mecanismos para la formulación de programas de … · a través del análisis de los aspectos...

IV CURSO INTERNACIONAL CISMID-JICA Lima, 13 al 31 de Octubre del 2003

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Mecanismos para la Formulación de Programas de Prevención y

Mitigación de Riesgos en la Gestión Local del AMC.

Ing. Benithmar Carolina Ascanio

Caracas - Venezuela Email: [email protected]

RESUMEN

Para gestionar los riesgos es necesario abordar las causas fundamentales que incrementan la vulnerabilidad y efectuar un cambio en las políticas municipales hacia la prevención y mitigación de los mismos. Es necesario incorporar acciones en los planes operativos de las direcciones y/o gerencias ya existentes en cada una de las instituciones municipales, sin necesidad de crear nuevas estructuras organizativas, a objeto de que se inserte transversalmente la variable riesgo y por lo tanto, forme parte de los procesos de planificación municipal y se institucionalice el proceso de “Gestión de Riesgo” como eje transversal a las distintas políticas que podrían desarrollarse en el ámbito municipal. Es por ello que a nivel del Área Metropolitana de Caracas se están ejecutando programas para que el tema de la prevención forme parte de los procesos del desarrollo, y en este sentido uno de los programas más importantes lo constituye el Preandino. El Preandino permite en primer lugar establecer un diagnostico de los niveles institucionales a fortalecer en esta materia y da una visión de que acciones se deben ser implementadas en los planos operativos en materia de prevención, mitigación, rehabilitación y reconstrucción; y en segundo lugar, crea un marco convenio interinstitucional con el cual se pretende que los programas de prevención y mitigación de riesgos, transciendan ante los constantes cambio políticos y sean sostenible en el tiempo dado que representa una inversión de gran rentabilidad en términos sociales, económicos y políticos, y en tercer lugar le brinda información referente a las amenazas, vulnerabilidad y riesgos asociados a ellas en los municipios que integran el AMC a los planificadores y tomadores municipales a través de los cuales pueden programar y ejecutar acciones concretas teniendo presente la variable riesgo en los planes y programas que incidan en la cotidianidad del desarrollo de los municipios.


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INTRODUCCIÓN A raíz de la tragedia ocurrida en el Estado Vargas-Venezuela (Dic 99), surge la necesidad de que el tema de gestión de riesgo sea eje transversal a los procesos de planificación en el Área Metropolitana de Caracas (AMC), y es por ello que a nivel Nacional y del Área Metropolitana de Caracas se da inicio a importantes programas en materia de prevención y mitigación de riesgos. El “Programa de Gestión de Riesgo y Reducción de Desastres” del Fondo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (FONACIT) adscrito al Ministerio de Ciencia y Tecnología con el objeto de implementar instrumentos de carácter científico y tecnológico que respalden las acciones que deben ser implementadas por las distintas instituciones del quehacer nacional, que permitan acciones concretas para gestionar el riesgo y posibilitar la reducción de desastres socionaturales en Venezuela. El “Programa Preandino” ejecutado a través de la Corporación Andina de Fomento y del cual haré énfasis en el presente documento. El Preandino busca lograr el fortalecimiento de las instituciones planificadoras locales que integran el AMC promoviendo mecanismos que permitan el fortalecimiento de las mismas y el desarrollo de programas de prevención y mitigación de riesgos. Una de las herramientas que aporta el Preandino es el Global Report, un instrumento que mediante la aplicación de una matriz con indicadores asociados al tema de prevención permite establecer un primer diagnostico de la institucionalidad en cuanto a aspectos tales como:

Incorporación de la prevención y manejo de riesgos en la planificación del desarrollo, Marco institucional legal y organizativo, Desarrollo del conocimiento científico y aplicado para prevención y manejo de riesgos, Aplicación del conocimiento para la reducción de vulnerabilidades, Desarrollo de conciencia sobre prevención y reducción de riesgos y Participación de la sociedad en prevención.

