M A N U A L D E P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N A

M A N U A L D EP A R T I C I P A C I N C I U D A D A N A

CoRPoRACIN PARTICIPA

MANUAL DE PARTICIPACIN CIUDADANA Corporacin PARTICIPA

Desarrollo contenidosCaptulo 1 El Concepto de Participacin Ciudadana y su aplicacin en las Polticas Pblicas: Pedro Mujica

Captulo 2 Orientaciones para la prctica de la Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica: Jos Manuel De Ferrari con aportes de Andrea Sanhueza, Silvana Lauzn y Catalina Delpiano

EdicinPaz ValenzuelaCatalina Delpiano

DiseoMarcela Veas

ImprentaGrica Funny

I.S.B.N: 978-956-8140-11-3Registro de Propiedad Intelectual: 172157

Primera Edicin, Santiago de Chile, Junio 2008

Agradecemos el apoyo del Gobierno de Chile para la publicacin de este material.

Corporacin PARTICIPA Mara Luisa Santander 0321ProvidenciaSantiagoChileFono (562) 2747413Fax (562) 2747356e-mail participa@participa.clwww.participa.cl

INDICEPRESENTACIN 5Captulo 1 9EL CONCEPTO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA Y SU APLICACIN EN LAS POLITICAS PBLICAS 111.1 CONCEPTO DE PARTICIPACIN CIUDADANA 11

1.1.1 El concepto de ciudadana 111.1.2 El concepto de participacin ciudadana 221.1.3 Clasiicacin de la participacin 24

1.2 EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN LA GESTION PUBLICA 351.2.1 Conceptualizacin 351.2.2 Aspectos relevantes para una participacin efectiva 381.2.3 Aspectos crticos de la participacin en la gestin pblica 43

Captulo 2 49ORIENTACIONES PARA LA PRCTICA DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA 492.1 INTRODUCCIN 512.2 ACLARACIN DE TRMINOS 532.3 PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA 552.4 CONDICIONES PRCTICAS PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA 572.5 VENTAJAS Y CONDICIONES PARA LA PARTICIPACIN CIUDADANA 602.6 ETAPAS DE UN PLAN DE PARTICIPACIN CIUDADANA 632.7 CLASIFICACIN DE ACTORES EN UN PROCESO DE PARTICIPACIN

CIUDADANA 662.8 MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIN 69BIBLIOGRAFA 73

P R E S E N T A C I N

No cabe duda que en la ltima dcada tanto en Chile como en otros pases de la regin latinoamericana el tema de la participacin ciudadana ha estado en el debate poltico en un intento por profundizar sobre su signiicado, alcances y rol dentro de una democracia representativa. Para unos es un derecho fundamental, para otros un aspecto clave de los procesos de modernizacin que enfrentan los estados. Para unos resulta fundamental profundizar los niveles de gobernabilidad ya que supone incluir en los procesos de toma de decisiones de asuntos pblicos a sectores tradicionalmente postergados y para otros, por la misma incorporacin de otros en los procesos deci-sionales, provoca exactamente el efecto contrario, es decir amenaza la gobernabilidad ya que levanta expectativas que en el debate democrtico no todas ellas podrn ser cumplidas.

Este Manual reconoce a la participacin ciudadana como un derecho fundamen-tal consagrado en la Constitucin Poltica del Estado como tambin en la Declaracin Universidad de Derechos Humanos y tratados internacionales.

PARTICIPA entiende que la participacin en una democracia representativa va ms all del acto eleccionario y que el ejercicio de este derecho se traduce en la oportunidad de diversos sectores de la sociedad interesados en los asuntos de inters pblico, y especicamente en las polticas pblicas, de participar en forma consultiva o resolutiva en sus procesos de toma de decisiones. De esta forma, la participacin de diversos sectores de la sociedad es un complemento al rol de los partidos polticos y al principio de la representacin y delegacin de todo sistema democrtico.

