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Mecanismos para compensar los efectos de las asimetrías de la integración regional y la globalización:
Lecciones para América Latina y el Caribe
El Caso del Mercosur
Roberto Bouzas Universidad de San Andrés, Argentina
Documento preparado para el seminario “Global y Local: El Desafío del desarrollo regional en América Latina y el Caribe”
22 de marzo de 2003 Milán, Italia
Banco Interamericano
de Desarrollo
El autor agradece la valiosa ayuda de Paula Gosis, Hernán Soltz y Emiliano Pagnotta
Las opiniones expresadas en este documento son del autor y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo
INDICE
1. Introducción 1
2. Las asimetrías y la integración económica regional 2
3. Asimetrías estructurales en el Mercosur: una visión panorámica 5
4. Asimetrías estructurales y discriminación negociada en el Mercosur 9
5. Asimetrías de políticas en el Mercosur: antecedentes 12
6. Asimetrías de políticas y coordinación/armonización 18
de políticas en el Mercosur
7. Comentarios finales 24
Referencias 26
Tablas 28
1
1. INTRODUCCION
Este documento presenta una visión sintética de cómo el Mercado Común del Sur (Mercosur) ha
enfrentado las consecuencias de las asimetrías estructurales y de políticas sobre los acuerdos regionales de
integración (ARI). El documento está organizado en seis secciones. La Sección 1 plantea algunas
cuestiones analíticas y distingue entre asimetrías estructurales y de políticas. Las Secciones 2 y 3
examinan la importancia de las asimetrías estructurales que existen en el Mercosur y las medidas de
discriminación acordada que se implementaron para hacer frente a sus consecuencias. Las Secciones 4 y 5
analizan el alcance de las asimetrías de políticas (macroeconómicas y de asignación) y cómo éstas han
sido abordadas. En base a la discusión anterior, la Sección 6 concluye que el tratamiento inadecuado que
se ha dado a las asimetrías estructurales y de políticas en el Mercosur ha contribuido a dar marcha atrás a
la integración regional.
2
2. LAS ASIMETRÍAS Y LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Varias razones prácticas y teóricas dan argumentos suficientes para diseñar e implementar políticas
orientadas a tratar las asimetrías y los problema de distribución en los ARI. La más evidente es que no es
necesario que todas las regiones y países se beneficien de una mayor integración de los mercados.1 Por lo
general, aunque un acuerdo regional de integración aumente el bienestar agregado de los miembros, es
muy probable que la distribución de los costos y beneficios sea desigual entre países y regiones. Esta
conocida proposición de la teoría de la discriminación comercial puede demostrarse ya sea en un marco
de equilibro parcial o general, y se confirma con los enfoques más recientes de la escuela de la “nueva
geografía económica”.2 Una importante conclusión de estos análisis es que, a menos que se implementen
políticas de carácter redistributivo, es improbable que los ARI sean sostenibles de un modo voluntario.
Se puede llegar a conclusiones similares en un marco dinámico. Cuando un grupo de países integra sus
mercados, existen razones dinámicas específicas por las que las desigualdades regionales pueden persistir
o incluso aumentar durante largos periodos de tiempo. Por esas mismas razones, no hay una causa
apremiante para que se produzca una convergencia de las tasas de crecimiento de la producción o los
niveles de ingresos per cápita. De hecho, los modelos de “causación acumulativa” y las nuevas teorías del
crecimiento endógeno ofrecen explicaciones estilizadas sobre la persistencia de desempeños económicos
divergentes a lo largo de periodos prolongados de tiempo. 3 La consecuencia es que los “efectos de
polarización” pueden incrementar las desigualdades regionales pre-existentes y hacer que los ARI sean
política y/o económicamente insostenibles, justificando la intervención de la política pública.
Naturalmente, el hecho de que la existencia de asimetrías justifique la intervención pública debe
calificarse por los requisitos convencionales a los que debe someterse la acción pública, incluyendo una
decisión sobre el nivel adecuado al que debe asignarse las responsabilidades de intervención. 4 En
principio, las políticas regionales pueden decidirse y aplicarse a nivel nacional o comunitario. Si las
políticas regionales se dejan en manos de los estados miembros, es más probable que reflejen sus distintas
preferencias. Los gobiernos nacionales están más cerca de la fuente de los problemas y puede que
dispongan de más información y conocimientos que las autoridades comunitarias mas “distantes”. Estas
1 Los análisis clásicos son los de Viner (1950), Johnson (1962), Vanek (1965) y Kemp (1969) 2 Véase Krugman y Venables (1990) y Krugman (1996). 3 Las contribuciones originales sobre los modelos de “causación acumulativa” son las de Myrdal (1957), Hirschman (1958) y Kaldor (1970). Las obras clásicas sobre la teoría del crecimiento endógeno son Romer (1986) y Lucas (1988) 4 Para una discusión general sobre las políticas para promover la convergencia y la equidad en los ARI, véase Robson (1998), capítulo 12.
3
razones podrían contribuir a que las autoridades nacionales sean más eficientes decidiendo e
implementando medidas correctoras.
No obstante, si las políticas regionales se dejan exclusivamente en manos de las autoridades nacionales,
pueden surgir otros problemas. En primer lugar, las políticas nacionales pueden desvirtuar la competencia
y, por tanto, ser inconsistentes con una mayor integración de los mercados. Segundo, ya que es probable
que los recursos de financiamiento y las capacidades institucionales se distribuyan entre las naciones de
un modo desigual, los miembros más pobres estarán en desventaja en comparación con los más ricos.
Tercero, cuando existan “efectos de derrame” transfronterizos, la coordinación y la centralización pueden
traer beneficios. Como consecuencia, las políticas comunitarias pueden ayudar a evitar que las ayudas
regionales y las políticas nacionales produzcan distorsiones en la competencia y a que contribuyan a
reducir las desigualdades en toda la comunidad. 5
Existen distintos tipos de asimetrías relevantes para los ARI. Como una primera aproximación es posible
hacer una distinción entre las que se basan en factores estructurales y las creadas por las políticas públicas
o por intervenciones regulatorias. Aunque las asimetrías estructurales exigirán normalmente la
implementación de políticas de discriminación negociada (es decir, la aplicación de tratamientos más o
menos preferenciales), es probable que las asimetría s de políticas ejerzan presión para una mayor
coordinación de políticas o incluso una mayor armonización. Las asimetrías estructurales vienen
determinadas por factores que definen la capacidad de las economías para beneficiarse de una mayor
integración de los mercados. Entre éstos están el tamaño económico, las dotaciones de factores, los
niveles de ingreso per cápita, el grado de flexibilidad de los mercados de bienes y factores y el nivel de
desarrollo económico. Estos atributos cambian a un ritmo muy lento con el tiempo. Si limitan la
capacidad de un miembro del ARI para beneficiarse de una mayor integración de los mercados, puede que
la comunidad decida adoptar políticas de discriminación acordada.
Por contraste, las asimetrías de políticas están arraigadas en preferencias, elecciones y características
institucionales nacionales. Estas asimetrías pueden producir “derrames” transfronterizos de carácter
macroeconómico o con efectos sobre la asignación de recursos. Esto puede dar lugar a pérdidas de
eficiencia y socavar la integración de los mercados. Puede parecer que la armonización de las asimetrías
de políticas es una tarea más fácil que el tratamiento de las asimetrías estructurales; sin embargo, la
experiencia del Mercosur y de otros ARI demuestra que no es así. La armonización de las asimetrías de
5 Además, la asignación precisa de responsabilidades de política dependerá de las características de los estados miembros y del grado de integración económica que pretendan o que ya hayan conseguido.
4
políticas exige un compromiso intrínsecamente inestable entre diferencias legítimas en las preferencias
nacionales y la necesidad de contar con un “terreno de juego nivelado”. La armonización de políticas
también exige capacidades institucionales y un nivel de renuncia a la autonomía de las políticas
nacionales que pueden estar más allá de las posibilidades de los países involucrados.
