Diagramación e Impresión Editorial Kimpres Ltda. Bogotá D.C., Abril de 2009

Contenido ···············•

Calidad de Vida y Gestión Pública. Notas para la construcción de una noción integral Carlos Mcdina Gallego

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1. Una noción de Calidad de Vida ................................................ 17 2. Sobre los indicadores de Calidad de Vida ................................ 20 3. Calidad de vida y gestión pública ............................................. 22

La Escuela de Control Social de la Veeduría Distrital. Alcances y Logros Fredy Bello Bello

1 . La Escuela de control Social de la Veeduría Distrital.

27

Alcances y Logros........................................................................ 28 1.1. Concepción de la Escuela de Control Social .................. 28 1.1. 1 Principios de la Escuela de Control Social ..................... 29 1.1.2 Aspectos Metodológicos de la Escuela de Control Social 30 1 .2. Componentes de la Escuela de Control Social ............... 33

2. Antecedentes de la Escuela de Control Social ........................... 34

3. Perfil de los Ciudadanos y Ciudadanas que ejercen Control Social (Antes del año 2005)........................................... 34 3.1. Rango de Edad ................................................................ 34 3.2. Estrato Socio Económico ................................................ 35 3.3. Participación Diferenciada por Género .......................... 36 3.4. Nivel de Estudio............................................................... 36

Universidad Nacional de Colombia

4. Experiencias de los individuos en Control Social (antes del año 2005) ................................................................... 37 4.1. Gestión Local.................................................................... 37 4.2. Sectores Sociales ............................................................ 37 4.3. Grupos Poblacionales ..................................................... 38 4.4. ¿Quiénes Ejercen Control Social Según Individuos? .... 38 4.5. Entidades que promocionan el ejercicio del

Control Social, según los individuos ........... ................... 39

5. Las Organizaciones . . . . . . . .. . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . .. . .. .. 40 5.1. Descripción de las Organizaciones ................................. 40 5.2. Porcentaje de Organizaciones por Localidad ................. 40 5.3. Experiencias de Control Social según Organizaciones .. 40 5.4. Sectores Sociales ............................................................ 41 5.5. Grupos Poblacionales ....................................................... 41 5.6. Entidades que promocionan el Control Social según

las organizaciones sociales .. ............ ................ ............ ... 42

6. Logros de la Escuela de Control Social ..................................... 42 6.1. Perfil de la población que se ha vinculado a la Escuela . 42 6.1.1. Edad ................................................................................ 43 6.1.2. Nivel de Escolaridad......................................................... 43 6.1.3. Participación de Mujeres y Hombres .............................. 44 6.1.4. Número de Ejercicios de Control Social por Localidad . 44

7. Para la Escuela el Control Social es más que una actividad ...... 45

Teoría General del Estado y Estado Social de Derecho................ 49 Santos Alonso Beltrán Beltrán

l. El Origen del Estado . . .. .. ..... . .. .... .. .... . .. ... .. ... .. .. .. .. ..... .. .. .. .. .. ..... .. .. . 50 1.1. La vida en sociedad y la vida política ............................. 51 1.2. El nacimiento del Estado: Del feudalismo a las

monarquías absolutistas .................................................. 52 1.3. Estado de Derecho: De las monarquías absolutas

a las revoluciones ............................................................ 53

4

Control Social a la Gestión Pública

2. El Estado como organización .... ................................................. 54 2.1. Estado, Gobierno, Patria y Nación: una distinción

necesaria ........ .. .. ...... .. .... .. ............ .. .......... ............ .... .. ..... 54 2.2. Elementos esenciales del Estado .................................... 55 2.3. El Estado y las formas de escogencia de los mandatarios 55

3. El Estado de Derecho y el Estado Social de Derecho.................. 56 3.1. Los principios del Estado de Derecho ........................... 56 3.2. Las limitaciones del Estado de derecho y la necesidad

de un ropaje social a su institucionalidad ....................... 57

4. Participación, Ciudadanía y Estado Social de Derecho ............. 58

5. El Estado Social de Derecho en Colombia ................................. 59 5.1. Colombia: La Tensión entre el Estado Liberal

Clásico y la Construcción de la lnstitucionalidad del Estado Social de Derecho ......................................... 60

5.2. La constitución de 1991: La apuesta arriesgada por una institucionalidad garante de los derechos económicos, sociales y culturales ................................... 62

5.3. A manera de conclusión: El Control Social como Garante de la Concreción Real del Estado Social de Derecho .. . . .. .. . . . . . . .. . . .. .. .. . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . .. 63

"Actores, Gobernabilidad y Participación" Alejo Vargas Velásquez

65

l. El concepto de actor ................................................................. 66 2. Tipos de actores y sus recursos de poder .................................. 69 3. Elementos para una lectura crítica de la participación ............. 75 4. Sobre el entendimiento de la Gobemabilidad Democrática....... 78 5. La participación desde los paradigmas más relevantes

en ciencias sociales..................................................................... 88

Sobre Gestión Pública y Participación Ciudadana Julio Quiñones Páez

1. Burocracias públicas y participación ciudadana

95

96

5

2.


Democratización institucional y control participativo de la . ' 'bl' gestton pu tea ........................................................................ .. 102

Gerencia Pública y control social en Colombia Francisco Andrés Garavito Gaviria

109

l. Gerencia Pública en Colombia ....................................... .......... 111 2. El control social a la Gestión Pública......................................... 115 3. El valor de lo común conduce al del interés público.................. 119

Redes y Veeduría.............................................................................. 121 Luis Humberto Hernández

l. Red y Patrón de Organización ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 122 2. Tipos de Sistemas ..................................................................... 124

2.1. Podemos considerar la existencia de Sistemas Naturales y Sistemas Artificiales o socio-culturales ....... 124

2.2. Sistemas Cerrados y Sistemas Abiertos .......................... 124 2.3. Sistemas Simples, Complejos e Hipercomplejos ............. 126

3. Red: Elementos ......................................................................... 128 4. Red: Características .................................................................. 129 5. Redes Sociales: Tensiones y Estrategias.................................... 134 6. Redes en Administración Pública ............................................. 135 7. Redes de Veedurías y de Apoyo Institucional .. .. .... ..... .. .. .... . .... .. 13 7 8. Red Institucional Distrital ........................................................ 139

Una mirada del control social a la contratación Estatal ............. 141 Martha Lucía Trujillo Carlos Hugo Medina Meza

l. Cómo identificar el proceso de selección o el contrato que será objeto de Control Social ............................... 142

2. Herramientas para hacer Control Social en Contratación ........ 144 3. De la Contratación Estatal ........................................................ 144

3.1. Los estudios y documentos previos ................................ 145 3.2. El pliego de condiciones ................................................. 147 3.3. La publicidad del proceso de selección .......................... 148 3.4. La publicación de los contratos ...................................... 149 3.5. El manual de contratación .............................................. 150 3.6. Régimen aplicable a la contratacion ............................... 150


La contratación Pública. Lo que el Ciudadano Común y Corriente debe saber.................. 155 Carlos Medina Gallego Miguel Antonio López Gutiérrez

1. Instituciones, Normas y Contratación Pública ......................... 156 2. Sobre las entidades Estatales .................................................... 157 3. Sobre los contratos públicos ..................................................... 158 4. Sobre los principios que rigen la actuación

de las entidades estatales ............................................... .......... 159 5. Sobre las finalidades de la contratación estatal ....................... 159 6. Sobre el contenido del contrato estatal ..................................... 160 7. Sobre los contratos que pueden celebrar las entidades estatales 160 8. Sobre servidores públicos ......................................................... 162 9. Sobre quienes pueden celebrar contratos con las entidades

estatales ... .... .......... ........ ................ ....................... ............ ...... 163 lO. Sobre el papel de la ciudadanía en la contratación estatal ...... 167 11. Sobre la responsabilidad de quienes participan en la

contratación estatal .. ............ ................ .............. ....... .................. 168 I 2. Sobre los principios de la contratación estatal ......................... 169 13. Sobre la licitación pública y los tipos de contratos .................. 174 14. Sobre la selección objetiva del contratista ............................... 182 15. Sobre los derechos y deberes de contratistas y entidades

estatales ........ .......... ................ .......... ........ .. .. ....... .............. ..... 183 1 6. Sobre las etapas del contrato estatal ........................................ 184 17. Sobre la liquidación de los contratos estatales ......................... I 87 18. Sobre el perfeccionamiento del contrato estatal ....................... 189 19. Sobre la contratación en situación de urgencia manifiesta ....... 190 20. Sobre la nulidad de los contratos .............................................. 191 21. Sobre el registro único de proponentes ................................... 192 22. Sobre el juez competente en controversias entre el estado

y el contratista ..... ................................................... .................. I 93 23. Sobre la contratación estatal por internet ................................. 195

Bibliografia General . .. ..................................................................... 197

7

PRESENTACIÓN ··············································•

Desde hace algo más de dos décadas, se ha venido produciendo una nutrida movilización comunitaria y ciudadana dirigida a participar activamente en los procesos de planeación del desarrollo local en los aspectos que atañen a la implementación de la política pública que busca garantizar el mejoramiento de la calidad de vida en el hábitat rural y urbano. La participación de la comunidad y la ciudadanía en la gestión para el ejercicio pleno de sus derechos y la solución de sus problemas se ha convertido en un imperativo fundamental y en una condición necesaria para la generación de un modelo de democracia que se erige sobre el protagonismo de los sujetos de derecho como gestores de políticas públicas y de planes y programas de bienestar y equidad.

La comunidad y la ciudadanía ha entendido que la participación es un derecho que se encuentra unido a la esencia de la naturaleza humana y es un instrumento potente en la generación de acciones transformadoras de la calidad de vida social y humana. Cuando el ser humano, que es un ser social, decide en acto voluntario comprometerse en la defensa de los intereses colectivos que no le son ajenos en la medida que comprometen su propio proyecto de vida, entra en ejercicio pleno de su condición de ciudadano y se convierte en agente transformador.

A través de la participación se produce un fortalecimiento de la organización comunitaria y los miembros de esta adquieren nuevos conocimientos sociales y administrativos así como habilidades organizacionales y destrezas operativas y de gestión. Quienes participan en los procesos comunitarios que demandan relaciones con la administración pública han entendido


2. Sobre los indicadores de Calidad de Vida

14. Hemos ubicado la noción de calidad de vida en dos contextos específicos, uno de naturaleza objetiva, necesidades básicas, y el otro de naturaleza subjetiva, aspectos culturales, emocionales y espirituales. Esta es una división arbitraria y formal en el marco del propósito que nos convoca esta reflexión, poder orientar al ciudadano en las acciones de control social a la gestión pública en los aspectos que son pertinentes al mejoramiento de la calidad de vida.

15. Nos centraremos en los aspectos objetivos que tienen que ver con la satisfacción de las necesidades básicas materiales en cuanto en gran medida los aspectos subjetivos dependen de las posibilidades que ofrecen estos, aunque no de manera determinante.

16. Comencemos señalando que cuando hablamos de indicadores de calidad de vida, esta concepción compromete aspectos que están más allá de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), en la medida en que encuentra este criterio estrecho y precario para garantizar un concepto de calidad de vida integral.

17. La encuesta de CALIDAD DE VIDA, para Bogotá realizada en 2007 define Necesidades Básicas Insatisfechas como las carencias que tienen los hogares en ciertos bienes y servicios que se consideran básicos para su subsistencia. Las NBI están definidas por los siguientes cinco indicadores: l. Viviendas inadecuadas. 2. Hacinamiento crítico. 3. Servicios inadecuados. 4. Alta dependencia económica 5. Inasistencia escolar.

18. Como se puede ver los indicadores apuntan a aspectos que tienen que ver con vivienda, hacinamiento, servicios, dependencia económica e inasistencia escolar y todo en términos críticos, puesto que en ellos se esta determinando la línea de pobreza, todos estos aspectos se toman en consideración con el problema de la vivienda.

19. El concepto que pretendemos introducir acá es mucho más amplio y complejo, tiene que ver con el conjunto de circunstancias materiales,

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que esa participación no se debe limitar a determinadas etapas de planeación o elaboración de proyectos, si no que los logros se aumentan cuando la comunidad organizada e interactuante está en todo el ciclo de desarrollo de la política pública, de sus planes y programas, participando en los procesos de formulación-decisión-diseño-ejecución-seguimiento- evaluación y control.

De la misma manera, sectores de la administración pública han entendido la importancia de la participación comunitaria y ciudadana en la formulación y el desarrollo de los planes y programas de gobierno, en las tareas de elaboración y ejecución de proyectos y en el seguimiento, evaluación y control de los mismos, en el doble entendido de que estos se desarrollan más ajustados a las necesidades de la comunidad y más revestidos de legitimidad. En la medida en que se construye un modelo de Gestión Pública Participativa arraigado en la decidida participación de las organizaciones ciudadanas, populares y comunitarias, se potencializa la ejecución y distribución equitativa de los recursos en la construcción de bienestar, convivencia y calidad de vida.

La Universidad Nacional de Colombia, a través de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, en sus programas de extensión a la comunidad ha considerado la necesidad de contribuir al mejoramiento significativo de la participación ciudadana en la medida en que piensa que esta requiere de procesos de formación y fortalecimiento de los conocimientos de la gestión social y pública, de tal manera que la cultura política de la ciudadanía se cualifique desde la perspectiva de potenciar la capacidad de las comunidades para concebirse como copartícipes de los programas de gestión pública y auto- gestores de su propio bienestar.

El programa de formación desarrollado por la Escuela de Control Social, sobre Control Social a la Gestión Pública, en convenio ínter-administrativo de la Veeduría Distrital con la Universidad Nacional de Colombia, dejó como necesidad avanzar en el camino de fortalecer esos procesos de formación a través de la producción académica de documentos que sirvan a dinamizar las actividades de aprendizaje y discusión sobre temas que son pertinentes a los procesos de formación ciudadana que cualifican su participación en los escenarios de la vida institucional.

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Este trabajo editado bajo el título de CONTROL SOCIAL A LA GESTIÓN PÚBLICA. Nociones y conceptos, busca contribuir al mejoramiento del desempeño ciudadano en los procesos de participación, desde la transformación significativa de las competencias cognitivas e intelectuales de los liderazgos colectivos, en las temáticas que son propias a las necesidades de la comunidad y al desempeño de la administración pública. Cada artículo ha sido escrito en el marco de un propósito común que consiste en proporcionar herramientas conceptuales y teóricas básicas que puedan ser aprendidas por el ciudadano de a pie con el acompañamiento de su experiencia de vida.

En el primer artículo, el profesor Carlos Medina Gallego, coordinador general del programa, nos coloca frente a la reflexión del concepto de Calidad de Vida buscando llenar éste de los atributos que le dan identidad y lo convierten en práctica reivindicativa en materia de derechos fundamentales y construcción de bienestar y equidad. El profesor Medina, busca establecer unos indicadores de calidad que sirvan como referentes básicos a las comunidades para sus búsquedas de bienestar colectivo. No obstante, señala la necesidad que sean las mismas comunidades desde sus propias posibilidades las que definan sus indicadores de calidad en estrecha relación con el ejercicio pleno de sus derechos. En este artículo se establece la relación de complementariedad entre la gestión pública y la calidad de vida.

En el segundo artículo, el coordinador de la Escuela de Control Social de la Veeduría Distrital, Dr. Fredy Bello Bello, nos presenta la Escuela señalando sus componentes, principios, metodologías y logros alcanzados. Es un documento en que el autor busca dar a conocer los antecedentes de la Escuela, el perfil de los ciudadanos y ciudadanas que ejercen regularmente control social según el rango de edad, género, nivel de estudios, estrato socioeconómico, así como, las experiencias en control social desde que fue creada la Escuela, los sectores que han participado y los logros alcanzados. El artículo hace explícito el significado y la importancia para la ciudad de la Escuela de Control Social y el papel que juega la misma en el mejoramiento de la gestión pública desde un enfoque que privilegia el control preventivo.

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El profesor Santos Alonso Beltrán Beltrán, aborda como tema de reflexión la Teoría del Estado desde una concepción en la que busca hacer énfasis en la construcción y el desempeño del Estado Social de Derecho en Colombia y las posibilidades que ofrece el mismo a los procesos de participación ciudadana en los asuntos públicos. Comienza por hacer una historia del concepto y establecer la diferencia con otras categorías que son de uso común en el lenguaje institucional y político, para luego introducirse en la presentación de los principios y características que le dan identidad a la noción de Estado Social de Derecho, dirigiendo su reflexión hacia los procesos de participación ciudadana en una apuesta que busca garantizar a través de la gestión pública y el control ciudadano los derechos económicos, sociales y culturales.

El trabajo del profesor Alejo Vargas Velásquez, titulado Actores, gobernabilidad y participación, se centra en la construcción de la noción de actor social, señalando desde allí el tipo de actores que se pueden encontrar y las potencialidades que tienen los mismos en relación con el poder. El profesor Vargas se preocupa por hacer una lectura crítica de la participación, de tal manera que esta se reconstruya sobre objetividades específicas que tienen que ver con los procesos de la gobernabilidad en el contexto del mundo actual. Para ello, el artículo aborda como tema de reflexión la gobernabilidad democrática buscando su caracterización esencial y termina señalando los aspectos de la participación desde los paradigmas de las ciencias sociales.

El profesor Julio Quiñónez Páez, nos coloca en su artículo Sobre Gestión Pública y Participación Ciudadana, en un interesante escenario de reflexión teórica sobre las características de las burocracias políticas y las posibilidades de la participación ciudadana en las mismas, desde allí, aborda el tema de la democratización institucional y el control participativo a la gestión pública.

El politólogo y administrador público, Francisco Andrés Garavito Gaviria, aborda el tema de Gerencia Pública y Control Social en Colombia, buscando introducir la discusión en las nuevas corrientes de la administración y la gestión pública que convocan las estrategias gerenciales. Toma como eje de su reflexión la noción de Gerencia Pública en Colombia, para unirla a la pro-

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puesta de control social a la gestión pública, en donde resaltando la impor~ tancia que tiene el valor de lo común en la construcción del interés público.

El profesor Luís Humberto Hemández, desarrolla su artículo en tomo al tema de Redes y Veeduría. Su preocupación se centra en la teoría de las redes sociales y en las posibilidades que ofrecen las mismas a la construc~ ción de nuevas y complejas formas de organización y participación en las dinámicas sociales e institucionales. El trabajo busca aterrizar los enuncia~ dos teóricos y metodológicos en experiencias concretas de organización de redes que articula con las veedurías ciudadanas y en particular con las actividades de control social.

Martha Lucía Trujillo y Carlos Hugo Medina Meza, asesores de la Veeduría Distrital, nos acercan al tema de la contratación pública. En su artí~ culo Una mirada del control social a la contratación Estatal, los autores buscan orientar al lector en los aspectos que tienen que ver con: ¿Cómo identificar el proceso de selección o el contrato que será objeto de Control Social?; las Herramientas para hacer Control Social en Contratación; los fundamentos que permiten la Contratación Estatal, los estudios y docu~ mentos previos; el pliego de condiciones; la publicidad del proceso de selección; la publicación de los contratos y, las generalidades sobre el manual de contratación y el régimen aplicable a la contratación. Todos temas fundamentales para las tareas de control social.

En el mismo sentido y con la misma preocupación, el abogado Miguel Antonio López Gutiérrez y el profesor Carlos Medina Gallego, abordan desde una perspectiva lo mas didáctica posible el tema de la contratación estatal. Con el título de La contratación Pública. Lo que el Ciudadano Común y Corriente debe saber, los autores del artículo buscan colocar a disposición de los lectores las nociones esenciales que guían los procedimientos de la contratación haciendo un particular énfasis en las posibilidades que pueden tener las comunidades en materia de contratación con el Estado.

Este trabajo sin duda ha de aportar a los procesos de enriquecimiento de las prácticas de la participación ciudadana en las tareas de control social y será de ayuda imponderable para la Escuela de C-ontrol Social de la Veeduría Distrital.

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CALIDAD DE VI.DA Y GESTIÓN PÚBLICA

Notas para la construcción de una noción integral

CARLOS MEDINA GALLEGO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA


CALIDAD DE VIDA Y GESTIÓN PÚBLICA Notas para la construcción de una noción integral

Carlos Medina Gallego'*

l. Partamos en esta reflexión de una afirmación sencilla: la relación entre calidad de vida y gestión pública es directamente proporcional; a mejor, más eficiente y eficaz gestión pública, mayor y mejor calidad de vida para los ciudadanos y las comunidades, urbanas y rurales. Desde esta perspectiva las posibilidades del mejoramiento de la calidad de vida colectiva depende de distintos factores y compromete diferentes procesos entre ellos el control social a la gestión pública. Este ensayo busca acercar a la ciudadanía a un concepto integral de calidad de vida que sirva de referente esencial para el ejercicio del control social a la gestión pública.

2. Comencemos afirmando que en la relación entre calidad de vida y gestión pública existen al menos cuatro componentes que son determinantes de su correspondencia exitosa, esto es, que la gestión pública sea permanente constructora de bienestar general y calidad de vida ciudadana y comunitaria:

~ Primero, la existencia de un modelo de calidad de vida que comprometa todos los aspectos que posibilitan la existencia humana en condiciones de dignidad (Medio ambiente, hábitat. educación, salud, movilidad, seguridad, empleo, recreación, democracia ... desarrollo espiritual, afectivo y cultural).

1 Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia, adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Polltica. Coordinador general del Programa de formación sobre Control Social a la Gestión Pública de la Escuela de Control Social de la Veeduria Distrital desarrollado a través del CONTRATO INTERADMINISTRAT/VO No. 143 DE 2008 CELEBRADO ENTRE LA VEEDURÍA DISTRITAL Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.

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)- Segundo, la existencia de un modelo de administración pública, que funciona con celeridad, eficiencia y eficacia, en la implementación de la política pública que esta dirigida a construir condiciones de bienestar, seguridad y tranquilidad ciudadana.

)- Tercero. La existencia de un plan de desarrollo que responde de manera adecuada a las expectativas de bienestar de la población en la satisfacción de sus necesidades básicas y que cuenta con las previsiones de crecimiento y los presupuestos suficientes y oportunos para su desarrollo exitoso y,

)- Cuarto, el acompañamiento de una ciudadanía colaboradora, despierta y vigilante de la gestión, recursos y presupuestos públicos, de tal manera que estos se utilicen en la solución de los problemas fundamentales de la población y contribuyan de manera significativa a elevar el nivel de calidad de vida de los ciudadanos, sus familias y las comunidades.

3. Estos cuatro componentes constituyen referentes básicos que posibilitan trabajar adecuadamente para mejorar el bienestar de la población y elevar significativamente sus niveles de calidad de vida.

4. Busquemos ahora establecer unos fundamentos conceptuales básicos que nos ayuden a construir una noción de calidad de vida que sea útil a las labor ciudadana de control social a la gestión pública señalando distintos escenarios de trabajo y sectores de desarrollo que son fundamentales en el mejoramiento de la vida de las comunidades urbanas y rurales.

l. Una noción de Calidad de Vida

5. En una primera afirmación podría señalarse que "por calidad de vida se entiende la posibilidad que tiene una persona, una familia o una comunidad, de alcanzar el bienestar y la satisfacción de todas sus necesidades. También podría definirse como una tranquilidad de espíritu más una sensación de felicidad" (AguiJar Zuluaga).

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6. Esta noción nos ubica frente a distintos aspectos que resulta conveniente resaltar, primero que la calidad de vida tiene que ver con las personas, la familia y la comunidad, es decir que hay un sujeto social que es constructor y receptor de las acciones que individual, familiar, comunitaria e institucionalmente se emprenden para dignificar la existencia humana. No obstante, es importante señ.alar, desde una perspectiva ambiental, que la calidad de vida, también depende de la manera como el ser humano se relacione con la naturaleza y con él mismo en la conversión de los recursos de vida en recursos de bienestar.

7. Segundo, que la calidad de vida, hace referencia a un estado general de bienestar que se constituye sobre la base de la satisfacción de todas las necesidades básicas del ser humano, que no son solo de tipo material, sino, igualmente de tipo emocional, espiritual, afectivo y cultural.

8. Tercero, de lo dicho anteriormente se deriva, que la calidad de vida tiene que aproximar al ser humano a un estado de bienestar material y serenidad espiritual que le proporcione una sensación de felicidad. "La tranquilidad de espíritu la proporcionan la satisfacción de todas las necesidades, el bienestar general, la ausencia de todas las preocupaciones graves y de problemas que interfieren en el disfrute de una vida apacible y gratificante, cuya valoración es personal y subjetiva". (Aguilar Zuluaga).

9. No obstante el carácter subjetivo de la felicidad y por ende de la calidad de vida, el que esta determinado por las condiciones mismas de existencia y las expectativas de vida de cada cual (Daniela Palacios R), la sociedad en su conjunto debe establecer en las condiciones del tiempo en que se vive los estándares de calidad que le son propios a la época. Todos los esfuerzos sociales e institucionales deben dirigirse hacia la satisfacción plena de las necesidades fundamentales de la existencia humana en condiciones de dignidad y bienestar pleno.

1 O. Digámoslo de esta manera, cuando se trabaja por el mejoramiento permanente de la calidad de vida por lo que se esta trabajando es por al-

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can7..ar el ideal humano de la felicidad y en este propósito todos somos responsables, no solo los individuos, la familia y la comunidad, sino, gran parte de la responsabilidad la tiene el Estado y la empresa privada.

1 1 . Otra noción de calidad de vida que comparte con esta muchos elementos, pero que nos ayuda a ir construyendo los indicadores de calidad de vida nos la proporciona S. Choren. Este comienza señalando que la calidad de vida es el objetivo al que debería tender el estilo de desarrollo de un país que se preocupe por el ser humano desde una concepción integral, en cuanto que el concepto alude al bienestar en todas las facetas que comprometen la vida humana, atendiendo a la creación de condiciones para satisfacer sus necesidades materiales (comida y cobijo), psicológicas (seguridad y afecto), sociales (trabajo, derechos y responsabilidades) y ecológicas (calidad del aire, del agua).

12. No obstante, señala Choren, el modelo de desarrollo que se ha impuesto obsesionado por el crecimiento económico ilimitado, cuyo principal objetivo es la riqueza (acumulación material y monetaria), utiliza para evaluar su crecimiento el concepto producto nacional bruto (PNB) y para evaluar el bienestar de las personas el concepto nivel de vida. Para Choren el producto nacional bruto (PNB) reduce todos los bienes y servicios a su valor monetario, ignorando variables sociales, psicológi-cas y ecológicas y, el nivel de vida es un concepto estrictamente econó- ;·U\-J mico y no incluye las dimensiones ambiental y psicosocial. La calidad de vida, en cambio, alude a un estado de bienestar total, en el cual un alto nivel de vida se toma insuficiente. Por ejemplo, una persona con un alto nivel económico, que reside en una ciudad contaminada por ruido y smog y que además padece estrés por las exigencias laborales, tiene un nivel de vida alto pero una baja calidad de vida (S. Choren).

13. Esta distinción de Choren, es útil para señalar tres aspectos que son pertinentes a esta reflexión. El primero, el que tiene que ver con los posibles indicadores de la calidad de vida. El segundo el señalar que nada tiene que ver el crecimiento económico de un país con la calidad de vida del mismo si ese crecimiento no se redistribuye en bienestar general y solo sirve a los procesos de acumulación capitalista y el tercero diferenciar claramente nivel de vida de calidad de vida, resaltando el carácter integral del segundo.

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culturales, espirituales y emocionales que le posibilitan al ser humano vivir con dignidad, tranquilidad y seguridad. En este sentido tiene que ver con las posibilidades de gozar de un medio ambiente sano, un hábitat y una vivienda adecuado, unos buenos servicios públicos, un servicio educativo y de salud eficiente, tener asegurado una régimen alimentario balanceado, tener acceso a la recreación, cultura y deporte, contar con una atención suficiente y adecuada para la mujer, los nifios y las ni fías y los adultos mayores, además de las posibilidades que debe ofrecer toda sociedad a sus connaturales en materia de empleo, seguridad social y participación amplia en los escenarios de la vida política democrática.

20. Cuando se aborda la calidad de vida desde una concepción integral se trata de garantizar una canasta de derechos fundamentales que posibiliten la satisfacción de las necesidades básicas y el desarrollo pleno de la existencia humana en armonía con la conservación del medio ambiente.

INDICADORES OBJETIVOS

> Medio ambiente > Hábitat y vivienda > Servicios públicos > Alimentación SOPORTE BÁSICO > Salud y educación ECONÓMICO , Movilidad > Seguridad > Empleo pleno > Recreación deporte y cultura > Seguridad social

Politico

> Democracia INDICADORES > Participación SUBJETIVOS

> Desarrollo espiritual > Desarrollo emocional > Desarrollo cultural

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21. Ahora bien, cada uno de estos componentes tienen sus propios variables de calidad que deben ser tomadas en consideración y desarrolladas.

22. Así en materia de vivienda se toma en consideración aspectos como características fisicas de la vivienda, acceso a los servicios públicos, hacinamiento, propiedad ... En educación, se toma en consideración la cobertura, la relación estudiante por metro cuadrado, la relación maestro alumno, la oferta de servicios educativos (laboratorios, centros de computo, cafeterías, campos deportivos), niveles de deserción y promoción escolar ... En Salud, la cobertura, atención al usuario, hospitalización, asistencia especializada ... en fin cada indicador tiene sus propias variables que son susceptibles de ser tomadas en cuenta en el marco de ejercicio de control y medición.

3. Calidad de vida y gestión pública

23. Establecidos los indicadores de calidad de vida y referenciados estos desde variables específicas, resulta de la mayor importancia y conveniencia, sefialar que son el fundamento esencial en la formulación de las políticas públicas para los distintos sectores y la base de los planes de desarrollo y bienestar y de los programas y proyectos a través de los cuales estos se concretan.

24. Un concepto más integral de calidad de vida nos lleva a una concepción más compleja de la gestión pública entendida esta como el conjunto de acciones mediante las cuales se implementa la política pública y se hace efectivo el papel de las instituciones del Estado en el cumplimiento de la misión, objetivos y metas para las cuales fueron creadas.

25. En el caso de Bogotá y del país se han establecido criterios para evaluar y hacer seguimiento a los logros en materia de mejoramiento de la calidad de vida. Así, el sistema de Indicadores sociodemográficos (SISO) es una herramienta desarrollada por el Grupo de Calidad de Vida de la Dirección de Desarrollo Social, para la consulta de indicadores sociales clasificados en cinco grupos definidos como: Indicadores compuestos, globales, sectoriales, estadísticas sociodemográficas y política poblacional.

22


26. De esta manera, el SISD enlaza la información de los distintos sectores y propicia de manera expedita la obtención de datos de las distintas fuentes para las diferentes áreas geográficas.

Los objetivos principales del SISD son:

• Servir como instrumento de apoyo a la planificación de la política social.

• Apoyar la conformación de los sistemas de información en las áreas sociales a nivel regional.

• Promover el desarrollo de la información e investigación sociodemográfica para la planeación.

• Contribuir a la participación ciudadana a través de la mayor accesibilidad y transparencia de la información social.

Los Boletines SISD son documentos periódicos en los cuales se realizan compilaciones de estadísticas sociodemográficas e indicadores de coyuntura, análisis de coyuntura de los sectores sociales (educación, salud, empleo, calidad de vida y todos sus relacionados) o análisis más detallados sobre temas de política e investigación social. La información que se obtiene de estos boletines apoya la realización de estudios de investigación.

En su mayoría, son producidos por técnicos de la Dirección de Desarrollo Social del DNP o por consultores externos que desarrollan temas de interés por encargo del DNP.

Igualmente, la subsecretaria de planeación socioeconómica de la Alcaldía de Bogotá ha realizado la encuesta de calidad de vida para Bogotá del 2007. Esta encuesta tenía como objetivo principal obtener información necesaria y suficiente para determinar y caracterizar las condiciones de vida de la población de Santafé de Bogotá, abarcaban temáticas como: estructura y ubicación de la vivienda, datos generales de la vivienda y el hogar, gastos, patrimonio y condiciones de vida del hogar, acceso del hogar a elementos básicos y percepción social del jefe del hogar, entre otras.

Es una encuesta multi-propósito que, reúne información sobre los diferentes aspectos y dimensiones del bienestar de los hogares, incluidos los ingresos y

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gastos, la salud, la educación, el acceso a bienes y servicios públicos y otras variables que penniten el análisis de los factores que explican los diferentes niveles de vida existentes en la sociedad. En concreto, interesa saber no sólo cuántos pobres hay y dónde viven, sino por qué lo son.

La encuesta se ha propuesto como objetivo medir las condiciones de vida de los habitantes de Bogotá y de cada una de sus localidades incluyendo Sumapaz, con el fin de analizar los cambios ocurridos en los niveles de bienestar de la población y actualizar la infonnación socioeconómica y geográfica del Distrito como apoyo a los procesos de planeación, programación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas distritales.

Igualmente, busca generar infonnación adecuada acerca de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad para el disefío de políticas sociales dirigidas hacia la reducción de la pobreza y el aumento de la equidad; pennitir el Seguimiento a la evolución de los niveles de bienestar de los distintos grupos sociales, especialmente aquellos en situaciones de pobrez..a y exclusión social; Analizar el impacto de las políticas y programas sociales distritales sobre el bienestar de los hogares y contribuir en su monitoreo y evaluación.

La Encuesta de Calidad de Vida, aborda distintos temas que tienen, entre otros aspectos con:

• Vivienda: contiene las variables: tipo de vivienda, material de paredes y pisos, servicios públicos domiciliarios, número de hogares en la vivienda y áreas y focos de afectación del lugar donde está ubicada la vivienda;

• Servicios del hogar que contiene las variables sobre grado de hacinamiento en el hogar, condiciones, calidad y gastos en servicios con que cuenta el bogar.

• Tenencia y financiación de la vivienda: tipo de tenencia de la vivienda, título de propiedad de la vivienda y pagos relacionados con ésta como predial y valorización;

• Características generales y composición del hogar: infonnación demográfica básica sobre los miembros del hogar, movilidad intra e ínter localidad y módulo SISBEN.

• Salud: indaga varios aspectos como cobertura del Sistema de Seguridad Social en Salud, déficit alimentario de los miembros del

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hogar, condiciones de salud de los miembros del hogar, utilización de servicios médicos y gasto efectuado, enfermedades crónicas y limitaciones permanentes.

• Cuidado de los niños menores de cinco años: Cobertura educativa de los establecimientos públicos y privados, control de crecimiento y desarrollo, registro civil de los niños, sitio de permanencia de los niños, horas que dedican padre y madre al cuidado de los menores y actividades que realizan.

• Labores de los niños y niñas de 5 a 9 años: Características de las actividades laborales realizadas por los niños, ingresos de los niños (dinero y especie) y oficios del hogar.

• Educación: Características educativas: alfabetismo, asistencia escolar, nivel alcanzado y años de estudio, gastos de los hogares en educación y subsidios, becas y créditos educativos.

• Fuerza de trabajo: Clasificación de la población por la actividad que realizó principalmente la semana anterior, condiciones de trabajo de las personas e ingreso de los hogares.

• Condiciones de vida del hogar y tenencia de bienes: Percepción del jefe o el cónyuge sobre las condiciones de vida del hogar, seguridad alimentaría en el hogar, pobreza subjetiva, satisfacción y seguridad en el empleo, la situación económica, el barrio, etc., posesión de bienes en el hogar, conocimiento y uso de comisarías de familia y comedores comunitarios.

• Gastos: gasto de los hogares en grandes rubros con periodicidad semanal, mensual, trimestral y anual.

Los indicadores socioeconómicos y las encuestas de calidad de vida resultan de la mayor importancia para formular la política pública en materia de mejoramiento de los planes y programas que atienden los distintos sectores de la administración pública. A través de esos indicadores se van definiendo los énfasis de la gestión y la particularidad de los programas para cada localidad y en su conjunto para la ciudad. No obstante, es la participación decidida de la población en e] control social a la gestión pública la que garantiza en gran medida que las políticas públicas y los planes y programas contribuyan realmente al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, la familia y la comunidad.

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LA ESCUELA DE CONTROL SOCIAL DE LA

VEEDURÍA DISTRITAL ALCANCES Y LOGROS

FREDY BELLO BELLO COORDINADOR ESCUELA DE CONTROL SOCIAL

VEEDURÍA DISTRITAL


1. LA ESCUELA DE CONTROL SOCIAL DE LA VEEDURÍA DISTRITAL. LOS ALCANCES Y LOGROS

Fredy Bello Bel/OZ*

Durante 15 años la Veeduría Distrital ha venido desarrollando e impulsando procesos de participación ciudadana a través de los cuales las organizaciones sociales y ciudadanos han desarrollado ejercicios de control social a la gestión pública.

A partir de estas experiencias, en el año 2005 la Entidad inició la estrategia denominada "Escuela de Control Social", que es un espacio de formación permanente e incluyente en el que actores sociales tradicionales y no tradicionales en el ejercicio del control social en ~ogotá, se vinculan para el aprendizaje y generación de procesos de participación en la vigilancia y seguimiento a la gestión pública.

La Veeduría Distrital a través de la Escuela de Control Social ha desarrollado un proceso de capacitación permanente en el Distrito, a la fecha son más de 12.000 los egresados de la Escuela, en este sentido se ha consolidado un escenario de capacitación, el cual se ha considerado como un proceso estratégico y misional que se desarrolla a través de varias acciones, con el fin de generar habilidades y competencias para el ejercicio de la ciudadanía y la promoción de una cultura democrática.

1.1 Concepción de la Escuela de Control SociaP

La Escuela de Control Social, se concibe como un proceso en el que han participado diferentes actores sociales e institucionales, que en diálogo avanzan en la reflexión y abordaje de dilemas teóricos y prácticos sobre la gestión pública y sus componentes. Así mismo, mediante esta experiencia

2 Coordinador Escuela de Control Social Veeduria Distrital. 3 Patarroyo Montanéz Juana Marcela, Profesional de la Veeduría Delegada de Participación, "Docu

mento de Trabajo", Marzo de 2007.

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Control Social a la Gestión Pública ...............................................................•....... ,

los ciudadanos y funcionarios se han cualificado, a través del conocimiento de las problemáticas de la ciudad y ~el desarrollo e implementación de herramientas sociales para el monitoreo y seguimiento a las políticas, programas, proyectos y/o contratos públicos.