A través del análisis de los aspectos antes contemplados en el Preandino es posible determinar los instrumentos legales existentes en los municipios, el marco institucional existente, y un diagnostico de las iniciativas y actividades en ejecución en materia de prevención, se pueden establecer una serie de acciones que contemplen la variable riesgo y que sean ejecutada por los municipios a través de los planes operativos anuales ya que permite que mediante los recursos físicos y financieros contentivos en el mismo se puedan llevar a cabos las acciones que se requieran en materia de prevención y mitigación de riesgos. Al considerar la variable riesgo en dichos planes se puede lograr la inserción del tema de la prevención y mitigación de manera transversal en la institución, promover la participación proactiva y estratégica de Direcciones y/o Gerencias tales como : Planificación, Presupuesto, Infraestructura, Socioeconómico, Salud, por citar algunas; y


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garantizar los recursos financieros que permiten ejecutar las acciones en materia de mitigación y estar preparados ante un eventual desastre. Otro de los programas y a manera referencial que se encuentra en ejecución en el AMC es el “Plan Básico de Prevención de Desastres en el Distrito Metropolitano de Caracas de la República _bolivariana de Venezuela”, con el apoyo de la agencia de Cooperación Internacional del Japón y la participación de instituciones nacionales y locales del AMC.

1.1.- MARCO REFERENCIAL: ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS El Área Metropolitana de Caracas (AMC) se encuentra localizada en el lado sur de la Cordillera de la Costa y abarca una extensión de 776.675 km2 , la cual se encuentra integrada por los Municipios Baruta, Chacao, El Hatillo, Sucre y Libertador.

LOCALIZACIÓN DEL AREA METROPOLITANA DE CARACAS

El AMC presenta elevados niveles de vulnerabilidad por estar expuesta a amenazas de origen geodinámico, hidrometeorológico, hidrogeodinámico y sísmico, y en muchos casos


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las mismas se han materializado requiriendo cuantiosas inversiones por parte de las instituciones de los municipios que la integran.

A continuación y a manera de ejemplo se presentan algunos mapas donde se pude observar la parte de la red hidrográfica que constituye el AMC, parte de la amenaza hidrogeodinámica y zonas susceptibles a deslizamientos y caídas de arboles.


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Fuente: Los mapas fueron tomados de l Cuerpo de Bomberos –Distrito Metropolitano de Caracas

Fuente: Base de datos DesInventar –VZLA- Municipios que integran el AMC (1950-1999)

Nº DESASTRES AMC 1900-1999

HISTOGRAMA TEMPORAL

No. deDesastres

0

5

10

15

20

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

INUNDACION- 11

DESLIZAMIENTO- 55

SISMO- 1

HURACAN- 1

ALUVION- 19

ALUD- 2

INCENDIO- 20

FORESTAL- 1

EXPLOSION- 4

ESTRUCTURA- 4

ACCIDENTE- 25

OTROS- 4


COMPARATIVO POR EVENTOS

No. deDesastres

0

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35


COMPARATIVO POR GEOGRAFIA

No. deDesastres

0

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No. de Desastres

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INUNDACION 40

DESLIZAMIENTO 141

Fuente: Base de datos DesInventar –VZLA- Municipios que integran el AMC (1900-1999)

En las mapas y gráficos presentados se puede apreciar que la tendencia es al aumento de los desastres debido al incremento de los niveles de vulnerabilidad producto del crecimiento demográfico acelerado, la concentración de la población en zonas de riesgo, el mal uso del suelo, la falta o mal manejo de instrumentos legales, entre otros; pudiendo ratificarse la necesidad establecer y ejecutar acciones especificas en materia de prevención y mitigación de riesgo en el Área Metropolitana de Caracas.

RIESGOS GEOLÓGICOS-GEOTECNICOS AMC (%)

Fuente: Base de datos DesInventar –VZLA- Municipios que integran el AMC

(1950-1999)

Antimano- 13

Caricuao- 14Catedral- 2Coche- 1

El Junquito- 8El Paraiso- 2El Recreo- 8

El Valle- 8La Pastora- 4La Vega- 5Macarao- 8San Agustin- 3San Bernandino-

San José- 4San Juan- 1San Pedro- 1

Santa Rosalía- Santa Teresa- 1Sucre- 5323 de Enero- 11Baruta- 5El Cafetal- 4

Filas de MarichLa Dolorita- 1

No. deDesastres

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1.2.- MARCO CONCEPTUAL: LA GESTIÓN DE RIESGO Primeramente es necesario definir el termino Sosteniblidad. Wilches-Chjaux, (1998) la define como la capacidad de un sistema o proceso para cumplir el objetivo o propósito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores, y para transformarse y evolucionar cuantitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos de los cuales depende la permanencia en el largo plazo del mismo sistema o proceso. En este sentido, la Gestión de Riesgo comprende estrategias, programas y acciones que nos conlleva al desarrollo sostenible mediante una planificación que incorpore la variable riesgo y por lo tanto nos conduce a la reducción de las vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y ambientales en los municipios.