Nos interesa resaltar que la participacin de ciudadanos/nas en las polticas pblicas signiica por un lado acercar la gestin pblica a las personas, las que gana-rn en capacidades y entendimiento del complejo ejercicio de lo pblico, y en segundo lugar, estas polticas pblicas se fortalecern con el conocimiento y experiencia que tiene la ciudadana precisamente afectada por el o los problemas que esa poltica p-blica quiere enfrentar.

PARTICIPA tiene la conviccin que la forma de fortalecer la ciudadana en un sistema democrtico es precisamente ampliando, fortaleciendo e institucionalizando los espacios e instrumentos de participacin ciudadana en la gestin pblica.

Para PARTICIPA es un gran orgullo publicar este Manual este ao ya que cele-bramos veinte aos de trayectoria. Nos interesa mucho compartir nuestra relexin y experiencia en torno a esta temtica con todos aquellos actores interesados en ella.

El Manual incorpora una relexin desde la teora poltica acerca del concep-to de ciudadana, participacin y gestin pblica, para luego abordar estas temticas

desde un enfoque prctico, donde entrega una propuesta conceptual sobre qu es la participacin ciudadana, cules son sus niveles, principios y ventajas, los actores que intervienen y los mecanismos e instrumentos para fomentarla.

Este Manual est orientado a todos y todas los/las ciudadanos/as, instituciones pblicas y privadas interesadas en abordar con mayor profundidad estas temticas, como tambin contar con herramientas prcticas para realizar un proceso de partici-pacin ciudadana conforme a cierto estndares o procesos claves.

Queremos agradecer muy especialmente la tarea realizada por el Sr. Pedro Mujica, autor del primer captulo, por su trabajo intelectual y dedicacin y al Sr. Jos Manuel de Ferrari por haber preparado el texto y haber coordinado los insumos, ex-periencia y relexiones del equipo profesional de PARTICIPA para la elaboracin del captulo dos de este Manual.

ANDREA SANHUEZA ECHEVERRA Directora Ejecutiva Corporacin PARTICIPA

EL CoNCEPTo DE LA PARTICIPACIoN CIUDADANA Y SU APLICACIN EN

LAS PoLITICAS PUBLICAS

C A P I T U L o1

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1.1 CONCEPTO DE PARTICIPACIN CIUDADANA

1.1.1 EL CoNCEPTo DE CIUDADANA El inters por el concepto de ciudadana ha experimentado un verdadero auge a

partir de los aos 90. Bsicamente es posible explicarse este fenmeno por la relacin directa que existe entre el concepto de ciudadana y los grandes temas de la ilosofa poltica de los aos 70 y 80: exigencia de justicia, pertenencia a una comunidad y las conductas republicanas. 1

El resurgimiento y auge del concepto tambin tiene que ver con los sucesos polticos ocurridos en las ltimas dcadas, especialmente el hecho de la creciente apata de los votantes; resurgimiento de los grupos nacionalistas; crecientes proce-sos migratorios internacionales; diferencias tnicas y culturales dentro de los estados; demandas de grupos o sectores de la sociedad hasta ahora discriminados o excluidos y el desmantelamiento del Estado de Bienestar, especialmente en los Estados Unidos de Norteamrica e Inglaterra.

Estos acontecimientos, procesos en desarrollo que estn lejos de encontrar una solucin satisfactoria, demuestran que el vigor y estabilidad de una democracia moderna no dependen slo de su estructura institucional bsica sino que tambin de las cualidades y actitudes de sus ciudadanos: sentimientos de identidad nacional, re-ligiosa y tnica; tolerancia a trabajar con individuos diferentes; deseo de participar en el proceso poltico para intervenir en el mismo, promoviendo determinados intereses y autoridades controlables; y deseo de tener un grado de injerencia y responsabilidad en las demandas, ya sean econmicas, de salud, de vivienda o medio ambiente.

De aqu ha nacido la necesidad de reconstruir la teora de la ciudadana, con el objeto de incluir las identidades, conductas y necesidades de los ciudadanos, incluyen-do sus responsabilidades y lealtades y, por otro lado, para reformular el concepto de derechos ciudadanos y su efectiva garanta.