1.1.1. Principios de la Escuela de Control Social

Los principios de la Escuela de Control Social son:

SISTÉMICA: La Escuela de Control Social articula varios componentes que interactúan entre sí, formando un todo, en él que sus diferentes momentos, escenarios, actores y procedimientos se relacionan entre sí, en la generación de experiencias cognitivas y vivenciales, para la interiorización y generación de habilidades para la participación y el ejercicio del control social que aportarán a la construcción de una cultura democrática en la ciudad.

INCLUYENTE: En la Escuela de Control Social, participan los ciudadanos, ciudadanas y organizaciones de todos los sectores y poblaciones de la ciudad: mujeres, jóvenes, personas en situación de discapacidad, grupos étnicos, afro colombianos, indígenas, LGTB, desplazados, población rural, entre otros, interesados. Así como actores no tradicionales en el ejercicio del control social.

PRÁCTICA: Pedagógicamente, la Escuela se fundamenta en una concepción constructivista, en el sentido, en el que las prácticas de construcción de conocimiento, se generan a partir del diálogo de saberes y de la resolución de preguntas y situaciones problémicas que afectan o se relacionan con la cotidianidad de los sujetos de aprendizaje. En el marco de la formación de ciudadanía, su entorno, problemáticas, cuestionamientos y realidades son el ámbito de trabajo, a partir del cual se construyen de manera colectiva hipótesis de conocimiento y proyectos de trabajo.

ESPECIALIZADA: La Escuela ofrece ciclos de profundización y la generación de herramientas para el seguimiento ciudadano en el área o sector social que les interese a los participantes.

29

nA 1-: j ~n: •• "'!

Universidad Nacional de Colombic

El escenario teórico- práctico y práctico, es el privilegiado para la construcción de consensos, nociones y proyectos de participación.

1.1.2. Aspectos Metodológicos de la Escuela de Control Social

La "Escuela de Control Social" busca la generación de un proceso de formación en participación y control social en el Distrito Capital "significativo"\ para lo cual se viene implementando un enfoque pedagógico que promociona habilidades y promueve la construcción de mapas mentales que retroalimentan los constructos5 de equidad, democracia, solidaridad; valores que la escuela tradicional en su mayoría de procesos, ha reforzado desde un enfoque judeo-cristiano, mas no desde un paradigma moderno, en el que Jos derechos son la parte constitutiva de los ciudadanos, en su condición de sujetos sociales.

Los procesos de aprendizaje significativo, se relacionan con la generación de experiencias de conocimiento que cuestionen, reafirmen o modifiquen las aproximaciones que de la realidad y de sus contextos, tienen los educandos. En este sentido, la formación no es un espacio de transmisión de información, alrededor de la sola exposición de contenidos; sino la construcción de conocimiento a partir del desarrollo de problemas y de cuestiones de saber.

En esta misma perspectiva, se considera a los sujetos de conocimiento como personas con experiencias diversas, conocimientos previos y mucha información en su condición de adultos. El sujeto de conocimiento en el proceso formativo constructivista, es un actor activo y no una tabula rasa.

4 La teorla constructlvista entiende al aprendizaje signifiCativo, como situaciones de conocimiento en el que se modifican los construct.os o mapas mentales previos de los educandos, generándose la apropiación de nuevos conceptos y por lo tanto de conocimiento. DAVID AUSUBEL, sicólogo norteamericano y que difundió la teoria del aprendizaje significativo recalca "que el aprendizaje significativo no es la "simple conexión" de la información nueva con la ya existente en la estructura cognoscitiva del que aprende, por el contrario, sólo el aprendizaje mecánico es la "simple conexión", arbitrarla y no sustantiva; el aprendizaje signifiCativo involucra la modificación y evolución de la nueva información, asi como de la estructura cognoscitiva"

5 La pedagogía contemporánea denomina constructos a los "conceptos no observacionales" para dí- · ferenciarlos de los observacionales (Bunge, 1973}. Los constructos no tienen referentes empíricos inmediatos. Nadie ha visto ni ha tocado la inteligencia de alguien, pero si la puede inferir de la manera en que una persona es capaz de resolver ciertos problemas en relación con la manera en que otros los resuelven. Los constructos tienen como referentes relaciones lógicas entre conceptos.

30


La escuela constructivista sustenta que la construcción de conocimiento, se da partir de la interrelación de sujetos en el proceso cognitivo, y definen los siguientes criterios fundamentales para que surta el proceso de formación:

• Diálogo de saberes (saber previo en diálogo con el saber especializado). • Conocimiento compartido y saber relacional. • Trascender el nivel de información, • Conocimiento como proceso, no como entrega de información.

El aprendizaje en contexto parte de las siguientes premisas:

• Los adultos aprenden a través de situaciones de interés, con tecnología determinada y socialmente (lo cual lo conecta con el constructivismo ).

• El proceso pedagógico implica el planteamiento de un problema y un proyecto.

• Cada organización plantea un problema local estructural y formula un proyecto, acción a la que se comienD a integrar el conocimiento.

Otra fuente conceptual para la formulación de la Escuela de Control Social, se fundamenta en la noción de construcción social del conocimiento que resulta de la acción y de la reflexión, que desarrolla Pauto Freire. f~

En esta perspectiva, el contexto de los individuos juega un papel funda-mental en la medida en que lo condiciona y le determina posibilidades y opciones de vida. Las relaciones de poder y las desigualdades de las estructuras sociales y económicas, son el ámbito en el que los sujetos so-ciales ejercen sus dinámicas de participación y aprendizaje social. En este sentido la Escuela de Control Social, se nutre y tiene como hipótesis fundamental de trabajo, la realidad y el contexto de sus participantes.

En este escenario todos los participantes tienen elementos, nociones, y situaciones que discutir y trabajar, así c.omo una determinada explicación y construcción mental de la realidad. Paulo Freire crítica al cientificismo y rescata la capacidad de los sujetos sociales para descifrar el mundo, desde su sentido común, así como su capacidad de intelegir el mundo a través de la ética, la estética, y la política. En esta perspectiva la Escuela, se ha cons-

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tituido en un escenario en el que los sujetos con su capacidad transfonnadora y con el conocimiento que tienen ~e la realidad. concertan proyectos de trabajo y líneas de investigación social.

La Escuela de Control Social retoma y desarrolla en su implementación pedagógica los siguientes criterios para la educación de adultos:

. ..

• La capacidad critica se constituye en insumo para la construcción de conocimiento.

• Los procesos de conocimiento para adultos tiene que ser asertivos. El conocimiento tiene que ver con su contexto.

• . Los procesos de formación de adultos se cotnpt:enden y desarrollan des-. de las experiencias de educación popular, por su capacidad de organiza

ción y movilización. • La práctica educativa para adultos, no solo esta interesada en posibilitar

la enseftanza de contenidos, sino también la reflexión para la transfonnación y la concientización, como se denominó a estos procesos de fonnación en la década de los 70s.

• El adulto que participa en la Escuela es un sujeto conocedor, y a la vez es un sujeto hac_edor.

PRINCIPIOS METODOLÓGICOS DE LA ESCUELA DE CONTROL SOCIAL

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: ~ tipUicacivo y • penillste '. CONmi.UC11VISMO ' ' .. ..

32

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1.2 Componentes de la Escuela de Control Social

Desde una perspectiva sistémica, la Escuela articula varios componentes de formación, que a su vez tienen énfasis particulares y que se constituyen en puertas de entrada y en escenarios de saber. En estos escenarios se encuentra uno para la capacitación y conceptualización básica sobre el control social (Ciclos Básicos), otro para el fortalecimiento a organizaciones sociales (redes sociales) y uno para la capacitación formal y especializada en participación y control social (diplomados cursos especializados), a través de convenios con universidades que certifican la formación académica.

Cada uno de estos escenarios se conjugan y se articulan propiciando condiciones particulares para que los ciudadanos adquieran información básica, contenidos especializados y asesorías para el ejercicio del control social a la gestión pública.

A cada uno de estos escenarios ingresan poblaciones, ciudadanos y organizaciones sociales con intereses y dinámicas particulares, quienes pueden continuar participando en cada uno de los momentos que ofrece la Escuela, con sus diferentes equipos técnicos de apoyo, bien sea de la Veeduria Distrital directamente o través de la Universidad o centro académico que ejecute el componente.

COMPONENTES Y ESCENARIOS DE SABER DE LA ESCUELA DE CONTROL SOCIAL: Puertas de Entrada.

33


El modelo de Escuela se ha implementado y validado en la ciudad, desde el año 2005 en las 19 localidades de la .ciudad, hasta configurar una experiencia de aprendizaje y participación, que se desarrolla de manera sistémica a través de diferentes componentes.

2. Antecedentes de la Escuela de Control Social

Es necesario observar los Diagnósticos de Control Social que la Veeduría Distrital implementó durante los años 2004-20056, a partir de los cuales se logró determinar una línea base sobre el estado actual de la participación y control social en el Distrito Capital, el estudio planteó un panorama en el cual era necesario generar nuevas estrategias que posibilitaran desarrollar proceso, vinculando a nuevos actores que tradicionalmente no hacen parte de los ejercicio de control social, en este sentido es posible observar como después de casi cinco años la caracterización de estos ciudadanos han tenido unos cambios sensibles.

3. Perfil de los Ciudadanos y Ciudadanas que ejercen Control Social (Antes del año 2005)7

3.1. Rango de Edad:

El Diagnóstico permitió determinar que los ciudadanos que participan en el Distrito en un 68% son adultos y adultos mayores, en un rango entre los 40 y mas de 60 años, y tan solo menos del 14% se podría considerar población joven (menor de 27 años), lo que plantea dos escenarios, por un lado ciudadanos con una probable experiencia y manejo de asuntos públicos, conocimiento del territorio, de las problemáticas ciudadanas, con unos importantes aportes tanto para sus comunidades como para las entidades y contratistas que eventualmente implementen algún tipo de proyecto en el ámbito o territorio en el que se desempeñan; y por otro lado se evidencia una debilidad en términos de nuevos actores y en la "oxigenación" de las organizaciones sociales, ya que no se observa una amplia y activa participación de jóvenes.

6 El Control Social de lo Público Un Derecho y deber ciudadano Diagnósticos Locales de Bogotá. Veeduría Distrital, Universidad Nacional de Colombia. Giro Editores. Bogotá 2005.

7 "Desarrollos Legales y Alcances Sociales de la Participación Ciudadana en el Distrito Capital", Bello B Fredy A. Monografía de la Facultad de Posgrados de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Bogotá 2008.

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Gráfica N° 1. Rangos de edad

18a30allos 14%

Rangos de Edad

Mas de 60 anos 18%

3.2. Estrato Socio Económico:

41 a 50 años 28%

A partir de los resultados del diagnostico del afio 2005 se observa que los estratos más activos en términos de participación para el control social con un 77%, son el dos (2) y el tres (3). El estrato uno (1) tiene un 19% de participación. Pueden existir varias interpretaciones para estos datos, tal vez puede ser porque el mayor número de proyectos de inversión social se realizan en estos tres estratos o también porque las condiciones de generación de trabajo comunitario es donde mas se requiere para lo consecución de recursos y resultados. Pero también llama la atención la ausencia de los estratos cinco (5) y seis (6), en donde apenas completan un 1%.

Gráfica No 2. Estrato Socio Económico.

Estrato de los Individuos

4&%

35


3.3. Participación Diferenciada por Género

En la gráfica N° 3 se observa el nivel de participación que está adquiriendo la mujer en el ámbito distrital; en la localidad de Bosa se determina que es casi el doble de participación en relación con la masculina, a diferencia de lo que sucede en Sumapaz, lo que permite inferir que el tipo de relaciones, condiciones de contexto, aspectos socio culturales y económicos influyen de manera importante en los niveles de participación de los individuos.

Gráfica N° 3. Participación de Mujeres y Hombres .

...,_mujerel -hombrea

3.4. Nivel de Estudio

Porae ntll .. da Parllclpaclan en al Dll.tl\'o lluJer•• r HDmbNa

Cerca del 23% de los individuos que ejercen Control Social en el Distrito tienen estudios de primaria, y un 12% tiene estudios universitario~ completos. Lo que plantea un escenario de individuos con poco nivel de cualificación formal. Lo que posiblemente pueda reflejarse en la calidad de análisis, aportes técnicos y nivel de discusiones.

Gráfica N° 4. Nivel de Estudios

Nivel de estudios de los Individuos

36


4. Experiencias de los individuos en Control Social (antes del año 2005)

Los diagnósticos determinaron el tipo de experiencias que en control social han desarrollado los ciudadanos y ciudadanas. Para el respectivo análisis se analizan tres categorías: Experiencias en gestión local, sectores sociales y grupos poblacionales.

4.l.Gestión Local

Más del 60% de los individuos que participan, ejercen control social sobre procesos de p1aneación participativa y hacen parte de los encuentros ciudadanos, en los cuales se formulan los planes de desarrollo locales. Pero tan solo un 14% asisten a la Rendición de Cuentas, por lo que se "rompe" el proceso del ciclo del control social; ya que asisten a la formulación del plan, pero al año siguiente no hacen parte de los ciudadanos que asisten a las audiencias de rendición de cuentas de los alcaldes locales.

Gráfica N° 5. Tipo de Ejercicios de Control Social -Gestión Local-

Gestión Local

4.2. Sectores Sociales

Los sectores con mayor participación son salud, educación y los servicios públicos domiciliarios. De igual forma es importante destacar que un 16% de individuos participan en temas de cultura y recreación, lo que permite entender el nivel de organización de estos temas en lo local.

37


Gráfica No 6. Tipo de EUercicios de Control Social -Sectores Sociales~

SECTORES SOCIALES

4.3. Grupos Poblacionales

B:lucatión •• 12'4

La niñez y el adulto mayor son los temas que con mayor porcentaje, moviliza la participación en ejercicios de control social de los individuos, con un 40% de participación.

Gráfica N° 7. Tipo de Ejercicios de Control Social-Grupos Poblacionales

Experiencias en Control Social grupos poblacionales

...

4.4. ¿Quiénes Ejercen Control Social Según Individuos?

En el análisis de quienes ejercen control social, según la percepción de los individuos, los diagnósticos consideraron dos categorías: las organizaciones y las entidades, entendido este último también como garantes del principio constitucional de promocionar la participación ciudadana.

38


Con un amplio porcentaje, el 51%, reconoce a las JAC como la organización social que ejerce control social en el territorio, resulta importante observar como las Veedurias Ciudadanas tan solo en un 5% son reconocidas como organizaciones que ejercen el control Social a la gestión pública ..

Gráfica N" 8. Organizaciones que ejercen Control Social-Respuesta de Individuos-

Organizaciones que Ejercen Control Social respuesta de individuos

... ••••••••• 5 ...

4.5. Entidades que promocionan el ejercicio del Control Social, según los individuos

Con un 40% los órganos de control Distritales, son observados como referentes de las entidades que promocionan el control social en cada una de las localidades. También se observa que las Entidades locales no tienen el mismo impacto.

Gráfica N" 9. Entidades que promocionan el Control Social-Respuesta de Individuos-

Entidades que Promocionan el Control Social -respuesta de individuos-

39

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5. Las Organizaciones

5.1. Descripción de las Organizaciones

El diagnóstico agrupó en esta categoría a todas aquellas organizaciones de la sociedad que incluyen en su misión y objetivos la promoción, el fortalecimiento y/o el ejercicio del control social de lo público en la localidad. Para el análisis e interpretación de resultados se analizaron 1 022 entrevistas, que a se aplicaron en cada una de las veinte localidades.

5.2. Porcentaje de Organizaciones por Localidad

En la gráfica N° 1 O se puede observar el grado de participación de las organizaciones por cada una de las localidades, aunque este reflejaría el grado de movilización y organización ciudadana, también se ve afectado, en algunos casos, por el número de habitantes por localidad.

Gráfica No 1 0: Porcentaje de organizaciones que ejercen el Control Social en el Distrito.

Organizaciones Que ejercen Control Social

: : fl2'1o

'9,0'ro' • • 9,8%:

:\7%: • 22'lj,

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 5.3. Experiencias en Control Social según Organizaciones

Según los diagnósticos se pueden observar cambios importantes en el comportamiento de las organizaciones versus los individuos, esto se podría entender como el grado de intereses y organización, y también de la coyuntura de algunas problemáticas.

40


5.4. Sectores Sociales

A diferencia de lo observado con los individuos, las organizaciones sociales tienen primer lugar como sector al que le-ejercen control social~ a los Servicios Públicos Domiciliarios.

Gráfica N° 11: Sectores Sociales

Infraestructura 9%

Recreaciln 9%

Seguridad

Ciudadana 10%

Bienestar de la fa trilla

9%

10%

5.5. Grupos Poblacionales

Servicios püblicos donicHiarlos

10%

E:lucaclón 11%

Sakld 11%

Las organizaciones tienen el mismo comportamiento que los individuos, como se puede observar en la gráfica N° 12, el principal grupo poblacional Pfrl al que ejercen control social es a la niñez.

Gráfica N° 12: Grupos poblacionales

M.tjeres 17%

NllasyNIIos 23%

41


5.6. Entidades que promocionan el Control Social según las organizaciones sociales

Las organizaciones perciben que la Personería y la Veeduría Distrital, son las entidades que tienen mayor impacto y promoción en el tema del control social, igualmente se debe tener en cuenta que tan solo un 9% observa a las alcaldías locales.

Gráfica N° 13: Entidades que promocionan el Control Social según las Organizaciones Sociales

18%

6. Logros de la Escuela de Control Social

La Escuela de Control Social de la Veeduría Distrital ha vinculado cerca de 14.000 ciudadanos de las 20 localidades del distrito, los cuales han desarrollado más de 1.000 ejercicios de control social. Consolidándose en un alto porcentaje en grupos de control social y veedurías ciudadanas. Este proceso de cualificación se ha desarrollo a través de importantes universidades, en el afio 2005 Universidad Javeriana y Universidad Nacional de Colombia, afio 2006 Universidad Del Rosario, año 2007 Universidad la Gran Colombia y en el año 2008 la Universidad Nacional de Colombia.

6.1 Perfil de la población que se ha vinculado a la Escuela

Con la implementación del IV diplomado de Control Social a la Gestión Pública, se evidencia un avance significativo en el perfil de los ciudadanos que se vinculan a este tipo de procesos de capacitación, a diferencia a lo observado en el año 2005.

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6.1.1 Edad

Los jóvenes es la población que en mayor porcentaje se inscribieron a la Escuela de Control Social con un 29%. Se puede evidenciar que los participantes en procesos de formación para e1 control social han cambiado en grupos de edad a diferencia de lo que se observaba en la gráfica N° 1 en donde era predominante la participación de adultos y adultos mayores.

Gráfica N° 14: Rango de Edad

RANGO DE EDAD

6.1.2 Nivel de Escolaridad

El nivel de participación de personal con estudios profesionales es significativamente alto comparado a periodos anteriores, en los que se observaba · que en un alto porcentaje los individuos que participaban eran bachilleres (gráfico N° 4). Otro elemento a destacar es un 14% que representó a un grupo de ciudadanos que no tienen estudios profesionales o técnicos pero que se han venido cualificando a través de procesos de educación no formal (seminarios, diplomados, cursos entre otros) en temas relacionados con el control social y la participación.

Gráfica N° 15. Nivel de Esc<?laridad

Nivel de Escolaridad

43

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6.1.3 Participación de Mujeres y Hombres

El nivel de participación de mujeres ha aumentado de manera importante con un 6()0/o.

Gráfica No 16 Participación de Mujeres y Hombres

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6.1.4 Número de ejercicios de Control Social por Localidad

La Escuela de Control Social como metodología ha planteado escenarios de teoría- práctica. En este sentido los estudiantes desarrollan ejercicios de control social, en el gráfico N° 1 7 se observa el número de ejercicios

flJ\-~ presentados por localidad.

Gráfica No 17 Número de Ejercicios de Control Social por Localidad

NUMERO DE EJERCIOS DE CONTROL SOCIAL POR LOCALOAD

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{'ontrol Social a la Gestión Pública

7. Para la Escuela el Control Social es más que una actividad

El enfoque y desarrollo que se le ha dado al control social como una forma de participación ciudadana, ha sido un proceso que en los últimos años ha cobrado un importante campo tanto en la agenda pública como en la conciencia de la ciudadanía.

Desde luego que esto corresponde a desarrollos y planteamientos que transcienden nuestras fronteras, tanto legales como conceptuales, por lo que es un enfoque y desarrollo que en el ámbito mundial ha alcanzando nuevos retos y desarrollos, en este sentido, la participación, ha dejado de ser una controversia meramente ideológica, cabe recordar los levantamientos y movimientos sociales y fuerzas políticas progresistas, que se manifestaron en décadas pasadas tanto en Latinoamérica como en otros lugares del planeta, y que pretendían reivindicar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Este intereses por la promoción y fomento de la Participación ha "permeado" a gobiernos, naciones, comunidades, incluso se ha reflejado en organismos internacionales; por ejemplo hace cerca de una década El Banco Mundial publicó un documento denominado "Participa/ion Source Book"8• En el cual se presentó la nueva dirección que este organismo mundial empezó a tomar en apoyo de la participación. Otro referente es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que publicó su manual sobre la participación9, en el cual señaló que "ve a la participación como el elemento esencial para impulsar el desarrollo y la democracia en el mundo". La Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD)10 en 1993 reconoció que "La participación más amplia de todas las personas es el principal factor para fortalecer la cooperación para el desarrollo", y enjulio de 2001 planteó lo siguiente: "El Fortalecimiento de las Relaciones con los Ciudadanos es·una buena inversión para mejorar el diseño de políticas, al igual que un elemento fundamental del buen gobierno.

8 BANCO MUNDIAL, Participation Source Book, Wsshington. 1996. 9 BID. Ubro de ConsuHa sobre Participación. Washington. 1997. 10 Organisation For Economic Co-Operation And Development. De la cual Colombia no hace parte,

pero que sirve como referente para observar tendencias mundiales sobre enfoques de participación.

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Ello proporciona al gobierno nuevas fuentes de ideas relevantes para el diseño de políticas, de información y de recursos para la toma de decisiones. Asimismo y no menos importante, contribuye a desarrollar la confianza del público en el gobierno, elevando la calidad de la democracia y fortaleciendo la capacidad cívica ... "11• El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) destacó en 1993 que: "La participación es un elemento esencial del desarrollo humano " y que la gente "desea avances permanentes hacia una participación total'm.

Como se puede observar este tipo de aportes o posiciones institucionales provenientes de tan variados frentes: organizaciones públicas, academia, y desde luego no se puede desligar de esta actividad una globalización del conocimiento en los que los organismos internacionales, han planteado un énfasis a la participación, observándola como una posibilidad para el éxito de proyectos en desarrollo, obteniendo mejores resultados que los métodos, tradicionales, de gestión burocrática, patemalista y autoritaria.

Desde luego que Latinoamérica y particularmente Colombia no han sido ajenas a este tipo de "influencias" y reflexiones mundiales, en donde se.ha logrado consolidar tanto acciones de tipo legal como procesos sociales. Como principal insumo de orden legal tenemos nuestra Constitución Política de 1991 que reconoció a la Participación Ciudadana como uno de los derechos ciudadanos en el ejercicio, conformación y control del poder político. La concepción de Estado presenta un avance a partir de 1991 al plantearse a Colombia como un "Estado Social de Derecho" el cual puede ser un instrumento privilegiado para la construcción de los derechos humanos.

Dentro del marco del Estado Social de Derecho se plantean tres estrategias para su realización. La resistencia constitucional: el desarrollo de fallos de la Corte Constitucional que ponen límites a las consecuencias, que en materia de derechos, ha tenido la globalización. La democratización a través de la participación: el acceso de los ciudadanos a la información, la participación de los trabajadores en la administración y en la propiedad de las

11 OCDE, Nota de Política Pública sobre Gestión Pública, PUMA Nota de Politicas Públicas N" 10, Julio 2001.

12 KLIKSBERG, Bernardo, "Seis tesis no Convencionales Sobre Participación", en, Instituciones y Desarrollo, Diciembre de1998.

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empresas, la construcción de una ética civil basada en los valores constitucionales y el control de políticas públicas: propuesta de una planeación instrumental que tienda a hacer exigibles los derechos.

En este proceso han cobrado igualmente fuerza los conceptos de democracia representativa y participativa, actividades en la que los ciudadanos y las ciudadanas no quieren limitar sus derechos políticos y sociales únicamente a la elección de sus representantes, este ••nuevo" rol también involucra una nueva relación con el Estado y los gobernantes, el acompañamiento de los mismos para participar, incidir, vigilar y controlar las decisiones políticas, a favor tanto del interés general como de los intereses corporativos e individuales. En este nuevo modelo, los ciudadanos deben ser mucho más propositivos, asumir la gestión de diversos asuntos públicos, ejerciendo su derecho al control social.

El desarroiio del ejercicio del control social, implica un esfuerzo de doble vía; por un lado la voluntad ciudadana de asumir la responsabilidad y ejercer sus derechos, y por el otro el de la responsabilidad de las instituciones de facilitar y promocionar este derecho, lo que implica generar amplios procesos tanto de formación como cualificación ciudadana. En este marco de la promoción de la participación para ejercer un control social responsable y propositivo que mejore la actividad de la gestión pública la Veeduría Distrital ha entendido el control social como una forma de participación ciudadana que le permite a los ciudadanos y organizaciones sociales influir en cada una de las etapas de la Gestión Pública; y adelantar, cuando lo considere pertinente, las respectivas, sugerencias, aportes, y denuncias, sobre aqueiias actividades propias del ciclo de un plan, programa o proyecto en los que estén implicados recursos públicos.

Es en este orden de ideas en el que cobra mayor importancia vigencia hablar y ejercer un "control social preventivo", y al buscar sinónimos de "preventivo" se encuentra: .. protector", •<tutelar" "defensor", que posibilita tener una amplia gama de lo que en la praxis significa ejercer "el control social preventivo", este en el que cotidianamente cada uno de los ciudadanos puede aportar con sus conocimientos, experiencias, expectativas, y sugerencias las actividades propias del ciclo de inversión de recursos públicos.

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Lo anterior plantea que el derecho a ejercer un control social preventivo, no se puede resumir en una actividad para "llenar" fonnatos de derechos de petición, o acumular cajas de documentos solicitados al contratista, o en una serie de acciones sin un horizonte definido. El Control Social Preventivo, visto desde el mismo principio constitucional es un DERECHO y a la vez un DEBER ciudadano, que permite, en cualquier momento, EJERCERLO, exigirlo y ante todo defenderlo, el Control Social, como cualquier DERECHO, no es ni un oficio ni una actividad.

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TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO

SANTOS ALONSO BELTRÁN BELTRÁN UNNERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-


TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Santos Alonso Beltrán Beltrán13*

INTRODUCCIÓN

Todos hemos oído hablar el Estado, a veces las noticias nos cuentan de las acciones del Gobierno nacional o regional o local, y en muchas otras ocasiones escuchamos sobre actividades que desarrolla la administración pública. En algunos casos la imagen que nos llega de cada una de estas realidades, (Estado, gobierno, administración pública) se nos mezcla con otras vivencias qu~ desarrollamos en sociedad, por ejemplo, la nación, la patria, el país, etc. Aunque todos estos conceptos, todas estas realidades y vivencias están relacionadas, es preciso distinguirlas y entenderlas de maneta clara, más aun cuando nuestro interés se basa en: aprender y desarrollar prácticas de control social de la gestión pública en el marco del Estado social de derecho que rige en Colombia.

En este escrito, vamos a estudiar la naturaleza y organización del Estado, empezando por una aproximación a su origen y desarrollo. En este mismo sentido tendremos que acercamos sus características y su organización actual. Luego nos concentraremos en el Estado social de derecho, como marco actual de la organización política en Colombia.

l. El Origen del Estado

Es necesaria una aclaración inicial frente al método histórico utilizado, En primer lugar convengamos en utilizar un método histórico que permita presentar los sucesos como una cadena articulada que conduce a un objetivo, a un fin, no de manera teleológica, sino simplemente a una forma final

13 Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia.

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( 'ontrol Social a la Gestión Pública

y más acabada que la anterior, a una progresión de hechos que se acumulan sin que necesariamente se le considere progreso, simplemente tránsito de niveles de complejidad menor a niveles de complejidad mayor, de mayor estructuración, a procesos de riqueza mayor en sus relaciones que de por si abrevian, resumen o condensan formas simples. Utilizaremos pues a una interpretación histórica que alineé los hechos bajo una teoría, por llamarla de alguna forma, digamos que utilizaremos un método histórico basado en la percepción que la complejidad de las relaciones humanas se acreciente de acuerdo a las transformaciones que los hombres realizan en las formas de producción de sus medios de subsistencia.

1.1. La vida en sociedad y la vida política

Los humanos somos animales cívicos o políticos, al menos eso pensaba un filósofo griego llamado Aristóteles. Para él, los hombres no eran simplemente sociales, es decir, no solo se reunían en grupos como las abejas, las hormigas o las manadas de otros animales, sino que podían desarrollar relaciones más estables y duraderas, relaciones que él consideraba políticas. Así, las relaciones políticas, la capacidad de organizamos alrededor de estructuras sociales fundadas en el ejercicio del poder, nos hacían un animal diferente, un "zoon politikon", un animal que vivía en el seno de sociedades políticas, y la principal sociedad política para el momento de Aristóteles era la polis griega, la ciudad-Estado, por ello vivir en interior de esa sociedad, compartir sus normas y garantizar la subsistencia de todos sus habitantes era la actividad humana más importante, una actividad que integraba y dirigía las demás facetas de la vida humana, ya fuera la vida económica, religiosa, doméstica, etc.

La reflexión griega apuntaba a señalar una necesidad imperiosa para los humanos, a saber, la necesidad de ordenar la vida en sociedad a través de estructuras que garantizaran la armonía entre los individuos, el respeto ante la vida, los bienes, y las demás características inherentes a la vida buena, a la plenitud de la existencia humana, lo que el propio Aristóteles llamaba "summun-bonnum". Así, podríamos decir que para los hombres es imposible la existencia· en sociedad sino a condición de construir relaciones duraderas de poder en las que no se deba recurrir con frecuencia y sin control a la fuerza, a la violencia entre los individuos, este es el germen, el inicio de lo que muy posteriormente vamos a llamar Estado.

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1.2. El nacimiento del Estado: Del feudalismo a las monarquías absolutistas

Pero en la sociedad Griega no se construye propiamente lo que llamaremos Estado, la sociedad griega y también la romana son solo los referentes más antiguos, pero también los más desarrollados, sobre la organización del poder en las sociedades. Recordemos que la civilización antigua en Europa se hunde y en su lugar aparece la sociedad feudal, una forma de vida social regida por la autoridad religiosa en el campo cultural y por los Señores Feudales en el campo económico y político.

La sociedad feudal no presentaba la centralidad organizativa de la antigua civilización europea y al contrario ella, se caracterizaba por una cantidad de "subsociedades" casi autónomas organizadas a su interior por medio de una especie de pacto entre los señores feudales, dueños de la tierra, la riqueza, en sí del poder; los caballeros, un grupo social unido por vínculos de sangre a los señores feudales, y los siervos, el campesinado unido a las otras capas por un pacto de servidumbre, de protección a cambio de trabajo y tributos.

Esta organización social estaba sometida a constantes guerras e inseguridad, podríamos decir que era talla diversidad de centros de poder, feudos,

"f que no era posible garantizar la vida, y la integridad de todos, y que el ejercicio de la violencia era una constante en la vida de los individuos. La dinámica social del feudalismo impedía la centralización del poder en un solo órgano en la sociedad, solo era posible que esto se desarrollara gracias a la construcción de una institución que concentrara tanto el ejercicio de la violencia como la aceptación y el apoyo de todos los habitantes de un territorio. Esta institución fue el Estado que en principio se organizó bajo la égida de los monarcas, de los reyes, que con el apoyo de una clase comerciante que estaba acumulando riquezas, fruto de su actividad, la burguesía, logró vencer a los ejércitos privados de los restantes señores feudales y con ello centralizar bajo su mando un solo ejército, un solo sistema de impuestos, un solo aparato de administración compuesto por funcionarios a su servicio, una sola moneda para que se realizaran las transacciones económicas, y una sola dinámica de producción de normas y acuerdos sobre la vida en sociedad. Por supuesto toda esta centralización, de lo que

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podríamos llamar poder político, se ejercía sobre un conjunto humano, los habitantes, y en el marco de un territorio, el espacio geográfico donde estaban asentados l?s hombres y mujeres que aceptaban o sufrían la dominación por parte del monarca.

1.3. El Estado de Derecho: De las monarquias absolutas a las revoluciones

La concentración del poder po1ítico en cabeza del monarca era solo una etapa transitoria ya que el abuso por parte de la clase noble de sus capacidades y recursos para dirigir la sociedad motivó a algunos sectores sociales a rebelarse, especialmente a la burguesía, que gracias al comercio, la industria y la acumulación de capital, se convertía en un actor muy poderoso e importante a la hora de ejercer el poder. Los reyes y su corte de nobles empezaban a ser cuestionados por los pensadores políticos surgidos de la clase burguesa, se criticaba que pudieran ejercer el poder sin control, sin límites y con el único fin de garantizar su continuidad como ordenadores absolutos de la vida social. La burguesía estaba tomando conciencia de su papel como "poder tras el poder'' ya que en sus impuestos, en sus contribuciones y en su riqueza descansaba la estructura social de la organización monárquica.

Las ideas políticas de los pensadores burgueses iniciaron una sublevación, en principio solo filosófica, que fue nutriendo el descontento de la población en general. Las críticas contra la monarquía se concentraron alrededor de un grupo de pensadores que abogaban por la libertad, la igualdad, la limitación del poder, el control de las actuaciones de los gobernantes, la alternación en el mando y no la sucesión hereditaria, en fin, todos estos defensores de la libertad individual que por ello fueron llamados liberales, atacaron desde las ideas a la organización social y política de las monarquías.

Los planteamientos filosóficos fueron luego el fermento para precipitar revoluciones que en Europa dieron al suelo con las monarquías, de ellas a que más recordamos fue la llamada revolución francesa que terminó con el sustento político y filosófico de las monarquías absolutistas. Fue mediante este complejo proceso, que a la vez que filosófico fue político, y que a la vez que intelectual fue violento, como se fundó lo que ahora llamamos Estado de Derecho.

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2. El Estado como organización

2.1. Estado, Gobierno, Patria y Nación: una distinción necesaria

Más allá de toda la reflexión sobre el origen histórico del estado, es posible arriesgar una definición que articule todos los elementos que lo confonnan, así podemos decir que el Estado es la fonna moderna en que se organiza el poder político con monopolio de la fuerza sobre un territorio y con la aceptación de los habitantes que lo confonnan. En esta definición concurren los que se podrían denominar elementos esenciales, a saber: Territorio, población, monopolio de la fuerza y legitimidad. Antes de ocuparnos de estos elementos debemos aclarar una diferencia conceptual entre el Estado, el gobierno y la administración pública.

El Estado es la fonna de organización del poder político, en este sentido, el Estado contiene al gobierno, que no es otra cosa que el grupo humano que por un tiempo determinado conduce los destinos del Estado, es decir el Estado es una organización social que garantiza la cohesión, el bienestar y la seguridad de los habitantes por medio de la regulación y organización de las relaciones de poder y que es conducido durante periodos determinados por individuos elegidos o escogidos por diferentes procesos. A su vez, el gobierno realiza sus tareas de conducción del Estado por medio de funcionarios, nombrados o escogidos, para que se ocupen de la disposición de recursos y realización de actividades diseñadas u orientadas por el gobierno de turno.

Cuando hablamos de patria no nos referimos directamente al gobierno, ni queremos presentar algún concepto sobre el Estado, ni describimos la organización institucional de la administración; la patria es un concepto que designa una relación afectiva, de pertenencia y de identidad frente al Estado, su territorio , sus habitantes y sus valores, la patria es una construcción afectiva que orienta la cohesión política de los habitantes del territorio nacional y la condensa en símbolos, el escudo, el himno, la bandera, etc. Por su parte, la nación es la pertenencia simbólica que construye una comunidad humana con referencia a un pasado, un presente y un futuro común, una especie de comunidad en su historia, su acción presente y su proyección futura en tomo al territorio, los valores y la cultura.

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2.2. Elementos esenciales del Estado

La existencia del Estado es imposible sin un lugar físico donde se desarrolle, el territorio es el espacio o porción geográfica en la que se realiza la acción estatal, en el territorio se ubican tanto los habitantes, como las agencias y actores que llevan a cabo la garantía de la vida social; hacen parte del territorio, el suelo, el subsuelo, el espacio aéreo, las zonas de dominio en el mar, y el espectro electromagnético.

El Estado es más que el territorio, el Estado es la relación de los habitantes por garantizar la ordenación del poder, así que la población es también un elemento constitutivo esencial, en buena medida esta población está unida, identificada y cohesionada alrededor de valores y constituye lo que denominamos nación.

El fin del Estado es la garantía de la vida social y para ello es condición necesaria la concentración y monopolio de la fuerza física para que la violencia sea utilizada solo por el Estado, para conseguir sus fines. El monopolio de la fuerza es también un elemento constitutivo del Estado.

Toda esta organización no es solo un orden de fuerza arbitrario sobre un territorio y sobre unos habitantes, la aceptación de los habitantes juega el papel del "cemento social" que une la estructura estatal, a esta aceptación se le denomina Legitimidad, también elemento esencial del Estado.

2.3. El Estado y las formas de escogencia de los mandatarios

Como hemos visto la realidad social del Estado es compleja, estructurada y con múltiples relaciones, la última, que nos faltaría por tratar sería la que tiene que ver con las reglas y formas de escoger los mandatarios. La democracia, la escogencia de los mandatarios a través de la participación de los habitantes por medio del voto, es solo una de las posible formas de elegir el gobierno; a lo largo de la historia en los Estados ha habido tanto gobiernos elegidos democráticamente como gobiernos impuestos por la fuerza de las armas, así, podemos hablar de Estados democráticos o Estados autoritarios.


Los Estados donde opera la regla democrática se denominan repúblicas, sin embargo, la participación de los habitantes en la elección del gobierno no es irrestricta, todo Estado dicta normas sobre los habitantes que pueden participar en los procesos eleccionarios ya sea por la edad, por su capacidad económica o por su pasado en términos judiciales.