La Red(1998), define Gestión de Riesgos como: “Capacidad de los actores sociales de desarrollar y conducir una propuesta de intervención consciente, concertada y planificada, para prevenir o evitar, mitigar o reducir el riesgo existente en una localidad o en una región, para llevarla a un desarrollo sostenible”

La política de gestión de riesgos debe tener como objetivos centrales cuatro aspectos importantes:

Reducción de riesgos y prevención de desastres,

Socialización de la prevención-mitigación,

Respuesta efectiva en caso de emergencia,

Recuperación rápida y sostenible de zonas afectadas,

y como conceptos claves del proceso Amenaza, Riesgo y Vulnerabilidad. Las definiciones se presentan a continuación:

El Riesgo se define como la probabilidad de ocurrencia de efectos adversos sobre el medio natural y humano en un sitio particular y durante un tiempo de exposición determinado. Se deriva de la relación o interacción de la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos expuestos. Estos elementos pueden ser personas, edificios, industrias, elementos o sistemas de infraestructura como carreteras, puentes, y servicio de teléfonos, o el medio ambiente. Su vulnerabilidad se relaciona con los factores físicos, sociales, económicos, ambientales y políticos presentes tanto como el grado de exposición a la amenaza. El riesgo por tanto es específico a una amenaza y con relación a un sujeto en particular. El grado de riesgo al que esta sometido una sociedad esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de manejar los factores de amenaza y vulnerabilidad que la afectan.


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Vulnerabilidad1: Probabilidad de que una comunidad, expuesta a una amenaza natural, según el grado de fragilidad de sus elementos (infraestructura, vivienda, actividades productivas, grado de organización, sistemas de alerta, desarrollo político-institucional y otros), pueda sufrir daños humanos y materiales. Puede ser analizada desde diferentes perspectivas (física, social, política, tecnológica, ideológica, cultural y educativa, ambiental e institucional).

Amenaza: Probabilidad de que se produzca un fenómeno de origen natural o humano y que puede manifestarse en un lugar específico, con una intensidad y duración determinada.

La gestión integral de riesgo como estrategia para la reducción de las vulnerabilidades debe tener presente lo siguiente:

El enfoque conceptual de la gestión de riesgos.

Planes orientados a la reducción de desastres entre los que destacan: las Resoluciones sobre el Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales y el Programa Regional Andino Para la Prevención y Mitigación de Riesgos.

Instrumento legales (normas, leyes, ordenanzas y planes de desarrollo urbano local, entre otros).

Los participantes en el proceso: Organismos de planificación, ministerios ejecutivos, Centros de preparación para emergencias, comunidad científica y de ingeniería, comunidades locales, organismos de cooperación técnica, entidades de financiamiento para el desarrollo, organizaciones no gubernamentales y el sector privado.

Identificación y clasificación de las amenazas (de origen natural y antrópico)-Inventario de registros históricos

La naturaleza de los eventos (tipos de evento, características, frecuencia, severidad y consecuencias.)

Identificación y análisis de los factores que incrementan la vulnerabilidad.

Fases a considerar en el proceso: antes de un evento: (mitigación) / durante: (respuesta) / después:

( rehabilitación y reconstrucción). (Ver Ciclo de los desastres)

El fortalecimiento de la capacidad institucional, el desarrollo de programas de autoprotección ciudadana y la participación del sector privado.

1 UN TEMA DEL DESARROLLO: LA REDUCCIÓN DE LA VULNERABILIDAD FRENTE A LOS DESASTRES Banco Interamericano de Desarrollo-Comisión Económica para América Latina y el Caribe Sede Subregional en México

CICLO DE LOS DESASTRES, OFDA.1995


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1.3.- EL PROGRAMA REGIONAL ANDINO PARA LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE RIESGOS (PREANDINO) La Corporación Andina de Fomento, en el marco del Programa Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos (PREANDINO) inicia importantes iniciativas a nivel del AMC con el objeto de impulsar y apoyar la formulación de políticas de prevención y mitigación de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organización institucionales orientados a incorporar el enfoque de prevención en la planificación de desarrollo, en los cinco país andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela).

El Preandino- Venezuela a partir de las experiencias nacionales esta actuando a nivel local en el Área Metropolitana de Caracas, con el objeto de impulsar y apoyar la formulación de políticas locales de prevención y mitigación de riesgos con visión de desarrollo, fortalecer la institucionalidad municipal existente, así como institucionalizar la prevención en el AMC. Como aporte importante y herramienta estratégica que ha venido aplicando el Preandino para la evaluación de iniciativas orientadas a la prevención y reducción de riesgos, tendencias de incorporación y mecanismo para establecer un índice de internalización de la prevención y del manejo de riesgos se encuentra el Global Report.