5
3. ASIMETRÍAS ESTRUCTURALES EN EL MERCOSUR:
UNA VISIÓN PANORÁMICA
Las dimensiones espaciales, los efectos de las asimetrías estructurales y los impactos regionales del
Mercosur son temas que no se han investigado demasiado. 6 Este déficit no se ha superado a pesar de la
evidencia preliminar de que el Mercosur ha contribuido a aumentar la concentración de la actividad
económica (Calfat y Flores, 2001). Si bien la mayor parte de los estudios disponibles destaca la relevancia
del tema, por lo general no van más allá de formular algunas recomendaciones generales basadas en una
limitada base empírica.Utilizando un modelo de equilibrio general, por ejemplo, Terra y Vaillant (1998)
han demostrado que la trayectoria y los contenidos de las políticas de integración pueden reducir o
incrementar las desigualdades regionales. Sus simulaciones, basadas en un modelo “centro-periferia” de
geografía económica, muestran que las desigualdades regionales del Mercosur pueden verse fortalecidas
por una liberalización incompleta. Por contraste, una mayor liberalización (incluyendo el libre
movimiento de factores de producción) y la implementación de políticas de infraestructura pueden reducir
las desigualdades regionales y contribuir a una distribución más equitativa de la producción y la
población entre las distintas regiones.
Otros estudios también han destacado la posibilidad de que se produzcan efectos de aglomeración y una
distribución desigual de los beneficios en el Mercosur. En base a un estudie del caso de Brasil, Sa Porto y
Canuto (2002) y Haddad, Domíngues y Petrobelli (2002) concluyen que el Sur y el Sureste son las
regiones de ese país que están mejor situadas para beneficiarse de la integración regional debido a su
proximidad a los grandes mercados, sus estructuras productivas diversificadas y la disponibilidad de una
razonable infraestructura de transportes. En cuanto a las economías pequeñas, Masi y Bittencourt (2001)
argumentan que éstas han contado con una capacidad limitada para beneficiarse de la mayor integración
económica regional. Del mismo modo, Quijano (2002) afirma que los benefic ios de la especialización
obtenidos por Uruguay en el Mercosur han sido muy reducidos o inexistentes, limitando así uno de los
principales beneficios dinámicos que una economía pequeña puede obtener como consecuencia de una
mayor integración económica. Esta conclusión se refuerza con evidencia complementaria, como que el
número de empresas de exportación ha permanecido estable, que las exportaciones han seguido
concentradas en un número reducido de grandes empresas y que existe escasa evidencia de un proceso de
6 Las principales razones para ello son las dificultades de índole estadística (escasa disponibilidad de datos con desagregación regional y falta de información actualizada) y el relativamente corto tiempo de existencia del Mercosur.
6
aprendizaje por parte de los exportadores. Borda y Masi (2002) llegaron a conclusiones similares en lo
referente a los efectos del Mercosur en Paraguay.
Las asimetrías estructurales entre países en el Mercosur son muy importantes. En 2001, Brasil
representaba casi tres cuartas partes del PIB regional (calculado en base a los tipos de cambio de paridad,
PPA), Argentina menos de una cuarta parte y las economías pequeñas (Paraguay y Uruguay)
aproximadamente el 3% (Tabla 1). Las asimetrías en la población son incluso más notables: casi el 80%
de la población total del Mercosur vive en Brasil y un 17% adicional en Argentina. Paraguay y Uruguay
aportan sólo el 4%. En 2001 la brecha entre los países con la producción per cápita (en términos de PPA)
más alta (Argentina) y más baja (Paraguay) era de 3,4 veces. En la Unión Europea (UE), en cambio, la
brecha entre los países con la producción per cápita más alta (Luxemburgo) y más baja (Grecia) a
mediados de los años noventa era de sólo dos veces y media.7
Los estados miembros del Mercosur también muestran unas asimetrías importantes en la composición
sectorial de la producción: en el año 2001, la agricultura representaba el 6% del PIB en Argentina, el
9,6% en Brasil, el 10,2% en Uruguay y el 29% en Paraguay. La industria, a su vez, contribuía con más de
un tercio del PIB total en Brasil, el 28% en Argentina y alrededor de una cuarta parte en Uruguay y
Paraguay. Estas diferencias en las estructuras de producción se reflejaban en parte en la composición
sectorial de las exportaciones: mientras que en 2001 los productos primarios representaron el 60% de las
exportaciones de Paraguay y más de un tercio de las de Argentina, sólo contribuyeron con el 18,4% y el
14,9% de las exportaciones brasileñas y uruguayas respectivamente. La mayor participación de los
productos industriales en las exportaciones totales se registraba en los casos de Uruguay (84,6%) y Brasil
(79,5%). No obstante, en el primero de estos países las industrias tradicionales (muchas de las cuales
procesan recursos naturales) contribuían con más de dos terceras partes. Estas diferencias también se ven
cuando se analiza la composición del comercio intrarregional por tipo de bienes, que presenta un claro
patrón Norte-Sur (Brasil exporta bienes manufacturados e importa productos alimenticios y materias
primas no procesadas de sus socios en la región).8
Las implicaciones de estas asimetrías se ven agudizadas por la desigualdad en la intensidad de la
interdependencia regional que vincula a los estados miembros del Mercosur entre sí. En efecto, durante el
año 2001, Paraguay y Uruguay enviaron a sus vecinos de la región más de la mitad de sus exportaciones
7 A mediados de los años ochenta, la relación era de 2,4 veces (entre Luxemburgo y Portugal). 8 El comercio intrarregional, especialmente entre Argentina y Brasil, también muestra un índice de comercio intraindustrial muy superior al del comercio con el resto del mundo.
7
totales, mientras que Argentina y Brasil sólo colocaron un 28% y un 10,9% respectivamente.9 Puesto que
las economías del Mercosur también muestran distintos grados de apertura al comercio internacional (en
parte debido a las diferencias de tamaño), la relación entre las exportaciones intrarregionales y el PIB
osciló entre un mínimo del 1,3% en el caso de Brasil y un máximo del 7,2% en el de Paraguay.10
Las asimetrías entre regiones también son notables. La región Pampeana en Argentina y el Sur y el
Sureste brasileño concentran más del 65% de la población total y casi tres cuartas partes de la producción
regional (Tabla 2). Estas tres regiones (más Cuyo en Argentina y Uruguay) son los distritos con una
mayor producción per cápita, todos por encima del promedio del Mercosur.11 Las asimetrías entre
regiones se advierten de un modo evidente en la gran brecha que existe entre las regiones más ricas y más
pobres del Mercosur. El índice de producción per cápita de la región más rica (la Patagonia) es casi cinco
veces superior que el de la región más pobre (el Noreste de Brasil) (Tabla 3). Esta relación es superior a la
equivalente de la UE, donde se han implementado importantes políticas redistributivas (a mediados de la
década de los noventa, la producción per cápita de la región más rica de la UE era 4,5 veces superior a la
de la más pobre).12 Sin embargo, la región más rica del Mercosur, la Patagonia, alberga sólo el 0,8% de la
población total. Si también se tiene en cuenta la región Pampeana (con una producción per cápita
prácticamente igual a la de la Patagonia), ambas contribuyen con el 12% de la población total del
Mercosur. Por contraste, la región más pobre (el Noreste de Brasil) alberga casi a una cuarta parte de los
habitantes del Mercosur.
La comparación interregional también muestra que un pequeño número de regiones son
responsables por el grueso del comercio exterior intra-Mercosur. En efecto, la región Pampeana y el Sur y
el Sureste de Brasil contribuyeron con más del 70% de las exportaciones totales dentro del Mercosur
(Tabla 4). Estas tres regiones (junto con Cuyo en Argentina) también exhiben los mayores índices de
concentración relativa de exportaciones en el Mercosur. 13 No obstante, los coeficientes de exportación al
9 La interdependencia comercial se redujo notablemente desde 1998, arrastrada por la crisis macroeconómica. En 2001, el comercio intrarregional como proporción del comercio total cayó al 18,2%, desde un pico del 25% registrado en 1998. 10 En promedio, durante la última década en Argentina y Brasil, la relación entre comercio exterior y PIB fue inferior al 10%. Por contraste, en el caso de Paraguay y Uruguay, fue superior a un tercio. 11 Paraguay y Uruguay se consideran cada uno una región independiente. 12 La brecha es similar (4,5 veces) cuando se mide en términos de las tasas de desempleo. No obstante, cuando se comparan las tasas de desempleo entre naciones y entre regiones de distintos países es necesario tener en cuenta que existen grandes diferencias en las metodologías de cálculo. 13 El índice de concentración relativa de las exportaciones mide la proporción de exportaciones al Mercosur dentro las exportaciones regionales totales en comparación con el promedio nacional. En términos absolutos, naturalmente, la proporción de exportaciones intrarregionales en las exportaciones totales es mayor en las economías pequeñas de Paraguay y Uruguay, que aquí se tratan como regiones individuales.