Para complementar las formas de elección, en los Estados es necesaria la existencia de partidos políticos, que son las organizaciones alrededor de las cuales se asocian los habitantes con el fin de participar como candidatos a los procesos de elección, la democracia es casi imposible sin partidos políticos fuertes y estables. El sistema de partidos y el sistema electoral componen las columnas del proceso eleccionario de los mandatarios de todo nivel en el Estado.

3. El Estado de Derecho y el Estado Social de Derecho

3.1. Los principios del Estado de derecho

La formación del Estado en el Siglo XVIII y su desarrollo en el Siglo XIX corre paralela a la consolidación del ideal liberal de organización del poder político. El Estado de Derecho organizado como resultado de la fundamentación liberal creó un Estado donde el principio de libertad individual era el eje rector de la vida política. Elevar el principio de libertad a fundamento del orden político implicó a su uso la consagración de una serie de esferas donde el Estado no debería intervenir, así la propiedad privada y la vida económica, las creencias religiosas y la vida moral, el pensamiento individual y la expresión, opinión y asociación de los individuos, debería estar por fuera de acciones regulatorias por parte del Estado; la función del Estado se limitaba a garantizar el orden interno, la seguridad externa y el funcionamiento armónico de la economía.

El planteamiento liberal era también muy celoso con la regulación de la intervención del Estado y la acción de los gobernantes solo bajo el marco de la ley, una especie de "imperio de ley" en que la legalidad se elevaba a condición esencial para la actuación pública. La limitación del ejercicio del poder, si bien regulada por el derecho, no era suficiente y además de un ceñimiento riguroso de la Ley, el poder debería desconcentrarse y para ello

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la división del poder público en ramas autónomas, pero en colaboración annónica, garantizaba que los gobernantes no pudieran hacer uso arbitrario de las capacidades que les delegaban los electores.

3.2. Las limitaciones del Estado de derecho y la necesidad de un ropaje social a su institucionalidad

El Estado de Derecho era un Estado mínimo, un Estado Gendanne, solo vigilaba pero no intervenía, un Estado del "laissez faire, laissez passer" del "deja hacer, dejar pasar", y este perfil correspondía a la intencionalidad liberal clásica de limitar el poder estatal con el propósito de proteger a toda costa la libertad individual. No obstante, ante la consagración de la libertad se descuidaron otros valores que el Estado debía proteger, como la igualdad real de los hombres y mujeres en la consecución de los mínimos vitales, y no solo la igualdad formal de los ciudadanos ante la Ley. Así las cosas el Estado de Derecho, se quedaba corto cuando se precisaba de una agencia reguladora efectiva para garantizar la equidad en el acceso a los derechos más allá de la simple libertad individual.

La institucionalidad liberal empezó a sufrir ataques desde las luchas obreras y campesinas que se cristalizaron en la revolución Bolchevique de 1917, y la promulgación de la Constitución Mexicana, que conectaban la libertad individual, tan importante para el liberalismo clásico, con los derechos sociales que tanto demandaban las clases populares y los sectores en desventaja, para acceder a un mínimo de vida digno.

El Estado de Derecho se transforma ante la presión por la garantía de los derechos sociales y reformula sus presupuestos liberales clásicos: el principio de "imperio de la Ley" adquiere un aire más político al elevar la Constitución a norma de normas, e incluir en ella una serie de planteamientos que recogen derechos sociales y no solo individuales; la "separación de poderes" pasó a ser una acción deseable pero solo en el objetivo de una colaboración armónica en la defensa de los planteamientos de derechos sociales de la constitución, además de la tridivisión clásica se pasó a la formulación de dos nuevas ramas, la electoral y la de control; y finalmente el principio de no intervención se replanteó para garantizar una injerencia más activa y garante del Estado en el disfrute de los derechos sociales de los individuos.

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4. Participación, Ciudadanía y Estado Social de Derecho

En ultima instancia la existencia del Estado Social de Derecho implicó el desarrollo de un nuevo modelo de participación, de la construcción de una ciudadanía renovada en la actividad política que se conectara con la tradición liberal pero que también se nutriera ahora de la exigibilidad de los derechos y la necesidad de concreción de la acción pública para su disfrute. Así, la nueva ciudadanía implicó rescatar los presupuestos de la ilustración, en especial, la capacidad de autonomía, independencia y libre arbitrio del individuo pero no en su mera concepción individual-anarquista y liberal sino en un horizonte colectivo y liberador de las trabas a la participación. Ciudadano, en el marco del Estado Social de Derecho, no es el que elige, ciudadano es el que se apropia del proceso democrático para transformar y exigir que las decisiones de los representantes respondan a los intereses de los representados.

Discutamos un poco sobre los modelos de ciudadanía ya que sigue siendo un concepto, tal vez como todos los conceptos politologicos, supremamente polisémico, contextua}, temporalmente circunscrito, en fin, mutante. Por lo menos podríamos ponemos de acuerdo en tres aspectos que encierra el término: en primer lugar un significado legal o formal que implica que el ciudadano tiene el poder de disfrutar derechos regulados normativamente por un principio de igualdad que posee o aspira poseer, derechos que adquiere a título individual y que traen anejos deberes políticos con la sociedad; en segundo lugar, un sentido político o sustantivo relacionado con el carácter que adquiere el ciudadano como miembro de una comunidad política territorialmente limitada que lo hace partícipe de los destinos y del horizonte que se proyecta; por último, una concepción normativa que conecta con los valores de autonomía que posee el individuo como persona antes que como miembro de una comunidad política, es decir, los valores de independencia, igualdad, responsabilidad y bien compartido que tejen una especie de moral ciudadana.

Así mismo tres enfoques políticos darían diversas connotaciones de ciudadanía. El liberalismo igualitario, principalmente Rawls (Teoría de la Justicia, Liberalismo Político) apela a valores universales que pueden ser consensuados en una posición original mediada por la acción de Estado,

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donde los individuos acuerdan mínimos de relacionamiento en el campo de lo político que luego son emanados al campo de lo social y lo económico. Desde el liberalismo libertario de Nozick la ciudadanía implicarla una visión materialista formal relacionada con la autonomía racional que puede generar un mínimo de seguridad económico conseguido de manera individual y protegido y respetado por el Estado: aquí al ciudadano se le atribuye el derecho a protestar cuando el uso o la propiedad de sus bienes son violados o para reclamar derechos estatuidos pero no para abrir nuevos espacios y nuevos derechos; en tercer lugar estaría el modelo comunitarista de Walzer que vería en el ámbito de la ciudadanía una esfera política donde las decisiones se tomas potencialmente en colectividad y los intereses comunitarios prevalecen sobre los individuales, pero esto esencialmente referido a un modelo particular de comunidad aceptado por un grupo humano circunscrito.

En el marco de un verdadero Estado Social de Derecho la ciudadanía debe conectarse con la posibilidad real de autonomía individual y para ello es esencial investigar las relaciones que existen entre el mundo privado donde se construye la persona humana y el mundo de lo público lugar de construcción del ciudadano, del Horno politicus. En este punto es necesario aclarar como la moral privada, los valores propios se articulan para tejer valores que actúen como moral pública.

La ciudadanía debe aterrizarse como un plano de construcción de sentido colectivo en tomo a lo político pero que conecte realmente con las decisiones que se toman y afectan las esferas de lo económico y lo social en pos de mejorar el bienestar de la mayoría. Este es el espíritu de participación que orienta la visión del Estado Social de Derecho: una noción de ciudadanía que se desprenda del tutelaje de la autoridad y de la represión del autoritarismo para basarse en la autonomía del individuo que coadyuva en la administración de su destino y del destino de lo público.

5. El Estado Social de Derecho en Colombia

En Colombia, los presupuestos de la concepción liberal del Estado se plasmaron en la Constitución de 1886. Esta carta constitucional, si bien era fruto de una reacción conservadora encabezada por Rafael Núñez, insti-

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tuyó una estructura estatal con un marco poco intervencionista en materia económica, autoritaria en materia política y con una ausencia notoria de planteamientos sobre derechos sociales. La dinámica política del país se rigió por esta constitución hasta 1991 cuando se eligió una Asamblea Nacional Constituyente para reformarla.

5.1. Colombia: La Tensión entre el Estado Liberal Clásico y la Construcción de la Institucionalidad del Estado Social de Derecho

En principio es importante anotar que nuestro país ha sido el más atípico en cuestiones de aplicación de modelos. Aquí campea la mixtificación de las recetas, las guías y los objetivos con los intereses cortoplacistas, clientelares y regionales. En Colombia implementamos lo que en otros lugares ya ha sido abandonado e importamos como tecnología de punta lo que en otras latitudes es solamente obsolescencia técnica. Nuestro proceso de implementación de un modelo de bienestar, base necesaria para la institucionalidad del Estado Social de Derecho, es desperdigado, con ligeros intentos y luego profundos abandonos de su especificidad e institucionalización.

En nuestro país, la primera respuesta al decaimiento del Estado liberal clásico la podemos rastrear hacia el mandato de Alfonso López Pumarejo. Para ese momento el presidente de la República se concentró en la crea-

i] ción de la infraestructura legal del contrato de trabajo, el sindicalismo, etc. En este primer intento lo que hace López Pumarejo es recoger la lucha obrera que venia gestándose con el PSR, el sindicalismo de los braseros, trabajadores petroleros, etc. La construcción inicial del sindicalismo responde al intento de modernización del país que buscó como acción inicial la creación efectiva del proletariado urbano.

Para López Pumarejo la tarea fue continuar con las reformas liberales de medio siglo, que si bien garantizaron la ruptura del productor con los medios de producción por medio de la venta de los ejidos, los resguardos, las tierras eclesiásticas, etc. no lograron crear el proletariado moderno sino que la continuidad de la gran hacienda retuvo los obreros en el campo a despecho de la naciente industria. La continuidad implicaba, para López, crear la segunda cualidad de Jos individuos en el capitalismo, es decir, ser jurídicamente libres, tener la capacidad de contratar. El segundo objetivo

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de López en pos de responder a la crisis del modelo liberal fue elevar al ordenamiento constitucional el carácter social de la propiedad privada.

No obstante el papel principal del Estado como director de la economía no se perfila aún en esta etapa. Lo que continua es la incapacidad del Estado nación para articular las lógicas privadas del capital industrial y el capital agrario. Así mismo, la total ausencia de un proyecto nacional impide al Estado aparecer como articulador cierto de la vida social y verdadera expresión jurídico-política de la colectividad. Sin estos dos elementos es imposible la planeación central y con ello, la institucionalización del estado de bienestar.

En el caso concreto de López las refonnas tuvieron que reversarse ante la presión de las oligarquías terratenientes que vieron amenazados sus intereses ante el fortalecimiento del capital industrial. No obstante, el Estado se apropio de algunas herramientas de planeación pero sin lograr la infraestructura suficiente que le permitiera dirigir la economía.

El proceso de sustitución de importaciones fue también la posibilidad de dotar al Estado colombiano de las herramientas para actuar en el ámbito de lo económico, no obstante el fracaso total del modelo, se logró perfilar la madurez institucional que nos legó un Estado híbrido de bienestar limitado por los interese políticos particulares de las oligarquías regionales. En este sentido, bajo la administración de Lleras Camargo se puede hablar de la mayor iniciativa para transformar el Estado en garante del desarrollo económico y el bienestar de los ciudadanos. Bajo esta administración se crea Planeación Nacional, se realizan esfuerzos para crear instituciones de cualificación laboral, se estimulan las exportaciones y se crean otras medidas de clara autonomía económica en pos de ambientar la institucionalidad del Estado de bienestar.

Asi las cosas, el Estado colombiano nunca construyó un aparato institucional que lo perfilara como un verdadero Estado de bienestar sino que alcanzó sólo ligeros visos de planeación, intervención económica, siempre y cuando no afectaran los intereses de las minorías hacendatarias y oligárquicas. Con esto el Estado colombiano ingresó tarde al capitalismo con el lastre que le reportó el amalgamamiento entre el interés hacendatario y el

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débil poder de la burguesía nacional. Es más, se podría hablar de la inexistencia de la burguesía como clase social que guíe el desarrollo económico, en su lugar se erige una clase dependiente al capital internacional orientada al lujo pero sin claros visos de poder hegemónico.

El Estado colombiano atraviesa los ochentas sin pena ni gloria fungiendo con una institución guiada por los intereses oligárquicos y en algunas ocasiones apoyando a algún sector de la burguesía industrial. Para lo noventas, la llegada del capital financiero desmanteló los visos de intervencionismo estatal, dejando intacta la base fundacional centrada en su carácter clasista. Aquí la constitución de 1991 tuvo que conciliar las nuevas directrices macroeconómicas del Neoliberalismo con la necesidad de un estado garante de los derechos fundamentales de los nacionales colombianos.

5.2. La constitución de 1991: La apuesta arriesgada por una insütucionalidad garante de los derechos económicos, sociales y culturales

La Constitución de 1991 fue fruto de una serie de procesos sociales que cristalizaron para la época; se respiraba en el ambiente político la desmovilización y reincorporación a la vida civil de algunos grupos guerrilleros, el renacimiento del movimiento indígena y campesino, la actitud crítica de sectores intelectuales del país, y primordialmente un consenso nacional frente a la necesidad de modificar el marco constitucional que por estrecho no permitía avanzar hacia el reconocimiento de las minorías étnicas, la protección activa de las poblaciones vulnerables, la garantía real de los derechos fundamentales y, mucho menos, la posibilidad de una participación política más abierta y tolerante y diversa.

La A.N.C. interpreta en buena medida el sentir político nacional y diseña una carta constitucional inspirada en un modelo de Estado Social de Derecho que consagre la democracia participativa y pluralista, en lugar de una democracia meramente representativa, el respeto a la dignidad humana y la prevalencia del interés general.

En este nuevo andamiaje constitucional toda la organización estatal se encamina a garantizar de manera activa el respeto de los derechos fundamentales de los individuos y no solo, aunque también lo hace, la garantía

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del orden público interno y la seguridad externa. La discusión sobre los derechos humanos impregna la carta constitucional y desde allí se incorporan como parte doctrinal de toda la organización política del Estado. Así las cosas, se incorporan derechos ciudadanos muy en conexión con las libertades consagradas por el Estado de Derecho: la libertad individual y la no injerencia estatal en la vida privada, el carácter inviolable de la vida humana y la libertad política, religiosa y, de opinión y asociación. También derechos ciudadanos reclamados por las acciones reivindicativas, de las clases populares obreras y campesinas como el trabajo, la asistencia estatal en la garantía de condiciones materiales dignas para la vida humana. La Constitución de 1991 incorpora también derechos más generales o solidarios como el derecho al ambiente sano, a la cultura, etc. Esto es claro en el primer articulo de la Constitución: .

"Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".

5.3. A manera de conclusión: El Control Social como Garante de la Concreción Real del Estado Social de Derecho

En el marco del Estado Social de Derecho, la exigibilidad de las garantías fundamentales para el disfrute de una vida plena es mucho más expedito. La naturaleza de este nuevo ordenamiento socio-politico lleva implícita una concepción de derechos más amplia que la desarrollada en los Estados de corte meramente liberal, y más allá de consagrar libertades y derechos de carácter individual y conectados únicamente con un modelo formal de igualdad y libertad, el Estado Social amplia la concepción de derechos ocupándose de las garantías más estructurantes de una vida humana digna. Así las cosas, la salud, el hábitat, la movilidad, el bienestar social, etc. pasan de ser meras condiciones de vida relegadas a la esfera del accionar individual para pensarse ahora como derechos reales que deben ser provistos por el Estado o que por lo menos deben ser regulados y protegidos por el ordenamiento constitucional. En Colombia la construcción de un Estado Social de Derecho ha sido fruto de complejos procesos de nego-

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ciación entre el interés privado de los poseedores del poder económico y la representación politica de sectores marginados que buscan que la carta constitucional sea el reflejo de un Estado incluyente, mas justo y que se preocupe por garantizar de manera real los derechos, no solo individuales y formales, sino los colectivos los que proveen las bases reales de una vida digna. El proceso aun esta en constante transito y los sectores sociales en disputa continúan desarrollando la institucionalidad que permita contar con un verdadero Estado Social de Derecho.

Así las cosas, para afinar la exigibilidad de los derechos es necesaria una ciudadanía activa que vigile y controle, que participe y proponga, que exija y construya. El control ciudadano, el control social a la gestión pública es la pieza clave para echar a andar la maquinaria estatal en pro de su consecución. Es apenas claro que no basta con que el ordenamiento constitucional prescriba los derechos, ni que exista una normatividad que los desarrolle, y tampoco es suficiente con contar con un entramado institucional que en la formalidad se encargue de su garantía: es el control a las agencias, agentes y acciones lo que debe constituir la base de la exigibilidad. La veeduría ciudadana, el control social a la gestión pública, buscará que los derechos pasen de la potencia a la acción, de la enunciación constitucional y legal a la polftica pública, de la arquitectura institucional a la prestación real a través de los planes: el control social se convierte en el catalizador de la acción gubernativa que garantiza la realización de una sociedad equitativa, democrática y participativa.

''ACTORES, GOBERNABILIDAD Y ,

PARTICIPACION" ALEJO VARGAS VELÁSQUEZ

PROFESOR TITULAR UNIVERSIDAD NACIONAL

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"ACTORES, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN"

Alejo Vargas Velásquez14*

En este documento vamos a realizar una reflexión a propósito de la relación existente entre actores sociales, gobernabilidad y participación, en el entendido que el control social no es otra cosa que una modalidad adicional de participación, como una forma de contribuir a la comprensión de dicha dinámica.

l. El concepto de actor

Hay un uso muy amplio y también muy debatido en ciencias sociales y en especial en ciencia política de los conceptos de actor, escenario y estructura; en el primer caso haciendo referencia a los sujetos sociales y en los segundos a los contextos más o menos estructurales.

Para el sociólogo alemán Max Weber, el rasgo fundamental de los actores, y en primera instancia, de los individuos, es el ideal de la conducta racional. La orientación racional implica el cálculo exacto y la adopción de los medios más efectivos para el fin u objetivo que ha elegido el actor. 15

Por otro lado, en Weber, las acciones que ejecutan los actores pueden ser:

Racional con arreglo a fines, está determinada por expectativas en el comportamiento tanto en los objetos del mundo exterior como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones o medios para el logro de fines propios racionalmente sopesados y perseguidos.

14 Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia. 15 Con base en: WEBER, Max, "Economía y Sociedad", Fondo de cultura económica, México,

1977, pp. 5-18. Sección Fundamentos Metodológicos ..

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Racional con arreglo a valores, está determinada por la creencia consciente en el valor propio y absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el resultado, o sea puramente en méritos de ese valor.

Afectiva, es especialmente emotiva, determinada por afectos y estados sentimentales actuales.

Tradicional, está determinada por una costumbre arraigada.

Por su parte, para el sociólogo francés Alain Touraine, "un actor no es aquel que obra con arreglo al lugar que ocupa en la organización social, sino aquel que modifica el ambiente material y sobre todo social en el cual está colocado al transformar la división del trabajo, los criterios de decisión, las relaciones de dominación y las orientaciones culturales." 16

La profesora Ester García Sánchez, en un interesante artículo acerca del concepto de actor en ciencia política17 nos plantea como lo entiende Anthony Giddens en su "conocida teoría de la estructuración ha constituido, sin duda, una de las más destacadas contribuciones a ese debate, la actuación de./ actor (individual) tiene cuatro características definitorias: i) es una intervención intencionada, aunque sea inconsciente, ii) sobre la que el sujeto puede reflexionar y de la que es responsable, iii) que depende no tanto de las intenciones del sujeto cuanto de su capacidad y iv) que no está determinada sino que es "contingente y variable", en el sentido de que el actor tiene la posibilidad de actuar de otra manera."

Posteriormente, en esa mirada al estado del arte acerca del concepto nos recuerda como "Hay señala que los conceptos de actuación y actor -y, consiguientemente, el de estructura- están íntimamente vinculados a la idea de poder.' De hecho, el vocablo inglés agent se refiere al sujeto "que actúa o ejerce el poder para producir algo ". A su vez, el término poder tiene, en castellano, al menos una doble acepción: poder como "caflczp.dod" y poder como "dominio". Por tanto, el actor sería aquel sujeto que tiene capacidad para dominar (esto es, para ejercer una presión sobre) a otros actores o el contexto en el que actúa." 18 (Subrayado del autor).

16 TOURAINE, Alain, "Crítica de la Modernidad", Fondo de Cultura Económica, Bogotá, 2000, p. 208. 17 GARCIA SANCHEZ, Estar, "El Concepto de Actor. Reflexiones y Propuestas para la Ciencia

Polltica", Andamios, Volumen 3, número 6, junio, 2007, pp. 199-216. 16 GARCIA SANCHEZ, Estar, Ob. Cit., 2007.

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Seguidamente nos recuerda como para Sibeon coincidiendo con Hindess, "un actor es aquella entidad que dispone de los medios para decidir y actuar confOrme a sus decisiones. cuyas características (denominadas "propiedades emergentes 'j son cualitativamente distintas a las de la suma de las decisiones de los individuos que la integran y a la cual se le puede atribuir responsabilidad por los resultados de sus acciones. De ello se deduce, según Sibeon, que "aparte de los actores individuales y de los actores sociales -organizativos- tales como los partidos políticos, los comités, los ministerios, las empresas privadas, las asociaciones profesionales, los grupos de presión organizados y similares, no hay otros actores "19 (Subrayado del autor).

Continuando con el balance del debate, nos reseña que "Scharpf, el actor, para ser definido como tal, ha de tener también cierta capacidad de actuación estratégica. Ello implica, en el caso de los actores colectivos, que los individuos que los integran pretendan desarrollar una acción conjunta o lograr un objetivo común. Se requiere entonces que tengan "mapas cognitivos" (en el sentido de preferencias, visiones e interpretaciones del mundo) si no comunes, sí al menos convergentes (dimensión "cognitiva" de la capacidad). Es imprescindible, igualmente, que sus miembros sean capaces de agregar sus preferencias a través de algún mecanismo para la resolución de conflictos internos, es decir que algunos de ellos estén dispuestos a ceder en sus posiciones a cambio de lograr un beneficio común (dimensión "evaluativa" de la capacidad)'020 (Subrayado del autor).

Concluye la profesora García Sánchez planteándonos su aproximación conelusiva acerca de cómo entender el concepto de actor: "podemos concluir en considerar como actor (colectivo) a aquella entidad i) cuyos miembros están integrados en tomo a similares --o, al menos, convergentes- intereses, percepciones y creencias con respecto a un problema, ii) que cuenta con cierto grado de organización y recursos y con mecanismos para la resolución de conflictos internos, iii) que tiene los medios y la capacidad para decidir y/o actuar intencionada y estratégicamente para la consecución de un objetivo común como unidad suficientemente cohesionada, lo que le identifica y diferencia frente al resto y iv) a la que, por tanto, se le puede atribuir alguna responsabilidad por sus decisiones y/o actuaciones. En otras palabras, un actor es una unidad de decisión-acción responsable. "21

19 lbldem. 20 lbldem. 21 lbldem.

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Podemos entender, entonces, el concepto de actor como un protagonista colectivo -que pueden expresaren a través de personas, líderes, etc.- y/o individual, que tienen un sentido y una direccionalidad en su acción, que cuenta con unos recursos de poder y desarrolla diversas prácticas sociales (discursivas, de presión, de movilización, organizativas) para tratar de conseguir los objetivos que se proponen.

2. Tipos de actores y sus recursos de poder

No todos los actores son iguales, ni pretenden serlo. Dependiendo de sus capacidades, así como de su estructura organizativa, su legitimidad, podemos encontrar diferentes tipos de actores según el campo en el que nos movamos. En el campo político, por ejemplo, podemos encontrar a los partidos políticos, a los grupos de interés, a los movimientos sociales, al Estado, a los formadores de opinión, la academia etc.

Los actores se diferencian por los recursos de poder y estrategias con las que cuentan, y los objetivos que se proponen, que ocupan un amplio espectro de cumplimiento de metas en la sociedad para beneficio propio, o beneficio de sus asociados.

La mencionada profesora García Sánchez nos plantea una propuesta de ti-pología de actores que es una contribución importante para la comprensión !Ll\-f¡ de los mismos y su alcance: "la existencia de dos grandes tipos de actores cole,~s: los denominados actores nominales y los actores colectivos. En el caso de los actores nominales, la integración sólo se da en el plano del análisis. Entre sus miembros no existe relación alguna: su único nexo de unión son las similitudes que el investigador les atribuye y que pueden no tener ninguna significación para sus miembros; sólo de ese modo es posible poder operar con ellos como si de una unidad se tratase. ¿Deben los analis-tas prescindir de estas metáforas? Desde nuestro punto de vista, esos actores (i. e. los electores, las mujeres, los jóvenes, etcétera), esas colectividades taxonómicas, como las denomina Harré, son meras ficciones pero ficciones útiles y, con frecuencia, la única oportunidad de que dispone el analista de abordar el estudio de ciertos fenómenos sociales. En muchas ocasiones, eJ término actor no se emplea sino como categoría de análisis y no siempre las categorías de análisis cuentan con un referente empírico inmediato. Por

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el contrario, en los actores colectivos se da siempre algún grado de integración, por pequeño que sea y, por tanto, a ellos cabria aplicar la definición propuesta en el apartado anterior. Esta categoría coincidiría parcialmente con las dos últimas subcategorias de actores compuestos de Scharpf: los actores agregados, los actores colectivfs y los actores corporativos." 22

Los recursos de poder son aquellos a través de los cuales podemos entender cómo un actor toma sus decisiones, busca influirlas y cómo a través de las mismas y de sus acciones pretende lograr los objetivos que se propone.

Siguiendo de nuevo a la profesora García Sánchez, tenemos que para ella hay cinco factores que explican las decisiones de los actores: "Las decisiones de los actores dependen de la acción combinada de cinco factores o variables: i) la posición formal del actor -es aquella que se deriva de su cargo en la organización (en el caso de los actores individuales) o del puesto que ocupa en el escenario o en el proceso de toma de decisiones (en el caso de los actores colectivos)-, ii) sus intereses -se incluyen las predisposiciones y expectativas que inducen a una persona a actuar y a hacerlo en un sentido determinado-, iii) sus sistemas de creencias -se agrupan los denominados paradigmas cognitivos -esto es, las asunciones causales sobre ciertos fenómenos que limitan las alternativas que los actores consideran eficaces o útiles- y los marcos normativos -creencias o valoresque restringen las opciones de actuación que los decisores barajan como aceptables y legitimas desde el punto de vista moral iv) sus habilidades y v) el entorno de oportunidad en el que despliega su actuación -define y condiciona las posibilidades de actuación de los actores-."23

Para la identificación y análisis de los actores se hace necesario estudiarlos y clasificarlos en términos del papel social que cumplen y los proyectos que tienen. Así mismo, hay que identificar los actores con referencia a su identidad, diferencias, tensiones, capacidad de alcanzar sus objetivos.

Entre los actores que consideramos necesario destacar tenemos los actores políticos y sociales, que no sólo cuentan con legalidad y legitimidad, sino que adicionalmente tienen estructuras organizativas, información y conocimiento del entorno y capacidad de respuesta.

22 Ibídem. 23 Ibídem.

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Partidos Políticos:24 Los partidos políticos son entendidos tradicionalmente como fuerzas políticas organizadas que agrupan ciudadanos de una misma tendencia política, con miras a movilizar la opinión sobre un cierto número de objetivos y participar del poder o influenciar su ejercicio para realizarlos.25

Lo ante~or implica que en todo partido debería haber elementos de orden ideológico: todo partido político, si no es portador de una ideología, expresa al menos una cierta orientación, una cierta visión del hombre, es fruto de una cultura política; de tipo organizativo: un partido es una organización, es un grupo con cierta durabilidad, es una institución. El partido se distingue así de una clientela (grupo que se forma en torno a un individuo). El partido es una organización con varias dimensiones: nacional, regional, local, a veces internacional; tiene una finalidad: la conquista y el ejercicio del poder político. Es expresión de cierto número de reivindicaciones destinadas a influir sobre el gobierno. Hay sin embargo partidos que tienen más una vocación de oposición que de participación; influencia política: todo partido político busca asegurar el sostén o apoyo popular, que puede ir desde la adhesión, hasta una pertenencia militante (lo que lleva a que algunos partidos parezcan Iglesias). Igualmente los partidos políticos cumplen un rol fundamental de legitimación y en esta dirección se deben legitimar a sí mismos y al sistema político en su conjunto.

Además de lo anterior los partidos políticos cumplen una serie de funciones, ¡:_r~f que podemos enumerar así:26 a) captación y selección de personal dirigente para los puestos de gobierno; b) producción de programas y políticas para el gobierno; e) coordinación y control de los órganos gubernamentales; d) inte-gración social por la satisfacción y la conciliación de demandas de grupos o por el aporte de un sistema común de creencias o ideologías; e) integración social de los individuos por la movilización de sus apoyos y por la sociali-zación política.

24 Usamos aqui algunos elementos de nuestro articulo: VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo, "Los partidos políticos colombianos en la transición: entre el clientelismo y el tecnocratlsmo", en Constitución Polftica y Reorganización del Estado, varios Autores, Universidad Nacional-Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales-Universidad Pedagógica y temológica de Colombia, Santafé de Bogotá, 1994.

25 QUERMONNE, Jean-louis, "Les régirnes politiques occidentaux", Editions du SeuH, Paris, Février, 1986. 25 Con base en: SEILER, Daniei-Louis, "Les partls politiques", Annand Colin Edlteur, Paris, 1993. (Ver

sión al español del autor).

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Sin embargo, es pertinente recordar como lo plantea Alain Touraine, que "para que haya representativi~ es necesario que haya una fuerte agregación de demandas provenientes de individuos y de sectores de la vida social diversos. Para quy/la democracia tenga sólidas bases sociales, es necesario colocar este principio al extremo, avanzar hacia una correspondencia entre demandas sociales y ofertas políticas, o más simplemente, entre categorías sociales y partidos políticos.'>27

Los partidos polfticos son considerados como un medio para que el pueblo ejerza un derecho de incidir sobre la acción de gobierno. Para esto deben reunir las siguientes condiciones, que garanticen a los electores que al votar por un partido están optando por una decisión determinada y no dando un cheque en blanco:

a) b) e) d) e) f) g)

h) i)

j)

Deben tener un programa; Los candidatos de cada partido deben defender ese programa; Deben presentar su programa al público; Los distintos partidos deben tener programas diferentes; Los electores deben votar por el programa y no por el partido; El partido mayoritario debe formar la dirección del gobierno; El partido victorioso debe tener la cohesión y la disciplina internas necesarias para aplicar su programa; El partido ganador debe efectivamente implementar su programa; El partido en el poder debe asumir la responsabilidad de la acción gubernamental; El o los partidos perdedores, deben actuar como oposición y deben estar listos a tomar la dirección del gobierno.

Estas condiciones, en casos como el colombiano, están lejos de cumplirse, lo cual lleva a que los partidos politicos no sean canales reales a través de Jos cuales los ciudadanos organizados puedan incidir en las decisiones de políticas públicas.

Para el caso que nos ocupa es importante destacar el rol que tienen los partidos politicos en la elaboración y aprobación de la agenda legislativa que

v TOURAINE, Alain, "Qu'est-ce que la Démocratle ?", Ubrairie Artheme Fayard, Paris, 1994. (Versión al espatiol del autor).

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afecta la seguridad, e igualmente su papel como canalizador de inquietudes sociales alrededor de las percepciones de seguridad de los ciudadanos.

Sociedad Civil: Como se sabe, este es un concepto polisémico, no hay una definición consensuada sobre los alcances del término. En primera instancia, tal aproximación nos deja la sensación de que es un concepto y un término con un impacto .. mediático" en una acepción que nos remite al uso indiscriminado y popularizado que se le ha dado en la opinión pública, produciendo con ello una imprecisión semántica que nos conduce a pensar en la sociedad civil frente a la categoría Estado. En general podemos decir que la sociedad civil hace referencia al conj~nto de organizaciones sociales existentes en un espacio social determinado que se han articulado alrededor de intereses particulares y que tienen un nivel de autonomía en relación con el Estado. Siguiendo a Bejarano, es necesario afirmar que la sociedad civil, aparece con fuerza en los procesos de paz de segunda generación, tipo México, Guatemala y Colombia, iniciados en la década de los noventa28•

Al interior de la sociedad civil y como parte componente de la misma están los grupos de interés o de presión, que son operativamente un conjunto de individuos o personas con un elemento referencial que los une (problemas de interés común, aspiración común) y que buscan a través de uno o varios canales de participación, incidir para que las decisiones públicas, favorezcan sus intereses en relación con otros grupos. 29

Para Jean-Marie Denquin, un grupo de presión debe reunir ciertas características: "En primer lugar, un mínimo de organización es indispensable. En segundo lugar, es necesario que los individuos que ejercen una presión política lo hagan dentro de un objetivo que le sea propio. En tercer lugar, es necesario que los grupos de presión constituyan un centro autónomo de decisión, es decir que no sea simplemente un instrumento manipulado por otra organización ... En fin, que el grupo ejerza una presión efectiva, es decir que no existe un grupo de presión, independientemente de una acción. real, ni de una organización excluida por naturaleza de la categoría de grupo de presión. "30

28 BEJARANO, Jesús, "El papel de la sociedad civil en el proceso de paz", Bogotá, p. 289. 29 Tomamos algunos elementos de: VARGAS VELASQUEZ, Alejo, "Notas sobre el Estado y las po·

liticas públicas", Almudena Editores, Bogotá, 2" edición, 2000. 30 DENQUIN, Jean-Marie, "Science Politique", 5 édition mise a jour, Presses Unlversitaires de France,

París, 1996. (versión libre al espal'lol del autor de eSte libro).

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Lo que explica el poder de estos grupos o sus recursos de poder y de influencia son:

a) Los intereses que representan el grupo;

b) El número que representa, qué tantas personas representa el grupo de manera efectiva;

e) La capacidad o fortaleza organizativa del grupo. Un grupo que al primer conflicto se fracciona, se divide, será un grupo que pierde su capacidad de presión;

d) El liderazgo del grupo: es un elemento importante de poder la conducción del grupo, quienes expresan públicamente los intereses del grupo y muchas veces cuando cambia el líder, decae la capacidad del grupo.

El liderazgo de estos grupos en Colombia ha tenido un desplazamiento a lo que podemos denominar el surgimiento de ''un profesional de la intermediación", que se especializa en representar intereses, no importa cuales sean, pone al servicio de quién los contrata la capacidad de presionar. Se vuelve una figura cercana a la del Lobby, solo que esto puede traer una cierta perversión, en el sentido en que ese profesional de la intermediación puede tender a representar más los intereses de las camarillas que están a su alrededor, que los intereses del grupo.

e) El conocimiento del proceso decisional y el acceso a los tomadores de decisiones: para poder influir un grupo, es importante saber donde debe presionar, si no se sabe dónde se toma la decisión, menos se puede influenciar. La decisión no siempre viene de la autoridad más alta, sino de estamentos intermedios. Conocer quien toma la decisión plantea un problema muy importante y es la relación de la burocracia con los grupos de interés, es decir, qué niveles de articulación tienen esos grupos de interés con la alta tecnocracia.

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f) Los mecanismos concretos de presión: a este respecto se puede decir que están en relación con la cercanía o lejanía al poder. Cuando un grupo está cerca a quien toma la decisión lo lleva a utilizar medios o mecanismos sutiles de presión, cuando hay una gran lejanía, generalmente se acude a mecanismos de confrontación. Hay un manejo ideológico de estos mecanismos de presión, algunos son socialmente aceptados y otros rechazados.

3. Elementos para una lectura crítica de la participación31

La pretensión de esta parte del documento acerca de la participación es hacer una lectura crítica del discurso y la práctica de la participación desde una perspectiva académica; por lo tanto no pretende ser explicativo-justificatorio acerca de la necesidad y los beneficios de la misma, ni es un texto que se sume a los coros que alaban la participación en abstracto.

Recapitulación de partida.

Para iniciar un diálogo acerca de la participación, es pertinente hacer algunas precisiones sobre el concepto mismo y las ambigüedades que eventualmente éste encierra, para efectos de fijarle los limites, si es que los tiene.

La participación se puede entender, en su forma más elemental como un acto de la voluntad, de tomar posición en relación con aquellos procesos de los cuales se es protagonista. Lo cual se asemeja a lo que nos plantea Claude Lefort a propósito del problema de la representación política, cuando sefi.ala que la participación "implica el sentimiento de los ciudadanos de estar involucrados en el juego político, de ser tomados en cuenta en el debate político, y no el sentimiento de tener que esperar pasivamente las medidas favorables a su destino."32 Esto nos sitúa la participación inicialmente como una acción individual.

31 Existen versiones previas de este texto, con alguna similitud, publicadas por el autor en varias de sus obras.

32 LEFORT, Claude, "La representación no agota la democracia", en ¿Qué queda de fa representación pofitica?, Mario R. Dos Santos (Coordinador), CLACSO-Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

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Si la situamos en el marco de los procesos sociales, como acto colectivo, podemos entenderla como la acción colectiva de interacción social a través de la cual un actor social busca incidir en el proceso vivido por una actividad pública, (es decir su gestación, discusión, formulación de respuestas, ejecución de las mismas, control del proceso) intentando transformarla para que ésta responda a sus intereses colectivos.

Se podria formular el interrogante acerca de hasta dónde debe ir la participación y podríamos, parodiando a Boaventura de Sousa Santos al referirse al ~oncepto de democracia, 33 señalar que la 'participación es un límite sin límite' para señ.alar que si bien la participación está restringida por los derechos de los otros, sin embargo, siempre es posible de profundizarla y de alcanzar nuevos espacios.

Hay entonces dos condicionantes en la participación:

1) la exclusión de la coerción, por cuanto participar es antes que nada una decisión individual, y no se puede imponer forzosamente la participación, por cuanto no participar es también una opción de participación;

2) el sentimiento de pertenencia, es elemento central de la participación, expresada como ejercicio colectivo que trasciende los actos individuales.