El Global Report representa un instrumento metodológico que permite visualizar los procesos en el tema de la prevención mediante la evaluación cuantitativa y cualitativa de aspectos tales como:

Políticas y Estrategias,

Conocimiento y caracterización de los fenómenos, amenazas, vulnerabilidades y riesgos,

Instrumentos para la prevención: Planes, Ordenación del Territorio, Información, Educación, Organización y capacitación comunitaria, Vigilancia, control y Obras de infraestructura

La evaluación de tendencias de incorporación de la prevención permite identificar los factores que influyen en la reducción de desastres con el objeto de que se incorporen en los procesos del desarrollo. Los indicadores que contempla el Global Report para la evaluación de las iniciativas se presentan a continuación:

INDICADOR VARIABLE CRITERIO DE MEDICIÓN

Compromiso político para la incorporación de la prevención en el sistema de valoración política

Incidencia en declaraciones oficiales, decisiones formales sobre prevención y programas de alto nivel para promover la prevención

Marco institucional

Incidencia en el desarrollo de la institucionalidad para el manejo de riesgos

organización existente, los soportes legales y el Presupuesto para fortalecimiento institucional y para acciones que lo requieran


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INDICADOR VARIABLE CRITERIO DE MEDICIÓN Planes de prevención Contribuye a la preparación de planes de prevención

Incorporación de la prevención en los planes de desarrollo y mecanismos de control

Apoya incorporación prevención en planes de desarrollo, evaluación de riesgos en los proyectos (directamente o conjunto con los estudios de impacto ambiental) y mecanismos de coordinación para elaboración de planes. facilidades críticas para protección o alternativas frente a situaciones de desastres (Proyectos de control o protección contra inundaciones, facilidades médicas, caminos y abastecimiento de agua opcionales, etc.)

Incidencia en los procesos de planificación

Sistemas de apoyo para la toma de decisiones

Sistemas de información sobre riesgos y desastres, medición de impactos(indicadores y metodologías) y evaluación de gestión (indicadores de gestión)

Educación y creación de capacidades

Programas de capacitación a los propios entes públicos o actores involucrados y para la comunidad

Incidencia en la creación de una cultura de prevención a nivel de la sociedad.

Información y comunicación Programas formales de información y difusión de prevención , Disponibilidad de información sobre amenazas, Canales de acceso a la información y Redes relacionadas con reducción de riesgos(públicas y privadas)

Participación privada

Financiamiento (criterios para aprobación de proyectos) Incidencia en la participación de la comunidad en la prevención

Participación de la comunidad Acuerdos con el estado.,ONGs especializadas existentes y papel en la prevención, Organizaciones comunales existentes. Mecanismos de participación de la comunidad, Acuerdos con el estado (ONGs, comunidades), Real uso de información de vulnerabilidades y riesgos por las comunidades, privados, otros.

Desarrollo del conocimiento -Investigación sobre amenazas(mapas de amenazas) :-Terremotos, Inundaciones, Deslizamientos, Incendios, etc. -Estudios de vulnerabilidad: (consideración de estudios de vulnerabilidad social, económica, física y ambiental) -Estudios de riesgos (existencia de mapas de riesgo). -Estudios de impacto socioeconómico: (metodologías, estimaciones, lecciones aprendidas) -Nivel de recursos humanos existentes para evaluación de desastres -Desarrollo de metodologías de planificación.

Infraestructura de apoyo -Red y capacidad de monitoreo. -Red de comunicación -Sistema de alerta temprana (con aplicación de tecnología, extensión de la red de alerta). -Otros

Producción de conocimiento para prevención y manejo de riesgos

Desarrollo institucional del sector del conocimiento.

-Canales de coordinación de los entes del conocimiento. -Papel de las instituciones académicas en la investigación. -Vinculación de los entes del conocimiento con los generadores de información. -Canales de información a los sectores. -Canales de difusión de la información científica y aplicada a las comunidades -Tipo de información generada (grado de adecuación a las demandas: producto suministrado y nivel de detalle)

Aplicación del Conocimiento

Aplicación de mejores prácticas

-Uso del conocimiento técnico en aplicaciones de ingeniería y otros para reducción de vulnerabilidades. -Existencia y aplicación de normas técnicas de construcción. -Mecanismos para control de la aplicación de las normas técnicas. -Desarrollo y aplicación de normas urbanísticas. -Mecanismos de control para los planes de regulación urbana. -Mecanismos de control para los planes de ordenamiento territorial. -Programas en proceso para mejorar aplicación de técnicas.


