marco fiscal presupuestario de mediano plazo€¦ · de atender los requerimientos de la ley 9524,...
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DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL
AGOSTO 2020
MARCO FISCAL
PRESUPUESTARIO DE
MEDIANO PLAZO
2020-2025
1
CONTENIDO PRESENTACIÓN ............................................................................................................................... 3
1. ASPECTOS RELEVANTES DEL ENTORNO MACROECONÓMICO 2019 .......................................... 6
1.1. CONTEXTO ECONÓMICO INTERNACIONAL .......................................................................... 6
1.2. CONTEXTO ECONÓMICO NACIONAL.................................................................................... 9
1.2.1 Sector Real ................................................................................................................... 9
1.2.2 Sector Fiscal .............................................................................................................. 11
1.2.3. Sector Externo............................................................................................................ 14
1.2.4. Sector Monetario y Financiero .................................................................................... 15
2. GOBIERNO CENTRAL: MARCO FISCAL PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO 2020-2025 ...... 17
2.1 PROYECCIÓN DE INGRESOS ESCENARIO BASE 2020-2025 .............................................. 18
2.1.1 Fuentes de Financiamiento para 2020-2025 ................................................................ 18
2.1.2 Evolución de los Ingresos Corrientes y Principales Tributos ...................................... 20
2.2 PROYECCIONES DE GASTOS TOTALES ESCENARIO BASE 2020-2025 .............................. 23
2.2.1 Gasto por Clasificación Económica ............................................................................ 24
2.2.2 Balance fiscal ............................................................................................................. 29
2.3 PROYECCIONES 2020-2025: ESCENARIO ALTERNATIVO ................................................... 30
2.3.1 Descripción del Escenario .......................................................................................... 30
2.3.2 Resultados Proyectados en Ingreso y Gasto .............................................................. 31
2.3.3 Balance fiscal ............................................................................................................. 31
3 SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DEL GOBIERNO CENTRAL 2020-2025 ...................................... 33
3.1 ESCENARIOS CON RESULTADOS PRIMARIOS DEVENGADOS ........................................... 35
3.2 ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE DEUDA MÉTODO ESTOCÁSTICO ............................ 36
4 RIESGOS FISCALES .................................................................................................................. 39
4.1 RIESGOS DE LA DEUDA DE GOBIERNO ............................................................................. 40
4.2 DEMANDAS CONTRA EL ESTADO ...................................................................................... 43
4.3 RIESGOS DE SEGURIDAD SOCIAL ..................................................................................... 44
4.3.1 Riesgo Salud .............................................................................................................. 44
4.3.2 Riesgo Pensiones ....................................................................................................... 45
4.4 RIESGOS MUNICIPALES ..................................................................................................... 48
4.5 RIESGOS DE EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS (EPNF) .......................................... 50
4.6 RIESGOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP’S .................................................. 53
4.7 RIESGOS POR EL IMPACTO DE FENÓMENOS NATURALES ............................................... 69
5 CONCLUSIONES ........................................................................................................................ 73
2
ANEXO 1: RESUMEN DE RESULTADOS OBTENIDOS ESCENARIO BASE ........................................ 74
ANEXO 2: RESUMEN RESULTADOS OBTENIDOS EN ESCENARIO ALTERNATIVO .......................... 76
3
PRESENTACIÓN
El Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo (MFPMP) es un instrumento vital para la
gobernanza y transparencia de las finanzas públicas. El MFPMP permite tener una visión
anticipada del comportamiento esperado de los diferentes indicadores fiscales, lo que ayuda a
identificar desviaciones no deseadas en estos, con el propósito de realizar las acciones correctivas
pertinentes. Aunque el MFPMP ha sido un complemento al Proyecto de Presupuesto Ordinario de la
República desde hace más de una década, esta versión del marco fiscal cuenta con la particularidad
de atender los requerimientos de la Ley 9524, Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de
los órganos desconcentrados del Gobierno Central, de acuerdo a la cual, los Órganos
Desconcentrados deben ser incorporados en el Presupuesto de la República a partir del 2021.
Las políticas fiscales en un contexto económico, con circunstancias tan atípicas como las
actuales, deben tener a su disposición la mayor cantidad de información posible. La crisis
sanitaria que golpea actualmente al planeta, es un golpe adicional a las finanzas públicas del país. Si
bien el Costa Rica ya daba sus primeros pasos hacia la sostenibilidad fiscal, luego de haberse
aprobado la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la pandemia atrasará la
consecución de los objetivos trazados en el plan de consolidación. Por ejemplo, mientras que en el
MFPMP 2019-2023 proyectaba un déficit fiscal de 5,4% del PIB para 2023, las actuales condiciones
económicas hacen prever que para ese mismo año el déficit sería de 6,8% del PIB, un detrimento de
más de un punto porcentual del PIB, alcanzando 4,9% del PIB hasta en 2025. Lo anterior se
convierte en una señal de alerta sobre la necesidad de hacer una revisión de la estrategia fiscal y de
los potenciales ajustes que esta deba sufrir.
El nuevo panorama fiscal exige una mayor disciplina fiscal. El reto principal del Ministerio de
Hacienda para los próximos años será hacer que el país retorne a la ruta de la sostenibilidad fiscal a
la brevedad posible. Para lograrlo, se ha trazado un plan que contempla tres grandes áreas: (i)
control y reducción del gasto público, (ii) mayor recaudación de impuestos mediante una
Administración Tributaria eficiente y recursos frescos, y (iii) una estrategia de financiamiento de largo
plazo.
4
Para el control y la reducción del gasto se contemplan diferentes medidas. Hacienda hará uso
de todo el cuerpo legal a su disposición para la contención y reducción del gasto, a saber, el Título III
y Título IV de la Ley 9635. Adicionalmente, en la Asamblea Legislativa se impulsan medidas para
contener el crecimiento del gasto, tales como la iniciativa para congelar el pago de anualidades en
2021 y 2022 y el Proyecto de Ley 21.336, Ley Marco de Empleo Público. Sin embargo, la mayor
muestra de compromiso hacia el recorte del gasto, está reflejada en el Proyecto de Ley de
Presupuesto Ordinario de la República 2021, en el cual muestra una reducción del 3,5% del gasto
corriente sin intereses respecto al Presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa para 2020.
En materia de ingresos se tienen varios objetivos. A pesar de que el Ministerio de Hacienda
cuenta con los instrumentos legales para realizar un cobro activo y eficiente de los impuestos, las
capacidades tecnológicas y de recurso humano no se han desarrollado en paralelo a las nuevas
realidades. De esta manera, el Proyecto de Hacienda Digital será clave para cerrar la brecha
tecnológica del Ministerio, a la vez que permitirá capacitar a los funcionarios encargados de la
recaudación y cobro de impuestos. En segundo lugar, impulsará acciones encaminadas a la
reducción o eliminación del gasto tributario, el cual representa una importante fuga de recursos de la
Hacienda Pública. Finalmente, se buscarán fuentes de recursos frescos (temporales y permanentes)
a fin de acelerar la transición hacia un balance primario positivo, con el fin de estabilizar la deuda del
Gobierno Central.
La estrategia de financiamiento permitirá atender responsablemente las necesidades de
financiamiento, mejorar el perfil de la deuda e impulsar la reactivación económica. El
Ministerio de Hacienda buscará maximizar las fuentes de recursos externas, primeramente,
mediante el uso de financiamiento multilateral, dado que su costo sueles ser más barato y a mayor
plazo que las opciones presentes en el mercado local. Sin embargo, dado que estos organismos no
tienen capacidad para satisfacer totalmente las necesidades de financiamiento de Costa Rica, el
siguiente paso natural es solicitar una nueva autorización de colocación de Eurobonos. Estas
acciones, junto una serie de mega canjes que se programarán a lo largo del 2021, permitirás
disminuir las torres de vencimientos de los próximos años, ayudando a disminuir la presión que
ejerce el Ministerio de Hacienda en el mercado de fondos prestables y tasas de interés locales.
5
Este documento realiza presenta la trayectoria de mediano plazo de las principales variables
fiscales, ingresos, gastos y deuda para el Gobierno Central. El Marco Fiscal Presupuestario de
Mediano Plazo 2020-2025 se estructura de la siguiente manera. La primera sección realiza una
breve contextualización del entorno macroeconómico internacional y nacional suscitados en 2020.
En la sección 2 se da descripción de los supuestos macroeconómicos utilizados en las proyecciones
de mediano plazo, así como los resultados del escenario base y alternativos. En la sección 3 se
realiza el análisis de sostenibilidad de la deuda. La sección 4 hace una descripción de los riesgos
fiscales que amenazan el cumplimiento de las proyecciones. La sección 5 y final de este documento
detalla las conclusiones.
Elian Villegas Valverde
Ministro de Hacienda
6
1. ASPECTOS RELEVANTES DEL ENTORNO MACROECONÓMICO 2019
1.1. CONTEXTO ECONÓMICO INTERNACIONAL
La crisis sanitaria generada por la pandemia del coronavirus significa una nueva realidad
social y económica para el mundo. El COVID-19, al ser una enfermedad infectocontagiosa de la
familia del síndrome respiratorio agudo, ha mostrado una velocidad de contagio casi exponencial
desde el primer caso detectado en la ciudad de Wuhan de la provincia de Hubei, China en diciembre
del 2019. A la fecha a nivel mundial se contabilizan 1.742.152 casos reportados, con un costo por
pérdidas de vidas de humanas de 800.906 fallecimientos, siendo el continente americano el más
afectado, al contabilizar el 50% de los casos confirmados y 55% de las muertes por COVID-191 a lo
largo del globo.
Este nuevo escenario impone una serie de retos adicionales a la ya, de por sí debilitada,
economía mundial. En un contexto sin una vacuna o un tratamiento consensuado para la
enfermedad, los expertos recomiendan “intervenciones no farmacéuticas”, como el distanciamiento social, la minimización del movimiento de la población e inclusive los cierres programados, para
disminuir la propagación de la enfermedad y así no saturar los sistemas de salud. Sin embargo, este
tipo de acciones tiene severas consecuencias económicas al interrumpir las cadenas de valor,
principalmente en actividades comerciales de alta interacción social como el comercio, los
restaurantes, el entretenimiento o el turismo. La menor movilización en la clientela de estos
negocios, disminuye sus ventas y, por tanto, su flujo de caja, afectando su capacidad para hacer
frente al pago de su planilla, proveedores, deudas e impuestos. Así, las consecuencias económicas
de la pandemia se propagan sobre el resto de sectores, lo que se materializa en un mayor
desempleo, una disminución de los ingresos de los hogares y, en términos generales, en una
reducción del bienestar.
1 Organización Mundial de la Salud (Agosto, 2020). Coronavirus disease (COVID-19). Weekly Epidemiological Update.
7
Así, las proyecciones de
diferentes organismos
internacionales apuntan a una
contracción económica para
2020. Se estima que, al cierre del
año, el crecimiento económico
global será de -3,8% a nivel
mundial. No obstante, este
comportamiento sería heterogéneo
entre regiones. Por ejemplo,
mientras que la Zona Euro
experimentaría una caída en su
actividad económica del 7,4%,
Estados Unidos tendría una
disminución de 5,6%. Dicho
comportamiento también se ve
reforzado por mayores rigideces
en el mercado financiero
internacional, cambios en los
patrones de consumo (resultado
de cambios en el comportamiento
de los consumidores), menores
flujos comerciales, entre otros.
Paralelamente, el incremento del
desempleo genera riesgos
adicionales en materia de
cumplimiento bancario2. Tal detrimento económico provocaría que aproximadamente 34 millones de
personas a nivel mundial caigan por debajo de la línea de pobreza3.
2 Fondo Monetario Internacional (Abril, 2020). World Economic Outlook. The Great Lockdown. 3 Naciones Unidas (Mayo, 2020). Word Economic Situation Prospects.
Cuadro 1. Perspectivas de crecimiento internacional
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda con datos del
Fondo Monetario Internacional (World Economic Outlook, Abril
2020), Banco Mundial (Global Economic Prospects, Junio 2020) y
Naciones Unidas (World Economic Situation Prospects, Mayo
2020).
2019 2020 2021
Mundo 2.9 -3.0 5.8
Estados Unidos 2.3 -5.9 4.7
Zona Euro 1.2 -7.5 4.7
Japón 0.7 -5.2 3.0
Latinoamérica y el Caribe 0.1 -5.2 3.4
Mundo 2.4 -5.2 4.2
Estados Unidos 2.3 -6.1 4.0
Zona Euro 1.2 -9.1 4.5
Japón 0.7 -6.1 2.5
Latinoamérica y el Caribe 0.8 -7.2 2.8
Mundo 2.6 -3.2 4.2Estados Unidos 2.3 -4.8 3.9Zona Euro 1.8 -5.5 2.8Japón 0.7 -4.2 3.2Latinoamérica y el Caribe -0.2 -5.4 3.1
Mundo 2.6 -3.8 4.7Estados Unidos 2.3 -5.6 4.2Zona Euro 1.4 -7.4 4.0Japón 0.7 -5.2 2.9Latinoamérica y el Caribe 0.2 -5.9 3.1
Fondo Monetario Internacional
Banco Mundial
Naciones Unidas
Promedio simple
8
Esta mayor contracción económica, se produce en un contexto en que la mayoría de los países del
mundo están incrementando la deuda pública respecto a su Producto Interno Bruto. Conforme a
estimaciones del FMI, los gobiernos han gastado $11 billones de forma adicional para dar respuesta a la
pandemia del Covid-19. Sin embargo, no todos los países podrán sostener incrementos en sus niveles de
deuda, con lo cual solamente un reducido número de países podrán a través de sus mercados de deuda
pública financiar una mayor proporción de deuda respecto al PIB. Mientras que el resto de países enfrentarán
límites a la emisión de deuda pública, que los conducirá a iniciar y poner en marcha procesos de
consolidación fiscal, lo cual quitará espacio para que la política fiscal sea convierta en una herramienta para el
fomento de la actividad económica.
Sin embargo, la menor demanda mundial por materias primas haría más lenta la recuperación
económica de países exportadores netos de este tipo de bienes. Un caso extremo lo presenta el
petróleo, el cual llegó a presentar precios negativos de hasta -US$37 en abril del 2020, lo cual tendrá
una importante afectación no solo en el crecimiento, sino también, en los balances fiscales de países
exportadores de petróleo. Por otra parte, se espera que, hacia final del año, el precio de los metales
disminuya hasta 16%, principalmente por una disminución en la demanda de este bien por parte de
China. Aun así, los precios de bienes agrícolas tendrían una disminución marginal, dado que estos
son menos sensibles a la actividad económica que las materias primas de carácter industrial4.
En conjunto, estas circunstancias prevén un lento proceso de recuperación, tanto para
economías avanzadas como las emergentes. La incertidumbre en las perspectivas económicas
mundiales sugiere que consumidores e inversionistas continuarán postergando su consumo y
decisiones de inversión de largo plazo, por lo que el panorama económico para 2021 es frágil. No
obstante, para 2021 se esperaría que la mayoría de los países muestre una leve recuperación en su
crecimiento. A medida que las políticas de distanciamiento social vayan mermando, el consumo y las
decisiones de inversión de emprendedores, permitirán recuperar terreno en materia económica, de
empleo y bienestar. Así, el crecimiento económico mundial podría recuperarse en hasta 8,5 puntos
porcentuales (p.p.), al pasar de -3,8% a 4,7% entre 2020 y 2021.
Adicionalmente, en el escenario internacional también se desarrollan otro tipo de eventos
geopolíticos, que podrían afectar las perspectivas de crecimiento. Las próximas elecciones en
4 Banco Mundial (Junio, 2020). Global Economic Prospects.
9
los Estados Unidos, junto a las más recientes movilizaciones sociales en protesta contra tratos
policiales y por racismo, generan incertidumbre sobre la futura política económica que se llevará en
este país. De igual manera, las tensiones por la guerra comercial entre Estados Unidos y China se
mantienen, a tal punto que ambos países han ordenado el cierre de consulados en ambos países,
deteriorando así sus relaciones diplomáticas. Mientras que, en Europa, las manifestaciones en
Bielorrusia contra el gobierno de Alexander Lukashenko, el cual es acusado de fraude electoral,
tortura y brutalidad policial, tensan las relaciones políticas y diplomáticas entre los países de la
región sobre la posición que deben tomar en relación al conflicto, el cual ha mostrado una tendencia
al alza en cuanto a su intensidad. Finalmente, siempre son latentes las tensiones de Medio Oriente,
las cuales pueden estallar y atentar contra los precios internacionales de materias primas, como el
petróleo.
1.2. CONTEXTO ECONÓMICO NACIONAL
1.2.1 Sector Real
En el primer semestre del 2020, el comportamiento económico costarricense sufrió un gran
impacto como consecuencia de la crisis sanitaria. Aunque durante los primeros meses del año
se mantuvo la recuperación económica observada desde junio del 2019, posterior a la declaratoria
de la emergencia5 se dio una merma significativa en la actividad económica nacional. La marcada
desaceleración económica dada en los meses siguientes también implicó un mayor deterioro, sobre
un ya deprimido, mercado laboral. Así, la segunda ola pandémica observada a partir de junio,
profundizó los choques negativos en la oferta y demanda agregada, lo que representó una
contracción interanual del Producto Interno Bruto (PIB) de 4,3% y un nivel de desempleo superior al
20%.
La caída en el crecimiento se experimentó virtualmente en todos los sectores de la economía
costarricense. De acuerdo con la Revisión del Programa Económico 2020-2021 del Banco Central
de Costa Rica (BCCR), la contracción económica se dio principalmente en los sectores de hoteleros
y restaurantes, construcción y manufacturas. Así, los sectores hoteleros y restaurantes mostraron
una variación negativa con respecto al primer semestre del 2019 de 29,0%, mientras que la
5 Decreto Ejecutivo 42227-MP-S.
10
construcción y manufacturas sufrieron crecimientos interanuales del -9,6% y -2,1%, respectivamente.
Otras actividades, como la agrícola, experimentaron una caída por una menor demanda externa por
piña, flores y follaje, que fue compensada por un buen desempeño en las cosechas de banano,
arroz, raíces y tubérculos, lo que permitió que la reacción del sector fuera casi nula.
Así, las perspectivas económicas de Costa Rica para los próximos años han recibido un
ajuste a la baja. Según estimaciones del BCCR hacen prever una caída de 5,0% en 2020 y de 2,3%
para 2021. Esta revisión responde principalmente a dos motivos, primero los significativos ajustes a
la baja hechas por el Fondo Monetario Internacional sobre las proyecciones de crecimiento
económico internacional y de los principales socios comerciales del país y, segundo, los marcados
efectos de la segunda ola pandémica hacen prever que las “intervenciones no farmacéuticas” se extenderán por un periodo mayor al anticipado por las autoridades sanitarias y económicas.
Gráfico 1. Tasa de variación del PIB real, variación interanual
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda con datos del Banco Central de Costa Rica.
Inevitablemente, la contracción económica también se vio reflejada en los indicadores de
empleo. De acuerdo con la Encueta Continua de Empleo del Instituto Nacional de Estadística y
Censos, a junio del 2020 la tasa de desempleo es 24% (ver gráfico 2). Por actividad económica, el
desempleo parece concentrarse en actividades comerciales, actividades domésticas y hoteles y
restaurantes. La nueva realidad del mercado laboral costarricense, obligó a que muchas empresas a
solicitar ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social arreglos en los contratos, lo que ha
3,6% 4,2% 3,9%
2,7% 2,1%
-5,0%
2,3%
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
11
significado suspensiones de contratos o reducciones de jornadas laborales a cerca de 213.520 de
personas.
Gráfico 2. Tasa de desempleo por trimestre móvil, % de la fuerza de trabajo
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda con datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos.
1.2.2 Sector Fiscal
Hasta el primer trimestre de 2020 los resultados fiscales mostraban una tendencia favorable.
No obstante con la aparición del COVID-19, y las subsecuentes medidas tomadas para evitar la
propagación de la enfermedad, el contexto económico se ha visto seriamente deteriorada lo cual ha
repercutido directamente a los ingresos del Gobierno Central, al punto de que fue necesaria una
recalificación a la baja de los principales tributos por la Contraloría General de la República. Por el
lado del gasto, las autoridades han tomado una serie de medidas para tratar de contener el
crecimiento de los principales rubros tales como las remuneraciones (congelamiento de salarios, no
sustitución de plazas entre otros) para tratar de compensar la caída en los ingresos.
La difícil situación económica ha provocado que muchos individuos hayan visto reducidas
sus jornadas de trabajo, y en el peor de los casos, perdido sus empleos. El incremento en la
tasa de desempleo (actualmente en 24,0% de la fuerza de trabajo) ha dejado a muchas personas en
condición de vulnerabilidad. Ante dicha situación las autoridades tomaron diversas medidas para
mitigar los efectos de la pandemia en los ingresos de los hogares. Así, se dio la aprobación de las
leyes 9.840, Ley de Protección a las personas trabajadoras durante la emergencia por la
9,5% 9,4% 8,5% 8,7%
11,9%
24,0%
ene-15 ene-16 ene-17 ene-18 ene-19 ene-20
12
enfermedad COVID-19 o y Ley 9.847, Ley para autorizar transferencia de capital del Instituto
Nacional de Seguros a favor del Estado para la atención de la emergencia con motivo de la
pandemia del COVID-19. El gobierno ha puesto en marcha el programa denominado Bono Proteger
el cual pretende resguardar a las personas y empresas contra los efectos negativos producidos
durante la evolución de la pandemia, que se han traducido en el traslado de recursos hacia los
afectados. Adicionalmente ante la disminución de la base mínima contributiva, se han girado una
serie de recursos hacia la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Todas estas acciones
significan un incremento del gasto, especialmente de las transferencias corrientes públicas y
privadas. Para contribuir al financiamiento de dichas intervenciones se ha recurrido a financiamiento
externo, afectando así el tamaño de la deuda.
Los ingresos tributarios en 2020, dada la situación generada por la pandemia, tendrán una
caía con respecto a lo observado en 2019. Estos se ubicarán en 12,6% del PIB, 0,9 puntos
porcentuales menos que en 2019, mientras que para 2021 se espera una recuperación moderada
que aumentaría la carga tributaria en 0,1% puntos porcentuales (p.p.). En cuanto a los ingresos
totales, en 2020 estos caerán a 13,9% del PIB, llegando a 14,4% del PIB en 2021. Es necesario
indicar que para 2021 ya se consideran los ingresos de los Órganos Desconcentrados (OD), donde
solo las contribuciones sociales que percibe Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
representan 1,0% del PIB.
Por su parte, el gasto total como porcentaje del PIB en 2020 ha mostrado una aceleración
consecuencia de las diversas acciones tomadas para contener la pandemia. No obstante, para
el año siguiente se mantendrán estables pese a que en 2021 contempla las erogaciones de los OD.
Lo anterior es producto en gran medida gracias a la aplicación de la regla fiscal.
13
Gráfico 3. Costa Rica: Ingresos y Gastos Totales del Gobierno Central */ (porcentaje respecto al PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda */ 2020 y 2021 estimados, devengados
Producto de lo anterior, se espera un detrimento en el balance primario y financiero, respecto
a lo observado en 2019. Se estima que el balance primario cierre 2020 en 3,9% del PIB, mientras
que para 2021, y como producto de las medidas de contención de gasto y la regla fiscal, en 3,2%,
equivalente a una reducción de 0,7 p.p. del PIB. El déficit financiero del Gobierno Central se
ubicaría en 9,2% del PIB para 2020 y caería a 8,7% en 2021, evolución que difiere del resultado
primario como consecuencia de la mayor carga por intereses.
