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DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD TERRITORIAL EN COLOMBIA:
Análisis de factores determinantes para el desarrollo territorial
Borrador Anteproyecto
Ana María Ochoa Villegas
Máster Servicios Públicos y Políticas Sociales
- INTRODUCCIÓN
La desigualdad es una importante problemática en las agendas públicas de los
países latinoamericanos; las diversas políticas públicas sectoriales
implementadas, naturalmente buscan reducir las brechas existentes entre la
población objetivo y de esta con respecto al resto de la población. La
descentralización como proceso político, administrativo y fiscal se convierte en
una posibilidad de trasladar las oportunidades y los beneficios de dichas
políticas públicas a la población que habita cada kilómetro cuadrado de los
territorios. Se esperaba que a través de la descentralización se lograra reducir
las fuertes desigualdades existentes y se alcanzaran importantes y sostenidos
niveles de desarrollo a nivel territorial y nacional.
Diversos estudios de reconocidas organizaciones como la CEPAL1 y el
RIMISP2 evidencian que la persistencia de la desigualdad territorial en América
Latina se ha mantenido a pesar de las esfuerzos realizados:
A partir del análisis del coeficiente de concentración territorial y el índice de Gini
territorial –que miden la distribución territorial de la actividad económica y la
distribución de la riqueza, respectivamente- la CEPAL (2010) compara los
países de América Latina en relación con los países pertenecientes a la OCDE y
observa una gran concentración territorial acompañada de inequidad en la
mayoría de los países de la región. Otro indicador que le permite corroborar
estas disparidades económicas para los países de América Latina es la
comparación del PIB per cápita entre la región más rica y la región más pobre de
un país, para dos períodos de tiempo, encontrando diferencias de más de 8
veces la diferencia de países de la OCDE que en promedio presentan una
1 La CEPAL es la Comisión Económica para América Latina, es una de las cinco comisiones regionales de
las Naciones Unidas y tiene su sede en Santiago de Chile, Chile. 2 El RIMISP es el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, organización internacional sin ánimo
de lucro que, desde 1986, apoya procesos de cambio institucional, transformación productiva y fortalecimiento de las capacidades de los actores y grupos sociales en las sociedades rurales latinoamericanas
diferencia de 1,76. En la mayoría de los casos de la región, la diferencia
aumentó entre el primer y el segundo periodo analizado (Fernández y
Rodríguez, 2011)
Así como la desigualdad territorial se mantiene con evidente fuerza n América
Latina, Colombia no es ajena a esta problemática, por ello, el Plan Nacional de
Desarrollo “Prosperidad para todos” (2010-2014) que es el documento base
donde se plantean las políticas gubernamentales que el actual Presidente de la
República de Colombia Juan Manuel Santos Calderón pretende realizar en su
período de gobierno reconoce las evidentes disparidades regionales a partir de
3 indicadores puntuales: PIB percápita, NBI y Gini. Estos indicadores
evidencian el rezago en que se encuentran regiones como la que corresponde
a los departamentos de la costa pacífica con respecto a los departamentos de
la zona centro del país (Ver Anexo 1) .
Si bien con el proceso de descentralización iniciado hace poco más de dos
décadas se pretendía dotar de capacidades a las entidades territoriales para
que se convirtieran en determinantes de su desarrollo, las cifras evidencian que
esto no ha sido así; los resultados no han sido los esperados y esto se
convierte en una pista que podría mostrar la existencia de factores en el
proceso de descentralización que no han contribuido a la reducción de las
desigualdades existentes y mucho menos al desarrollo de los diversos
territorios, tales factores son los que este estudio pretende identificar.
- PROBLEMA DE ESTUDIO, OBJETIVOS E HIPÓTESIS
Colombia ha tenido una historia fuertemente centralista en su estructura tanto
política como administrativa y fiscal. Para finales de la década de los 80 y
comienzos de los 90 se desarrolló un proceso de reforma constitucional que
culminó con la expedición de la Constitución de 1991 en la que se impulsó de
manera definitiva el proceso de descentralización de funciones del Estado. Dos
décadas después se evidencian logros y desaciertos en este proceso que han
sido determinantes para la construcción de las iniciativas de desarrollo
territorial (tanto en lo urbano como en lo rural).
Si bien este importante logro constitucional ha impulsado el desarrollo de
regiones tradicionalmente fuertes, esta dinámica no se ha replicado en las
demás regiones del país, evidenciando así fuertes desigualdades territoriales
que se reflejan en la gran dependencia que la mayor parte de los municipios
todavía tienen hacia el gobierno nacional.