Lasposicionescomunitaristasotorganimportanciadelapertenenciaaunacomunidadylasrepublicanasalejercicioactivodevirtudescvicassernexplicadasmsadelante.

1

Concepto Tradicional de Ciudadana El concepto tradicional de ciudadana es el derecho a tener derechos. Se aso-

ciaba a la posibilidad de ejercer derechos civiles y polticos. Especialmente el derecho a sufragio, a optar a cargos de eleccin popular, derecho de propiedad, derecho de asociacin y otros que conieren las constituciones polticas de cada estado. Por tanto, la ciudadana importaba una calidad jurdica y poltica especial que acreditaba a las personas como miembros activos del Estado.

A partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial se genera una crisis en torno al con-cepto de ciudadana, la cual entendemos se debera bsicamente a las siguientes razones:a) Por un lado, el concepto clsico de ciudadana reconoce derechos individuales, (libertad personal, de pensamiento, etc.) mientras que actualmente existen reivindica-ciones por derechos colectivos a partir de nuevas identidades, como son el gnero, la edad, migrantes y las tnicas, entre otros. Hoy podemos ver demandas de derechos de diferentes grupos, que como tales, presionan al estado para que las polticas pblicas incorporen sus identidades particulares y al resto de la sociedad para que reconozca legitimidad a tales identidades. b) El denominado enfoque de derechos ha ido imponindose en el debate. Este con-cibe a los ciudadanos como sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas, enfocndose especialmente en otorgar mayor poder a los sectores que se consideran excluidos. Un elemento compartido por esta visin es el concepto de inter-dependencia de los derechos civiles y polticos y de los derechos econmicos, sociales y culturales.

La legitimidad del sistema poltico estara dada por el reconocimiento y garanta efectiva de los derechos ciudadanos.

La creciente demanda de igualdad no slo se reiere al estatuto jurdico en el cual se declaren y reconozcan tales derechos, sino que cobra cada vez mayor fuerza la idea de que stos se materialicen y se respeten en todos los mbitos de la vida: escuela, trabajo, sociedad, cultura.c) El Estado Nacin ha perdido su exclusividad como referente del ciudadano. Consi-derando el proceso de globalizacin, que trae cambios jurdicos y culturales, adems de los econmicos, el Estado resulta muy pequeo para asumir los desafos globales pero tam-bin muy grande para responder a las demandas cada vez ms diferenciadas y cotidianas de las personas. Por tanto, el reconocimiento del concepto de ciudadana, en su sentido ms amplio, no solo se demanda del Estado sino que tambin de la sociedad en general.

Las Distintas Tradiciones sobre el Concepto de Ciudadana en la Teora PolticaSiguiendo la misma estructura segn la cual se revis el concepto de participa-

cin segn las diversas posiciones de la Teora Poltica, la nocin de ciudadana, ha sido posible entenderlo de diversas maneras dependiendo de las tradiciones presentes en el debate terico:

1

a) Posicin Liberal: Segn las teoras liberales, la ciudadana es un status que dota a los individuos con un catlogo de derechos universales garantizados por el Es-tado. Los ciudadanos actan racionalmente para lograr sus propios intereses, y el rol del Estado consiste en protegerlos en el ejercicio de sus derechos. Dentro de este rol, la libertad es entendida en trminos negativos, es decir que el Estado debe abstenerse de intervenir en el mbito protegido por los derechos civiles.2

La exposicin ms inluyente dentro de la tendencia cvica liberal que entiende la ciudadana como la posesin de derechos fue la de T. H. Marshall en Citizen and Social Class (1949) que, analizando el caso ingls sin pretensiones de universalidad, generaliz la nocin de ciudadana y sus elementos constitutivos, particularmente en lo que se reiere a la insercin de los derechos sociales dentro del clsico dptico de derechos civiles y derechos polticos. Con su nocin de ciudadana se refera a la per-tenencia plena a una comunidad poltica de iguales deinida geogricamente, la cual se entenda como la participacin de las personas en la deinicin de las condiciones de la asociacin con un Estado.

Marshall argumentaba que los ciudadanos tenan derecho a un mnimo social y econmico y que era el Estado el encargado de satisfacer tales necesidades.