Gráfico 4. Costa Rica: Balance Financiero del Gobierno Central 2017-2021 */ (porcentaje respecto al PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
*/ 2020 y 2021 estimados, devengados
Dado el peso del servicio de la deuda y la gradualidad de la reforma fiscal, la deuda del
Gobierno Central mantendrá su tendencia creciente hasta alcanzar un máximo en 2024. Así
mismo, los requerimientos brutos de financiamiento del Gobierno continuarán altos por varios años.
15,2 15,5
13,5 14,0 14,2 14,0 14,2 14,0 14,3 14,7 14,4 14,2 14,8 13,9 14,4
14,7 15,3 16,8
19,0 18,1 18,3
19,6 19,6 20,0 19,9 20,4 20,0
21,7 23,1 23,1
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ingreso total Gasto total
-6,1 -5,8 -6,9
-9,2 -8,7
-3,0 -2,3 -2,8 -3,9
-3,2
2017 2018 2019 2020 2021
Déficit financiero Déficit primario
14
En esta transición, el acceso al mercado externo permitiría reducir la presión sobre el costo de la
deuda para los sectores público y privado, mejorar la estructura y la gestión financiera de la deuda
pública, fortalecer la estabilidad macroeconómica y promover el crecimiento económico y el empleo.
1.2.3. Sector Externo
La reacción internacional ante la pandemia ha afectado al comercio entre países, lo que ha
significado una disminución significativa de los flujos comerciales. La contracción de la
economía de los principales sociales comerciales de Costa Rica y de la propia economía nacional
tiene un efecto directo sobre la demanda por productos y servicios nacionales, y de las compras
nacionales en el exterior. Lo anterior se ha traducido en una leve mejora en el déficit de cuenta
corriente (0,2 p.p. del PIB) entre junio del 2019 (0,6% del PIB) y 2020 (0,4% del PIB). Aunque tengo
exportaciones como importaciones sufrieron una menor tasa de crecimiento con respecto a lo
observado al primer semestre del año anterior, las compras en el exterior mostraron una caída más
acelerada (10,9%) que las ventas hacia el exterior (2,5%). El BCCR estima que el déficit de cuenta
corriente cerraría en 3,2% del PIB y 3,3% del PIB para 2020 y 2021, respectivamente.
A pesar de las circunstancias provocadas por la pandemia, el sector público cumplió sus
obligaciones con el sector externo. Durante el primer semestre del 2020 se registró una salida
neta por US$735 millones como consecuencia del pago anticipado del BCCR al Fondo
Latinoamericano de Reservas. No obstante, otros flujos hacia el país como los desembolsos por los
créditos de apoyo presupuestario provenientes de la Corporación Andina de Fomento (US$500
millones) y del Banco Interamericano de Desarrollo (US$230 millones), permitieron compensar los
pagos hechos al exterior.
Estos movimientos propiciaron una reducción de los activos de reserva. De acuerdo con
información del BCCR, durante el primer semestre del 2020 se experimentó una reducción de
US$414 millones en las Reservas Internacionales Netas (RIN), lo que las ubica en US$8.600
millones, equivalente a 8,2 meses de importaciones del régimen definitivo o 14,3% del PIB. De igual
manera, el BCCR proyecta que las RIN podrían aumentar hasta 16,0% del PIB hacia el cierre del
año, en parte por mayores flujos de ahorros externos resultado de mayores créditos de apoyo
presupuestario. Aunque para 2020 no se espera una recuperación de los flujos de inversión
15
extranjera directa, en línea con la tendencia internacional, si se proyectan mayores flujos durante
2021.
1.2.4. Sector Monetario y Financiero
La caída en la producción también se traduce en un crecimiento económico por debajo del
potencial, lo que disminuye las presiones inflacionarias. Durante el primer semestre del 2020 la
inflación general se ha mantenido por debajo del rango meta de inflación (3% ± 1%) del BCCR, la
cual, a junio de este año en 0,3%. Este comportamiento también responde a la baja en el precio de
materias primas, especialmente el petróleo y la contracción de la demanda agregada. De esta
misma manera, las expectativas de inflación a 12 meses se han mantenido en alrededor del 3%.
Estas circunstancias apuntan, según el BCCR, a que la inflación en 2020 cierre por debajo del 0,5%,
mientras que en 2021 se esperaría que la misma se encuentre en alrededor de 1%.
A pesar de las presiones desinflacionarias, la política monetaria del BCCR mantuvo la
posición aplicada desde 2019, la cual se complementó con otro tipo de acciones. La postura
de esta institución se basó en una política expansiva y contracíclica. Así, durante 2020 la Junta
Directiva del BCCR redujo la tasa de política monetaria en tres ocasiones hasta llegar a una tasa del
0,75%, esto con la idea de transmitir una reducción en las tasas de interés en el sistema financiero
nacional y abaratar los costos de financiamiento para los emprendedores. Paralelamente, se
modificó el corredor de tasas de interés en el Mercado Integrado de Liquidez con el fin de
incrementar el costo de oportunidad para los intermediarios financieros superavitarios de mantener
recursos en instrumentos de depósito y disminuir el costo de obtener fondos para unidades
deficitarias. Junto a lo anterior, el BCCR, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero
y la Superintendencia General de Entidades Financieras coordinaron la implementación de medidas
prudenciales para ayudar a la readecuación de créditos y la mejora en las condiciones de acceso al
mismo.
El mercado cambiario no ha presentado grandes exabruptos, a pesar del actual contexto
económico. El mercado cambiario tuvo un comportamiento relativamente estable durante el
periodo, con un leve incremento entre abril y junio del 2020, que derivó en una tasa de depreciación
interanual de 2,4% en MONEX. Estos movimientos, junto a una inflación interanual similar a la de los
principales socios comerciales, provocando que las variaciones del Índice de Tipo de Cambio Real y
16
del Índice de Tipo de Cambio Nominal sean similares. Este movimiento en la apreciación de dichos
indicadores, representó una mejora en los términos de intercambio, en línea con la apreciación del
colón.
Por su parte, los agregados monetarios y crediticios mostraron un comportamiento acorde
con la realidad económica actual. Al primero semestre del 2020, los agregados monetarios
ampliados experimentaron un crecimiento del 10%, aunque evidenciando una alta preferencia por
instrumentos de mayor liquidez, posiblemente por motivos precautorios, las transferencias
consecuencia del Bono Proteger y un significativo incremento en los retiros del Fondo de
Capitalización Laboral. Similar a lo observado en periodos anteriores, el crédito al sector privado
seguía sin recuperarse (a junio del 2020 mostraba una variación interanual de 0,8%) consecuencia
de la caída en la actividad económica, el pesimismo de los agentes económicos y la profundidad y
duración de la crisis sanitaria. Aunque algunas actividades mostraron tasas de crecimiento positivas
(préstamos para vivienda, servicios y comercio) otros mostraron una contracción (crédito dirigido al
consumo).
17
2. GOBIERNO CENTRAL: MARCO FISCAL PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO 2020-
2025
Las proyecciones de mediano plazo consideran supuestos macroeconómicos del BCCR para
el periodo 2020-2025. Estos suponen un crecimiento del PIB real entre -5,0% y 3,5% para el
período indicado, un nivel de inflación entre 2% y 4%, un crecimiento en importaciones promedio de
4,1% para el periodo 2020-2025, según se muestra en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 2 Marcos Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo 2020-2025
Supuestos Macroeconómicos
Fuente: Elaborado a partir de datos del Banco Central de Costa Rica.
Es importante, mencionar que en 2020, la desaceleración económica planteada es resultado
de la pandemia COVID-19. Lo anterior se encuentra en línea con un contexto económico
internacional, en que los países han tomado medidas sanitarias que han conllevado la restricción de
tránsito de personas, cuarentenas, cierres de fronteras terrestres, con el fin de detener el avance de
la enfermedad, lo que ha afectado las actividades económicas globales, provocado una contracción
en el crecimiento mundial económico para 2020 y con expectativas de una recuperación en 2021.
En ese sentido, el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su informe Perspectivas de la
economía mundial (WEO) actualizado a junio 2020, indica que “…la crisis es como ninguna otra y
que la recuperación es incierta...existe un grado de incertidumbre inusitadamente elevado en torno a
estas proyecciones.” Señala además que la actividad económica sufriría más de lo previsto en el
primer y segundo semestres de 2020, asimismo “…en las economías con dificultades para controlar
las tasas de infección, un confinamiento más prolongado infligiría más daños a la actividad…”. Este
organismo estima una caída del PIB mundial en 2020 de 3,0% y una recuperación para 2021 de
5,8%, no obstante, advierte que estas proyecciones son formuladas en un contexto de alta
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Inflación interanual 2,03% 1,50% 0,35% 3% (± 1 p.p.) 3% (± 1 p.p.) 3% (± 1 p.p.) 3% (± 1 p.p.) 3% (± 1 p.p.)
PIB real (variación anual) 2,7% 2,1% -5,0% 2,3% 3,5% 3,1% 3,0% 3,5%
PIB nominal (millones de colones) 34.937.936 36.295.620 34.469.248 35.844.380 37.954.698 40.081.747 42.331.943 45.127.968
Crecimiento nominal del PIB 5,3% 3,9% -5,0% 4,0% 5,9% 5,6% 5,6% 6,6%
variación cambiaria promedio anual 3,8% 3,2% 3,6% 3,6% 3,6% 3,6% 3,6% 3,6%
importaciones sin regímenes
especiales y sin hidrocarburos
(millones de colones)
7.159.508 6.684.909 6.191.436 6.494.537 6.928.985 7.406.909 8.030.885 8.448.344
Var. de importaciones sin regímenes
e hidrocarburos3,9% -6,6% -7,4% 4,9% 6,7% 6,9% 8,4% 5,2%
18
incertidumbre sobre la magnitud y duración de la crisis, y del efecto de las medidas para contener el
virus.
Sobre esta situación el BCCR señala en la Revisión del Programa Macroeconómico 2020-2021
que las cifras del primer trimestre confirman el efecto recesivo de esta pandemia. Así por
ejemplo, la producción de Estados Unidos cayó 5,0% (tasa trimestral anualizada), en tanto la Zona
Euro y China la contracción fue 3,1% y 6,8%, respectivamente. Al igual que en el caso de la
economía internacional, la intensificación reciente de la tasa de contagio por COVID-19 hace prever
una mayor afectación económica en el segundo semestre del 2020 en el país, con una caída de
5,0% en 2020. La proyección de crecimiento para 2021 se mantiene en 2,3%. La actividad
económica nacional continuará condicionada por el entorno internacional y la evolución de la
pandemia en el país. El BCCR también señala que, después de la caída en la producción, se de una
recuperación en las tasas de crecimiento, no obstante, las proyecciones sugieren que tal
recuperación se dará hasta finales de 2022, cuando se alcance un nivel de producto similar al
observado en el cuarto trimestre de 2019.
2.1 PROYECCIÓN DE INGRESOS ESCENARIO BASE 2020-2025
2.1.1 Fuentes de Financiamiento para 2020-2025
Entre 2020 y 2025 el Gobierno Central contaría con ingresos corrientes constituidos
principalmente por la recaudación de los tributos y por colocación de títulos valores. En el
caso de la colocación de títulos valores en el mercado interno, es importante acotar que las
importantes necesidades de financiamiento resultan elevadas en comparación con el tamaño del
mercado doméstico, lo que acarrea presiones al alza de las tasas de interés con los consecuentes
efectos negativos no solo para la Hacienda Pública, sino también sobre la inversión privada y la
producción. Adicionalmente, a diferencia del MFPM del periodo anterior en el que mediante Ley
9.708 se autorizó al Gobierno para emitir títulos valores en el mercado internacional por US$1.500
millones en eurobonos (colocaciones de deuda externa, en moneda extranjera) con el fin de
enfrentar las necesidades de recursos y reducir el impacto sobre las tasas de interés del mercado
doméstico, durante el periodo 2020-2025 no existe autorización para emitir títulos valores.
19
Para solventar esta situación, el Ministerio de Hacienda ha recurrido a empréstitos con
multilaterales, bancos, entidades internacionales a instituciones estatales. En lo que respecta
al escenario pasivo, se contemplan los desembolsos programados para empréstitos ya aprobados
por la Asamblea Legislativa y que se encuentran en ejecución con un horizonte temporal hasta 2023.
Además, se considera una serie de préstamos actualmente en negociación con posibilidad de
concretarse en el período, de manera que dada su relevancia se incorporan en el escenario base
dado que se consideran prioritarios por las autoridades.
De conformidad con información de la Dirección de Crédito Público, para el período 2020-
2025, los desembolsos con recursos de fuente externa, representarán en promedio 0,86%, del
PIB. Los créditos externos financiarán diferentes proyectos de infraestructura relacionados con
diferentes ministerios como Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Educación
Pública, el Ministerio de Hacienda, entre otros. Debe señalarse que se incorporan los créditos que se
encuentran en negociación y próximos a aprobarse, como ya se había indicado, y que se identifican
con fuentes 700 a 718. A continuación, se detallan los desembolsos de recurso externo como
porcentaje del PIB.
Cuadro 3: Gobierno Central, Escenario Base, desembolsos financieros 2020-2025 (porcentaje respecto al PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
Descripción crédito 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Total general 0,84% 0,71% 0,81% 0,92% 1,07% 0,84%
454 Programa de Alcantaril lado y Control de Inundaciones para Limón 0,0008% 0,0424% 0,0319% 0,0131% - -
508 Programa de Innovación y Capital Humano para la Competitividad 0,0129% 0,0081% - - - -
509 Programa de Infraestructura de Transporte 0,1001% 0,1306% 0,1422% 0,0771% - -
511 Proyecto Rehabilitación y Ampliación de la Ruta Nacional N° 32, Tramo: Ruta N° 4 - Limón /1 0,0597% 0,1470% 0,1264% 0,0900% - -
513 Proyecto Mercado Regional Mayorista de la Región Chorotega 0,0055% - - - - -
515 Proyecto de Integración Fronteriza de Costa Rica - 0,0735% 0,0551% 0,0231% - -
517 II Etapa Programa Red Vial Cantonal (CCLIP) 0,0404% 0,0936% 0,0657% 0,0147% - -
650 Proyecto de Mejoramiento del Medio Ambiente del Area Metropolitana de San José /2 0,0015% - - - - -
662 Programa de apoyo presupuestario con base en reformas de políticas para apoyar el Plan de Descarbonización de Costa Rica 0,2503% - - - - -
694 Programa de Saneamiento en Zonas Prioritarias 3/ - 0,0060% 0,0316% 0,0540% 0,0445% -
700 Proyecto Sectorización de Transporte - 0,0049% 0,0079% 0,0154% 0,0197% 0,0213%
702 Programa Integral de Seguridad y Conservación del Monumento Histórico: Teatro Nacional de Costa Rica - 0,0016% 0,0134% 0,0185% 0,0149% -
703 Fortalecimiento de la Universidad Técnica Nacional (UTN) mediante la inversión en infraestructura, equipamiento y capital humano - 0,0032% 0,0184% 0,0366% 0,0184% 0,001%
704 Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras (PAACUME) - - 0,0336% 0,1115% 0,2635% 0,2110%
705 Opción de Desembolso Diferido ante el Riesgo de Catástrofes 1/ - 0,0327% 0,0711% 0,0694% 0,0302% -
706 I Programa de Infraestructura Vial y Promoción de APPS - 0,0024% 0,0578% 0,0605% 0,0535% 0,0175%
707 Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de la Violencia - 0,0018% 0,0168% 0,0364% 0,0560% 0,0392%
709 II Programa de Infraestructura Vial - - - 0,0231% 0,0529% 0,0709%
711 Construcción, equipamiento y puesta en operación de un sistema de tren rápido de pasajeros (TRP) en la Gran Área Metropolitana - - - - 0,2291% 0,2388%
712 Programa de Desarrollo Sostenible de la Pesca - 0,0125% 0,0231% 0,0274% 0,0258% 0,0173%
713 Programa basado en Resultados: Mejora de las competencias y habilidades estudiantiles - 0,0082% 0,0316% 0,0540% 0,0756% 0,0426%
714 Sistema de información tributaria - 0,0138% 0,0447% 0,1005% 0,0438% 0,0243%
715 Programa por Resultados: Mejora en la gestión administrativa, la evaluación y capacitación educativa - 0,0082% 0,0316% 0,0694% 0,1134% 0,0993%
716 Proyecto de Obras de Infraestructura y Equipamiento del Sistema Penitenciario - - 0,0087% 0,0208% 0,0325% 0,0532%
717 Programa para Atención de Emergencia Sanitaria COVID-19 0,3066% 0,1000% - - - -
718 Programa para Apoyo a la Respuesta al COVID-19 0,0626% 0,0204% - - - -
20
2.1.2 Evolución de los Ingresos Corrientes y Principales Tributos
Los ingresos corrientes estimados para el período 2020-2025 consideran la evolución
proyectada de las principales variables que están relacionadas con su comportamiento. En
general, para los tributos más representativos existe un respaldo teórico asociado con las variables
que tienen repercusión sobre la recaudación. En el caso del componente interno del impuesto al
valor agregado (IVA), la senda que sigue el consumo final de los hogares es el principal
determinante de la recaudación, y en el caso del componente recaudado en aduanas, la variable de
referencia son las importaciones netas (excluye regímenes especiales e hidrocarburos). En el caso
del impuesto de salida del territorio nacional por vía aérea o terrestre, la estimación considera el
número de personas que abandonan el país y el tipo de cambio (la tarifa del impuesto es en dólares
estadounidenses). El impuesto único a los combustibles considera entre otros aspectos el número
de litros producidos e importados por tipo de combustible. Por su parte, la variable inflación es muy
relevante para otros ingresos de menor representatividad, tal como los ingresos no tributarios. A
continuación, se presenta para algunos ingresos, la variable explicativa y fuente de información:
Cuadro 4. Variables explicativas de algunos ingresos del Gobierno Central
Impuesto Variable asociada Fuente
Impuesto al valor agregado interno
Impuesto al valor agregado aduanas
Consumo de los hogares
Importaciones netas
BCCR
Ingresos y Utilidades Se estima según las variables
asociadas a sus componentes.
También se asocia con el PIB
Dirección General de
Tributación, BCCR.
Salidas al exterior vía aérea Tipo de cambio y número de
personas que salen por vía aérea.
Dirección General de
Migración, BCCR.
Salidas al exterior vía terrestre Tipo de cambio y número de
personas que salen por vía terrestre.
Dirección General de
Migración, BCCR.
Exportación de banano Número de cajas exportadas, tipo de
cambio de ventas.
CORBANA, BCCR.
Único a los Combustibles
Cantidad de litros importados y
producidos, tasa de inflación
RECOPE, INEC.
21
Propiedad de vehículos Factura y tarifas al cobro por tipo de
vehículo, flota vehicular.
Dirección General de
Tributación. INS
No Tributarios Recaudación año anterior. Meta de inflación BCCR.
Fuente: Ministerio de Hacienda.
La recaudación de un ingreso comprende la base imponible y la respectiva tasa o tarifa. La
definición de la base no es sencilla por lo que para realizar proyecciones mediante la aplicación de
modelos estadísticos o econométricos con la ayuda de softwares especializados como E-views,
además se deben utilizar “bases proxy” como por ejemplo el PIB o alguno de sus componentes como el consumo de los hogares. Otros factores como las tendencias históricas o la estacionalidad
observada de la recaudación son relevantes al estimar un tributo. Con la ayuda de las metodologías
indicadas con anterioridad se obtuvo el resultado que se muestra a continuación:
Gráfico 5. Costa Rica: Ingresos corrientes y tributarios del Gobierno Central 2018-2025, 2020-2025 proyectados
Escenario base
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda. Las proyecciones consideran las reformas introducidas por la Ley 9635. Así, se toman en
cuenta los Títulos I y II referidos a la transformación del impuesto general sobre las ventas en el
impuesto sobre el valor agregado y los tramos adicionales y otras reformas introducidas para el
impuesto a los ingresos y utilidades. Se incorporan los ingresos de los ingresos de los OD, de
conformidad con la Ley 9.524, Ley Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos
13,2% 13,1%
13,5%
12,6%
12,9%
13,5%
13,8%
14,0%
14,3%
11,5%
12,0%
12,5%
13,0%
13,5%
14,0%
14,5%
0,00
1.000.000,00
2.000.000,00
3.000.000,00
4.000.000,00
5.000.000,00
6.000.000,00
7.000.000,00
8.000.000,00
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Po
rcet
anje
res
pec
to P
IB
Mil
lon
es d
e co
lon
es
Ing. Corrientes Ing. Tributarios Carga trib. %PIB
22
desconcentrados del Gobierno Central, según la cual los OD deben incorporarse al Presupuesto de
la República a partir del 2021.
El aporte de los ingresos de los ODs, se reflejan en ingresos tributarios que recaudan estas
entidades, donde aportan alrededor de ¢42 mil millones. En general los ingresos tributarios
asociados a OD representarán 0,1% del PIB en 2021, también se incorporan ingresos por
contribuciones sociales de ODs por aproximadamente ¢370 mil millones (1% del PIB), ingresos no
tributarios por ¢84 mil (0,2% del PIB) e ingresos por transferencias corrientes por ¢6 mil millones; en
total el aporte de los ODs es alrededor de 1,4% del PIB. La incorporación de los ODs se considera
en la base de ingresos del 2021 y se proyectan en conjunto con los ingresos de Gobierno Central.
Es importante señalar que el aporte de los OD al presupuesto es deficitario, es decir, los ingresos de
los OD son inferiores a los gastos que estos reportan.
Otro aspecto a señalar, es el efecto COVID-19 sobre los ingresos del impuesto a los ingresos
y utilidades y el impuesto sobre el valor agregado., La disminución en 2020 afectará la base de
cálculo para 2021 y, consecuentemente, la del resto del periodo. También tiene impacto la Ley
9.830, Ley Alivio Fiscal ante el COVID-19, que estable una moratoria en el pago de impuestos con el
fin de que los contribuyentes presenten declaraciones con un periodo de rezago pudiendo no
efectuar el pago del IVA, y el segundo pago parcial del 2020 del impuesto a los ingresos y utilidades.
Este escenario pasivo no considera los rendimientos esperados por los cambios en el IVA e
ingresos y utilidades, los mismos serán considerados en el escenario alternativo. Para 2020
se espera que la carga tributaria sea 12,6% del PIB, para luego crecer paulatinamente hasta
alcanzar el 14,3% entre 2020-2025. Es de destacar que durante dicho período las previsiones
macroeconómicas del BCCR muestran un comportamiento moderado, donde el crecimiento real de
la producción se mantendrá la mayor parte del período alrededor del 3%, lo que unido a la reducida
variación en los precios se convierte en una limitante para una mayor dinámica de la recaudación.
Asimismo, la caída en la carga tributaria observada en 2020 con respecto al 2019, se debe al efecto
de la caída en la actividad económica por la pandemia y al efecto de la amnistía tributaria otorgada
en 2019 que incrementó la carga en alrededor de 0,3% del PIB. En otro orden de ideas, el
23
comportamiento esperado de los ingresos tributarios totales, así como para el Impuesto sobre el
valor agregado e Impuesto a los ingresos y utilidades, se muestran en el siguiente gráfico:
Gráfico 6. Gobierno Central-Carga tributaria total Impuestos sobre el valor agregado, e Ingresos y utilidades 2007-2025
(porcentaje respecto al PIB)
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda.
El impuesto sobre el valor agregado mostraría una carga tributaria que en promedio se mantendrá
alrededor del 4,7% del PIB para el periodo 2021-2025. Por su parte la carga tributaria del impuesto a
los ingresos y utilidades alcanzará en promedio 4,6% del PIB durante el periodo.