8
Mercosur (medidos por las exportaciones al Mercosur como proporción del PIB regional) muestran una
imagen diferente. Según este indicador, la Patagonia es la región con una vinculación más intensa con el
Mercosur: en el año 2000, las exportaciones al Mercosur representaron el 7,5% de la producción regional,
un índice incluso superior al de Paraguay y Uruguay. En Brasil, el mayor coeficiente de exportaciones al
Mercosur fue el del Sur (1,9%).
A pesar de la gran concentración de comercio exterior en un reducido número de regiones y la
importancia heterogénea del Mercosur como destino para las exportaciones de cada una de ellas, algunas
de las regiones que registraron las mayores tasas de crecimiento en las exportaciones y en los coeficientes
de exportación al Mercosur fueron también las menos intensamente vinculadas al comercio intrarregional.
En efecto, el crecimiento más rápido de las exportaciones intrarregionales se produjo en el Noroeste y en
la Patagonia en Argentina y en el Norte, el Noreste y el Centro-oeste de Brasil (Tabla 5). El mayor
crecimiento de los coeficientes de exportación al Mercosur también se registró en el Noroeste y en la
Patagonia en Argentina y en el Norte de Brasil. Excepto la Patagonia, todas estas regiones están
vinculadas con el Mercosur sólo marginalmente.
9
4. ASIMETRÍAS ESTRUCTURALES Y DISCRIMINACIÓN NEGOCIADA
EN EL MERCOSUR
A pesar de estas importantes asimetrías, desde su creación, el Mercosur evitó adoptar políticas que
tuvieran como objetivo reducir las desigualdades entre regiones o países. En efecto, el Mercosur no ha
contado con nada equivalente a una política regional. De hecho, el Tratado de Asunción ni siquiera
reconoció el principio formal de trato especial y diferenciado. Este principio había sido una piedra angular
de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI) y también se había convertido en parte integral de las reglas de comercio
multilateral después de que el GATT incluyera su Parte IV.14 En contraste con esta tradición, sin
embargo, el Artículo 2 del Tratado de Asunción afirmó explícitamente que: “El Mercado Común estará
fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”.15
El hecho de que el Mercosur no adoptara formalmente el principio de trato especial y diferenciado fue en
parte el resultado de que la arquitectura del acuerdo fue un subproducto de un entendimiento bilateral
entre Argentina y Brasil. 16 Conscientes de este hecho político, pero deseosos de participar, ni el gobierno
de Paraguay ni el de Uruguay solicitaron formalmente un tratamiento preferente explícito.17 En su lugar,
hicieron hincapié en condiciones más flexibles (especialmente plazos más largos) para alcanzar la
liberalización total del comercio intrarregional. Así pues, el Artículo 6 del Tratado de Asunción decía
que: “Los Estados Partes reconocen diferencias puntuales de ritmo (de la liberalización comercial) para la
República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, las que constan en el Programa de
Liberalización Comercial (Anexo I)”. En particular, el Programa de Liberalización Comercial incluía los
siguientes tratamientos diferenciales:18
14 El principio de trato especial y diferenciado fue severamente limitado en su alcance durante la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales (NCM). 15 Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay 1616 En 1988, los gobiernos de Argentina y Brasil firmaron un Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo bilateral (ratificado por las Legislaturas de ambos países en 1989). En el Artículo 2, el Tratado establecía que los estados miembros implementarían todos los compromisos “de acuerdo con los principios de gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría…”. En julio de 1990, los dos gobiernos firmaron el Acta de Buenos Aires, aplicando un Programa de Liberalización Comercial basado en recortes arancelarios lineales, automáticos y generales. 17 En el caso de Uruguay, los incentivos para unirse al Mercosur aumentaron por el temor de que las preferencias bilaterales existentes (el PEC con Brasil y CAUCE con Argentina) se erosionaran con el paso del tiempo y el avance de la desgravación arancelaria entre Argentina y Brasil. Véase: Abreu (2000). 18 Los acuerdos bilaterales preferenciales existentes entre las economías grandes y las pequeñas (que incluían el principio de trato especial y diferenciado de ALADI) también siguieron vigentes hasta que fueran sobrepasados por los compromisos del Mercosur.
10
a) un año adicional para completar el Programa de Liberalización Comercial (para Paraguay y
Uruguay);19
b) un mayor número de productos en la lista de excepciones a la liberalización comercial
intrarregional de los países más pequeños (Brasil, 324 productos; Argentina, 394; Paraguay,
439; Uruguay, 960);20 y
c) unas normas de origen más flexibles para Paraguay (50 en vez de 60% del valor agregado
regional).
También se concedió una especie de tratamiento especial a nivel sectorial, ya que las industrias azucarera
y automotriz fueron eximidas temporalmente de la liberalización del comercio intrarregional y, a partir de
1994, de las disciplinas comerciales comunes. La exclusión del azúcar de las disciplinas generales fue el
resultado de la estructura asimétrica de las ayudas del sector público predominantes en ese sector y la
influencia de los cultivadores de caña de azúcar y las refinerías de azúcar en Argentina y Uruguay.
El comercio automotriz también quedó exento de las disciplinas generales del Mercosur y fue regido por
acuerdos bilaterales de comercio administrado. Argentina y Brasil adoptaron un programa de comercio
administrado basado en cuotas sin aranceles y requisitos de comercio equilibrado. Uruguay, a su vez,
mantuvo sus acuerdos preferenciales bilaterales con Argentina y Brasil. Estos acuerdos daban a Uruguay
cuotas de importación libres de aranceles en Argentina y Brasil y fueron decisivos para mantener la
modesta capacidad de ensamblaje de la industria uruguaya, cuyo objetivo era precisamente el de abastecer
a los mercados vecinos. El acuerdo entre Argentina y Brasil (combinado con el programa sectorial
argentino para la industria automotriz) estimuló la radicación en Argentina de fábricas terminales y
fabricantes de piezas, especialmente antes de la devaluación del real en enero de 1999. 21 Las excepciones
del azúcar y los automóviles fueron temporales, pero se extendieron regularmente durante más de una
década.
También se reconocieron algunas diferencias puntuales de trato al final del Programa de Liberalización
Comercial, cuando los estados miembros aplicaron el Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera
19 Paraguay y Uruguay obtuvieron un año adicional (hasta el 31/12/95) para eliminar todas las excepciones al libre comercio intrarregional. 20 El número de productos en las listas de excepción nacionales se recortaría un 20% al año. Argentina y Brasil redujeron el primer 20% en diciembre de 1990, mientras que Paraguay y Uruguay lo hicieron un año después. 21 Para un análisis detallado del sector automotriz en el Mercosur, véase Bastos Tigre et al (1999).
11
y comenzaron a implementar el Arancel Externo Común (AEC).22 Por lo que respecta al Régimen de
Adecuación Final y el AEC, los tratamientos diferenciales reconocidos fueron los siguientes:
a) mayor número de excepciones temporarias al libre comercio intrarregional en el Régimen de
Adecuación Final, especialmente para Paraguay y Uruguay (Brasil, 29 productos; Argentina,
212; Paraguay, 432 y Uruguay, 958);
b) un año adicional para que Paraguay y Uruguay concluyeran el Régimen de Adecuación Final
y aplicaran al 100% las preferencias sobre los aranceles de NMF (diciembre de 1999, en
comparación con diciembre de 1998 para Argentina y Brasil);
c) mayor número de excepciones temporales al AEC (399 productos en vez de 300) y plazos
más largos para eliminar todas las excepciones nacionales (2006 en vez de 2001) para
Paraguay;
d) plazos más largos para converger al AEC en bienes de capital (900 productos) para Paraguay
(2006 en vez de 2001) y en los sectores informático y de telecomunicaciones (220 productos)
para Paraguay y Uruguay (2006 en vez de 2001).
22 La extensión de los programas nacionales de admisión temporaria hasta 2006 también puede considerarse como una concesión a las economías pequeñas, especialmente Uruguay, aunque todos los estados miembros aprovecharon sus beneficios.
12
5. ASIMETRÍAS DE POLÍTICAS EN EL MERCOSUR: ANTECEDENTES
Como dijimos en la sección 1, las asimetrías de políticas, especialmente cuando generan “derrames”
transfronterizos negativos, requieren cierto grado de coordinación o armonización de políticas. En el caso
del Mercosur, los “derrames” negativos de carácter macroeconómico o aquéllos con efectos sobre la
asignación de recursos han ejercido una fuerte presión en favor de un aumento en la protección a través de
barreras no arancelarias y otras medidas puntuales, con el consiguiente aumento en la fragmentación del
mercado. El resultado ha sido un retroceso en el proceso de integración económica regional.