Igualmente es pertinente recordar que pensar la participación en sociedades altamente heterogéneas como lo son las sociedades contemporáneas, donde coexisten actores con desiguales recursos de poder, nos obliga a situarla en un contexto de dominación social y donde la lógica de los actores dominantes apunta a la reproducción de las condiciones que hacen posible esa dominación social. Es pertinente señalar que todo sistema político, como expresión de la dominación que invoca el monopolio de la coerción legítima, requiere por lo mismo, unas fuentes de legitimación de esa dominación social que se expresan en las perspectivas contractualistas que invocan diversas modalidades del consenso social, visto como la dimensión de

33 Expresión de Boaventura de Sousa Santos en el Seminario-Taller "Democracia en paises en conflicto", Organizado por ILSA, Cartagena, Mayo de 1991.

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cohesión de la sociedad, o en la autorepresentación de un poder dado por toda la sociedad, ya sea con la generalidad abstracta de la ciudadanía o generalidades más concretas como las de pueblo, proletariado, explotados.

Por ello aparecen entendimientos contradictorios sobre la participación y sobre sus posibilidades de operacionalización que son necesarios evidenciarlos para situar el análisis en el plano de las conflictuales relaciones de la sociedad Para Jos actores dominantes la participación sería entendida fundamentalmente como una forma de reforzar la legitimación, ya que al participar se estaría, por ese sólo hechp, reconociendo la validez y respetabilidad del sistema de poder establecido y el alcance de la misma estaría centrado en la operacionalización de decisiones ya tomadas. Existen dos mecanismos fundamentales a través de los cuales se integran Jos sectores subordinados, y que estarían en relación con la participación: el mercado y el sistema político. " .. .la participación de los sectores populares en la sociedad está básicamente determinada por esa institución llamada mercado, por las relaciones mercantiles, que son el principal sistema de integración a la totalidad social, y por un sistema politico que ha tendido cada vez más a mercantilizarse, donde finalmente el voto mismo se convierte en un recurso económico como lo demuestran muy bien los sistemas cliente listas." 34

Desde la perspectiva de los actores subordinados, la participación se po-dría situar en una relación de oposición e implícitamente conllevaría la búsqueda de cambios en las relaciones entre actores y por supuesto en la ¡-l1\f: distribución del poder; el alcance de la misma conllevaría e] intentar inci-dir en la toma de decisiones sobre los aspectos fundamentales que tienen que ver con el futuro deseado, por consiguiente el acudir a recursos tales como la movilización y la adopción de estrategias de solidaridad grupal serían requisitos básicos.

Este carácter contradictorio de la participación Heva a algunos analistas a señalar, en relación con la participación política, la existencia de una participación subordinada, otra delegatoria, una tercera consensual, otra sustitutiva y finalmente una participación emancipadora.35

34 CORAGGIO, José Luis, "Participación Popular y Vida Cotidiana", XIII Seminario Latinoamericano de Trabajo Social, Quito, en Textos, No 13, centro de Investigaciones CIUDAD, Quito.

35 Entm otros, MUNERA, Leopoldo, "Participación Polltlca. La gran Piñata", en Revista Colombia Hoy, CEPECS, Año XIV, No 115, Santafé de Bogotá, Agosto de 1993.

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Igualmente, con el profesor Torcuato S. di Tella podemos señalar que cuando se hace referencia a la participación de sectores subordinados de la sociedad se pueden diferenciar el nivel de participación. que apunta a los intentos de inclusión dentro del orden social de sectores cada vez mayores de la población y el modo de participación, referido a la forma que toma la injerencia popular en la vida pública y que puede ser movilizacionista (activación y expresión social en algunos casos a través de la conexión

/Carismática entre líder-pueblo o entre organización política-pueblo), o asociacionista (sustentada en organizaciones autónomas con una dinámica propia).36

Al respecto no podemos olvidar, que históricamente lo político hace relación a la construcción del orden y el Estado es la máxima expresión de ese intento de construcción de un orden social. Pero todo orden social incluye a unos y excluye a otros y en ese sentido la tendencia del Estado capitalista es buscar un orden social cada vez más incluyente en lo político, ya que de aiií deriva su legitimidad. Es por ello que el orden social está en permanente re-constitución y las convocatorias a la participación no son ajenas a ello.

Sin duda que una de las modalidades de participación es el control social, q :, ~- entendido como "una modalidad de participación ciudadana que permite 1 j h-~ : a las personas individualmente consideradas y a las organizaciones de

la sociedad civil itifluir en los asuntos del Estado, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de la gestión pública y de sustraerlo de la apropiación privada. Sus contenidos hacen referencia, básicamente, a actividades ciudadanas de vigilancia, seguimiento evaluación, crítica y sanción. "37 En este sentido, hay que recordar que existen normas vigentes -además de la propia Constitución Política de 1991- que promueven y reglamentan los espacios de participación social y política38•

36 Parcialmente tomamos lo planteado por: DI TELLA, Torcuato S., "Sociología de los procesos políticos", EUDEBA, Buenos Aires, 3 Edición, 1988.

37 VEEDURIA DISTRITAL-UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, "Control Social a la Gestión Pública. Guía de Formación", Diplomado, Bogotá, Septiernl>r&Diciemre, 2008.

38 Ley 134 de 1994, Ley 152 de 1994, Decreto Ley 1421 de 1993, Acuerdo 257 De 2006.

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4. Sobre el entendimiento de la Gobernabilidad Democrática

El término gobernabilidad es uno de los más populares en los últimos afios, dentro del lenguaje de los analistas políticos, de los gobernantes y de los políticos profesionales. Pero es evidente que se usa de manera indistinta, para hacer referencia a distintos tipos de situaciones políticas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un acercamiento al 'estado del arte' de la discusión acerca del significado y alcance del término. 39

Usualmente el término gobernabilidad se usa ''para describir una condición social en la cual existe una adecuada relación entre el gobierno y la sociedad civil. Es decir, una relación que permite al gobierno 'gobernar ', porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas (salvo minorías claramente identificadas),· pero que también permite a los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno en términos de eficacia de la acción institucional -como respuesta a demandas sociales extendidas- y respeto al estado de derecho."40

Siguiendo a Antonio Camou, "un paradigma de gobernabilidad reúne el conjunto de respuestas firmes que una comunidad política construye a efectos de resolver los problemas de gobierno; ... conjuga así orientaciones generales de cultura política, un conjunto de fórmulas institucionales para la toma de decisiones entre los principales actores estratégicos de la sociedad y una serie de acuerdos básicos en tomo a un cmyunto de políticas públicas estratégicas"41 •

39 Vamos a utilizar como referencias fundamentales, para esta revisión los siguientes textos: ROJAS BOLAi\IOS, Manuel, "La gobemabilidad: su validez como categorla analitica", en Gobemabllldad y democracia en Centro América, Varios Autores, Flacso-Guatemala, 1994; LABASTIDAS MARTIN DEL CAMPO, Julio, "Los problemas de la gobemabllldad democrática en América Latina: democracia política y reformas económicas", en Gobemabl/ldad y democracia en centro América, Varios Autores, Flacso-Guatemala, 1994; GUERRERO, Ornar, "lngobemabilidad: disfunción y quebranto estructural", en Revista Reforma y Democracia, No 3, CLAD, Caracas, Enero 1995; ESPINAL, Rosario, " Democracia, Gobemabilidad y Partidos Políticos en América Latina", en Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, Carina Perelli, Sonia Picado S., Daniel Zovato (Compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995; CAMOU, Antonio, "Transición democrática y gobernabilidad en México: una mirada desde el espejo latinoamericano", en, LABASTIDA MARTIN DEL CAMPO, Julio; CAMOU, Antonio; LUJAN PONCE, Noemi, Transición Democrática y Gobemabilidad. México y América Latina, IIS-FLACSO-Piaza y Valés Editores, México, 2000.

40 ROJAS BOLAi'.IOS, Manuel, Ob. Cit., 1994. 41 CAMOU, Antonio, Ob. Cit., 2000.

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Refiriéndose a la región latinoamericana Edelberto Torres Rivas entiende la gobernabilidad como "la cualidad de la comunidad política en que sus instituciones actúan eficazmente, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, porque tales instituciones y sus políticas les proporcionan seguridad, integración y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema. '042

El denominado Club de Roma en su informe sobre "La Capacidad de Gobernar", elaborado por un grupo de especialistas bajo la dirección del profesor Dror, de Ciencia Política de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al entendimiento de la gobernabilidad como "el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad, coherencia, orden y continuidad al sistema. '043

Analíticamente podríamos diferenciar cuatro esquemas acerca de Chomo garantizar una gobernabilidad.

a) La gobernabilidad neo-liberal. El término es introducido en los estudios propiciados por la Comisión Trilateral en los años 70s, en los cuales se "constataba la existencia de insatisfacción y falta de confianza en el.fimcionamiento de las instituciones democráticas de gobierno en América del Norte, Japón y Europa Occidental." 44 A partir de allí se produce un ejercicio, relativamente arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a las democracias en general.

Con base en lo anterior se señala que la democracia era obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas las cuales producían ingobernabilidad por lo siguiente: 1) vuelve a los gobiernos ineficaces en lo que se refiere a su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las presiones

42 TORRES RIVAS, Edelberto, "La Gobemabilidad Democrática y los Partidos Pollticos en América Latina", en Partidos y Clase Polftica en América Latina en los 90, Carina Perelli, Sonia Picado S., Daniel Zovatto (Compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

43 Tomado del peri6dico El Heraldo, Barranquilla, sábado 16 de Marzo de 1996, pág. 11A. Alll igualmente se plantean algunas directrices para el rediseno de la gobemabilidad, enfatizando en que la misma debe ser "mucho más moral, consensuada, enérgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria" y considera que la misma debe implicar a los poderes ejecutivo, legislativo, judicial y los organismos de control.

44 ROJAS BOLAfi"IOS, Manuel, Ob. Cit., 1994. Ver también, al respecto, la síntesis que presenta, citando el Reporte sobre la GobemabHidad de las Democracias (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, "Democracia, Gobemabilidad y Partidos Pollticos en América Latina", en Partidos y Clase Po/ftica en América Latina en los 90, Carina Perelli, Sonia Picado, Daniel Zovatto (compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

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que vienen de la sociedad, dentro de los límites impuestos por la econo· mía; 2) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democráticas y en los dirigentes políticos, al no ver cumplidas sus expectativas en términos de respuestas a sus demandas; 3) se resquebraja la obediencia espontánea a las leyes y a las medidas gubernamentales, que es requisito indispensable para lograr un clima de gobernabilidad. 45

Esta perspectiva de entender la gobemabilidad está fuertemente marcada por las tendencias sistémicas de la ciencia política norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond que consideran que "la función de las instituciones políticas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuerdo con una terminología común, de convertir las demandas en respuestas." 46

La solución a la 'sobrecarga', según los teóricos de esta versión de lago· bemabilidad, va a ser la denominada receta neoliberal, que se puede sintetizar en las siguientes medidas: 47

1) Reducir de modo significativo la actividad del gobierno; 2) disminuir las expectativas de los grupos sociales, minimizando las

esperanzas acerca de la intervención del Estado para salvar o sanear cualquier situación;

3) Aumentar los recursos o entradas a disposición del Estado; 4) Reorganizar las instituciones estatales (simplificación) para au

mentar su eficacia.

Desde estas perspectivas, la consolidación del orden y el garantizar la gobemabilidad conHeva reformar radicalmente el Estado, regularizar el funcionamiento de la sociedad, de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsión el funcionamiento del mercado. La gobernabilidad, así entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo económico, o por la democracia en lo político· institucional.

45 ROJAS BOLAtiiOS, Manuel, Ob. Cit., 1994. 46 BOBBIO, Norberto, "Estado, Gobierno y Sociedad", Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1989.

Ver igualmente en esa dirección las criticas formuladas a las perspectivas sistémicas en BADIE, Bertrand, "Le développement politique", Ed. Económica, Paris, 1994.

47 Con base en: ROJAS BOLAtiiOS, Manuel, Ob. Cit., 1994.

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.. ¡ i.


Esto se va a reflejar en un reforzamiento de las tendencias institucionalizadoras y se van a 'recalentar' las tesis de analistas de los años 50s, como Samuel Huntington que plantean que "la causa de la inestabilidad política y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran medida resultado del rápido cambio social y de la veloz movilización política de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones políticas." 48 Es la socorrida tesis del desfase entre la modernización económica y social y la relativa parálisis de la transformación institucional y lo que explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los últimos tiempos pongan todo el acento en la modernización institucional.

Sin duda que esta perspectiva es fuertemente criticada por varios analistas en los siguientes términos:49 Es, sin duda una visión conservadora porque se plantea que la democracia lleva dentro de sí los gérmenes de su propia destrucción, que más allá de ciertos límites la democracia (en la medida en que posibilita la participación amplia de los ciudadanos) crea ingobernabilidad. De lo cual se derivaría que la solución entonces es la democracia restringida. Pero además, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la política que al considerar gobemabilidad y democracia como conceptos encontrados, entonces la gobernabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las elites gobernantes: son elias las que deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido.

Se podría señalar, adicionalmente, que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad, así entendida, se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarroiio de las instituciones de bienestar social, una democracia política y participación ciudadana insuficientes, un sistema de representación de intereses distorsionado, "aquí, no aparece un 'exceso' de sociedad civil frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participación popular, como condición y resultado de la vida democrática."50

48 Afirmación de Osear Oszlak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la presentación de la segunda edición del libro de HUNTINGTON, Samuel, "El orden político en las sociedades en cambio", Paidos, Buenos Aires, 1990 .

.w Ver entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES RIVAS, Edelberto. Ob. Cit., 1995 y ROJAS BOLAJ\IOS, Manuel, Ob. Cit., 1994.

50 TORRES RIVAS, Edelberto, Ob. Cit., 1995.

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b) La gobernabilidad tecnocrática. En los años 90s los organismos financieros internacionales de nuevo sitúan el término gobernabilidad (governance) en boga, dándole un marcado sesgo tecnocrático al mismo. El Banco Mundial a través de su informe sobre 'Governance and Development' y el BID con su propuesta de 'Buen Gobierno' relanzan y popularizan el término. Para los organismos financieros internacionales, la 'governance' se debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobretodo en el manejo de los recursos económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendición de cuentas (accountability), el marco legal para el desarrollo económico, el acceso a información confiable y la transparencia en la toma de decisiones. 51

Dentro de esta perspectiva de entender la gobernabilidad, la misma seria garantizada por la adopción de las lógicas gerenciales propias del sector privado o si se quiere, trasladando al sector público un cierto modelo tecnocrático de operar.

e) Un esquema de gobernabilidad socialdemócrata. La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimensiones de la ingobernabilidad, que Philippe C. Schmitter desde una perspectiva académica nos sintetiza de la siguiente manera:52

i) la tendencia a acudir a métodos extralegales de expresión política; es decir, indisciplina expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisiones públicas por métodos violentos, ilegales o anómalos;

ii) la disminución de cohesión de las elites y de su hegemonía, esto es inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las elites políticas para conservar sus posiciones de dominación o para reproducir las coaliciones preexistentes;

51 ROJAS BOLAÑOS, Manuel, Ob. Cit., 1994. Es importante en esta dirección, consultar igualmente la visión ampliada, aunque sólo descriptiva, de TOMASSINI, Luciano, "Estado, Gobemabilidad y Desarrollo", Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de Monografías 9, washlngton, 1993.

52 SCHMITTER. Philippe, "La mediación entre los intereses y la gobemabilidad en los regimenes en Europa Occidental y Norteamérica en la actualidad", en, La organización de los grupos de interés en Europa Occidental; el pluralismo, el corporativismo y la transformación de la polftica, Suzane Berger, compiladora, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988; citado por, ROJAS BOLAiilOS, Manuel, Ob. Cit., 1994.

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Univers'zdad Nacional de Colombia

iii) el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos necesarios y ejecutar sus politicas, lo cual refleja ineficacia, o sea la disminución de la capacidad de los políticos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinación obligatoria o de decisiones emanadas de la autoridad del estado.

Schmitter señala que la intensidad de estos fenómenos varía de un país a otro y anota que si bien algunos podrían ser calificados como ingobernables en las tres dimensiones, otros solamente lo serian en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobemabilidad están en relación con la manera en que se 'lleva a cabo la mediación' de intereses bien diferenciados entre la sociedad civil y el Estado, con lo cual toma partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuerza de partidos socialdemócratas reformistas parecen estar relacionados con mayor gobemabilidad de la sociedad. Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclusión opuesta a la de los estudios de la Trilateral que señalaba que la ingobemabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de demandas', mientras que para Schmitter es la existencia de mecanismos de mediación, entre otros, lo que puede garantizar la gobemabilidad.

No hay duda que este estilo de gobemabilidad, altamente inspirado en las experiencias socialdemócratas europeas -especialmente nórdicas-, se basaría en la existencia de organizaciones sociales que operen como canales para tramitar las demandas de la sociedad y la construcción de escenarios de concertación social en los cuales dichas demandas se jerarquicen como producto de un ejercicio de concertación entre sus participantes.

d) La gobernabilidad democrática. Dentro de esta panorámica analítica acerca del entendimiento de la gobemabilidad, es necesario señalar lo planteado por Michael Coppedge 53 quien introduce la dimensión del poder (entendido como relaciones de intercambio desigual entre actores en una determinada arena) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es entonces, el producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública; más específicamente, el producto del respeto

5a COPPEDGE, Michael, "lnstltutlons and Democratic Govemance in L..atln America, 1993, citado por ROJAS BOLAJ\IOS, Manuel, Ob. Cfl, 1994.

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a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso político. Los síntomas de ingobemabilidad (corrupción, violencia, protesta ciudadana, descoordinación entre el poder ejecutivo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, independientemente de su tamafío o de su peso electoral.

Y afíade Coppedge, estableciendo una distinción entre gobemabi1idad y democ:acia, que la gobernabilidad requiere de la efectiva representación de los grupos en proporción a su poder, mientras que la democracia requiere de representación de grupos en proporción al número de votos. En otras palabras la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras que la gobemabilidad respeta la lógica del poder. En principio, entonces, democracia y gobemabiJidad inevitablemente entran en conflicto. Lo cual implicaría que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrática.

A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algunos procedimientos para avanzar hacia lo que se puede denominar como la Gobernabilidad Democrática: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se redefine periódicamente como todo acuerdo y de la habilidad del gobierno para establecer canales de comunicación y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. f'lJ\1"]

Las condiciones para la gobemabilidad democrática, según Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos políticamente relevantes:

1) ser capaces; 2) estar dispuestos a confiar en una fórmula o regla del juego en su

arena; 3) los grupos que no son de masas (empresariales, militares, iglesia,

etc) deben estar dispuestos a aceptar fórmulas democráticas -que dan gran peso a los cuerpos de masas-;

4) los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algún grado significativo;

5) los funcionarios electos deben estar dispuestos a aceptar fórmulas que concedan representación efectiva a los grupos que no son de masas;

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6) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar decisiones, las cuales requieren la creación y mantenimiento de apoyos activos mayoritarios.

Concluye acerca de la gobemabilidad democrática, Rojas Bolaños, siguiendo el argumento de Coppedge, que ésta "no es sólo producto de la capacidad de los grupos políticos para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una especie de concertación-, sin amenazas constantes de rupturas -salvo las meramente retóricas-, que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad. .. (Adicionalmente anota que) La estabilidad de un régimen no se puede conservar en una situación de exclusión social y politica para algunos de esos actores."54

La gobemabilidad democrática, entonces, seria producto de un proceso permanente de concertación entre actores estratégicos políticos y sociales, a partir de unos pactos o acuerdos entre los mismos, re-negociados de forma periódica.

Lo cual sitúa de nuevo sobre el tapete la tensión entre gobemabilidad y democracia. No podemos olvidar que la legitimidad de un Régimen Político se sustenta en dos elementos fundamentales: la participación de la mayoría de los miembros de la sociedad en la conformación de sus instituciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas y en que los miembros de la sociedad resulten beneficiados del desarrollo económico en términos de su calidad de vida, es decir en la eficacia de la gestión pública. La legitimidad no es simplemente un problema político, sino también económico y sociaL

La gobemabilidad en estos tiempos implica sobretodo '"la posibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder potencial de un conjunto de instituciones y prácticas políticas en una capacidad explícita para la definición e instrumentación de políticas públicas."55 Y no siempre "un sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectividad, previsibilidad y

54 ROJAS BOL.Af:JOS, Manuel, Ob. Cit., 1994. 55 MAYORGA, RenéAntonio, Introducción al libro Democracia y Gobemabilidad, CEBEM-ILDIS, Boli

via, Edit Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

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racionalidacf'56 se posibilita, en sociedades profundamente desigualdades, con la vigencia del deber ser democrático.

Algunas tendencias contemporáneas nos presentan este entendimiento de gobemabilidad: "un estado es gobernable cuando cumple requisitos mínimos tales como: control efectivo del territorio, monopolio de la fuerza y formulación e implementación de políticas públicas."57

Igualmente otras perspectivas nos hablan de gobemabilidad como un "conjunto de mecanismos, procesos y relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y median sus diferencias. "58

e) De la gobernabilidad a la gobernanza. Ahora bien, en el mundo contemporáneo y en el contexto de aceptación de la idea que el Estado no es el exclusivo actor del desarrollo sino que hay una pluralidad de actores, "se descubrió que para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades, actores y acciones que las del mero gobierno y dada la insuficiencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendió que el modo directivo de gobernar se tenía que modificar para hacerlo capaz de diseñar la forma de crear interdependencia más que dependencias, coordinar más que subordinar, construir puentes más que pirámides."59 En paralelo comienza a emerger la concepción del gobierno más centrada en la idea de coordinar y dinamizar y toma fuerza en algunas escuelas de pensamiento el concepto de gobemanza; ''fue tomando forma entonces el componente esencial y peculiar de la gobernanza, distinto del enfoque de la cuestión de la (in)gobernabilidad con su énfasis unilateral en las capacidades del gobierno, que destaca la interdependencia o asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición sin la cual no es posible que haya dirección de la sociedad." 60lo que algunos denominan la nueva gobemanza.

56 MANSILLA. H. C.F., "Gobemabilidad, élite del poder y cultura política", en Democracia y Gobemabl-1/dad en América Latina, René Antonio Mayorga (Coordinador), CEBEM-ILDIS-Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

57 Citado en: FONSECA, Gelson y BELLI, Benoni, "Gobemabilldad Internacional. Apuntes para un análisis sobre el (des )orden contemporáneo", Centro Brasileiro de Relacoes lntematiconales, Volume 1, Año 3, 2004. www.cebri.org.br

58 Citado en: FONSECA, Gelson y BELLI, Benoni, Ob. Cit., 2004. www.cebri.org.br 59 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., "Gobemanza y gestión pública", Fondo de Cult1Jra Económica,

México, 2006. · 60 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Ob., Cit., México, 2006.

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Siguiendo de nuevo a Aguilar Villanueva, se puede señalar que "el enfoque propio y distintivo de la gobernanza es el que destaca la insuficiencia del actuar del gobierno para gobernar las sociedades contemporáneas, aún en el caso de que contara con la máxima capacidad institucional, fiscal y administrativa y supiera aprovecharla a nivel optimo. El gobierno es insuficiente para la gobernación de la sociedad.''>61

5. La participación desde los paradigmas más relevantes en ciencias sociales62

Entendido el concepto de paradigma como ''un conjunto de proposiciones o de enunciados metateóricos que apuntan, menos sobre la realidad social que sobre el lenguaje a emplear para tratar de la realidad social"63 podemos hablar de cuatro grandes paradigmas en las ciencias sociales (sin pretender agotar todas las posibilidades, sino resaltando los fundamentales): a) estructural-funcionalismo; b) marxismo-estructuralista; e) interaccionista; d) accionalista.

Veamos a continuación de manera sucinta los principales enunciados y el significado de la participación en los mismos, por cuanto dependiendo de los paradigmas dominantes en cada momento tendremos una particular forma de entender y valorar la participación. No podemos olvidar que los grandes paradigmas de las ciencias sociales no sólo contribuyen a orientar las políticas públicas (internacional y nacionalmente), ·sino que igualmente condicionan ideológicamente a los intelectuales y sus lecturas de la realidad. Podemos señalar que los dos primeros colocan al Estado como el actor central del desarrollo y eran los paradigmas predominantes hasta hace algunos años y los otros dos ponen el énfasis en la Sociedad y parecen ser los paradigmas emergentes del momento:

61 Ibídem. 62 En esta sección vamos a intentar derivar de los distintos paradigmas de las ciencias sociales Jo que

allí puede significar la participación y en relación con dichos paradigmas vamos a seguir en Jo fundamental el texto del Profesor BAJOIT, Guy, "Les explications sociologiques de l'inegal devéloppement des societés humaines", Rapport CM ID 11, lnstitut Supérieur de Philosophie, Problématiques lnterdisciplinaires, Université Catholique de Louvain, Louvain..Ja-Neuve, Juillet, 1987; y el texto de RAZETO M., Luis, "Democratización Económica y Democratización Politica", en Revista Opciones, No 7, Revista del Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea. Academia de Humanismo Cristiano, 5antiago de Chile, Septiembre-Diciembre, 1985.

63 BOUDON, R. et BOURRICAUD F., "Dictionaire Critique de la Soclologie", Presses Universitaires de Franca, Deuxiéme Édition, Revue etAugmentée, Paris, 1986.

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Control Social a la Gestión Piíblica

l. La perspectiva estn«:tural-funcionalista, mira el desarrollo como un proceso de modemización64 a través del cual se da el paso de la 'sociedad tradicional' a la 'sociedad moderna' y supone que el desarrollo es el abandono de lamentalidad tradicional y la adopción de una mentalidad moderna Los obstáculos al desarrollo, desde ésta perspectiva serían,· la resistencia a los cambios, y las dificultades para la adopción de los valores y nonnas de la sociedad moderna.

El desarrollo requiere, entonces, acciones en los siguientes campos:

1) En lo económico, desarrollar la economía de mercado a través de procesos de industrialización. Para ello es necesario la inversión de capital; creación de infraestructura para gamntizar la movilidad e intercambio de productos, personas, capital; re-estructurar y formar la mano de obra; darle capacidad de compra para estimular el consumo; introducir innovaciones tecnológicas; diversificar las exportaciones; desarrollar el sistema bancario. Es el capitalismo de Estado el modelo económico priorizado que en el caso de Amériea Latina lo expresa muy bien la propuesta de desarrollo de la CEPAL;

2) En lo social, introducir modos de vida, de pensamiento y de consumo propios de la sociedad moderna; limitar el crecimiento poblacional; organizar sobre bases nuevas los procesos de socialización primaria; dar a la mayoría de la población acceso a Jos servicios básicos (educación, salud, vivienda); impulsar la creación de organizaciones sociales (partidos, sindicatos, grupos de presión); mejorar el estatus de la mujer en la sociedad.

3) En lo politico, dar al Estado el rol protagónico en la conducción de la Modernización; buscar la integración nacional; estimular la democracia liberal como forma política ideal; desarrollar la administración pública.

Los actores fundamentales del desarrollo, en esta perspectiva son las elites modernizadoras estatales (políticos, empresarios, intelectuales, militares) que vehiculan la mentalidad moderna.

64 En relación con la perspectiva de la Modernización ver: PEEMANS. Jean-Philippe, "Revoluciones Industriales, Modernización y Desarrollo", en Revista Historia Crltíca, No 6, Departamento de Historia Universidad de Los Andes. Santafé de Bogotá, Enero-Junio, 1992: VARGAS VELÁSQUEZ. Alejo, "El desarrollo como meta", en Revista Humanidades, Vol. 18, No 2, Universidad Industrial de Santander, Junio-Diciembre 1989.

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Dentro de esta perspectiva, la participación de los actores sociales parece verse como un ejercicio controlado y tutelado por el Estado en la búsqueda del gran objetivo de la modernización. La participación debe orientarse en lo político a fortalecer la democracia liberal formal de tipo representativo; en lo social a consolidar las organizaciones propias de la democracia representativa, como el gremio, el sindicato, el partido. Aquí la participación parece asociarse fundamentalmente a derechos.

2. La aproximación del marxismo-estructuralista ve el desarrollo como un proceso de liberación anti-imperialista y anti-capitalista, que posibilite, a posteriori, el desarrollo de las fuerzas productivas. El obstáculo esencial al desarrollo va a ser la relación capitalista de producción y su expresión imperialista que se va a manifestar en relaciones asimétricas entre los capitalismos centrales y periféricos. El desarrollo no es posible si no se suprime la relación de explotación.

Las condiciones del desarrollo van a estar asociadas a dos momentos claramente diferenciados: l. la toma del poder por la organización revolucionaria (ya sea a través de la guerra, del golpe militar o de las elecciones), que en la mayoría de situaciones va a implicar un periodo de transición en que se desarrolla un régimen politico de dictadura (partido único, exclusión de derechos a sectores sociales burgueses); 2. una vez en el poder, ejecutar la

fllti1 política económica (diversificación de la producción interna y aumento de las exportaciones) y social (satisfacer las necesidades básicas de la población). Ll;ls políticas de desarrollo se van a sustentar en el ro/fundamental del Estado, con una 'estatización de la sociedad y de la economía'.

El actor fundamental del desarrollo va a ser la elite revolucionaria de la organización política (o político-militar) que le va a aportar a los sectores explotados de la sociedad la conciencia nacional y social.

Dentro de esta perspectiva, si bien hay una convocatoria en el discurso a una gran participación de los sectores subordinados de la sociedad, ésta va a ser e~tendida como controlada y tutelada dentro de los parámetros señalados por las elites revolucionarias, que son las que mejor interpretan las necesidades nacionales y sociales. La participación desde esta perspectiva se va a asociar fundamentalmente a control y derechos.

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3. La perspectiva interaccionista que ve el desarrollo como producto de la competición de los intereses individuales. El obstáculo fundamental al desarrollo proviene del excesivo peso del Estado en la economía (carencia de empresarios privados, ineficiencia e ineficacia en el sector público y privado) y en la Sociedad (paternalismo en relación con el Estado, dificultades para practicar la democracia política y consolidar la integración nacional).

El desarrollo requiere la creación de condiciones que posibiliten que la suma de los intereses individuales construya efectivamente el interés colectivo, es decir, crear 'reglas del juego' para que todo el mundo gane, comenzando por aquellos mejor posicionados y posteriormente hacer extensivo los beneficios a los demás. La idea-fuerza es la confianza total en las supuestas virtudes de la competencia. Se trata de reducir la importancia del Estado y transformar su rol intervencionista y desarrollar la iniciativa privada en todos los campos lo cual a la larga estimulará el progreso general. Las políticas de desarrollo se van a basar en la privatización, la competencia, la internacionalización, la iniciativa privada y el Estado sólo debe jugar un papel regulador que no suplante la acción de los agentes privados sino que los estimule. Sin embargo, el Estado central guarda para sí la orientación del proceso global del desarrollo a través de la planeación, el manejo presupuesta!, el control del orden público y la política exterior. En lo político se trata de re-estructurar la democracia liberal de corte representativa y centrada en lo político y estimular formas de democracia participativa desideologizadas basadas en la acción privada. Es la concepción neo-liberal del desarrollo que considera necesario neo-liberalizar el Estado, la economía y la sociedad.

Los actores fundamentales del desarrollo van a ser las elites modernizantes privadas (nacionales e internacionales) que van a jalonar el proceso de competencia.

La participación, dentro de esta perspectiva parece encontrar un gran espacio, se la concibe como elemento central de los procesos de desarrollo y se la estimula en varias dimensiones: en lo político, profundizándola hacia formas de democracia participativa (aun cuando ésta se restrinja a los aspectos considerados como accesorios en la conducción global), pero simultáneamente desideologizándola; en lo social, concibiéndola

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como elemento central para suplir las carencias de la acción estatal en lo atinente a las necesidades básicas (aun cuando esto conlleve mayores costos en trabajo o en dinero para las comunidades); en lo económico, llamando a la iniciativa privada como motor central del modelo económico.

4. La aproximación accionalista o aquella que concibe el desarrollo como producto de la dinámica de los movimientos sociales. El desarrollo es visto (según Alain Touraine, uno de sus más destacados exponentes) como el proceso de pasar de sociedades con historicidad débil hacia sociedades con historicidad fuerte. La historicidad es entendida como la capacidad de acción de la sociedad sobre ella misma. El desarrollo se sitúa en la perspectiva de un socialismo autogestionario no muy bien definido y las políticas de desarroiio deben apuntar a la satisfacción de las necesidades de base de las mayorías. Los obstáculos al desarrollo se ubican en la existencia de una sociedad bloqueada por: l. clases dominantes que han sido incapaces de transformarse en dirigentes en el sentido de lograr consolidar un proyecto nacional alrededor de sus orientaciones que integre las distintas clases sociales; 2. sistemas políticos cerrados, rígidos y muy autoritarios que excluyen la participación de muchas fuerzas sociales y políticas; 3. una organización social fragmentada y muy heterogénea y con fuertes dependencias del exterior.

Las condiciones para que el desarrollo se dé apuntan, entonces, a la superación de los obstáculos anteriores a través de la dinámica -en ocasiones conflictual- de los movimientos sociales: consolidar una clase superior dirigente; construir un sistema político e institucional abierto, incluyente; lograr una organización social con mayores niveles de homogeneidad y autonomía.

Los actores fundamentales del desarrollo van a ser los movimientos sociales de los sectores subordinados de Ja sociedad, que son actores fundamentalmente sociales y no directamente políticos. Los grupos de base que buscan creciente autonomía de la sociedad civil frente al Estado y a cuya cabeza se encuentran unas especies de 'elites solidarias' serían gérmenes de movimiento social en formación.

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Dentro de esta perspectiva la participación es valorada como la posibilidad de los actores subordinados de la sociedad de construir su propio proyecto d~ futuro abarcando tanto lo político (democracias participativas inclu~ yen tes), en lo social, como mecanismo para definir aspectos de la vida cotidiana de la gente y en lo económico en la orientación de las políticas estatales y en el desarrollo de proyectos económicos autogestionados. La participación como negociación va a tener una importancia grande en esta perspectiva.

No hay duda que lo deseable en una sociedad democrática y especialmente cuando los paradigmas que predominan no son los de corte estatista, sino por el contrario aquellos que reconocen la importancia tanto de los actores de la sociedad como el propio actor estatal, es que se logre construir un estilo de gobierno basado en lo que podríamos denominar una gobemabi~ lidad democrática -o una gobemanza democrática~, para conseguir la cual es fundamental la participación de los actores políticos y sociales estratégicos y es allí en este escenario donde evidentemente las posibilidades de la participación son mas reales y dentro de las mismas el control social, como en este escrito lo hemos entendido.

Podríamos cerrar este escrito señalando que paradójicamente en un escenario como el contemporáneo en el cual pareciera primar una mezcla de los denominados paradigmas interaccionista y accionalista y donde ere~ cientemente se acepta la importancia de un rol central para el Estado -sin que esto signifique un retomo a los modelos estatistas del pasado-, que las posibilidades de la participación -con las restricciones antes mencionadas~ parecieran tener mayores posibilidades de expresarse y de contribuir, a través de las mismas a consolidar estilos de gobierno mas democráticos y con mejores resultados en su gestión.

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SOBRE GESTIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

JULIO QUIÑONES PÁEZ UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA


"' "' SOBRE GESTION PUBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Julio Quiñones Páez65

l. Burocracias públicas y participación ciudadana

En las últimas décadas las sociedades contemporáneas han venido experimentando el auge de movimientos ciudadanos orientados a alcanzar mayores niveles de intervención en los asuntos públicos. Esta creciente intensidad de las aspiraciones participativas -que ha tenido su manifestación más clara en el mundo desarrollado, pero. que, en general, describe una tendencia global- se ha interpretado de diferentes maneras desde la sociología y la ciencia política. Para algunos, el fenómeno obedece a un cambio de valores que estaría-sacudiendo a las sociedades industriales avanzadas.66 Tal es el caso de Roland Inglehart, para quien el nivel de satisfacción de las necesidades humanas básicas alcanzado por dichas sociedades, ha llevado a la aparición de unos nuevos valores que conducen las demandas ciudadanas hacia preocupaciones "posmateriales", como la autorrealización personal, la calidad de vida, el interés por los asuntos ambientales y estéticós, la defensa de las libertades y los derechos fundamentales y una mayor participación en las decisiones que afectan su trabajo, su comunidad, etc.

Desde una perspectiva diferente, Habermas identifica el problema como expresión de una "crisis de legitimación" de la que adolecerían unas sociedades en las que los imperativos de valorización del capital generan una contradicción tendencialmente insostenible ya que, por una parte, dicha valorización exige la despoiitización y exclusión de la opinión pública de la toma de decisiones de política económica (lo cual se traduce en progresiva

65 Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del grupo de investigación Teorla Polltica Contemporánea, de esa misma unidad académica.

66 Valencia Ruiz, Angel (1995), "Movimientos ecologistas y partidOS verdes en Europa. ¿Nuevos valores o Nuevos Conflictos?", en Revista Sistema No. 126, Madrid, pp. 63-65.

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tecnocratización), pero, por la otra, esta despolitización y exclusión de la participación ciudadana lleva a la quiebra de la lealtad de las masas respecto del orden imperante. De ahí "la necesidad crónica de legitimación".67

..-Cualquiera que sea la explicación, posmaterialismo o déficit de legitimidad, estos nuevos impulsos participativos vienen a configurar una corriente de acción política que opera a contrapelo de las regulaciones normativas y los espacios institucionales de las democracias representativas contemporáneas y que los desborda. En efecto, fenómenos como los movimientos por los derechos civiles en Estados Unidos durante los afios sesenta, los estudiantiles de fines de esa década o el accionar de los grupos feministas y ambientalistas, pasando por episodios de los que hemos sido testigos en nuestro medio como los de movimientos sociales que adelantan reclamos en temas tan diversos como paz, acceso a la tierra, servicios públicos y derechos de comunidades indígenas o minorías étnicas, etc., hasta las movilizaciones más recientes opuestas a la globalización neoliberal, evidencian, todos ellos, una voluntad de influir en los asuntos públicos y unas formas de acción que resultan ser definitivamente no convencionales en el ambiente político de los regímenes de tipo representativo. Sobre todo si tenemos en cuenta que en éstos la participación se ve reducida al reconocimiento del sufragio universal y a la consiguiente intervención en unos procesos electorales que asumen cada vez más una forma puramente plebiscitaria donde el papel del elector no pasa de la posibilidad de escoger entre las candidaturas autopostuladas que se hallan en competencia.