2.2 PROYECCIONES DE GASTOS TOTALES ESCENARIO BASE 2020-2025
Con la aprobación de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dieron
cambios importantes a favor del Ministerio de Hacienda para el control del gasto. El Título III
incluyó una serie de modificaciones al sistema de remuneraciones del sector público, tutelado en la
Ley 2.166, Ley de salarios de la administración pública. En adición a lo anterior, el Título IV introduce
la Regla Fiscal en el sector público, cuyo efecto es contener el dinamismo en el crecimiento del
gasto, además de las disposiciones transitorias que se encuentran al final de la Ley de cita. La Regla
Fiscal establece una serie de criterios para controlar el crecimiento del gasto público y sujetarlo a
variables macroeconómicas como el crecimiento del PIB y la deuda pública y en función de esta
11,0%
11,5%
12,0%
12,5%
13,0%
13,5%
14,0%
14,5%
15,0%
15,5%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Porcentaje Porcentaje
IVA/PIB Ingr_Util/PIB (Trib/PIB)%
24
última se determina si esta aplica sobre el gasto corriente o sobre el gasto total. La regla fiscal
pretende finalmente restar dinamismo al incremento en el gasto.
Para el proyecto de presupuesto 2021, que sirve de base de este Marco Fiscal, la relación
Deuda a PIB de referencia se encontraba por debajo del rango del 60%. Así, la regla fiscal aplica
sobre el crecimiento del gasto corriente presupuestario, sin embargo, de acuerdo a la Dirección de
Crédito Público, en 2020 dicha relación supera el rango del 60%, por lo que a partir del 2022, la regla
fiscal aplica sobre el gasto total (artículo 11 inciso d) del precitado Título IV).
En el escenario base y alternativos analizados en este y posteriores apartados consideran la
Regla Fiscal. De manera tal que los resultados cumplen con lo que dicta dicha restricción. Debe
señalarse que las proyecciones corresponden a estimados del devengo del presupuesto, dado que
el seguimiento al cumplimiento de la regla fiscal es al gasto ejecutado según lo establecido en el
artículo 21 del Título IV de la Ley 9635, así como en el artículo 3 del reglamento de dicho título. No
obstante, debe indicarse que los ejercicios realizados contemplan igualmente el cumplimiento de la
regla a nivel presupuestario. Por otra parte, es importante señalar que de conformidad con la Ley
9.524, Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del
Gobierno Central, para el ejercicio económico del 2021 se incorporan los OD al Presupuesto
Nacional.
2.2.1 Gasto por Clasificación Económica
La clasificación económica determina el destino económico del gasto del presupuesto
nacional, entre gasto corriente, gasto de capital, así como de transacciones financieras. A lo
largo del tiempo, el gasto corriente ha llegado a representar la mayor parte del gasto del Gobierno
Central, resultado que se refleja en este escenario base. Para el período 2020-2025, el gasto
corriente representa, en promedio, 93,9% del gasto total, en virtud de que las erogaciones más
importantes son las remuneraciones, transferencias corrientes y pago de intereses, los cuales se
han incrementado de manera sostenida en los últimos años. Por su parte el gasto de capital en el
período proyectado representaría en promedio 6,1% del gasto total, donde el recurso externo tiene
papel importante.
25
Gráfico 7. Costa Rica: Gasto del Gobierno Central por clasificación económica -proyecciones 2020-2025 Escenario base-
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Dentro del gasto corriente, las erogaciones asociadas al Ministerio de Educación Pública
tienen la mayor relevancia dentro del Presupuesto de la República. Esto en virtud de la cantidad
de funcionarios que posee y de la función social que realizar, provoca que se destinen a este
Ministerio un importante monto por remuneraciones y transferencias. Dada la restricción al
crecimiento del gasto para dar cumplimiento a la regla fiscal, se supone que dichos rubros no
mostrarán, al igual que en el resto de las entidades del Gobierno Central, mayor variación a lo largo
del período proyectado.
En lo que respecta al comportamiento del gasto de gasto de capital, se estima que entre 2020
y 2025 mostrará una participación promedio como porcentaje del PIB de 1,3%. No obstante, a
partir de 2022 muestra una tendencia a la baja, dada la necesidad de cumplir con la regla fiscal que
a partir de ese año impacta no solo el gasto corriente, sino que recae sobre el gasto total.
92,1% 92,2% 94,9% 94,8% 94,8% 94,5%
7,8% 7,8% 5,0% 5,1% 5,2% 5,4%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Gasto Corriente Gasto Capital
26
Los resultados proyectados para las principales categorías económicas de gasto se describen a
continuación:
Remuneraciones: Entre 2020 y 2025 mostrarán una desaceleración importante, mostrando
tasas de decrecimiento entre 2023 y 2025. Es importante recordar que en 2021, los OD
formarán parte del presupuesto nacional, por esa razón en ese año se refleja una variación
del 6,3%, no obstante, si se simula el efecto que esos órganos hubieran tenido de haber
estado ya incorporados en 2020 y se compara con el dato de 2021, ese incremento se anula
y la tasa de crecimiento se reduce drásticamente hasta niveles cercanos a 0%. En términos
generales, la desaceleración en este rubro está influenciada por las limitaciones que impone
la regla fiscal, que señala entre otras cosas que bajo un escenario de deuda superior al 60%
del PIB no hay ajustes por costo de vida. Adicionalmente se plantea la postergación del
pago pluses salariales como las anualidades. Para 2025 las remuneraciones como
porcentaje del total de gasto corriente se ubicará en 30,8% y representarán 5,6% del PIB,
1,6 p.p. por debajo de lo proyectado para 2020.
Bienes y Servicios: A lo largo del período se proyecta que se mantendrán prácticamente
constantes, al tiempo que su participación promedio como porcentaje del PIB se ubicará en
0,8%. Es válido destacar que para 2021, esa participación sube hasta 1,0% lo cual es
explicado por los OD que pasan a formar parte del Presupuesto de la República. A partir del
máximo de 2021, mostrarán una tendencia decreciente hasta perder 0,2 p.p. del PIB. Como
participación del gasto corriente, representarán para 2025 4,2% desde 4,6% en 2021. La
necesidad de cumplir con la regla fiscal, limitará el crecimiento de esta categoría de gasto.
Transferencias Corrientes: Los recursos asociados a este rubro mostrarán, entre 2020 y
2025, una participación media con respecto al total del gasto corriente del 33,6% y se
mantendrían como los gastos de mayor cuantía dentro del presupuesto nacional. Dada la
necesidad de dar cumplimiento a la regla fiscal, las transferencias mostrarán una
desaceleración importante a lo largo del período y verán limitado su crecimiento llegando a
mostrar caídas entre 2023 y 2025. En virtud de lo anterior, para el cierre del ejercicio de
proyección éstas representarán 5,6% del PIB. La incorporación de los OD han repercutido
27
de manera directa sobre este rubro, dado que con anterioridad al 2021 estas entidades
recibían transferencias del Gobierno Central, situación que varía con su incorporación al
Presupuesto de la República, ya que al convertirse en programas y subprogramas, los
recursos que anteriormente eran transferencias ahora se computan directamente en las
partidas de gasto como remuneraciones y bienes y servicios de cada órgano, razón por la
cual esto últimos rubros muestran un crecimiento en 2021, tal como se comentó en párrafos
anteriores.
Intereses: El pago de interés mostrará una tasa de crecimiento promedio del 11,0%, no
obstante, es importante señalar que muestran una desaceleración en el tiempo para
finalmente mostrar una tasa de variación hacia finales del período del 4,8%. Un
determinante significativo para que presente ese comportamiento, es la aplicación de la
Regla Fiscal que limitará el incremento del Gasto Corriente en 2021 y del gasto total a partir
del 2022, lo cual se traduce en mejoras sostenidas en el resultado primario entre 2020 y
2025. Asimismo, debe tenerse presente que el gobierno ha recurrido a organismos
financieros multilaterales para obtener empréstitos de apoyo presupuestario que le
permitirán en 2020 afrontar la falta de liquidez generada por la pandemia del COVID-19,
pero además también realizar canjes de deuda interna más cara por esos recursos externos
a tasas más favorables, situación que se ve reflejada a lo largo del ejercicio de proyección.
Por otra parte, como porcentaje del PIB, aún con tasas de crecimiento desacelerado en el
período, seguirían ganando participación hasta el 2025 (6,2%), pero se mantendrían
estables ese nivel hasta final del período.
28
Gráfico 8. Costa Rica: Composición del gasto corriente del Gobierno Central -proyecciones 2020-2025 Escenario Base-
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Gasto de Capital: Para el período 2020-2025, este rubro se ubicará en promedio como
proporción del PIB en 1,3% del PIB. Sin embargo, a partir del 2022 este se ubicaría en
alrededor del 1,1%, lo cual es el resultado de las restricciones al gasto total que impone la
regla fiscal, que finalmente impactarán el gasto de capital, dada que los gastos corrientes ya
muestren una caída sustantiva y resulta inviable de aplicar recortes adicionales. Entre 2022
y 2025 el gasto de capital estará sustentado principalmente sobre los recursos externos que
en promedio representan en ese mismo lapso 0,9% del PIB.
Gráfico 9. Costa Rica: Gasto de capital del Gobierno Central Escenario base
(porcentaje respecto al PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda.
33,7% 34,4% 32,9% 31,8% 31,3% 30,8%
3,2% 4,6% 4,4% 4,3% 4,3% 4,2%
24,6% 26,1% 29,4% 31,7% 32,9% 34,1%
38,5% 34,9% 33,4% 32,3% 31,6% 30,9%
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
120,0%
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Remuneraciones Ad. Bienes y Serv. Intereses Transferencias
1,8% 1,8%
1,1% 1,1% 1,1% 1,1%
0,0%0,2%0,4%0,6%0,8%1,0%1,2%1,4%1,6%1,8%2,0%
2020 2021 2022 2023 2024 2025
29
2.2.2 Balance fiscal
El ejercicio proyecta una reducción del déficit primario entre 2020 y 2025. El déficit primario
pasa de 3,9% del PIB en 2020 a una posición superavitaria de 1,4% del PIB en 2025, lo que
representa una mejora de 5,3 p.p. El ajuste fiscal sería consecuencia de la restricción del gasto
incorporadas en la Ley 9.635, (nominalización de pluses, reducción de porcentajes en dedicación
exclusiva y prohibición), así como del impacto de la aplicación de la regla fiscal sobre el gasto
corriente en 2020 y 2021, y sobre el gasto total a partir de 2022, que conlleva una fuerte restricción
al crecimiento de las erogaciones que se traduce en una mejora en el balance primario. Cabe
destacar que, pese a la corrección de los desbalances primarios, la carga de intereses persistirá en
niveles elevados, al pasar de 5,2% del PIB en 2020, alcanzar un máximo de 6,4% en 2023, para
iniciar una disminución que lo llevará a 6,2% del PIB en 2025, situación que se origina en la
significativa acumulación de la deuda consecuencia de los resultados fiscales negativos de años
anteriores.
De lo anterior se desprende que se requerirá un horizonte que vaya más allá del 2025, para poder
visualizar superávits primarios recurrentes, que permitan reducir la deuda y por consiguiente una
disminución en los intereses dentro del Presupuesto de la República. El déficit financiero mostrará
una desaceleración como proporción del PIB y alcanzaría 4,9% en 2025.
Gráfico 10. Costa Rica: Escenario base. Déficits primario y financiero y Gasto sin intereses del Gobierno Central, 2020-2025
(porcentaje del PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Deficit Financiero Resul. Primario Gasto sin Inter.
30
2.3 PROYECCIONES 2020-2025: ESCENARIO ALTERNATIVO
2.3.1 Descripción del Escenario
En este aparatado se presenta un escenario alternativo al mostrado en el apartado 2.1 y 2.2
referentes al escenario base. Este escenario contiene los mismos supuestos macroeconómicos del
Escenario Base en ingresos y gastos. No obstante, por el lado de los ingresos se adicionan los
ingresos adicionales por la Ley 9.635 que afectan tanto al impuesto sobre el valor agregado como al
impuesto a los ingresos y utilidades, los relacionados con gravámenes a las plataformas digitales
transfronterizas, a los servicios de turismo, a la construcción, al efecto globalización y
subcapitalización en el impuesto a los ingresos y utilidades; entre otros. Adicionalmente se
contemplan ingresos producto de la modernización de los sistemas informáticos del Ministerio de
Hacienda (proyecto Hacienda digital) que se espera rindan aproximadamente 1,0% del PIB al final
del 2025.
Cuadro 5. Costa Rica: Rendimientos esperados por cambios en IVA e ingresos y utilidades Porcentaje respecto al PIB
CONCEPTO 2021 2022 2023 2024 2025 Impuesto al valor agregado 0,11% 0,03% 0,00% 0,00% 0,00% Impuesto a los Ingresos y Utilidades 0,10% 0,39% 0,25% 0,25% 0,25%
Total 0,21% 0,42% 0,25% 0,25% 0,25% Fuente: Ministerio de Hacienda
En lo que respecta a la ejecución de proyectos de inversión con recurso externo, el escenario
alternativo no varía en cuanto al escenario base. Los créditos externos en ejecución, como los
que se encuentran en etapa de negociación y que probablemente reciban aprobación en un futuro
cercano y por tanto contribuirán a financiar la inversión en el periodo.
Para este escenario se hace la proyección presupuestaria cumpliendo con los porcentajes de
crecimiento que se derivan de la aplicación de la Regla Fiscal, bajo los supuestos de
crecimiento de la producción nominal. Asimismo, en lo que respecta a la relación deuda/PIB, esta
supera 60% en 2020. Se recalca nuevamente, que al igual que en el escenario pasivo, los resultados
que se muestran, corresponden a proyecciones en devengado obtenidas a partir de las estimaciones
presupuestarias.
31
2.3.2 Resultados Proyectados en Ingreso y Gasto
Bajo este escenario se muestra un mayor dinamismo en el crecimiento de los ingresos
tributarios. Lo anterior se refleja en las mayores tasas de crecimiento a partir del 2021 en
comparación con el escenario base. La tasa de variación promedio con la introducción de
rendimientos sería de 8,2%. A diferencia del escenario anterior donde dicha tasa promedio es 6,0%,
un incremento 2,2 puntos porcentuales. Al final del período los ingresos tributarios alcanzan la suma
de ¢6.450 miles de millones; mientras que en el escenario base la suma es ¢5.822 miles de
millones, equivalente a cargas tributarias de 14,3% y 12,9% del PIB respectivamente; una mejora de
1,4 p.p.
Por el lado del gasto, tanto en el escenario base como alternativo se continúa con la política
restrictiva del gasto presupuestario. No obstante, en el escenario alternativo, los mayores gastos
generan mejoras en los balances primarios que a su vez genera un gasto asociado a intereses más
bajo. Esta situación le da un poco más de margen al gasto de capital de forma que se permite una
recuperación en el gasto de capital a partir del 2023.
2.3.3 Balance fiscal
En este escenario los mayores ingresos mejoran el balance primario en una mayor cuantía si
se compara con el escenario base. También contribuye de manera positiva la aplicación de la Ley
9.635, al detener los disparadores del gasto y restarle dinamismo al crecimiento del gasto corriente a
través de la Regla Fiscal. El balance primario mejora a lo largo de toda la serie, así mientras en el
2021 en el escenario base el déficit es 3,2% del PIB, en el alternativo es 0,21 p.p. más bajo (3,0%
del PIB), y hacia 2025 el resultado superavitario sería de 2,3% del PIB en el escenario alternativo, en
comparación con 1,4% que se observaría en el escenario base.
Debe recordarse que los desembolsos financieros representan en promedio 0,1% del PIB. Si
no se consideran, los resultados primarios al final del periodo serían positivos, incluso en el
escenario de menor crecimiento.
La mejora en el balance primario repercute de manera positiva en la dinámica de crecimiento
de los intereses. De este modo este rubro crece en promedio entre 2021 y 2025, 8,1% y se
32
desacelera fuertemente entre 2024-2025 donde la tasa de variación es alrededor del 3,0%, en
comparación con el escenario base donde ese promedio es 9,4% y para 2025 todavía crecen a
tasas cercanas al 5,0%. Como porcentaje del PIB los intereses muestran una proporción del PIB del
5,6% en 2021 y para 2025 de 5,9% lo cual está por debajo de 6,2% que se registraría en ese año en
el escenario base. Lo anterior es resultado de que aún con la mejora en los resultados primarios, el
crecimiento de los intereses es superior al crecimiento de la economía. La acumulación de deuda de
ejercicios anteriores ocasionados por déficits primarios elevados, impide una desaceleración más
pronunciada de los intereses por lo que esto solo se logrará en un período más extenso.
33
3 SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DEL GOBIERNO CENTRAL 2020-2025
La tendencia creciente de la deuda pública costarricense como proporción del PIB ha sido
objeto de importantes debates en años recientes. Su evolución genera temores sobre el impacto
que puede generar sobre el crecimiento de la economía, generación de empleo y distribución de la
riqueza y el debilitamiento de distintos programas sociales, estos cuestionamientos, claramente se
han incrementado de forma significativa luego de contabilizar los posibles impactos de la pandemia.
La consolidación de las finanzas públicas es una prioridad del gobierno. Para lograr esto se
han implementado una serie de medidas para generar un gasto más eficiente de los recursos
públicos, donde el balance entre gastos e ingresos sean una solución integral y sostenible, logrando
reducir el déficit fiscal de forma sostenida en el tiempo, así se modificará la trayectoria del
endeudamiento hacia su límite natural (LND) que ronda el 50% respecto al PIB, en la actualidad
pese a la dificultad de las desviaciones del corto plazo se deben mantener los esfuerzos para lograr
estabilidad y disminuir la tendencia creciente del saldo de la deuda, siendo lo más importante crear
un marco de disciplina fiscal de largo plazo que impida incrementar la vulnerabilidad de las finanzas
públicas.
Para lograr la sostenibilidad de la deuda se debe considerar como elemento fundamental el
crecimiento de la economía. En la actualidad las expectativas de crecimiento a nivel local e
internacional son negativas y en el mejor de casos se proyectan modestos crecimientos en el
mediano plazo, como consecuencia de la incertidumbre generada por el COVID-19 y su impacto en
el mediano y largo plazo sobre la economía global, esta realidad impacta la posibilidad de
crecimiento de Costa Rica y, por ende, en la tendencia de la relación deuda a PIB. Según la
Revisión del Programa Macroeconómico 2020-2021 del BCCR, al igual que en el caso de la
economía internacional, se proyecta una contracción del PIB real que en el caso de Costa Rica de
5,0% para 2020 (comparada con una contracción de 3,6% prevista en abril del 2020), y un
crecimiento estimado de 2,3% para 2021. Con el fin de estimar el impacto sobre los niveles del
endeudamiento público a consecuencia de la desaceleración económica a causa de la Pandemia por
COVID 19 y sus implicaciones en las finanzas públicas, se han desarrollado s diversos escenarios,
en un horizonte de tiempo de cinco años y a partir de los supuestos de crecimiento económico del
34
BCCR, del déficit de balance primario suministrados por la Dirección General de Presupuesto
Nacional, la evolución de tasas de intereses y acceso a facilidades de financiamiento externo
mostrando también escenarios de la deuda hasta 2040.
Adicionalmente, estos escenarios no consideran la emisión de títulos valores en el mercado
internacional para 2021. No obstante, se incluyen emisiones para el periodo 2022-2025 por un
monto de US$4.500 millones, la razón principal para no incluir deuda externa en 2021 es que en la
actualidad no se ha presentado el proyecto de Ley que debe ser aprobado por los diputados para
buscar los recursos en los mercados internacionales, ante esta realidad se considera pertinente para
estos ejercicios de sensibilización no incorporar esta posible fuente de financiamiento para el
presente presupuesto 2021. El no incorporar esta fuente de financiamiento conlleva un posible
incremento en los costos de colocación, ya que la mayor parte de necesidades de financiamiento
para 2021 deberán obtenerse del mercado local, lo que puede propiciar incremento en las tasas de
interés y un estrujamiento de los recursos para otras actividades productiva.
La dependencia del financiamiento interno que limita las fuentes de financiamiento reviste
importancia en la actualidad. Las necesidades de financiamiento pueden incrementarse como
resultado de un crecimiento económico limitado, reducción de los ingresos e incremento gastos
como consecuencia de la atención de la pandemia, esta estreches en las fuentes de financiamiento
puede verse aminorado si se logra obtener recursos de acuerdos con organismos internacionales y
la propia emisión de bonos internacionales. Para la estabilidad fiscal es importante que el gobierno
mantenga una posición financiera solvente en el tiempo, para lo que requiere que exista un acceso
constante a una base de ahorro, sin que eso signifique presiones en las tasas de interés o debilitar la
composición de la deuda pública incrementando su vulnerabilidad a riesgos internos o externos.
Es importante mencionar que el escenario del apartado 3.1 no considera una correlación entre las
variables macroeconómicas relevantes, por lo que los efectos podrían ser mayores al considerar que
una caída en el PIB podría generar una menor recaudación y por tanto variar los déficit fiscales
estimados y con ello la dinámica de la deuda. De igual forma podría afectar las decisiones en
materia de tasa de interés y consecuentemente el costo de la deuda.
35
3.1 ESCENARIOS CON RESULTADOS PRIMARIOS DEVENGADOS
Los escenarios a continuación se basan en la evolución de la deuda a PIB considerando los
déficit primarios devengados estimados por la Dirección General de Presupuesto Nacional.
Estos escenarios presentan las estimaciones en las cuales se incorporan tanto los efectos negativos
de las pandemia como las medidas de gastos e ingresos proyectadas por el gobierno para aminorar
su impacto en el mediano y largo plazo, por ejemplo, colocación de deuda en los mercados
internacionales del 2022 en adelante y préstamos de apoyo presupuestario, lo que significaría un
menor pago de intereses en el mediano y largo plazo, además del cumplimiento estricto de la Regla
Fiscal contenida en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que significa reducción en
transferencias y gastos corrientes en 2021 así como también a los gastos de capital a partir del
2022.
Cuadro 6. Supuestos de Escenarios Base y Política (Alternativo)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección General de Presupuesto Nacional
Para el escenario de política o alternativo, se supone mejores rendimientos en la recaudación
de impuesto al valor agregado e impuesto a los ingresos y utilidades (ver Cuadro 5). También
se supone los resultados positivos del proyecto de Hacienda Digital el cual permite fortalecer la
eficiencia de la gestión del gasto público y el desempeño operativo en la administración tributaria y la
facilitación del comercio en reducción de la evasión y mejoras en la recaudación.
La estimación de la dinámica de la deuda, en un escenario base, con los efectos del COVID-
19, prevé un comportamiento al alza de la deuda a PIB. Lo anterior es producto de la fuerte carga
de intereses e incrementos en los gastos como consecuencia de la atención de la pandemia y la
desaceleración en el crecimiento económico, además, se presenta un menor impacto positivo de la
reforma fiscal, entre otras cosas, como resultado de la moratoria tributaria en 2020, además, de la
2020 2021 2022 2023 2024 2025
BASE
Resultado primario absoluto 1 378 770- 1 133 278- 569 138- 165 371- 208 310 617 956
Resultado primario % PIB -4,0% -3,2% -1,5% -0,4% 0,5% 1,4%
PIB 34 469 248 35 844 380 37 954 698 40 081 747 42 331 943 45 127 968
POLITICA
Resultado primario absoluto 1 378 770- 1 058 004- 360 222- 111 211 543 885 1 039 049
Resultado primario % PIB -4,0% -3,0% -0,9% 0,3% 1,3% 2,3%
PIB 34 469 248 35 844 380 37 954 698 40 081 747 42 331 943 45 127 968
36
disminución de los ingresos tributarios por la contracción de la economía. Para el 2025 se estima
que la relación deuda a PIB podría alcanzar 87,9% en relación al PIB en el escenario base.
