manualdelagentededesarrollolocal

8/14/2019 ManualdelAgentedeDesarrolloLocal

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MANUAL DEL AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL

Manuel Alburquerque &

Diputacin de Barcelona

Coleccin de ManualesEdiciones SUR


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Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de cubierta, puede ser reproducida ni transmitida decualquier manera ni por cualquier medio (elctrico, mecnico, ptico, de grabacin o bien fotocopia) sin la

autorizacin previa de la marca editorial.

Los derechos de reproduccin de la imagen de la cubierta, cuya autora corresponde a Joaqun TorresGarca y que aparece reproducida en la cubierta de Nueva Escuela de Arte del Uruguay, fuerongentilmente cedidos para esta publicacin por el Museo Torres Garca, con sede en Montevideo, Uruguay,

a travs de Jimena Perera, Directora de dicha institucin.

Esta publicacin ha sido posible gracias al aporte del Fondo de Cooperacin al Desarrollo en Blgica(FOS).

Traduccin: Mireia Llorens.

Manual de LAgent de Desenvolupement local (ADL), Servei de Promoci Econmica, Diputacin deBarcelona.

Ilustracin cubierta: Joaqun Torres Garca. De esta edicin y maqueta: Ediciones SUR.

J. M. Infante 85, Providencia.Santiago de Chile.

1 Edicin: enero 1999.

Correccin de estilo: Paulina Matta.Correccin de pruebas de estado: Edison Prez.Gestin editorial: Luis Sols.

Diseo interior y portada: Paula Rodrguez.Impreso en LOM Ediciones.


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Prlogo

El Manual del Agente de Desarrollo Local que se recoge en el Captulo II de este libro, constituye unaversin adaptada a partir del documento original de la Diputacin de Barcelona y el Instituto Nacional deEmpleo (Inem) de dicha ciudad, y de la excelente traduccin del idioma cataln al castellano, realizada

por Mireia Llorens. De esta forma, he intentado facilitar una lectura ms prxima a las circunstanciasactuales existentes en Amrica Latina y el Caribe.

En ese trabajo de edicin, que a veces no result precisamente fcil, he tratado de respetar el sentidooriginal y las directrices principales del texto, el cual da cuenta de una experiencia de gran inters: elimpulso de iniciativas locales de empleo y de desarrollo empresarial a nivel local, desde la Diputacin deBarcelona y el Inem de esa ciudad. Aunque en este terreno, como en tantos otros, no existen recetas deaplicacin general, estoy convencido de que la lectura de estas experiencias exitosas, constituye unejercicio til para pensar desde otras situaciones (como la latinoamericana y caribea), con perspectivasms novedosas, el diseo de actuaciones, instrumentos y polticas de desarrollo econmico en el mbitoterritorial.

La referencia a las mejores prcticas es especialmente importante para mostrar que los esfuerzos quese despliegan en escenarios locales (regiones, municipios, etc.) en Amrica Latina y el Caribe, de formaaislada y, la mayora de las veces, con la incomprensin o la falta de apoyos decididos desde las esferas

centrales del Estado o la poltica oficial, no son ejercicios que deban abandonarse al logro de los siempreescasos y espordicos recursos de la cooperacin internacional o las iniciativas asistencialistas. Por elcontrario, constituyen planteamientos necesarios de adaptacin flexible, desde los diferentes territoriossubnacionales, a las exigencias actuales de la fase de transicin tecnolgica y organizativa a la queasistimos y, en suma, a los requerimientos del ajuste estructural para el desarrollo en nuestrassociedades.

A menudo el recurrente discurso de la globalizacin y la competitividad no ofrece orientacionesapropiadas sobre los verdaderos retos del ajuste estructural. Se confunden los desafos de la innovacintecnolgica y organizativa en el seno de los sistemas productivos y tejido empresarial locales, con lasmayores exigencias de competitividad en los mercados, temas stos que son ciertamente diferentes, y alos cuales no puede atenderse suficientemente, dicho sea de paso, slo mediante programas deestabilidad macroeconmica.

El Captulo I del libro, escrito a partir de la lectura del informe de la OCDE, Desarrollo territorial y cambio

estructural, presentado en una Conferencia Internacional sobre Desarrollo Local y Ajuste Estructural,realizada en 1993, insiste en esa idea principal, que creo constituye un elemento complementario delcitado Manual del Agente de Desarrollo Local, razn por la que se ha incluido en primer lugar, a modo deintroduccin a dicho Manual.

Deseo reiterar aqu el agradecimiento a la Diputacin de Barcelona y el Inem de esa ciudad por lagenerosidad y las facilidades concedidas para la difusin del Manual del Agente de Desarrollo LocalenAmrica Latina y el Caribe. En este sentido debo igualmente sealar las decisivas gestiones realizadaspor Catalina Victory, experta asociada de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional en elSistema CEPAL de Naciones Unidas, para facilitar los contactos con las personas apropiadas en laDiputacin de Barcelona, y con Ediciones SUR. El entusiasmo de Catalina Victory ha sido decisivo paralograr esta publicacin, as como el afecto e inters de quienes formaron, junto a Catalina Victory, miequipo de trabajo en Naciones Unidas; esto es, Lais Abramo, Chantal Nicod, Juan Miguel Yarmuch, JuanEnrique Sierra y Alicia Verdugo.

No quisiera, sin embargo, dejar de citar a Mario Ossandn, por sugerir inicialmente la oportunidad de lapublicacin de este Manual, desde su anterior puesto como responsable de Desarrollo Econmico Localen la Asociacin Chilena de Municipalidades. El siempre pesado trabajo de la versin remitida a EdicionesSUR fue posible con la ayuda inestimable de Alicia Verdugo. Y por ltimo, debo agradecer la iniciativa deEdiciones SUR para la edicin final, publicacin y difusin de este texto.

Francisco AlburquerqueInstituto de Economa y Geografa

Consejo Superior de Investigaciones CientficasMadrid, Espaa


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CAPTULO ICAMBIO ESTRUCTURAL, DESARROLLO ECONMICOY REFORMA DE LA GESTIN PBLICA

A. DOS CONCEPTOS DIFERENTES: CAMBIO ESTRUCTURAL Y GLOBALIZACIN

En el transcurso de los dos ltimos decenios, las economas y sociedades de los pasesdesarrollados y en desarrollo han vivido procesos de cambio estructural de amplitud yprofundidad considerables. Esta es una nueva fase de reestructuracin tecnolgica yorganizativa que afecta a las formas de produccin y gestin empresarial, a la naturaleza del

Estado, a la regulacin socio-institucional y al funcionamiento eficiente de cualquier tipo deorganizaciones, ya sean pblicas o privadas. En la base de esta reestructuracin se debeidentificar la introduccin de innovaciones que abren nuevos horizontes en lo relativo a losptimos de produccin y funcionamiento competitivo. Ellas alientan la emergencia de nuevossectores y actividades econmicas, como tambin el declive de sectores maduros. Es unconjunto de procesos de destruccin creadora (Joseph Schumpeter) con movimientos dedesestructuracin y reestructuracin del tejido productivo y empresarial preexistentes, dedesinversin y reinversin de capitales, de destruccin neta de empleos, etc. Todo ello, conritmos y amplitud que son diferentes de acuerdo al territorio, pero que, sin embargo,constituyen exigencias y retos que caracterizan la actual fase de transicin tecnolgica yorganizacional a escala mundial.

Los factores que estn removiendo radicalmente la base productiva de los diferentes sistemaseconmicos territoriales, se refieren a:

El trnsito a nuevas formas de produccin ms eficientes.

La introduccin de la microelectrnica, que abre la posibilidad de vincular las diferentesfases de los procesos econmicos en la misma unidad de tiempo real.

La existencia de cambios radicales en los mtodos de gestin empresarial.

La importancia de la calidad y la diferencia de los productos como estrategia decompetitividad dinmica.

La renovacin incesante y rpida de productos y procesos productivos que aceleran losritmos de obsolescencia tcnica y amortizacin de los activos fsicos.

La identificacin precisa de la segmentacin de la demanda y la existencia de diferentesnichos de mercado.

Estos factores dependen de las actuaciones eficientes que deben realizarse, en el mbitointerno, desde la reorganizacin de la oferta productiva y la gestin empresarial.

A estos cambios estructurales, cuyo origen es la fase transicin tecnolgica actual, se debenagregar las condicionantes de la creciente globalizacin de importantes sectores de laeconoma internacional. Ello, en un contexto caracterizado por: La desregulacin financiera. La mayor apertura externa de todas las economas. La emergencia de bloques geoeconmicos como respuesta a las mayores exigencias

competitivas existentes. La necesidad de ampliar mercados y las recurrentes prcticas de neo-proteccionismo en

contraposicin a las declaraciones habituales en favor del libre cambio.

Otra cuestin relevante, que exige ser planteada correctamente, es la frecuente simplificacinque a menudo se realiza en sentido contrario: el sistema econmico mundial est lejos deconstituir un mercado nico y globalizado. En su lugar existe un ncleo globalizado de


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actividades dinmicas, cuyo mbito de mercado es el mercado mundial, junto a un grupo deactividades econmicas que se desenvuelve en mercados locales o nacionales.1

Es importante no confundir los desafos del proceso de cambio estructural con lascondicionantes y exigencias de la globalizacin, aunque debe reconocerse que existe unainterdependencia entre ambos aspectos: los cambios tecnolgicos tambin tienen unainfluencia importante en el proceso de globalizacin. Del mismo modo, las mayores exigencias

de competitividad en los mercados internacionales inducen a adoptar innovaciones paraalcanzar mayores niveles de eficiencia productiva. Pero dicho esto, es claro que los citadosprocesos se refieren a esferas diferentes. Los cambios estructurales apuntan esencialmente ala esfera de la produccin (y a los retos relativos al logro de mayor eficiencia en productividad);y por su parte, la globalizacin se refiere a la esfera de la circulacin en los mercadosinternacionales (y a las exigencias relativas a la competitividad en ellos). Por tanto, no debesimplificarse la heterogeneidad del sistema productivo mundial reducindolo a su ncleoglobalizado.