Este mecanismo de ordenamiento institucional, ha sido llamado por la ciencia política "elitismo competitivo" o "democracia de competencia entre partidos", para destacar cómo el margen de poder democrático que le es conferido al ciudadano se deriva de la competencia entre cúpulas partidistas, de la misma manera que, en el caso de las relaciones de mercado, el consumidor de bienes puede obtener mejores precios y mejor calidad si hay varios productores tratando de seducirlo. Así, pues, es la pluralidad de aparatos partidistas y su competencia mutua y no la soberanía popular lo que resulta fundamental para que la ciudadanía pueda contar con algún margen de participación política. En t ales condiciones, el ciudadano queda

1fT Habermas, Jürgen (1997), Teoría y praxis, Editorial Tecnos, Madrid, p. 16.

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subordinado a la existencia de los partidos políticos, los que, por su parte, se organizan con base en un equipo burocrático y en la conducción de un líder carismático cuya imagen es cuidadosamente construida mediante las técnicas publicitarias y el acceso a los medios de comunicación masiva.

Por supuesto, la asunción de una forma organizativa de tipo burocrático es un proceso que, en la vida moderna, afecta a todas las organizaciones a través de las cuales se realizan fines sociales, sean estas públicas o privadas, como el Estado, las empresas, la escuela, los hospitales, la iglesia, etc. Esa expansión de la burocracia, entendida como "administración por parte de funcionarios asalariados",68 está condicionada "por los caracteres de la técnica y economía modernas de producción de bienes".69 En otras palabras. "la técnica y la economía modernas" son procesos que imponen una racionalización total del proceso productivo, que, en tal virtud, queda sujeto a los presupuestos de la calculabilidad, la eficacia y la especialización del saber (la ciencia), presupuestos que la burocracia reproduce y a los que es funcional. En efecto, la burocracia, como forma organizativa del Estado, la empresa y demás instituciones sociales, permite la coordinación general del proceso productivo al ser un medio política y legalmente predecible y provee una estructura que potencia la eficacia a la hora de la realización de objetivos al dividir el trabajo y e~ecializar funciones. Tales resultados se alcanzan gracias a sus características: organización jerárquica regulada por normas abstractas que establecen unas condiciones impersonales y de carácter puramente técnico para regular tanto la determinación específica de funciones, como el acceso al aparato, los ascensos y los niveles de asignación salarial de los funcionarios.

Al lado del desarrollo de la economía capitalista y de la racionalidad técnica, también el proceso de masificación de la ciudadanía contribuyó a potenciar el avance de la burocratización. La adquisición de personalidad política por parte de amplias capas sociales antes marginadas del proceso de toma de decisiones públicas y del propio circuito de las relaciones de mercado, demandó la expansión de los aparatos estatales ahora comprometidos

68 Panebianco, Angelo (1991), "Las burocracias públicas", en Manual de Ciencia Politica, Alianza Universidad Textos, Madrid, p. 368.

69 Weber, Max (1992), Economia y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, p. 178.

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con la prestación de servicios de muy diversa índole, tanto personales como domiciliarios. Por su parte, los partidos políticos se encontraron ante el desafio de seducir y reclutar esas fuerzas sociales emergentes, hecho que impuso la necesidad de contar con una organización permanente, con funcionarios capacitados para atender las necesidades del activismo partidista (consecución de recursos financieros, formación política de bases y militantes, estructuración de las campañas electorales) y con normas regulativas de los procedimientos para acceder al aparato, alcanzar el liderazgo, definir los programas, seleccionar los candidatos a las corporaciones de elección popular, etc.

¿Qué efectos vendría a tener todo esto de cara a la intervención de las masas en política? O, en otras palabras, ¿habrá compatibilidad entre democratización y burocracia? Aunque los estudiosos clásicos de las relaciones entre burocracia y democracia (como Max Weber y Joseph Schumpeter), concluyeron que eran compatibles en el sentido de la presencia de organizaciones burocráticas al interior de un sistema de gobierno democrático, no hay que olvidar que partían de una concepción de la democracia en la que la participación del ciudadano se reducía, una vez más, al proceso electoral. Schumpeter incluso lo expresó de manera muy cruda: "los electores situados fuera del parlamento tienen que respetar la división del trabajo entre ellos mismos y los políticos que eligen ( ... ) y deben comprender que, una vez que han elegido a un individuo, la acción política le corresponde a él y no a los electores".70 Eso significa que si entendemos la democracia en un sentido más amplio, que incluya otras formas más profundas de iniciativa ciudadana a la hora de influir, controlar o resistir las decisiones públicas, las relaciones entre burocracia y democracia resultan ser, por decir lo menos, francamente problemáticas. El propio Weber parece reconocerlo cuando señala que la burocracia ''no es esencialmente democrática, porque los burócratas no son responsables ante la masa de la población afectada por sus decisiones".71 De manera que una cosa es que la existencia de burocracias públicas (Estado, partidos) no riña con el funcionamiento de las democracias electorales y otra muy distinta que tales burocracias sean controlables por los ciudadanos o, en otros términos, que los ciudadanos puedan participar efectivamente en la toma de decisiones que realizan los aparatos burocráticos.

70 Schumpeter, Joseph (1984), Capitalismo, socialismo ydemoctacla, Ediciones Folio, Barcelona, p. 374. 71 Held, David (1996), Modelos de democracia, Alianza Universidad, Madrid, p. 180.

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Y es que, en verdad, la forma jerárquica propia de la organización burocrática no puede sino oponerse a la horizontalidad que supone una participación política real. A ello se agrega el alto grado de autonomía del que goza la burocracia, no sólo por la intocabilidad de la que es dotada por las normas legales que la regulan sino por el hecho de que los burócratas al tener intereses propios dentro de la organización y al disponer de información privilegiada y poder decisorio, gozan de un margen importante de discrecionalidad, cosa que incluso les permite obstruir o ralentizar decisiones tomadas por las instancias superiores. Pero, adicionalmente, la racionalidad de la que es expresión dicha organización y la presunción de eficacia que se esconde detrás del saber técnico que ella reivindica como suyo, excluye y menosprecia la opinión, no especializada, del ciudadano común. Tras la burocratización bulle una reedición de la ya muy antigua convicción -que nos llega desde Platón y su visión del 'filósofo-rey'- de que el problema de la politica y de la verdad deben ir juntos, con lo que se concluye que aquélla debe ser un monopolio del sabio, del experto. Por oposición, la idea de la participación democrática asume la política no como algo que tenga que ver prioritariamente con la verdad sino con la deliberación, la persuasión y el consenso realizadas aquéllas y alcanzado éste por todos los miembros de la colectividad politica. Desde esta óptica la política no es la actividad de unos pocos que proclaman tener el cono(\imiento para conducir bien a la comunidad, sino la acción conjunta que, a través de la discusión pública, permite llegar a acuerdos acerca de hacia dónde debe autoconducirse el conjunto de ciudadanos.

No obstante, aunque la definición de lo que envuelve la participación puede estar clara en el plano de los principios, no ocurre lo mismo cuando se desciende a la realidad y, en concreto, al problema específico de qué se requiere, más allá del reconocimiento legal de espacios participativos, para que se dé, en los hechos, una participación politica efectiva. Y es que, por ejemplo, dado el supuesto de unas condiciones favorables a la participación tanto desde el punto de vista sociopolítico (que no haya agentes estatales o sociales que persigan o repriman la actividad participativa) como desde el de los mecanismos institucionales (reconocimiento de espacios y procedimientos participativos ), sin embargo no por ello puede decirse todavía que todo esté dado para que haya participación politica. En efecto, se requiere además la operancia efectiva de una serie de factores relacionados con los potenciales actores de la participación, factores entre los que cabe mencionar los siguientes:


a. Autoconciencia de intereses y convicciones: en política la gente se organiza y se moviliza o bien impulsada por intereses específicos (cálculo de conveniencias) y/o bien por convicciones (principios racionales o móviles pasionales de tipo politico o moral). Ello a su vez supone el que se tenga conciencia de cómo lo que está en juego en el proceso político afecta tales intereses y convicciones, sino además que se disponga de la información necesaria y de cierto nivel educativo. Al respecto, los estudios empíricos indican cómo suelen ser las capas sociales privilegiadas las que cuentan con mejores instrumentos para dotarse a sí mismas de esa clara autoconciencia.72 Esto para no hablar de que la información es una variable poco transparente, es decir, que siempre está expuesta al peligro de ser distorsionada por intereses de poder.

b. Difponibilidad de recursos: para poder participar (realizar una campaña electoral, organizar grupos de presión o colectivos ciudadanos en general, etc.) se requieren recursos (económicos y/o acceso a círculos decisorios o mediáticos) y disposición de tiempo libre. Allí, de nuevo, la desigualdad socioeconómica es un factor que tiene un peso decisivo sobre las posibilidades de la participación. Como lo ha señalado C. B. Macpherson, "la desigu'aldad económica crea la apatía política".73

c. Organización política y social: en las sociedades masificadas es impensable, más allá del sufragio, la participación política del ciudadano in- r·u)-{~ dividua! y aislado, el cual tiende a quedar reducido a la impotencia y la desorientación. La organización en grupos de interés particular, en movimientos sociales o en partidos políticos es ineludible para que pueda darse algún nivel de influencia en el proceso decisorio. Por lo demás, las organizaciones colectivas cumplen incluso un papel psicológico que estimula la participación, al elevar los niveles de autoestima de los individuos que se sienten apoyados y con sentido de pertenencia, beneficiándose de los aportes de otros más curtidos en la lucha social y, a su vez, experimentando la gratificación que se obtiene al sentirse activo y reconocido.

72 Pasquino, Gianfranco (1991 ), "Participación polftica, grupos y movimientos", en Manual de Ciencia Polftíca, Alianza Universidad Textos, Madrid, p. 186.

73 Macpherson, C.B. (1991), La democracia liberal y su época, Alianza Editorial, Madrid, p. 107.

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d. Cercanía al proceso político y eficacia de la participación: la participación tiene más posibilidades si la política no se percibe como algo remoto sino, por el contrario, como algo que afecta directamente la vida de las personas. Además, cuando las instituciones y sus efectos se hallan mas cercanos a los ciudadanos (vgr. en el plano local, donde el espacio del poder coincide con el espacio del desenvolvimiento cotidiano de la ciudadanía), éstos perciben que su accionar será efectivamente influyente en el proceso de toma de decisiones y, por ende, se sentirán incentivados a intervenir. De ahí, pues, la importancia de trabajar desde la base social por la descentralización política y fiscal y/o por la desconcentración y delegación de la toma de decisiones.

2. Democratización institucional y control participativo de la gestión pública

Se ha establecido ya que las relaciones entre la participación ciudadana y el Estado en cuanto aparato institucional organizado burocráticamente, tienden a ser complejas cuando no definitivamente conflictivas. Sin embargo, cabe preguntarse si es posible tomar algunas medidas que, desde el Estado -y en particular, desde los organismos públicos que promueven las vcedurías ciudadanas, por ejemplo- favorezcan el desarrollo de dicha participación. El punto, por supuesto, es delicado, pues dado el poder que concentra el ente estatal, una intervención suya en esta materia puede derivar en formas de manipulación y de control de las organizaciones ciudadanas puestas en práctica con el único propósito de reforzar la legitimidad institucional. No obstante y dejando sentado que la manera más adecuada -y más coherente con su propio sentido- de promover la participación ciudadana en los asuntos públicos es respetando la autonomía de la sociedad civil y actuando desde el interior de ella, hay, sin embargo, algunas cosas que se pueden hacer desde el Estado sobre todo de cara a crear un ambiente institucional más propicio para la participación. En concreto, podemos mencionar dos: 1) la promoción de una recomposición del funcionamiento institucional para acercar el Estado a los ciudadanos, cosa que se puede alcanzar modificando el modelo de gestión y/o impulsando la descentralización política; y, 2) el compromiso con políticas que incentiven la organización ciudadana.

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J. La recomposición del funcionamiento institucionaL La estructura de la administración pública, en cuanto organización burocrática, es decir, como ya se ha señalado, en cuando "administración ejercida a través de funcionarios asalariados", tiene dos determinantes principales en lo que hace a su funcionamiento: por un lado, una tendencia creciente a la división del trabajo; por el otro, y correlativamente, un principio de control jerárquico. División y control jerárquico o diferenciación e integración, son los 'movimientos' contrapuestos o las dos tendencias estructurales que jalonan el funcionamiento administrativo. Y a ello se ve abocada toda organización: a mayor carga de prestación de servicios, mayor división del trabajo; a mayor división del trabajo, mayor tendencia a la disgregación y a la pérdida de racionalidad, lo cual lleva, a su vez, a un mayor esfuerzo por controlar desde las cúpulas decisorias.

La solución tradicional .::_"weberiana", la Ilaman algunos- a este problema de integrar en un ambiente de división, consiste en controlar desde arriba mediante el establecimiento de procedimientos rígidos, extremadamente detaiiados y estandarizados a los que deben ajustarse los niveles inferiores. Los efectos, sin embargo, no son los más deseables desde el punto de vista de la eficacia: preocupación por lo procedimental en desmedro de las finalidades esenciales; desincentivo a la formulación de iniciativas y debilitamiento del compromiso y la responsabilidad a favor del puro cumplimiento formal; tendencia al desconocimiento de los procedimientos; sobrecarga de trabajo en los niveles superiores, ya que además de sus funciones básicas deben preocuparse por el control puntual, etc.

La contrapartida a este tipo de modelo ha tenido su origen en las innovaciones recientes experimentadas por la gestión de la empresa privada, innovaciones que se corresponden con el nuevo paradigma posfordista, desenvuelto, por lo demás, en una escala espacial crecientemente planetaria. Si la producción se desarrolla ahora en pequeñas unidades productivas ubicadas en distintos lugares del mundo, de una parte, y, de la otra, el viejo paradigma productivo intensivo en fuerza de trabajo se ve desplazado por otro intensivo en conocimiento (en donde la necesidad de la presencia fisica del trabajador en el lugar de trabajo es cada vez menor), entonces la nueva gestión de la empresa privada debe fundarse en dos nuevos principios de organización, a saber: la separación entre las funciones decisorias y las ejecutorias y el establecimiento de nuevas formas de control. Lo primero, equivale a la organización de, por una parte, una administración central con unidades muy reducidas

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y cuya labor se encamina a fijar políticas, nombrar algunos funcionarios y resolver cierto tipo de recursos y solicitudes; y por la otra, a la creación de múltiples agencias ejecutivas a las que se les fijan objetivos muy precisos y se les concede autonomía en su gestión administrativa interna. En cuanto a lo segundo, para evitar el riesgo de disgregación que este tipo de diseño conlleva, se prevé el establecimiento de sistemas avanzados de seguimiento y auditoría sobre resultados, todo en un marco de planificación estratégica y presupuestaria. 74 Lo que se busca con este enfoque es ganar en agilidad y autonomía de la gestión, liberando a los niveles superiores de la carga del control directo y a los inferiores del sometimiento al procedimentalismo estéril. En su lugar se intenta fortalecer la especialización funcional (fijación de políticas/ejecución técnica) y fomentar el sentido de responsabilidad mediante la concertación y el compromiso respecto de objetivos y metas. En vez de los controles rígidos, fijación tanto de indicadores de gestión para auditar resultados como de un marco de incentivos y sanciones, y énfasis en el establecimiento de una cultura organizativa compartida.

En el caso del sector público, este modelo de gestión comenzó a ser introducido por las llamadas teorías de la escogencia pública o Public Choice, las cuales defienden la reducción del tamaño del Estado y el sometimiento de los servicios tradicionalmente considerados estatales a la competencia de oferentes privados. En ese marco, los ciudadanos dejan de ser vistos como titulares de derechos para ser considerados como clientes que deben beneficiarse de menores costos. Por supuesto, en el fondo, este modelo viene a ser la respuesta a la demanda de los sectores capitalistas de reducir, cuando no suprimir, los compromisos tributarios que habían contraído con las capas trabajadoras durante el periodo de posguerra y alrededor del consenso en tomo al keynesianismo y el Estado de Bienestar. Como sea, cabe señalar que las primeras aplicaciones de este nuevo concepto de origen empresarial tuvieron lugar en Suecia e Inglaterra desde comienzos de la década de los ochenta y a partir de entonces su expansión, tanto entre países centrales como periféricos, ha sido incontenible. 75

74 Silva Colmenares, Julio (1994), "Gerencia moderna para una gestión gubernamental por la calidad y la equidad", en Gobemabilldad y reforma del Estado, Consejeria Presidencial para la Modernización del Estado, Santafé de Bogotá, pp. 534 y 539.

m Echebarria, Koldo (1994), "la divisionalización de la administración pública en los programas de modernización administrativa", en Gobemabilidad y reforma del Estado, Consejería Presidencial para la Modernización del Estado, Santafé de Bogotá, pp. 138 y 142.

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Ahora bien, aunque con un propósito funcional a los intereses más poderosos, este modelo de gestión a través de agencias ejecutoras que cuentan con un margen relativo de autonomía organizativa envuelve un principio de desconcentración funcional que sitúa la lucha política en un plano nuevo en el que no necesariamente el resultado está ya decidido. Esto por cuanto, independientemente de sus ribetes tecnocráticos, supone un marco institucional propicio para el control ciudadano. En efecto, la desconcentración conlleva un mayor acercamiento del aparato estatal a la ciudadanía, lo que, como veíamos, es un presupuesto necesario para el desarrollo de actitudes participativas. Adicionalmente, por su tamaño reducido y su especialización como entes eminentemente ejecutivos, las agencias facilitan las labores de fiscalización, permitiendo la obtención de resultados eficaces, los cuales, por supuesto, contribuyen a generar incentivos para la participación. Por último, al quedar sujetas a auditorías sobre resultados mediante el seguimiento a partir de indicadores de gestión, las agencias racionalizan el problema del control tendiendo a simplificar el accionar veedor de las organizaciones ciudadanas (las cuales pueden apoyarse en los organismos de control estatal o, incluso, en firmas de auditoría).

Al lado de la recomposición del funcionamiento institucional, también la descentralización política crea condiciones más propicias para el fortalecimiento de la participación ciudadana tanto en lo que se refiere a la planeación de la gestión pública, como a la toma de decisiones y al control de la actividad estatal, pues supone el establecimiento de un contexto institucional mucho más cercano al ciudadano y mucho más funcional para su involucramiento en los asuntos públicos. Como tal, la descentralización hace referencia no solamente a la cesión de responsabilidades y recursos desde el Estado central a los niveles regional y local y al fortalecimiento de la autonomía de estos últimos, sino que también alude, ya al interior de un municipio, al 'despliegue' de las instituciones públicas municipales respecto de los niveles territoriales de la comuna y el corregimiento. La importancia de la descentralización, en lo que hace a la participación ciudadana, se evidencia si consideramos que esta última tiene un contenido mayor en la vida local que en cualquiera de las otras dimensiones territoriales, pues, por tm

lado, es allí donde los ciudadanos se encuentran entre sí de manera direcla, pudiendo proceder a deliberar personalmente y no a través de los medios• comunicación; y, por el otro, el nivel municipal corresponde, desde d.-

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de vista político, a la escala más pequefta e inmediata del poder, con lo que resulta ser, al mismo tiempo, la más controlable por parte de la colectividad ciudadana. Por eso, entre más descentralizado y más cercano esté el poder local a los ciudadanos, más efectiva resultará la participación.

Ahora bien, desde el punto de vista de los intereses del Estado el acercamiento de las instituciones a los ciudadanos contribuye además a cualificar la gestión pública, pues un ente estatal más funcional y mejor dimensionado territorialmente puede percibir con mayor facilidad Jos efectos que sus decisiones generan y hacer con mayor prontitud las correcciones que sean del caso, con el consiguiente beneficio que eso implica para los ciudadanos. Correlativamente, el involucramiento ciudadano en la gestión descentralizada trae consigo el componente adicional de imprimirle una mayor sustentabilidad de largo plazo a los programas y proyectos públicos: una comunidad organizada, consultada e involucrada en la gestión del Estado le brinda más posibilidades de éxito a Ja prestación de los servicios, a la construcción de obras de beneficio colectivo, etc., al vigilar el uso de los recursos y la buena calidad de las obras.

2. PolitictlS de apoyo a la organización ciudadana. De manera paralela a lo seftalado anteriormente a propósito de la descentralización, también la participación ciudadana puede ser vista simultáneamente en sentido técnico y político. En sentido técnico, aparece como un instrumento de gestión que además de facilitar la identificación de necesidades e inquietudes ciudadanas, permite determinar cuál es el efecto que las políticas públicas causan entre la opinión para hacer los correlativos del caso. La participación, de otro lado, también ayuda a fomentar la transparencia de la gestión gubernamental por la vía de la veeduría y el control. En sentido político, por su parte, equivale a la intervención directa de la ciudadanía en los asuntos del poder. Bajo esa luz, la participación amplía la democracia, pues implica la organización de los ciudadanos en grupos que han de involucrarse en el proceso decisorio más allá de la simple realización de unas elecciones. Así, pues, el sentido propiamente político de la participación, es decir, en cuanto organización de la ciudadanía para influir en los asuntos públicos, es el presupuesto de cualquier proyecto democrático. De ahí, entonces, la importancia de una política de promoción de las veedurías ciudadanas como primer paso de cara a una ampliación participativa de mayor escala.

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Dicha política debe orientarse a la creación de una especie de sistema nacional de veedurías, el cual debe incluir compromisos, estrategias y soportes institucionales. Los compromisos aluden al reconocimiento estatal de la legitimidad del accionar de las organizaciones ciudadanas a la hora de exigir la vigencia de sus derechos (protesta pacifica, desobediencia civil, derecho de petición, acciones de tutela, cumplimiento y populares, etc.). Para ello se requiere diseñar diversas estrategias: información y capacitación de los ciudadanos (tanto en lo que se refiere al hecho mismo de la creación y organización de la veeduría, como a los aspectos técnicos del control propiamente dichos); impulso a la descentralización política; y, promoción de una cultura institucional favorable a la actividad veedora (necesidad de sensibilizar a los funcionarios públicos sobre el hecho de que las veedurías no son un obstáculo para la buena marcha de la administración, sino, por el contrario, una condición necesaria para la misma).

Conclusiones

La actual coyuntura histórica registra el auge de las expectativas participativas de los ciudadanos a escala global. Independientemente de las diferentes razones que la teoría política ha esgrimido para explicar el fenómeno, lo cierto es que las democracias contemporáneas no pueden ser ajenas a los reclamos que se les formulan, si es que quieren seguir gozando de legitimidad y reconocimiento. Sin embargo, para proceder en esa dirección tropiezan con el obstáculo que les presenta el tipo de organización burocrática que han asumido tanto las instituciones públicas y privadas modernas, como los actores partidistas.

Las transformaciones experimentadas por el modelo productivo en los últimos cuarenta años --el llamado posfordismo- han traído consigo cambios paralelos en la gestión de la empresa privada, los cuales han sido trasladados al sector público gracias al auge de la teoría de la elección pública. Tales cambios se fundan en la desconcentración funcional de las instituciones estatales (el11amado modelo de agencia), materializada en la separación de funciones directivas y ejecutivas y coordinada mediante procesos de planeación estratégica y de presupuestación por objetivos. Aunque el objetivo político de introducir estos principios en el funcionamiento del aparato estatal responde a los intereses de los grupos sociales más

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poderosos (los libera de cargas tributarias y les entrega un nuevo campo de negocios hasta entonces monopoliudo por el Estado), en la práctica la estructura organizativa que promueve abre nuevos escenarios para la lucha política: la desconcentración tiende a acercar las instituciones a los ciudadanos y esa cercanía es el presupuesto de todo proyecto de ampliación participativa. Dentro de este marco, resulta fundamental promover una cultura proclive al control ciudadano de la gestión pública, tanto al interior del Estado como de la sociedad misma, creando el soporte institucional adecuado para capacitar e informar a las organizaciones ciudadanas.

GERENCIA PÚBLICA Y CONTROL SOCIAL EN COLOMBIA

FRANCISCO ANDRÉS GARAVITO GAVIRIA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA


, GERENCIA PUBLICA Y CONTROL

SOCIAL EN COLOMBIA

Francisco Andrés Garavito Gaviria76*

En los últimos años se escucha con más frecuencia en nuestro país la expresión Gerencia Pública (Public Management) como parte de los elementos utilizados en los cambios estructurales que se pretenden realizar dentro del aparato Estatal en busca de los procesos de modernización a la Administración Pública, en lo que ahora se conoce como Nueva Gerencia Pública- NGP en una traducción del término New Public Management.

Este nuevo paradigma ha sido centro de debate dentro de los estudiosos de la administración pública, la ciencia política y realmente no se han generado consensos con referencia a su naturaleza y su implementación.

En principio cabe anotar que la mayoría de analistas ponen en entredicho la novedad del modelo de Nueva Gerencia Pública, ya que sus postulados tienen amplia relación con el pensamiento clásico y neoclásico de la economía, por lo cual, se llega a pensar que su "creación" esta fundamentada en el afán de generar en la actualidad, soluciones rápidas a problemas políticos. En este caso se busca dar una solución a problemas políticos y sociales desde la perspectiva de la economía y el mercado, en lo que Ornar Guerrero77 definiría como una "visión privada de lo público, de naturaleza cataláctica"78

76 Coordinador académico del Programa de formación sobre Control Social a la Gestión Pública de la Escuela de Control Social de la Veeduría Distrital desarrollado a través del CONTRATO IN1ERADMINISTRATTVO No. 143 DE 2008 CELEBRADO ENTRE LA VEEDURIA D/STRITAL Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

77 GUERRERO, Ornar. Nueva gerencia pública: ¿gobierno sin polltica?. RVG, sep. 2003, vo1.8, no.23, p.379-395. ISSN 1315-9984.

78 Cataláctlca es una teoría praxeológica (que estudia la estructura lógica de la acción humana- praxis), acerca de la manera como se realizan los intercambios entre humanos en términos monetarios.

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Se puede afirmar que es un paradigma en el que se habla de gerentes en el espacio de lo gubernamental, con fundamento en la administración privada con el modelo empresarial - gerencial. Este paradigma se caracteriza por la existencia de gerencia por objetivos, competencia, en busca de generar mayores resultados cuantitativos, donde el ciudadano deja de ser visto como sujeto de derechos para empezar a ser visto como cliente. En la actualidad los debates revelan que, la mayoría de postulados, se acomodan a cualquier proceso de "modernización del Estado" dependiendo del contexto en el que se desarrollan en lo que románticamente se quiere enunciar como un "gobierno sin política"79, aludiendo a la idea de una administración pública en la cual no se depende de los cambios en el ámbito político y se paSa. a depender del mercado y a criterios netamente técnicos.

En las siguientes líneas se pretende dar luces sobre un debate importante en el momento actual, que tiene que ver con el papel Gerencia Pública hacia la sociedad y la acción que debería tener la sociedad sobre la Gerencia Pública. Por ello se habla en una primera parte sobre el desarrollo del paradigma de la gerencia pública en Colombia y sus características generales, para posteriormente dar paso al tema del control social a la gestión pública como elemento constituyente de la transformación que debe ejercer la sociedad a la gerencia pública.

l. Gerencia Pública en Colombia

Vamos a hacer un pequeño esbozo de las características generales de la Gerencia Pública en nuestro país, sin remitimos a elementos puntuales sino simplemente a rasgos del proceso desarrollado en la Administración Pública Colombiana. ·

Para empezar partamos en la década de los cincuenta, donde el análisis del desarrollo institucional empezó a hacerse más importante en las agendas públicas de algunos gobiernos, debido a varios factores, como el inicio del declive de los imperios coloniales y el vertiginoso desarro11o tecnológico que se empezó a generar desde esta época. Posteriormente el desarrollo económico que generó la globalización y finalmente la necesidad de cambio

79 GUERRERO, Ornar. Op. Cit

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de las instituciones en los países que hacían parte de la Uñión Soviética y en los países en desarrollo como Colombia, con el afán de dar respuesta desde sus instituciones gubernamentales a la "modernización" que exigía la apertura a la globalización. La dimensión de lo regional y la importancia del desarrollo económico hacen que en las últimas décadas los modelos gerenciales resulten ser más atractivos a la hora de operar en las instituciones públicas. Basándose en el reto de buscar un mayor grado de satisfacción en su razón de ser: el ciudadano como cliente.

En consecuencia varios paises latinoamericanos, -incluido Colombiaadoptan procesos utilizados en paises europeos y en Estados Unidos, en donde la s características fundamentales de los modelos gerenciales implementados son la flexibilidad, la eficiencia, la delegación, la gestión por resultados y la agenciación en donde se buscan mayores capacidades de liderazgo que hagan viable la desconcentración de las decisiones. De allí sobrevienen varios de los elementos estructurales de la Gerencia Pública, para de esta manera vislumbrar la desarticulación de los servicios como tradicionalmente los prestaba el Estado.

Surge entonces la lógica de la eficacia y perfomance en donde se promueve la idea de un mayor compromiso por ver al ciudadano como ''cliente", la brecha entre gerencia pública y privada se empieza a cerrar con formulas especificas que muestran la necesidad de cambio en las instituciones para hacer viable el nuevo paradigma, ejemplo de ello son las famosas "Cinco R": Reestructuración, Reingenieria, Reinvención, Realineación y Reconceptualización80•

En nuestro país el modelo se ha implementado con una singularidad excepcional, que responde a los rasgos característicos del manejo de lo público y la política. La barrera para Colombia en materia de un mejor desempeño de sus instituciones públicas, ha sido, que "las decisiones públicas están sujetas al complejo juego polftico, que puede tener sesgos indeseables a favor de los grupos que están sobre-representados po1íticamente"81 , ya que

80 Ver JONES, Lawrence y THOMPSON, Fred (1999) Un modelo para la nueva gerencia pública: lecciones de la reforma de los sectores público y privado, En: Revista del CLAD, Reforma y Democracia, N" 15, Octubre, Caracas.

81 CÁRDENAS, Jorge. El sector público ¿comparable con el sector privado? En: Revista Economla colombiana N° 207 (Julio 1988). Pág. 26.

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infortunadamente, los funcionarios que hacen parte de dichas instituciones no son nombrados en su totalidad por tener las competencias de idoneidad para las tareas requeridas, y no pueden conservar aquellas características que deberían poseer para generar resultados óptimos de gestión. Además "para tomar decisiones oportunas y de calidad no basta estar en capacidad de definir las políticas adecuadas; hay que contar con una base institucional y legal, con el equipo humano capacitado y comprometido para llevarlas adelante y con los recursos de poder necesarios para lograr su implementación"82. De nada sirve hacer las reformas institucionales, si no se cuenta con las herramientas ni las posibilidades reales de llevar a cabo una mejor gestión y si realmente no se cuenta con personas que estén comprometidas en dignificar la tarea del servidor público.

Para generar un mejor impacto de las instituciones en el desarrollo colombiano, se debe propender por un aumento en los grados de auditoría, apertura y mérito dentro de las organizaciones estatales, para así disminuir los índices de corrupción. En este sentido es importante fomentar el interés de la ciudadanía por los asuntos gubernamentales robusteciendo la implementación de sistemas de méritos con un mayor impulso a la participación, donde el ciudadano se apropie del papel fundamental que debe tener dentro de estos procesos de cambio, que equivocados o no, toman rumbos indeseables precisamente cuando se pierde el control y la vigilancia sobre ellos.

Se hace necesario entonces, tomar decisiones oportunas y de calidad, en las cuales las comunidades tengan un mayor interés ante el manejo de lo público, debido a que históricamente no se ha cumplido a cabalidad con las condiciones necesarias de regulación y asistencia del Estado y se hace evidente el abandono de muchas de las funciones sociales por parte de los gobiernos, de la mano con la decadencia de los mecanismos de participación y representación que son eje fundamental de lo que entendemos como democracia. Esta decadencia trae como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, violencia y problemáticas sociales como el aumento de la pobreza, el desplazamiento forzado en el marco de un conflicto armado interno de larga duración.

82 ITURBE, Eglé. "Lecciones de la experiencia en gestión pública de alto nivel: experiencias comparadas de paises de la Región" En: Revista CLAD Reforma y Democracia. N° 25, Caracas: (Feb. 2003). Pág. 3.

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A pesar del interés suscitado por el manejo de lo público, falta mayor cohesión social en tomo a problemas gubernamentales con los cuales la sociedad colombiana ha sido altamente tolerante, con una indiferencia que ha sido el caldo de cultivo de la corrupción y la falta de aP.ropiación por lo público.

La visión cortoplacista y las condiciones políticas han hecho inviable una verdadera modernización del Estado, por una parte las polfticas públicas carecen de continuidad y el desperdicio de los recursos públicos en gestiones guiadas por eventos coyunturales, no corresponden a una visión de futuro de políticas de Estado, sino a decisiones de los gobiernos de tumo, lo que ha generado un gran impedimento para avanzar en el desarrollo social, económico y político del país. En consecuencia, se disminuye la credibilidad de la población en las instituciones públicas y en el sistema político y de partidos.

Infortunadamente para nuestro país las condiciones como la baja autorregulación, la falta de claridad en los objetivos, la ineficiencia, el problema de la inoperancia en la evaluación por resultados, crean una gran desventaja ante los procesos de acercamiento de la acción gubernamental y la población.

En este contexto siguen presentándose los problemas de articulación de las empresas públicas a las políticas generales del gobierno central, ya que en algunas ocasiones actúan en contradicción a las disposiciones y a la misión y visión para lo que inicialmente se crearon. En este escenario, el fortalecimiento de las dinámicas de comunicación entre las instituciones y la población, puede generar una mayor respuesta social, de manera que las nuevas tecnologías de información son una oportunidad y permite que las acciones del gobierno tengan mayor interacción con el ciudadano. 83

Las reformas en el contexto en la gerencia pública en Colombia, deben estar enfocadas no sólo a mejorar los procesos de selección de los gerentes públicos, sino a generar las condiciones propias, para que las reformas necesarias a la administración de lo público se realicen. De manera que la gestión de los servidores del Estado sea viable, eficiente, eficaz y tenga como centro al ciudadano como razón de ser, como parte integrante y no como cliente, como ajeno, como contrario.

'Jer SANCHO, David. Gobernar en la era del conocimiento: nuevas oportunidades, viejos peligros. =: : ::eca Virtual TOP. www.top.org.ar


2. El control social a la Gestión Pública

El Control Social es entendido como una modalidad de participación ciudadana que permite a las personas individualmente consideradas y a la:;. organizaciones de la sociedad civil, influir en los asuntos del Estado, con ~ ¡ propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo d~ la gestión pública y de sustraerlo de la apropiación privada. Sus contenidos hacen referencia básicamente, a actividades ciudadanas de vigilancia. seguimiento, evaluación, critica y sanción84• Hace parte de las visiones. valores y prácticas que buscan mantener un orden dentro de la sociedad.

Partiendo de esta perspectiva cabe pregtmtarse entonces, ¿Cuáles son las posibilidades que existen para el control social en el marco de la Gerencia Pública? Para acercamos a la respuesta de esta pregunta, analicemos la frasé de Ricardo Berrooes en la que afirma: "las instituciones públicas son portadoras de valotes4 . p.ráctials y normas que tienen como destino último el ámbito de la sociedad, la economia y la vida politica, con el fin de propiciar un ambiente favorable ·al desempeño de las personas y las organizaciones. Su alcance en el espacio. de lo público las compromete a tener un desempeño que sea no sólo eficaz, sino que permita aumentar los rangos de confianza que se tienen en ellas, por cuanto depositarias de los asuntos comunes"85•

En esta afirmación podemos tomar varios elementos importantes como:

l. El fin de las entidades públicas debe ser la sociedad: No podemos abandonar la esencia de lo público en el marco de los procesos de modernización. La razón de ser del Estado son los individuos que lo conforman. A pesar de la naturaleza cataláctica de la gerencia pública, es importante sentar las bases del deber ser de lo público.

2. La tarea de la Gerencia pública en este contexto es no sólo ser eficaz, sino aumentar los rangos de confianza por que cada una de las instituciones públicas es portadora de asuntos comunes. No

84 CORPORACIÓN TRANSPARECIA POR COLOMBIA. Cuaderno N° 8. El Control Social de la administración pública en Colombia: Aproximaciones, Bogotá, 2004.

85 SERRONES, Uvalle Ricardo. Ética, eficiencia y confianza ciudadana &N X Congreso Internacional del CLAD so.bre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005.Pág.1

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se puede desde esta lógica ver al ciudadano como un cliente, sino como parte fundamental de lo público.

En consecuencia podemos decir que en el marco de la visión cataláctica de la Gerencia Pública, el papel del ciudadano es importante pero no determinante ya que su forma de operar esta determinada por el mercado. El ciudadano interactúa con el estado en la medida en que obtenga de él, los servicios que requiera, pero es importante anotar que esta teoría es debatida por lo que enunciábamos como la visión romántica en la cual se pretende demostrar que se puede generar en el marco de lo social un "gobierno sin política".En el caso colombiano dichos postulados pueden ser debatidos desde la complejidad de la naturaleza del sistema político, la presión social y la participación política de los ciudadanos puede ser determinante a la hora de exigir contestaciones por parte de la Gerencia Pública en el escenario de la rendición de cuentas y la respuesta gubernamental a situaciones socialmente problemáticas86•

Las acciones gubernamentales no deben verse como la mera suma de intereses particulares que se organiza en normas escritas, sino que es "el testimonio de cómo se orientan capacidades y recursos para dirigir la sociedad hacia el cumplimiento de metas comunes"87•

J¡~¡ Es importante ver al ciudadano como parte fundamental en la solución de problemas comunes, donde la participación y la vigilancia de los procesos gubernamentales aporten al mejoramiento del ciclo de las políticas públicas (formulación, elaboración, implementación y evaluación).

Las tareas de regulación, convocatoria y articulación de intereses son de relevancia para que la convivencia de los grupos, organizaciones y personas tengan elementos de confiabilidad para dar lugar a una diversidad de acciones colectivas. En el marco del control social a la gestión pública podemos ver que se puede echar mano a herramientas de la gerencia pública moderna, como "la accountability, que permite que la sociedad

86 Ver: "Las Pollticas Públicas. Entre la racionalidad técnica y la racionalidad política". En: VARGAS, Velásquez, Alejo. Notas sobre el Estado y las Politicas Públicas. Editorial Almudena, 1999. Capitulo 11.