Gráfico 11. Sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central Escenario Base y de Política
Fuente: Dirección de Crédito Público. Ministerio de Hacienda
Para el escenario de política y como resultado de los ingresos proyectados en 2021, se muestra una
mejora en la relación deuda/PIB, este cambio sitúa este indicador a 2025 en 84,3%. En ambos casos
es crítico realizar mayores decisiones de política para dar sostenibilidad a las finanzas públicas.
3.2 ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE DEUDA MÉTODO ESTOCÁSTICO
Conforme el análisis determinístico anterior, la tendencia será creciente en los siguientes cinco años
como resultado principalmente del incremento sostenido en los intereses y la ausencia de reformas
adicionales para contener el gasto, reducir las exoneraciones e incrementar la recaudación tributaria,
lo que genera un efecto acumulativo que se verá impulsado por los gastos extraordinarios que se
han presentado al atender la pandemia, estos y otros factores impulsarán la tendencia creciente de
la deuda más allá del 2023-2024.
Desde un análisis estocástico, método que también permite calcular la probabilidad de
superar el LND. Según se muestra en el gráfico 12, las proyecciones revelan que la deuda ya
superó el umbral establecido para el Gobierno Central de 50% a PIB durante todo el periodo de
37
análisis. Para 2020-2024, a pesar de una evolución favorable de la deuda posterior a la aprobación
de la Reforma Fiscal, que se vio interrumpida abruptamente por el COVID-19 se observa la
trayectoria de la deuda continúa con una tendencia creciente y sobrepasando los umbrales que
califican como sostenible la deuda del Gobierno. Lo más importante de destacar en que aún de
acuerdo al análisis probabilístico, inclusive para escenarios muy positivos de crecimiento económico,
déficit fiscal y evolución de las tasas de intereses no sería posible retornar al nivel sugerido por el
LND en los próximos cinco años.
Gráfico 12. Gobierno Central: Evolución (Proyección estocástica) Deuda/PIB. 2020-2025
Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección de Crédito Público
Queda en evidencia por medio de las proyecciones determinísticas y estocásticas, la
vulnerabilidad del deterioro de las variables sobre la relación deuda a PIB. Estos resultados
reiteran la necesidad de implementar la Ley de Fortalecimiento de Finanzas Públicas en todos sus
extremos, a la vez que se mantiene un estricto cumplimiento de la regla fiscal para todas las
entidades públicas, especialmente aquellas que reciben transferencias del Gobierno Central o bien
38
generan servicios con cargo a tarifas que podrían impactar la competitividad y crecimiento
económico.
Adicionalmente, se deben implementar cambios estructurales en las finanzas públicas. Estos
ajustes deben permitir un manejo más adecuado de los gastos, la gestión de la deuda, el empleo
público, la venta de activos estatales, transferencias, la optimización del aparato estatal y acceso
permanente a los mercados de deuda internacional, entre otros. Todos estos temas deben discutirse
a fondo para buscar alternativas que permitan modificar la tendencia de la deuda en el mediano
plazo, comprendiendo que el panorama mundial cambió, posiblemente de forma definitiva.
Las perspectivas para el crecimiento mundial se inclinan a la baja. Un recrudecimiento de las
tensiones comerciales que va más allá de lo inicialmente contemplado en el pronóstico, sigue siendo
una importante fuente de riesgo, además de las limitaciones en el transporte aéreo de pasajeros y
las nuevas restricciones sanitarias generará para la economía costarricense en los próximos años un
reto importante. Las condiciones financieras ya se han tornado más restrictivas y varios factores,
podrían provocar un deterioro aun mayor de la actitud frente al riesgo, lo que incidiría negativamente
en el crecimiento, especialmente en vista de los altos niveles de deuda pública. En definitiva el
impacto global del COVID-19 incrementará una serie de retos para la economía costarricense y
podría ser el detonante para la materialización de una serie de riesgos fiscales que ya habían sido
identificados, muchos de estos retos (desempleo, crecimiento de la economía, evasión, elusión,
informalidad, gastos de salud pública y amenazas sobre los recursos de fondos de pensiones y de
capitalización laboral) ya existían en la agenda, se deben buscar mejora en estos indicadores para
generar un mayor crecimiento que impactará de forma positiva la senda de la deuda.
Los riesgos fiscales podrían modificar las tendencias de los niveles de sostenibilidad que se han
analizado por tanto la identificación y el estudio de los mismos, brindan elementos para evaluar a
priori el impacto en la posición fiscal a largo plazo, es por esto que el Ministerio de Hacienda
incorpora en el marco presupuestario de mediano y largo plazo un análisis de los principales riesgos
fiscales que podrían afectar el desempeño fiscal.
39
4 RIESGOS FISCALES
El Ministerio de Hacienda ha identificado que el Gobierno está expuesto a varias fuentes de
riesgos fiscales. Entre ellas se destacan la exposición del presupuesto a los riesgos de deuda, las
demandas contra el Estado, riesgos fiscales en los regímenes de pensiones, situación financiera de
las municipalidades y empresas públicas, riesgos originados por proyectos que se financian con
asociaciones público privadas, desastres por eventos climáticos, garantías de salvamento de los
bancos así como aquellos riesgos económicos generales relacionados con los parámetros
económicos utilizados en las proyecciones que de alguna forma se vean acrecentados por eventos
externos como la actual pandemia del COVID-19, factor que afecta indiscutiblemente la economía de
diferentes maneras: disminuyendo directamente la producción, generando trastornos en las cadenas
de suministros y en el mercado, además, del impacto financiero en las empresas y los mercados
financieros. Para los gobiernos estos eventos imprevistos incrementan la posibilidad de que los
riesgos se materialicen, generando pasivos contingentes que pueden provenir de áreas tan diversas
como: salud, construcción, empleo, pensiones, entre otros.
En escenarios extraordinarios como los actuales gestionar de forma adecuada la deuda
puede ser complejo por la incertidumbre que se presenta tanto a nivel local como
internacional. Lo anterior limita el acceso al mercado y propicia riesgos de refinanciamiento, es
importante mantener una estrategia que permitan mejorar el acceso a recursos de forma más
eficiente y sin que esto genere competencia entre las instituciones del estado. Se deben
implementar medidas para buscar recursos de fuentes alternativas como lo pueden ser: líneas de
crédito, préstamos multilaterales, incluso donaciones para países en desarrollo, todas estas medidas
deben estar pensadas dentro de la estrategia de endeudamiento, tomando en cuenta los riesgos que
se pueden presentar en cuanto a tipo de cambio, espacio fiscal y sostenibilidad de la deuda.
La probabilidad de ocurrencia y el impacto sobre las finanzas públicas varía para cada riesgo, por lo
que el Ministerio de Hacienda, adicional a la identificación ha desarrollado el proceso de análisis de
los riesgos que se describen a continuación. Se exceptúan la evaluación de los riesgos del sistema
financiero y riesgos macroeconómicos, mismos que serán sujetos de análisis en futuros informes.
40
4.1 RIESGOS DE LA DEUDA DE GOBIERNO
El déficit fiscal ha tenido una tendencia creciente en años recientes. Con la pandemia este
comportamiento se consolidó, particularmente por la caída inmediata en los ingresos tributario y el
aumento en los gastos a los cuales se les debe hacer frente en el corto plazo, lo que ha generado
desviaciones de la deuda pública respecto al PIB, situación que exige aún más el análisis y
seguimiento de los riesgos de la deuda pública.
Existen diferentes riesgos en un portafolio de deuda. Uno de estos es el riesgo de
refinanciamiento, asociado a una importante participación del portafolio en instrumentos de corto
plazo, riesgo de tasas de interés que tienen que ver con la composición de deuda a tasa variable,
asociado a la incertidumbre que tienen los inversionistas sobre el manejo de la política fiscal y su
repercusión en las tasas de interés, riesgo por inflación, cuya exposición nace cuando una parte del
portafolio esta indexada a la inflación y el riesgo cambiario, cuyo impacto será mayor en portafolios
con una importante concentración en moneda extranjera.
La gestión del endeudamiento conlleva realizar diversas labores. Una de ellas implica llevar a
cabo un análisis que abarque tanto los riesgos del portafolio como el costo asociado a los mismos,
por lo que para verificar cuales son las variables que pueden impactar de forma directa la deuda se
realizó una sensibilización del portafolio con las siguientes variables: producción, déficit primario,
tasas de interés y tipo de cambio. Los riesgos asociados a cada variable pueden clasificarse en
diferentes segmentos: alto (rojo), moderado (amarillo) o bajo (verde). Al realizar las distintas
sensibilizaciones en las variables claves se nota que los impactos más fuertes sobre la deuda se
presentan cuando se modifican los niveles de producción o déficit primario, tal y como se muestra en
el mapa de calor, estas modificaciones se reflejan en mayores necesidades de financiamiento. Estas
variables son las que pueden generar mayores desviaciones sobre la tendencia de la deuda en el
mediano plazo.
41
Cuadro 7. Mapa de Calor de Riesgos de la deuda de Gobierno
Fuente: Dirección de Crédito Público
Para realizar una mejor gestión de los riesgos en años recientes el Ministerio de Hacienda ha
dispuesto el uso de algunas herramientas de gestión de deuda entre ellas la Política de
Endeudamiento Público y de la Estrategia de Deuda de Mediano Plazo (EDMP), lo cual junto con los
instrumentos de planificación de corto plazo como los planes anuales y semestrales de
financiamiento generan un marco adecuado para la gestión de la deuda pública.
Por su parte, la Política de Endeudamiento Público contiene lineamientos estratégicos sobre el
marco regulatorio y criterio de asignación de créditos, gestión del portafolio de deuda del sector
público, mercado local de deuda pública, mercados financieros internacionales, transparencia y
rendición de cuentas. Estos han sido diseñados para ayudar a los responsables políticos a optimizar
el uso del endeudamiento público y considerar reformas para fortalecer la calidad de la gestión de la
deuda pública y reducir la vulnerabilidad del país ante las crisis internas y externas.
Por su parte la EDMP mantiene consideración puntuales para la gestión de la deuda del Gobierno
Central y pretende diseñar un portafolio de deuda que permita mitigar los riesgos y costos asociados
a la obtención de recursos, por lo que la Dirección de Crédito Público realizó el ejercicio de modelar
una EDMP considerando la evaluación, cuantificación y la evolución de los riesgos inherentes al
portafolio de deuda, estrategia de uso para la gestión de deuda, formulación presupuestaria y
estimación de la amortización, intereses y saldos del endeudamiento del gobierno en el mediano
plazo.
Shock de PIB
Shock déficit
primario
Shock tasas de Interés
Shock tipo de cambio
Nivel de Deuda
Necesidad de Financiamiento
Amortizaciones
Pago de Intereses
Deuda en Dólares
Tasas Variables
42
Cuadro 8. Perfil de Riesgos de la Deuda de Gobierno Central
Fuente: Dirección de Crédito Público
Pese a los efectos negativos que se han presentado en el corto plazo producto de la pandemia, los
indicadores de riesgo, tal y como se puede ver en el cuadro anterior con corte a Julio del 2020 y a
pesar de que existen áreas de mejora en cuanto a su composición a fin de contar con un portafolio
equilibrado en cuanto al costo y riesgo conforme la EDMP, la colocación por plazo, tasa y moneda
se mantienen cerca de los rangos establecidos excepto por la composición en moneda extranjera
que sigue alejada de su umbral optimó y requiere de acciones en el mediano plazo para su gestión,
lo cual podría incluir emisiones internacionales en moneda local o canjes de deuda entre monedas.
Cabe resaltar, que además de los riesgos del portafolio de deuda existen otros riesgos que podrían
afectar las finanzas públicas al obligar a contraer más deuda y obtener recursos para hacer frente al
rescate de diversos sectores. Algunos de estos riesgos identificados se presentan seguidamente.
Re-financiamientoMenos de 1 año 15,2% 12,0% 14,6% 13,0% 7,7% 9,3% 5%-10%De 1 año a 5 años 30,5% 32,0% 31,8% 39,8% 35,8% 35,5% 35%-45%Más de 5 años 54,3% 56,0% 53,6% 47,2% 56,5% 55,2% 45%-55%Tasa de InterésFija 76,4% 76,3% 71,2% 71,5% 74,2% 73,1% 65%-75%Variable 11,3% 14,9% 21,1% 22,1% 19,9% 21,4% 15%-20%Indexada 12,3% 8,8% 7,7% 6,4% 5,9% 5,5% 5%-15%CambiarioColones 63,5% 62,9% 60,6% 59,2% 58,7% 59,7% 60%-80%Dólares 36,5% 37,2% 39,4% 40,8% 41,3% 40,3% 25%-35%Otros Indicadores Tasa Promedio Ponderada 6,0% 7,6% 7,9% 10,2% 8,3% 5,6%Duración Modificada 5,7 5,7 5,1 4,5 5,0 4,7Maduración 8,5 8,7 8,2 7,6 8,0 7,7
ATR 7,1 6,7 5,8 5,3 6,0 5,5
Año
Tipo de Riesgo 2015 2016 2017 2018 2019 jul-20Composición
deseable al mediano
43
4.2 DEMANDAS CONTRA EL ESTADO
La Procuraduría General de la República (PGR) es el órgano superior consultivo y asesoramiento
legal de la administración pública y representante legal del Estado en los tribunales de justicia.
Además, es la entidad responsable de la defensa en los procesos litigiosos en contra de los órganos
centrales o poderes del Estado. Los litigios internacionales relacionados con tratados de inversión y
comerciales están a cargo del Ministerio de Comercio Exterior, quien define la estrategia y realiza la
representación del país en estos casos, de requerirse en conjunto con el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Durante 2019 el total de expedientes de procesos judiciales que atendió la PGR alcanzó la cifra de
71.641, de los cuales fueron finalizados 11.590 procesos y al cierre se encontraban activos 60.051.
A diciembre de 2019, las pretensiones de los procesos activos sumaban ¢4,2 billones, equivalente a
11,5% del PIB. En cuanto a la clasificación por monedas, 85,9% del valor de las pretensiones
corresponde a dólares, y 14,1% a colones
Con el fin de obtener una estimación del nivel de exposición y posibles obligaciones contingentes a
cargo del Estado por concepto de procesos judiciales, se estableció como mecanismo de valoración
el basado en árboles probabilísticos con la técnica de “Random Forest”, cuyos resultados revelan que el pasivo contingente por procesos judiciales en contra del Estado, con respecto a los casos
activos a diciembre del 2019, equivale a ¢100.551,5 millones. Este pasivo representa 0,28% del PIB
estimado al cierre de ese mismo año.
A nivel internacional, en el caso de los arbitrajes internacionales, a junio del 2020, existen dos
demandas en contra del Estado costarricense, una en la cual el demandante es Infinito Gold Ltd. por
un monto de US$395 millones y otro cuyo demandante es la compañía Ibérico por US$101 millones,
lo cual implica una exposición bruta de US$496 millones.
En general, existe una tendencia creciente del gasto en que incurre el Estado por las demandas con
condenatorias a favor del demandante, lo cual exige un compromiso en la búsqueda de acciones
44
para paliar ese comportamiento, que incluyen una dedicación proactiva para evitar las demandas a
las instituciones o bien crear los fondos de reserva contingente para administrar el riesgo de resultar
condenado en los casos abiertos.
La experiencia internacional sugiere que el Estado necesita emprender acciones integrales para
controlar litigios. Algunos países han definido políticas y acciones concertadas, que incluyen:
desarrollo de sistemas de información de amplia cobertura y con responsabilidad de los apoderados
en su actualización; capacitación focalizada y evaluación de resultados; imposición de sanciones por
demandas temerarias a personas que causen pérdidas patrimoniales al Estado; desarrollo de
capacidad analítica; mejora en la planeación y un mayor presupuesto para defensa jurídica
4.3 RIESGOS DE SEGURIDAD SOCIAL
La seguridad social es un derecho humano fundamental. Es definida en términos generales como un
sistema basado en cotizaciones que garantiza la protección de la salud, pensiones y desempleo, así
como las prestaciones sociales. Actualmente, ésta se encuentra amenazada por factores que
podrían afectar su sostenibilidad, especialmente en la coyuntura del COVID-19, como son los
siguientes:
4.3.1 Riesgo Salud
La CCSS es una entidad que goza de autonomía institucional en materia de política y gobierno de
los seguros sociales, crea su propia normativa y posee la potestad de establecer las tarifas
relacionadas al Seguro de Salud, Maternidad y Enfermedad, de igual forma que establece su
estructura organizativa, de remuneraciones, gasto e inversión, sin que deba rendir cuentas por ello a
alguna instancia de supervisión, incluida la Asamblea Legislativa. De manera que sus decisiones
independientes pueden impactan los resultados fiscales del gobierno aunado a que buena parte del
financiamiento de los servicios de salud deben ser asumidos por el Presupuesto Nacional, situación
que se agrava ante la actual coyuntura deficitaria del Gobierno y la crisis por COVID-19.
45
No obstante, a fin de propiciar soluciones para la sostenibilidad estructural de la CCSS. En el sector
salud, el Poder Ejecutivo y ese ente recientemente llegaron a un acuerdo con respecto al pago de la
deuda, suscribiendo el “Acuerdo Marco entre Poder Ejecutivo y la Caja Costarricense de Seguro Social” que permitirá destinar recursos para la atención de la emergencia sanitaria y a continuar con
obras de gran importancia para el fortalecimiento de la prestación de los servicios de salud a los
usuarios, el cual generará presiones sobre el déficit fiscal.
Adicionalmente es importante destacar que los movimientos en los porcentajes de cotización de las
cargas laborales también impactan al Gobierno como patrono, por lo que cualquier movimiento en
este sentido tendrá un deterioro en las finanzas públicas. Al margen de que la crisis por COVID-19
podría significar un aumento de las cargas por atención medica de personas privadas de libertad y
no cotizantes, dado el aumento en el desempleo y la reducción de cotizaciones a la seguridad social.
4.3.2 Riesgo Pensiones
Las pensiones son parte importante del sistema de seguridad social de un país, el cual busca
garantizar a la población la satisfacción de sus necesidades durante la vejez e invalidez, así como el
amparo de sus familiares en caso de muerte, mediante el reconocimiento de una pensión y
prestaciones determinadas por Ley. Por ello, los fondos deben presentar una sostenibilidad y
viabilidad prospectiva en el mediano y largo plazo.
En Costa Rica el Sistema Nacional de Pensiones está constituido por cuatro pilares. El primero está
conformado por los fondos básicos: Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM), Régimen de
Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, el Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los
Empleados del Poder Judicial (FPJ), así como el de Jubilaciones de Bomberos Permanente.
Además, en el primer pilar están comprendidos los Regímenes con cargo al Presupuesto Nacional
administrado por la Dirección Nacional de Pensiones. El segundo pilar está conformado por fondos
de pensiones complementarios administrados por las Operadores de Pensiones Complementarios
(OPC’s) y fondos de empresas y entidades públicas creados por leyes especiales; el tercero, por los sistemas de pensiones complementarios voluntarios, y el cuarto corresponde a la pensión no
contributiva.
46
La Superintencia de Pensiones (SUPEN) autoriza a operadoras de pensiones, operadoras de fondos
de capitalización laboral, cooperativas de ahorro y crédito y a asociaciones solidaritas que
administran fondos de capitalización laboral; supervisa a las entidades autorizadas y regula a todas
las supervisadas, excepto a la CCSS. Sin embargo, todas las entidades supervisadas por la SUPEN
deberían ser reguladas, aunque gocen de autonomía, esto para que se pueda ejercer mayor control
sobre la administración de recursos que se realiza.
Los riesgos en los sistemas de pensiones de contribución definida afectan directamente al afiliado,
ya que el pago futuro de la pensión depende del capital acumulado que se haya obtenido
individualmente. Por otro lado, los riesgos en los regímenes de beneficio definido afectan
indirectamente a los afiliados, a los patronos y al Estado, ya que en caso de darse un desequilibrio
financiero podría aumentarse las contribuciones o reducirse los beneficios
Sin embargo, en cualquiera de los casos no se puede obviar la responsabilidad del Estado en velar
porque la población adulta mayor cuente con un ingreso que le permita atender sus necesidades de
una forma digna y sin exponer a esa población a círculos de pobreza, por lo que cualquier fallo en el
sistema recaerá en última instancia en el Gobierno como salvataje de última instancia. Dentro de los
principales riesgos fiscales a los que están expuestos los fondos de pensiones y que podrían
incrementar la posibilidad del Gobierno de tener que cubrir con fondos los distintos esquemas de
pensiones se encuentran: el riesgo de longevidad, legal y normativo, político, riesgo asociado al
mercado de trabajo, y el riesgo de gestión financiera.
Según últimos estudios actuariales de los fondos básicos de pensiones, publicados en la página de
la SUPEN, los principales supuestos, proyecciones financieras y el resultado del Balance Actuarial
son:
47
Cuadro 9. Principales supuestos y proyecciones de los fondos básicos de pensiones
Al analizar los riesgos a los que se encuentran expuestos los fondos, y la sostenibilidad de los
mismos, como se observa en el cuadro anterior, es urgente que los órganos encargados de su
administración tomen las medidas necesarias para dotar a los regímenes de equilibrio financiero en
el mediano y largo plazo, actualizando con la mayor rigurosidad técnica los estudios actuariales de
los distintos esquemas y tomando las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad de los
fondos. Asimismo, el FMI ha indicado la necesidad de reglamentar la elaboración y presentación de
los informes actuariales, ya que análisis más detallados son necesarios en todos los próximos
estudios.
Es importante destacar que los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional ya no
son un riesgo fiscal sino una materialización de ese riesgo y por tanto un compromiso del Gobierno
para continuar realizando el giro de pensiones en el tiempo hasta que esos regímenes
desaparezcan.
Recientemente los riesgos sobre los fondos de pensiones se han incrementado en el tanto han
surgido una serie de iniciativas que pretenden el retiro anticipado de los fondos de Capitalización
Laboral y del Régimen Obligatorio de Pensiones. Dependiendo de las reformar legales que se
plasmen en este sentido, se podría generar un aumento del consumo presente pero a costas y
expensas del consumo futuro, ya que se podría tocar de recursos a las personas y familias para
enfrentar situaciones difíciles de desempleo o causadas por la Crisis de COVID 19, pero una vez
agotados los recursos estas familias o personar tendrán menos recursos para su jubilación y podrían
Detalle IVM CCSS IVM UCR Magisterio Nacional Poder Judicial
Elaborado por CCSS UCR Junta Pens iones del Magis terio PIPCA S.A
Cobertura meta sobre
la Población
Económicamente Activa
75%
Cobertura meta sobre la
Población
Económicamente Activa
70%
Tasa de rendimiento real
promedio del fondo 4,98%Tasa de Rendimiento Real 4,50%
Crecimiento rea l de los
sa larios 1,56%
Crecimiento rea l de los
sa larios 1,62%
Incremento real pens iones en
curso y futuras -1,12%Cotización Promedio 28,6%
Rendimiento real de
las invers iones 4,85%
Rendimiento real de las
invers iones 4,0%
Incremento real promedio
sa larios : curva sa laria l 2016
Incremento Real de Pens iones y
Sa larios : Igual a la inflación
Año 2036 ingresos
netos insuficientes
Año 2012 contribuciones
dejan de ser eficientesAño 2051 mayor gasto
Año 2030 se deberá recurri r a los
intereses de las reservas
Año 2041 agotamiento
de reservas
Año 2024 las reservas
empiezan a disminuir
Año 2099 agotamiento de
reservasAño 2039 decrecen las reservas
Año 2030 agotamiento de
reservas
Año 2054 momento de agotamiento de
reservas
Balance Actuarial No especi ficaDéfici t Actuaria l
¢76.839.549 mi l lones
Superavi t Actuaria l ¢2.695
mi l lonesDéfici t Actuaria l ¢0,71 bi l lones
Proyecciones
Financieras
Supuestos
48
generar una carga adicional para el Gobierno si se mantienen en estatus de no cotizante o bien sus
recursos no son suficientes para satisfacer su necesidades básicas, teniendo que incrementar los
programas sociales destinados a este segmento de la población.