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Cabe destacar que cada uno de los criterio de medición se ha establecido un rango de puntuación variable entre 0 y 4 en función de las etapas en la cuales se encuentre incorporada la prevención y permiten establecer el denominado “Índice de la Internalización Social de la Prevención y Manejo de Riesgos desastres naturales” en base a los aspectos cualitativos y cuantitativos contemplados en el Global Report.

A continuación y de manera gráfica se presenta el índice de la internalización social de la prevención y manejo de riesgos en base a los indicadores antes mencionados.

ÍNDICE DE LA INTERNALIZACIÓN SOCIAL DE LA PREVENCIÓN Y MANEJO DE RIESGOS

FUENTE: GRAFICO TOMADO DEL GLOBAL REPORT, PREANDINO

La existencia adecuada de una marco institucional que fortalezca las actuaciones de prevención y reducción de riesgos, el desarrollo y aplicación del conocimiento, y la formación de una amplia cultura en estos temas, constituyen elementos estratégicos para la internalización de la prevención hacia la efectiva reducción de vulnerabilidades presentes o previsibles, y por tanto, en las tendencias de reducción de desastres en las sociedades expuestas a diferentes tipos de amenazas.

A partir de la información base contemplada en el Global Report se puede determinar el Índice de la Internalización Social de la Prevención y Manejo de Riesgos desastres naturales, se puede establecer el estatus actual del manejo de la prevención, permitiendo


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establecer un punto de partida para identificar las debilidades existentes y establecer planes estratégicos de actuación, promover proyectos y buscar apoyos direccionados para fortalecer en manejo de la prevención en la gestión local.

Es necesario que el tema se coordine a través de los entes de planificación ya que son los que se encargan de formular las políticas de desarrollo y visualizar que otras instancias que deben participar proactivamente en materia de prevención para que puedan considerar la variable riesgo de manera coordinada en los planes operativos anuales. A continuación se indican algunas de las instancias que tienen ámbito de actuación en el tema tanto a nivel nacional como local.

Instancias Nacionales Instancias Municipales Políticas y Estrategias Ministerio de Planificación y Desarrollo,

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

Dirección General, Planificación Urbana, Presupuesto

Conocimiento y caracterización de los fenómenos, amenazas, vulnerabilidades y riesgos

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales; Ministerio de Ciencia y Tecnología; Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar; Fundación Venezolana para la Investigación Sísmica (FUNVISIS); Instituto de Geología y Minas, del Ministerio de Energía y Minas (INGEOMIN); Universidades.

Direcciones de Planificación Urbana, Ingeniería Municipal e Infraestructura

Planes Ministerio de Planificación y Desarrollo, Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

Dependencias que formulan planes operativos y están vinculadas directamente con la prevención.

Información Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

Participación vecinal, educación, protección civil, instituciones de investigación (Funvisis,etc), gestión ambiental, catastro

Educación Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, y Universidades

Educación, Salud, bomberos

Organización y capacitación de

la comunidad

Protecciones Civiles ONG´s municipales, participación vecinal, Salud,bomberos

Ordenación del Territorio

Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, Comisión Nacional de Ordenación del Territorio; Comisiones Estadales; Gobernaciones Estadales.

Planificación Urbana

Instrumentos para la

prevención

Sistemas de permisología

Ministerio del Ambiente y de Recursos Naturales; Gobernaciones Estadales; Municipios

Ingeniería Municipal, Transito y vialidad, Planificación Urbana

Mantenimiento de obras y servicios

Ministerio de Infraestructura; Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, Gobernaciones Estadales; Municipios

Infraestructura, Transito y Vialidad

Obras de defensa preventiva de infraestructura e

instalaciones

Ministerio de Infraestructura; Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales; Gobernaciones Estadales; Municipios

Infraestructura

Vigilancia y control Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales

Ingeniería Municipal, Transito y Vialidad, Infraestructura, Gestión Ambiental, Planificación Urbana


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Al insertarse la variable riesgo en los planes operativos anuales permite a los municipios contar con recursos financieros que si bien no son suficientes, permiten establecer políticas y estrategias adecuadas con conocimiento razonable y una adecuada caracterización de los fenómenos, amenazas, vulnerabilidades y riesgos, para que la prevención forme parte de los procesos del desarrollo. Por otra parte a partir de los recursos que se inviertan en acciones asociadas a la prevención se puede cuantificar la relación beneficio/costo de la prevención y mitigación de riesgos, y llegar a la conclusión de que toda acción o conjunto de acciones que se emprendan en esta materia representa una inversión de gran rentabilidad en términos sociales, económicos y políticos a los municipios y entes del desarrollo, ya que es la vía para la reducción de las vulnerabilidades.