Bajo el contexto actual, donde los territorios deben esforzarse por ser cada día
más competitivos y garantizar el bienestar económico y social de sus
habitantes es que se requiere profundizar en el reconocimientos de las diversas
y particulares realidades del territorio para así mejorar las políticas de
desarrollo territorial, por ello vale la pena interrogarse ¿Cuáles han sido los
principales factores de éxito del proceso de descentralización en
Colombia? ¿Qué barreras existen dentro de este proceso que se
relacionan con las desigualdades territoriales del país? Todo lo anterior
apuntándole a comprender la trayectoria del proceso de descentralización en
Colombia y su relación con el éxito y/o fracaso de iniciativas locales de
desarrollo-
Para dar respuesta a los interrogantes anteriormente planteados se parte de la
hipótesis que considera que el proceso de descentralización no ha
impulsado el desarrollo de las regiones históricamente excluidas en
Colombia en la medida que las desigualdades territoriales existentes antes del
inicio del proceso de descentralización no han presentado una fuerte y
constante disminución luego de más de 20 años de iniciado el proceso.
El objetivo principal que guiará esta investigación pretende analizar los
efectos que el proceso de descentralización ha tenido sobre las
desigualdades territoriales en Colombia. Para esto se realizará una
caracterización de la trayectoria del proceso de descentralización colombiano,
posteriormente se realizará un diagnóstico del estado actual en materia de
desarrollo de las entidades territoriales objeto de estudio y finalmente se
identificarán los elementos determinantes del proceso de descentralización que
actúan como incentivo y/o barrera para el desarrollo de las entidades
territoriales objeto de estudio.
- Debates en torno a la descentralización, la desigualdad territorial y el
desarrollo territorial
La descentralización ha sido una de las reformas más importantes que se han
llevado a cabo en los países latinoamericanos. Colombia, en concordancia con
esta dinámica, impulsó reformas descentralizadoras desde mediados de la
década de los años ochenta. El hecho que muchos países hayan optado por
iniciar procesos de descentralización ha generado confusiones en el significado
mismo del término y la forma en que se desarrolla el proceso; es así como
Boisier (2004) sostiene que la descentralización es un concepto que identifica
un fin y un medio simultáneamente, lo cual ha contribuido a la confusión de
este con conceptos tales como desconcentración, delegación y en ocasiones
incluso con autonomía.
Para el caso puntual de esta investigación las visiones que frente a la
descentralización facilitan en mayor medida los objetivos propuestos, se
relacionan con lo expuesto por Falleti (2005) quien entiende la
descentralización como un proceso de políticas públicas en el que se traspasan
responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central a los
subnacionales y a su vez distingue tres tipos de descentralización que se
convierten en variables de análisis para esta investigación: política,
administrativa y fiscal.
Para hablar de desigualdad territorial y desarrollo territorial es necesario
comprender que son múltiples las discusiones que se han dado en torno a la
evolución del concepto de desarrollo, esto ha originado que según el enfoque
desde el que se analice (marxista, clásico, neoclásico, histórico, cepalino,
regulacionista, etc.), el concepto varíe; sin embargo, es innegable la
repercusión directa que tiene dicho concepto para el ámbito económico, político
y social. La evolución de la idea de desarrollo ha permitido que hoy día existan
innumerables adjetivos o términos aún más complejos, los cuales buscan
integrar aspectos que de una u otra forma repercuten directamente en la noción
de “desarrollo”, bien sea por su concepción espacial o su dinámica, esto se ha
convertido en una verdadera polisemia del término, tales como: desarrollo
territorial, desarrollo regional, desarrollo local, desarrollo endógeno, desarrollo
sustentable, desarrollo humano y, en términos de su dinámica, desarrollo “de
abajo-arriba” (o su contrapartida, “del centroabajo”) entre otros (Boisier, 1999).