4.4 RIESGOS MUNICIPALES
El territorio de Costa Rica es de 51.100 km2 y su población al final de 2019, estimada por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos en 5.058.007 habitantes. El país se divide en siete provincias, las
que a su vez incluyen 81 cantones (hasta 2019), y estos se dividen en 485 distritos. Cada cantón es
gobernado por una municipalidad. Existen también ocho concejos de distrito con atribuciones
similares a municipalidades, que responden a los concejos de sus cantones, en distritos de difícil
acceso.
No obstante, si a nivel agregado las municipalidades muestran superávit, no en todos los casos es
así, y de cualquier manera esto no necesariamente es positivo pues refleja una subejecución
presupuestaria, y posiblemente la postergación de proyectos importantes de inversión pública.
Factores que inciden en que las municipalidades puedan generar riesgos fiscales incluyen:
a. Las municipalidades tienen debilidades en el desempeño de su gestión, según señala la
Contraloría General de la República (CGR), en el Índice de Gestión Municipal. A 2017, 15
municipalidades tenían calificación menor a 50, 48 mayor a 50 pero menor a 70 y 18 mayor a 70.
b. Importancia económica de la municipalidad o grupo de municipalidades y su participación en
la ejecución de inversión y su nivel de endeudamiento. El monto de la deuda municipal,
prácticamente se ha duplicado en comparación a 2016. Al cierre de julio del 2020 asciende a
¢86.325,1 millones, representando 0,31% de la deuda del Sector Público No Financiero y Banco
Central de Costa Rica. A pesar de que las municipalidades cuentan con sus propios ingresos, pocas
tienen la capacidad de gestionar un portafolio de deuda, y los riesgos inherentes al mismo, siendo
que cualquier evento de impago tendrá probablemente que ser cubierto con cargo a las finanzas del
Gobierno Central.
49
c. Las crisis también ponen de manifiesto la fragilidad de los procesos de descentralización. El
débil control que poseen los gobiernos locales sobre sus propios ingresos y su gran dependencia
respecto a las transferencias del Estado hace que su situación sea más delicada en épocas de crisis
cuando, por razones presupuestarias, el gobierno debe reducir o retrasar, incluso suprimir los
recursos asignados a los gobiernos locales. Como ha ocurrido este año en que, ante la disminución
del consumo de combustibles, por las restricciones a la movilización de vehículos, ante la pandemia
de COVID-19, se han reducido los ingresos por el impuesto único a los combustibles. Esto hace que
las transferencias a las municipalidades para mantenimiento de la red vial cantonal también se
reduzcan.
d. Aunque no existe una disposición legal que obligue al Gobierno Central a acudir al rescate
de municipalidades, tampoco existe una que lo prohíba o limite. Es difícil para el Gobierno no
intervenir, frente a una población que tendría expectativas de ayuda si se presentan problemas
financieros, lo que puede generar indisciplina fiscal y reacciones ampliadas a una población más
grande.
e. La Ley otorga a las municipalidades autonomía económica, administrativa y financiera, esto
les permite ejercer dicha autonomía al presupuestar, recaudar y endeudarse sin tener
necesariamente una planificación que guíe sus propósitos, ni una política macro fiscal prudente, de
ahí la importancia de que estas se comprometan con el cumplimiento de la regla fiscal dispuesta por
Ley.
f. Existe una problemática en el manejo de las finanzas de las municipalidades. En el informe
de la CGR N° DFOE-DL-IF-2-2014 y en otros posteriores pero parciales, se hace un “Análisis acerca de la situación financiera de los gobiernos locales” y se presentan varios problemas: déficits
presupuestarios recurrentes (en un grupo importante de municipalidades), financiamiento de déficits
con recursos de superávits específicos, sobregiros bancarios, altos índices de morosidad,
desactualización de tasas, endeudamiento, uso de recursos de superávit en inversiones transitorias.
Se debe hacer notar, lo cual se podría relacionar con los anteriores puntos “c y f”, que, según
información suministrada por la CGR, al cierre del 2019, de las 81 municipalidades existentes
entonces junto con los ocho concejos de distrito, solamente 67 presentaron estados financieros,
50
siendo algunos de los que no presentaron estos, reincidentes en este incumplimiento. Esto
obviamente es un riesgo, pues no permite dar un seguimiento adecuado al desempeño financiero de
esas municipalidades y concejos de distrito, que no presentan sus estados financieros debidamente.
Finalmente cabe resaltar la necesidad de establecer una normativa aplicable en aquellos casos en
que una o varias municipalidades muestren problemas económico-financieros, para lo que se deben
establecer límites y posibles condiciones de rescate ante la materialización de los riesgos
municipales. Conviene establecer vínculos institucionales de comunicación y coordinación entre el
Gobierno y las municipalidades. Además de implementar los mecanismos, como la regla fiscal, entre
otros disponibles, para la fiscalización financiera y presupuestaria de estos gobiernos locales.
4.5 RIESGOS DE EMPRESAS PÚBLICAS NO FINANCIERAS (EPNF)
Específicamente para la clasificación de deuda del Resto del Sector Público, que contempla la
deuda de las Instituciones Descentralizadas, Órganos Desconcentrados, las Municipalidades y las
Empresas Públicas No Financieras, al cierre del año 2010 la relación deuda a PIB de las EPNF era
5,7% del PIB, no obstante, 2019 cerró en 8,4%, en nueve años se incrementó en 2,7 p.p.
Este tema cobra relevancia al considerar que una parte importante de esta deuda cuenta con
garantía tanto implícita como explicita por parte del Gobierno, por lo tanto, es un pasivo contingente
que bajo ciertos escenarios adversos internos y externos tendría que ser asumida por el Gobierno
Central ante una posible quiebra. La historia reciente revela que el Gobierno no ha tenido que activar
esta cobertura empresas estatales desde hace muchos años, sin embargo, la actual crisis por
COVID-19, la reducción en consumo de servicios y la presión por la reducción en tarifas de servicios
públicos podrían incrementar el riesgo de impago de compromisos financieros en empresas públicas
y con ello la probabilidad de Gobierno de tener que absorber estos compromisos. Ya para 2019 fue
necesario cubrir necesidades financieras de JAPDEVA para facilitar su reestructuración y liquidación
de personal ante la caída de ingresos y competencia que supone la Terminal de Contenedores de
Moin.
De ahí la importancia del análisis de riesgos basado en el saldo de deuda total de las EPNF, dado su
efecto en el crecimiento, empleo, formación de capital y precios. Específicamente para el análisis de
51
este sector y dada la eventual incorporación de Costa Rica la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), para la definición de las empresas a analizar se consideró la
clasificación de ese organismo, por lo tanto estas empresas se compone por el Grupo del Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(ICAA), la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE), el Instituto Costarricense de
Ferrocarriles (INCOFER) y la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la
Vertiente Atlántica (JAPDEVA), las cuales agrupan más del 94% de deuda total registrada de las
EPNF al cierre 2019. Es importante mencionar que, del total de transferencias financieras realizadas
por el Gobierno a las EPNF durante 2019, más de 96% se concentra en las empresas analizadas.
Como resultado del mencionado análisis, algunos de los elementos de riesgo que es importante
rescatar son:
• Un 48,5% de la cartera de deuda total de las EPNF vence en menos de cinco años, ello
significa que deben contar con la liquidez requerida y tendrá que financiarse a las tasas vigentes al
momento de su vencimiento, lo cual eventualmente podría incrementar sus costos.
• Del total del portafolio de las EPNF, 58,2% fue pactado a tasa variable, por lo que un
eventual incremento en las tasas impactará negativamente el pago del servicio de deuda.
• La posible afectación ante variaciones abruptas del tipo de cambio es importante, dado que
69,7% de la estructura de la deuda de las EPNF está denominada en moneda diferente al colón,
siendo que la mayoría de sus ingresos están pactados en colones.
• La mayoría de EPNF no cuenta con una estrategia de endeudamiento de mediano y largo
plazo que permita orientar la toma de decisiones en materia de deuda y la contratación de crédito se
rige más por un criterio de oportunidad y del impacto en el corto plazo.
• Del 2014 al 2019 los ingresos en conjunto de las empresas analizadas, alcanzaron como
máximo 6,3% del PIB (promedio 4,6%). Los ingresos han mostrado un comportamiento estable, sin
embargo, no se observan mejoras en los resultados. Al cierre 2019 los ingresos fueron 4,4% del PIB.
• De las cinco empresas analizadas, cuatro presentaron pérdidas durante el periodo 2019.
• Con respecto a las utilidades netas de las empresas seleccionadas, cuatro de ellas
presentan pérdidas de hasta 0,12% del PIB en 2019, por su parte las ganancias de las empresas
restantes bajo análisis representan 0,36% del PIB.
52
Algunos estudios, coinciden en los riesgos que presentan algunas instituciones públicas y que
podrían impactar al fisco. Así, por ejemplo, la CGR ha emitido señales de alerta en diferentes
análisis realizados a empresas públicas. Ha señalado que el panorama del Grupo ICE no es positivo,
al considerar los negocios en los que incurre la entidad y que resultan ruinosos para la misma.
Asimismo, dada la protección de información de la que goza el ICE para el sector
Telecomunicaciones, no existe un claro conocimiento sobre la problemática o riesgos que enfrenta
cada una de las empresas del Grupo ICE, lo cual a su vez implica un riesgo en sí mismo.
El mismo ente emitió criterio sobre las debilidades en la identificación de actividades y zonas
prioritarias para el direccionamiento de los recursos de la Gerencia de Administración de Desarrollo
de JAPDEVA, lo que limita su alcance y potencial. Además, que la ausencia de elementos básicos
en la gestión transparente de los programas y proyectos ejecutados por la Gerencia de
Administración de Desarrollo limitan su alcance, evaluación y control. Finalmente, la poca
disponibilidad e insuficiencia de mecanismos de acceso a la información de programas y proyectos
de desarrollo de JAPDEVA limitan la rendición de cuentas y la participación ciudadana.
Por su parte, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) en 2020 realizó un
estudio para conocer y comparar la eficiencia de las ocho empresas eléctricas que operan en el
país, cuyos resultados revelan diferencias significativas en su capacidad de gestión.
De los resultados obtenidos en el estudio, se puede mencionar que el costo económico operativo
promedio de distribución por cliente es de ¢422.294,8, sin embargo, la CNFL (Grupo ICE) tiene el
costo operativo más alto, ¢576.174,2. Con respecto al costo operativo por cliente, el cual si aumenta
en el tiempo indica que la empresa está siendo menos productiva, debido a una disminución en la
cantidad de abonados o que el costo de la electricidad ha ido en aumento, nuevamente la CNFL
presenta el costo más alto por abonado, pese a tener la mayor concentración de usuarios por
kilómetro de red. Tal y como se desprende de los resultados del estudio, la CNFL necesita mejorar
sus indicadores de eficiencia operativa.
53
Las empresas públicas deben ser parte de cualquier análisis integral de las finanzas públicas, puesto
que su deuda suele tener una garantía estatal implícita o explícita. Eso se hizo evidente con las
crisis fiscales de América Latina en la década de 1980, pero volvió a revelarse en el período que
precedió la crisis de la deuda soberana en Europa, por tanto, las obligaciones ocultas o implícitas
con empresas públicas fuera del perímetro del Gobierno Central perjudicarían las finanzas públicas,
por lo que la revelación de información de éstas y el oportuno seguimiento sobre esos riesgos
resulta es vital.
Este tema toma mayor relevancia al considerar los efectos y repercusiones a corto y mediano plazo
del COVID-19 en las finanzas tanto de las empresas públicas como privadas, así como en la liquidez
y economía del Gobierno, ya que la pandemia o crisis sanitaria mundial implica un cambio radical en
los resultados esperados y las de decisiones de los distintos jerarcas ante la incertidumbre que
cubre las cotidianidad y vida de los costarricenses.
4.6 RIESGOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP’S
Las Asociaciones Público Privadas se refieren al contrato de largo plazo entre una parte pública y
una parte privada para el desarrollo y/o gestión de un activo o un servicio público, en el que el
agente privado soporta una parte de los riesgos y responsabilidades derivados de la gestión del
proyecto y durante la vida del contrato, y la remuneración está ligada significativamente al
desempeño y/o la demanda o uso del activo o servicio.
La experiencia internacional señala que dichos contratos pueden generar pasivos contingentes por
lo tanto, los proyectos de APP deben ser registrados desde la perspectiva fiscal de una manera
adecuada, no hacerlo podría (i) generar un sesgo a favor de proyectos de inversión en forma de APP
reduciendo la eficiencia del gasto público, afectando la integridad del proceso presupuestario, y
menoscabando la disciplina fiscal; (ii) reducir la flexibilidad del presupuesto al comprometer recursos
fiscales en contratos de largo plazo y (iii) generar pasivos firmes y contingentes para el gobierno, no
siempre contrarrestados por activos físicos de calidad.
En el siguiente cuadro presenta algunos de los proyectos APPs que se han desarrollado en el país.
54
Cuadro 10. Características de los Principales Contratos de Asociaciones Público Privadas en Costa Rica
Corredor Vial San José-Caldera (Ruta
Nacional N° 27)
Aeropuerto Internacional Daniel
Oduber Quirós
Terminal Granelera de Puerto Caldera
Gestión de Servicios Públicos de la
Terminal de Puerto Caldera
Terminal de Contenedores de
Moín
Aeropuerto Juan Santa María
Ubicación Caldera - San José Liberia, Guanacaste
Espíritu Santo, Esparza
Espíritu Santo, Esparza
Moín, Limón Alajuela, Alajuela
Objeto Prestación de servicios de diseño, planificación, financiamiento, construcción, rehabilitación, ampliación, reparación, mantenimiento y conservación de la carretera.
Diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento
Diseño, financiamiento, planificación, construcción, mantenimiento y explotación
Mantenimiento y explotación
Diseño, financiamiento planificación, construcción, explotación y mantenimiento
Operación, financiamiento, administración, mantenimiento, rehabilitación y promoción
Monto US$301.377.209,8 US$ 35.000.000,0 US$ 29.634.464,0 No aplica US$ 956.453.273,0 US$ 17.850.000,0
Estado Actual Explotación Explotación Explotación Explotación Explotación Fase 2A
Ampliación
Tipo Concesión Concesión Concesión Concesión de la Gestión (LCA)
Concesión Gestión Interesada
Plazo 25 años 20 años 20 años 20 años 33 años 20 años
Fecha de Inicio 08/01/2008 01/01/2009 11/08/2006 11/08/2006 19/01/2015 01/05/2001
Concesionario Autopistas del Sol S.A.
CORIPORT Sociedad Portuaria Granelera de Caldera, S. A
Sociedad Portuaria de Caldera, S. A
APM Terminals Aeris Holding Costa Rica
Fecha de Adjudicación
18/12/2001 2010 24/02/2006 N/D 21/03/2012 02/07/1999
Garantías Explícitas Ingresos mínimos garantizados (IMG)
Ingresos mínimos y TIR garantizada del proyecto.6
Garantía de Explotación, Fideicomiso
Garantía de Explotación, TIR garantizada del
proyecto. 5
N/A N/A
Forma de Remuneración
Cobro de tarifas por peaje
Explotación de áreas comerciales y cobro de impuestos y de tarifas de vuelos
Cobro a los usuarios.
Cobro a los usuarios y servicios complementarios.
Cobro por servicios a la nave y a la carga
Explotación áreas comerciales y cobros de tarifas de los vuelos
Compromisos anuales de pago
N/A Pago al concesionario por tiendas libres de impuestos
N/A N/A N/A N/A
A continuación, se presenta por proyecto los avances del análisis de riesgos fiscales incorporados
en los contratos vigentes y en etapa de explotación:
Contrato de Concesión de obra pública con servicio público de la CARRETERA SAN JOSÉ-
CALDERA (RUTA 27)
6 La TIR del Proyecto, la cual se encuentra establecida en el contrato, es revisada de forma anual por la administración concedente
55
En el contrato de la Ruta Nacional N°27, se identifican riesgos que deben ser administrados por
cada una de las partes (sector público, sector privado o compartido), cuya administración dependerá
de su asignación. Los riesgos identificados en el Contrato se presentan en el siguiente Cuadro.
Cuadro 11. Principales Riesgos y su asignación Contrato de Concesión Vial San José Caldera
Riesgo Definición Ubicación en
contrato ¿Quién lo asume?
Tipo de Cambio Potenciales pérdidas o ganancias derivadas de la exposición a variaciones en el tipo de cambio.
Sección 3.9.3 Usuario
Inflación Pérdida de poder adquisitivo generada por aumentos de la inflación ya que el cobro de peaje es en colones.
Sección 3.9.3 Usuario
Infraestimación de costos de mantenimiento extraordinario o mantenimiento mayor
Es el riesgo asociado a una mala evaluación de las intervenciones requeridas por una subestimación vinculada al incremento del costo de las intervenciones de reposición y a sus dimensiones reales.
Sección 3.2.2 Estado
Situaciones de fuerza mayor
Es el riesgo que se genera por hechos extraordinarios, inevitables, y ajenos a la voluntad de las partes.
Sección 2.14.7/7.1/8.1 Usuario/Estado
Riesgo político Es la exposición que posee el concesionario a diferentes medidas o políticas que puede adoptar el Estado con relación a impedir los ingresos tarifarios o los compromisos que la administración esté obligada.
Sin especificar Estado
Cambios regulatorios y normativos
Las modificaciones normativas pueden generar un impacto en costo o en el plazo del contrato.
Sección 8.9 Usuario
Terminación anticipada del contrato Por incumplimiento de la administración
Riesgo de terminación anticipada por incumplimiento de la administración.
Sección 7.4 Estado
Por incumplimiento del privado
Riesgo de terminación anticipada por incumplimiento de obligaciones contractuales por parte del concesionario.
Sección 7.2 Concesionario
Por causas de fuerza mayor
Imposibilidad de cumplir con el contrato y por tanto la suspensión de este de forma definitiva a causa de un evento inesperado.
Sección 7.1 Estado
Riesgos de Ingresos
Ingresos mínimos garantizados
Riesgo de que no se cubran los ingresos mínimos garantizados con el cobro de los peajes.
Sección 3.2.1/3.7.4 Estado
Ingresos por desajustes en el equilibrio financiero
Una generación menor de ingresos generados por problemas de índole financiero.
Sección 3.2.1 Estado
Otros Posibles pérdidas de ingresos por malas decisiones tomadas por el concesionario.
Sección 3.10 Concesionario
Riesgos financieros Riesgos que afecten la posición financiera de la entidad Concesionaria producto de cambios adversos en las condiciones del financiamiento.
Sección 3.1.1/3.1.6 Concesionario
Elaboración propia Fuente: Contrato de Concesión y Administración Concedente
56
Ingresos Mínimos Garantizados
El siguiente cuadro se muestran dos columnas, la primera columna indica los ingresos entre 2015 -
2018 y a partir del 2019 la proyección de los IMG del 2020 al 2033 dicha proyección fue aportada por
el concesionario en el 2000 y realizada en su momento por la empresa Cartellone. El segundo punto
muestra los ingresos reales de la concesionaria del 2015-2019, realizada por la empresa GETINSA-
GABINETE S.A. actual supervisora del proyecto, y las proyecciones del 2020 al 2032, la información
fue remitida a la Dirección de Crédito Público, por el Consejo Nacional de Concesiones (CNC).
Cuadro 12. Ingresos Mínimos Garantizados e Ingresos reales y potenciales (USD del año 2015-2032)7
Contrato de Concesión Vial San José Caldera
Año IMG Yimgt Ingresos de
Concesión YPt8* Diferencia
2015 39.332.682,37 66.178.328,77 26.845.646,40
2016 42.261.516,37 72.738.564,18 30.477.047,81
2017 45.777.426,77 74.151.801,43 28.374.374,66
2018 50.226.306,72 74.919.209,19 24.692.902,47
2019 54.515.025,85 76.417.593,37 21.902.567,53
2020 58.765.560,02 77.945.945,24 19.180.385,22
2021 59.940.871,22 79.504.864,15 19.563.992,92
2022 61.139.688,65 81.094.961,43 19.955.272,78
2023 62.362.482,42 82.716.860,66 20.354.378,24
2024 63.609.732,07 84.371.197,87 20.761.465,80
2025 64.881.926,71 86.058.621,83 21.176.695,12
2026 66.179.565,24 87.779.794,26 21.600.229,02
2027 67.503.156,55 89.535.390,15 22.032.233,60
2028 68.853.219,68 91.326.097,95 22.472.878,27
2029 70.230.284,07 93.152.619,91 22.922.335,84
2030 71.634.889,76 95.015.672,31 23.380.782,55
2031 73.067.587,55 96.915.985,76 23.848.398,21
2032 74.528.939,30 98.854.305,47 24.325.366,17
Fuente: Administración Concedente enviado en el mes de abril, la información tiene corte a diciembre del 2019. *YPt Ingresos reales y proyectados de la Concesión
7 Se utiliza la fecha establecida en el Contrato de Concesión para la entrada en vigencia de la Cláusula de los Ingresos Mínimos Garantizados, siendo que la Orden de Puesta en Servicio Definitivo de la carretera se emitió el pasado 30 de Julio del 2015, siendo esta última la fecha de corte anual para los ingresos de la concesión.
57
Como se puede observar en la tabla anterior los ingresos del concesionario no son inferiores al
monto garantizado en ningún año, por lo que se estima que el Gobierno no tendría que realizar
ningún pago. No obstante, la situación prevaleciente de la Pandemia por el COVID-19 mantiene
restricciones sanitarias que podrían continuar impactando el flujo vehicular en la Ruta 27, por lo que
se mantiene la posibilidad de que a julio del 2021 aumenta se active la Garantía de Ingresos
Mínimos.
Escenarios de Riesgos Fiscales
En la siguiente sección se analiza el principal elemento que puede originar la materialización de los
ingresos mínimos garantizados, la cual se centra en el supuesto de la apertura de una ruta alterna
San Jose San Ramón que compita directamente con la concesión de la ruta 27.
La existencia de ingresos mínimos garantizados implica una exposición del Estado Costarricense al
riesgo de impago del proyecto en análisis vía tarifa, es decir, existe un pasivo contingente que se
materializaría en el momento en que el proyecto no genere los flujos esperados, en cuyo caso, el
Estado deberá aportar los recursos para que la concesionaria reciba el ingreso mínimo garantizado.