Como he sealado, no estamos insertos en un nico mercado globalizado tal como algunasexageraciones o simplificaciones ideolgicas sealan. La lgica de funcionamiento de lossectores del ncleo globalizado tampoco es la misma que caracteriza a las actividades diversasy dispersas que componen la inmensa mayora de la produccin mundial en los diferentes

territorios.La confusin de los desafos internos existentes para un sistema productivo y contexto socio-institucional local (que apuntan al grado de eficiencia productiva) con las exigencias mayoresde competitividad (que son producto del contexto externo actual) en un escenario de superiorapertura de las diferentes economas, poco ayuda al diagnstico adecuado de los problemasde las diferentes economas locales. Por ello es til insistir en la importancia de no confundir lostrminos de productividad y competitividad, los cuales, aunque interrelacionados, poseen unaclara secuencia donde la competitividad difcilmente puede alcanzarse sin una base slida deeficiencia productiva interna.

Quiz sea til recordar la diferencia entre los conceptos de subdesarrollo e insercin externa,los cuales remiten respectivamente a las caractersticas de desarticulacin de la estructurasocioeconmica interna y a la dependiente y frgil posicin externa en el contexto internacional

de los pases subdesarrollados (o en desarrollo, segn la imprecisa expresin con que se lesdenomina oficialmente). Se trata, como vemos, de dos aspectos interrelacionados peroclaramente diferentes.

1. Polticas de reforma estructural e Iniciativas de Desarrollo Local

Las polticas de reforma estructural han tendido a mejorar el funcionamiento de los mercados,suprimiendo los obstculos y rigideces derivadas del sistema de regulacin estatistacentralizador del pasado. Algunas versiones simplistas, pero bien asentadas, de este tipo depolticas propugnan la necesidad del desmantelamiento del Estado (o las ventajas del Estadomnimo). Por el contrario, es necesario volver a inventarlo para que sea capaz de asumirnuevos roles que aseguren una mayor eficiencia y flexibilidad en su funcionamiento, como

tambin la incorporacin de nuevas formas de organizacin alejadas de la burocracia, ycercanas al territorio, en un contexto que obliga a adaptaciones sociales e institucionales en losprocesos de regulacin.

1 Las cifras oficiales existentes nos sealan que, de la estimacin del producto nacional brutomundial realizada por el Banco Mundial (1996), la parte que se comercializa internacionalmente esalgo menos del 20 por ciento. Es decir, ms del 80 por ciento de la produccin mundial que recogenlas cuentas nacionales es de mbito local o nacional. Hay que tener en cuenta, adems, que dichascifras constituyen solamente una aproximacin a la produccin mundial real, ya que dejan fuera,entre otras, las actividades productivas de autoconsumo, las que son una parte importante enamplias zonas de los pases en desarrollo. El sistema productivo mundial est constituido, portanto, por un conjunto heterogneo de actividades, parte de las cuales integran el ncleo

globalizado del mismo, junto a otro ncleo diverso y mayoritario de actividades que sedesenvuelven en mbitos y mercados locales y nacionales, el cual est protagonizadopredominantemente por micro, pequeas y medianas empresas.


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La adaptacin a los cambios permanentes y profundos, de la actual fase de transicinestructural, requiere esfuerzos notables no slo de las empresas y de las administracionespblicas, sino del conjunto de las organizaciones privadas, pblicas o del sector solidario.

El problema radica en que las polticas ortodoxas de ajuste estructural han dado absolutaprioridad a la bsqueda de la estabilidad macro econmica, al mantenimiento de los principalesequilibrios bsicos de carcter monetario y orientacin de las respectivas economas hacia los

mercados internacionales. Todo esto bajo el supuesto que as aseguran el desarrolloeconmico. Estas polticas han fundamentado en exceso acerca de la necesidad de reducir elEstado a un nivel mnimo y han procedido a la privatizacin extensiva de actividades einstituciones con la simplista suposicin de que el sector privado constituye siempre un actor yun mbito ms eficiente que la instancia pblica. En realidad, no siempre es as. El catico ydeficiente funcionamiento de la circulacin colectiva de microbuses para el transporte urbanoen Santiago de Chile (y consecuencias como el peligro en la circulacin vial y una alarmantecontaminacin ambiental) es slo un ejemplo que permite mostrar cmo, a veces, ladesregulacin y la privatizacin no pueden lograr criterios de eficiencia y calidad en laprestacin de servicios o en la produccin de bienes.

Los procesos de reforma estructural no han estado ni estn exentos de la presencia deideologas y mitificaciones que en poco ayudan a identificar los verdaderos retos y las

exigencias de adaptacin de actividades econmicas, empresas, organizaciones e institucionespblicas y privadas.

En este punto es conveniente insistir en que el funcionamiento de la actividad empresarial nose realiza en el vaco. Por el contrario, se encuentra en un determinado territorio o localizacingeogrfica, en un conjunto determinado de eslabonamientos productivos con proveedores deinsumos, por un lado, y con clientes y mercados, por otro. En otras palabras, es necesarioidentificar la localizacin de la empresa tanto en su territorio concreto, como en su clusterrespectivo.

La eficiencia productiva no depende tan slo de lo que ocurra al interior de la empresa, desdeel punto de vista de su reorganizacin inteligente, sino tambin del resultado de la dotacin, laorientacin y la calidad de las infraestructuras bsicas y de los servicios avanzados de apoyo ala produccin existente en su entorno territorial, como asimismo de la eficiencia que se alcanza

en el conjunto de las relaciones y las redes que existen en el clusteral que pertenece dichaempresa. Las empresas no protagonizan en solitario la pugna competitiva en los mercados,tambin compiten en el entorno territorial e institucional donde se encuentran, el cual explica laeficiencia productiva y la competitividad empresarial.

Algunos de los aspectos de un mercado de factores estratgicos que hay que construirterritorialmente, a travs de la concertacin estratgica pblica y privada para lograr disponerde entornos innovadores de calidad en los mbitos locales, son: La existencia de recursos humanos cualificados. La vinculacin del sistema de educacin y la capacitacin con el perfil productivo de cada

territorio. El acceso a lneas apropiadas de financiamiento para las micro, pequeas y medianas

empresas. La disponibilidad de servicios empresariales avanzados que permitan disponer de la

informacin acerca de los mercados y las tecnologas, las lneas de comercializacin, lacooperacin entre empresas, etc.

Insistir, por lo tanto, en el maniquesmo que contrapone las esferas privada y pblica, no es uncamino inteligente.

Una sociedad se organiza colectivamente con eficiencia o no lo hace. Ello es esencialmenteuna tarea colectiva, o ejercicio sistmico, que requiere instancias de concertacin entre actoresy mecanismos institucionales de organizacin econmica en cada territorio concreto. Lasuperacin de las rigideces y burocracia del viejo aparato estatal no se encuentra en elabandono de las instancias de regulacin en manos de un sector privado empresarial, cuyafinalidad ltima, el mximo lucro, no podr ser nunca el nico criterio organizador de lassociedades democrticas desarrolladas.

Tras varios aos de aplicacin de reformas macroeconmicas en Amrica Latina, dichaspolticas (pese a lograr un mayor control de los equilibrios bsicos) no han logrado asegurar la


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innovacin tecnolgica y de gestin de su tejido productivo y empresarial (mayoritariamentecompuesto por micro, pequeas y medianas empresas), como tampoco ha incrementado lacalidad de los recursos humanos y las relaciones laborales existentes ni prevenido ladegradacin del medio ambiente ni difundido el crecimiento econmico de forma msequilibrada en los diferentes territorios. En suma, no han mejorado el nivel de vida del conjuntode la poblacin.

No cuestiono en este texto la necesidad de continuar con las reformas orientadas a garantizarla estabilidad macro econmica y el funcionamiento de los mercados, pero el ajuste estructuralno puede limitarse a eso. Es necesario acompaar esos esfuerzos con un conjunto de polticasde nivel microeconmico, as como de adaptaciones socio-institucionales, desde el nivelmesoeconmico o intermedio, para estimular la creacin de espacios de concertacinestratgica de actores pblicos y privados, y construir entornos innovadores en cada territoriopara encarar los retos del cambio estructural eficientemente.

En estos dos ltimos decenios, ha surgido un conjunto diverso de Iniciativas de DesarrolloLocal, cuyo objetivo es generar actividades, empresas o nuevos empleos a travs de: El estmulo de la innovacin creativa y las iniciativas empresariales para facilitar, mediante

una decidida poltica desde la oferta, los necesarios micro ajustes en la actividad productivalocal.

La organizacin de redes de interdependencia entre empresas y actividades ligadas a losmercados.

El impulso de la diversificacin productiva basada, por un lado, en una diferenciacin ycalidad de productos y de procesos productivos; y por otro, en una mejor identificacin dela segmentacin de la demanda y la emergencia de nuevas necesidades y mercados.

La valorizacin de los recursos endgenos existentes en cada territorio. La bsqueda de nuevas fuentes de empleo, dejando de lado el supuesto tradicional que

vincula la solucin de los problemas del desempleo o el subempleo a la recuperacin delcrecimiento econmico. Actualmente este supuesto, que subordina las polticas de empleoa las de crecimiento econmico del producto, es cuestionado por la incesante incorporacinde innovaciones tecnolgicas y de gestin que ahorran mano de obra y generancrecimiento econmico y desempleo neto al mismo tiempo.

Estas Iniciativas Locales de Desarrollo (si bien son mltiples y diversas) han sido alentadasdesde diferentes territorios regionales o locales sin demasiado apoyo por parte de losgobiernos centrales. Su potencial transformador y de desarrollo est disminuido, porque anhoy no estn plenamente reconocidas en las estrategias nacionales de desarrollo de los pasescomo parte de los esfuerzos flexibles del ajuste ante el cambio estructural.

La recurrente simplificacin macroeconmica, y el habitual enfoque sectorial de la economanacional, no promueven esta visin novedosa, en la cual la economa nacional se contempla noslo como un conjunto de sectores, sino tambin como un conjunto de sistemas econmicoslocales. Si esto sucede en los pases desarrollados, en el caso latinoamericano la situacin esan ms incipiente, porque ni siquiera existe un esfuerzo de investigacin sistemtico acercade las propias experiencias de desarrollo econmico local en curso. Esta tarea, an pendiente,podra ayudar a deducir orientaciones solventes en este campo. En todo caso, el ncleo bsico

de este conjunto de Iniciativas de Desarrollo Local subraya la necesidad de acompaar losesfuerzos del ajuste macroeconmico con este tipo de ajustes flexibles, desde los diferentesmbitos territoriales, para definir las actividades de innovacin tecnolgica y gestin, as comotambin la necesaria cualificacin de recursos humanos de acuerdo al perfil especfico de lasactividades productivas y el tejido empresarial de cada territorio. Lo anterior implica subrayar lainnovacin y la capacidad propia de desarrollo local sobre las modalidades de redistribucindesde el mbito central.

