GOBERNANZA TERRITORIAL:

LA FORMACIÓN DE LOS MECANISMOS DE GOBERNANZA

Taller DEL BRASILBrasilia, 7 y 8 marzo 2012

Danielle Mazzonis

GOVERNANCE (pre-siglo 21)

David Osborne –en Inventing Government- escribe que la governance no existe: es una palabra inventada, útil para tratar mejor con privados y market oriented societies, que no aman la palabra gobierno.

Usarla -dice- es una forma indirecta de reconocer los limites del gobierno ,de hacer mas aceptables los gastos públicos, pero tambien de gobernar “by mission”,de apoderar comunidades…

Gerry Stoker sostiene que es un estilo de gobierno en el cual las barreras entre el sector publico y privado se ofuscan ; o bien “ un conjunto de instrumentos con modalidades privadas de gestión que aumentan la eficiencia y eficacia en la producción de servicios “.

Governance

Otras lecturas, mucho mas recientes, afirman que la governance representa una respuesta al desafío de una sociedad que no solo se enfrenta con cambios continuos cada vez mas complicados y diversificados en función de culturas y tradiciones, sino también con la complejidad determinada por el cambio tecnológico, por el acortarse de espacios y tiempos, por la presencia de consumidores exigentes y fantasiosos, por las nuevas formas de competitividad …

La governance es entonces un timón que orienta esta sociedad compleja: sociedad en la cual las normas y reglas rígidas del pasado se ven remplazadas por instrumentos, que, porque flexibles, pueden interactuar con el conflicto de fuerzas generado por la sociedad . La palabra clave es creatividad .

Creatividad institucional

Elegir soluciones que requieren “manejar mas que remar”, dice Hirschman

Pero sabiendo ante todo encontrar recursos, identificar metas y elaborar políticas para alcanzarlas, elegir partners “creíbles” por la sociedad civil y diseñar los acuerdos que regulan la partnership...

A la Governance-mejor dicho a los que la ejercen o participan a su formulación se pide -puesto que deben inventar y convencer- creatividad y respeto institucional .

En palabras más académicas: las instituciones deben ”identificar las huellas ,los limites y las responsabilidades necesarias al manejo de las cuestiones económicas y sociales que favorecen su democratización y empoderamiento de parte de la sociedad civil”(King).

GOVERNANCE

La governance requiere también consensuar las modalidades con las cuales cada actor implicado pueda contribuir a alcanzar el objetivo de crecimiento pre-establecido por todos.

Cuando se habla de Governance se conviene -tácitamente- que las formas de gestión y organización a aplicar para alcanzar resultados son las típicas del sector privado.

pero esto es factible siempre que y SOLO si, con espíritu colaborativo y aunque con lógica empresarial, cada uno juegue SU propio papel en las relaciones locales y extra-locales. (los gob. locales, las instituciones intermedias, las empresas, los técnicos ,las universidades, los sindicatos, las ONG, etc. )

Governance: ni eterna ni provisoria

La governance compromete, en un mismo marco de reglas y alrededor de un mismo objetivo, fuerzas de gobierno y externas al mismo.

Las tareas y responsabilidades son atribuidas a cada uno de los actores privados, públicos, empresas, ONG’s, municipalidades, universidades, etc., articulando mecanismos de interacción permanente que demuestren a la comunidad el co-gobierno de los procedimientos y acciones que permiten alcanzar el objetivo .

Los acuerdos establecidos no son ni provisorios ni permanentes y no deben-ni conviene- que atribuyan a todos los actores poderes equivalentes (aun cuando todos asumen compromisos equivalentes).

Gobierno-Governance

Vale recordar que a la definición de Gobierno subyace que –cuando se manejan bienes y dinero de los ciudadanos- sólo los actores públicos son responsables de las decisiones y esto implica que debe ser plenamente aceptada la guía jerárquica del poder publico .

La governance prevé en vez que los actores privados puedan: auto-regularse en forma independiente; actuar por delegación de las autoridades publicas, o actuar en forma asociada con los actores públicos si esta modalidad aumenta eficiencia y eficacia.

Gobierno y governance

Afirma a este propósito A. Heritier (2002) que “contrariamente a la definición amplia de Governance que enmarca todas las posibles formas de gobierno, una definición rigurosa debe aclarar que los actores privados son igualmente responsables de las decisiones relacionadas con el uso de los bienes públicos y comunes y con las modalidades no jerárquicas con las cuales estos bienes vienen empleados ”.

En un mundo en el cual cambia la distribución de poderes internos y externos a los Estados y Regiones generando nuevas interdependencias de las fuerzas n de gobierno y de no-gobierno que afectan la competitividad, es aún mas valida esta afirmación.

Contexto: Bienes colectivos Cambiando los poderes, la competitividad se

relaciona cada vez mas con el contexto institucional que debe ser capaz de brindar los elementos materiales y inmateriales indispensables al crecimiento (desde las infraestructuras a las escuelas, desde la calidad urbana a los espacios culturales, desde la gestión del medio ambiente, al apoyo a la exportación, a la logística y transportes….)

En otras palabras adquieren un nuevo papel los llamados “bienes colectivos”, que son aquellos bienes para los que no valen ni criterios de exclusividad en el uso ni rivalidad en el consumo.

Veremos que la centralidad del tema de la Governance territorial en los proyectos DEL se explica, casi se configura, a la luz de este concepto .