Existen “derrames” transfronterizos con impactos sobre la asignación de recursos cuando la provisión de
bienes públicos a través de acciones presupuestarias o regulatorias nacionales tiene efectos que van más
allá de las fronteras de los estados que las implementan. En el caso de que tales impactos sean negativos,
los “derrames” transfronterizos darán lugar a pérdidas de eficiencia. Dichas pérdidas pueden
contrarrestarse con políticas regionales destinadas a internalizar la externalidad que es la causa del
problema. Entre los ámbitos de política que tienen el potencial de generar “derrames” transfronterizos
negativos están la contaminación y los temas ambientales, las ayudas estatales y la competencia fiscal.23
También ocurren “derrames” macroeconómicos debido a la mayor interdependencia entre las economías
nacionales provocada por una circulación más libre de los bienes, servicios y factores de producción.
Dichos “derrames” pueden servir de estímulo para la coordinación de las políticas macroeconómicas. A
medida que crece la interdependencia, ese estímulo puede ir ganando peso y, finalmente, conducir a una
armonización más intensa de las políticas.
5.1.“Derrames” transfronterizos con efectos sobre la asignación de recursos
La preocupación sobre los “derrames” transfronterizos con efectos sobre la asignación de recursos ha
estado presente desde los inicios del Mercosur. Sin embargo, el tema se ha abordado de manera muy poco
efectiva. Los progresos fueron muy lentos, incluso en la tarea de identificar las prácticas que tal vez
deberían someterse a algún tipo de coordinación o armonización. Tras un largo retraso, en 2001 se
concluyó un inventario preliminar de los incentivos nacionales y subnacionales implementados por el
23 También existen “derrames” transfronterizos positivos en ámbitos como la infraestructura de transporte. Las políticas regionales también pueden a ayudar a aprovechar al máximo sus beneficios. El Mercosur ha puesto en marcha algunas iniciativas destinadas a coordinar el desarrollo de la infraestructura en áreas como el transporte o la transmisión de energía. De forma similar, en aquellos ámbitos de política en donde existen grandes indivisibilidades (como es el caso de la investigación y desarrollo), las políticas regionales pueden permitir mejorar el uso de los recursos existentes. El Mercosur apenas ha avanzado en estos ámbitos (consulte Laplane, Sarti, Sabbatini e Britto, 2001).
13
sector público. El inventario debía incluir un listado de todas las medidas en vigor y describir brevemente
su contenido, base legal, autoridad competente y criterios de elegibilidad. A pesar de que el inventario no
contenía opinión alguna sobre los efectos de dichos incentivos ni evaluaba su importanciarelativo, los
resultados del mismo no se han hecho públicos.
A lo largo de la década de 90, los países miembros del Mercosur mostraron importantes asimetrías en el
alcance y tipo de ayudas estatales empleadas. En Brasil, los principales instrumentos utilizados estuvieron
crecientemente orientados a estimular las exportaciones y abaratar la inversión. 24 Asimismo, en Brasil hay
un programa de promoción regional para la Zona Franca de Manaus y dos regímenes sectoriales
(informática y automóviles) que conceden diversos beneficios fiscales. Una característica de las
políticasde ayudas públicas de Brasil es el importante aumento de los subsidios impositivos ofrecidos por
los gobiernos locales desde finales de los años 90. Estas ayudas han compensado, en parte, la reducción
de los fondos federales provocada por el ajuste fiscal del gobierno central. Dado que en Brasil la
contribución de los gobiernos locales a la recaudación tributaria total es mayor que en otros países del
Mercosur, las administraciones subnacionales disponen de más margen para aplicar políticas activistas.25
Los incentivos que ofrecen los gobiernos subnacionales han dado lugar a la competencia fiscal entre las
jurisdicciones locales, generando efectos de “derrame” transfronterizos de carácter negativo.26
En el caso de Argentina, durante la mayor parte de la década de los 90, las ayudas públicas fueron
destinadas a la exportación y a las actividades orientadas al mercado externo. A diferencia de Brasil, los
incentivos para la producción y la inversión desempeñaron una función menor, aunque existen
excepciones como los regímenes especiales para los sectores de la minería, silvicultura y automotriz.27
24 Sin contabilizar los fondos del BNDES/Exim, a finales de los años 90, los incentivos a las exportaciones representaron cerca de una quinta parte del total de incentivos públicos brasileños. Los principales incentivos a las exportaciones eran la exención del PIS/PASEP y COFINS, el crédito fiscal “presunto”sobre el IPI, la equiparación del tipo de interés Proex y el financiamiento del BNDES/Exim. Las ayudas a la inversión fueron concedidas por el BNDES y por fondos de inversión constitucionales y regionales. Si se incluyen los fondos para el financiamiento de exportaciones concedidos por el BNDES-Exim, las ayudas a la inversión representaban cerca del 9% del total de los subsidios del sector público. 25 Tanto Argentina como Brasil son estados federales. Sin embargo, a finales de los años 90 mientras que los gobiernos locales de Brasil recaudaban impuestos por alrededor del 10% del PIB, en el caso de Argentina dicha recaudación ascendía tan sólo al 4% del PIB. El impuesto brasileño a la Circulación de las Mercaderías (ICMS), por ejemplo, es un tipo de impuesto sobre el valor agregado recaudado por los gobiernos estatales. Gran parte de la competencia fiscal interestatal en Brasil se produce a través del uso de tasas impositivas diferenciales para el ICMS. 26 Aunque las ayudas de los gobiernos subnacionales son sólo un factor y los “fundamentos regionales” desempeñan un papel esencial para explicar los patrones de inversión en Brasil, hay evidencia de que su impacto no es despreciable. Véase: Volpe Martincus (2002). 27 Este panorama cambió a principios de 2001, cuando el gobierno puso en marcha planes de competitividad sectorial que otorgaban una serie de beneficios fiscales discrecionales y poco transparentes. Estos planes de competitividad sectorial están programados para que finalicen de forma progresiva en 2003.
14
Argentina, además, cuenta con dos regímenes nacionales de alcance impacto regional: la zona aduanera
especial de Tierra del Fuego y el programa de desgravación fiscal para las exportaciones embarcadas
desde puertos de la Patagonia. Puesto que Argentina también es un estado federal, los gobiernos
subnacionales cuentan formalmente con una considerable libertad de acción para ofrecer incentivos
fiscales al sector privado. Esta libertad de acción ha sido utilizada por algunos de los principales distritos
industriales como Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, que han ofrecido exenciones fiscales e
infraestructuras “dedicadas”. Sin embargo, la severa restricción fiscal de los gobiernos locales ha limitado
sensiblemente su capacidad para conceder ayudas directas considerables.
Uruguay y Paraguay también cuentan con varios regímenes de incentivos en vigor. En Uruguay, los dos
más importantes son la Ley de Promoción de la Inversión y la Ley de Promoción Forestal. La primera es
un programa horizontal que autoriza al Ejecutivo a otorgar incentivos fiscales a determinadas inversiones
específicas. Dichas inversiones pueden beneficiarse, además, de exenciones en los impuestos locales
sobre los bienes inmuebles. La segunda concede beneficios fiscales a las inversiones en actividades
forestales. En el campo de los incentivos a la exportación, el Banco Central ofrece créditos y una
desgravación fiscal del 9% sobre los productos textiles de lana. En el caso de Paraguay, los dos
instrumentos principales utilizados son las exenciones fiscales sobre las nuevas inversiones, incluidos los
aranceles a la importación de bienes de capital, insumos y materias primas procedentes de extra-zona, y la
Ley de Maquila y Zonas Francas. Esta última establece un regimen tributario especial para las inversiones
y la producción orientada hacia la exportación. En Paraguay también existe un programa especial de
reembolso tributario para la silvicultura.