La descentralizacin constituye una herramienta indispensable en este proceso, porque otorgacompetencias, recursos y responsabilidades a las diferentes instancias territoriales. Ellosupone: Movilizar a los actores sociales territoriales implicados en los procesos de desarrollo local

para construir los sistemas de informacin empresarial pertinentes en cada territorio.

Mejorar la base empresarial innovadora, la calidad y la orientacin de las infraestructurasbsicas.


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Coordinar los instrumentos de fomento para las micro, pequeas y medianas empresas,como tambin el acceso a las lneas de financiamiento para este colectivo de empresas.

Crear una institucionalidad apropiada para el desarrollo territorial como resultado de laconcertacin estratgica del conjunto de la sociedad local.

La gestin de las Iniciativas de Desarrollo Local exige, sobre todo, una mentalidad alejada de lalgica del subsidio y de la pasiva espera de una solucin venida de los poderes pblicos, lainversin extranjera, las grandes empresas, el sistema de proteccin social o la cooperacininternacional. Por el contrario, desde esta perspectiva se subraya la importancia de que lagente acte desde sus propios territorios a travs de la movilizacin de los diferentes actores yorganismos, tanto pblicos como privados. Por ello el fortalecimiento de las clulas bsicas deorganizacin de la ciudadana, las municipalidades, es tan importante.

Es necesario superar la frecuente identificacin de las actuaciones de mbito local o territorialcon polticas marginales o asistenciales. Es evidente la necesidad de contemplarlas desde lamisma lgica de desarrollo econmico para optimizar su articulacin con las reformasestructurales emprendidas, cuyo objetivo es complementar la eficacia de las mismas. En otraspalabras, los retos principales del ajuste residen en asegurar la innovacin tecnolgica y degestin del tejido productivo y empresarial existentes, el cual est compuesto mayoritariamentede micro, pequeas y medianas empresas. La insercin de slo algunos segmentos de las

actividades productivas al ncleo globalizado de la economa mundial no es suficiente paradifundir aquellas innovaciones tecnolgicas y sociales. Es preciso acompaar los esfuerzos delajuste macroeconmico (y la identificacin de nichos internacionales de mercado) conpolticas de corte territorial orientadas a objetivos de transformacin productiva de los sistemaslocales de empresas. Este es el motivo por el cual, en la denominada era de la globalizacin,es tan importante trabajar desde lo local.

El territorio no puede confundirse ni simplificarse con la visin de espacio homogneo queincorpora la macroeconoma convencional. El territorio es un actor decisivo de desarrollo sin elcual no es posible dar respuestas completas ni eficientes al actual cambio estructural.

B. CAMBIO ESTRUCTURAL Y ECONOMAS LOCALES

1. Impactos de los cambios estructurales en las economas locales

Las dimensiones del cambio estructural son mltiples, tales como la tecnolgica, la econmica,la social, la laboral, etc. Todas ellas exigen adaptaciones en diferentes planos o niveles, comoel econmico, el social, el institucional y el poltico.

Los cambios estructurales ponen a prueba la capacidad de las economas, las instituciones y elconjunto de actores sociales para adaptarse a las nuevas circunstancias y los condicionantesmediante la bsqueda de nuevas oportunidades para el despliegue de sus recursos ypotencialidades. Las polticas pblicas tratan de reforzar esos procesos de adaptacinestructural por medio de acciones dirigidas a mejorar: El funcionamiento de los mercados de factores (capital, recursos humanos, tecnologa)

para incrementar la productividad. La competitividad en los mercados de productos. La eficacia y eficiencia del sector pblico mediante el impulso de la reforma del Estado.

Estas polticas tienen una expresin sectorial, pero deben coordinarse territorialmente paraidentificar adecuadamente los problemas concretos del tejido empresarial que existe en cadambito local, el cual est compuesto mayoritariamente por micro, pequeas y medianasempresas (Mipyme). Ellas deben ser un objeto de atencin preferente para asegurarlessimilares condiciones de competitividad frente a la gran empresa, buscar la mayor difusinterritorial del crecimiento econmico y generar empleo e ingreso.

En el mbito sectorial, los cambios implican una reestructuracin de actividades maduras,como acero, textil, construccin naval, etc. En ellas, la aparicin de nuevos competidores obligaa la bsqueda de nuevas trayectorias o procesos productivos, la diferenciacin de productos

(incorporando mejor diseo o calidad) u otras alternativas que son el resultado de la suma delmayor conocimiento de tecnologas, mercados y mtodos ms eficientes y flexibles deorganizacin y gestin empresarial. Junto a esta necesidad de reestructuracin de los sectores


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maduros o sensibles, tambin han surgido otros sectores de tecnologa avanzada en loscampos de las telecomunicaciones, informtica, biotecnologa, nuevos materiales, energaslimpias, etc.

Los procesos de reconversin de los sectores maduros van acompaados de despidos demano de obra, principalmente de menor cualificacin que no suele estar en condiciones deocupar los nuevos empleos que surgen en las actividades de tecnologa ms compleja. Por

esta razn, los esfuerzos de cualificacin de recursos humanos constituyen un componentecrucial en el proceso de adaptacin estructural. El ritmo de destruccin de empleos supera lacapacidad de creacin de nuevos puestos de trabajo. El resultado es una tendencia neta deaumento del desempleo estructural, que tambin es un rasgo de las sociedades desarrolladasy que ayuda a explicar alguna de las causas de debilitamiento de las organizaciones detrabajadores, as como tambin la aparicin de actitudes polticas no solidarias ante la falta deproyectos emancipatorios que contemplen la emergencia de un nuevo tipo de sociedadesdonde el trabajo individual no sea el nico elemento capaz de garantizar la integracin social.

Como seal anteriormente, los cambios estructurales han estado acompaados (yciertamente alentados) por la aceleracin del proceso de globalizacin de la economa mundial.Por su parte, las reformas econmicas han reducido obstculos a la competencia y la inversinextranjera de manera ms efectiva de lo que han colaborado a reducir las barreras no

arancelarias, las cuales siguen impidiendo, en gran medida, el acceso de productos decisivosen las exportaciones de pases en desarrollo a los mercados de los pases desarrollados.

A finales de los aos ochenta, la inversin extranjera creci de una manera considerable entrelos pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Elloestuvo acompaado de un aumento importante de los intercambios entre grandes empresas yen su interior (flujos intrafirma). Esta globalizacin de actividades, en los principales bloquesde pases desarrollados y en las grandes empresas, se constituy como una generacincreciente de riqueza producida y distribuida a travs de un sistema de redes de empresasinterconectadas en ese ncleo globalizado. Conviene no olvidar, sin embargo, que ello afect aslo una parte reducida de la produccin mundial, ya que el 80 por ciento de la produccinmundial, en promedio, sigui desenvolvindose en los mercados de mbito local o nacional. Latensin competitiva internacional tambin introdujo progresivamente mayores exigencias entodos los mercados, porque los procesos de adaptacin estructural y globalizacin expusierona mayores exigencias de eficiencia productiva y competitividad no slo a las actividadesindustriales, sino al conjunto de la economa, en el mbito rural o urbano y en el sectoragrcola, minero y de servicios2.

Las exigencias conjuntas del cambio estructural y la globalizacin exponen al conjunto deterritorios a mayores retos y desafos, porque las ventajas competitivas dinmicas no se basantanto en la dotacin de recursos naturales abundantes o los salarios bajos, como en laintroduccin de componentes de innovacin tecnolgica, organizativa y de informacinestratgica, la que requiere una atencin crucial en la cualificacin de los recursos humanoscomo apuesta de futuro. Esto es lo que hace tan necesaria la construccin de entornosinnovadores, en cada territorio, para fomentar las actividades empresariales existentes.

Para mantener la eficiencia productiva y competitividad, es crucial mantener la tensin por la

innovacin incesante, lo cual es un ejercicio que no slo compete a las empresas, sino a lasrelaciones de las empresas entre s y, sobre todo, a las relaciones de las empresas con supropio entorno territorial. Si esto es vlido para todo tipo de empresas, lo es mucho ms paralas micro, pequeas y medianas empresas que por s solas no pueden acceder a los serviciosavanzados de apoyo a la produccin que hoy requieren los procesos de innovacin productivay empresarial.

Las Mipyme deben encontrar, en su entorno territorial inmediato, los insumos estratgicos parala innovacin productiva y de gestin, tales como la informacin acerca de: Tecnologas y mercados.

2 La distincin tradicional en la economa entre sectores primario, secundario y terciario, resulta cadavez de menor inters como instrumento analtico para iluminar la eficiente toma de decisiones, ya

que las actividades no estn agrupadas de dicha forma en la realidad econmica, sino en conjuntoscoherentes de eslabonamientos productivos donde se mezclan las actividades procedentes decualquiera de los sectores arriba citados.


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Asesora en gestin empresarial y tecnolgica. Prospeccin de mercados y logstica comercial. Capacitacin de recursos humanos. Cooperacin empresarial. Lneas de financiacin de capital riesgo y sociedades de garanta recproca y de avales.

De esta forma las Mipyme podrn desplegar redes locales con proveedores, clientes, entidadesde consultora, capacitacin u otras, para captar las externalidades derivadas de laasociatividad, la proximidad territorial, las economas de aglomeracin y las derivadas de lasrelaciones entre socios y colaboradores (partenariado) en el territorio. Con todo ello lograrreducir los niveles de incertidumbre y los costos de transaccin. El territorio y el medio local seconvierten, de este modo, en un lugar de estmulo de innovaciones y amplificacin deinformaciones, porque actan suministrando recursos estratgicos y externalidades positivaspara la eficiencia productiva y la competitividad empresarial.