Dentro de las múltiples concepciones encontramos la de José Medina
Echeverría (citado en Boisier, 1999, p. 2), quien lo define desde el plano
económico como “Un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consiste
en la aplicación reiterada del excedente en nuevas inversiones, y que tiene,
como resultado la expansión asimismo incesante de la unidad productiva de
que se trate. Esta unidad puede ser desde luego una sociedad”. También
encontramos visiones desde el desarrollo humano como el de Amartya Sen
(citado en Jiménez, 2008) quien lo describe como un proceso de expansión de
las libertades reales que pueden disfrutar los individuos; la libertad hace
referencia aquí a las capacidades individuales para realizar aquello que una
persona tiene razón para valorar. De igual forma encontramos el concepto
generado desde la propuesta conocida como Desarrollo a Escala Humana
concebida por Manfred Max-Neef, Antonio Elizalde y Martín Hopenhayn (citado
en Boisier, 1999, p. 5), quienes indican que:
… se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades
humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de
autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con
la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los
comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación
con la autonomía y de la Sociedad Civil con el Estado.
Finalmente, para Jiménez (2009, p.44), el desarrollo es el pleno despliegue de
las potencialidades inherentes a la naturaleza del ser.
Hemos abordado la discusión sobre el concepto del desarrollo mostrando que
son diversos los enfoques desde los cuales se puede dar la discusión teórica,
sin embargo hay cierto consenso en el hecho que el desarrollo debe ser
analizado con una visión holística que contemple diferentes dimensiones (ver
gráfico No. 1), ya que sin esto no podríamos hablar de procesos de desarrollo
local, territorial o regional.
Gráfico No. 1
FUENTE: Elaboración propia
Según Gallicchio (2002, p. 6) los procesos de desarrollo territorial, así como las
experiencias de gobernabilidad local, se dan sobre territorios determinados que
no se encuentran definidos a priori sino que son básicamente el resultado de
una construcción social que pone de manifiesto la necesidad de abordar las
soluciones a los problemas de desarrollo no sólo desde una visión económica ó
social, sino de manera completa de forma tal que aborde otros aspectos que
aporten sostenibilidad al territorio. Si bien acá abordamos las dimensiones
desde 3 tópicos esto no excluye la existencia de otras dimensiones según el
autor que aborde la temática, sin embargo las descritas posteriormente son las
que efectivamente aportan a los objetivos de la presente investigación (Ver
Gráfico No. 2).
Político - Institucional
Ambiental
Socio-Cultural
Económica
Gráfico No. 2
Breve descripción de las dimensiones del Desarrollo Territorial
FUENTE: Elaboración propia
Abordar las problemáticas de desarrollo del territorio debe necesariamente
tener presente que las soluciones que se conciban deben tener en cuenta las
realidades sociorregionales donde se aplica ya que estas condicionan las
decisiones a tomar lo cual implican necesariamente tener en cuenta situaciones
pertenecientes a las diferentes dimensiones descritas.
SOCIO-
CULTURAL
Referente a la
calidad de vida,
a la equidad, a la
integración
social y a la
identidad con el
territorio
POLÍTICO –
INSTITUCIONAL
Vinculada a la
gobernabilidad
del territorio y a
la definición de
un proyecto
colectivo
específico,
autónomo y
sustentado en
los propios
actores locales.
ECONÓMICA
Vinculada a la
creación,
acumulación y
distribución de
riqueza
DESARROLLO
- ASPECTOS METODOLÓGICOS
Esta investigación será un trabajo de corte empírico que a partir del enfoque
cuantitativo buscará dar cuenta del objetivo anteriormente enunciado: analizar
los efectos que el proceso de descentralización ha tenido sobre las
desigualdades territoriales en Colombia. Para esto se partirá de un diseño
explicativo que utilizará la técnica de observación documental y el análisis
de datos secundarios para la recolección y el procesamiento de la
información correspondiente a las variables objeto de estudio.
Para este proyecto en particular, interesa analizar dos variables: 1.
Descentralización que será la variable independiente y 2. Desigualdad
Territorial será la variable dependiente. En primera instancia se revisará la
trayectoria del proceso de descentralización en Colombia, diferenciando esto
de los procesos de autonomía propios de países federalistas y de mecanismos
de desconcentración y delegación de forma que el análisis se concentre en el
proceso estricto de descentralización desde el punto de vista político,
administrativo y fiscal. Con la segunda variable correspondiente a la
desigualdad territorial será necesario desagregar el análisis por dimensiones
que corresponden a las del desarrollo territorial siendo estas: Dimensión
económica, político-institucional y socio-cultural. Se descarta dentro del análisis
la variable ambiental en tanto para el caso colombiano todavía hay una gran
precaridad en la desagregación de los datos medioambientales para los niveles
regionales.