El reembolso de los “impuestos indirectos” a las exportaciones ha sido motivo de fuertes conflicto en el
Mercosur. Todos los impuestos indirectos “en cascada” dificultan la tarea de garantizar la neutralidad de
la incidencia fiscal, es decir, que los impuestos indirectos se paguen en el país de consumo y no en el de
producción. 28 Cuando los gobiernos tratan de compensar los efectos acumulativos de los impuestos
indirectos “en cascada” a través de la desgravación fiscal de las exportaciones, el cálculo exacto de la
incidencia del impuesto (una tarea prácticamente imposible) se convierte en fuente de problemas. El
28 En Argentina, el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIB) es un impuesto general al consumo con efecto “cascada” recaudado por los gobiernos estatales. En Brasil, el Imposto sobre Servicos (ISS) grava todos los servicios (a excepción del transporte y las comunicaciones, que están sujetos al ICMS) y lo administran los gobiernos municipales. Al aplicar el ISS y el ICMS de forma separada, también se producen efectos “cascada” entre ambos. Brasil aplica, además, dos contribuciones a la seguridad social (COFINS y PIS/PASEP) con efectos equivalentes a los de un impuesto general al consumo (la base impositiva son las ventas totales). El efecto “cascada” se produce porque los impuestos cargados en una determinada fase de la producción pasan a formar parte de la base imponible en la siguiente fase.
15
método utilizado con mayor frecuencia consiste en establecer desgravaciones fiscales fijas que pueden
tener poco que ver con la verdadera incidencia fiscal. El gobierno de Argentina aplica varias categorías de
desgravación de impuestos indirectos según el tipo de producto de exportación. En Brasil, a pesar de que
las exportaciones están exentas del COFINS y del PIS/PASEP, se ven afectadas por el impuesto
acumulado en las fases previas de producción. Para compensarlo, el gobierno brasileño ofrece crédito
impositivo “presunto” sobre las obligaciones fiscales del IPI.
5.2.“Derrames”transfronterizos de carácter macroeconómico
Aunque en el Mercosur la interdependencia económica regional es todavía baja, durante los años 90
aumentó de forma significativa. La interdependencia de la demanda agregada (medida por la participación
de las exportaciones intrarregionales en el PIB) se acerca al 2%, muy por debajo del nivel alcanzado por
la Unión Europea a principios de los años 70 (9%). Este resultado es consecuencia de un porcentaje
relativamente bajo de comercio intrarregional en el comercio exterior total y de economías relativamente
cerradas al comercio exterior (medido por el coeficiente de comercio exterior). Además, la
interdependencia de la demanda agregada en el Mercosur es muy asimétrica, ya que hay fuertes
disparidades entre la economía más grande (Brasil) y todo el resto (incluido Argentina).
La interdependencia en materia de inversión extranjera directa (IED) también es modesta. De hecho,
durante el auge de la IED en los años 90, todos los estados miembros fueron receptores netos de fondos
procedentes del resto del mundo. Según estimaciones oficiales sólo el 2% del total de los flujos de entrada
de IED tuvieron origen en la propia región, aunque dicha participación fue bastante más alta en los casos
de Uruguay y Paraguay. Los mercados financieros también muestran una escasa integración regional, ya
que todos los estados miembros son países importadores de capital. Una excepción parcial la constituye
Uruguay, que ha desempeñado el papel de plaza bancaria off-shore para Argentina. La fuerte correlación
en el desempeño de los spreads del EMBI argentino y brasileño hasta 1998 sugiere que los shocks son
externos a ambos países. La integración del mercado laboral es aún más limitada, ya que la libre
circulación de la fuerza laboral sigue siendo sólo una declaración programática.
La evidencia empírica sobre la intensidad de la interdependencia económica en el Mercosur y sus
cambios recientes confirman lo que era de esperar de estas características estructurales. Carrera, Levy
Yeyati y Sturzenegger (2000) mostraron que antes de la estabilización de principios de los años 90, los
ciclos económicos de Argentina y Brasil no estaban sincronizados. Sin embargo, tras la estabilización
macroeconómica de aquellos años, su sincronía se incrementó de forma notable. A pesar de que la
16
interdependecia comercial global ha sido baja, los flujos de comercio regional se han mostrado sensibles a
las condiciones macroeconómicas nacionales y han hecho que los “derrames” transfronterizos adquieran
relevancia. Los impulsos macroeconómicos transmitidos a través de los flujos comerciales han cobrado
importancia en el caso de las economías pequeñas, pero tampoco han sido despreciables en el caso de
Brasil. Una característica constante en la mayoría de los estudios econométricos es la asimetría en los
efectos sobre los flujos comerciales de las condiciones existentes en el país exportador e importador:
sistemáticamente se ha demostrado que la situación en el país importador es mucho más determinante que
la del país exportador.29 Este hallazgo quedaba confirmado por el comportamiento de los flujos
comerciales argentino-brasileños tras la devaluación del real en enero de 1999: aunque las exportaciones
de Argentina a Brasil efectivamente cayeron, las de Brasil a Argentina se contrajeron aún más. Como
consecuencia de ello, a finales de 2002, Argentina todavía tenía un superávit comercial con Brasil
(aunque el valor del comercio era muy inferior al alcanzado antes de la crisis).
El primer episodio significativo de “derrames” transfronterizos se produjo a comienzos de los años 90,
cuando la demanda global de Argentina experimentó una rápida recuperación y el peso se apreció en
términos reales luego de la implementación del Plan de Convertibilidad. El resultado fueron mayores
déficits comerciales argentinos, tanto bilaterales como globales, los que estimularon la imposición de
medidas comerciales puntuales de protección. 30 El segundo episodio tuvo lugar a mediados de los 90,
cuando la fuerte recuperación económica que siguió a la implementación del Plano Real de Brasil (junto
con la apreciación real de su moneda) provocó un incremento de las exportaciones argentinas y ayudó a
este país a dejar atrás rápidamente las consecuencias de la “crisis del tequila”.31 Aunque las asimetrías de
tamaño hicieron que los efectos de los flujos de comercio intrarregional sobre la economía brasileña
fueran relativamente modestos, el deterioro de la balanza comercial total de Brasil estimuló a su gobierno
a adoptar medidas de protección, de algunas de las cuales no fueron eximidos sus socios del Mercosur.
El tercer y más problemático ejemplo de “derrames” macroeconómicos fue la crisis cambiaria de finales
de los 90. Aunque Argentina había entrado en una fase de depresión con anterioridad a la crisis de Brasil
29 Heymann y Navajas (1998) estimaron que el efecto global (teniendo en cuenta los desfases temporales) de un 1% de aumento del PIB real de Brasil correspondía a una expansión de un 2,5% de las exportaciones argentinas a dicho país. La elasticidad (“a largo plazo”) de las exportaciones argentinas ante los cambios en el tipo de cambio real de la moneda brasileña era, según los cálculos, de alrededor del 0,9%. Este dato confirma la respuesta mas elástica de las exportaciones a los cambios en los niveles de actividad del país importador. 30 El gobierno argentino aumentó los reembolsos fiscales a las exportaciones y aplicó nuevos gravámenes a la importación. El gobierno brasileño decidió importar trigo y petróleo de Argentina para restablecer el equilibrio de la balanza del comercio bilateral. La abundancia de fondos del exterior facilitó la administración de estos “derrames”.
17
debido a una serie de acontecimientos externos negativos (la crisis del Este asiático, la apreciación
nominal del dólar estadounidense, la caída de los términos de intercambio y el racionamiento del crédito
internacional), la devaluación del real en 1999 agravó el contexto externo. Una vez más, el resultado fue
la proliferación de medidas comerciales puntuales, como la aplicación de derechos antidumping y la
imposición de nuevas barreras no arancelarias o acuerdos voluntarios de restricción de las exportaciones.
Las tensiones que se produjeron enseguida llegaron a cuestionar la viabilidad y conveniencia de
implementar un arancel externo común y una unión aduanera. El aumento de la interdependencia
económica en Mercosur ha incrementado considerablemente la importancia de los “derrames”
macroeconómicos (incluidos los “efectos de contagio”). Aunque el nivel de interdependencia es todavía
bajo y los incentivos para la coordinación asimétricos, existe suficiente evidencia que demuestra que los
“derrames” macroeconómicos negativos han generado fuertes tensiones en el proceso de integración
económica regional. Dichas tensiones no sólo han puesto en peligro su desarrollo futuro, sino que han
provocado un retroceso en el grado de integración de los mercados que se había alcanzado.
31 En 1995 y 1996, las exportaciones argentinas a Brasil aumentaron en un 49% y 21% respectivamente (doblando las tasas de crecimiento de las exportaciones al resto del mundo). Uruguay también se benefició del rápido crecimiento de Brasil y de la apreciación real de la moneda brasileña.