Entre los factores estratgicos, para la construccin de estos entornos innovadores territoriales,podemos diferenciar algunos de naturaleza tangible, tales como la composicin sectorial de labase econmica local, los tipos y tamao de empresas, la estructura y nivel de costos y preciosde los factores, la naturaleza de los productos y los procesos productivos, el medio ambiente,las infraestructuras fsicas, etc. Y por otra parte, podemos distinguir factores de naturalezaintangible que dependen de la capacidad de los empresarios y de los actores locales engeneral, tanto pblicos como privados, para crear o mantener las condiciones einstitucionalidad apropiadas para el fomento de las innovaciones productivas y de gestin.Estos factores actan a travs del despliegue de acuerdos de concertacin estratgica y suconcrecin en instituciones o agencias de desarrollo local. Ellos son determinantes en el xitode las Iniciativas de Desarrollo Local.

Todos estos procesos de destruccin creadora de actividades econmicas locales hanexistido siempre, aunque actualmente se producen ms radical y aceleradamente, y afectan aamplios colectivos de poblacin y territorios. Sus impactos son mayores con relacin aldesempleo tanto en los pases en desarrollo, como en los pases desarrollados. La intensidadde tales impactos vara de acuerdo al perfil productivo territorial, al medio (rural o urbano) uotras caractersticas especficas.

En el medio urbano, con diferencias notables segn los distintos tipos de ciudades, estoscambios estructurales afectan a su evolucin. En estas ciudades se reflejan, por una parte, losprocesos de desindustrializacin o la inmigracin procedente de la crisis del medio rural (con elconsiguiente declive de algunos barrios y el incremento de problemas urbanos); y por otraparte, el crecimiento en otras reas urbanas donde se concentran los servicios financieros, losservicios avanzados a empresas o las zonas residenciales para los grupos de alto ingreso. Deeste modo y simultneamente, se produce la coexistencia de economas externas derivadas dela aglomeracin de actividades del terciario avanzado (que se concentra en algunas reas obarrios de las ciudades medias y grandes) junto con des-economas que son el producto de lamisma aglomeracin urbana. Algunas de las consecuencias de este fenmeno son elincremento de problemas y violencia social, la degradacin del medio ambiente, etc.

En el medio rural el panorama es diferente, ya que la crisis de la agricultura tradicional, la

temporalidad de los trabajos agrcolas, la despoblacin ocasionada por la emigracin (enespecial del contingente ms joven a las ciudades), el dficit de infraestructuras bsicas y deservicios personales y empresariales, el deterioro del medio ambiente por el uso reiterado deprcticas de cultivo inapropiadas y la deforestacin provocada por la falta de fuentes deenerga alternativas, son problemas que por lo general sitan las posibilidades de gestinmunicipal en escenarios bien adversos. No obstante, existe una potencial vinculado a unamayor valorizacin social del espacio rural desde el punto de vista de la produccin de losbienes ambientales, as como tambin de las posibilidades de diversificacin productiva a partirde actividades de origen agrcola, ganadero o forestal, la artesana o la pesca artesanal, lasdiversas opciones de turismo rural o turismo ecolgico. Estas alternativas deben contemplarseen el impulso del desarrollo econmico local en el medio rural, el cual no es slo escenario dela actividad agraria.

Actualmente las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologas de la informacin son muchomayores, como los modernos sistemas de informacin geogrfica. Estas nuevas tecnologasdeben ser usadas para indagar acerca de nuevas oportunidades de diversificacin productiva y


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generacin de empleo e ingreso, en el mbito rural, para lograr mantener una relacinequilibrada entre la poblacin rural y su territorio. Ello tambin es necesario desde el punto devista del sustentamiento ambiental.

Los impactos del ajuste estructural son muy diferentes en los distintos territorios. En algunoscasos encontramos la crisis de sectores industriales maduros (como la siderurgia, construccinnaval, qumica bsica, sector textil, o extraccin de carbn, entre otros), ante lo cual la gestin

del desarrollo econmico local debe enfrentar problemas de reconversin industrial yrecalificacin de recursos humanos, lo cual requiere de importantes apoyos desde las esferasde la administracin pblica, central y regional. En otros casos, encontramos economaslocales que pueden aprovechar las nuevas oportunidades creadas por las tendencias dedinamismo existentes en el contexto global (como es el caso de territorios situados en losnuevos corredores de comercio, turismo internacional o en la cercana de las reasmetropolitanas dinmicas). En estos casos se deben resolver problemas provocados por elcrecimiento y la presencia de inversiones forneas, mediante la articulacin de estas ltimascon las actividades productivas y los recursos locales. Tambin pueden darse situacionesmixtas, en las cuales se combinan, en algunos territorios, ambas situaciones de declive dealgunos sectores junto a la emergencia de nuevas oportunidades.

2. Las adaptaciones flexibles al cambio estructural en el territorio

En los ltimos veinte aos, desde el nacimiento de los distritos industriales italianos, endiversos pases de Europa Occidental han emergido importantes iniciativas locales queconstituyen, en la prctica, ejercicios de adaptacin flexible a las nuevas y mayores exigenciasy dificultades de la reestructuracin o ajuste estructural. Estas iniciativas locales secaracterizan por su intento de buscar un mayor aprovechamiento de los recursos endgenospor medio de una mejor articulacin en redes de los diferentes actores socioeconmicoslocales, tales como empresas, universidades, municipalidades, centros tecnolgicos,consultoras, entidades financieras, etc. Su objetivo es incorporar mayores contenidos deintangibles en el valor agregado de conocimientos concretos en la actividad productiva y lagestin empresarial. Todo ello mediante la mejor vinculacin entre los sistemas de educacin ycapacitacin con el perfil del sistema productivo local, el mejoramiento de la comercializacin,el diseo y la calidad de los productos, etctera.

La construccin de entornos innovadores territoriales (mediante una poltica combinada defortalecimiento de las administraciones locales y el fomento de las micro, pequeas y medianasempresas) es un eje estratgico fundamental de las iniciativas de desarrollo local, en las cualesla decisin y lucidez de los responsables locales y regionales son un aspecto crucial.

Estas experiencias de desarrollo local, entre las cuales los distritos industriales italianos y lasagencias de desarrollo regional o local en Espaa son, quizs, los casos ms emblemticos,muestran una diversidad de trayectorias y formas de organizacin de la produccin y losmercados. No obstante, tienen muchos rasgos comunes que convienen resear: Un territorio de referencia con una cierta homogeneidad donde operan redes de actores

con comportamientos identificables e independencia de decisin y donde funciona un

aprendizaje dinmico que permite a los actores locales modificar sus comportamientos,segn los cambios en el contexto externo, para que busquen soluciones apropiadas a lasnuevas situaciones.

Modos de coordinacin institucional ms o menos formalizados, as como tambin recursosde cooperacin e intercambios entre empresas locales, los que combinan relaciones deasociatividad y mercado.

Una actitud social favorable ante la innovacin tecnolgica, como asimismo capacidadesespecficas para la misma al interior de una cultura local de desarrollo que es capaz deproducir sinergias locales y aprovechar impulsos externos favorables.

Dotacin de factores de produccin intangibles, tales como el saber hacer, la existencia decentros de investigacin y desarrollo (I+D) prximos a los ncleos empresariales decisivos, lacultura tcnica, etc. stos constituyen la base

Un mercado de trabajo local flexible, transparente y dinmico, capaz de proporcionarseales claras y rpidas para asegurar permanentemente el suministro de informacin parala cualificacin de los recursos humanos y el diseo de itinerarios personales para el


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empleo, asimismo una mano de obra mvil, especializada y polivalente, abierta a lainnovacin, a la cultura tcnica y al espritu de empresa.

La existencia de organismos de desarrollo local como resultado de la concertacin pblicay privada de actores territoriales, los cuales implementan los acuerdos por el desarrollo y elempleo en el mbito local, y son respaldados por autoridades locales dinmicas y lcidasrespecto a su importante rol como catalizadoras y animadoras de tales iniciativas.

En algunos casos, estas iniciativas innovadoras descansan en sistemas de redes de pequeasy medianas empresas que constituyen verdaderos distritos. En otras, pueden coexistir con lapresencia de grandes empresas, las cuales subcontratan localmente algunas actividadessustantivas de la base econmica local. Tambin existen situaciones donde la lgica funcionaly sectorial de la gran empresa domina toda la escena, imponiendo su propio ritmo al conjuntode la economa local; o bien, se sita en ella a modo de enclave con limitados o reducidosefectos de difusin hacia el resto de las actividades econmicas locales.

Como vemos, las nuevas exigencias de la actual fase de reestructuracin o ajuste estructural,unidas a los impactos derivados del despliegue de los procesos de globalizacin econmicainternacional, provocan un conjunto de situaciones bien complejas y diferenciadas en el mbitolocal. Es por ello que no es posible dar respuestas eficientes (desde una aproximacincentralista y sectorial) ante situaciones econmicas tan diversas. Por el contrario, se requiere

un diseo de polticas en el que las administraciones locales (regionales, provinciales ymunicipales) intervengan como actores decisivos en el ejercicio de concertacin de actorespblicos y privados para hacer frente a las diferentes situaciones. En tal sentido, cabe citartambin la reducida validez de la informacin recolectada desde las instancias centrales, que leimpide constituirse en una herramienta apropiada para la actuacin en el mbito local por suexcesivo nivel de agregacin. Dicho tipo de informacin econmica se ocupa, adems, de losresultados del proceso econmico, cuando lo que se requiere, desde el punto de vista deldesarrollo local, es una informacin estratgica sobre capacidades de desarrollo en cadaterritorio para poder adoptar polticas inteligentes ante la complejidad del cambio estructural, enun escenario crecientemente globalizado.

En suma, el desarrollo no se difunde basado en la gran empresa, la produccin a gran escala yla gran concentracin urbana. Tambin se despliega por una va ms difusa: a travs de

diversas iniciativas basadas en sistemas locales de empresas o distritos, los cuales tambinmuestran su eficiencia en la organizacin productiva al tiempo que indican cmo es posibleimpulsar y protagonizar polticas de desarrollo desde los territorios.