81 lbidem pág 2.

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civil conozca y evalúe los resultados obtenidos"88, de manera que pueda utilizarse como herramienta fundamental de evaluación en la gestión de las instituciones y la eficacia de las políticas públicas, con el fin especial, de devolver a los ciudadanos la confianza en el Estado. La importancia de propender por mecanismos de responsabilización- accountability esta en crear una nueva cultura en la gobemabilidad a nivel nacional, en donde no se queden impunes los delitos contra la administración pública.

La rendición de cuentas de manera activa y honesta mejora el desempeño de la gerencia pública, para de esta manera acercar en un mayor grado la acción gubernamental a la ciudadania. En este sentido se busca forjar una mayor participación de la sociedad sobre todo en la evaluación directa, donde se pretende generar una mayor satisfacción de los ciudadanos~9 •

Por ello la importancia de los modelos de Responsabi/ización en la Nuem Gestión Pública Latinoamericana, con respecto a lo cual el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo~ CLAD en su Informe del Comité Científico 2000, muestra cinco clases de responsabilización a implementar en América Latina: Responsabilización a través de los controles procedimentales clásicos; Responsabilización a través del control parlamentario; Responsabilización mediante la introducción de la lógica de los resultados en la administración; Responsabilización mediante la competencia administrativa y Responsabilización a través del control social. Esta última forma de responsabilización es un elemento constitutivo de la apropiación por parte de la sociedad de los procesos de participación ciudadanía en la gestión pública, ya que en la medida que se propenda por la inclusión de la sociedad en las dinámicas de lo público, en la exigencia de procesos transparentes de contratación se puede llegar a aumentar los niveles de confianza y los espacios específicos que necesita la comunidad para sentirse parte constitutiva de las acciones del Estado y de esta manera utilizar adecuadamente las herramientas que nos da la democracia para la construcción de nación.

88 Gerencia Pública: Elementos para un Debate", Documentos de Trabajo, Comité Interministerlal de Modernización de la Gestión Pública, Chile, 1• Ed.Abril de 1998 y 2" Ed. Noviembre de 1998. Pág. 73.

89 Ver: Prats, Joan Administración pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionallsta, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 11 (Jun. 1998). Caracas.

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En este contexto se podría hablar con mayor propiedad de la Gerencia Pública como elemento vinculante en el desarrollo de las tareas propias del estado en pro de dar respuesta a demandas sociales en los términos que exige la normatividad vigente90, en aras de fomentar la eficiencia, eficacia y la transparencia.

Así, es importante que el control social a la gestión pública tome especial interés en indagar sobre quienes son los gerentes públicos, si cuentan con la idoneidad suficiente para desarrollar sus tareas, porque son ellos quien en últimas tienen en sus manos muchos procesos decisionales y de nada sirve someter a discusión políticas en el ámbito de la participación de las comunidades si no existe la voluntad de generar soluciones viables en donde se tenga en cuenta la intervención de las comunidades.

Es importante precisar que cada uno de los elementos de análisis utilizados para la construcción social de la participación y el control, se deben manejar desde la lógica del cambio, pero dejando de lado las pretensiones utópicas, esperando soluciones inmediatas. Todo este proceso puede ser torpedeado por prejuicios por parte de los miembros que integran el aparato burocrático estatal, así como gran parte de la misma ciudadanía que prefiere dejar en otros la responsabilidad de la toma de decisiones, so pretexto de falta de tiempo, de la apatía por la politización de la administración pública y por considerar que lo público es un campo en el que debe actuar únicamente el gobierno. Son argumentos validos dependiendo el punto de vista desde la cual se aborde la discusión, pero es interesante pensar en una cultura en donde el ciudadano se inmiscuya en los escenarios de participación y sea un elemento preponderante en la construcción de lo público.

Dentro de las características notables del control social en el marco de la Gerencia Pública se puede afirmar que es necesario impulsar en Colombia un proceso por medio del cual, la ciudadanía haga parte importante de los ciclos de políticas públicas, ya que es por la vía de la participación, que se puede generar mayores escenarios de apropiación en donde lo público sea entendido como lo común, como algo cercano que nos compete a todos.

90 En nuestro pals, además de la constitución, existen leyes como 909 de 2004 en la cual se contempla la lógica de la Administración Pública y se expiden nonnas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública.

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3. El valor de lo común conduce al del interés público

Desde la perspectiva de una Gerencia Pública incluyente es necesario tener la visión de una esfera de lo público con base en la participación, como elemento fundamental de la democracia. La inclusión de la sociedad civil resulta ser el insumo más eficaz para la legitimidad y aumentar los rangos de confianza de la población en las acciones del Estado. Es importante entender que la Participación no puede sintetizarse únicamente en el escenario de lo político en el cual se considera que se esta participando al ejercer el derecho del voto, también se debe entender la participación como un mecanismo por medio del cual se puede generar la construcción de redes sociales para establecer asuntos y metas comunes dentro de las comunidades, esta participación ciudadana no solo debe darse desde las herramientas que proporciona el Estado sino desde el seno de la sociedad.

En los escenarios de participación se pueden generar tensiones, conflictos y luchas de poder, ya que vivimos en una sociedad en la que los espacios de participación ciudadana son ampliamente politizados. Pero es en estos espacios en los que se debe gestar una mayor articulación entre el enfoque técnico de la gerencia pública y la estructuración de políticas públicas desde el seno de las demandas sociales.

Es importante que la ciudadanía tenga claridad sobre las situaciones socialmente relevantes y centrales que aquejan a su comunidad, ya que no se puede esperar que se de solución a todas las problemáticas de manera inmediata, en este sentido se debe priorizar y unificar esfuerzos en búsqueda del bien común, entendiendo que en un país con las características del nuestro, no existen los recursos necesarios para dar salida a todas las necesidades sociales al mismo tiempo.

Los gerentes públicos con sus actuaciones tienen la posibilidad de introducir un mayor grado de interés en la cultura de la participación en la ciudadanía, en muchos casos se ven frustradas las intenciones de las organizaciones comunales al ver que los procesos de participación se convierten en escenario de discusión en los cuales no son tomados en cuenta en las instancias de decisión, estos procesos desgastan a las comunidades organizadas en tomo a la participación que sienten que son "utilizados" para

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legitimar las decisiones pero que en realidad no tienen voz ni voto a la hora de determinar las acciones en el ámbito de la respuesta estatal en asuntos que son determinantes para ellos. La participación de la sociedad en los asuntos comunes, además de aumentar la legitimidad de las acciones del Estado, genera el espacio propicio para que se den los cambios necesarios al interior de las instituciones públicas. El interés suscitado en la sociedad no puede ser desaprovechado, deben aumentarse los controles y la denuncia de las malas actuaciones de los funcionarios públicos corruptos y debe mantenerse el interés por aumentar espacios incluyentes en donde todas las personas que conforman la sociedad tengan la oportunidad de construir desde su realidad.

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REDES Y VEEDURÍA LUIS HUMBERTO HERNÁNDEZ

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-


REDES Y VEEDURÍA

Luis Humberto Hemández91*

Presentación

En la ciudad de Bogotá en el marco de las veedurías ciudadanas se constituyen, por la ley 850 del 2003, las. denominadas redes de veedurlas.

Las veedurías son un mecanismo de representación democrática que le permite a los ciudadanos y sus diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas, de los órganos de control, como de las entidades públicas y privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que actúen en el país, que tengan a su cargo la ejecución de programas, proyectos, o contratos de prestación de un servicio.

Pero, ¿Qué es una red?, y, ¿Cuáles son las potencialidades jurídicas de las redes de vccduría?

En el presente artículo se pretende dar respuesta a estas preguntas e ilustrar acerca de las redes, con el fin de contribuir en el desarrollo de la normatividad que habilita las redes de vcedurfa.

l. Red y Patrón de Organización

Una red es un tejido, expresión del patrón de organización de un sistema.

Un sistema se define como un conjunto de elementos interrelacionados, que conforman un orden estructurado u organización, cumpliendo unas determinadas funciones.

91 •profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

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Un sistema está compuesto por elementos que se mantienen (Substancia), pero lo configura el tipo de relaciones o estructura (Patrón de organización) que comporta. Las propiedades sistémicas son propiedades de un patrón. (Capra. 1998).

El estudio de la forma o patrón quedó sepultado por el de la substancia, que resurge en la actualidad como esencial para comprender la complejidad de la vida en sus diversas expresiones biológicas y sociales. La substancia o patrón puede ser medida, pesada, experimentada, es decir, cuantificada. El estudio de la forma o patrón debe ser cartografiado, es decir, cualificada.

La estructura de un sistema la constituye las propias relaciones entre los componentes fisicos, es la manifestación fisica de su organización. La organización es el conjunto de relaciones entre sus componentes que caracteriza al sistema como perteneciente a una clase determinada: célula, bacteria, gato, cerebro humano, sistema social.

La organización del sistema es independiente de las propiedades de sus componentes, de modo que una determinada organización puede ser estructurada de distintas maneras por muy distintas clases de componentes. Así los elementos que conforman una mesa pueden ser organizados de otra manera y dar forma a una silla.

Hay un patrón de organización común que puede ser identificado en todos los seres vivos. El concepto fue visibilizado por los ecólogos en los años veinte con la cadena tróficas o de alimentación.

El estudio del patrón es crucial para la comprensión de los sistemas, puesto que las propiedades sistémicas emergen de una configuración de relaciones ordenadas. Lo que se destruye de un sistema cuando se disecciona es su patrón, sus componentes siguen ahí, pero la configuración de las relaciones entre ellos, el patrón, ha sido destruido y en consecuencia el organismo o sistema muere.

El Patrón precisamente se conforma en red, es la Red del sistema.

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2. Tipos de Sistemas

Existen varios tipos de sistemas.

2.1. Podemos considerar la existencia de Sistemas Naturales y Sistemas Artificiales o socio-culturales. La diferencia se encuentra en el hecho que los artificiales o socio-culturales son producidos o creados por el hombre, como el conocimiento, los valores, las normas, la tecnología, la economía, los estados, la administración pública, el arte, la religión. etc. Mientras los naturales son producto del desarrollo de la naturaleza como los elementos químicos, los astros, los planetas, la tierra, el agua, los genes, los animales, las plantas etc.

En la medida que el hombre amplia su dominio sobre la naturaleza va convirtiendo lo natural en artificial, por ejemplo, buena parte de los árboles que nos rodean, al ser cultivados por el hombre no son propiamente naturales sino artificiales, al no ser producto del azar de la naturaleza sino de la intención que le imprime el hombre al sembrarlos bajo determinadas condiciones.

En la actualidad con el desarrollo biogenético y la creación de los transgénicos el hombre va modificando los códigos de la misma naturaleza biológica, creando especímenes o hibridaciones que la naturaleza no había creado, es el caso de una variedad de maíz (una planta) que puede reproducirse como el comején (un animal).

2.2. Sistemas Cerrados y Sistemas Abiertos. La diferencia entre estos sistemas estriba en la relación que tengan con el Medio o entorno, es decir con lo que los rodea. Existen sistemas naturales cerrados y abiertos, como también sistemas artificiales abiertos y cerrados.

Un sistema cerrado natural o artificial es aquel que no tiene mayor relación con el entorno, puede existir sin él, podemos decir que no lo necesita. Una piedra de origen natural es cerrada puede existir sin el entorno (atmósfera), a igual que un martillo de origen artificial. Eso no quiere decir que el entorno (el aire por ejemplo) no influya en ellos, pues un sistema cerrado, paradójicamente, no es absolutamente cerrado, como señala Edgard Morin ( 1997).

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Un sistema abierto natural o artificial es aquel que requiere del entorno para existir o sobrevivir pues depende, haciéndose y rehaciéndose con éL Paradójicamente no son absolutamente abiertos.

Una célula natural depende del entorno que le prodiga los elementos necesarios para su nacimiento, crecimiento y reproducción, precisamente muere cuando no puede interrelacionarse con el entorno. Igualmente un sistema económico, político o administrativo entra en crisis cuando no responde a los retos y/o demandas económicas, políticas, sociales o ideológicas que acuse su entorno.

Se afirma que los sistemas cerrados no pueden funcionar con "ruido" o crisis, mientras los abiertos sí, así por ejemplo, un carro puede estar en condiciones perfectas en sus llantas, electricidad etc. pero si no tiene gasolina no puede desplazarse, mientras un organismo biológico o social puede funcionar sin alguno de sus componentes ojos, piernas etc. El funcionamiento un sistema abierto no se puede comprender sin .. ruido", producto necesariamente de la asimilación del entorno, su condición de existencia.

Por la relación de los sistemas con el entorno, se entienden los conceptos de Subsistema, Suprasistema y Ecosistema. Un sistema es subsistema cuando está en condición de subordinación o supeditación ante otro sistema, y es Suprasistema cuando está en ·una condición de dominación o preeminencia. Esta condición no es absoluta sino histórica o relativa, pues en un momento determinado un sistema puede estar supeditado a otro pero en otra puede ser dominante, la definición de esa condición depende de las condiciones concretas.

Se define el Ecosistema como el conjunto de sistemas en un mismo medio. Este concepto sirve para reconocer el carácter holístico, u hologramático como sefiala Morin, propio de los sistemas, según el cual en un holograma físico, el menor punto de la imagen del holograma contiene casi la totalidad de la información del sistema representado. No solamente. la parte esta en el todo, sino que el todo está en la parte.

Ese principio está relacionado con la metáfora del .. efecto mariposa" propuesto por el físico Ilya Prigogine ( 1999) al afirmar que "el aleteo de una

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mariposa en el Japón puede generar una tormenta en el mar caribe", por efecto del carácter interrelacionado y caótico que tiene el sistema atmosférico del planeta. Este efecto ilustra la extrema sensibilidad a las condiciones iniciales que presentan los sistemas caóticos, en donde cambios minúsculos en el estado inicial del sistema condicionan con el tiempo la consecuencia en gran escala, haciendo impredecible su comportamiento en el largo plazo.

2.3. Sistemas Simples, Complejos e Hipercomplejos. Por los elementos y las relaciones que se dan entre ellos, nos encontramos con esta variedad de sistemas.

Menos elementos e interrelaciones dan origen a sistemas simples, mayores elementos e interrelaciones a sistemas complejos e hipercomplejos. El desarrollo del universo ha seguido este proceso, así el primer elemento de la tabla periódica: el Hidrógeno, que es el más abundante en el universo, está compuesto por la relación entre un protón y un electrón, los cuales se enraciman de una forma sólida que lo hace dificil de romper o fisionar atómicamente. Cada nuevo elemento en la tabla periódica tiene más componentes (protones, electrones y neutrones) y relaciones que lo hacen más complejos. Cuando alguno de estos elementos como el hidrógeno, el oxígeno, el carbón y el nitrógeno se enraciman como proteína y se transforman en célula aumenta su complejidad, y cuando en esas células aparece las funciones de razón y conciencia se convierten en sistemas de relaciones hipercomplejas. Paradójicamente los sistemas simples tienden a ser más sólidos y los hipercomplejos más frágiles, como que un sistema simple no deja de ser complejo y viceversa.

El carácter simple o complejo de un sistema se puede percibir por el principio de incertidumbre o certidumbre que lo rija. Si en sus efectos el sistema responde a las mismas causas y lo rige la certidumbre el sistema es simple, su comportamiento es fácilmente predecible dado el carácter mecánico de su movimiento. Pero si en sus efectos no responde a las mismas causas y las causas no dan origen a los mismos efectos rigiéndolo la incertidumbre, el sistema es complejo o hipercomplejo por tanto, impredecible, y su dinámica no es mecánica sino quántica, o dialéctica paradojal. Podemos decir que uno puede esperar lo inesperado del desenlace de un sistema o patrón de relaciones complejo o hipercomplejos, y la certidumbre, o lo esperado, de uno simple.

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En un sistema complejo es entonces dificil identificar regularidades. Donde complejo es el descriptor de una situación en la cual interactúan muchos elementos de manera a veces dificil de describir, generando una elevada incertidumbre, propia de una elevada variedad.

Por sus componentes necesariamente fisicos los sistemas están enmarcados en las denominadas leyes de la termodinámica. Por ello los sistemas son producto de la eterna transformación de la materia, se hacen y deshacen cambiando permanentemente el patrón de organización, "si nacen merecen perecer", como condición de la continuidad de la transformación de la naturaleza.

Ese proceso va unido a la entropía, caos o desorden, que se da en un proceso de deconstrucción orden-desorden, propio de todo sistema. La entropía es producto de la búsqueda del sistema, como causa final, del equilibrio o estabilidad, punto en el cual el sistema perece al lograr el punto máximo de disipación, (en un ser biológico la muerte) en el cual se da la condición para su bifurcación o creación de un nuevo orden, patrón o sistema. Como estructuras disipativas que son los organismos vivos, entre ellos los sociales, tienen la capacidad de mantener sus procesos vitales bajo condiciones de no-equilibrio.

Por cuanto la tendencia de los sistemas es el desorden es la pretensión de la razón humana ponerle orden, negar la entropía, que se designa con el nombre de negentropía o entalpía, es decir, una entropía negativa. Curiosamente esta dialéctica entre el orden y el desorden está al centro del pensamiento religioso y sus diversas expresiones religiosas, fundamentando sus diversos credos. Igualmente en la política donde los gobiernos con las leyes y el aparato militar pretende mantener el orden, la gobernabilidad, a que tiende de manera permanente las conflictivas relaciones sociales.

Se debe tener en cuenta qt,~e las bifurcaciones o novedades que origina nuevos patronos (pattern, en el gráfico) se dan, no al centro del sistema, sino en su periferia, escenario de los cambios.

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Fuente: Wikipedia. 2008.

Las bifurcaciones corresponden a puntos de inestabilidad en los que el sistema cambia abruptamente y aparecen de repente nuevas formas de orden.

3. Red: Elementos

Una red está compuesta básicamente por Nodos y Enlaces que dan origen a los Arcos que le van dando la configuración de su tejido.

Fuente: Carlos Medina. Redes sociales. 2007.

Los nodos son los puntos de encuentro o intersección de los enlaces que confluyen en el mismo lugar. También se puede considerar como un espacio en el que se concentran otros espacios, a su vez nodos. Puede ser un punto terminal o cualquiera de las intersecciones que compone su red.

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Lo que fluye de nodo a nodo por esos enlaces permite definir el tipo de red. Por las redes naturales fluye fundamentalmente Masa y Energía, por los enlaces de las redes sociales fluye básicamente Información.

Los problemas que presentan los sistemas en su funcionamiento tienen que ver con la forma que va revistiendo flujo de sus enlaces. El gran problema ambiental y socio económico del ecosistema planetario consiste en que si bien se puede reciclar los residuos o desechos sólidos que produce el sistema, no existe aún forma de reciclar las formas energéticas que se disipan en su proceso, pues en este tipo de operaciones siempre se utiliza más energía de la necesaria en una relación de 35% a 75%, que da razón al aumento de su entropía. Así por ejemplo, de un galón de gasolina que consume un automóvil solo usa para su funcionamiento el35% pues el resto lo disipa en el medio, igual sucede con la llama de la estufa o calentador con el que cocinamos los alimentos, vía gas o electricidad.

4. Red: características

Entre las características que tiene una red podemos destacar: l. la no linealidad. 2. La Autorregulación. 3. La autoorganización y 4. La sinergia.

1. No linealidad. Que significa que en su despliegue y bifurcaciones ella no sigue una sola dirección predeterminada sino que va en todas direcciones posibles.

2. La Autorregulaci6n. Proceso que realizan a través de los bucles de retroalimentación que se autogeneran, los que consisten en una disposición circular de elementos conectados causalmente, en la que una causa inicial se propaga alrededor de los eslabones sucesivos del bucle (como un cabello ensortijado), de tal modo que cada elemento tiene un efecto sobre el siguiente, hasta que el último "retroalimenta" el efecto sobre el primer eslabón en que se inició el proceso.

La consecuencia de la disposición interconectada de los elementos en el bucle hace que el primer eslabón (de entrada) se ve afectado por el último (de salida), lo que se traduce en la autorregulación de todo el sistema, al verse modificado el estimulo inicial a lo largo de cada recorrido por el circuito.

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A medida que avanza el estiramiento y el repliegue, los puntos vecinos del segmento irán siendo desplazados, hasta que resulta imposible predecir en que posición se encontrará un punto determinado tras las interacciones o repeticiones.

Una iteración de esta cartografía originará operaciones repetidas de estiramiento y replegado, muy parecida a la que efectúa un panadero con su masa, razón por la cual recibe el nombre de "transformación del panadero".

0,0 0,48 o

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 0,0 0,48 o

Fuente: Capra. 1998. 142.

A medida que avanza el estiramiento y el repliegue, los puntos vecinos del segmento irán siendo desplazados, hasta que resulta imposible predecir en que posición se encontrará un punto determinado tras las interacciones.

lf~-f Este es un prototipo de los procesos no-lineales altamente complejos e impredecibles, conocidos técnicamente como caos.

De ahí que la retroalimentación o Feedback, que consiste en el control del sistema con base a su comportamiento real y no al esperado, signifique el retomo de la información a su punto de origen, o atractores iniciales, a través del desarrollo de su propia actividad. Esta retroalimentación puede darse de dos maneras:

l. La retroalimentación autorreforzadora o positiva. Cuando un cambio en A produce un cambio en B en la misma dirección. Un incremento de B si A aumenta o una merma de B si A decrece. Llamada del "círculo vicioso" o de la "Profecía inevitable".

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2. La retroalimentación auto equilibrante o negativa. Cuando B cambia en la dirección opuesta, disminuyendo si A aumenta y aumentando si A decrece.

Un atractor se define como el conjunto al que el sistema evoluciona después de un tiempo suficientemente largo. En geometría un atractor puede ser un punto, una curva, o un conjunto complicado de estructura fractal conocido como atractor extrafto.

Un fractal es una característica de las estructuras en las cuales la forma del todo es semejante a si misma a todos los niveles de escala. Es el matemático Benoit Mandelbrot quien, estudiando la geometría de una gran variedad de fenómenos naturales irregulares, se dio cuenta de que todas aquellas formas geométricas compartían algunas características comunes muy sorprendentes. Acuftó el termino "fractal" para describir su invento y crea la geometría fractal para describir y analizar la complejidad del mundo natural que nos rodea.

La característica de estas formas fractales es que sus patrones característicos se encuentran repetidamente en escalas descendentes, de modo que sus partes, en cualquier escala, son semejantes en forma al conjunto.

Hay múltiples ejemplos de autosemejanza en la naturaleza. Rocas en montaftas que se asemejan a peque:fias monta:fias, las fotografías del delta de un río, el ramaje de un árbol, o las ramificaciones de los vasos sanguíneos, que evidencian pautas de sorprendente semejanza, que nos resulta dificil decir cuál es cuál.

La descripción de atractores de sistemas dinámicos caóticos ha sido uno de los grandes aportes de la teoría del caos.

El concepto de atractor se ilustra cuando se observa un péndulo el cual en su movimiento experimenta fricción que lo va frenando hasta detenerse en un momento dado. Su movimiento queda representado por una curva abierta que se cierra en espiral hacia el centro. Esa trayectoria se denomina atractor, por cuanto tiende a "atraer" la trayectoria hacia el punto fijo del sistema.

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Para que el conjunto sea un atractor, las trayectorias han de permanecer próximas incluso si son ligeramente perturbadas.

Henri Poincaré un matemático francés, considera que los atractores son producto de las atracciones gravitatorias que tienen los cuerpos, por cuyo efecto forman curvas e infinitas intersecciones, configurándose en una especie de red, o malla infinitamente espesa en la que ninguna curva se cruza a si misma, replegándose de un modo complejo para pasar por los nudos de la red un numero infinito de veces. Este Fenómeno lo llamó "atractor extraño" o "las huellas del caos.

Existen tres modelos básicos de atractores:

l. Atractores puntuales, dirigidos hacia un equilibrio estable. 2. Atractores periódicos, correspondiente a oscilaciones periódicas. 3. Atractores extraños, correspondientes a sistemas caóticos

Fuente: Capra. 1998.151.

3. Autoorganización. Es otra característica de las redes y está en relación con el orden relativo y el máximo desorden posible existente en el sistema. Por ella los sistemas abiertos que operan lejos del equilibrio crean en su proceso nuevas estructuras y nuevos modelos de comportamiento.

Esta característica se relaciona con el concepto de Autopoiesis de Humberto Maturana ( 1980) y Francisco Vare la (2000), ténnino que significa etimológicamente creación de si mismo. Auto: "A sí mismo". Poiesis: '1>oesía", "creación".

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Para estos autores la autopoiesis se trata de una red de procesos de producción, en los que la función de cada componente es participar en la producción o transfonnación de otros componentes de la red, modo a través del cual la Red se hace continuamente a si misma. La red es producida por sus componentes que a la vez la producen, siendo su propia organización. el producto de su operación. Morin ( 1998) la define recursividad organizacional.

La organización autopoiética de los sistemas vivos incluye la creación de un perímetro que especifica el territorio de las operaciones de la red y define la unidad del sistema. Ese territorio reviste una fonna circular cerrada, que pennite al decir de Maturana el cambio evolutivo de modo que la circularidad sea mantenida, sin admitir la perdida de dicha circularidad.

4. Sinergia. Es una caracteristica de las redes, consistente en un sistema de interacciones entre dos o más actores o centros de acción que envuelve un propósito común, precisamente su organización.

Por la sinergia cada elemento de la red aporta su particular carácter a las interacciones sinérgicas, que incluyen sus potencialidades y disponibilidades, potenciado al conjunto más allá de la simple suma de las partes.

En los sistemas hipercomplejos opera la llamada sinergia cognitiva en donde los actores sinérgicos aportan su experiencia, creencias y objetivos correspondientes con su cosmovisión. Esta sinergia les pennite el desarrollo de la capacidad colectiva para realizar acciones en común sobre la base de una misma interpretación de la realidad y de sus posibilidades de cambio.

La sinergia implica organizar al conjunto de participantes para el logro de un propósito común. Organizar implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una capacidad para prever el comportamiento del sistema sin importar su grado de diversidad o complejidad. Existen tres maneras de controlar un sistema:

1. Reduciendo la variedad, disminuyendo interacciones entre los participantes.

2. Amplificando la variedad, aumentando su complejidad. 3. Absorbiendo la complejidad.

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5. Redes Sociales: Tensiones y Estrategias

Las redes sociales son las formas organizativas propias de las relaciones de los hombres y las mujeres, en donde es fundamental la calidad y el flujo de información transmitida. Eso permite definir a la sociedad como una organización o red de comunicación.

De la calidad de la información y su flujo depende su estabilidad, ruidos, emergencias y rupturas. Su permanente equilibrio inestable esta mediado por las tensiones, pues toda relación humana sea familiar, económica, política, cultural o ideológica o de cualquier otra índole está potenciada para el conflicto, su particular forma de expresar el caos. (Mouffe.l999).

Las tensiones y nivel de conflictividad alcanzado responde al interés propio de los actores entrelazados en la relación, que se manifiesta en el nivel y calidad de la información que fluye. De ahí que los consensos alcanzados, expresión de su equilibrio, son necesariamente producto de negociaciones o "palabreos" como dicen los indígenas. El conocimiento de este tipo de redes debe responder por el ¿Qué? ¿Quién? ¿Cómo? ¿Por qué? y ¿Para qué? se produce, se reproduce o transmite y se desecha determinado tipo de información.

Las tensiones emergen como problemas, una situación que obliga ser solucionada. Los problemas pueden ser simples o complejos al igual que sus soluciones, si son simples implican soluciones únicas y ciertas, responden a causas que tienen los mismos efectos. Si son complejos generan soluciones diversas e inciertas, todas válidas y coherentes, pero donde solo una de ellas, o un grupo de la misma calidad, se realiza o puede realizar.

Pero, ¿Quién determina su realización?, lo determina el Rey, el soberano, es decir, quien detente el poder o capacidad para imponer socialmente su interés. De ahí que se afirme que la solución de los problemas sociales, es un asunto del orden político. Así por ejemplo, ante un problema como el hambre de un país se pueden plantear varias soluciones: 1. matar a los hambreados. 2. darle de comer con obras de caridad 3. Hacer teletones de solidaridad. 4. Crear fuentes de trabajo, todas son posibles y viables pero se realizará la que determine el Estado o poder en cabeza de sus gobernantes.

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En ese sentido la solución de los problemas sociales obra como la principal función del sistema en cabeza de quien lo gobierna para mantener el patrón de organización de intereses que conforman su red, por la· vía de mantener su equilibrio o gobernabilidad al institucionalizar los conflictos.

Las estrategias para producir, reproducir, eliminar o reciclar iniciativas, recursos y capacidades se convierten en los principales medios políticos de un sistema socio político. Las veedurías y sus redes propuestas por el estado en Colombia son una propuesta de esta índole.

6. Redes en Administración Pública

Podemos definir las redes en administración pública como un tipo de sistema artificial abierto, en cuyos nodos y enlaces fluye la información que les permite a los ciudadanos y sus diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública. Su principal función es contribuir en el mantenimiento de la gobemabilidad del sistema procurando evitar el despliegue de conflictos por efecto de la mala administración. Se puede considerar que su capacidad para evitarlos demuestra la madurez del ejercicio de la gobemabilidad democrática de los actores del sistema político.

Las redes en administración pública forman parte de las denominadas redes sociales que se caracterizan por tener las siguientes funciones:

l. Sirven al control social y a la formación y desarrollo de identidades colectivas. Al cruzar los diversos subsistemas funcionales de la sociedad cuentan con potenciales de integración.

2. A nivel organizacional las redes rebasan todas las fronteras, compensando el reto de una clara delimitación entre lo interno y lo externo al vincular diferentes organizaciones y redes. Al interior de las organizaciones las fronteras trazadas por los suprasistemas jerárquicos son rebasadas en la medida que se asumen temas de manera organizativa.

3. A nivel individual estas redes asumen múltiples funciones como de apoyo emocional, proporción de contactos y oportunidades, creación de alternativas, ayudas prácticas, orientación y posibilidades de formación.

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Estas redes son un punto intermedio entre las necesidades individuales y el tejido social. (Zimrnermann 2004).

En términos prácticos las redes se conciben como sistemas socio-técnicos sean empresas, familias o grupos diversos que cuentan con límites permeables a su entorno. Redes que si funcionan de manera aleatoria y fluctuante no pueden ser planificables, gobernables o dirigibles. "En lugar de un centro de mando, tiene una multiplicidad de nudos que aprovechan con gran autonomía, las vinculaciones recíprocas de intercambio y negociación " (Zimmermann. 2004, 22).

Señalan los teóricos de las redes en administración pública que "se trata de relaciones horizontales en el gobierno, entre organizaciones que se apoyan mutuamente, sin que ninguna de ellas pueda obligar a las otras a cumplir acciones comunes" (Sulbrandt y otros. 2001: 119).

Autores como Jones, 1997, (citado por Sulbrandt) considera que estas redes "envuelven un corifunto seleccionado, persistente e estructurado de organizaciones autónomas involucradas en producir bienes y servicios, basadas en contratos implícitos y abiertos para adaptarse a las contingencias de su medio ambiente y coordinar y salvaguardar los intercambios".

Se han identificado dos tipos de estas redes:

l. Las de coordinación mediada, por un texto legal o una organización guía.

2. Las de coordinación no mediada o voluntaria, en la que no existe norma jurídica que las regule.

Las redes de coordinación medida presentan dos formas básicas de organización:

l. La vertical o jerárquica, normatizada legalmente e impuesta por el sistema jerárquico a sus componentes.

2. La horizontal Iniciadas por los mismos participantes o terceros sobre programas localmente concebidos.

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Con los proceso de descentralización se despliega la necesidad de formar redes intergubemamentales e interorganizacionales con el fin de cumplir más funcionalmente las políticas y los programas.

Se han clasificado las redes públicas en los siguientes tipos:

J. Asociaciones. Donde la cooperación es pautada entre diversas organizaciones para mejorar las condiciones en la producción o prestación de un bien o servicio. Ejemplo las redes hospitalarias.

2. Las Federaciones voluntarias. Red en la que sus miembros delegan ciertas tareas administrativas sea para obtener recursos o coordinar vinculaciones. Ejemplo las asociaciones de municipalidades.

3. Joint ventures. Implica la creación separada de una organización para mejorar el poder de mercado de sus componentes y posición competitiva. Ejemplo las empresas públicas asociadas a empresas de bienes y servicios.

4. Programas conjuntos. Red en que varias agencias trabajan en conjunto en la planificación e implementación de programas específicos. Ejemplo, las Municipalidades que operan conjuntamente programas de infraestructura y aseo. nt:

5. Alianzas de agencia-patrocinador. En las que el patrocinador provee un flujo de recursos básicos a organizaciones voluntarias de acuerdo a ciertas regulaciones. Ejemplo los fondos de inversión social.

7. Redes de Veedurias y de Apoyo Institucional

Por Ley 850 de 2003, el Congreso de la República de Colombia reglamenta Jas veedurías ciudadanas.

El título VI: Redes de Veedurías Ciudadanas y Redes de Apoyo Institucional a las Veedurias, en su artículo 21 señala el establecimiento de mecanismos entre las diferentes veedurías que se organicen en el país sobre "procedimientos y parámetros de acción, coordinación de actividades y

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aprovechamiento de experiencias en su actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalización".

Reza también que "la inscripción y reconocimiento de las redes de veedurías se hará ante la Cámara de Comercio de cualquiera de las jurisdicciones a que pertenecen las veedurías que conforman la red".

Por el artículo 22, conforma la red institucional de apoyo a las veedurías ciudadanas, que estarán conformadas por La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior, "las que prestarán su apoyo y concurso a las veedurias ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal y a la promoción de la vigilancia".

Encarga al Departamento Administrativo de la Función Pública del diseño de metodologías de evaluación de la Gestión Pública, orientada a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veedurías ciudadanas y de las redes que las agrupan, y de suministrar la información pertinente sobre los planes institucionales y la evaluación del Estatuto Anticorrupción. La Escuela Superior de Administración Pública (Esap) como la institución que debe apoyar los programas de capacitación que demanden la veeduría ciudadana y las redes que las agrupan. Los organismos de planeación suministrarán la información sobre los planes, programas y proyectos adoptados y organizarán sesiones amplias de explicación o instrumentos masivos de divulgación sobre los recursos asignados, beneficiarios y metodologías de seguimiento y evaluación de los mismos.

El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación contribuirá e impulsará las campañas de conformación de veedurías y redes y las capacitará para el ejercicio de la vigilancia, adelantará evaluaciones de los logros alcanzados por ellas y coordinará la red institucional de apoyo a las veedurías.

Por el artículo 23 crea el Consejo Nacional de Apoyo a las veedurías ciudadanas, conformada por siete miembros. Uno de la Procuraduría General de la Nación, uno de la Contraloría General de la República y uno de la Defensoría del Pueblo; las redes de veedurías ciudadanas de orden na-

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cional participaran con dos delegados, al igual que las redes de veedurías ciudadanas de orden municipal y las redes No Territoriales de veedurías Ciudadanas. Este Consejo evaluará las políticas que ejecuten las instituciones públicas nacionales en materia de veedurias ciudadanas.

8. Red Institucional Distrital

Por el Acuerdo Número 142 del 10 de marzo de 2005 el Concejo del Distrito Capital de Bogotá, "adopta mecanismos e instancias para apoyar y promover en el ámbito distrito/las veedurias ciudadanas y se dictan otras disposiciones ".

El artículo 5 crea la Red Institucional Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, integrada por la Veeduria Distrital, la Personería de Bogotá, D.C., la Contraloría Distrital, la Secretaría de Gobierno, el Departamento Administrativo de Acción Comunal, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Universidad Distrital.

El artículo 6 señala como sus funciones:

l. Establecer las políticas públicas institucionales para promover, apoyar e impulsar los espacios necesarios para el control social.

2. Brindar asesoría legal para garantizar la eficacia del control social de la gestión pública.

3. Diseñar metodologías de evaluación de la gestión pública, orienta

das a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las veedurías ciudadanas.

4. Diseñar los programas de capacitación que demanden las veedurías ciudadanas.

5. Suministrar la información sobre los planes, programas y proyectos adoptados, así como los recursos que hayan sido asignados.

Por el artículo 7 crea el Consejo Distrital de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas. Una instancia encargada de evaluar las políticas que deberán ejecutar las instituciones distritales en materia de veedurías ciudadanas.

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El Consejo estará conformado por seis miembros representantes, uno de la Veeduria Distrital, uno de la Personería, uno de la Contraloria de Bogotá, uno de la Secretaria de Gobierno de Bogotá y dos delegados de las redes de veedurías ciudadanas del orden distrital. Son sus funciones:

l. Evaluar la ejecución de las políticas que ejecutarán las instituciones públicas distritales en materia de veedurias ciudadanas, respetando los principios de autonomía y democratización, establecidos en la Constitución Politica y en la Ley 850 de 2003.

2. Sugerir a la Red los lineamientos de politicas, la adopción de mecanismos e instrumentos que hagan más eficaz la labor de las veedurias.

El Consejo sesionará por lo menos una vez al mes, contará con la Secretaria Técnica de la Personería de Bogotá y deberá remitir, a cada una de las entidades del Distrito que conforman la Red Institucional y a las veedurias ciudadanas que se encuentren debidamente registradas, un informe semestral de las acciones realizadas sobre la ejecución de las politicas fijadas en materia de promoción y apoyo a las veedurias ciudadanas.

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UNA MIRADA DEl.J CONTROL SOCIAL A LA

CONTRATACIÓN ESTATA.L MARTHA LUCÍA TRUJJLLO

CARLOS HUGO MEDINA MEZA PROFESIONALES ESPECIALIZADOS

VEEDURÍA DELEGADA DE CONTRATACIÓN


UNA MIRADA DEL CONTROL SOCIAL A LA CONTRATACIÓN ESTATAL

Martha Lucía Trujillo Carlos Hugo Medina Meza92*

Para que el control social se constituya en un mecanismo efectivo y preventivo de lucha contra la corrupción en la contratación estatal, es necesario que quienes lo ejercen cuenten con los conocimientos y elementos de juicio fundamentales que les permita constituirse en colaboradores de la administración en desarrollo de su gestión.