1.4.- CUANTIFICACIÓN DE LA RELACIÓN BENEFICIO/COSTO EN LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE RIESGOS.

La materialización de una amenaza (incendio, inundación, deslizamiento, terremoto, etc.), implica la ocurrencia de cuantiosos e importantes daños principalmente en aquellas zonas con recursos materiales y tecnológicos limitados. Como ejemplo, las lluvias que en diciembre de 1999 azotaron a Venezuela (particularmente los estados Vargas, Miranda y Falcón) produjeron cuantiosos daños, deslaves e inundaciones con efectos catastróficos para la población, las infraestructuras urbanas, de servicios básicos, productiva y rural y daños no totalmente cuantificables sobre el medio ambiente, cuya suma total aproximada se estimó en 3.237 millones de dólares2: (1961 millones-60% daños directos y el resto a daños indirectos).

Los riesgos pueden ser mitigados, y en consecuencia es posible elevar la protección contra la amenaza de un fenómeno al modificar o eliminar sus causas (disminuyendo el riesgo), o aminorar sus efectos (reduciendo la vulnerabilidad de los elementos afectados). Los proyectos de mitigación permiten hacer menos vulnerable la infraestructura social frente a desastres, tomando en cuenta sus costos en relación con los beneficios socio-económicos que aportan. Es por ello que es fundamental en los mismos la aplicación de modelos de costo-efectividad. Los análisis de la relación beneficio / costo de dichos modelos conlleva a la obtención de los denominados índices de costos de mitigación, que permiten hacer proyecciones futuras de cuantos recursos se necesitan para las obras de mitigación que son tan importante en los procesos de gestión de riesgo.

Las obras de mitigación no solo benefician a la población de un determinado sector sino al resto de la ciudad, al disminuir el riesgo y elevar la calidad de vida ambiental. En este

2 Comisión Económica para América Latina y el Caribe Sede Subregional en México. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Programa de Naciones Unidas para el desarrollo. LC/MEX/L.421 14 de febrero de 2000


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sentido cabe destacar que tanto los proyectos de reducción de riesgos como la inversión de recursos en la reducción de los riesgos tiene múltiples objetivos:

Los proyectos la protección de la vida, la evaluación económica y social de la inversión.

La inversión la protección de viviendas, infraestructuras y la recuperación de áreas afectadas mediante la construcción de obras de mitigación y/o reubicación de familias en un “corto tiempo”.

A continuación se ilustra gráficamente ejemplos de relaciones empleadas en los modelos de cuantificación de la relación beneficios / costos3 para el caso de los fenómenos de remoción en masa y que de manera similar se podrían desarrollar para la inversión en otros tipos de eventos en los que se requieren inversión y de esta manera se pueden generar indicadores para la determinación de índices referenciales para proyecciones futuras en los recursos financieros asociados a los planes operativos.

3 Estas relaciones han sido ampliamente empleadas por la Dirección de Prevención y atención de emergencias de Bogota (DPAE). Cabe destacar que dichas relaciones fueron presentadas y ampliamente discutidas en el Tercer Simposio Panamericano de Deslizamiento realizado en la ciudad de Cartagena en el año 2001. Relaciones muy parecidas han empleado el BID y el CEPAL, llegando a la conclusión final en los análisis de la relación beneficio costo que esta normalmente es mayor que uno y es por ello que debemos estar claro que las acciones y proyectos en materia de prevención y mitigación deben verse como una gran inversión..

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Deslizamientos Flujos Caída de rocas

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Adicionalmente se pueden emplear otras relaciones más especificas orientadas hacia la relación de eventos, tales como por ejemplo: intervalos de eventos vs. sectores de un municipio, tipos de material vs. porcentajes de movimientos, causas reales de los eventos vs. cantidad de movimientos: (cantidad de deslizamiento consecuencia de botes de agua, etc.). Los análisis de las relaciones, beneficios, costos permite llevar registros estadísticos a través del tiempo.

Año 2002 2003 2003 2004

Fenómeno Área Ejecutada. (Ha)

Índice ( Mill Bs/m2)

Inversión proyectada (Mill Bs.)

Área Ejecutada. (Ha)

Índice ( Mill Bs/m2)

Inversión proyectada (Mill Bs.)