Para finalizar, en este punto debo hacer alusin a la pervivencia de las simplificacionesideolgicas que existen en las interpretaciones habituales de los discursos neoliberalconservador y marxista tradicional. El primer discurso tiende a reducir la compleja realidadsocioeconmica a un cuadro macroeconmico monetario, en el cual estn ausentes losactores, el territorio, el medio ambiente, las instituciones o la cultura. Y el segundo, confunde elncleo globalizado de la economa mundial con la totalidad de la misma, despreciando laimportancia de las Mipyme, la produccin y los mercados de mbito local, los cualessencillamente no son considerados o se identifican como economa informal o fracciones decapital irrelevantes. Estos discursos simplificadores, igualmente despreciativos con lainvestigacin emprica, no permiten deducir una propuesta sustantiva desde el punto de vista

del desarrollo econmico.La simplificacin conservadora, al menos, insiste en la estabilidad macroeconmica, la cual esuna condicin necesaria, aunque no suficiente, para lograr la innovacin tecnolgica yorganizacional que requieren los procesos de desarrollo en la base productiva y empresarial.

C. TIPOLOGA Y CARACTERSTICAS DE LAS INICIATIVAS DE DESARROLLOLOCAL

Se deben distinguir tres tipos en las iniciativas locales que han surgido en diversos pasesdesarrollados, en estos dos ltimos decenios. Esta clasificacin debe realizarse de acuerdo alobjetivo principal de las mismas: la creacin de empleo, el desarrollo de nuevas empresas o el

desarrollo econmico local en un sentido amplio.


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1. Iniciativas Locales de Empleo (ILE)

Desde el inicio de los aos ochenta, las Iniciativas Locales de Empleo han surgido como elresultado de la conjuncin de esfuerzos en el mbito local para tratar de encarar el crecienteproblema del desempleo provocado por la actual crisis estructural y la destruccin neta deempleo. Dichas iniciativas tratan de dar respuestas apropiadas, en cada territorio, a las

circunstancias especficas del desempleo. Sin embargo, no han sido exitosas porque laaproximacin desde el nivel central y las polticas macroeconmicas y sectoriales no soncapaces de resolver este problema provocado por la actual revolucin tecnolgica y de gestin.

2. Iniciativas Locales de Desarrollo Empresarial (IDE)

Estas Iniciativas surgieron adicionalmente a las Iniciativas Locales de Empleo como elresultado de la mayor valorizacin social del papel de la pequea empresa, el reconocimientode su importancia en la creacin de empleo e ingreso y la necesidad de una difusin territorialms equilibrada del crecimiento econmico. Su objetivo es la promocin de valores culturalesfavorables al espritu empresarial innovador, la creatividad y la asuncin del riesgo, paraestimular el nacimiento de empresas en grupos de poblacin tradicionalmente alejados de

estas prcticas y actitudes (como los desempleados, las mujeres, los jvenes o losinmigrantes).

Las IDE buscan acabar con la lgica de subsidio, o la pasividad de los actores sociales, paraestimular la necesidad de dar respuestas propias que estn basadas en una optimizacin delas potencialidades existentes en el territorio. Algunas iniciativas de este tipo son las de redeslocales o agencias de formacin, apoyo y seguimiento para la creacin de empresas, al igualque los programas de ayuda para la creacin de empleos independientes o de pequeasempresas por los propios desempleados.

3. Iniciativas de Desarrollo Local (IDL)

Estas Iniciativas suponen un paso adicional a las ILE y a las IDE, las cuales resultaban

insuficientes para provocar procesos de desarrollo dinmico en el mbito local.Las IDL tratan de enfocar, de forma ms integral, los diferentes problemas de la cualificacinde los recursos humanos locales para el empleo, la innovacin de la base productiva y el tejidoempresarial existente en el mbito local. Ellas coordinan y reemplazan, en un cuadrocoherente, las iniciativas locales dispersas que haban surgido en la bsqueda de empleo y enla promocin de empresas en el mbito local. A travs de estas iniciativas, el desarrolloeconmico es entendido como un proceso en el cual los actores o instituciones locales semovilizan para apoyar las diferentes acciones, tratando de crear, reforzar, preservar actividadesy empleos, utilizando los medios y recursos del territorio.

D. RASGOS ESPECFICOS DE LAS INICIATIVAS DE DESARROLLO LOCAL (IDL)

Las IDL estn orientadas a mejorar las condiciones del entorno local mediante la construccinde un ambiente territorial favorable a la actividad empresarial innovadora. Ponen el nfasis noslo en los indicadores habituales de resultados cuantitativos, sino en los aspectos cualitativosy extra econmicos (sociales, culturales y territoriales), los cuales son integrados como factoresaglutinantes. Las IDL facilitan el desarrollo por su capacidad para buscar soluciones desde elpropio mbito territorial mediante un aprovechamiento de los recursos endgenos existentes yla vinculacin en redes de los diferentes actores socioeconmicos locales. De este modo,rechazan la visin habitual del desarrollo como resultado de una secuencia nica de transicinhacia la industrializacin, la urbanizacin y la gran empresa, subrayando la diversidad desituaciones y estrategias de desarrollo posibles en cada territorio.

Las IDL tienen un contenido territorial porque responden a problemas identificados localmente.

Son concebidas para alcanzar objetivos locales y ser protagonizadas por actores locales. Ellolas diferencia de las actuaciones de desarrollo regional, como las iniciativas de los gobiernos yadministraciones centrales, las cuales esencialmente tienen finalidades redistributivas.


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Otro de sus rasgos especficos es la conviccin de que las disparidades entre economaslocales son el reflejo de las diferencias que existen entre las capacidades de iniciativa frente alos problemas o contexto existentes, los cuales no se explican por las diferentes tasas decrecimiento del producto (que constituyen slo un resultado del proceso de desarrollo). Estadiferencia entre la informacin acerca de las capacidades de iniciativa, que no se limitan almbito econmico exclusivamente, e informacin acerca de resultados, es crucial. Por lo

general, la informacin econmica disponible tiende a referirse a los resultados del proceso y,de forma menos sistemtica y precisa, a las capacidades de iniciativa y caractersticas queexplican el proceso de desarrollo local, sus recursos, actores y potencialidades. Ello obliga alas IDL a abordar, desde el inicio, una decidida concentracin de esfuerzos y recursoshumanos para cubrir esta laguna informativa, ya que sin una precisa identificacin de laproblemtica econmica territorial y sus potencialidades, no resulta posible decidir losinstrumentos y polticas apropiadas.

Como se aprecia, las IDL poseen una visin ms integradora que la habitual percepcinsectorial de la economa, porque articulan en el territorio los diversos planos (econmico,social, medioambiental, cultural, e institucional), tratando de dar a ese conjunto una coherenciamayor en la estrategia de desarrollo local. Esta voluntad de integracin se basa en la idea deque no es correcto deslindar las polticas econmicas, sociales o ambientales, ya que todasellas son parte de las polticas de desarrollo, por una parte; y por otra, las polticas sociales oambientales no son ninguna traba para el desarrollo econmico, sino una inversin estratgicadel mismo. En efecto, la valorizacin del recurso humano es la variable decisiva de la apuestade futuro, as como tambin la evaluacin previa para la eleccin de las opciones quepromueven la preservacin del medio ambiente.

Esta integracin de diversas facetas no puede plantearse eficientemente desde una instanciacentral. Ella requiere de una aproximacin desde cada territorio, o mbito local concreto, paralograr la coordinacin apropiada de los recursos internos y externos, que deben sermovilizados principalmente por la concertacin estratgica de actores territoriales, pblicos yprivados. Junto a este rasgo de integracin territorial de actividades e instrumentos de las IDL,se debe aadir el fomento de la diversificacin productiva, como factor de solidez de laeconoma local, para reducir los excesivos niveles de vulnerabilidad o dependencia externa.Este esfuerzo de diversificacin productiva obliga a la dotacin, en el entorno innovador

territorial, de organismos dedicados a promover estas iniciativas y posibilidades dediversificacin. Por ello los centros de empresa e innovacin o los parques tecnolgicos sonherramientas tiles. Est claro que las economas y sociedades locales ms diversificadasposeen una mayor capacidad para enfrentar los cambios y generar efectos multiplicadoresinternos, desde el punto de vista de nuevas actividades productivas y nuevas fuentes deempleo e ingreso.

Otra caracterstica importante de las IDL se refiere a su desenvolvimiento a partir de una lgicade proyecto: no responden a una secuencia previamente planificada y definida, sino queproceden mediante ajustes sucesivos, paso a paso, segn decisiones que los propios actoreslocales y las instituciones existentes decantan. Un planteamiento de este tipo tiene una mayorcapacidad para responder adecuadamente a los cambios e incertidumbre del contexto actual, ala complejidad de los problemas, a los funcionamientos imprevisibles de los mercados y a los

comportamientos aleatorios de los actores. Ello tambin permite traducir con ms rapidez lasideas y las oportunidades en acciones, adaptndolas a los entornos especficos y lascircunstancias cambiantes. Este modelo de intervencin, como resultado de adaptaciones yexploracin incesantes, requiere de competencias y habilidades precisas, porque descansa enel aprendizaje por la experiencia o la transferencia de las mejores prcticas como guas para laaccin.

Esta concepcin del desarrollo es claramente diferente del planteamiento que confa slo enlas fuerzas del mercado (la mano invisible) para organizar los elementos de la oferta y difundirequitativamente el empleo y el ingreso sin necesidad de intervencin pblica, como de laplanificacin centralista y su burocrtico andamiaje de instrumentos y recursos organizadosverticalmente, desde las instituciones pblicas centrales, para promover los procesos dedesarrollo. En este segundo caso, no me estoy refiriendo tan slo a la fracasada prctica en lospases del socialismo real, sino tambin al funcionamiento centralista y jerarquizado de las

administraciones pblicas en los pases latinoamericanos y caribeos.


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Las IDL suponen una gestin flexible que trata de corregir, al mismo tiempo, las imperfeccionesde los mercados que restringen el potencial de desarrollo y las posibilidades de innovacin delas Mipyme, como tambin los efectos indeseables de las intervenciones pblicas centralistas,la rigidez burocrtica y reglamentaria o la sumisin a los ciclos electorales, entre otrosaspectos. La puesta a punto de entidades mixtas, como agencias de desarrollo local (oregional) entre actores pblicos y privados, situadas entre el mercado y la jerarqua, y capaces

de corregir estos tipos de imperfecciones, constituyen otra caracterstica importante en lasIniciativas de Desarrollo Local.