18
6. ASIMETRÍAS DE POLÍTICAS Y COORDINACIÓN/ARMONIZACIÓN
DE POLÍTICAS EN EL MERCOSUR
Aún cuando el Artículo 1 del Tratado de Asunción reconocía de forma explícita el papel potencialmente
problemático de las asimetrías de políticas, estableció un principio programático en lugar de mecanismos
o políticas específicos para superar dichas asimetrías. La cuestión fue retomada en la Agenda de las Leñas
en 1992, cuando los estados miembros reiteraron que la armonización de las políticas macroeconómicas y
microeconómicas nacionales era un objetivo clave y fijaron un calendario para llevarla a cabo. En 1993,
el documento “Consolidación de la Unión Aduanera y Transición hacia el Mercado Común” reconocía
oficialmente que no iban a cumplirse los ambiciosos objetivos establecidos en la Agenda de las Leñas. En
su lugar, dicho documento optaba por fomentar la convergencia en materia de políticas comerciales y
otros instrumentos de política necesarios para implementar la unión aduanera. En el proceso que siguió se
rechazaron todas las propuestas de armonizar de forma simultánea todos los instrumentos de política
comercial (como los aranceles, los incentivos a la exportación, las normas de origen para los productos
excluidos del AEC, las zonas francas, las restricciones no arancelarias, etc) e incluso algunos subsidios
del gobierno, haciendo hincapié en la negociación y aplicación de un AEC.32
Después de 1995, la ausencia de progresos para enfrentar de manera efectiva los “derrames”
macroeconómicos y de asignación condujo a la fragmentación del mercado. A medida que las
preferencias sobre los aranceles de NMF aumentaban hasta alcanzar el 100%, los gobiernos comenzaron a
usar barreras no arancelarias de forma cada vez más frecuente. Del mismo modo, la aplicación de
políticas comerciales comunes sólo pudo progresar de forma parcial. Esto se hizo más evidente conforme
se acercaba el final de los periodos de transición para implementar el AEC.
6.1 La administración de las políticas que generan “derrames” con efectos sobre la asignación de
recursos
Los estados miembros del Mercosur han progresado muy poco en la implementación de disciplinas para
las ayudas estatales y los incentivos que distorsionan la competencia intrarregional. Asimismo, no han
sido capaces de diseñar instrumentos colectivos que puedan nivelar el terreno de juego (véase Laplane,
Sarti, Sabbatini e Britto, 2001). Las grandes diferencias en los sistemas impositivos y en la estructura de
32 Las propuestas de implementar programas de ajuste estructural o de ampliar los “regímenes de salvaguardia” más allá del “periodo de transición” no fueron adoptadas. El Régimen de Adecuación Final que se implementó a partir de 1995 demostró ser un sustituto imperfecto.
19
incentivos pueden distorsionar los flujos comerciales y la localización de las inversiones, dando lugar a
fuertes presiones en favor de una mayor protección y fragmentación del mercado. Para comenzar a tratar
estos temas en el Mercosur se fijó como una primera prioridad el control de los incentivos a las
exportaciones intrarregionales. La Decisión 10/94 estableció que los incentivos fiscales no debían ser
utilizados para las exportaciones intrarregionales (excepto en determinadas circunstancias), que los
incentivos a las exportaciones debían ser compatibles con el GATT, que la concesión o creación de un
nuevo incentivo (o el mantenimiento de los existentes) debía estar sujeta a un proceso de consultas y que
los estados miembros debían abstenerse de utilizar regímenes de tipos de cambio múltiples.33 Para poder
cumplir adecuadamente estos compromisos, la Decisión 10/94 pidió a los estados miembros que
implementasen mecanismos adecuados de verificación y auditoría, particularmente en materia de
devolución de impuestos indirectos. Sin embargo, no se dieron instrucciones precisas sobre el contenido
de dichos procedimientos. La falta de mecanismos prácticos fue uno de los principales problemas de la
Decisión 10/94.
La Decisión 10/94 no abordaba de forma explícita los subsidios a la producción nacional y a las
inversiones, ya que se suponía que éstos eran temas a tratar por un grupo especial dedicado a examinar las
políticas del sector público que afectaban la competencia. Este tema fue contemplado en forma explícita
en la Decisión 20/94, que creó un comité técnico para examinar las políticas del sector público que
pudieran distorsionar la competencia. El comité debía clasificar las medidas según su compatibilidad o
incompatibilidad con la unión aduanera, teniendo en cuenta criterios de eficiencia económica y las
obligaciones del GATT.34 El informe del comité debía incluir directrices para armonizar las medidas
compatibles y eliminar de forma progresiva las que fueran incompatibles con la unión aduanera.
Aunque la lista de medidas identificadas debía entregarse a mediados de 1995, el comité técnico estuvo
inactivo durante 1995 y 1996. A mediados de 1996, la Decisión 15/96 creó un grupo especial encargado
33 Estas circunstancias especiales consistían en a) financiamiento a largo plazo para exportaciones de bienes de capital concedido en condiciones, términos y costos compatibles con las prácticas internacionales; b) devolución de impuestos indirectos sobre exportaciones, hasta un monto equivalente al impuesto pagado durante el proceso de producción (o, de forma alternativa, exención de los impuestos indirectos a las exportaciones hasta que los impuestos a la producción estén armonizados); y c) las estipuladas por los regímenes aduaneros especiales (admisión temporaria y drawback ) para los productos intermedios, partes o componentes utilizados para producir bienes en proceso de convergencia al AEC, o para productos sujetos al AEC pero en los cuales los insumos, partes o componentes en proceso de convergencia al AEC representaran más del 40% del valor fob del producto. El reembolso, suspensión o exención de los aranceles de importación nunca debería ser superior a las cantidades pagadas, suspendidas o eximidas. 34 Las medidas deberían clasificarse en: a) medidas que implican una excepción a las políticas comerciales comunes; b) medidas fiscales; c) medidas crediticias; d) medidas de compras gubernamentales; y e) normas que rigen los monopolios o empresas del sector público.
20
de redactar las recomendaciones sobre cómo tratar las políticas del sector público que afectaran la
competencia. Un año después, el grupo especial pidió a los estados miembros que remitieran una lista de
políticas públicas con efectos sobre la competencia con el fin de preparar un inventario consolidado de
prácticas nacionales potencialmente distorsionantes. Sin embargo, no fijó ninguna fecha para la entrega,
lo que finalmente ocurrió en 2001. El inventario, sin embargo, no se hizo público.
La cuestión de la defensa de la competencia y la necesidad de armonizar la legislación existente también
se incorporó a la agenda de negociaciones del Mercosur a mediados de los 90. La Decisión 21/94 definió
una serie de principios básicos para guiar la defensa de la competencia y estableció que, antes del 31 de
marzo de 1995, los estados miembros debían remitir información detallada sobre las legislaciones
nacionales existentes.35 En base a dicha información, se solicitó al Grupo del Mercado Común que
redactase un Estatuto de Defensa de la Competencia antes de mediados de 1995. En 1996, la Decisión
18/96 aprobó el Protocolo de Defensa de la Competencia del Mercosur (que todavía no está en vigor). El
Protocolo se aplicaría a todos los actos que pudieran afectar a la competencia en la región. El Protocolo
enumeró las prácticas que limitan o restringen la competencia o el acceso a los mercados y aquéllas que
constituyen un abuso de poder. Se pidió a los estados miembros que adoptaran normas comunes para
controlar las prácticas y conductas que pudieran afectar a la competencia o conducir a una posición
dominante en el mercado. La Comisión para el Comercio y el Comité de Defensa de la Competencia
(compuestos por los organismos nacionales competentes) fueron designados como los organismos
responsables del cumplimiento del Protocolo.
El Protocolo estableció que, en el plazo de dos años, los estados miembros “debían elaborar normas y
mecanismos comunes para controlar las ayudas estatales que pudieran limitar, restringir, falsear o
distorsionar la competencia y afectar al comercio intrarregional”. Este compromiso dio lugar a la creación
del grupo especial sobre políticas públicas que afectan la competencia mencionado en párrafos
precedentes. La falta de progresos en el tratamiento de las ayudas estatales dio luz verde para la continua
aplicación de los regímenes nacionales antidumping y de derechos compensatorios. En particular, las
autoridades argentinas se negaron a dejar de aplicar la legislación de “defensa comercial” al comercio
intrarregional hasta que hubiera un acuerdo sobre ayudas estatales y que las políticas de defensa de la
competencia incluyeran el tratamiento de dichas ayudas.