Dentro del análisis de riesgos de este proyecto, se consideran dos escenarios sobre el
comportamiento de los ingresos reales de la concesionaria, uno base, que considera la renovación
de la carretera San José San Ramón con tarifas 50% más bajas que las estimadas en la
adjudicación previa, el desarrollo del proyecto en tres fases (La Fase I entra en operación en 2019;
la fase II comienza a operar en 2021 y la totalidad de la obra se recibe en el 2023) y supone que la
radial de Santa Ana comienza a operar en 2024, y otro pesimista que considera una tarifa más baja
que la del caso base para la carretera San José-San Ramón, supone que el desarrollo del proyecto
se divide en tres fases con una diferencia en la fase III (la fase I entra en operación en el 2019, la
segunda fase comienza a operar en 2021 y en la fase III la totalidad de la obra incluyendo la Radial
Santa Ana, se completa en 2023).
El siguiente cuadro muestra los datos proyectados en cada escenario:
58
Cuadro 13. Tráfico Diario Promedio Anual y Tasas de Crecimiento proyectadas según Tipo de Vehículo (Cifras Anualizadas)
Contrato de Concesión Vial San José Caldera Año Escenario
Base
Escenario
Pesimista
TDPA Total
(Anualizado)
Tasa de
crecimiento
TDPA Total
(Anualizado)
Tasa de
crecimiento
2020 84.968.715 77.585.130
2021 88.211.010 3,82% 81.108.475 4,54%
2022 91.801.880 4,07% 69.126.620 -14,77%
2023 88.620.540 -3,47% 71.700.965 3,72%
2024 85.864.425 -3,11% 74.274.945 3,59%
2025 88.784.425 3,40% 76.848.925 3,47%
2026 91.612.080 3,18% 79.828.785 3,88%
2027 94.440.100 3,09% 82.808.280 3,73%
2028 97.267.755 2,99% 85.788.140 3,60%
2029 100.095.410 2,91% 88.767.635 3,47%
2030 102.923.430 2,83% 91.747.130 3,36%
2031 104.906.475 1,93% 93.510.080 1,92%
2032 106.889.885 1,89% 95.273.030 1,89%
2033 108.873.295 1,86% 97.035.980 1,85%
2034 110.856.340 1,82% 98.798.930 1,82%
2035 112.839.750 1,79% 100.561.880 1,78%
Fuente: Autopistas del Sol. Prospecto Autopistas del Sol, Sociedad Anónima, 2017. En el prospecto se utiliza información del 2016.
Como conclusión al escenario de riesgos fiscales se puede decir que:
Bajo el escenario base los ingresos de la concesionaria proyectados para el año 2033 equivalen a
US$95,2 millones (US$67,1 millones del 2000), monto mayor a los ingresos mínimos garantizados,
por lo que no es necesario que el Estado ponga recursos.
En el escenario Pesimista tampoco se activa la cláusula de los ingresos mínimos garantizados en el
año 2033, ya que se proyecta que la concesionaria obtendrá un monto de ingresos de US$81,2
millones (US$57,2 millones del 2000).
Por lo tanto, se considera que en ambos escenarios los elementos característicos del análisis de
riesgo llevan a determinar que el riesgo inherente a los ingresos mínimos garantizados es de nivel
bajo.
59
Concesión de Obra Pública con Servicio Público NUEVA TERMINAL DE PASAJEROS Y
OBRAS CONEXAS AEROPUERTO INTERNACIONAL DANIEL ODUBER QUIRÓS.
Actualmente, este proyecto se encuentra en la etapa de explotación, ya que la etapa constructiva
finalizó en enero del 2010, el plazo de la concesión es de 20 años por un monto del proyecto es de
US$35.000.000. Los riesgos identificados en el Contrato se presentan en el siguiente cuadro.
Cuadro 14. Principales Riesgos y su asignación Contrato de Concesión Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós
Riesgo Definición Ubicación en
contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgo de tipo de
cambio
Potenciales pérdidas o ganancias derivadas de la exposición a variaciones en el tipo de cambio.
Sección 8.4.4 Usuario/Estado
Riesgo de inflación Pérdida de poder adquisitivo generada por aumentos de la inflación.
Sección 8.4.4 Usuario/Estado
Riesgo político
Es la exposición que posee el concesionario a diferentes medidas o políticas que puede adoptar el Estado con relación a impedir los ingresos tarifarios o los compromisos que la administración esté obligado.
Sección 16.3.1, 16.4.1.2
Estado
Riesgos de diseño,
construcción,
mantenimiento
Riesgos de errores o deficiencias en el diseño que repercuten en el costo o la calidad de la infraestructura, nivel de servicio y/o pueden provocar retrasos en la ejecución de la obra o variar las especificaciones establecidas por la Administración. Riesgo de construcción, Riesgos que tienen relación con todos los eventos que generan sobre costos y/o sobre plazos durante el periodo de construcción. Este riesgo, además de las variables inherentes a los costos de operación y mantenimiento, también puede ser generado por deficiencias en el diseño y calidad de la infraestructura.
Sección 3.1.1 inciso 13, 15.3, 1.6, 1.7, 2.6, 3.1.2, 3.2.2, 15.4, 5.3, 6.6, 14.8
Administración Concedente / Concesionario
Riesgos Ambientales
Riesgos de incumplimiento de la normativa ambiental y demora por subsanar las medidas definidas en la aprobación de los estudios ambientales. El primer efecto derivado del incumplimiento de la normativa ambiental es el propio daño ambiental pero adicionalmente ocasionará paralizaciones de la obra con los consiguientes sobre costos y demoras, así como penalidades y sanciones, y en último caso resolución del contrato.
Sección 1.6 Concesionario
Riesgos derivados de
eventos de fuerza
mayor
Es un riesgo cuyas causas no resultarían imputables a ninguna de las partes. El impacto de un evento de fuerza mayor puede ir desde los sobre costos o el sobre plazo, a la imposibilidad de cumplir con el contrato y por tanto la suspensión de este temporal o definitivamente.
Sección 15.3, 16.3.1, 15,5, 15.7, 16.4.1, 16.4.2.3, 15.5, 3.2.2
Administración Concedente / Concesionario
60
Riesgo Definición Ubicación en
contrato
¿Quién lo
asume?
Cambios regulatorios y
normativos
El privado debe cumplir con la normativa vigente que, en cada momento, resulte de aplicación. Por tanto, ante un cambio regulatorio, el privado deberá implementar las modificaciones normativas pertinentes que le sean de aplicación pudiendo estas modificaciones generar un impacto en costo o en plazo de la obra. Los efectos de su aplicación no se pueden considerar como un evento de Fuerza Mayor.
Sección 15.3, 3.1.1, 3.2.2, 8.4.4
Administración Concedente / Concesionario
Riesgo por
terminación
anticipada del
contrato
Terminación anticipada por incumplimiento de la Administración o resolución unilateral de éste. El Incumplimiento de las obligaciones contractuales está totalmente transferido al privado, ya que aparte de la aplicación de penalidades y sanciones, llevaría en su extremo a la terminación del contrato. Terminación anticipada por causas de fuerza mayor, caso en el que se aplicarán las reglas explicadas en el apartado correspondiente a este riesgo.
Sección 16.3.5, 16.4.1, 16.4.1.3, 16.4.2.2, 16.3.1
Administración Concedente / Concesionario
Riesgos de Ingresos
Dependiendo del mecanismo de pago que se configure en el proceso de estructuración del proyecto se pueden generar distintos escenarios en cuanto a los ingresos a percibir por el privado durante la fase de explotación de la infraestructura.
Sección 8.13, 3.2.2, 15.1, 15.6, capítulo 14
Administración Concedente / Concesionario
Riesgos financieros
Riesgos que afecten la posición financiera de la entidad Concesionaria producto de cambios adversos en las condiciones del financiamiento.
Sección 8.1, Capítulo 12
Concesionario
Fuente: Contrato Daniel Oduber y Administración Concedente. Elaboración propia
De acuerdo con el análisis realizado sobre los riesgos contractualmente determinados, es posible
determinar que se han transferido riesgos al privado por ejemplo de financiamiento y mitigación
ambiental. No obstante, la responsabilidad de la Administración Concedente recae principalmente
sobre el riesgo de ingresos.
Ingreso Mínimo Garantizado
El contrato estipula un mecanismo de Ingresos Mínimos Garantizados por el Estado durante los
primeros quince (15) años de operación de la Concesión (el año calendario es de enero-diciembre),
contados a partir del momento en que se ponga en operación la Terminal de Pasajeros cuya fecha
inició en enero del 20129. El Ingresos Mínimos Garantizados corresponden a la cantidad de
pasajeros de salida que el Estado Costarricense garantizaría a partir del momento en que entre en
operación la Terminal de Pasajeros, bajo el supuesto de que en caso de que el Concesionario no 9 Dato suministrado el 29/6/2020 por la Administración Concedente en los Anexos de Seguimiento.
61
alcance los niveles de tráfico definidos en el contrato, la Administración Concedente asumirá el
faltante de ingresos mínimos calculados con ese tráfico mínimo.
Exposición Máxima
De acuerdo a la información suministrada por la Administración Concedente y el contrato de
concesión en caso de extinción del contrato y aplicación de los procedimientos establecidos en el
mismo, la evaluación de riesgo al pago por ingresos mínimos garantizados, muestra una exposición
máxima acumulada para cada año.
Cuadro 15. Exposición Máxima al IMG Contrato de Concesión Aeropuerto de Liberia
Periodo (2020 al 2026) en Dólares Año Exposición Máxima 2020
16.382.205,0 2021
15.652.000,0 2022
13.240.500,0 2023
10.748.500,0 2024
8.172.500,0 2025
5.519.500,0 2026
2.793.000,0 Fuente: Elaboración Propia con datos de la Administración Concedente
Como conclusión a los escenarios de riesgos fiscales se puede decir que:
La Administración Concedente deberá monitorear las medidas de restricción sanitaria que se
establezcan para los meses restantes al año 2020, a fin de determinar si será posible lograr alcanzar
el 31.47% de pasajeros de salida faltantes que en promedio se requeriría de al menos 20.864
pasajeros de salida aproximado por mes, bajo el supuesto de disminuir las restricciones de
aeropuertos a partir del 1 de agosto del 2020. En caso de visualizar que la cantidad de pasajeros
requerida no llegará a alcanzarse deberá realizar las gestiones oportunas para contar con los
recursos necesarios para hacer frente a los compromisos, así como comunicar oportunamente al
Ministerio de Hacienda sobre la probabilidad de activarse la garantía de ingreso mínimo garantizado.
62
Es importante señalar que algunas de las medidas que ha tomado el Gobierno, por ejemplo, el
traslado de los feriados para los días lunes y la apertura de los Aeropuertos el primero agosto, puede
contribuir al aumento de usuarios del Aeropuerto, sin embargo, deben valorar medidas adicionales
en el marco de la pandemia que permitan aumentar el flujo de salida de pasajeros por el Aeropuerto
Daniel Oduber Quirós, caso contrario, la salida de pasajeros mantendría la disminución presentada y
aumentaría la probabilidad de activación del IMG.
Por su parte, la tasa interna de retorno define parámetros en el contrato, sin embargo, este indicador
depende de una serie de elementos adicionales a los ingresos mínimos garantizados que debe ser
analizado por la Administración Concedente en caso de que se presente alguna solicitud por parte
del Concesionario, siendo así es importante que la Administración Concedente aumente los
mecanismos de supervisión y fiscalización que le permita generar las acciones necesarias de forma
oportuna.
Concesión de obra pública con servicio público para el DISEÑO, FINANCIAMIENTO, CONSTRUCCIÓN, EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA TERMINAL DE CONTENEDORES DE MOÍN (TCM). Actualmente, la Fase 2A de este proyecto se encuentra en la etapa de explotación a partir de abril
del 2019, el plazo de la concesión es de 33 años por un monto del proyecto de US$956.453.273,0.
La Terminal de Contenedores de Moín (TCM) es un proyecto que consiste en el diseño,
construcción, operación y mantenimiento de una terminal de contenedores en la provincia de Limón
cuyos riesgos asociados se enumeran a continuación.
Cuadro 16. Principales Riesgos y su asignación
Contrato de Concesión de obra pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Explotación y Mantenimiento de la terminal de Contenedores de Moín
Riesgo Definición Ubicación
en contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgo de tipo de
cambio
Potenciales pérdidas o ganancias derivadas de la exposición a variaciones en el tipo de cambio.
Sección 6.3.1, 6.4.3
Concesionario / Administración Concedente
Riesgo de inflación Pérdida de poder adquisitivo generada por aumentos de la inflación.
Sección 6.3.4, 11.8.5.1
Administración Concedente /Usuario
63
Riesgo Definición Ubicación
en contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgo de tasa de
interés
Es habitual en los contratos APP que se puedan producir variaciones en el tipo de interés al cual está referenciado el financiamiento. En particular, en la fase de construcción de una infraestructura, un incremento en el tipo de interés redundará en mayores necesidades de financiamiento y por tanto en un sobre costo de construcción para el privado.
Sección 6.3.4 Concesionario
Riesgos de diseño y
construcción
Riesgos de errores o deficiencias en el diseño que repercuten en el costo o la calidad de la infraestructura, nivel de servicio y/o pueden provocar retrasos en la ejecución de la obra o variar las especificaciones establecidas por la Administración. Riesgo de construcción, Riesgos que tienen relación con todos los eventos que generan sobre costos y/o sobre plazos durante el periodo de construcción
Sección 6.1, 6.3.1, 11.13.2
Concesionario
Riesgos Geológicos
Riesgos geológicos/geotécnico identifica las condiciones previstas en los estudios de la fase de formulación y/o estructuración que redunde en sobre costos o ampliación de plazos de construcción de la infraestructura.
Sección 6.3.1 Concesionario
Riesgos
Ambientales
Riesgos de incumplimiento de la normativa ambiental y demora por subsanar las medidas definidas en la aprobación de los estudios ambientales. El primer efecto derivado del incumplimiento de la normativa ambiental es el propio daño ambiental pero adicionalmente ocasionará paralizaciones de la obra con los consiguientes sobre costos y demoras, así como penalidades y sanciones, y en último caso resolución del contrato.
Sección 6.1, 6.3.5 Concesionario / Administración Concedente
Riesgo de obtención
de permisos y
licencias
Riesgos que se producen por autorizaciones de las instituciones públicas distintas a la Administración y que es necesario obtener por parte del privado antes del inicio de las obras de construcción. Entre otras, se pueden mencionar, licencias ambientales, plan de desvíos, los permisos de los proveedores de servicios para las afectaciones que resulten necesarias (y la obligada coordinación con ellos), etc.
Sección 6.3.3 Concesionario / Administración Concedente
Riesgo de
explotación
Este riesgo, además de las variables inherentes a los costos de operación y mantenimiento, también puede ser generado por deficiencias en el diseño y calidad de la infraestructura.
Sección 6.1, 6.3.2, 6.3.6, 13.2, 17.9, 17.1,
Concesionario
Riesgo de obtención
de permisos y
licencias
Riesgos que se producen por autorizaciones de las instituciones públicas distintas a la Administración y que es necesario obtener por parte del privado antes del inicio de las obras de construcción. Entre otras, se pueden mencionar, licencias ambientales, plan de desvíos, los permisos de los proveedores de servicios para las afectaciones que resulten necesarias (y la obligada coordinación con ellos), etc.
Sección 6.3.3 Concesionario
64
Riesgo Definición Ubicación
en contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgos derivados
de eventos de
fuerza mayor
Es un riesgo cuyas causas no resultarían imputables a ninguna de las partes. El impacto de un evento de fuerza mayor puede ir desde los sobre costos o el sobre plazo, a la imposibilidad de cumplir con el contrato y por tanto la suspensión de este temporal o definitivamente.
Sección 6.1, 6.3.1, 6.4.2, 6.4.4, 6.4.3, 12.2, 12.4
Usuario/Administración Concedente
Cambios
regulatorios y
normativos
El privado debe cumplir con la normativa vigente que, en cada momento, resulte de aplicación. Por tanto, ante un cambio regulatorio, el privado deberá implementar las modificaciones normativas pertinentes que le sean de aplicación pudiendo estas modificaciones generar un impacto en costo o en plazo de la obra. Los efectos de su aplicación no se pueden considerar como un evento de Fuerza Mayor.
Sección 6.3.5, 12.5
Administración Concedente
Riesgo por
terminación
anticipada del
contrato
Terminación anticipada por incumplimiento de la Administración o resolución unilateral de éste. El Incumplimiento de las obligaciones contractuales está totalmente transferido al privado, ya que aparte de la aplicación de penalidades y sanciones, llevaría en su extremo a la terminación del contrato. Terminación anticipada por causas de fuerza mayor, caso en el que se aplicarán las reglas explicadas en el apartado correspondiente a este riesgo.
Sección 14.3.3.3, 18.1, 18.3.2, 18.2.1, 18.2.2, 18.3.1, 18.3.3.1, , 18.3.1.2, 18.3.1.3, , 18.3.2, 18.3.3.2, 18.3.3.3
Administración Concedente/ Concesionario
Riesgos de Ingresos
Dependiendo del mecanismo de pago que se configure en el proceso de estructuración del proyecto se pueden generar distintos escenarios en cuanto a los ingresos a percibir por el privado durante la fase de explotación de la infraestructura.
Sección 11.8.5.2, 12.2, 12.3, 12.4, 12.5, 12.7, 12.10
Administración Concedente / Usuario
Alteración del
equilibrio de la
ecuación económico-
financiera
Los beneficios probables y las pérdidas previsibles, equivalencia entre lo que se concede y lo que se exige.
Sección 12.8 Concesionario
Riesgo por procesos
Judiciales
Ocurrencia de riesgos por procesos judiciales en afectación al desarrollo del proyecto.
Sección 6.1, 6.4.1 Administración Concedente
Riesgos financieros
Riesgos que afecten la posición financiera de la entidad Concesionaria producto de cambios adversos en las condiciones del financiamiento.
Sección 6.1, 6.3.4, 11.13.1
Concesionario
Fuente: Contrato de Concesión. Elaboración propia
Al momento de análisis no se visualizan riesgos fiscales que puedan activarse con cargo al Gobierno
como resultado de la relación contractual en esta concesión.
65
Contrato de GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA TERMINAL DE PUERTO CALDERA.
Actualmente, este proyecto se encuentra en la etapa de explotación, el plazo de la concesión es de
20 años. La gestión de los servicios públicos de la Terminal de Puerto Caldera consiste en la
prestación de los servicios relacionados con las escalas comerciales realizadas por tipo de
embarcaciones que soliciten el atraque para tales fines en los puertos uno, dos y tres de Puerto
Caldera, así como de los servicios requeridos con relación a la carga general, contenedores,
vehículos, saquería y sobre chasis en las instalaciones portuarias, tales como carga y descarga,
transferencia y almacenamiento, bajo el régimen de concesión de gestión de servicios públicos.
Los riesgos identificados en el Contrato se presentan en el siguiente cuadro.
Cuadro 17. Principales Riesgos y su asignación Contrato de Concesión de Gestión de Servicios Públicos de la Terminal de Puerto Caldera
Riesgo Definición Ubicación en contrato
¿Quién lo asume?
Riesgo de inflación Pérdida de poder adquisitivo generada por aumentos de la inflación.
Sección 4.6.1 Administración Concedente
Riesgos de diseño, construcción, mantenimiento
Riesgos de errores o deficiencias en el diseño que repercuten en el costo o la calidad de la infraestructura, nivel de servicio y/o pueden provocar retrasos en la ejecución de la obra o variar las especificaciones establecidas por la Administración. Riesgo de construcción, Riesgos que tienen relación con todos los eventos que generan sobre costos y/o sobre plazos durante el periodo de construcción. Este riesgo, además de las variables inherentes a los costos de operación y mantenimiento, también puede ser generado por deficiencias en el diseño y calidad de la infraestructura.
Sección 1.6.1, 2.1, 2.5, 3.2, 2.1.3, 3.4, 5.1, 2.2, 3.4.1, 3.5.1, 4.8.1, 2.1.4, 4.4.1, 4.10.1, 4.7.3,
Administración Concedente/Concesionario
Riesgos Ambientales
Riesgos de incumplimiento de la normativa ambiental y demora por subsanar las medidas definidas en la aprobación de los estudios ambientales. El primer efecto derivado del incumplimiento de la normativa ambiental es el propio daño ambiental pero adicionalmente ocasionará paralizaciones de la obra con los consiguientes sobre costos y demoras, así como penalidades y sanciones, y en último caso resolución del contrato.
Sección 2.1.3, 3.7 Administración Concedente/Concesionario
66
Riesgo Definición Ubicación en contrato
¿Quién lo asume?
Riesgo de obtención de permisos y licencias
Riesgos que se producen por autorizaciones de las instituciones públicas distintas a la Administración y que es necesario obtener por parte del privado antes del inicio de las obras de construcción. Entre otras, se pueden mencionar, licencias ambientales, plan de desvíos, los permisos de los proveedores de servicios para las afectaciones que resulten necesarias (y la obligada coordinación con ellos), etc.
Sección 3.5.1 Concesionario
Riesgos derivados de eventos de fuerza mayor
Es un riesgo cuyas causas no resultarían imputables a ninguna de las partes. El impacto de un evento de fuerza mayor puede ir desde los sobre costos o el sobre plazo, a la imposibilidad de cumplir con el contrato y por tanto la suspensión de este temporal o definitivamente.
Sección 2.1.3, 4.6, 4.6.1
Administración Concedente
Cambios regulatorios y normativos
El privado debe cumplir con la normativa vigente que, en cada momento, resulte de aplicación. Por tanto, ante un cambio regulatorio, el privado deberá implementar las modificaciones normativas pertinentes que le sean de aplicación pudiendo estas modificaciones generar un impacto en costo o en plazo de la obra. Los efectos de su aplicación no se pueden considerar como un evento de Fuerza Mayor.
Sección 4.6, 4.6.1, 5.4
Administración Concedente
Riesgo por terminación anticipada del contrato o Suspensión Temporal del contrato
Terminación anticipada por incumplimiento de la Administración o resolución unilateral de éste. El Incumplimiento de las obligaciones contractuales está totalmente transferido al privado, ya que aparte de la aplicación de penalidades y sanciones, llevaría en su extremo a la terminación del contrato. Terminación anticipada por causas de fuerza mayor, caso en el que se aplicarán las reglas explicadas en el apartado correspondiente a este riesgo.
Sección 5.2.1, 5.2.2, 5.2.5, 5.2.6, 5.2.7
Administración Concedente/Concesionario
Riesgos de Ingresos
Dependiendo del mecanismo de pago que se configure en el proceso de estructuración del proyecto se pueden generar distintos escenarios en cuanto a los ingresos a percibir por el privado durante la fase de explotación de la infraestructura.
Sección 4.6, 4.6.5, 4.7.1, 4.6.1
Administración Concedente
Riesgo por procesos Judiciales
Ocurrencia de riesgos por procesos judiciales en afectación al desarrollo del proyecto.
Sección 2.1.4 Concesionario
Fuente: Contrato de Concesión. Elaboración propia
67
Concesión de obra Pública con Servicios Públicos para la CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DE LA TERMINAL GRANELERA DE PUERTO CALDERA.
Actualmente, este proyecto se encuentra en la etapa de explotación, el plazo de la concesión es 20
años por un monto del proyecto de US$29.634.464,0.
El Proyecto asignado a la Sociedad Portuaria Granelera de Puerto Caldera Costa Rica, consiste en
la construcción, mantenimiento y explotación de un nuevo puesto de atraque como Terminal de
productos a granel en el Puerto de Caldera. Explotación del servicio de carga y descarga de
productos a granel, de las obras y /o la presentación de los servicios objeto del contrato por parte del
Concesionario.
Los riesgos identificados en el Contrato se presentan en el siguiente cuadro.