Este artículo pretende brindar al lector algunas herramientas básicas que debe tener en cuenta, cuando como ciudadano ejerza su derecho a vigilar la correcta, adecuada, coherente y cumplida inversión de los recursos públicos en la contratación estatal, en un momento en que los cambios normativos en la materia han generado dudas en cuanto a su interpretación y aplicación.

Para ello, se hará una aproximación a los aspectos prácticos que pueden ser de utilidad al ciudadano al momento de hacer efectivo su derecho a participar en la gestión contractual de la administración, en procura del beneficio de la comunidad.

t. Cómo identificar el proceso de selección o el contrato que será objeto de Control Social

La efectividad del ejercicio del control social en materia contractual, está determinada en gran parte por los elementos de juicio, las razones y valoraciones que median en el ciudadano para que tome interés en un determinado proceso de selección o en la ejecución de un contrato.

92 • Profesionales especializados Veedurla Delegada de Contratación - Veedurla Distrital

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En principio, se propondrán algunos criterios que podrían ser útiles para identificar aquellas contrataciones en las que la labor de control social adquiere una especial relevancia.

La experiencia adquirida por la Veeduria Distrital en el seguimiento a la gestión contractual de las entidades distritales, ha evidenciado que la aplicación de criterios tales como, la cuantía de los recursos públicos involucrados, el impacto o nivel de afectación de la comunidad beneficiaria del proyecto y la complejidad misma del proceso o contrato, entre otros, parecen acertados en la medida que corresponden a escenarios en los cuales se pueden presentar mayor número de conductas o hechos que atentan o pueden afectar la correcta utilización de los recursos públicos comprometidos en ellos.

En este sentido cuando se tiene en cuenta la cuantía de los recursos públicos involucrados, se hará énfasis en la contratación de las entidades que comprometan las sumas más elevadas de su presupuesto.

En relación con el impacto o nivel de afectación de la comunidad beneficiaria del proyecto, se tendrán en cuenta las características de la población que será objeto del mismo, desde el punto de vista de sus condiciones de vulnerabilidad, (habitantes de la calle, mujeres cabeza de familia, madres gestantes, niñ.os, adultos mayores, entre otros}.

Finalmente, en cuanto tiene que ver con la complejidad del proceso o contrato, cobra especial importancia la etapa correspondiente a la planeación del mismo, en la medida en que es en este momento cuando se estructura y define la forma como la administración asegurará a través de la correcta y cumplida ejecución del contrato sin incurrir en mayores costos, la erradicación de la problemática o necesidad que se pretende solucionar o atender con su celebración.

Independientemente del criterio que se acoja, para llevar a cabo un ejercicio serio de control social, el ciudadano debe reflexionar sobre las motivaciones que lo llevan a elegir un determinado proceso de selección o contrato, las cuales no deben obedecer a razones subjetivas propias del interés particular, ni tampoco a ideas preconcebidas en relación con la conducta de los servidores públicos responsables de los mismos, sino inspirarse en el bien común.

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Las personas que hacen control social, deben· tomar conciencia de su papel como colaboradores de la administración y en este sentido deben abstenerse de incurrir en prácticas que retrasen, impidan o impliquen la suspensión de los procesos o contratos objeto del mismo.

2. Herramientas para hacer Control Social en Contratación

Se consideran como las herramientas más importantes por excelencia para hacer efectivo el control social en materia de contratación, desde el punto vista práctico: la información existente en los medios masivos de comunicación, el derecho de petición, el Portal de Contratación a la Vista, las páginas web de la entidades, la información.que obra en las sedes de las mismas, los organismos de control y los informes de los interventores de los contratos.

A través de cada uno de ellos el ciudadano puede obtener la información que requiere en relación con la gestión contractual de las entidades y acceder a los documentos relacionados con la misma, sin más limitación que la reserva constitucional y legal. Igualmente, a los ciudadanos interesados en hacer seguimiento a los procesos de selección, les asiste el derecho de participar en las audiencias que llevan a cabo las entidades en desarrollo de los mismos (audiencia de aclaraciones al contenido del pliego de condiciones, de asignación y distribución de riesgos previsibles y audiencia de adjudicación).

Se incluyen a los organismos de control, en la medida en que dichos entes están instituidos para actuar en los casos en los cuales sin que medie justificación legal, la administración obstaculice el ejercicio del control social.

En todo caso, es necesario precisar que debe existir un sentido de corresponsabilidad en relación con la manera como el ciudadano ejerce ante la administración su derecho y la forma como ésta última le permite hacerlo, en términos de respeto por y hacia el otro.

3. De la Contratación Estatal

A continuación se hará una breve exposición de los principales aspectos prácticos que debe conocer y abordar el ciudadano para hacer control social a la contratación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 2474 de 2008 y demás normas concordantes.

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3.1. Los estudios y documentos previos. En desarrollo del principio de economía, la ley ha impuesto a los responsables de la contratación en las entidades, la obligación de adelantar las acciones previas tendientes a garantizar, la escogencia de una propuesta y de un oferente acorde con las necesidades de la administración.

Los estudios y documentos previos son el elemento fundamental, para que la entidad establezca de manera precisa Jo que necesita para adelantar la contratación, escoger a su contratista y asegurar en gran medida que la ejecución del objeto contractual se lleve a cabo conforme a lo planeado por la administración.

Es así como el articulo 3 del Decreto 2474 de 2008, ha definido los elementos mínimos que deben contener los estudios y documentos previos, y hace evidente la importancia que a futuro tiene cada uno de ellos para la ejecución exitosa del contrato. A continuación se hará un breve análisis de cada uno de dichos elementos:

1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la contratación. Este aspecto hace referencia al análisis de las razones de hecho y de derecho que llevan sin lugar a dudas a concluir que se requiere de una contratación, desde el punto de vista de la conveniencia y oportunidad de la misma.

2. La descripción del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificación del contrato a celebrar. En este punto se define como se logra satisfacer la necesidad que motiva la contratación, es decir, lo que se va a contratar, como se va a hacer y qué nombre recibirá el contrato, por ejemplo, obra, compraventa, suministro, prestación de servicios.

3. Los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección. Este requerimiento obliga a la entidad a exponer los argumentos de carácter jurídico le permiten optar por una u otra modalidad de contratación, es decir, licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos o contratación directa y es en él, en últimas, en donde se refleja la observancia del principio de transparencia.

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4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación, así como su monto y el de posibles costos asocia~ dos al mismo. Dentro de los estudios previos, este es uno de los elementos de mayor importancia, en la medida que permite a la entidad conocer el valor real de lo que costará el contrato, para contrastarlo con el valor ofrecido por sus proponentes. En estos casos se incluirá la consulta al catálogo único de bienes y servicios (CUBS) y al precio indicativo del Sistema de Información para la Contratación Estatal- SICE, cuando a ellos haya lugar.

5. La justificación de los factores de selección que permitan identificar la oferta más favorable. Este ítem obliga a la entidad a que en los estudios y documentos previos exprese con claridad las razones por las cuales se evaluarán determinados aspectos, que permitirán en aplicación del criterio de selección objetiva, la escogencia de la propuesta más favorable para los intereses de la entidad.

6. El soporte que permita la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato. Este requerimiento no se puede confundir con el aná~ lisis que sustenta la exigencia de las garantías destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, deriva~ dos del contrato, a que se refiere el siguiente numeral.

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Lo anterior, teniendo en cuenta que en la ocurrencia o configu~ ración de los riesgos previsibles no interviene la voluntad de las partes, sino el acaecimiento de hechos ajenos a ellas que pueden afectar el equilibrio económico del contrato y que obligan a su restablecimiento, mientras que en el caso de las garantías se ampara la ocurrencia de los posibles siniestros imputables al contratista en relación con el cumplimiento del contrato, la calidad del bien o servicio, la atención de sus obligaciones legales, entre otros.

En este sentido el artículo 88 del Decreto 2474 de 2008, impone a las entidades la obligación de tipificar en el proyecto de pliego de condiciones los riesgos que puedan presentarse en el desarrollo del contrato, con el fin de cuantificar la posible afectación de la ecuación


financiera del mismo, y seftalar el sujeto contractual que soportará, total o parcialmente, la ocurrencia de la circunstancia prevista en caso de presentarse, o la forma en que se recobrará el equilibrio contractual, cuando se vea afectado por la ocurrencia del riesgo.

7. El análisis que sustenta la exigencia de garantías destinadas a amparar los perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del incumplimiento del ofrecimiento o del contrato según el caso, así como la pertinencia de la división de aquellas, de acuerdo con la reglamentación sobre el particular. Este análisis se debe realizar, a la luz de lo dispuesto en el Decreto 4828 de diciembre 24 de 2008, que reglamenta el régimen de garantías en la contratación de la administración pública.

De conformidad con el artículo 3 del Decreto 4828 de 2008, el monto, vigencia y amparos o coberturas de las garantías se determinarán teniendo en cuenta el objeto, la naturaleza y las características de cada contrato, los riesgos que se deben cubrir y las reglas previstas en la citada norma.

3.2. El pliego de condiciones. El pliego de condiciones como materialización del principio de transparencia, se constituye en la carta de navegación del proceso de selección y de la futura relación contractual, en la medida en que en él se consagran, de un lado, los requerimientos considerados por la entidad como indispensables para la presentación de propuestas, y de otro, a lo que estarán sujetas las partes (administración y contratista) a lo largo de la ejecución del contrato.

El artículo 6 del Decreto 2474 de 2008, ha definido el contenido mínimo del pliego de condiciones en los siguientes términos:

1. La descripción técnica detallada y completa del objeto a contratar, la ficha técnica del bien o servicio de características técnicas uniformes y de común utilización, o los requerimientos técnicos, según sea el caso. Este aspecto hace referencia a la exactitud con que la entidad debe definir aquello en que consiste el objeto del contrato, de la manera más descriptiva y precisa posible, para evitar interpretaciones o apreciaciones erradas por parte de los oferen-

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tes al momento de presentar propuesta y asegurar que el eventual contratista conozca de antemano las especificaciones de aquello a lo que se obliga.

2. Los fundamentos del proceso de selección, su modalidad, términos, procedimientos, y las demás reglas objetivas que gobiernan Ja presentación de las ofertas así como la evaluación y ponderación de las mismas, y la adjudicación del contrato. En este punto la entidad deberá expresar claramente todos los aspectos que gobiernan el proceso de selección, con setialamiento de cada una de sus etapas, los plazos para cada una de ellas, los requisitos que deberán reunir las ofertas, la forma como se evaluarán y calificarán y, la manera en que se llevará a cabo la adjudicación.

3. Las razones y causas que generarían el rechazo de las propuestas o la declaratoria de desierto del proceso. La definición de este aspecto exige a la entidad determinar de manera clara y objetiva, los motivos de rechazo de las propuestas y de declaratoria de desierto del proceso, atendiendo siempre los fines que se buscan con la contratación , la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y en general, el ofrecimiento más favorable para la entidad.

)-¡¡: 4. Las condiciones de celebración del contrato, presupuesto, forma de pago, garantias, y demás asuntos relativos al mismo. Este punto permite a los oferentes conocer de antemano las cláusulas del contrato, las obligaciones a cargo de las partes, las condiciones de ejecución y las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

Los pliegos de condiciones se podrán modificar a través de adendas. Las adendas no se podrán expedirse y publicarse el mismo día en que se tiene previsto el cierre del proceso de selección, ni siquiera para la adición del término previsto para ello.

3.3. La publicidad del proceso de selección. El artículo 8 del Decreto 2474 de 2008, impone a las entidades contratantes la obligación de garantizar la publicidad de todos los procedimientos y actos asociados a los pro-

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cesos de contratación salvo los asuntos expresamente sometidos a reserva, dicha disposición hace una referencia enunciativa de los documentos que deben ser objeto de publicación.

Dentro de las reglas generales de publicidad de dichos actos y documentos deben tenerse en cuenta las siguientes:

./ La publicación electrónica de los actos y documentos mencionados en el artículo 8 del Decreto 2474 de 2008, deberá hacerse en la fecha de su expedición, o, a más tardar dentro de los tres (3) días hábiles siguientes .

./ El plazo general de su permanencia se extenderá hasta dos (2) años después de la fecha de liquidación del contrato, o de la ejecutoria del acto de declaratoria de desierta 8egún corresponda .

./ La información genera\ sobre las licitaciones públicas que las entidades pretendan abrir deberá será remitida electrónicamente antes de la publicación del proyecto de pliego de condiciones, a la Cámara de Comercio correspondiente .

./ En el caso de la contratación directa sólo se publicará: el acto administrativo de justificación de la contratación directa a que se refiere el artículo 77 del Decreto 2474 de 2008, el contrato, las adiciones, modificaciones o suspensiones, la información sobre las sanciones ejecutoriadas que se profieran en el curso de la ejecución contractual o con posterioridad a ésta, el acta de liquidación de mutuo acuerdo, o el acto administrativo de liquidación unilateral.

./ En la licitación y concurso de méritos con propuesta técnica detallada (PTD), el proyecto de pliego de condiciones se publicará por lo menos diez (10) días hábiles antes deJa fecha del acto que ordena su apertura .

./ En la selección abreviada y concurso de méritos con propuesta técnica simplificada (PTS), el proyecto de pliego de condiciones se publicará por lo menos cinco ( 5) días hábiles antes de la fecha del acto que ordena su apertura.

3.4. La publicación de los contratos. El artículo 84 del Decreto 2474 de 2008, ordena la publicación en el Diario Único de Contratación Pública, o en la Gaceta Oficial de la respectiva entidad territorial o por algún mecanismo determinado en forma general por la autoridad administrativa territorial, de todos los contratos cuyo valor sea igual o superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

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No se publicarán los contratos cuya cuantía sea inferior al 10% de la menor cuantía de la entidad, aún cuando excedan en su valor los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3.5. El manual de contratación. Por disposición del artículo 89 del Decreto 2474 de 2008, las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación, deberán contar con un manual que desarrolle en relación con la materia, entre otros, los siguientes aspectos:

V" Los procedimientos internos. V" Los funcionarios intervinientes . ./ Los asuntos propios de la realización de los procesos de selección. V" La vigilancia y control de la ejecución contractual (interventorías). V" Los mecanismos de publicidad de los procesos de selección cuando su va

lor sea inferior al diez por ciento ( 1 00/o) de la menor cuantía de la entidad. V" El procedimiento que le permita a la entidad obtener la oferta más fa

vorable teniendo en cuenta la naturaleza del bien o servicio a contratar, cuando el valor del contrato sea igual o inferior al diez por ciento ( 10%) de la menor cuantía de la entidad (contratación de mínima cuantía).

V" La definición del instrumento jurídico (intercambio de documentos suscritos entre la entidad y el contratista, factura, orden) a través del cual la entidad hará constar la celebración de contratos de mínima cuantía.

V" La definición del procedimiento mínimo a seguir para la imposición de multas, en el cual se indicará el mecanismo que le permitirá al contratista ejercer su derecho de defensa.

3.6. Régimen aplicable a la contratación. A continuación se enumerarán algunos casos en que el régimen aplicable a las entidades distritales no se encuentra sujeto a las normas del Estatuto General de Contratación, sin perjuicio de la obligación de observar en desarrollo de su actividad contractual, los principios de la función administrativa a que se refieren el artículo 209 de la Constitución Política:

V" Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos domiciliarios a los que se refiere la ley 142 de 1994, están sujetos a normas de derecho privado y no a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

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~ Las Empresas Sociales del Estado (Hospitales), se regirán en materia contractual por el derecho privado, pero podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

~ En los Colegios Distritales - Instituciones Educativas Distritales, los actos y contratos de cuantía inferior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se regirán por las reglas del derecho privado. En este caso el Consejo Directivo de cada establecimiento podrá señalar, con base en la experiencia y en el análisis concreto de las necesidades del establecimiento, los trámites, garantías y constancias que deben cumplirse para que el rector o director celebre cualquier acto o contrato que cree, extinga o modifique obligaciones que deban registrarse en el Fondo de Servicio Educativo.

~ De conformidad con el articulo 93 de la Ley 30 de 1992, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales (Universidad Distrital Francisco José de Caldas), se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los mismos.

~ La actividad contractual de la Terminal de Transporte S. A. y de la Lotería de Bogotá, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rige por las normas de derecho privado.

Para tener en cuenta:

~ Los estudios y documentos previos se deben poner a disposición de los interesados al mismo tiempo con el proyecto de pliego de condiciones.

~ El contenido de los estudios y documentos previos podrá ser ajustado por la entidad con posterioridad a la apertura del proceso de selección.

~ Si la modificación de los elementos mínimos de los estudios y documentos previos implica cambios fundamentales en los mismos, la entidad, con fundamento en el numeral 2 del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y en aras de proteger el interés público o social, podrá revocar el acto administrativo de apertura.

~ El proceso de selección podrá ser suspendido por un término máximo de quince (15) días hábiles, a través de acto administrativo motivado,

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cuando a juicio de la entidad se presenten circunstancias de interés público o general que deban analizarse y que puedan afectar la normal terminación del proceso .

./ Al pliego de condiciones se anexará el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los demás documentos que sean necesarios .

./ La publicación del proyecto de pliego de condiciones no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección .

./ No se requiere de pliego de condiciones, cuando se contrata con fundamento en las causales de contratación directa y en los contratos cuya cuantía sea inferior al diez por ciento ( 1 00/o) de la menor cuan tia de la entidad .

./ No se harán las publicaciones a que se refiere el artículo 8 del Decreto 2474 de 2008, respecto de los procesos de selección cuando su valor sea inferior al diez por ciento ( 10%) de la menor cuantía de la entidad .

./ Las entidades deberán incluir en todos sus contratos, una cláusula en la cual el contratista se obliga a mantenerlas indemnes (libres o exentas de daño) de cualquier reclamación proveniente de terceros, que tengan su origen en las actuaciones del contratista .

./ Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en aquellos cuyo valor sea inferior al diez por ciento ( 10%) de la menor cuantía de la entidad .

./ No será obligatoria la garantía de seriedad de la oferta en los procesos de selección que tengan por objeto la enajenación de bienes, en los de subasta inversa para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización y en los concursos de méritos en los que se exige la presentación de una propuesta técnica simplificada (PTS) .

./ La garantía de cumplimiento deberá aprobarse siempre antes del inicio de la ejecución del contrato .

./ El acto de adjudicación podrá ser revocado, si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación y la firma del contrato, surge una inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que ésta se obtuvo por medios ilegales.

La lectura del presente escrito, permite concluir que ejercer control social en materia de contratación estatal de manera responsable y efectiva, exige un proceso de aproximación respecto de aquello que será objeto del mismo. Es decir que para que el ciudadano aborde esta temática, debe partir de

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las motivaciones que dieron lugar a las actuaciones de la administración, comprender el marco legal dentro del cual se desarrolla esta particular (dicha) gestión pública y especialmente, observar cuál es el propósito que inspira su intervención.

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LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

Lo que el ciudadano común y corriente debe saber.

CARLOS MEDINA GALLEGO MIGUEL ANTONIO LÓPEZ GUTIÉRREZ


; , LA CONTRATACION PUBLICA

Lo que el ciudadano común y corriente debe saber

Carlos Medina Gallego93*

Miguel Antonio L6pez Gutiérrez94*

Este capítulo en lo esencial busca colocar a consideración de los lectores y de la ciudadanía en general los elementos nocionales y conceptuales, que posibilitan el entendimiento de las normas a través de la cuales se establecen los procedimientos para la Contratación con las Entidades del Estado.

El capítulo hace particular énfasis en los contenidos de la Ley 80 de 1993, La Ley 1150 de 2007, que modificó la anterior, y en el decreto 2474 del 2008. Desde estos referentes normativos construye de manera lo más didáctica posible los conocimientos que se requieren para su comprensión y aplicación. No es la pretensión de este documento entrar en disertaciones jurídicas o políticas sobre los procesos de contratación. Se busca en lo esencial dotar al lector del conocimiento introductorio básico al estudio y ejercicio de la contratación pública.

l. Instituciones, Normas y Contratación Pública

Comencemos señalando de manera sencilla que la contratación es el mecanismo mediante e1 cual el Estado ejecuta parte del presupuesto público con el propósito de generar para el bienestar conjunto de la nación, desarrollo social y económico. Para hacerlo en el marco dispuesto por la Constitución Política de 1991, el Estado Colombiano promulgó la Ley 80 de 1993 -Estatuto Contractual Estatal- que es, en lo esencial, un instrumento que define los fundamentos, principios y procedimientos de la contratación pública.

93 'Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia, adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Política. Coordinador general del Programa de formación sobre Control Social a la Gestión Pública de la Escuela de Control Social de la Veeduría Distrital desarrollado a través del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO No. 143 DE 2008 CELEBRADO ENTRE LA VEEDURÍA DISTRITAL Y LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.

94 'Miguel Antonio López Gutiérrez-Abogado.

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La ley 80 de 1993 ha sido ajustada a través de la Ley 1150 de 2007, que tiene la particularidad de brindar la posibilidad a organizaciones sociales compuestas por población en situación de vulnerabilidad, de acceder a la contratación con las entidades estatales, hasta determinados montos y previo cumplimiento de los requisitos que establece la norma.

Además del marco legal que establece la Constitución de 1991 , a través de la Ley 80 de 1993 y su modificación en la Ley 1150 de 2007, existen otras dos normas que regentan los procesos de contratación: los Decretos 2170 de 2002 y el Decreto 2474 de 2008.

2. Sobre las entidades Estatales

El Estado es en términos administrativos una compleja red institucional compuesta por distintas entidades estatales que cuentan con presupuestos asignados para el cumplimiento de la razón de ser para las cuales fueron creadas.

Para efectos de las normas que rigen la contratación estatal, son entidades estatales: la nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital, los Distritos Especiales, las Áreas Metropolitanas, las Asociaciones de Municipios, los Territorios Indígenas, los Municipios, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Econo-mía Mixta donde el Estado tenga una participación superior al 50%, toda ! ' Entidad en que el Estado tenga una participación mayoritaria.

Todas las entidades e instituciones del Estado que ejecuten presupuestos públicos en sus contrataciones tienen que dar cabal aplicación al Estatuto Contractual Estatal previsto en la Ley 80 de 1993 y en sus normas modificatorias y reglamentarias.

Para efectos de la ejecución presupuestal el Estado y sus entidades se expresan mediante actos Administrativos y contratos estatales.

Un acto administrativo es toda declaración consciente, unilateral y voluntaria de quienes ejercen funciones administrativas, destinada a producir efectos jurídicos con relación a terceros, comprometiendo la responsabilidad a cuyo nombre actúa.

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Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebran las diferentes entidades del Estado, previstos en el derecho privado y en las demás disposiciones especiales, como también los que son producto de la autonomía de la voluntad.

3. Sobre los contratos públicos

Para la legislación Colombiana un contrato es un acuerdo de voluntades, por virtud del cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer una cosa, a cambio de una remuneración, que puede ser en dinero o en especie95•

De esta definición se derivan varios elementos.

1.- Todo contrato de desarrolla entre dos partes el contratante y el contratista.

En el caso de la contratación pública, el contrlltllnte lo constituye la entidad estatal que actuando por medio de su representante legal requiere de bienes y/o servicios.

El contratista puede ser una persona natural o jurídica, y en este caso, actuando a través de su representante legal, es el encargado de ofrecer bienes y/o servicios.

2.- La relación entre el contratante y contratista se da en torno a un objeto del contrato, que constituye una conducta que puede ser de dar, hacer o no hacer, y que puede consistir en un bien o en la prestación de un servicio.

3.- Toda acción convenida entre el contratista y el contratante tiene una remuneración, que puede ser en dinero o en especie, esa remuneración constituye el valor del contrato que es lo que el contratante paga al contratista por el bien o servicio objeto del contrato.

95 Ver. Arts. 1495 y s.s. C. C.

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4. Sobre los principios que rigen la actuación de las entidades estatales

El comportamiento de todas las entidades del estado en el desarrollo de las funciones para las cuales fueron creadas debe regirse por un conjunto de principios que buscan gobernar la función administrativa de esas entidades. Esos principios se encuentran enunciados en el Artículo 209 de la Constitución Nacional, y son los principios de Igualdad, Moralidad, Eficacia, Economía, Celeridad, Imparcialidad, Publicidad.

Todas las Entidades del Estado en sus Actos Administrativos y en sus Contratos, tienen que actuar siempre dando estricto cumplimiento a estos principios.

5. Sobre las finalidades de la contratación estatal"

Las entidades estatales con la contratación buscan cumplir tres propósitos básicos:

l. El cumplimiento de los fines del Estado previstos en el Artículo 2 de la Constitución Nacional, que son servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de todos los derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos los Colombianos en las decisiones que nos afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

2. Garantizar a todos los habitantes del País la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

3. Garantizar la efectividad de los derechos e intereses de quienes colaboran con las entidades en la consecución de dichos fines.

96 Ver Art. 3 Ley 80 de 1993.

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6. Sobre el contenido del contrato estatal97

El contrato estatal se constituye como tal a través de un conjunto de enunciados que establecen las partes que le da cuerpo y coherencia lógica. Todo contrato debe tener: la fecha de suscripción, el número del contrato, Ja identificación completa de las partes, el objeto del contrato, las obligaciones de las partes, el valor del contrato, la forma de pago, las garantías exigidas (pólizas), la fecha de iniciación y de terminación, el domicilio contractual, la supervisión o interventoría, según sea el caso, los mecanismos de solución de eventuales conflictos (cláusula compromisoria), las multas, y sus valores, si hay lugar a ellas, las cláusulas excepcionales, y las demás cláusulas que las partes acuerden, que tengan que ver con el objeto del contrato, y que no sean contrarias al ordenamiento jurídico.

7. Sobre los contratos que pueden celebrar las entidades estatales98

La ley 80 solo define algunos contratos a manera de ejemplo, pero las entidades estatales pueden celebrar todos los contratos previstos tanto en el derecho privado como en el derecho público, y en general todos los derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, con tal que no estén prohibidos por el ordenamiento jurídico.

Los contratos que define la ley 80 de 1993 en el Artículo 32 son: El contrato de obra, el contrato de consultoría, el contrato de prestación de servicios, el contrato de concesión, y el contrato de interventoría:

Contrato de obra. Son los que celebran las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación, y en general para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera sea la modalidad de ejecución y pago.

Contrato de consultoría. Son los que celebran las entidades estatales referidos a estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnostico, perfectibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación,

97 Ver Art. 40 Ley 80 de 1993. 98 Ver Art. 32 Ley 80 de 1993.

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control y supervisión, interventoría, gerencia de obras o de proyectos, dirección, programación y ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

Contrato de prestación de servicios. Son los que celebran las entidades. estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración y/o funcionamiento de la entidad. Se celebran con personas naturales, cuando tales actividades no pueden ser realizadas por el personal de la entidad, o cuando se requieran conocimientos especializados. Este tipo de contratos no genera ningún tipo de relación laboral entre el contratista y la entidad, como tampoco el pago de prestaciones sociales y su término de duración es corto.

Contrato de concesión. Son los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario, y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual, o en cualquier otra modalidad que las partes acuerden. Un ejemplo clásico son los PEAJES.

El contrato de interventoría99• Los representantes legales de las entidades estatales para garantizar el cumplimiento de sus deberes, concretamente de revisar las obras contratadas, para que cumplan con la calidad exigida, y que se ajusten a todas las normas técnicas obligatorias, deben contar con personas cualificadas para ello, y por eso contratan a un interventor para que represente los intereses de la entidad en esas materias, que son muy técnicas y de vital importancia.

99 Ver. Art. 4 Núm. 4 y 5 Ley 80 de 1993).

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};;> La interventoría100

.- La ley 80 de 1993 ordena que en los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitación, la interventoría deberá ser contratada con una persona natural o jurídica, independiente de la entidad estatal y del contratista .

. -Este tipo de contratos tienen por objeto realizar control de ejecución, inspección y supervisión externa de seguimiento y evaluación técnica, administrativa y contable de la construcción de las obras de que trata una licitación pública .

. -Toda orden del interventor debe darse por escrito y enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato .

. - El interventor dentro de su gestión se tiene que sujetar a las especificaciones técnicas básicas y complementarias contenidas en el pliego de condiciones del proyecto y en la propuesta del constructor seleccionado, y verificar que la obra cumpla con los más altos estándares de calidad .

. -El interventor es responsable, al igual que cualquier contratista del Estado cuando incumpla el contrato, cuando cause daño a la entidad, al contratista o a terceros, y está obligado a indemnizar. Debe tener la misma, o similar formación profesional que eJ contratista.

8. Sobre servidores públicos 101

Para efectos de la Contratación Estatal, son servidores públicos todas las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades estatales que acabamos de ver.

Pero, que en las asociaciones y fundaciones con participación mixta, (o sea del Estado y de los particulares) se les llama servidores públicos únicamente a sus representantes legales, y a los funcionarios del nivel directivo, asesor, ejecutivo, y a quienes sean delegados para celebrar contratos en representación de ellas.

100 Ver. Art. 32 Núm. 1 Ley 80 de 1993). 1o1 Ver, Art. 2 Ley 80 de 1993.

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9. Sobre quienes pueden celebrar contratos con las entidades estatales

Pueden celebrar contratos con las entidades del Estado tanto las personas jurídicas, como las personas naturales que no estén inhabilitadas legalmente para contratar, las asociaciones, las fundaciones, las cooperativas, los consorcios, las uniones temporales, las organizaciones comunales, los grupos marginados o discriminados, como las negritudes, los indígenas, los desplazados, los reinsertados, los afrodescendientes, discapacitados, la comunidad LGTB, y en general todas las personas y organizaciones que la ley determine.

Las Juntas de Acción Comunal pueden participar en la contratación estatal como contratistas, ya que uno de sus objetivos, de acuerdo al Artículo 19 de la Ley 743, es el de celebrar contratos con empresas públicas y privadas, del orden internacional, nacional, distrital, departamental, municipal y local, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los planes comunitarios y territoriales de desarrollo.

También de acuerdo al Artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, las entidades estatales tienen que establecer mecanismos que fomenten, en la ejecución de los contratos estatales la provisión de obras, bienes, servicios y mano de obra locales, garantizando, claro que las obras y los servicios sean de la mas alta calidad.

Para las obras y servicios que contraten las entidades estatales en la localidad o en el barrio, y que su cuantía no supere los 750 salarios mínimos legales mensuales vigentes, debe darse prelación a las organizaciones de base que señala la ley 1150.102

La ley 1150 de 2007 ordena a las entidades estatales contratar obras y/ o servicios que deban ejecutarse en el barrio, en la UPZ o en la localidad, y cuyo valor no exceda los 750 SMLMV con la gente de ese mismo lugar donde deban ejecutarse los contratos. De la misma manera, dando cumplimiento al Artículo 13 de la Constitución que ordena al Estado dar protección especial a las personas que se encuentren en condiciones de

102 Ver el Articulo 19 literal f) de la Ley 7 43 de 2002.

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vulnerabilidad, establece que las entidades estatales contratarán obras y/o servicios que deban ejecutarse en el barrio, en la UPZ, en la localidad, en el municipio, o en el departamento, y cuyo monto no exceda los 750 SMLMV con grupos marginados o discriminados de los lugares donde deban ejecutarse dichos contratos.

Para ello los ciudadanos deben constituir micro, pequeftas y medianas empresas (MIPYMES).

Lineamientos básicos de la contratación con las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes)

~ Las entidades estatales establecerán mecanismos que fomenten en la ejecución de contratos, la provisión de obras, bienes y servicios y mano de obra local.

~ La cuantía de esos contratos debe ser inferior a 750 SMLMV. Dependiendo del presupuesto de la entidad, estas cuantías serán infenores.

~ Los requisitos exigidos a las Mipymes para contratar serán mínimos y proporcionales al tamafto y complejidad de la obra o servicio a contratar.

~ Todo grupo marginado o discriminado (indígenas, Afrodescendientes, raizales, desplazados, reinsertados, comunidad LGBT, y demás) y cualquier ciudadano de la localidad donde deba ejecutarse el contrato al que aspira, debe constituirse obligatoriamente en unaMipyme.

~ Las Mipymes que pretendan contratar con el Estado deben acreditar, mínimo un ( 1) afio de existencia.

~ En todo contrato deben satisfacerse a cabalidad las condiciones técnicas y económicas requeridas en la contratación. (Óptima calidad).

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}o> Las entidades estatales en sus contrataciones, cuando se trate de los montos antes sefialados, harán convocatorias limitadas únicamente para Mipymes.

}o> Las entidades estatales pueden otorgar a las Mipymes beneficiadas con los contratos anticipos superiores al 50% del valor del contrato.

}o> En contratos cuyo valor no supere el 10% de la menor cuantía de la entidad, a la Mipyme no se le exigirá inscripción en el Registro Único de Proponentes de la Cámara de Comercio.

}o> En contratos cuyo valor no supere el 1 0% de la menor cuantía de la entidad, la entidad estatal podrá exonerar a la Mipyme de la constitución de pólizas de garantía.

}o> En las contrataciones, cuando haya lugar a utilizar la figura de la subcontratación, debe darse prelación a las Mipymes del lugar de ejecución del contrato.

}o> El Estado establecerá líneas de crédito blando para la generación de capacidad financiera y de organización de los proponentes asociados en Mipymcs.

Las Juntas de Acción Comunal como organizaciones artífices del desarrollo integral de la población del Barrio, por medio de sus órganos de dirección y de su comité empresarial tienen la obligación de impulsar la creación de MIPYMES y acompañarlas en su funcionamiento, garantizando que tengan un mercado asegurado para sus productos y servicios ofrecidos, en términos de calidad y competitividad.

Incluso se pueden asociar en Consorcios y Uniones temporales, con contratistas del Barrio y con las Mipymes, para contratar obras, y para ofrecerles bienes y servicios a las entidades estatales.

Articulo 70 de la Ley 743 de 2002, reglamentado por el Artículo 28 del Decreto 2350 de 2003.

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Requisitos que deben cumplir las organizaciones sociales para poder contratar con las diferentes entidades distritales

Los siguientes son los requisitos establecidos por Ley que permiten a las organizaciones sociales contratar con las diferentes Entidades Distritales.

1. Certificado de existencia y representación legal, con fecha de expedición no superior a treinta (30) días, en el que conste que se trata de una organización sin animo de lucro.

2. Fotocopia del Registro Único Tributario (RUT).

3. Copia de los Estatutos de la Organización. (Para constatar si el representante legal de la Organización está facultado para contratar; o si por el contrario, tiene impedimentos).

4. Copia de la Declaración de Ingresos y Patrimonio, o Declaración de Renta de los últimos tres (3) años gravables. (Dcto 777 de 1 992).

5. Estados financieros, con sus respectivas notas (balance general y de perdidas y ganancias) con corte a Diciembre 31, diligenciados de acuerdo al formato que las entidades entregan.

6. Fotocopia de la Tarjeta Profesional, Certificado de Vigencia de Inscripción y Antecedentes Disciplinarios del Contador que suscribe los estados financieros, y del Revisor Fiscal, en caso de que la Organización esté obligada a contar con este.

¿Qué son los consorcios?

Un consorcio se establece cuando dos o mas personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente de todas y cada una de las obligaciones derivadas tanto de la propuesta como del contrato.

En consecuencia todos los integrantes del consorcio responden solidariamente de las actuaciones, de los hechos y de las omisiones que se presenten en desarrollo de la propuesta y del contrato.

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¿Qué son las uniones temporales?

Esta figura es similar al consorcio; la diferencia es que aquí las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se imponen de acuerdo a la participación que cada uno de los integrantes tenga en ella.

La ley 80 dice que cuando se constituya una sociedad cualquiera, con el único objeto de contratar con el Estado, la responsabilidad y sus efectos será la misma que para los consorcios.

10. Sobre el papel de la ciudadanía en la Contratación Estatal

El artículo 66 de la Ley 80 de 1993 establece que todo contrato que celebren las entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

Dice que todas las asociaciones legalmente constituidas pueden denunciar ante las autoridades competentes los hechos y las omisiones de los servidores estatales y de los contratistas que constituyan delitos o faltas en materia de contratación estatal.

Ordena a las autoridades brindar especial apoyo a las personas y asociaciones que quieran ejercer control social a la actividad contractual del Estado, brindándoles oportunamente toda la documentación e información que requieran.

» Las veedurías ciudadanas en la contratación estatal103

Las veedurías ciudadanas pueden actuar en todos los momentos o fases de la contratación: Durante la etapa precontractual, (antes de que se firme el contrato) durante la etapa contractual, (durante la ejecución del contrato) y durante la etapa postcontractual, (desde la terminación hasta la liquidación definitiva del contrato) haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que administran y ejecutan el contrato, y ante los organismos de control del Estado, (Fiscalía, Procuraduría, Personería, Contraloría y Veeduría) para buscar la eficiencia institucional y la probidad en la actuación de los funcionarios públicos.

103 Ver Art. 9 Decreto 2170 de 2002.

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Igualmente, podrán intervenir en todas las audiencias que se realicen durante el proceso contractual.

11. Sobre la responsabilidad de quienes participan en la contratación estatal

Tanto los servidores públicos como los particulares que intervienen en la celebración, ejecución y liquidación de contratos con entidades estatales pueden verse comprometidos en procesos penales, disciplinarios, fiscales, civiles y políticos.

);;> Responsabilidad penal104

Para la ley Colombiana el contratista, el interventor, el consultor y el asesor son considerados particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, y por tanto están sometidos a las mismas sanciones que la ley penal seffala para los servidores públicos. Pueden verse incursos en estos delitos:

Peculado, cohecho, violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, contratación irregular, enriquecimiento ilícito, entre otros. Todos estos delitos generan inhabilidades para ejercer cargos públicos y para contratar con entidades estatales.

);;> Responsabilidad disciplinaria105

Para el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) son sujetos de responsabilidad disciplinaria los servidores públicos, aunque ya no estén en el cargo, y los particulares que intervienen en la contratación estatal.

Las sanciones disciplinarias pueden ir hasta la destitución del cargo y la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas y para contratar con el Estado.

104 Ver Art 56 ley 80 de 1993 y 18 de la Ley 1150 de 2007. 105 ver Art. 25 Ley 734 de 2002).

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)o> Responsabilidad fiscaJ106

La ley de responsabilidad fiscal sanciona con multas a los servidores públicos y a los particulares, (contratistas) que por acción u omisión le causen detrimento patrimonial a las entidades estatales. Esas sanciones también generan las inhabilidades previstas en el Código Disciplinario Único.