35 Los principios básicos de defensa de la competencia incluían: a) la definición y prohibición de un conjunto de acuerdos y prácticas concertadas destinadas a impedir, restringir o distorsionar la competencia; b) la definición y prohibición de lo que constituye abuso de posición dominante; c) el análisis de iniciativas de concentración que pudieran conducir a una cuota de mercado igual o superior al 20%; y d) la definición de los criterios de cooperación y coordinación entre las autoridades nacionales encargadas de hacer cumplir la ley de defensa de la competencia.
21
Los miembros del Mercosur han firmado dos protocolos sobre inversiones extra e intrarregionales, pero
ninguno de ellos contiene disposiciones explícitas relativas a estándares mínimos de trato. Es más,
ninguno de los dos protocolos ha sido implementado todavía, ya que está pendiente la aprobación de los
Congresos. El Protocolo de Buenos Aires (1994) definió algunos principios generales de trato para los
inversores extra-zona, mientras que el Protocolo de Colonia (1993) introdujeo una serie de disposiciones
sobre las inversiones intrarregionales. Ninguno de los protocolos ha implicado un progreso en materia de
control de los incentivos a la inversión. El Protocolo de Buenos Aires, por ejemplo, estableció que los
países miembros no deben “conceder a terceros países un trato más favorable que el establecido por el
presente Protocolo”. Sin embargo, dado que el Protocolo de Buenos Aires no hace referencia alguna a los
incentivos o instrumentos para atraer la inversión, la declaración tan sólo puede aplicarse al trato legal. El
Protocolo dejó la puerta abierta a la existencia de regímenes nacionales de incentivos divergentes, ya que
estableció que “cada estado miembro fomentará en su propio territorio la inversión por parte de terceros
países y admitirá dichas inversiones de acuerdo con su propia legislación y normativa”.
El Protocolo de Colonia fue todavía más explícito a la hora de autorizar tratos nacionales divergentes para
los inversores intrarregionales. El Artículo 2 estableció que los inversores procedentes de otros estados
miembros debían ser tratados “de forma no menos favorable” que los inversores locales o de terceros
países, aunque podían mantenerse exenciones transitorias o limitadas. Sin embargo, esto abrió la
posibilidad de dar un trato más favorable, tal y como se dice explícitamente en el Artículo 7 (“si la
legislación de un estado miembro (…) o un acuerdo entre un inversionista de un estado miembro y el
estado miembro en el que se realizó la inversión establece de mutuo acuerdo un trato más favorable que
(…) el que contempla el presente Protocolo, prevalecerá sobre el presente Protocolo”). El Protocolo
también estipuló que no existirán “requisitos de desempeño como condición para el establecimiento,
expansión o mantenimiento de inversiones que requieran un determinado nivel de exportación, la
adquisición de insumos o servicios nacionales o condición alguna similar”. Argentina y Brasil se
reservaron el derecho de mantener de forma temporaria requisitos de desempeño en el sector automotriz.
6.2 El tratamiento de las políticas que generan “derrames” macroeconómicos
Aparte de las declaraciones generales realizadas en el Tratado de Asunción y en el Acta de las Leñas, la
cuestión de la coordinación macroeconómica no se volvió a tocar en forma puntual hasta el Acta de
Ushuaia (1998). En esa oportunida se estableció que los países miembros debían trabajar hacia la
armonización macroeconómica y encarar los asuntos relacionados con la unificación monetaria. Sin
22
embargo, el Acta de Ushuaia fue en la práctica una iniciativa del gobierno argentino que estaba mas
dirigida a promover la extensión a toda la región del sistema monetario vigente en aquel momento en ese
país (la “caja de conversión”), mas que una iniciativa orientada a estimular la coordinación
macroeconómica intrarregional. En parte por esto, la iniciativa fue vista con recelo por las autoridades
brasileñas.
Siguiendo los compromisos adquiridos en el Acta de Ushuaia, en 1999, los gobiernos acordaron la
estandarización de las estadísticas macroeconómicas como un primer paso hacia una mayor cooperación.
En 2001, los países miembros fijaron objetivos indicativos de mediano plazo para una serie de
indicadores macroeconómicos, tales como la tasa de inflación y las relaciones deuda pública/PIB y déficit
del sector público/PIB. También se estableció un sistema para corregir las desviaciones de los objetivos
acordados, pero sin ningún mecanismo efectivo de aplicación.36 Esta estrategia incremental se asentaba
sobre el supuesto de que, dada la divergencia entre las preferencias nacionales reveladas en relación con
el régimen monetario y cambiario (un régimen de inflation-targeting con flotación administrada en el caso
de Brasil y una “caja de conversión” en el de Argentina), la mejor opción consistía en fomentar la
convergencia de un conjunto de variables nominales, con la esperanza de que de esta manera se evitaran
alteraciones fuertes en las variables reales. Los objetivos indicativos acordados no llegaron a cumplirse.
La crisis financiera y cambiaria de la Argentina en 2002 modificó drásticamente el ambiente para la
coordinación de las políticas macroeconómicas: por un lado, desapareció uno de los principales
obstáculos para una mayor coordinación (las divergencias monetarias y cambiarias); por el otro, la crisis
argentina abrió un periodo de mayor inestabilidad macroeconómica.
A lo largo de 2002 volvieron a conocerse iniciativas para la creación de un Instituto Monetario del
Mercosur, cuyo objetivo sería el de fomentar la convergencia macroeconómica. Sin embargo, en las
condiciones actuales la cooperación macroeconómica solo podrá avanzar de forma gradual. En una
primera fase los socios deberían intercambiar opin iones e información, con el objetivo de reducir la
incertidumbre y aumentar el conocimiento y entendimiento mutuos. En una segunda fase los gobiernos
podrían entablar consultas regulares y debatir el impacto de distintas opciones de política. En esa fase, ya
podrían estar dispuestos a coordinar una respuesta a las amenazas comunes percibidas (“dilemas de
aversión común”). Finalmente, en una etapa más avanzada podría acordarse instrumentos políticos y
objetivos comunes. Tal vez el signo mas preocupante del Mercosur en materia de coordinación
36 Entre los objetivos acordados se encontraba una tasa de inflación máxima del 5% para el periodo de transición 2002/2005 y a continuación una convergencia hacia el 3%; un déficit máximo del sector público del 3,5% para el periodo de transición hasta 2003 y 3% a partir de esa fecha; y una tendencia a la baja para la relación deuda pública/PIB después de 2005 y una convergencia hacia una ratio del 40% a partir de ese año.
23
macroeconómica es que los estados miembros no han sido capaces de mantener siquiera un intercambio
de información y análisis regular, sistemático y estructurado entre las autoridades económicas, lo que
constituye un proceso necesario para llegar eventualmente a desarrollar una cooperación macroeconómica
más estrecha.
24
7. COMENTARIOS FINALES
En este documento se analizó brevemente el alcance de las asimetrías estructurales y de políticas en el
Mercosur. Sus principales conclusiones son que: a) las asimetrías estructurales y de políticas son
importantes y b) no han sido abordadas de forma satisfactoria. En consecuencia, tras un periodo de rápida
integración de los mercados ocasionada por la eliminación de aranceles, éstos han vuelto a fragmentarse a
través de medidas menos transparentes y más discrecionales. Con un contexto así, ha sido cada vez más
difícil aplicar políticas comerciales comunes, por lo que la unión aduanera (e incluso la zona de libre
comercio) ha terminado siendo más formal que sustantiva.
La aplicación de políticas de discriminación negociada y la creación de fondos regionales para compensar
las asimetrías estructurales enfrentan una serie de obstáculos. Uno de ellos es la necesidad de resolver
delicadas cuestiones de distribución: ¿qué países o regiones serán contribuyentes netos y cuáles
beneficiarios netos? En términos de producción per cápita, por ejemplo, la región más pobre se encuentra
en Brasil (el Noreste), mientras que un país tan pequeño como Uruguay registra una producción per cápita
más alta que el promedio del Mercosur. Otro de los obstáculos es de naturaleza política e institucional: las
ayudas regionales requieren habitualmente la centralización de las competencias nacionales en una
autoridad comunitaria, lo que hasta la fecha ha resultado difícil, incluso en ámbitos aparentemente menos
conflictivos como la aplicación de un AEC. Por ahora, los ámbitos con perspectivas más alentadoras para
una mayor cooperación son la inversión en infraestructuras y, con un poco de suerte, otras iniciativas
regionales destinadas a favorecer la competitividad de las empresas y el desarrollo tecnológico. En estos
campos, la cooperación extrarregional puede actuar como catalizador y estimular un proceso de
aprendizaje que podría con el tiempo extenderse a otros ámbitos de política.