Cuadro 18. Principales Riesgos y su asignación Concesión de obra Pública con Servicios Públicos para la Construcción y Operación de la Terminal
Granelera de Puerto Caldera
Riesgo Definición Ubicación en
contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgo de tipo de
cambio
Potenciales pérdidas o ganancias derivadas de la exposición a variaciones en el tipo de cambio.
Sección 4.6.2, 4.6.3 Concesionario
Riesgo de inflación Pérdida de poder adquisitivo generada por aumentos de la inflación.
Sección 4.7.2, 4.7.4, 4.6.3
Administración Concedente/Concesionario
Riesgo de tasa de
interés
Es habitual en los contratos APP que se puedan producir variaciones en el tipo de interés al cual está referenciado el financiamiento. En particular, en la fase de construcción de una infraestructura, un incremento en el tipo de interés redundará en mayores necesidades de financiamiento y por tanto en un sobre costo de construcción para el privado.
Sección 4.6.2 Concesionario
Riesgos de diseño,
construcción,
mantenimiento
Riesgos de errores o deficiencias en el diseño que repercuten en el costo o la calidad de la infraestructura, nivel de servicio y/o pueden provocar retrasos en la ejecución de la obra o variar las especificaciones establecidas por la Administración. Riesgo de construcción, Riesgos que tienen relación con todos los eventos que generan sobre costos y/o sobre plazos durante el periodo de construcción. Este riesgo, además de las variables inherentes a los costos de operación y mantenimiento, también puede ser generado por deficiencias en el diseño y calidad de la infraestructura.
Sección 3.2.5, 3.5, 3.6, 3.11, 4.7.3, 2.1.3, 3.7, 3.11, 3.9, 2.1.4, 3.10, 3.3.5, 3.3.6
Administración Concedente/Concesionario
68
Riesgo Definición Ubicación en
contrato
¿Quién lo
asume?
Riesgos Ambientales
Riesgos de incumplimiento de la normativa ambiental y demora por subsanar las medidas definidas en la aprobación de los estudios ambientales. El primer efecto derivado del incumplimiento de la normativa ambiental es el propio daño ambiental pero adicionalmente ocasionará paralizaciones de la obra con los consiguientes sobre costos y demoras, así como penalidades y sanciones, y en último caso resolución del contrato.
Sección 2.1.4, 3.4 Administración Concedente/Concesionario
Riesgo de obtención de
permisos y licencias
Riesgos que se producen por autorizaciones de las instituciones públicas distintas a la Administración y que es necesario obtener por parte del privado antes del inicio de las obras de construcción. Entre otras, se pueden mencionar, licencias ambientales, plan de desvíos, los permisos de los proveedores de servicios para las afectaciones que resulten necesarias (y la obligada coordinación con ellos), etc.
Sección 3.3.3 Concesionario
Riesgos derivados de
eventos de fuerza
mayor
Es un riesgo cuyas causas no resultarían imputables a ninguna de las partes. El impacto de un evento de fuerza mayor puede ir desde los sobre costos o el sobre plazo, a la imposibilidad de cumplir con el contrato y por tanto la suspensión de este temporal o definitivamente.
Sección 2.2, 4.7.4, 5.3, 2.1.4
Administración Concedente
Cambios regulatorios y
normativos
El privado debe cumplir con la normativa vigente que, en cada momento, resulte de aplicación. Por tanto, ante un cambio regulatorio, el privado deberá implementar las modificaciones normativas pertinentes que le sean de aplicación pudiendo estas modificaciones generar un impacto en costo o en plazo de la obra. Los efectos de su aplicación no se pueden considerar como un evento de Fuerza Mayor.
Sección 2.1.4, 4.7.4 Administración Concedente
Riesgo por terminación
anticipada del contrato
Terminación anticipada por incumplimiento de la Administración o resolución unilateral de éste. El Incumplimiento de las obligaciones contractuales está totalmente transferido al privado, ya que aparte de la aplicación de penalidades y sanciones, llevaría en su extremo a la terminación del contrato. Terminación anticipada por causas de fuerza mayor, caso en el que se aplicarán las reglas explicadas en el apartado correspondiente a este riesgo.
Sección 5.1, 5.2, 5.6, 5.7, 5.8, 5.10, 4.9, 5.3
Administración Concedente/Concesionario
Riesgos de Ingresos
Dependiendo del mecanismo de pago que se configure en el proceso de estructuración del proyecto se pueden generar distintos escenarios en cuanto a los ingresos a percibir por el privado durante la fase de explotación de la infraestructura.
Sección 2.1, 2.2, 4.7.4, 4.6.1, 4.6.3
Administración Concedente/Concesionario
Riesgo por procesos
Judiciales
Ocurrencia de riesgos por procesos judiciales en afectación al desarrollo del proyecto.
Sección 1.9 Administración Concedente
Riesgos financieros
Riesgos que afecten la posición financiera de la entidad Concesionaria producto de cambios adversos en las condiciones del financiamiento.
Sección 3.3.5, 4.1, 4.5, 4.6.2
Concesionario
Fuente: Contrato de Concesión. Elaboración propia
69
En conclusión señalar que según el FMI10, existen mecanismos para mitigar o prevenir los riesgos
fiscales originados por los proyectos desarrollados bajo la modalidad de APPS, como, por ejemplo,
otorgándole al Ministerio de Hacienda un rol más determinante en el diseño y aprobación de
contratos de APPs de previo a la licitación que permita revelar y asignar los riesgos, garantizar
competencia en las licitaciones, y crear un fondo de contingencias relacionadas con contratos de
APPs. Adicionalmente se sugiere coordinar con las Administraciones Concedentes y los socios
privados la información requerida de manera que se puedan establecer recomendaciones a las
autoridades del Ministerio en la administración de riesgos y el interés público de los contratos. Otro
mecanismo de mitigación es revelar los compromisos fiscales de los contratos de APP vigentes e ir
fortaleciendo el análisis de manera continua para cada uno de ello. De igual forma se pueden
realizar los ajustes legales necesario para constituir fondos de mitigación de estos riesgos con los
cánones recibidos por parte del concesionario y que en la actualidad se destinan en su mayoría a
supervisión y vigilancia o bien se mantienen en custodia de la administración concedente,
usualmente el CNC.
4.7 RIESGOS POR EL IMPACTO DE FENÓMENOS NATURALES
Países como Costa Rica, ubicados en un ámbito particularmente sensible a las consecuencias del
incremento de la temperatura planetaria y que deben hacer frente a fenómenos hidrometeorológicos
estacionales cuya magnitud y recurrencia ha aumentado como resultado del cambio climático; por lo
que las finanzas públicas se han visto impactadas por fenómenos como huracanes, tormentas y
depresiones tropicales, así como las sequías cada vez más intensas.
Costa Rica tuvo daños directos por fenómenos naturales del orden de US$3.134 millones entre 2005
y 2018. Esto significa que el país en promedio perdió 223 millones de dólares por año en ese
período, lo que representan US$613 mil cada día. En los 14 años que abarca este período, los
daños ocasionados por fenómenos naturales representaron 68% del valor de aquellos ocurridos en
los últimos treinta años. Los significados e interpretaciones de este dato pueden ser variados; no
obstante, el crecimiento de la vulnerabilidad es evidente, así como lo es el cambio en la intensidad
de los fenómenos hidrometeorológicos atribuible al cambio climático, aspectos que deben ser
atendidos y vistos con mucha atención, considerando que todas las previsiones científicas apuntan a
10 FMI, Costa Rica: Preparación de un informe de riesgos fiscales, 2014
70
un claro recrudecimiento de las consecuencias derivadas del incremento en la magnitud de los
fenómenos asociados al clima. Basándose en la información histórica disponible, las pérdidas
directas por fenómenos hidrometeorológicos y geotectónicos entre 1988 y 2018 alcanzaron un
monto de US$4.59111 millones con una mayor afectación en las zonas rurales.
Cuadro 19. Valor de los daños por sector afectado según clase de evento 1988-2018 Dólares constantes 2015
Fuente: Informe sobre Impacto de los Fenómenos Naturales para el período 1988-2018, por sectores, provincias, cantones y distritos. MIDEPLAN
Cuadro 20. Valor de los daños según provincia y ámbito urbano/rural 1988-2018 Dólares constantes 2015
Fuente: Informe sobre Impacto de los Fenómenos Naturales para el período 1988-2018, por sectores, provincias, cantones y distritos. MIDEPLAN
11 Costa Rica, Impacto de los Fenómenos Naturales para el período 1988-2018, por sectores, provincias, cantones y distritos
71
Como porcentaje del PIB en promedio los daños han representado 0,49% sin embargo existe pleno
consenso entre los organismos que estudian y dan seguimiento al tema de gestión de riesgos a
desastres, es que los costos indirectos de estos eventos pueden llegar a representar más de cinco
veces el valor registrado por el impacto directo de los fenómenos naturales.
Cuadro 21. Valor de los daños de acuerdo con el tipo de evento y daños como porcentaje del PIB y
promedio del periodo en % y dólares 1988-2018
Dólares constantes 2015
Fuente: Informe sobre Impacto de los Fenómenos Naturales para el período 1988-2018, por sectores, provincias, cantones y distritos. MIDEPLAN
Estos eventos obligan al Gobierno a comprometerse en el fortalecimiento de la administración
financiera del riesgo de desastres. En el 2008 el Gobierno de Costa Rica fue el primer país en el
mundo en contratar un Préstamo con Opción de Desembolso Diferido en caso de Catástrofes (DPL
con CAT DDO por sus siglas en inglés) con el Banco Mundial, lo que le permitió asegurar recursos
financieros de libre disponibilidad en caso de desastres de gran magnitud, el cual
desafortunadamente no ha podido renovarse en virtud de que uno de los requisitos solicitados por el
Banco Mundial es mantener una situación macroeconómica estable, lo cual en virtud de la situación
de las finanzas públicas no ha sido posible negociar con esa entidad. En el mismo sentido,
instituciones como el Instituto Nacional de Seguros (INS) vienen desarrollando Programas de
Transferencia del Riesgo Catastrófico desde el 2010. También se ha venido desarrollando un marco
normativo y legislativo que promueve el aseguramiento de los activos públicos, tal como la inclusión
72
de lineamientos específicos sobre gestión financiera del riesgo de desastres en la Política Nacional
de Gestión del Riesgo (PNGR) 2016-2030 y en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020.
Los cuantiosos daños que por razones climáticas están afectando las economías de los países, ha
obligado a las calificadoras de riesgos y en particular a la industria de los seguros, a revisar y ajustar
la percepción de riesgos que tienen de los países que, por su ubicación geográfica, son estacional o
cíclicamente afectados por fenómenos naturales. Esto tiene importancia crucial en lo que se refiere a
las oportunidades de inversión externa, en la consecución de créditos externos, así como en el valor
de la tasa a la cual estos créditos se asignan.
Resulta de vital importancia que el costo y contingencia de las pérdidas causadas por desastres
naturales sea incorporada no solo en estimaciones fiscales sino también en la sensibilización de
cualquier escenario macroeconómico.
73
5 CONCLUSIONES
El presente documento presenta un escenario base con proyecciones presupuestarias para
el período 2020-2025 basadas en los supuestos macroeconómicos del Banco Central;
considera además lo establecido en la Ley 9635 Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, principalmente lo referente a la regla fiscal para el control del gasto.
Se elaboró un escenario adicional que incluye potenciales rendimientos sobre el IVA y el
Impuesto a los Ingresos y Utilidades asociados a la aprobación de la Ley 9635, así como
mejoras en la eficiencia tributaria como resultado del proyecto Hacienda Digital. Una mayor
recaudación de ingresos, junto con la restricción del gasto, tiene como resultado mejoras en
los balances primarios más aceleradas en comparación con el escenario base.
Las autoridades gubernamentales deberán continuar impulsando la reactivación de la
actividad económica como una forma de estimular la recaudación de tributos lo que unido
con una disciplina fiscal apegada a lo que dicta el Título IV de la ley 9635, redundará en el
fortalecimiento de la Hacienda Pública y finalmente reducen el saldo de la deuda del
gobierno.
Por el lado de la sostenibilidad fiscal, ante la situación actual, inclusive con escenarios muy
positivos de crecimiento económico, reducción de déficit fiscal y evolución favorable de las
tasas de interés no sería posible retornar al nivel sugerido por el Límite Natural de la Deuda
para un país como Costa Rica en los próximos cinco años por lo que es indudable la
necesidad de mayores decisiones de política pública para dar sostenibilidad a las finanzas
públicas.
En definitiva el impacto global del COVID-19 incrementará una serie de retos para la
economía costarricense y podría ser el detonante para la materialización de una serie de
riesgos fiscales que ya habían sido identificados, muchos de estos retos (desempleo,
crecimiento de la economía, evasión, elusión, informalidad, gastos de salud pública y
amenazas sobre los recursos de fondos de pensiones y de capitalización laboral) ya existían
en la agenda, se deben buscar mejoras en estos indicadores para generar un mayor
crecimiento que impactará de forma positiva la senda de la deuda.
74
ANEXOS
ANEXO 1: RESUMEN DE RESULTADOS OBTENIDOS ESCENARIO BASE
Ministerio de Hacienda
Dirección General de Presupuesto Nacional
Unidad de Ingresos Fiscales y Programación Plurianual
Proyección de Ingresos Escenario Base 2020-2025
INGRESOS GOBIERNO CENTRAL LIQUIDACIÓN
CONCEPTO 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
INGRESOS TOTALES: 5.362.976,7 4.795.202,8 5.165.604,8 5.508.472,0 5.808.359,8 6.139.867,2 6.529.205,1
%/PIB. 14,8% 13,9% 14,4% 14,5% 14,5% 14,5% 14,5%
Ingresos Corrientes: 5.262.601,0 4.713.594,3 5.158.719,4 5.501.380,0 5.801.055,1 6.132.343,3 6.521.544,1
%/PIB. 14,5% 13,7% 14,4% 14,5% 14,5% 14,5% 14,5%
1- Ingresos Tributarios 4.889.569,7 4.349.040,0 4.560.837,0 4.881.730,4 5.159.157,8 5.467.311,2 5.822.251,4
%/PIB. 13,5% 12,6% 12,7% 12,9% 12,9% 12,9% 12,9%
1-1) Impuesto a los ingresos y ut i l idades 1.854.866,3 1.575.670,4 1.618.030,2 1.740.447,2 1.837.984,9 1.941.169,7 2.069.384,0
%/PIB. 5,11% 4,57% 4,5% 4,6% 4,6% 4,6% 4,6%
- Ingresos y Utilidades a Personas Físicas 540.954,2 555.683,4 573.949,6 630.412,7 665.742,1 703.117,0 749.557,9
- Ingresos y Utilidades a Personas Jurídicas 1.058.085,6 835.987,0 854.928,6 899.367,0 949.769,1 1.003.089,4 1.069.343,4
- Dividendos e Intereses s/ Títulos valores 58.402,5 - - - - - -
- Remesas al Exterior 197.424,0 184.000,0 189.152,0 210.667,5 222.473,7 234.963,4 250.482,7
1-2 Impuesto Sobre Propiedad 213.414,6 192.480,0 202.085,4 213.536,1 224.660,9 236.402,8 250.780,4
%/PIB. 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6%
1.2.1 Impuesto Solidario 4.699,3 4.535,0 4.560,0 4.762,6 4.905,5 5.052,7 5.204,3
1.2.2 Propiedad de Vehículos 181.198,0 160.945,0 171.124,0 181.198,8 191.353,5 202.096,2 215.444,6
1.2.3 Impuesto Personas Jurídicas (sociedades) 27.517,3 27.000,0 26.401,4 27.574,6 28.401,9 29.253,9 30.131,5
1-3) Sobre Importac iones : 164.224,0 118.627,9 127.376,5 137.197,4 147.717,6 160.882,9 170.636,1
%/PIB. 0,5% 0,3% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
1.3.1 Arancel: 140.918,9 102.887,9 110.466,5 118.983,6 128.107,2 139.524,7 148.213,8
1.3.2. 1% Valor Aduanero: 23.305,1 15.740,0 16.910,0 18.213,8 19.610,4 21.358,2 22.422,3
1-4) Sobre Exportac iones : 5.411,9 5.076,0 5.427,5 5.668,7 5.838,7 6.013,9 6.194,3
1.4.1) Otros impuestos a las exportaciones 1.910,0 1.568,0 1.827,5 1.908,7 1.966,0 2.024,9 2.085,7
1.4.2) Derechos .de Exportación 3.501,9 3.508,0 3.600,0 3.760,0 3.872,8 3.989,0 4.108,6
1-5) Ventas: 1.634.985,9 1.626.803,0 1.682.950,0 1.782.169,0 1.883.016,8 1.999.758,7 2.133.744,9
%/PIB. 4,5% 4,7% 4,7% 4,7% 4,7% 4,7% 4,7%
1.5.1) Interno 958.750,1 1.032.356,0 1.073.650,0 1.121.663,0 1.171.863,8 1.225.224,5 1.317.149,5
1.5.2) Aduanas: 676.235,8 594.447,0 609.300,0 660.506,0 711.153,0 774.534,2 816.595,4
1-6) Consumo: 197.451,9 163.425,8 150.870,0 162.213,7 174.386,3 189.549,1 200.268,3
%/PIB. 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
1.6.1) Interno 10.190,9 7.964,1 8.000,0 8.328,2 8.701,0 9.097,1 9.747,2
1.6.2) Aduanas: 187.261,0 155.461,7 142.870,0 153.885,5 165.685,3 180.451,9 190.521,1
1-7) Otros Ingresos Tributarios 819.215,0 666.956,9 774.097,4 840.498,3 885.552,5 933.534,1 991.243,5
1.7.01) Impuesto unico combustibles 552.016,8 467.645,2 514.946,7 545.263,9 575.821,5 608.148,2 648.316,4
1.7.02) Impuesto bebidas alcohólicas 43.849,0 39.516,0 41.472,9 43.315,8 44.615,3 45.953,8 47.332,4
1.7.03) Impuesto bebidas no alcohólicas 41.246,5 37.757,0 39.375,0 41.124,7 42.358,5 43.629,2 44.938,1
1.7.04) Impuesto jabón de tocador 3.020,4 3.253,0 3.384,0 3.644,9 3.924,4 4.274,2 4.487,1
1.7.05) Traspaso vehículos usados 23.222,7 20.300,0 21.110,0 22.352,8 23.605,5 24.930,8 26.577,4
1.7.06) Traspaso bienes inmuebles 42.554,4 30.200,0 31.405,0 33.254,0 35.117,6 37.089,1 39.538,8
1.7.07) Timbre Fiscal 6.004,4 6.294,0 6.545,0 6.835,8 7.040,9 7.252,1 7.469,7
1.7.08) Derechos de Salida del Territorio Nacional 53.315,0 19.395,7 29.759,0 54.161,4 58.625,1 63.726,3 69.271,3
1.7.09) Derechos Consulares 3.779,2 2.300,0 2.369,0 2.474,3 2.548,5 2.625,0 2.703,7
1.7.10) Impuestos Ley de Migración y Extranjeria 17.995,9 11.335,0 11.675,0 12.193,8 12.559,6 12.936,4 13.324,5
1.7.11) Impuestos a los Productos de Tabaco 27.184,6 24.195,0 25.163,0 26.281,2 27.069,6 27.881,7 28.718,1
1.7.12) Otros Tributarios 5.026,0 4.766,0 4.009,5 4.187,7 4.313,3 4.442,7 4.576,0
1.7.13) Tributarios Órganos Descnocentrados 42.883,3 45.408,0 47.952,7 50.644,8 53.989,9
2-Contribuc iones Soc iales 77.472,4 75.801,8 447.806,1 461.240,3 475.077,5 489.329,8 501.455,3
%/PIB. 0,2% 0,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,1%
2.1 -Contribuciones Sociales 77.472,4 75.801,8 78.076,0 80.418,3 82.830,8 85.315,8 85.320,8
2.2 -Contribuciones Sociales Órganos Desconcentrados 369.730,1 380.822,0 392.246,7 404.014,1 416.134,5
3-Ingresos no Tributarios 80.220,1 47.983,9 132.665,7 140.476,4 148.348,9 156.677,2 178.241,6
3.1 -Ingresos no Tributarios 80.220,1 47.983,9 48.158,0 50.993,2 53.851,0 56.874,2 71.846,6