Gobierno del territorio

Un buen gobierno del territorio es por lo tanto aquel en el que se crean las condiciones para que los actores públicos y privados, las empresas productivas y de servicios, los medios rurales con estos relacionados etc., generen bienes colectivos y valoricen los bienes comunes (el uso de los cuales, si no regulado ,puede conllevar su desaparición: hablamos de agua, tierra, paisaje, medio ambiente, cultura y saberes, etc.)

La existencia de un contexto (milieu, dice R. Camagni) dinámico en términos de innovación y creatividad es un factor multiplicador de la capacidad de governance competitiva y atractiva de un territorio (ej:urban governance ).

El contexto: economía relacional (Beccatini-Triglia)

La lectura de Camagni es aun mas convincente a la luz de la transformación de las economías que se vuelven cada vez mas “relacionales”, mas independientes de factores no de mercado;

lo que conlleva la reducción de la importancia de las relaciones formalmente contratadas entre partners,

mientras crece el peso de las condiciones de contexto , fruto de la cooperación no necesariamente formalizada , entre actores individuales y colectivos, públicos y privados.

Estrategias de desarrollo

Cuanto mas las estrategias de desarrollo amplían su enfoque cuanto mas se complica el mecanismo de la governance visto que:

- la capacidad de las instituciones locales de valorizar el capital cognitivo de sus ciudadanos adquiere una prioridad absoluta.

- en el diseño de políticas de desarrollo la participación y la concertación se vuelven instrumentos claves de la competición que debemos aprender a utilizar con modalidades siempre mas complejas, apoyándonos a todas las disciplinas y saberes de que disponemos.

Objetivo económico- social

En el contexto de las acciones DEL, a las relaciones de governance subyace un explicito objetivo económico-social;

no se trata de producir un bien o un servicio sino de generar un beneficio colectivo no alcanzable si el gobierno y los actores locales actúan por separado.

Esta afirmación –dice A. Williamson– “genera costos transaccionales dependientes de tres variables: la racionalidad limitada, las características especificas de los activos y el oportunismo.

Así por ejemplo en acciones publico-privadas con inversiones costosas y varios Partners con papeles equivalentes, se requiere disponer de una estructura operativa competente y empoderada de los objetivos a alcanzar, de información permanente , rigurosa y transparente para todos los partners chicos o grandes, disponibilidad a colaborar en serio, capacidades de coalition building y, como bien sabemos, paciencia .

Local empowerment

Cuando se habla de DEL se debe recordar que la estrategia que subyace a los responsables de la governance establecida para un bien publico -sea este confiado para su gestión a actores públicos, privados o PP- no deforme la naturaleza del bien que gobierna, por ejemplo impidiendo que se lo valorice en términos equitativamente distribuidos .

Este concepto es llamado “local empowerment “por Elinor Ostrom que describe la posibilidad de las comunidades de autogestionar sus recursos, eligiendo ellas misma las reglas para su uso y apropiación.

Partnership P-P

La partnership se establece ad-hoc para llevar adelante una acción precisa y conlleva:

generar y actuar políticas y proyectos que respondan a estrategias que aprovechen los puntos de fuerza endogenos que el mismo territorio SE reconoce (Ej.: sectores ind., conocimientos y habilidades, infraestructuras útiles al fin, competencias de I&D, recursos naturales y financieros, etc);

Es esencial crear la partenership contando sobre fuerzas propias de los actores del territorio, aunque reconociendo también sus debilidades.

Redes participativas

La construcción de redes es el instrumento mas eficaz en vista de generar la participación social al proceso de gobierno y crecimiento económico del territorio.

Los actores interesados a un determinado proyecto se agregan ( principio de adicionalidad) comprometen recursos y tiempo, equipos y espacios físicos, ideas.

Y hacen inversiones !!! (el dinero no debe ser

solo publico …aunque esa sea la tendencia)

Flexibilidad pública

El publico también, si lo considera mas eficiente o útil en términos de mejor empleo de recursos humanos y financieros de la comunidad, puede trabajar en redes (flexibles para que promuevan la innovación de los servicios ) .

En practica, implica delegar servicios a organismos PP (estos deben ser: sostenibles, adaptables pero no eternos) o a privados.

Esta forma de governance, sobretodo en areas metropolitanas, genera trabajo en sectores come la comunicación, el welfare, la educación, la cultura, los servicios al medio-ambiente, etc.

Activa además la creación de cooperativas de jóvenes, de mujeres, de artesanos de la tercera edad, etc.

R.Goodin habla del aumento de la “motivation complexity” de los ciudadanos.

El público debe hacerlo sin ceder jamás las funciones de control y evaluación .

Institutional building

Los ejemplos demuestran que se pueden inventar formas de acción, acuerdos entre actores para la gestión de un bien, energía, marca territorial, pero también la creación de un Parque turístico o productivo). Las decisiones tomadas, las reglas establecidas, los acuerdos sub- yacentes etc, constituyen, en cada caso, el institutional building colectivo (ni privado, ni publico, ni comunitario) que acompaña el proceso de crecimiento del territorio. Y este también genera conocimiento transferible .

GOVERNANCE: una banalidad?

No creo: es mas bien un “mapa que nos permite leer con lentes simplificadoras” la forma de gobierno compleja en la cual vivimos y trabajamos.

Cuando, y si, cambia nuestro mapa deberemos saber como re-interpretar los conceptos y modalidades operativas que subyacen a la actual idea de governance.

O sencillamente abandonar la palabra y, parafraseando Osborne, inventar otra.