Deslizamiento

Flujos torrenciales

Caídas de roca

Totales

Es posible para cada obra y/o proyecto de mitigación particular evaluar costos y beneficios directos a objeto de generar los índices que permiten obtener la proyección de recursos a invertir en el “corto plazo” y la priorización de zonas en las cuales se deben mitigar. En los procesos orientados a la mitigación, reconstrucción y rehabilitación es fundamental la

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N° de areas recuperadas y/o viviendas protegidas

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generación de datos estadísticos, las relaciones inversión / obras, las estimaciones de los índices de costos de mitigación; en este sentido, a las instituciones públicas se les recomienda generar proyecciones futuras (cuanto necesitan invertir en determinado sector en función del tipo de obra de mitigación y contemplar las mismas en sus planes operativos y solicitudes presupuestarias).

1.5.- Resultados Taller Iniciativas de Prevención y Mitigación de Riesgos Área Metropolitana de Caracas, 2002 En este punto de manera general se comentan los aspectos y propuestas que surgieron del taller Iniciativas de Prevención y Mitigación de Riesgos en la gestión local en el Área Metropolitana de Caracas realizado en el año 2002.

Los municipios deberán establecer sistemas integrados de gestión del riesgo, con nuevas

políticas, mecanismos jurídicos e institucionales eficaces y recursos financieros y humanos específicos. Fortalecer medidas de gestión del riesgo (información, mitigación, preparación y respuesta).

La reducción de la vulnerabilidad y la gestión del riesgo deberá ser introducida de manera sistemática en los planes, programas y proyectos en gerencias / direcciones y/o unidades de la estructura organizativa existente.

Se deberá generar información sobre el riesgo para la toma de decisiones: La información sobre el riesgo es crucial para la adopción de políticas de prevención y preparación; para el establecimiento de objetivos específicos y prioridades en las inversiones.

La Gestión de riesgo debe ser reforzada con la implementación de un marco jurídico legal, la implementación de estrategias coherentes e integrales orientadas hacia la construcción de una cultura de prevención a nivel institucional y comunitario.

Fortalecer la cooperación e intercambio intermunicipal, intersectorial e interinstitucional en los procesos de gestión de riesgos.

La ampliación y modernización de las actividades orientadas a obtener, analizar e investigar información técnica y científica sobre los fenómenos naturales que se requiera para la toma de decisiones, por lo que es fundamental el establecimiento de un inventario de riesgos, datos estadísticos amenazas vs. inversiones y la implementación de sistemas de monitoreo para los fenómenos naturales y antrópicos, con el fin de emitir alertas tempranas.

Es recomendable que la variable riesgo forme parte del discurso político y se promueva la participación del sector privado usando regulaciones e incentivos económicos.

Es de fundamental importancia, a fin de proseguir con las tareas que adelantan en términos de gestión de riesgo los municipios, emprender un programa de capacitación a todo el personal de las Alcaldías, en especial a la gerencia media, que oriente sobre los procesos de gestión local de riesgo.


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La reducción de la vulnerabilidad no debe ser de un solo sector, tiene que ser una temática en la que participe todo el estado y toda la sociedad. Es por ello que debemos tener presente que la gestión de riesgo representa una visión de conjunto, en consiguiente las acciones que se orienten en este sentido a nivel del Area Metropolitana de Caracas (AMC) deben contar con la participación proactiva y coordinada por parte de los municipio que integran el AMC (Baruta, Sucre, Chacao, El Hatillo y Libertador); y a su vez el Distrito Metropolitano con el resto del país.

Como propuestas surgieron las siguientes: Evaluación del riesgo.

• Evaluación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos. • Elaboración y actualización de inventario de amenazas y riesgos. • Evaluación de amenazas naturales y tecnológicas con fines de zonificación, reglamentación y

planificación. • Análisis de vulnerabilidad y estimación de riesgos de centros urbanos, edificaciones indispensables e

infraestructura de líneas vitales. • Preparación de escenarios de riesgo y mapas multiamenazas.

Sistema Integrado de Información.

• Sistematización del inventario y la información existente sobre amenazas y riesgos. • Sistematización de la cartografía sobre amenazas, vulnerabilidad, y riesgo utilizando Sistemas de

Información Geográfica (SIG). • Desarrollo de una red de información básica sobre factores de vulnerabilidad interinstitucional,

intermunicipal e intersectorial.

Fortalecimiento institucional para la Gestión de Riesgos.