)o> Responsabilidad civil 107

Cuando el contratista, por causa o con ocasión del contrato le causa perjuicios a terceros, está obligado a indemnizar, y es lo que conocemos como responsabilidad civil extra-contractual, que obliga a indemnizar al afectado.

)o> Responsabilidad social y política

Los integrantes de corporaciones públicas y los ciudadanos, de forma individual, o asociados en veedurías ciudadanas pueden ejercer control social a la gestión de los servidores públicos, de los particulares que ejercen funciones públicas y de los contratistas.

La ley de contratación estatal establece que cuando al contratista, en desarrollo del contrato se le haga efectiva una sanción, se le debe previamente garantizar un debido proceso, permitiéndole que se pueda defender, y justificar su actuación u omisión, según sea el caso108•

Las sanciones de tipo penal, disciplinario, fiscal, o civil están definidas en la ley; igualmente la ley ha establecido normas que garantizan el debido proceso.

12. Sobre los principios de la contratación estatal

La contratación estatal debe ceñirse a unos principios que establece la Ley109• Esos principios son los de transparencia, economía, responsabilidad, y los que rigen la función administrativa, que están contenidos en los Artículos 2 y 209 de la Constitución.

106 Ver Art. 1 Ley 610 de 2000). 107 VerArl2341 C.C. 106 Ver Art. 17 Ley 1150 de 2007. 109 Ver. Parágrafo del Arl 2 Decreto 066 de 2008.

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1) Principio de transparencia110

Este principio lo que hace es garantizar que en todas las contrataciones con entidades del Estado haya imparcialidad, igualdad de oportunidades para todos los participantes, y que haya una selección objetiva del contratista. Por regla general la escogencia del contratista se hace a través de Licitación Pública111 •

2) Principio de economfa112

En la contratación Pública los procesos se deben regir por el principio de economía cuyas premisas fundamentales se establecen sobre los siguientes enunciados:

.- En las normas de selección y en los pliegos de condiciones para la escogencia de contratistas se deben establecer y cumplir las etapas y los proce~ dimientos estrictamente necesarios, que garanticen la selección objetiva de la propuesta mas favorable .

. - Se deben señalar términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección, y las autoridades de oficio deben adelantar todas las actuaciones para que se garantice la selección objetiva .

. - Las normas de los procedimientos contractuales deben interpretarse de forma tal que no haya lugar a ambigüedades que conduzcan a decisiones inhibitorias o contradictorias .

. - Debe tenerse en cuenta siempre que las reglas y mecanismos de la actividad contractual lo que buscan es el cumplimiento de los fines estatales, la adecuada, continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la protección y garantía de los derechos de todos los habitantes del País .

. - Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato.

110 Ver Art. 2 Ley 1150 de 2007. 111 Ver Art. 30 ley 80 de 1993 Art. 9 Ley 1150 de 2007. 11z Ver (Art. 25 Ley 80 de 1993).

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.-Se deben adoptar procedimientos que garanticen la pronta solución de las diferencias y controversias que con motivo de la celebración y ejecución del contrato se presenten .

. -Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales .

. -Antes de abrir un proceso contractual la entidad debe haber realizado los estudios de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar .

. -El acto de adjudicación y el contrato no se someterán a revisiones y/o aprobaciones administrativas posteriores, ni a cualquier otro requisito adicional distinto a los previstos en la ley de contratación estatal .

. -En los procesos contractuales intervendrá el jefe de la entidad y las unidades ejecutoras que la entidad señale en las normas del contrato. Los representantes legales de las entidades estatales pueden delegar Ja facultad para celebrar contratos en sus funcionarios del nivel directivo o ejecutivo .

. -Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no pueden intervenir en Jos procesos contractuales, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación de contratos, cuando hay licitación .

. -Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales autorizarán a los Gobernadores y Alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos .

. - Antes de abrir un proceso contractual la entidad debe haber elaborado Jos estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, cuando haya lugar a la figura de la licitación .

. - Las autoridades deben constituir las reservas y compromisos presupucsta]es necesarios para atender los ajustes resultantes de Ja aplicación de la cláusula de actualización de precios.

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.-Las autoridades deben incluir en sus presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir gastos improvistos ocasionados por retardos en pagos, revisión de precios por alteración de las condiciones previstas al momento de la suscripción del contrato .

. - Las entidades no deben exigir sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimiento de firmas, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando expresamente lo exijan las leyes especiales .

. -Cuando en la ejecución de un contrato se presente una solicitud, y la entidad estatal no la contesta dentro de los tres (3) meses siguientes, se entiende que la respuesta es positiva, configurándose el Silencio Positivo, y la autoridad encargada de dar la respuesta será responsable ante la ley .

. - Las autoridades no pueden rechazar solicitudes que se presenten por escrito, aduciendo inobservancia de formalidades establecidas por la entidad, si no que deben, de oficio subsanarlas y darles el trámite correspondiente .

. -La declaratoria de desierta de una licitación solo procede por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva, y debe declararse mediante

" , acto administrativo motivando de forma expresa y detallada las razones ¡ uu: d . d .. 1 · ro ¡ que con UJeron a esa ecisión .

. - La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas, no será motivo para rechazar las propuestas hechas, y estos requisitos se podrán subsanar posteriormente, antes de la adjudicación del contrato .

. - Los contratistas prestarán garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, y los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos. Esas garantías pueden consistir en pólizas, garantías bancarias, :fiducia en garantía, cartas de crédito y las demás autorizadas en la ley .

. - Está prohibido a todas las entidades del Estado el cobro de los Pliegos de Condiciones.

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3) Principio de responsabilidadu3

.- Los servidores públicos están obligados a buscar siempre el cumplimiento de los fines de la contratación, la correcta ejecución del contrato y la protección de los derechos de la entidad, del contratista y de terceros que puedan verse afectados con la ejecución del contrato .

. -Los servidores públicos deben responder por sus actuaciones y omisiones, cuando con ellas causen dañ.o a terceras personas, debiendo indemnizarlas.

Las entidades y los servidores públicos son responsables por abrir licitaciones sin elaborar previamente los pliegos de condiciones, diseños, estudios, planos, y demás actuaciones requeridas según la naturaleza del contrato, o cuando los mismos queden incompletos o sean ambiguos, que conduzcan a interpretaciones subjetivas .

. -Las actuaciones de los servidores públicos deben guiarse por las reglas sobre administración de bienes ajenos, y por los postulados que gobiernan una conducta ajustada a la ética y a la justicia .

. -La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a otros funcionarios de la entidad .

. -Los contratistas son responsables cuando formulen propuestas en las que fijen condiciones económicas y de contratación artificialmente bajas, con el propósito de obtener la adjudicación del contrato .

. - Los contratistas deben responder por haber ocultado al contratar, inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones, o por haber aportado información falsa .

. - Los contratistas deben responder, y la entidad debe velar por la buena calidad del objeto contratado.

113 Ver (Art. 26 Ley 80 de 1993).

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.-De confonnidad con el Artículo 21 de la ley 1150 de 2007, en ningún caso el jefe o representante legal de la entidad estatal quedará exonerado por virtud de la delegación de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.

13. Sobre la licitación pública y los tipos de contratos

Una licitllción es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula públicamente una convocatoria, para que en igualdad de oportunidades los interesados en participar presenten sus ofertas, y seleccionar entre las propuestas recibidas la mas favorable a la entidad.

Los documentos que contienen el texto de la licitación reciben el nombre de Pliegos de Condiciones, y a partir de la ley 1150 de 2007 ninguna entidad puede cobrar suma alguna por los pliegos.

Los pliegos de condiciones114 deben acogerse a los siguientes elementos para su debida fonnulación:

l. La descripción técnica, detallada y completa del objeto a contratar, o la ficha técnica del bien o servicio de condiciones técnicas unifonnes, según sea el caso.

2. Los fundamentos del proceso de selección, su modalidad, ténninos, procedimientos y las demás reglas objetivas que gobiernan la presentación de las ofertas así como la evaluación y ponderación de las mismas, y la adjudicación del contrato.

3. Las razones y causas que generarían el rechazo de las propuestas o la declaratoria de desierto del proceso.

4. Las condiciones de celebración del contrato, presupuesto, fonna de pago, mecanismos de cobertura del riesgo, y demás asuntos relativos al mismo.

114 Ver (Art. 6 Decreto 2474 de 2008).

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El detalle y descripción del objeto, sus características y condiciones técnicas se presentarán siempre en documento separable del pliego de condiciones, como anexo técnico, el cual, por regla general es público.

Al pliego de condiciones se anexará el proyecto de minuta del contrato a celebrarse y los demás documentos que sean necesarios.

En todos los procesos de licitación pública, la adjudicación deJ contrato se hará de forma obligatoria mediante resolución motivada, y en una audiencia pública.

La Audiencia Públicall5 es un acto público por medio del cual se informa a todos los ciudadanos acerca de todas las condiciones de un contrato especifico que va a suscribir la entidad estatal. Con este acto se garantiza el cumplimiento de los principios de transparencia, publicidad y objetividad.

En la Audiencia Pública participan, el jefe de la entidad estatal, quienes elaboraron los pliegos, los oferentes o proponentes, los miembros de las Corporaciones Publicas, los Órganos de Vigilancia y Control, las Veedurías Ciudadanas, Jos medios de comunicación y cualquier otra persona que desee asistir.

Además de las licitaciones públicas la ley trae unas excepciones, donde se pueden utilizan las siguientes figuras: Selección abreviada, Concurso de meritos, Contratación directa.

La Selección Abreviada.116 Es una modalidad de selección, también objetiva que se utiliza para ciertos casos en que, por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación, la cuantía o la destinación del bien, obra o servicio, se hace necesario un proceso de selección simplificado para garantizar la eficiencia de la gestión contractual.

11s VerArt. 9 Ley 1150de2007. 116 Ver Art. 2 núm. 2 Ley 1150 de 2007, Arts. 16 y S.S. Decreto 2474 de 2008.

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Causales de selección abreviada. Cuando se trate de adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades. Estos bienes y servicios son aquellos generalmente requeridos por las entidades y ofrecidos masivamente en el mercado, en condiciones equivalentes para quien los solicite en términos de prestaciones mínimas, y suficientes para la satisfacción de las necesidades de quien los adquiere; como por ejemplo, papelería, sillas plásticas, cemento, tejas, etc ...

Para este tipo de contratos se puede hacer uso de uno de los siguientes mecanismos: Mediante Subasta Inversa, Mediante Adquisición a través de Bolsas de Productos, y/o Mediante Compra por Acuerdo Marco de Precios.

La Subasta Inversa117, el Decreto 2474la define como una puja dinámica efectuada presencial o electrónicamente, mediante la reducción sucesiva de precios durante un tiempo determinado, de conformidad con las reglas previstas en el decreto y en los respectivos pliegos de condiciones.

La Negociación Electrónica. Es un nuevo sistema de contratación Uamado "de negociación electrónica'' pues de cierto modo desaparece la relación personal entre contratante y contratista, para convertirla en una negociación vía Internet. En esa puja de precios, gana el lote que menor precio oferte.

Bolsa de Productos. Aquí se aplican las normas legales establecidas para este tipo de mercados. Las bolsas de productos deberán estandarizar, tipificar, elaborar y actualizar un listado de los bienes y servicios de características, técnicas, uniformes y de común utilización susceptibles de adquisición por las entidades estatales, de modo que solo aquellos que se encuentren dentro de ese listado podrán ser adquiridos a través de la bolsa de que se trate.

Acuerdos Mareo de Precios. Permiten fijar las condiciones de oferta para la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización a las entidades estatales durante un

117 Ver Art. 2 Ley 1150 de 2007 y 18 del Decreto 2474 de 2008.

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periodo de tiempo determinado, en la forma, plazo y condiciones de entrega, calidad y garantía establecidas en el acuerdo.

La selección de proveedores mediante este sistema, le dan a la entidad que suscribe el acuerdo, la posibilidad, mediante órdenes de compra directa de adquirir los bienes y servicios ofrecidos.

En consecuencia, entre la entidad que formula la orden directa de compra y el proveedor se forma un contrato, en los términos y condiciones previstos en el respectivo acuerdo.

Contratación de Menor Cuantía. Entiéndase por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas, expresados en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) .

. -Para las entidades que tengan un presupuesto anual superior o igual a 1.200.000 SMLMV, la menor cuantía será hasta 1.000 SMLMV .

. - Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 850.000 SMLMV e inferior a 1.200.000 SMLMV, la menor cuantía será hasta 850 SMLMV .

. - Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 400.000 SMLMV :-u e inferior a 850.000 SMLMV, la menor cuantía será hasta 650 SMLMV .

. -Las que tengan un presupuesto anual superior o igual a 120.000 SMLMV e inferior a 400.000 SMLMV, la menor cuantía será hasta 450 SMLMV .

. - Las que tengan un presupuesto anual inferior a 120.000 SMLMV la menor cuantía será hasta 280 SMLMV.

li> Procedimiento en la contratación de menor y mínima cuantía

Para la menor cuantía:

l. Se debe publicar el proyecto de pliegos y el pliego de condiciones definitivo, en los términos previstos en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y en el Decreto 2474 de 2008.

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2. El pliego de condiciones señalará el término pam presentar propuestas, que en ningún caso podrá ser inferior a diez ( 1 O) días hábiles.

3. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la apertura del proceso, los posibles oferentes interesados manifestarán su interés, con el fin de conformar una lista de posibles oferentes.

4. Esa manifestación deberá hacerse a través de los medios señalados en los pliegos, de modo que la entidad pueda comunicar al interesado claramente, todo lo que tiene que ver con el proceso.

5. Cuando el número de posibles oferentes sea superior a diez (10) el representante legal de la entidad puede hacer un sorteo de consolidación de oferentes, pam escoger entre ellos un número no inferior a éste que podrá presentar ofertas en el proceso de selección, debiendo ceñirse en tal caso a las reglas fijadas en los pliegos de condiciones. Cuando el número de posibles oferentes sea igual o menor a diez ( 1 O) se debe adelantar el proceso con todos.

6. Vencido el término pam la presentación de las ofertas, la entidad procede a evaluarlas, de acuerdo a los lineamientos señalados en los pliegos, y adjudicará, mediante resolución motivada el contrato .. , ,'\ ( ...

u~~ : a quien presente la oferta mas favorable a la entidad, de conformi-dad con el Art. 12 del Decreto 2474 de 2008.

7. El término de evaluación jamás podrá ser superior al término establecido para la presentación de las propuestas.

8. La entidad debe comunicar la decisión de adjudicación del contrato a todos los oferentes que participaron del proceso de selección.

9. La entidad puede establecer en los pliegos de condiciones que las ofertas se hagan de manera dinámica, mediante la figura de la subasta inversa.

178


Para la mínima cuantía

Cuando el valor del contrato por celebrar sea igual o inferior al 1 0% de la menor cuantía, la entidad estatal podrá contratar tomando como única consideración los precios del mercado, sin que se requiera obtener previamente varias ofertas, haciendo uso del procedimiento que según el manual de contratación de la entidad satisfaga de mejor manera sus intereses.

Cuando la entidad adquiera bienes en establecimientos que correspondan a la definición de "GRAN ALMACÉN" señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se presumirá que ha adquirido a precios del mercado.

Contratos para la Prestación de Servicios de Salud. Sin perjuicio de lo establecido en las leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, las entidades tendrán sus propios reglamentos a los cuales han de ceñirse. No obstante el Decreto 2474 de 2008 en el Art. 47 establece que las entidades estatales que requieran la prestación de servicios de salud, deberán obtener por lo menos tres (3) ofertas de personas naturales o jurídicas que presten dichos servicios y se encuentren inscritas en el Registro Especial Nacional del Ministerio de la Protección Social.

La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto118• En este caso, si persiste la necesidad de contratar, y flJ la entidad no decide adelantar un nuevo proceso licitatorio, podrá iniciar dentro de los cuatro ( 4) meses siguientes a la declaratoria de desierta, un proceso de selección abreviada. La entidad puede modificar, en la futura contratación los elementos que a su juicio frustraron el proceso licitatorio, pero no podrá en ningún caso modificar el objeto esencial de la contrata-ción. Para la selección abreviada debe aplicar las reglas señaladas en los Artículos 44 y 45 del Decreto 2474 de 2008.

La enajenación de bienes del Estado. La entidad puede utilizar instrumentos de subasta, y todos los mecanismos autorizados por el derecho privado, siempre que se garantice transparencia, eficiencia y selección objetiva119•

118 Ver (Art. 21iteral d) de la ley 1150 de 2007 y Art. 48 del Decreto 2474 de 2008). 119 Ver (Art. 21iteral e) de la ley 1150 de 2007).

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Para los productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas120, el régimen legal es el establecido para la contratación en bolsas de productos.

Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que, a titulo enunciativo trae la ley 80 de 1993 en el Artículo 32. (Obra, consultoría, prestación de servicios, concesión y fiducia). (Art. 2 literal g) de la ley 1 I 50 de 2007 y Art. 51 del Decreto 2474 de 2008).

Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincmporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de calle, niños y niñas y jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en delitos contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, re-socialización, y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fi-,--, l\ "'-:

: l" !ru ; duciarios que demanden.

En los contratos a los que nos acabamos de referir, y que estén directamente relacionados con el desarrollo o ejecución de los proyectos allí mencionados, las entidades estatales tomarán como única consideración los precios del mercado, haciendo uso del procedimiento que según el manual de contratación de la entidad satisfaga de mejor manera sus intereses121

Contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y la se~PUidad nacional. Son, para estos propósitos los bienes y servicios que requieran, la Presidencia de la Repúb1ica, las entidades del sector defensa, el DAS, la Fiscalía, el INPEC, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Superior de la Judicatura. Aquí hablamos de

120 Ver (Art 21iteral f) de la ley 1150 de 2007 y Art 49 del Decreto 2474 de 2008). 121 Ver (Art 21iteral h) de la ley 1150 de 2007 y Art 52 del Decreto 2474 de 2008).

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armamento, blindaje, explosivos, uniformes de dotación, personal de seguridad, alimentación para las fuerzas armadas y la policía, medicamentos y servicios asistenciales de alto costo y similares122• El procedimiento para la celebración de estos contratos será el establecido en los Artículos 44 a 46 del Decreto 2474 de 2008 que reglamenta la contratación de menor y de mínima cuantía

Concurso de Méritos123

Corresponde a la modalidad prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrán utilizar sistemas de concurso abierto o de precalificación. En este último caso la conformación de la lista de precalificados se hará mediante convocatoria pública, permitiéndose establecer listas limitadas de oferentes, teniendo en cuenta criterios tales como, experiencia, capacidad intelectual y de organización de los proponentes, según sea el caso.

En desarrollo de los procesos de selección de estos contratistas, las propuestas técnicas o de proyectos podrán ser presentadas en forma anónima ante jurado plural, impar, deliberante y calificado.

La ley establece que en este tipo de contratos no se puede ponderar el precio de la propuesta como factor de escogencia en la selección.

Contratación directa124

Esta modalidad de contratación solamente procede en Jos siguientes casos: Urgencia manifiesta; Contratación de empréstitos; Contratos interadministrativos; Contratación de bienes y servicios para la seguridad nacional; Contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas; Contratos de encargo fiduciario; Cuando no exista pluralidad de oferentes en el mercado; Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas naturales; Arrendamiento o adquisición de inmuebles.

122 Ver (Art 21iteral i) de la ley 1150 de 2007 y Art. 53 del Decreto 2474 de 2008). 123 Ver (Art. 2 núm. 3 Ley 1150 de 2007 y Arts. 54 y S.S. Decreto 2474 de 2008). 124 Ver (Art. 2 núm. 4.Ley 1150 de 2007 Arts.6- 77 y S.S. Decreto 2474 de 2008).

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En ninguno de los anteriores casos es obligatorio el uso o publicación de pliegos de condiciones.

La entidad, antes de dar apertura a este proceso de selección debe justificar los fundamentos jurídicos que soportan esta modalidad de contratación. Igualmente debe tener en cuenta los principios de transparencia, economía, y responsabilidad.

Normas Generales:

Cuando la entidad vaya a hacer uso de esta modalidad de contratación, deberá expedir un acto administrativo que contendrá: El señalamiento de la causal que se invoca; la determinación del objeto a contratar; el presupuesto para la contratación y las condiciones que se exigirán a los proponentes, si los hubiere, o al contratista; la indicación del lugar donde se podrán consultar los estudios y documentos previos, salvo cuando se trate de la urgencia manifiesta.

14. Sobre la selección objetiva del contratista

Es objetiva la selección cuando la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en considera

f! ción factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. Hay objetividad en la selección cuando:

.-Se tiene en cuenta la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes .

. - Se tiene en cuenta la oferta mas favorable, como la que, cumpliendo los anteriores requisitos, y ajustada a los parámetros fijados en los pliegos, resulta ser la mas ventajosa para la entidad. No se trata del precio más bajo, o del menor plazo, sacrificando la calidad de la obra o servicio. (Art. 12 Decreto 2474 de 2008) .

. - Cuando se trata de adquirir bienes y/o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, las entidades estatales deben fijar como único factor de evaluación, el menor precio ofrecido.

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.-En los procesos para la selección de consultores, se deben valorar solo los aspectos técnicos de la propuesta, teniendo en cuenta experiencia, equipo de trabajo, pero en ningún caso se puede incluir el precio como factor de escogencia.

15. Sobre los derechos y deberes de contratistas y entidades estatales125

1. Exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado.

2. Adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y pago de las sanciones pecuniarias a que haya lugar.

3. Solicitar actualizaciones o revisión de precios cuando se presenten situaciones que alteren en su contra equilibrio económico o financiero del contrato.

4. Adelantar revisiones periódicas al objeto contratado para verificar que cumpla con la calidad ofrecida por el contratista, y adelantar las acciones que correspondan cuando tales condiciones no se cumplan.

5. Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los ser- flA~ vidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual.

6. Actuarán de tal modo que por causa de ellas no sobrevenga una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.

Derechos

l. Recibir oportunamente la remuneración pactada.

125 Ver (Arts. 4 y 5 Ley 80 de 1993).

183


2. Colaborar con la entidad contratante en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que sea de la mejor calidad.

3. Acudir a las autoridades para obtener la protección de sus derechos derivados del contrato y la sanción para quienes los desconozcan o vulneren.

4. Garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y responder por ellos.

5. No acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley con el fin de obligarlos a hacer u omitir algo.

16. Sobre las etapas del contrato estatal

En los procesos contractuales se surten tres (3) etapas básicas, que son: 1.- Etapa Previa o Precontractual; 2.- Etapa Contractual; 3.- Etapa Postcontractual.

l. Etapa previa o precontractual

Son las fases que se deben cumplir antes de la suscripción del contrato, y se pueden resumir en las siguientes:

a) Análisis de conveniencia y oportunidad: Tiene por objeto justificar la inversión que se piensa hacer, y es una herramienta que facilita al repre

. sentante legal de la entidad la toma de decisiones. Según sea el objeto a contratar, este análisis debe comprender los siguientes puntos:

~ Identificación y concreción de la necesidad. ~ Oportunidad de la contratación por realizar. ~ Estudios de mercadeo. ~ Estudio técnico y económico. ~ Estudio del impacto ambiental. ~ Estudio juridico.

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b) Preparación y presentación de programas y proyectos. Concluido el trámite anterior, estos estudios se deben radicar en el Banco de Programas y Proyectos de la entidad, y se selecciona el proyecto como viable.

e) Expedición del Certificado de Disponibilidad PresupuestaL Concluido el paso anterior, el representante legal de la entidad solicita el certificado de disponibilidad presupuestal, que es con lo que se asegura la existencia de recursos, y por lo mismo hace viable la apertura del proceso contractual. (Numeral 6 del Artículo 25 de la ley 80 de 1993).

d) Autorizaciones y aprobaciones. Luego de lo anterior, el representante legal de la entidad impartirá las autorizaciones y aprobaciones que establecen las normas legales y las propias de la entidad para poder contratar, como por ejemplo, el acto administrativo mediante el cual se faculta para celebrar contratos, o el acto administrativo ordenando la apertura del proceso contractual.

e) Elaboración de los Pliegos de Condiciones. Con la debida antelación a la apertura del proceso de selección, o a la firma del contrato, (según se trate o no de licitación) deben elaborarse los pliegos de condiciones.

Tanto el proyecto de pliego de condiciones, como los pliegos definitivos deben ser puestos a consideración de los posibles oferentes, con la debida !U't: antelación, para que puedan conocerlos y plantear a la entidad observacio-nes y/o aclaraciones sobre los mismos.

t) Solicitud de Oferta o Invitación Pública. Cuando se trate de contratación directa han de cursarse a los posibles oferentes las respectivas invitaciones a presentar ofertas, y en la licitación, entregarse los respectivos pliegos de condiciones.

g) Aprobación de la propuesta favorecida. Una vez presentadas todas las propuestas dentro de los términos establecidos por la entidad, y evaluadas de conformidad con los lineamientos establecidos en el pliego de condiciones, la entidad procede a adjudicar el contrato al oferente que presentó la solicitud más ajustada a los pliegos, y por lo mismo, más conveniente a la entidad.

185

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2.- Etapa contractual

Aquí es donde surgen las obligaciones de las partes del contrato. Esta fase va desde la notificación de la adjudicación del contrato, pasa por la aceptación del oferente favorecido, sigue con la elaboración y suscripción del contrato, y va hasta la terminación del mismo. En una contratación regular se siguen los siguientes pasos:

~

~

~

~

~

~

~

~

~

~

>

~

~

Acto Administrativo adjudicando el contrato. Respuesta del contratista aceptando la adjudicación. Elaboración y firma del contrato. Entrega del contratista de todos los documentos solicitados por la entidad. Constitución de las garantías a cargo del contratista (pólizas). Acto administrativo aprobando las garantías presentadas por el contratista. Acta de iniciación de la obra. Desembolso del anticipo. Ordenes e informes de interventoría. Actas de modificaciones, adiciones, aclaraciones y demás circunstancias contractuales. Pagos parciales de obra, de conformidad con lo establecido en los pliegos y en el contrato. Informes de ejecución de obra. Acta de entrega y recibo final de obra y/o servicio.

3.- Etapa postcontractual

Terminado el contrato, sigue el procedimiento de su liquidación final y definitiva. Aquí participan las dos partes y el interventor, y es el escenario donde se examina el estado económico de la relación contractual, como por ejemplo quien le quedó debiendo a quien, y porque concepto. Cuando se logra un acuerdo sobre todas las situaciones planteadas, la entidad expide un Acto Administrativo motivado reconociéndole al contratista las sumas de dinero a que haya lugar y declarando la liquidación definitiva del contrato.

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La liquidación del contrato solo queda en firme cuando quede ejecutoriado el acto administrativo que la ordenó.

17. Sobre la liquidación de los contratos estatales116

El Artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece que la liquidación del contrato se puede hacer por mutuo acuerdo en el término fijado en los pliegos, o dentro del que acuerden las partes. En defecto de lo anterior, la liquidación se debe realizar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga.

Cuando citado el contratista, no se presenta a la liquidación, o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, la entidad estatal tiene la facultad de liquidarlo de forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma se puede realizar en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que nos referimos en los incisos ante-riores, ya sea por mutuo acuerdo o de forma unilateral por la entidad estatal. )lit-

El contratista tiene derecho a plantear salvedades a la liquidación propuesta, y en ese caso la liquidación unilateral solo procede en los puntos que no hayan sido objeto del acuerdo.

Terminación anormal del contrato las clausulas excepcionalesm

La ley ha dotado a las entidades estatales de unas herramientas para que puedan cumplir con el objeto contractual, y son las clausulas excepcionales de interpretación unilateral, modificación unilateral, terminación unilateral, caducidad y reversión.

126 Ver (Art. 11 Ley 1150 de 2007). 127 Ver (Art. 14 Ley 80 de 1993).

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1. Interpretación Unilateral128

Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones, que puedan conducir a la paralización de la obra o a la afectación grave del servicio que con el contrato se pretende satisfacer, la entidad estatal, si no logra un acuerdo con el contratista, mediante acto administrativo, debidamente motivado interpretará las cláusulas objeto de la discrepancia

2. Modificación Unilateral129

Si durante la ejecución del contrato, y para evitar su paralización, o la afectación grave del servicio que con el se pretende satisfacer, fuere necesario introducir modificaciones al contrato, y las partes no se logran poner de acuerdo, la entidad estatal mediante acto administrativo debidamente motivado lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios.

Si esas modificaciones alteran el valor del contrato en un 200/o o más del valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución.

En este evento la entidad ordenará la liquidación del contrato y tomará las medidas que fueren necesarias para garantizar la terminación del objeto del mismo.

3. Tenninación Unilateral130

Cuando se presente una de las siguientes situaciones, la entidad estatal, mediante acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato:

> Cuando las exigencias del servicio público lo requieran, o la situación de orden público lo imponga.

128 Ver (Art. 15 Ley 80 de 1993). 129 Ver (Art. 16 Ley 80 de 1993). 130 Ver(Art. 17 Ley 80 de 1993).

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);>- Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.

);>- Por interdicción judicial del contratista, si es persona natural, o por liquidación obligatoria del contratista, si es persona jurídica.

);>- Por cesación de pagos, concurso de acreedores, o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.

4. Caducidad Del Contrato131

La Caducidad es una estipulación en virtud de la cual si se presenta algún hecho constitutivo de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad estatal mediante acto administrativo debidamente ejecutoriado da por terminado el contrato y ordena su liquidación en el estado en que se encuentre.

Cuando se declara la caducidad, el contratista no podrá exigir ningún tipo de indemnización, y se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas en la ley.

5. Reversión132

En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se debe pactar que al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser de propiedad de la entidad contratante, sin que por ello la entidad deba efectuar compensación alguna al concesionario.


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18. Sobre el perfeccionamiento del contrato estatal133

Los contratos estatales quedan perfeccionados, y por lo mismo obligan a las partes cuando se logra el acuerdo sobre su objeto y contraprestaciones y eso se registra en un escrito que las partes firman; sin embargo para su ejecución se requiere previamente la existencia del certificado de disponibilidad presupuesta] y la aprobación de las garantías exigidas al contratista.

Aún en el caso de contrataciones producto de la Urgencia Manifiesta, la orden al contratista debe darse siempre por escrito.

19. Sobre la contratación en situación de urgencia manijiestti34

Existe Urgencia Manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro. Son casos de urgencia manifiesta los siguientes:

.- Cuando se presentan situaciones relacionadas con estados de excepción, que son básicamente problemas de orden público, económico o social.

.- Cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas .

. -Cuando se presenten situaciones similares a las anteriores, que imposibiliten acudir a los procedimientos de contratación regular previstos en las normas de contratación estatal que hemos visto.

La urgencia manifiesta debe ser declarada siempre mediante acto administrativo debidamente motivado.

Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, la entidad estatal puede hacer traslados presupuesta! es internos.

133 Ver (Arl41 Ley 80 de 1993). 134 Ver (Art. 42 Ley 80 de 1993}.

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Control de la urgencia manijiesta135

Inmediatamente después de celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, se debe entregar copia tanto del acto administrativo como de los contratos, de los traslados presupuestales, y de todos las actuaciones realizadas al funcionario o al organismo que ejerza el control fiscal de la respectiva entidad, para que éste se pronuncie en un término de dos (2) meses sobre los hechos y las circunstancias que determinaron su declaración.

Si el funcionario u organismo de control fiscal encuentra infundados los argumentos en que se esgrimieron para declarar la urgencia manifiesta, enviará todas estas actuaciones a los funcionarios competentes, para que inicien las acciones judiciales y/o administrativas correspondientes. De conformidad con la Ley el uso indebido de la figura de la contratación de urgencia es causal de mala conducta.

20. Sobre la nulidad de los contratos136

Los contratos son absolutamente nulos, y no se pueden sanear y por lo tanto es necesario terminarlos y liquidarlos en el estado en que se encuentren, cuando: Se celebren con personas incursas en cualquiera de las causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la Ley; se celebran contra expresa prohibición Constitucional o legal; se celebran con desvió o abuso del poder; se declaran nulos los actos administrativos en que se fundamenten; se celebran sin dar el mismo tratamiento contractual, tanto a los oferentes nacionales como a los extranjeros.

Esta nulidad la puede pedir el contratista, la entidad estatal, el Ministerio Público, o cualquier ciudadano que considere que procede.

La nulidad produce efectos a partir del momento en que sea declarada; luego las actuaciones realizadas antes de ese momento, son completamente validas y en consecuencia obligan a las partes.


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21. Sobre el registro único de proponentes137

.- Todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se deben inscribir en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

.- En ese Registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente .

. - Serán los mismos proponentes, los que se clasificarán y calificarán en ese registro, de conformidad con los documentos que aporten sobre su experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización de contrataciones anteriores, y corresponde a las Cámaras de Comercio verificar la veracidad de esas informaciones .

. - Cada mes las entidades estatales deben enviar a la Cámara de Comercio de su domicilio, la información concerniente a los contratos, su cuantía, cumplimiento, multas y sanciones relacionadas con los contratos que hayan sido adjudicados, los que se encuentren en ejecución y los ejecutados. El servidor público encargado de remitir esa información, que incumpla

-¡ !'¡ ,, esta obligación incurrirá en causal de mala conducta. u~¡

.- Cuando la Cámara de Comercio realice la verificación de la información aportada por el inscrito, publicará el acto de inscripción, el cual es susceptible del recurso de reposición, el cual deberá interponerse por escrito ante la respectiva Cámara de Comercio, durante los treinta (30) días siguientes a la publicación, recurso que podrá interponer cualquier persona .

. -Cuando la Cámara de Comercio en la verificación que haga, encuentre que el inscrito ha aportado información falsa, o haya alterado s su favor la calificación, se le cancelará su inscripción en el registro, y como consecuencia quedará inhabilitado para contratar con las entidades estatales por cinco (5) aftos, sin perjuicio de las sanciones de tipo penal a que haya lugar, y si reincide la inhabilidad para contratar será permanente.

137 Ver (Arl 6 Ley 1150 de 2007).

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.-La información contenida en el Registro es pública y su consulta será gratuita.

» Cuando NO se requiere estar inscrito en el registro único de proponentes

No se requiere del registro, ni de calificación, ni de clasificación en las siguientes contrataciones: Casos de contratación directa; Contratos de prestación de servicios de salud; Contratos que no superen el 10% de la menor cuantía de la respectiva entidad; Enajenación de bienes del Estado; Contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria ofrecidos en bolsas de productos legalmente constituidas; Contratos que tengan por objeto actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta; Los contratos de concesión de cualquier índole.

En los casos anteriormente señalados corresponderá a las entidades estatales contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

22. Sobre el juez competente en controversias entre el estado y el contratista138

El Juez competente para conocer y decidir sobre las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, es el de lo Contencioso Administrativo.

Pero la Ley 80 prevé unos mecanismos para que no tengan que ir hasta los juzgados, si no que en el mismo contrato arreglen los problemas que se presenten

138 Ver (Art. 75 Ley 80 de 1993)

193


Solución de controversias contractuales139

Las entidades estatales y los contratistas pueden solucionar en forma ágil, rápida y directa las diferencias y discrepancias surgidas en la actividad contractual, pudiendo acudir a cualquiera de los mecanismos alternativos de solución de conflictos establecidos en la ley, tales como: La conciliación, la amigable composición, la cláusula compromisoria.

La cláusula compromisoria, es una cláusula que se incluye en los contratos, a fin de someter a la decisión de árbitros las diferencias que puedan surgir por razón de la celebración del contrato y de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación.

Los árbitros serán tres, su decisión debe ser en derecho, y su elección y actuación está sujeta a las leyes que regulan el arbitramento. En contrataciones de menor cuantía solo se puede designar un árbitro.

Interpretación de las reglas contractuales148

Tanto el Juez, como las partes, y todo aquel encargado de resolver asuntos contractuales, debe tener en cuenta que en la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas, y en las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios previstos en las leyes que rigen la contratación estatal, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos bilaterales; o sea los que celebran dos partes.

Del equilibrio económico contractual141

Significa que en los contratos estatales se debe mantener siempre la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o contratar, según el caso.

139 Ver (Arts. 68 y s.s. Ley 80 de 1993). 140 Ver (Art. 28 Ley 80 de 1993). 141 Ver (Art. 27 Ley 80 de 1993).

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Si esa equivalencia se rompe por causas no atribuibles a quien resulte afectado, las partes deben adoptar, en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.

Distribución de riesgos en la contratación estatal141

La ley 1150 de 2007 ordena que en los pliegos de condiciones se tiene que incluir la estimación y la asignación, a la entidad estatal o al contratista, de los riesgos previsibles.

Se tiene que respetar el equilibrio económico contractual, según el cual los riesgos imprevisibles los asume la entidad estatal la previsibilidad implica un análisis, proceso por proceso de las futuras partes antes de la celebración del contrato.

23. Sobre la contratación estatal por internet143

Sistema electrónico para la contratación pública (SECOP) 144

Para materializar los objetivos de la contratación por medios electrónicos, el Gobierno Nacional debe desarrollar el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) el cual permitirá:

.-Disponer de las funcionalidades tecnológicas para realizar procesos de contratación electrónica bajo los métodos de selección, ya sea mediante licitación pública, selección abreviada, concurso de meritos y contratación directa .

. -Servir de punto único de ingreso de información y de generación de reportes para las entidades estatales y la ciudadanía .

. - Contar con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos.

142 Ver (Art. 4 Ley 1150 de 2007). 143 Ver (Art. 3 Ley 1150 de 2007). 144 Ver (Art. 3 Ley 1150 de 2007).

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.- Integrará el Registro Único Empresarial de las Cámaras de Comercio, el Diario Único de Contratación Estatal y los demás sistemas que involucren la gestión contractual pública. Así mismo se articulará con el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE) sin que este pierda su autonomía para el ejercicio del control fiscal a la contratación pública.

En ningún caso la administración del SECOP supone la creación de una nueva entidad.

La ley de contratación estatal es de obtigatorio cumplimiento

A partir de la ley 1150 de 2007 todos los contratos que celebren las entidades estatales con asociaciones o cooperativas, y en general con cualquier organización solidaria, aún con las cooperativas conformadas por entidades territoriales, se tienen que someter obligatoriamente a las leyes que regulan la contratación estatal, y tienen que participar en igualdad de condiciones con los particulares.

196


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