1. Campos de accin, proyectos y actores de desarrollo econmico local

En un sentido amplio, el desarrollo econmico local es el resultado de las decisiones y lasactuaciones que se despliegan en tres mbitos distintos: Las actuaciones internas a las empresas, tales como las decisiones de inversin, la

cualificacin de los recursos humanos, el mejoramiento de la organizacin y gestinempresarial, etc.

Las actuaciones realizadas de forma asociativa (creacin de redes) entre empresasvinculadas entre s, a travs de eslabonamientos productivos o pertenecientes a sectores

conexos. Las relaciones existentes entre las empresas y su entorno territorial, el cual debe facilitar el

acceso a los servicios avanzados de apoyo a la produccin y poseer los componentes deinfraestructura de calidad apropiados.

Las actuaciones externas a las empresas que dotan al territorio o al mbito local de mayorescapacidades para estimular su base econmica y mejorar el clima innovador empresarial,involucran campos de accin muy diversos, tales como los relativos a la calidad y orientacinde las infraestructuras bsicas, la gestin no especulativa del suelo, la formacin y el empleo,la creacin y fomento de empresas, la difusin de la investigacin y desarrollo (I+D), lafinanciacin de las Mipyme, la coherencia entre las polticas sectoriales y territoriales, lapromocin comercial, el estmulo de la cultura local de desarrollo, etc. Hasta las actuacionestradicionalmente consideradas como propias de las esferas social, urbanstica o ambiental

(tales como los programas frente a la pobreza, la poltica de vivienda o las actuaciones a favordel medio ambiente) pueden ser replanteadas desde la perspectiva del desarrollo econmicolocal para asegurar su mayor eficiencia y eficacia con relacin a sus objetivos. En cada uno deestos diversos campos de accin es posible identificar proyectos especficos, de diferentetamao o envergadura. Los actores locales pueden ser pblicos, privados o mixtos. Losprincipales actores pblicos locales son las autoridades subnacionales (municipales,provinciales y regionales). Otros actores pblicos relevantes pueden ser las universidades, losliceos tcnicos, los centros de extensin tecnolgica, los institutos de capacitacin, lasempresas de consultora empresarial, las entidades financieras pblicas, etc. Entre los actoresprivados hay que sealar las asociaciones y cmaras de empresarios, las entidades financierasprivadas, las cooperativas de trabajadores y campesinos, los sindicatos, los centros decapacitacin, las universidades privadas, las ONG, etc. Las agencias de desarrollo local oregional son una de las expresiones de la institucionalidad concertada entre los diferentes

actores sociales territoriales ms importantes.Finalmente hay que sealar que la transferencia de recursos, competencias yresponsabilidades hacia las administraciones locales (que implica el despliegue de losprocesos de descentralizacin) o hacia organismos privados o mixtos (segn el resultado delos procesos de privatizacin) supone una modificacin del reparto de papeles y relacionesentre los diferentes actores pblicos y privados. El avance de estos procesos dedescentralizacin y privatizacin suele afectar ms a las acciones diseadas y puestas enmarcha por actores locales (a veces financiadas por programas nacionales) que a losproyectos elaborados desde el nivel central (como los de infraestructura). En todo caso, enocasiones no resulta fcil disociar las iniciativas locales de las acciones emprendidas en elmarco de las polticas regionales o sectoriales que tienen su despliegue en el territorio encuestin.


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2. Componentes de las IDL

Las Iniciativas de Desarrollo Local subrayan algunos componentes principales tales como: La cualificacin de los recursos humanos. La construccin de redes e institucionalidad para reforzar el funcionamiento de los

mercados. El fomento de las Mipyme y la creacin de nuevas empresas. La construccin de entornos innovadores en el mbito territorial. La importancia de los factores intangibles como elementos de xito en dichas iniciativas. Los niveles de cualificacin, calidad y flexibilidad de los recursos humanos son

determinantes en la capacidad de las empresas para enfrentar las mutacionesestructurales.

Dichas aptitudes no son nicamente de naturaleza tcnica o profesional, tambin requierencapacidades de gestin empresarial e innovacin, as como habilidades para analizar yresolver problemas, para generar confianza en las negociaciones y el establecimiento deacuerdos de cooperacin, etc. Por eso es que la adquisicin de tales competencias plantea, ala cultura local y a los sistemas de educacin bsica y capacitacin profesional en el mbitoterritorial, exigencias de calidad y adaptacin precisos. Entre otros aspectos, es esencial la

aptitud del sistema educativo para estimular, desde la escuela, el pensamiento creativo y lasactitudes favorables al cambio y la innovacin, as como la formacin empresarial. Todo ellorequiere formas de aprendizaje adecuadas a cada contexto y medio territorial.

La capacidad para identificar nuevos productos y procesos productivos, as como nuevossegmentos de mercado o nuevas oportunidades de negocios, depende, sobre todo en el casode las Mipyme, de la construccin de mecanismos de cooperacin e institucionalidad quefaciliten la formacin de redes entre empresas y la mayor eficiencia en los eslabones existentesentre las mismas y otros agentes decisivos. Por eso es que la construccin de un entornoterritorial que facilite estas relaciones de subcontratacin de empresas y agentessocioeconmicos resulta tan importante. No se cuestiona con esto el principio genrico de queel mercado sea el mejor sistema de gestin entre la oferta y la demanda, pero es necesariointervenir para ayudar a la construccin de tales mecanismos de mercado, o para la correccin

de sus imperfecciones, ya que dicho funcionamiento nunca es genrico o abstracto, sino quese sita en un contexto institucional determinado.

La construccin de redes de cooperacin entre empresas, y entre ellas y su entorno, paraacceder a los servicios avanzados a la produccin, permite reducir significativamente los costesde transaccin e incrementar la eficiencia en los mercados de servicios y factores estratgicos.En esto consiste la eficacia de las bolsas de contratacin de empresas, la existencia dedistritos industriales o de sistemas locales de empresas: facilitar los conocimientos y lainformacin, desde el lado de la oferta productiva y empresarial, en el mbito territorial. Deigual modo, tambin pueden ser creados, del lado de la demanda, redes u organismos capacesde facilitar la identificacin de los diferentes segmentos de mercado o de las nuevasoportunidades existentes en nuevos campos, tales como el medio ambiente, los serviciossociales, la rehabilitacin urbana o la cultura, los cuales tambin son campos para undespliegue posible de nuevas iniciativas de desarrollo econmico local y empleo.

La importancia del fomento a las Mipyme, y a la creacin de empresas, constituye otrocomponente esencial de las IDL. Como sabemos, en el paradigma posfordista actual, eltamao de la empresa no es el factor determinante ni la garanta de su xito. Hoy da el ptimode produccin no est relacionado nicamente con el logro de economas de escala, sino conlas economas de gama, diferenciacin y calidad. En definitiva, resulta crucial el acceso alconocimiento e informacin estratgica sobre tecnologas, mercados, etc. Todo ello para poderasegurar un funcionamiento con eficiencia productiva y capacidad de adaptacin rpida(flexibilidad) ante escenarios saturados de elementos de incertidumbre y cambio.

Suele decirse que las pequeas empresas poseen una mayor facilidad que las grandes paraefectuar procesos de adaptacin ante escenarios cambiantes. Pero ello depende de la calidadde los componentes del entorno territorial, los cuales deben permitir que dichas empresaspuedan acceder a los servicios de informacin de tecnologas, productos y mercados.

Dado que la inmensa mayora de las empresas existentes en Amrica Latina y El Caribe sonMipyme, la existencia de entornos territoriales innovadores constituye una cuestin


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determinante para poder fortalecer la base principal de la economa local. Esto es importantesobre todo desde el punto de vista de empleo, ingreso y una distribucin territorial msequilibrada.

Finalmente es importante subrayar la importancia de los factores de carcter intangible en lasIniciativas de Desarrollo Local, tales como la composicin sectorial, las diferencias en loscostes de produccin, o la dotacin de infraestructuras bsicas, entre otros, que explican

solamente una parte de las diferencias existentes entre las economas locales. Algunoscorresponden al funcionamiento interno de las empresas, como la calidad de las relacioneslaborales o la direccin empresarial no autoritaria, la cualificacin y flexibilidad de los recursoshumanos implicados, la capacidad para identificar los segmentos de mercado, etc. Otros, sonexternos a las empresas y especficos del entorno local, como la cooperacin entre empresas,la existencia de redes entre diferentes actores socioeconmicos locales o la cultura local dedesarrollo. En las IDL estos factores intangibles, la mayor parte de los cuales son de carcterextraeconmico, resultan decisivos: son resultado de la concertacin estratgica de actoreslocales y se refieren fundamentalmente a los siguientes aspectos bsicos: Existencia de un liderato, en el mbito local, con capacidad de convocar y movilizar a los

diferentes actores sociales de la colectividad y de intermediar con las autoridadessuperiores al mbito local.

Conciencia y participacin amplia de la comunidad local, sensibilizacin de los diferentesactores en torno a las IDL y elaboracin de una imagen activa y dinmica del propioterritorio.

Diagnstico de las fortalezas y debilidades, as como de las oportunidades y amenazas delterritorio en cuestin que permita la definicin de orientaciones estratgicas claras, junto aldiseo de objetivos y polticas.

Estrategia de desarrollo elaborada sobre la base de la cooperacin de los propios actoreslocales, pblicos y privados, en un proceso capaz de generar confianza mutua ydeterminados consensos bsicos con relacin al desarrollo econmico local y el empleo.

Existencia de una agencia de desarrollo local, o regional, que sea el resultado de laconcertacin de actores pblicos y privados. sta debe ser gestionada por los encargadosde ejecutar los proyectos y de constituir un foro permanente para reforzar los asensosbsicos antes aludidos.

Conocimiento del mercado de trabajo local y regional, como tambin de las relacionesentre la capacitacin, el empleo, el desarrollo empresarial y el perfil productivo del territorioen cuestin, as como una gestin conjunta, realizada con los diferentes actores einstituciones territoriales, de los desajustes existentes en este campo.

Sensibilidad acerca de la importancia de los factores culturales y de la necesidad de alentarlas aptitudes creativas e innovadoras en la cultura local.