Marshall dividi estos derechos en tres categoras que, desde su punto de vista, se materializaron en Inglaterra en tres siglos sucesivos. La ciudadana estara compuesta por los derechos civiles que aparecen en el siglo XVIII, los polticos que se airman en el siglo XIX y los sociales que se establecen en el siglo XX.

Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII, corresponden a los dere-chos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre desplazamiento, a la vida, etc. Son los derechos que sustentan la concepcin liberal clsica.

Los derechos polticos, alcanzados en el siglo XIX tienen que ver con la libertad de expresin, de reunin, asociacin, organizacin poltica, sindical, participacin po-ltica, electoral, sufragio, etc. Son los derechos individuales ejercidos colectivamente que se terminaron por incorporar a la tradicin liberal. Surgen del Bill of Rights de 1689, de la Declaracin de Independencia de USA en 1776 y de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia de 1789.

Los derechos sociales y econmicos, fueron conquistados en el Siglo XX a partir de las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al trabajo, a la salud, a la educacin, a la jubilacin, a la garanta de acceso a los medios de vida y al bienestar social.

En tanto, los derechos civiles y polticos exigiran un Estado mnimo, los dere-chos sociales y econmicos demandaran una presencia ms fuerte del Estado. Por esto la tesis actual del estado mnimo patrocinada por el neoliberalismo tiene mucha relevancia en el concepto de ciudadana que se trate.

ElliberalismoclsicosostenaqueelEstadodeberalimitarlalibertaddeunapersonaslocuandoeranecesarioprotegerlosderechosfundamentalesdeotrapersona.

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En la segunda mitad del siglo pasado, surgen nuevos derechos cuyos titulares son los grupos humanos, es decir, la nacin, las colectividades tnicas o la humani-dad. Es el derecho a la autodeterminacin de los pueblos, a la paz, al medio ambiente. Tambin lo seran los intereses difusos, como los del consumidor, los derechos de las mujeres, de los nios, de las minoras tnicas.

Hoy tambin se habla de derechos relativos a la biotica para impedir la des-truccin de la vida y regular la creacin por ingeniera gentica.

A esta concepcin de Marshall suele denominrsela ciudadana pasiva o priva-da, dada la ausencia de la obligacin de participar en la vida pblica. Debe reconocerse que se trata de una posicin que sigue contando con grandes apoyos puesto que cuando se pregunta a la gente qu signiica ciudadana, se tiende a hablar ms frecuentemen-te de derechos que de responsabilidades. Esta idea tiene un sentido absolutamente explicable puesto que tiene relacin con la satisfaccin de las necesidades bsicas tales como la libertad y la seguridad personal.

John Rawls3 es considerado como un liberal utilitario al presentar una alter-nativa a las doctrinas del utilitarismo clsico que haban dominado la tradicin de la ilosofa poltica hasta entonces, reirindose a la idea bsica de que una socie-dad es justa cuando sus instituciones maximizan el equilibrio de las satisfacciones de todas las personas. Rawls va ms lejos que Marshall en materia de un mnimo bienestar social asegurado por el Estado, introduce una nocin ms dinmica, segn la cual a travs de mecanismos de redistribucin de ste, se debiera incrementar la participacin de los ms desposedos (con menos recursos). Bsicamente sostiene que la libertad faculta a los individuos para poder adoptar sus propias decisiones en el curso de sus vidas, no debiendo estar limitados por su posicin inicial socio eco-nmica. As, entiende la participacin como un proceso poltico dentro de la esfera pblica, en el cual todos los ciudadanos tienen el mismo derecho (no la obligacin) a tomar parte y determinar el proceso constitucional que determina la ley que deben cumplir. 4