3.2 -Ingresos no Tributarios Órganos Desconcentrados 84.507,8 89.483,1 94.497,9 99.803,1 106.395,0
4-Transferenc ias 215.338,7 240.768,6 17.410,6 17.932,9 18.470,9 19.025,0 19.595,8
4.1 -Transferencias 215.338,7 225.852,8 10.678,4 10.998,8 11.328,7 11.668,6 12.018,7
3.2 -Transferencias Órganos Desconcentrados 6.732,1 6.934,1 7.142,1 7.356,4 7.577,1
Diferencial Combustible 14.915,8
Ingresos de Capital: 100.375,7 81.608,5 6.885,4 7.092,0 7.304,7 7.523,9 7.661,031
Trans capital INS 75.000,0
PIB 36.295.619,7 34.469.247,8 35.844.380,3 37.954.697,8 40.081.746,9 42.331.943,2 45.127.968,0
PROYECCIÓN
75
Ministerio de Hacienda
Dirección General de Presupuesto Nacional
Unidad de Ingresos Fiscales y Programación Plurianual
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
INGRESOS TOTALES 4.745.807 4.956.655 5.362.976,7 4.795.202,8 5.165.604,8 5.508.472,0 5.808.359,8 6.139.867,2 6.529.205,1
% crec. 3,9% 4,4% 8,2% -10,6% 7,7% 6,6% 5,4% 5,7% 6,3%
%PIB 14,3% 14,2% 14,8% 13,9% 14,4% 14,5% 14,5% 14,5% 14,5%
Ingresos Corrientes 4.738.752 4.925.246 5.262.601 4.713.594 5.158.719 5.501.380 5.801.055 6.132.343 6.521.544
% crec. 3,9% 3,9% 6,8% -10,4% 9,4% 6,6% 5,4% 5,7% 6,3%
%PIB 14,3% 14,1% 14,5% 13,7% 14,4% 14,5% 14,5% 14,5% 14,5%
Ingresos Tributarios 4.390.869 4.567.132 4.889.570 4.349.040 4.560.837 4.881.730 5.159.158 5.467.311 5.822.251
% crec. 5,4% 4,0% 7,1% -11,1% 4,9% 7,0% 5,7% 6,0% 6,5%
% del PIB 13,2% 13,1% 13,5% 12,6% 12,7% 12,9% 12,9% 12,9% 12,9%
Ingresos no Tributarios 74.952 64.904 80.220 47.984 132.666 140.476 148.349 156.677 178.242
% crec. 68,3% -13,4% 23,6% -40,2% 176,5% 5,9% 5,6% 5,6% 13,8%
% del PIB 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
Transferencias 201.784 207.804 215.339 240.769 17.411 17.933 18.471 19.025 19.596
% crec. -0,6% 3,0% 3,6% 11,8% -92,8% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0%
% del PIB 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Contribuciones Sociales 71.147 85.407 77.472 75.802 447.806 461.240 475.078 489.330 501.455
% crec. -51,2% 20,0% -9,3% -2,2% 490,8% 3,0% 3,0% 3,0% 2,5%
% del PIB 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,1%
Ingresos de Capital: 7.054 31.409 100.376 81.608 6.885 7.092 7.305 7.524 7.661
% crec. 3,0% 345,3% 219,6% -18,7% -91,6% 3,0% 3,0% 3,0% 1,8%
% del PIB 0,0% 0,1% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
GASTO TOTAL MÁS CONCES 6.764.676 6.999.061 7.880.403,6 7.961.025,8 8.297.594,2 8.432.604,8 8.535.687,6 8.616.941,4 8.725.796,7
GASTO TOTAL 6.764.675,8 6.999.061,3 7.880.403,6 7.961.025,8 8.297.594,2 8.432.604,8 8.535.687,6 8.616.941,4 8.725.796,7
% crec. 9,1% 3,5% 12,6% 1,02% 4,23% 1,63% 1,22% 0,95% 1,26%
%PIB 20,4% 20,0% 21,7% 23,1% 23,1% 22,2% 21,3% 20,4% 19,3%
Gastos Corrientes 6.111.089 6.512.775 7.126.144 7.335.989 7.646.774 8.006.594 8.094.110 8.166.921 8.246.308
% crec. 8,7% 6,6% 9,4% 2,94% 4,24% 4,71% 1,09% 0,90% 0,97%
% PIB 18,4% 18,6% 19,6% 21,3% 21,3% 21,1% 20,2% 19,3% 18,3%
Gastos Corrientes s in Interes 5.088.742 5.284.064 5.608.890 5.528.533 5.648.062 5.651.600 5.532.154 5.481.537 5.431.760
% crec. 7,2% 3,8% 6,1% -1,4% 2,2% 0,063% -2,113% -0,915% -0,908%
15,3% 15,1% 15,5% 16,0% 15,8% 14,9% 13,8% 12,9% 12,0%
Remuneraciones 2.288.227 2.392.749 2.473.899 2.473.929 2.629.082 2.630.423 2.571.765 2.553.762 2.535.886
% crec. 5,2% 4,6% 3,4% 0,0% 6,3% 0,1% -2,2% -0,7% -0,7%
%PIB 6,9% 6,8% 6,8% 7,2% 7,3% 6,9% 6,4% 6,0% 5,6%
Adquisición de Bienes y Servicio 215.766 223.648 231.254 232.138 347.972 348.320 348.668 349.017 349.366
% crec. 10,6% 3,7% 3,4% 0,4% 49,9% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
%PIB 0,7% 0,6% 0,6% 0,7% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8%
Intereses 1.022.348 1.228.710 1.517.254 1.807.455 1.998.712 2.354.995 2.561.957 2.685.384 2.814.548
% crec. 16,9% 20,2% 23,5% 19,1% 10,6% 17,8% 8,8% 4,8% 4,8%
%PIB 3,1% 3,5% 4,2% 5,2% 5,6% 6,2% 6,4% 6,3% 6,2%
Internos 828.127 1.023.838 1.310.014 1.566.195 1.724.613 2.040.649 2.219.986 2.326.938 2.438.861
%Crec. 19,4% 23,6% 28,0% 19,6% 10,1% 18,3% 8,8% 4,8% 4,8%
%PIB 2,5% 2,9% 3,6% 4,5% 4,8% 5,4% 5,5% 5,5% 3,9%
Externos 194.220 204.872 207.239 241.260 274.098 314.346 341.971 358.446 375.687
%Crec. 7,4% 5,5% 1,2% 16,4% 13,6% 14,7% 8,8% 4,8% 4,8%
%PIB 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,8% 0,8% 0,9% 0,8% 0,6%
Transferencias Corrientes 2.584.749 2.667.668 2.903.738 2.822.467 2.671.008 2.672.856 2.611.720 2.578.757 2.546.508
% crec. 8,7% 3,2% 8,8% -2,8% -5,4% 0,1% -2,3% -1,3% -1,3%
%PIB 7,8% 7,6% 8,0% 8,2% 7,8% 7,6% 7,3% 7,0% 5,6%
Transf. Corrientes al Sector 1.777.736 1.811.215 2.025.769 1.760.800 1.678.323 1.679.179 1.617.049 1.583.091 1.549.846
% crec. 11,0% 1,9% 11,8% -13,1% -4,7% 0,1% -3,7% -2,1% -2,1%
%PIB 5,4% 5,2% 5,6% 5,1% 4,7% 4,4% 4,0% 3,7% 3,4%
Transf. Corrientes al Sector 801.193 851.050 872.221 1.054.964 984.175 985.159 986.144 987.131 988.118
% crec. 4,0% 6,2% 2,5% 21,0% -6,7% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
%PIB 2,4% 2,4% 2,4% 3,06% 2,7% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2%
Transf. Corrientes al Sector 5.820 5.404 5.748 6.703 8.510 8.518 8.527 8.536 8.544
% crec. 12,5% -7,2% 6,4% 16,6% 27,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
%PIB 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Sumas sin Asignación - 8 - 2.194 151 152 154 155 157
% crec. -100,0% #¡DIV/0! -100,0% #¡DIV/0! -93,1% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
%PIB 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Gastos de Capital 652.923 485.606 722.353 621.591 646.389 421.535 437.057 445.456 474.878
% crec. 13,6% -25,6% 48,8% -13,9% 4,0% -34,8% 3,7% 1,9% 6,6%
%PIB 2,0% 1,4% 2,0% 1,8% 1,8% 1,1% 1,1% 1,1% 1,1%
Concesión Neta de Préstamos - - - - - - - - -
Otros Activos Financieros 663 673 31.907 1.251 4.280 4.323 4.366 4.410 4.454
% crec. -83,3% 1,5% 4640,0% -96,1% 242,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
%PIB 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Deficit o Superávit primario -996.522 -813.695 -1.000.173 -1.358.368 -1.133.278 -569.138 -165.371 208.310 617.956
% de PIB -3,0% -2,3% -2,8% -3,9% -3,2% -1,5% -0,4% 0,5% 1,4%
Deficit o Superávit financiero -2.018.869 -2.042.406 -2.517.427 -3.165.823 -3.131.989 -2.924.133 -2.727.328 -2.477.074 -2.196.592
% de PIB -6,1% -5,8% -6,9% -9,18% -8,7% -7,7% -6,8% -5,9% -4,9%
-2,07% -1,08% -0,20% 0,54%
PIB 33.189.221 34.937.936 36.295.620 34.469.248 35.844.380 37.954.698 40.081.747 42.331.943 45.127.968
RESUMENES DE RESULTADOS OBTENIDOS EN EL ESCENARIO BASE
Gobierno Central, Proyecciones presupuestarias 2020 - 2025
por clasificación económica del gasto
(en millones de colones corrientes)
PROYECCIÓNDEVENGADO
76
ANEXO 2: RESUMEN RESULTADOS OBTENIDOS EN ESCENARIO ALTERNATIVO
Ministerio de Hacienda
Dirección General de Presupuesto Nacional
Unidad de Ingresos Fiscales y Programación Plurianual
Proyección de Ingresos Escenario Base 2020-2025
INGRESOS GOBIERNO CENTRAL LIQUIDACIÓN
CONCEPTO 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
INGRESOS TOTALES: 5.362.976,7 4.795.202,8 5.240.878,0 5.748.043,0 6.160.589,3 6.618.688,7 7.157.039,5
%/PIB. 14,8% 13,9% 14,6% 15,1% 15,4% 15,6% 15,9%
Ingresos Corrientes: 5.262.601,0 4.713.594,3 5.233.992,6 5.740.951,0 6.153.284,6 6.611.164,8 7.149.289,9
%/PIB. 14,5% 13,7% 14,6% 15,1% 15,4% 15,6% 15,8%
1- Ingresos Tributarios 4.889.569,7 4.349.040,0 4.636.110,2 5.121.301,5 5.511.387,3 5.946.132,7 6.449.997,3
%/PIB. 13,5% 12,6% 12,9% 13,5% 13,8% 14,0% 14,3%
1-1) Impuesto a los ingresos y ut i l idades 1.854.866,3 1.575.670,4 1.653.874,6 1.927.017,9 2.135.215,8 2.360.917,0 2.629.675,5
%/PIB. 5,1% 4,6% 4,6% 5,1% 5,3% 5,6% 5,8%
- Ingresos y Utilidades a Personas Físicas 540.954,2 555.683,4 586.590,6 696.494,3 770.865,6 851.464,6 947.491,4
- Ingresos y Utilidades a Personas Jurídicas 1.058.085,6 835.987,0 873.946,2 997.908,8 1.106.997,7 1.225.293,8 1.366.082,2
- Dividendos e Intereses s/ Títulos valores 58.402,5 - - - - - -
- Remesas al Exterior 197.424,0 184.000,0 193.337,8 232.614,9 257.352,5 284.158,6 316.101,9
1-2 Impuesto Sobre Propiedad 213.414,6 192.480,0 202.085,4 213.536,1 224.660,9 236.402,8 250.780,4
%/PIB. 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6%
1.2.1 Impuesto Solidario 4.699,3 4.535,0 4.560,0 4.762,6 4.905,5 5.052,7 5.204,3
1.2.2 Propiedad de Vehículos 181.198,0 160.945,0 171.124,0 181.198,8 191.353,5 202.096,2 215.444,6
1.2.3 Impuesto Personas Jurídicas (sociedades) 27.517,3 27.000,0 26.401,4 27.574,6 28.401,9 29.253,9 30.131,5
1-3) Sobre Importac iones : 164.224,0 118.627,9 127.376,5 137.197,4 147.717,6 160.882,9 170.636,1
%/PIB. 0,5% 0,3% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
1.3.1 Arancel: 140.918,9 102.887,9 110.466,5 118.983,6 128.107,2 139.524,7 148.213,8
1.3.2. 1% Valor Aduanero: 23.305,1 15.740,0 16.910,0 18.213,8 19.610,4 21.358,2 22.422,3
1-4) Sobre Exportac iones : 5.411,9 5.076,0 5.427,5 5.668,7 5.838,7 6.013,9 6.194,3
1.4.1) Otros impuestos a las exportaciones 1.910,0 1.568,0 1.827,5 1.908,7 1.966,0 2.024,9 2.085,7
1.4.2) Derechos .de Exportación 3.501,9 3.508,0 3.600,0 3.760,0 3.872,8 3.989,0 4.108,6
1-5) Ventas: 1.634.985,9 1.626.803,0 1.722.378,8 1.835.169,3 1.938.015,5 2.058.832,9 2.198.681,9
%/PIB. 4,5% 4,7% 4,8% 4,8% 4,8% 4,9% 4,9%
1.5.1) Interno 958.750,1 1.032.356,0 1.096.770,9 1.152.366,2 1.203.391,0 1.257.060,6 1.354.967,0
1.5.2) Aduanas: 676.235,8 594.447,0 625.607,9 682.803,1 734.624,5 801.772,4 843.714,9
1-6) Consumo: 197.451,9 163.425,8 150.870,0 162.213,7 174.386,3 189.549,1 202.785,6
%/PIB. 0,5% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
1.6.1) Interno 10.190,9 7.964,1 8.000,0 8.328,2 8.701,0 9.097,1 9.747,2
1.6.2) Aduanas: 187.261,0 155.461,7 142.870,0 153.885,5 165.685,3 180.451,9 193.038,4
1-7) Otros Ingresos Tributarios 819.215,0 666.956,9 774.097,4 840.498,3 885.552,5 933.534,1 991.243,5
1.7.01) Impuesto unico combustibles 552.016,8 467.645,2 514.946,7 545.263,9 575.821,5 608.148,2 648.316,4
1.7.02) Impuesto bebidas alcohólicas 43.849,0 39.516,0 41.472,9 43.315,8 44.615,3 45.953,8 47.332,4
1.7.03) Impuesto bebidas no alcohólicas 41.246,5 37.757,0 39.375,0 41.124,7 42.358,5 43.629,2 44.938,1
1.7.04) Impuesto jabón de tocador 3.020,4 3.253,0 3.384,0 3.644,9 3.924,4 4.274,2 4.487,1
1.7.05) Traspaso vehículos usados 23.222,7 20.300,0 21.110,0 22.352,8 23.605,5 24.930,8 26.577,4
1.7.06) Traspaso bienes inmuebles 42.554,4 30.200,0 31.405,0 33.254,0 35.117,6 37.089,1 39.538,8
1.7.07) Timbre Fiscal 6.004,4 6.294,0 6.545,0 6.835,8 7.040,9 7.252,1 7.469,7
1.7.08) Derechos de Salida del Territorio Nacional 53.315,0 19.395,7 29.759,0 54.161,4 58.625,1 63.726,3 69.271,3
1.7.09) Derechos Consulares 3.779,2 2.300,0 2.369,0 2.474,3 2.548,5 2.625,0 2.703,7
1.7.10) Impuestos Ley de Migración y Extranjeria 17.995,9 11.335,0 11.675,0 12.193,8 12.559,6 12.936,4 13.324,5
1.7.11) Impuestos a los Productos de Tabaco 27.184,6 24.195,0 25.163,0 26.281,2 27.069,6 27.881,7 28.718,1
1.7.12) Otros Tributarios 5.026,0 4.766,0 4.009,5 4.187,7 4.313,3 4.442,7 4.576,0
1.7.13) Tributarios Órganos Descnocentrados 42.883,3 45.408,0 47.952,7 50.644,8 53.989,9
2-Contribuc iones Soc iales 77.472,4 75.801,8 447.806,1 461.240,3 475.077,5 489.329,8 501.455,3
%/PIB. 0,2% 0,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,1%
2.1 -Contribuciones Sociales 77.472,4 75.801,8 78.076,0 80.418,3 82.830,8 85.315,8 85.320,8
2.2 -Contribuciones Sociales Órganos Desconcentrados 369.730,1 380.822,0 392.246,7 404.014,1 416.134,5
3-Ingresos no Tributarios 80.220,1 47.983,9 132.665,7 140.476,4 148.348,9 156.677,2 178.241,6
3.1 -Ingresos no Tributarios 80.220,1 47.983,9 48.158,0 50.993,2 53.851,0 56.874,2 71.846,6
3.2 -Ingresos no Tributarios Órganos Desconcentrados 84.507,8 89.483,1 94.497,9 99.803,1 106.395,0
4-Transferenc ias 215.338,7 240.768,6 17.410,6 17.932,9 18.470,9 19.025,0 19.595,8
4.1 -Transferencias 215.338,7 225.852,8 10.678,4 10.998,8 11.328,7 11.668,6 12.018,7
3.2 -Transferencias Órganos Desconcentrados 6.732,1 6.934,1 7.142,1 7.356,4 7.577,1
Diferencial Combustible 14.915,8
Ingresos de Capital: 100.375,7 81.608,5 6.885,4 7.092,0 7.304,7 7.523,9 7.749,6
Trans capital INS 75.000,0
PIB 36.295.619,7 34.469.247,8 35.844.380,3 37.954.697,8 40.081.746,9 42.331.943,2 45.127.968,0
PROYECCIÓN
77
Ministerio de Hacienda
Dirección General de Presupuesto Nacional
Unidad de Ingresos Fiscales y Programación Plurianual
DEVENGADO PROYECCION
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
INGRESOS TOTALES 4.568.069 4.745.807 4.956.655 5.362.976,7 4.795.202,8 5.240.878,0 5.748.043,0 6.160.589,3 6.618.688,7 7.157.039,5
% crec. 3,9% 4,4% 8,2% -10,6% 9,3% 9,7% 7,2% 7,4% 8,1%
%PIB 14,7% 14,3% 14,2% 14,8% 13,9% 14,6% 15,1% 15,4% 15,6% 15,9%
Ingresos Corrientes 4.561.223 4.738.752 4.925.246 5.262.601 4.713.594 5.233.993 5.740.951 6.153.285 6.611.165 7.149.290
% crec. 3,9% 3,9% 6,8% -10,4% 11,0% 9,7% 7,2% 7,4% 8,1%
%PIB 14,6% 14,3% 14,1% 14,5% 13,7% 14,6% 15,1% 15,4% 15,6% 15,8%
Ingresos Tributarios 4.167.740 4.390.869 4.567.132 4.889.570 4.349.040 4.636.110 5.121.301 5.511.387 5.946.133 6.449.997
% crec. 5,4% 4,0% 7,1% -11,1% 6,6% 10,5% 7,6% 7,9% 8,5%
% del PIB 13,4% 13,2% 13,1% 13,5% 12,6% 12,9% 13,5% 13,8% 14,0% 14,3%
Ingresos no Tributarios 44.548 74.952 64.904 80.220 47.984 132.666 140.476 148.349 156.677 178.242
% crec. 68,3% -13,4% 23,6% -40,2% 176,5% 5,9% 5,6% 5,6% 13,8%
% del PIB 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
Transferencias 203.026 201.784 207.804 215.339 240.769 17.411 17.933 18.471 19.025 19.596
% crec. -0,6% 3,0% 3,6% 11,8% -92,8% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0%
% del PIB 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Contribuciones Sociales 145.909 71.147 85.407 77.472 75.802 447.806 461.240 475.078 489.330 501.455
% crec. -51,2% 20,0% -9,3% -2,2% 490,8% 3,0% 3,0% 3,0% 2,5%
% del PIB 0,5% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,1%
Ingresos de Capital: 6.846 7.054 31.409 100.376 81.608 6.885 7.092 7.305 7.524 7.750
% crec. 3,0% 345,3% 219,6% -18,7% -91,6% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0%
% del PIB 0,0% 0,0% 0,1% 0,3% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
GASTO TOTAL MÁS CON 6.200.966 6.764.676 6.999.061 7.880.403,6 7.961.025,8 8.294.746,2 8.439.232,9 8.549.191,7 8.654.630,0 8.775.674,9
GASTO TOTAL 6.200.965,7 6.764.675,8 6.999.061,3 7.880.403,6 7.961.025,8 8.294.746,2 8.439.232,9 8.549.191,7 8.654.630,0 8.775.674,9
% crec. 9,1% 3,5% 12,6% 1,02% 4,19% 1,74% 1,30% 1,23% 1,40%
%PIB 19,9% 20,4% 20,0% 21,7% 23,1% 23,1% 22,2% 21,3% 20,4% 19,4%
Gastos Corrientes 5.622.160 6.111.089 6.512.775 7.126.144 7.335.989 7.643.926 7.981.772 8.030.374 8.059.111 8.086.532
% crec. 8,7% 6,6% 9,4% 2,94% 4,20% 4,42% 0,61% 0,36% 0,34%
% PIB 18,1% 18,4% 18,6% 19,6% 21,3% 21,3% 21,0% 20,0% 19,0% 17,9%
Gastos Corrientes s in Inte 4.747.571 5.088.742 5.284.064 5.608.890 5.528.533 5.648.062 5.650.803 5.530.560 5.479.284 5.428.848
% crec. 7,2% 3,8% 6,1% -1,4% 2,2% 0,0% -2,1% -0,9% -0,9%
15,2% 15,3% 15,1% 15,5% 16,0% 15,8% 14,9% 13,8% 12,9% 12,0%
Remuneraciones 2.175.508 2.288.227 2.392.749 2.473.899 2.473.929 2.629.082 2.630.423 2.571.765 2.553.762 2.535.886
% crec. 5,2% 4,6% 3,4% 0,0% 6,3% 0,1% -2,2% -0,7% -0,7%
%PIB 7,0% 6,9% 6,8% 6,8% 7,2% 7,3% 6,9% 6,4% 6,0% 5,6%
Adquisición de Bienes y Ser 195.156 215.766 223.648 231.254 232.138 347.972 348.010 348.049 348.226 348.404
% crec. 10,6% 3,7% 3,4% 0,4% 49,9% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1%
%PIB 0,6% 0,7% 0,6% 0,6% 0,7% 1,0% 0,9% 0,9% 0,8% 0,8%
Intereses 874.589 1.022.348 1.228.710 1.517.254 1.807.455 1.995.864 2.330.968 2.499.814 2.579.827 2.657.684
% crec. 16,9% 20,2% 23,5% 19,1% 10,4% 16,8% 7,2% 3,2% 3,0%
%PIB 2,8% 3,1% 3,5% 4,2% 5,2% 5,6% 6,1% 6,2% 6,1% 5,9%
Internos 693.690 828.127 1.023.838 1.310.014 1.566.195 1.722.146 2.019.830 2.166.137 2.235.470 2.302.935
%Crec. 19,4% 23,6% 28,0% 19,6% 10,0% 17,3% 7,2% 3,2% 3,0%
%PIB 2,2% 2,5% 2,9% 3,6% 4,5% 4,8% 5,3% 5,4% 5,3% 3,9%
Externos 180.899 194.220 204.872 207.239 241.260 273.718 311.139 333.676 344.356 354.749
%Crec. 7,4% 5,5% 1,2% 16,4% 13,5% 13,7% 7,2% 3,2% 3,0%
%PIB 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,6%
Transferencias Corrientes 2.376.907 2.584.749 2.667.668 2.903.738 2.822.467 2.671.008 2.672.370 2.610.747 2.577.296 2.544.558
% crec. 8,7% 3,2% 8,8% -2,8% -5,4% 0,1% -2,3% -1,3% -1,3%
%PIB 7,6% 7,8% 7,6% 8,0% 8,2% 7,5% 7,0% 6,5% 6,1% 5,6%
Transf. Corrientes al Se 1.601.137 1.777.736 1.811.215 2.025.769 1.760.800 1.678.323 1.679.179 1.617.049 1.583.091 1.549.846
% crec. 11,0% 1,9% 11,8% -13,1% -4,7% 0,1% -3,7% -2,1% -2,1%
%PIB 5,1% 5,4% 5,2% 5,6% 5,1% 4,7% 4,4% 4,0% 3,7% 3,4%
Transf. Corrientes al Se 770.596 801.193 851.050 872.221 1.054.964 984.175 984.677 985.179 985.682 986.184
% crec. 4,0% 6,2% 2,5% 21,0% -6,7% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
%PIB 2,5% 2,4% 2,4% 2,4% 3,1% 2,7% 2,6% 2,5% 2,3% 2,2%
Transf. Corrientes al Se 5.174 5.820 5.404 5.748 6.703 8.510 8.514 8.519 8.523 8.527
% crec. 12,5% -7,2% 6,4% 16,6% 27,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%
%PIB 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Sumas sin Asignación 5 - 8 - 2.194 151 152 154 155 157
% crec. -100,0% #¡DIV/0! -100,0% -93,1% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
%PIB 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Gastos de Capital 574.839 652.923 485.606 722.353 621.591 646.389 452.986 514.298 590.954 684.533
% crec. 13,6% -25,6% 48,8% -13,9% 4,0% -29,9% 13,5% 14,9% 15,8%
%PIB 1,8% 2,0% 1,4% 2,0% 1,8% 1,8% 1,2% 1,3% 1,4% 1,5%
Concesión Neta de Préstamos - - - - - - - - - -
Otros Activos Financieros 3.962 663 673 31.907 1.251 4.280 4.323 4.366 4.410 4.454
% crec. -83,3% 1,5% 4640,0% -96,1% 242,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
%PIB 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Deficit o Superávit primario -758.307 -996.522 -813.695 -1.000.173 -1.358.368 -1.058.004 -360.222 111.211 543.885 1.039.049
% de PIB -2,4% -3,0% -2,3% -2,8% -3,9% -3,0% -0,9% 0,3% 1,3% 2,3%
Deficit o Superávit financiero -1.632.896 -2.018.869 -2.042.406 -2.517.427 -3.165.823 -3.053.868 -2.691.190 -2.388.602 -2.035.941 -1.618.635
% de PIB -5,2% -6,1% -5,8% -6,9% -9,18% -8,5% -7,1% -6,0% -4,8% -3,6%
PIB 31.136.211 33.189.221 34.937.936 36.295.620 34.469.248 35.844.380 37.954.698 40.081.747 42.331.943 45.127.968
RESUMENES DE RESULTADOS OBTENIDOS EN EL ESCENARIO ALTERNATIVO
Gobierno Central, Proyecciones presupuestarias 2020 - 2025
por clasificación económica del gasto
(en millones de colones corrientes)