A partir del análisis en las tres dimensiones anteriormente mencionadas se
buscará encontrar los elementos que se destacan en los territorios objeto de
estudio resaltando acá las fortalezas y debilidades en dos elementos concretos:
capital social y capacidad institucional. Para lograr el análisis correspondiente a
la variable desigualdad territorial será necesario, además de partir de
elementos teóricos relacionados con el desarrollo territorial y las dimensiones
desagregadas, acudir a las siguientes categorías teóricas: competitividad
territorial y gobernanza territorial; esto con el fin articular y tejer las relaciones
existentes entre la descentralización y la desigualdad territorial.
Como estrategia de investigación se utilizará el estudio de caso a partir de la
explotación de datos secundarios que tendrá como muestra cuatro
departamentos3 con sus respectivas capitales:
a. Regiones Dinámicas y con alto PIB percápita
Valle del Cauca, Cali
b. Regiones Dinámicas y con bajo PIB percápita
Cesar, Valledupar
c. Regiones poco dinámicas y con bajo PIB percápita
Cauca, Popayán
d. Regiones poco dinámicas y con alto PIB percápita
Santander, Bucaramanga
La selección de esta muestra se realizó con base en un estudio previo
realizado en el año 2003 por la CEPAL en donde proponen una tipología de
territorios a partir de la evolución económica de estos donde comparan medias
de crecimiento con respecto a PIB percápita y a partir de esta construcción
clasifican las regiones de 5 países latinoamericanos entre ellos Colombia.
Adicional a este criterio se seleccionaron regiones que compartieran fronteras
territoriales ya que esto facilitará la comparación y comprobación de la
hipótesis de investigación.
Por último como indicadores de medición para las variables establecidas
inicialmente se acudirá a indicadores como: NBI, índice de Gini, indicador de
pobreza multidimensional, indicador de desempeño fiscal, indicador de
desempeño institucional, comportamiento político-electoral e indicadores de
asociatividad
3 La división político-administrativa Colombiana está determinada por dos niveles subnacionales: El
departamento que agrupa la mínima unidad territorial que es el municipio.
JULIO
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1
Anteproyecto
Marco Teórico
Recolección datos
Análisis de datos recolectados
Conclusiones
Consolidación de Documento final
Recomendaciones y ajustes
Entrega documento final
Preparación presentación sustentación
Sustentación
JUNIOENEROACTIVIDAD
FEBRERO MARZO ABRIL MAYO
- Cronograma
El cronograma de trabajo que se muestra a continuación relaciona las
principales actividades a realizar en una distribución temporal por semanas
entre los seis meses que se tiene de tiempo máximo estimado para la
culminación del proyecto.
- Presupuesto
Nombre del recurso
Tipo Unidad Tasa
unitaria Total
Unidad Total Tasa Notas
Investigador Trabajo horas 20,00 € 225 4.500 €
Total de horas trabajadas en 6 meses
Local Trabajo mes 300,00 € 6 1.800 € 6 meses de alquiler de local
Bibliografía Costo 250 €
Compra de libros, revistas, memorias entre otros
Papelería Material paquete 3,00 € 20 60 €
Fotocopias Material copia 0,03 € 500 15 €
Impresiones Material hoja 0,06 € 500 30 €
Formación Material hora. 30,00 € 10 300 €
Total Bruto 6.955
€
Otros Costo 696 €
Gastos varios e imprevistos correspondientes al 10% del total bruto
TOTAL NETO
7.651 €
- Bibliografía
Boisier, Sergio. (1999). Desarrollo (Local): ¿De qué Estamos hablando? Extraído el 13 de Diciembre de 2012, de http://www.cedet.edu.ar/sitio/administracion/agenda/boisier.pdf.
_____________ (2004). Desarrollo Territorial y Descentralización. El desarrollo
en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-
40, Santiago de Chile.
Falleti, Tulia (2005). A sequencial theory of decentralization: Latin American
cases in a comparative perspective. American Political Science Review 99, Nº
3.
Fernández, Maria Ignacia y Rodríguez, Jorge (2011). Informe Latinoamericano
sobre pobreza y desigualdad 2011. RIMISP. Chile.
Gallicchio, E. (2005). El desarrollo local: cómo combinar gobernabilidad,
desarrollo económico y capital social en el territorio. Cuadernos del CLAEH No.
89. Montevideo, Uruguay
- ANEXOS
Anexo 1
Zonas Homogéneas en sus condiciones de desarrollo endógeno
FUENTE: Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014