Por ltimo, y aunque hoy parezca paradjico, dentro de la misma corriente li-beral naci la lnea jurdica o constitucionalista del sistema democrtico, a travs de la cual se ha ido produciendo un progresivo avance en materia de reconocimiento de los derechos ciudadanos y de su debida garanta tanto en los sistemas jurdicos de cada Estado, como en el mbito del derecho internacional. El modelo garantista de la de-mocracia constitucional nace en el mbito de la relexin sobre el derecho y el sistema penal que ha sido ampliada hasta convertirse en un verdadero paradigma del derecho constitucional. Puede decirse que se trata de la posicin sostenida por Dworkin que ha sido desarrollada principalmente por Ferrajoli. Esta sostiene un cambio de paradigma que supone el constitucionalismo rgido respecto del viejo modelo del positivismo ju-rdico. En esta visin, los derechos ciudadanos se enmarcan dentro de la concepcin del derecho como sistema de garantas. En palabras de Ferrajoli, los derechos y garantas del ciudadano son la ley del ms dbil.

Rawls,J.TeoradelaJusticia,FondodeCulturaEconmica,Mxico,000. Ibd.,p.7

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Tomando como punto de partida el constitucionalismo, podemos referirnos al enfoque basado en derechos, el cual considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. As, no se tratara de reconocer a personas con necesidades que deben ser satisfechas, sino que sujetos con derecho a demandar determinadas pres-taciones y conductas.5

En esta lnea de pensamiento, es comn la adopcin del principio de dependen-cia de los derechos civiles y polticos y de los econmicos, sociales y culturales. Cabe tener presente que el reconocimiento de derechos impone la necesidad de estable-cer medidas judiciales o de otro tipo que permitan al titular del derecho (ciudadano) reclamar ante una autoridad judicial u otra con similar independencia, si el obligado no cumple con sus obligaciones. En esta posicin, se entiende que los Estados deben avanzar hacia una implementacin de polticas y estrategias que permitan el desarro-llo de una ciudadana ms sustantiva. En ese mbito, el enfoque de derechos propone criterios explcitos para poder evaluar la compatibilidad de las polticas pblicas con los mnimos estndares legales.6 Asimismo, se entiende que el punto de partida para otorgar poder a los ciudadanos, especialmente los pertenecientes a los sectores excluidos, es reconocer que son titulares de derechos que obligan al Estado. Dentro de estos derechos se encuentra el derecho a la participacin ciudadana. b) Posicin Comunitarista: El concepto liberal de ciudadana, auto interesada e independiente, ha sido criticado por la posicin comunitaria, especialmente por Sandel,7 argumentando que el sentido de identidad individual se produce a travs de las relaciones con otros en la comunidad de la cual se es parte. As, el pensamien-to comunitario se centra en la nocin de ciudadanos integrados socialmente y en la pertenencia a la comunidad. Para los comunitaristas, la ciudadana es deinida por el ejercicio de ciertas virtudes cvicas, tales como el respeto por los dems y el reco-nocimiento de la importancia del servicio pblico. Por tanto, esta corriente atribuye validez a los derechos colectivos, a diferencia del liberalismo, que minimiza la posibili-dad de conceder signiicado poltico o jurdico a dichos derechos colectivos. c) Posicin Republicana: pone mayor nfasis en las identidades polticas de los individuos, en carcter de ciudadanos activos, ms all de las identidades en comuni-dades locales. En contraste con el pensamiento liberal, los republicanos, tales como Oldield, argumentan que para poder participar en la vida comunitaria se requiere con-tar con recursos bsicos. Muchos autores de esta tendencia promueven las formas deliberativas de la democracia, en contraste con el nfasis liberal en los sistemas pol-ticos de representacin. En los escritos republicanos de Habermas est la idea de que la ciudadana debe ser entendida como una identidad cvica comn, moldeada por una cultura pblica comn. 8

Abramovich,V.Unaaproximacinalenfoquedederechosenlasestrategiasypolticasdedesarrollo,Re-vistadelaCepal88,abril,006.

6 Fraser,N.Nuevasrelexionessobreelreconocimiento,NewLeftReview,,Madrid,000,p..7 Sandel,M.LiberalismoyloslmitesdelaJusticia,Barcelona,Gedisa,000.8 Habermas,J.ElEstadoNacinEuropeo:sobreelpasadoyelfuturodelasoberanaylaciudadana,Public

Culture,Vo.0N.