Concepcin amplia del desarrollo que contemple de forma integral los aspectos sociales yambientales como parte del mismo proceso de desarrollo de la economa local.

Reconocimiento de que el desarrollo es un proceso dinmico continuado, sometido acambios e incertidumbre, lo cual reclama una participacin permanente de la comunidadpara buscar las adaptaciones oportunas ante los cambios.

3. Evaluacin de las estrategias locales y regionales

Las IDL son reconocidas como portadoras de innovaciones, creatividad, fomento del esprituempresarial, con capacidad para reforzar los procesos de asociacin de empresas yconcertacin entre diferentes actores sociales locales. Con todo ello, estas iniciativas estimulanpropuestas concretas de adaptacin ante los cambios estructurales. Sin embargo, muchasveces ellas se quedan en un nivel experimental o como casos aislados, logrando modificarescasamente los modos tradicionales de intervencin econmica global. Se requiere siempreun lapso relativamente amplio para poder apreciar sus resultados, ya que muchos de losfactores de cambio constituyen inversiones de medio y largo plazo.

Tampoco es una tarea fcil reproducir con xito las condiciones de las IDL en otros territorios.En realidad, no hay recetas apropiadas. Sin embargo, es interesante destacar algunasexperiencias exitosas. En EE UU y en los pases de la Organizacin para la Cooperacin yDesarrollo Econmico, se pueden observar algunas experiencias con resultados bastante


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rotundos. En EE UU, los estados con mejores indicadores desde el punto de vista de empleo,ingreso, calidad de las relaciones laborales, justicia social y calidad de vida, no son aquellosque redujeron los costes de produccin y los salarios bajos con el apoyo de subvencionesfiscales a las empresas, sino los que han estimulado la vitalidad empresarial mediante elfomento de capacidades de desarrollo (tales como la calidad de los recursos humanos,innovacin tecnolgica, infraestructuras bsicas, lneas apropiadas de financiamiento, etc.).

En gran medida, estos avances son el resultado de polticas regionales o locales dinmicas,adaptadas por las administraciones de dichos estados o ciudades en colaboracin con el sectorprivado. Las estrategias que buscan reforzar los factores intangibles del desarrollo (como lacreacin de un clima de negocios, entornos innovadores y capacidades de gestin) son mseficaces que aquellas otras que pretenden solamente abaratar costes.

Las IDL no contienen ningn recetario de aplicacin generalizada y tampoco son garanta dexito seguro. Un estudio de la OCDE acerca de las Iniciativas de Desarrollo Local en diversasregiones con dificultades, mostr que, en las zonas rurales ms carentes de recursos y conniveles muy elevados de degradacin ambiental, las IDL difcilmente lograron revertir dichasevoluciones negativas. Distinto fue el caso, sin embargo, de otras regiones rurales o detradicin industrial, donde las situaciones de crisis s pudieron ser enfrentadas con mayor xito.Pero aun as, las economas de estas regiones no estn al abrigo de las turbulencias del

contexto econmico general y de los nuevos ajustes. Por ello, las IDL deben incorporar unapermanente atencin y capacidad de adaptacin flexible a los nuevos escenarios paramodificar adecuadamente sus estrategias en el sentido apropiado. En esta misma lnea, nocabe duda de la importancia de vincular de forma ms estrecha y eficiente las polticasregionales y las IDL.

La paulatina aparicin de IDL ha puesto en entredicho los planteamientos tradicionales de laspolticas regionales de los gobiernos centrales. An a mediados de los aos ochenta, stascontinuaban basndose en el intento de reducir las disparidades territoriales a travs demedidas directas, tal como las ayudas a empresas, incentivos a la inversin exterior o elmejoramiento de las infraestructuras fsicas. Algunas de estas ayudas fueron posteriormentesustituidas por subsidios sectoriales, subordinados a inversiones orientadas a reforzar laproductividad y la competitividad, junto a otras intervenciones destinadas a la mejora de lasinfraestructuras viales y redes de comunicaciones y transporte o para la formacin y reciclajede recursos humanos. Los limitados resultados de las polticas dirigidas a la atraccin deinversiones extranjeras han llevado consigo el relativo desplazamiento de estas prioridadeshacia el enfoque ms novedoso de las actuales polticas regionales, las cualesfundamentalmente buscan mejorar las condiciones de productividad del entorno territorial delas empresas. Con esta nueva orientacin, se ha producido una convergencia fundamental deestas polticas con las IDL.

Por supuesto que otorgar mayor prioridad a la valorizacin de los propios recursos respectosobre la inversin extranjera, no supone que sta ltima no sea relevante o que debadespreciarse. En realidad, el antagonismo entre estas alternativas, exgena y endgena,carece de sentido. Se debe buscar siempre cmo incluir la totalidad de recursos posibles(locales y externos) en una estrategia dirigida a la creacin de un entorno innovador territorialpara el desarrollo empresarial y la creacin de empleo.

E. LAS NUEVAS POLTICAS DE EMPLEO

1. Condiciones para impulsar las capacidades de desarrollo local

A partir de lo expuesto en los apartados anteriores, en ste intento reunir los planteamientosprincipales de las nuevas polticas de desarrollo local y regional, las cuales estn orientadas areforzar las capacidades de desarrollo de cada territorio y asegurar la elaboracin de laspropuestas concretas de innovacin tecnolgica y socio-institucional apropiadas.

Las IDL deben saber combinar tanto los recursos endgenos, como los exgenos, eincorporarlos en una estrategia de desarrollo capaz de generar efectos multiplicadores desde el

punto de vista de creacin de nuevas actividades y empresas. Todo ello, para conseguirmayores niveles de empleo e ingresos para la comunidad local. De lo que se trata, en suma, es


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de lograr una capacidad de movilizacin de los actores y recursos para el desarrollo local(especialmente a partir del mejor aprovechamiento de las potencialidades endgenas).

El objetivo de dicha movilizacin de recursos y actores locales es la construccin de entornosinnovadores territoriales que sean capaces de ofrecer servicios avanzados de apoyo a lasempresas, de vincular adecuadamente el sistema educativo y de capacitacin con el perfilproductivo local, de organizar redes de cooperacin entre empresas y entre stas y otras

entidades que ofrecen servicios tecnolgicos, y de facilitar la capacitacin y la informacinestratgica sobre mercados, productos, insumos, etc. En suma, se trata de proceder a laorganizacin eficiente del mercado de factores para las empresas locales.

Este tipo de Iniciativas (que conducen a la creacin de entornos innovadores territoriales parael desarrollo empresarial y el fomento productivo) constituye una nueva generacin de polticasde desarrollo si las comparamos con las polticas regionales del pasado reciente.

Las nuevas estrategias combinan los efectos esperados de la movilizacin de los recursosendgenos con los esfuerzos por captar inversiones forneas. Se centran en la innovacintecnolgica, la cualificacin de los recursos humanos y la informacin estratgica sobremercados y eslabonamientos de los procesos productivos concretos en cada territorio. Paraello alientan la concertacin pblica y privada de actores, con vistas a fortalecer la baseeconmica local y tejido de empresas.

Tradicionalmente las polticas de desarrollo regional se orientaron a la bsqueda de inversionesextranjeras sin poner la atencin necesaria a las potencialidades de los distintos mbitoslocales. De esta forma, en numerosas ocasiones, el desarrollo territorial se confi a lalocalizacin de empresas extranjeras, las cuales no siempre llegaron. Con este nuevoplanteamiento estratgico, las IDL tratan de poner en marcha orientaciones, decisiones yproyectos para alcanzar objetivos definidos concertadamente entre los actores sociales locales,pblicos y privados. Pero, para poder utilizar y gestionar de forma sistemtica lasoportunidades y potencialidades locales existentes, se requieren varias condiciones:

Iniciativas emprendedoras

Existencia de una masa crtica mnima de proyectos e iniciativas emprendedoras, as como de

un liderazgo local con credibilidad y poder de decisin. Este liderazgo puede pertenecer a losgestores pblicos locales, de actores privados, o resultado de una alianza entre ambos. Esimportante que los lderes locales posean una concepcin clara de la apuesta por el desarrolloendgeno, estimulando la imagen innovadora del territorio y promoviendo los lazos entre losdiferentes actores locales, coordinando eficientemente los distintos niveles de lasadministraciones pblicas territoriales.

Sistema de informacin

Presencia de un adecuado sistema de informacin para el desarrollo y el empleo, el cual debeser elaborado desde el propio mbito territorial y ser el resultado de la cooperacin entre losdiferentes actores locales, pero con una decidida actuacin desde la instancia poltica paraasegurar la informacin y el conocimiento concreto de las capacidades, potencialidades,

dificultades y condicionantes. Esta base de datos debe estar abierta a la incorporacin deinformacin externa relevante e incluir los aspectos jurdicos, normativos, fiscales, etc. Elservicio de informacin para el desarrollo empresarial y el empleo local tambin constituye unexponente claro de la apuesta innovativa territorial y facilita, al mismo tiempo, los ejercicios deconcertacin de actores, los cuales pueden vincularse a dicho sistema de informacin mediantediversos puntos de acceso a la misma.

Unidad territorial

Las IDL pueden ser promovidas desde diversos mbitos (municipio, ciudad, comarca,microregin, rea metropolitana, barrio, etc.) segn los actores e instituciones protagonistas.Ahora bien, en el caso de un barrio o un municipio, si bien resultan mbitos apropiados parallevar adelante actuaciones o proyectos muy concretos, pueden carecer de la diversidad de

recursos y actores que requiere una poltica de impulso del desarrollo local. Por eso esnecesario identificar agrupamientos territoriales dotados de una determinada afinidad


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econmica y social, en los cuales existe lo que se ha denominado una zona de trabajo: unespacio en cuyo interior una proporcin alta de la poblacin activa puede cambiar de empleosin necesidad de cambiar de residencia (OCDE, 1994). Este agrupamiento econmicosignificativo (Alburquerque, 1996a) puede incluir a varios municipios que estn caracterizadospor una actividad predominante que define un espacio de actuacin concertado comn. Merefiero, de este modo, a una unidad territorial de actuacin que es esencialmente micro regional

(o subregional) y que no necesariamente coincide con los lmites polticos y administrativos deun municipio o comuna.3 Subrayo as que la unidad de actuacin est definida desde unaperspectiva socioeconmica y cultural, y no a travs de la simple utilizacin de los criterios dedelimitacin poltica y administrativos, los cuales no siempre reflejan las comarcas o territoriosnaturales afines.