• Diseño de sistemas municipales de gestión de riesgo. • Diseño y elaboración de material didáctico para la capacitación de funcionarios. • Articulación de las acciones en gestión de riesgo con los planes de desarrollo urbano, los procesos de

planificación y los proyectos. • Cooperación técnica interinstitucional. • Incorporación de criterios preventivos en los planes de desarrollo de los municipios. • Desarrollo de instrumentos de gestión y evaluación de las actividades interinstitucionales para el nivel

municipal. • Elaboración de instrumentos, metodologías y normas para la consideración del riesgo como

determinante en la toma de decisiones. • Actualización de las leyes, normas y ordenanzas existentes. • Formulación y puesta en marcha de planes locales para la gestión de riesgos. • Suministro de información periódica a los tomadores de decisión municipales

Fortalecimiento de la participación ciudadana /Información pública para la prevención y reacción adecuada de la comunidad en caso de desastre.

• Desarrollo y aplicación de programas de autoprotección ciudadana • Divulgación y suministro de material sobre gestión de riesgos (afiches, folletos, trípticos) • Información pública para la prevención y reacción adecuada de la comunidad en caso de desastre. • Diseño de campañas de información pública para el conocimiento de los riesgos y las medidas

preventivas individuales y comunitarias • Realización y promoción de eventos de divulgación y simulacros • Promover la participación ciudadana, para que la sociedad se apropie de procesos de gestión de

riesgos.


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CONCLUSIONES Este trabajo contiene aspectos claves que deben ser considerados para la inserción de la prevención y mitigación de riesgo a nivel local, ya que sintetiza aspectos que permiten visualizar que cualquier acción que se emprenda en aspectos asociados a la gestión de riesgo representan una gran inversión y en la cual es posible con una visión de desarrollo sostenible reducir los niveles de vulnerabilidad tanto a nivel de la institucionalidad municipal como de su entorno, algunos de los aspectos más relevantes se destacan a continuación: La gestión de riesgos es una variable que debe ser incorporada necesariamente en

todos los niveles de planificación del desarrollo porque es justamente allí donde el mal manejo de los riesgos incrementa los niveles de vulnerabilidad y n consecuencia los niveles de inversiones económicas son elevadas, lo cual es una gran problema a nivel de los municipio dado que los recursos económicos son escasos y limitados. A nivel local los pequeños desastres requieren de cuantiosas y continuas inversiones y es por ello que la variable riesgo debe insertarse transversalmente en los procesos de planificación.

El Programa Preandino constituye una experiencia valiosa y reaplicable dado que permite establecer un diagnostico de la institucionalidad existente para el tema de la prevención y mitigación de riesgos, orientar las actividades institucionales en esta materia, en función de la problemática existente de los desastres y de las prioridades que derivan de ella para la reducción de los impactos socioeconómicos que afectan el desarrollo sostenible de los municipios del Área Metropolitana de Caracas.

La aplicación de instrumentos como el Global Report, permiten visualizar aspectos tales como: la institucionalidad existentes para el manejo de la prevención, Información existente en torno a las amenazas, riesgos y vulnerabilidades, niveles de participación de las comunidades así como establecer líneas para la formulación de acciones concretas en la prevención y manejo de riesgos .

Insertar la variable riesgo en los planes operativos municipales, dado que permiten de manera coordinada y planificada establecer una serie de acciones concretas con un apoyo de recursos económicos que si bien no son suficientes, permiten poco a poco ir fortaleciendo acciones en materia de prevención en consecuencia reducir progresivamente los niveles de vulnerabilidad.

Coordinar las acciones de prevención a partir de las instancias de planificación e


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instancias presupuestarias, con el propósito de que se pueda establecer la vinculación entre los impactos socioeconómicos , las prioridades de prevención y el fortalecimiento de la institucionalidad municipal para la sostenibilidad de los procesos de desarrollo.

REFERENCIAS

Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción de Riesgos - PREANDINO –

Corporación Andina de Fomento. 2001

Comisión Económica para América Latina y el Caribe Sede Subregional en México.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Programa de Naciones Unidas para el desarrollo. LC/MEX/L.421 14 de febrero de 2000

Mora, S. “Conceptualización de un Proceso Estratégico para la Gestión de Riesgo en América Latina”. III Simposio Panamericano de Deslizamientos. Cartagena, 29 de Julio al 03 de Agosto, 2001.

Informe Borrador “Taller Iniciativas De Prevención Y Mitigación De Riesgos En La Gestión Local -Región Central Del País” . Corporación Andina de Fomento. (ABRIL 11 Y MAYO 7, 2002).

Minuta de Reunión Resultados de la Incorporación de los Entes Territoriales al Programa Preandino. 06 de Septiembre de 2002.

Informe Para Segunda Reunión Programa Regional Andino Para La Prevención Y Mitigación De Riesgos. Corporación Andina De Fomento Julio, 2001

mecanismos para la formulación de programas de … · a través del análisis de los aspectos...

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