El tratamiento adecuado de las asimetrías de políticas es probablemente una cuestión más urgente. Pero
para hacer frente adecuadamente a este desafío los estados miembros del Mercosur deberán moverse en
forma gradual hacia preferencias comunes y desarrollar competencias institucionales y financieras
equivalentes. También en estos campos la cooperación extrarregional puede contribuir en forma decisiva
ayudando a desarrollar marcos comunes de política y a mejorar la infraestructura y los recursos
institucionales. Aún está por ver si los recientemente creados Foros de Competitividad podrán contribuir
adecuadamente a cumplir ese papel. Iniciativas como la propuesta del BNDES para extender la ayuda
25
financiera a la inversión a empresas brasileñas que inviertan en otros países del Mercosur fue un primer
paso, pero claramente insuficiente para la dimensión de las asimetrías existentes.37
En resumen, a menos que se realice algún avance sustantivo en relación a la necesidad de enfrentar las
asimetrías estructurales y de políticas, es improbable que el Mercosur progrese de forma sostenida hacia
una mayor integración económica. Como mucho, se acomodará a los altibajos del ciclo económico,
alternando periodos de creciente interdependencia con otros de mayor fragmentación del mercado. La
tarea más urgente es la de someter a algún tipo de disciplina común las prácticas potencialmente más
distorsionantes de la competencia que aún están en vigor. Si no se puede asegurar ese nivel inicial de
armonización de políticas o supervisión centralizada, resulta difícil imaginar que puedan producirse
avances hacia formas más consolidadas de coordinación, como las políticas regionales para compensar las
asimetrías estructurales, los programas regionales de competitividad o una coordinación macroeconómica
mas intensa.
37 En 2002 el Banco Nacional de Desenvolvimento Económico-Social inició un programa para facilitar el financiamiento de inversiones de empresas brasileñas en otros países del Mercosur. En programa aún no está operando.
26
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28
TABLA 1
Asimetrías estructurales entre países en el Mercosur: indicadores seleccionados
Indicador Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur
Porcentaje del PIB regional (PPA) 2001
24,8
72,5
1,1
1,6
100,0
Porcentaje de la población regional 2001
16,9
79,0
2,6
1,5
100,0
PIB per cápita (PPA) (Mercosur=100) 2001
152,8
95,7
45,3
106,2
100,0
PIB-Distribución por sector (porcentaje) 2001 Agricultura Industria
6,0 28,1
9,6 35,2
29,0 25,6
10,2 25,1
8,6 32,5
Exportaciones-Distribución por sector (porcentaje) 2001 Productos primarios Productos industriales de los cuales: industrias tradicionales
35,4 62,8
24,7
18,4 79,5
29,4
60,0 40,0
31,9
14,9 84,6
66,2
23,9 74,1
28,9
Tasa de desempleo (porcentaje), 2002
21,4
7,1
18,3
15,9
9,9*
Población urbana (porcentaje del total), 2000
88,0
81,0
56,0
92,0
81,8*
Tasa de mortalidad infantil (por cada 1.000 nacimientos vivos) 2000
17,0
32,0
23,0
14,0
28,9*
Tasa de analfabetismo, población adulta masculina (porcentaje), 2000
3,0
15,0
6,0
3,0
12,6*
Esperanza de vida al nacer (años) 2000
74,0
68,0
70,0
74,0
69,2*
Coeficiente de comercio exterior (X+M/2)/PIB (porcentaje) 2001
9,8
8,4
35,1
37,3
9,5
Exportaciones al Mercosur como porcentaje del total de exportaciones, 2001
28,0
10,9
52,4
54,8
18,2
Exportaciones al Mercosur como porcentaje del PIB 2000
2,9
1,3
7,2
5,1
2,0
* Promedio regional ponderado por la población.
Fuentes: Elaboración propia en base a EIU, ECLAC, IBGE, CEI, Banco Mundial, INDEC, IPEA.
29
TABLA 2
Asimetrías estructurales entre regiones en el Mercosur: indicadores seleccionados
Región
Porcentaje de la población regional
2000
Porcentaje del PIB regional
(PPA) 2000
PIB per cápita (PPA)
Mercosur=100 2000
Tasa de desempleo
(porcentaje) 2002
Cuyo Noreste Noroeste Pampeana Patagonia Argentina
1,2 1,5 2,1
11,1 0,8
16,7
1,5 1,1 1,6
20,0 1,6
25,9
128,5 71,5 79,0
180,4 205,8 155,4
14,2 17,1 21,3 23,4 17,1 21,4
Norte Noreste Sureste Sur Centro-oeste Brasil
6,0 22,3 33,7 11,7 5,4
79,2
3,3 9,3
41,3 12,5 5,0
71,4
54,4 42,0
122,2 107,1
91,4 90,2
n/a 7,2 7,1 5,2 n/a 7,1
Paraguay 2,6 1,1 42,2 18,6 Uruguay 1,6 1,6 101,1 15,6 Mercosur 100,0 100,0 100,0 9,9* * Promedio regional ponderado por la población.
Fuentes: Elaboración propia en base a INDEC, EIU, IBGE, DGEEyC e INE
30
TABLA 3
Diferencias entre las regiones más ricas y más pobres del Mercosur
Región
PIB per cápita (PPA) Mercosur=100
2000
Tasa de desempleo (porcentaje)
2002 Región más rica Región más pobre Más rica/Más pobre *
205,5
42,0 4,9
5,2
23,4 4,5
Tres regiones más ricas Tres regiones más pobres Tres más ricas/más pobres*
171,6
46,2 3,7
6,5
21,1 3,2
Desviación estándar 49,2 5,9 * En el caso de la tasa de desempleo, se invierten estas relaciones.
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, EIU, IBGE, DGEEyC e INE
31
TABLA 4
Regiones y comercio exterior en el Mercosur
Región
Participación en las exportaciones
al Mercosur (porcentaje)
2000
Concentración
relativa de exportaciones en
el Mercosur* Índice=100
2000
Participación de las exportaciones al Mercosur en
las exportaciones totales de la
región (porcentaje)
2000
Coeficiente de exportación a
países del Mercosur
(porcentaje del PIB de la región)
2000
Pampeana Patagonia Noroeste Noreeste Cuyo Sin clasificar Argentina
33,7 7,5 2,4 0,8 2,6 1,3
48,3
105,0 95,1 83,3 94,7
110,4 na na
33,9 30,7 27,0 30,0 35,3 19,3 32,3
2,8 7,5 2,5 1,3 2,8 na
3,1 Norte Noreste Sureste Sur Centro oeste Sin clasificar Brasil
2,1 2,7
25,9 11,3 0,4 0,5
42,9
80,0 84,9
106,9 112,9
27,3 na na
11,1 12,0 15,0 15,8 4,0 5,3
14,0
1,3 0,6 1,3 1,9 0,2 na
1,3 Paraguay 3,1 na 63,6 7,2 Uruguay 5,7 na 44,6 5,1 Mercosur 100.0 na 20,9 2,0 na, no se aplica
* El índice se ha calculado como la relación entre la participación de las exportaciones al Mercosur en las exportaciones totales
de cada región y la participación de las exportaciones al Mercosur en las exportaciones totales del país.
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, CEPAL, Ministerio de Economía, AliceWeb-MDIC, IBGE y Base SAM.
32
TABLA 5
Regiones y crecimiento del comercio exterior en el Mercosur
Región
Crecimiento de las exportaciones a países del
Mercosur (porcentaje) 1993-2000
Crecimiento del coeficiente de exportación a países del
Mercosur* (porcentaje) 1993-2000
Pampeana Patagonia Noroeste Noreste Cuyo Sin clasificar Argentina
133,3 210,2 228,9
69,5 91,1 30,1
136,4
100,0 150,0 177,8
62,5 64,7
na 93,7
Norte Noreste Sureste Sur Centro-oeste Sin clasificar Brasil
392,5 105,3
24,2 61,6 92,3
300,6 43,2
333,3 50,0
-13,3 18,7 0,0 na
0,0 Paraguay 46,2 71,4 Uruguay 92,6 0,0 Mercosur 79,2 33,3 na, no se aplica
* Calculado como porcentaje del PIB regional.
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC, CEPAL, Ministerio de Economía, AliceWeb-MDIC, IBGE y Base SAM.