La delimitacin poltica o administrativa de las regiones, provincias o municipios, definen losresponsables de las administraciones en esos mbitos, pero no acotan las zonas o reassocioeconmicas pertinentes. A la inversa, la identificacin de tales reas o zonas de trabajo,permite mostrar a los actores involucrados, tanto pblicos como privados, cul es el mbitopreciso de actuaciones conjuntas posibles para el impulso del desarrollo econmico y elempleo en el mbito local.

2. La nocin de capacidad de desarrollo

El desarrollo econmico territorial puede definirse como un proceso de acumulacin decapacidades para mejorar, de manera colectiva y continuada, el bienestar econmico de lacomunidad. Esta nocin de capacidad de desarrollo se refiere tanto a las circunstancias de laeconoma territorial, como a las de sus actores socioeconmicos e instituciones.

Las capacidades de una economa territorial se refieren a sus recursos actuales y potenciales,los cuales pueden ser materiales (como fsicos, medioambientales, de infraestructura),financieros o intangibles (como cualificacin de los recursos humanos, cultura local dedesarrollo). Estos recursos tambin pueden ser clasificados como endgenos, propios delterritorio en cuestin; o exgenos, captados del exterior (como subvenciones, inversionesexternas, aportaciones de la cooperacin internacional).

Con relacin a los recursos, podemos diferenciar dos facetas importantes: La disponibilidad de los recursos bsicos (tales como recursos humanos cualificados,

recursos financieros, infraestructura y equipamientos colectivos), que puede ser medida atravs de indicadores.

El dinamismo de tales recursos para fortalecer la economa local, lo que depende de lamovilizacin de los actores locales.

Las capacidades de los actores se refieren a sus aptitudes para movilizarse frente asituaciones adversas, para innovar y llevar adelante nuevas iniciativas empresariales, parapensar y actuar de forma estratgica, para cooperar, negociar, organizarse y llevar adelanteiniciativas. Estas aptitudes o capacidades pueden tambin ser contempladas en lasinstituciones existentes.

Como ya seal, los xitos o fracasos de las IDL dependen sustancialmente de los factoresintangibles (o invisibles). Son precisamente estas capacidades humanas e institucionales lasque hacen que territorios, que poseen dotaciones de recursos bastante similares en cantidad ycalidad, alcancen resultados de desarrollo diferentes. As pues, las capacidades de animaciny gestin de los actores e instituciones son, en conjunto con las capacidades para innovar yemprender de los dirigentes de las empresas, factores cruciales en las iniciativas de desarrollolocal. Todo ello se encuentra condicionado, sin duda, por factores del contexto, tales como laestrategia nacional de desarrollo, la insercin en el contexto internacional del territorio, suhistoria, el marco poltico y jurdico, etctera.

3 La regin constituye una unidad que facilita otros componentes estratgicos fundamentales

(informacin, planificacin, coordinacin, etc.) para el desarrollo territorial. Por lo tanto, propongoutilizar el trmino local para referirnos a un mbito subregional (o micro regional) e incluir losconceptos local y regional en el trmino, ms genrico, mbito territorial.


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Ya he sugerido que, en la medida que la estrategia nacional de desarrollo logre incorporar laimportancia de las IDL como parte de las polticas de ajuste ante el cambio estructural, ellassern un aspecto determinante en el desarrollo econmico y social latinoamericano y caribeoen este decenio. Lamentablemente no es sta la situacin, ya que la predominancia de laspolticas centralistas y sectoriales inhibe, consciente o inconscientemente, el desarrolloeconmico territorial.

3. Una tipologa bsica de capacidades de desarrollo local

La capacidad para suministrar servicios de desarrollo de calidad, orientar y movilizar eldesarrollo territorial y promover redes asociativas o partenariado, est relacionada con lasvinculaciones estratgicas entre actores, socios o colaboradores. Por ello la existencia, en elentorno territorial, de un conjunto de servicios avanzados de apoyo a la produccin es un factordecisivo para la adaptacin con xito a los cambios estructurales. Estos servicios avanzados ala produccin ayudan a las empresas a modernizarse desde el punto de vista de eficienciaproductiva y competitividad, as como al mejoramiento de sus eslabones productivos conproveedores y clientes (Alburquerque, 1996b).

Dichos servicios ayudan a las personas a incorporarse ms eficazmente al mercado de trabajo,aportando tambin componentes de informacin, orientacin y motivacin para la innovacin.Tambin permiten dotar al entorno territorial, y a los actores sociales locales, de la capacidadpara encarar los desafos, movilizarse, cooperar y disear estrategias conjuntas para eldesarrollo local y el empleo.

El mejoramiento de la calidad y la eficiencia de estos servicios avanzados a la produccinnecesita la interaccin permanente entre la oferta y la demanda. Ellos deben estar relacionadoscon las demandas existentes en el territorio, algunas de las cuales deben ser descubiertasmediante una actuacin consciente en el interior de los colectivos empresariales mayoritarios,los cuales no son, a veces, plenamente conscientes de la necesidad de incorporar talesservicios para trabajar con eficiencia productiva y competitividad.

En suma, tales servicios deben incluir la capacidad de diagnstico de las necesidadesexistentes, ya que las Mipyme por lo general no poseen las capacidades para hacerlo por ssolas. De igual modo, las personas necesitan disponer de un adecuado observatorio sobre elmercado de trabajo local para identificar los nuevos empleos y cualificaciones requeridas, ypoder disear itinerarios personalizados para su insercin laboral.

La supervivencia de las Mipyme y la posibilidad de encontrar empleo por las personasbsicamente depende de la capacidad de estos servicios para identificar las necesidades,adelantar los cambios, buscar las redes de cooperacin ms apropiadas y vincular mseficientemente los distintos actores territoriales.

Otra capacidad fundamental de estos servicios est relacionada con la movilizacin y laorientacin de las instituciones territoriales educativas y de capacitacin, para que ellascontemplen de forma prioritaria las necesidades y los problemas del perfil productivo local.Intil es subrayar la importancia de la educacin y la capacitacin como elemento determinante

para reforzar las capacidades de desarrollo, mejorar la competencia de los recursos humanos yestimular aptitudes creativas e innovadoras. Sin embargo, este papel es a menudosubestimado, o considerado menos urgente, en el momento de emprender actuaciones ante elactual cambio estructural, el cual no puede ser atendido eficazmente mediante una simpleeducacin de tipo general. Es falso que con ello las personas se capaciten para los retos de laactual fase de transicin tecnolgica y organizacional. En otras palabras, no basta con dedicarrecursos a la educacin general para promover la equidad social. Es preciso una educacindefinida por el contexto y territorio.

Por otro lado, los recursos asignados a este tipo de inversiones en capital humano no poseenun rendimiento inmediato, sino a mediano y largo plazo, lo cual ayuda a explicar, en ocasiones,la dbil prioridad que poseen tanto desde la perspectiva de los gobiernos (que sometidos alciclo electoral buscan resultados tangibles en el corto plazo), como desde el sector privadoempresarial, el que evita inversiones en preparacin de sus recursos humanos para impedir su

fuga a otros empleos mejor remunerados.


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Por si esto fuera poco, en ocasiones, la enseanza es presa de concepciones y mtodosescasamente creativos, que en poco estimulan el pensamiento innovador y menos an suelenocuparse de promover el oficio de emprender. La burocratizacin de los funcionarios dedicadosa la enseanza (a menudo en puestos de carcter vitalicio, lo que constituye una situacin queescasamente estimula el cambio) y la falta de espritu de iniciativa, son otros aliados adversosa la adaptacin a los nuevos escenarios. Es necesario una fuerte capacidad de adaptacin de

contenidos y funciones para vincular eficientemente las instituciones educativas y decapacitacin como verdaderos actores del desarrollo econmico territorial para que asuman supapel como suministradores de recursos o servicios avanzados. Esta adaptacin debecomenzar en las escuelas, que deben estimular las aptitudes para plantear preguntasrelevantes, resolver problemas, innovar, comunicarse, cooperar y promover las iniciativas.Tambin ser necesario avanzar decididamente hacia formas de educacin y capacitacin queintegren el aprendizaje en las actividades productivas (por ejemplo, incorporar en la enseanzade la economa el conocimiento obligado de los procesos productivos reales). As se evitar laactual tendencia hacia la modelizacin terica irrelevante. La formacin en gestin empresarialy el aprendizaje del oficio de empresario innovador debe ser cultivada desde los escalonesiniciales de la formacin de los recursos humanos.

En todo caso, es fundamental buscar la mayor vinculacin entre el sistema educativo y decapacitacin con el perfil productivo territorial, lo cual puede asegurarse con una participacinactiva de los organismos docentes y de capacitacin como protagonistas activos en losorganismos o agencias de desarrollo territorial existentes. De este modo, podrn concretarse yadaptarse, de forma continua y eficiente, los lazos entre ambos sistemas (educativo yproductivo) en la definicin de la oferta de capacitacin ms apropiada en cada caso. As lasinstituciones educativas se convertirn en uno de los actores decisivos de la gestin delmercado local de trabajo y de la adaptacin entre capacitacin y empleo en el mbito territorial.

La formacin de empresarios innovadores y agentes de desarrollo local, con capacidad paratransferir a los actores sociales locales, valores y criterios de innovacin, constituye un reaque merece la mayor atencin. Esta formacin debe ser alentada desde organismos vinculadosa los problemas, recursos y potencialidades de cada territorio. Por eso el aprendizaje en loscentros de empresa e innovacin, viveros de empresa, clubes de empresas o institutostecnolgicos, suele alcanzar mejores resultados que las titulaciones genricas obtenidas en los

centros acadmicos.Lograr una sinergia de esfuerzos a travs del partenariado (o asociacin entre actores) y laconstitucin de redes tambin constituye una capacidad clave de las iniciativas de desarrollolocal.

Debido al reducido tamao de las empresas, slo mediante la creacin de redes deasociatividad o cooperacin entre ellas y otros actores relevantes oferen

manualdelagentededesarrollolocal

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