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Hay numerosos autores que han intentado establecer vnculos entre las posi-ciones libertarias, comunitarias y republicanas, (como Mouffe y Kymlicka)9 intentando unir el nfasis liberal sobre los derechos individuales, la igualdad y el debido proceso, con el acento comunitario de la pertenencia a una comunidad, y el foco republicano en el proceso de deliberacin, la accin colectiva y la responsabilidad cvica.

Posturas Crticas de Derechas e Izquierdas Desde otro punto de vista (la disputa de las derechas versus las izquierdas), las

posturas crticas al concepto tradicional de ciudadana de la post guerra se pueden agrupar, al menos, en dos sentidos:

El primero se reiere a la necesidad de complementar la acepcin pasiva con el ejercicio activo de responsabilidades y virtudes ciudadanas (entre las que se incluye la participacin ciudadana). Y la segunda, se reiere a la necesidad de incorporar el creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas.

Frente a la idea del derecho a tener derechos sociales (Marshall), surge el ataque de los sectores que polticamente se identiican con posiciones de derecha. Los argumentos para resistirlos se resumen como sigue: i) los derechos sociales son incompatibles con las exigencias de libertad negativa (que bsicamente se reiere al principio de no intervencin del Estado en el ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos) y con los reclamos de justicia basados en el mrito (a cada cual le corres-ponde lo que merece); ii) son econmicamente ineicientes y iii) nos haran avanzar en el camino de la servidumbre, puesto que se entendera como un subsidio permanente a los ms desposedos, con los bienes que legtimamente acumularan los ms ricos.

Mientras Marshall haba argumentado que los derechos sociales permitan a los ms desfavorecidos ingresar a la corriente principal de la sociedad y ejercer efec-tivamente sus derechos civiles y polticos, las posiciones de derecha sostienen que el Estado de Bienestar ha promovido la pasividad entre los pobres, no ha mejorado sus oportunidades y ha creado una cultura de dependencia.

Segn la posicin de la derecha, dado que el Estado de Bienestar desalienta a la gente de todo esfuerzo por llegar a autoabastecerse, se debe cortar la red de seguridad y todo beneicio social debe conllevar una obligacin. La satisfaccin de ciertas obliga-ciones es una condicin para poder ser aceptado como miembro pleno de la sociedad. Esta es la razn que indujo a la reforma del sistema de seguridad social en los Estados Unidos de Norteamrica y en Inglaterra en los aos 80.

Por otra parte, hay autores como Will Kymlicka que sostienen que en lugar de alcanzar ese objetivo, muchas de las iniciativas desreguladoras llevaron a una era de irresponsabilidad econmica. Paralelamente, el recorte de los programas de asisten-cia expandi el grupo de los sin clase y las desigualdades se acrecentaron.

Mouffe,Ch.CiudadanaDemocrticaylaComunidadPoltica,enDimensionesdelaDemocraciaRadical:pluralismo,ciudadanaycomunidad,Londres,verso,.Kymlicka,W.LaCiudadanaMulticultural,Op.Cit.

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Por su parte, las tendencias polticas identiicadas con la izquierda siguen sosteniendo que una ciudadana plena requiere de derechos sociales, lo que segn la tesis de Marshall, consiste en que las personas slo pueden ser miembros plenos y participativos de la vida social en la medida que sus necesidades bsicas sean satisfechas.

Al mismo tiempo, la misma izquierda reconoce que las instituciones del Estado de Bienestar son impopulares porque promueven, en gran medida, la pasividad y la dependencia, produciendo la denominada clientelizacin del rol del ciudadano.

Algunos estiman que es legtimo imponer ciertas obligaciones a los ciudadanos y otros estiman que no es conveniente, pero, normalmente, si bien se acepta el prin-cipio general de que la ciudadana implica tanto derechos como responsabilidades, se considera que los derechos de participacin deben preceder a las responsabilidades: slo sera apropiado exigir el cumplimiento de responsabilidades una vez que se han asegurado los derechos de participacin.

La propuesta ms popular que ha surgido para afrontar este problema es la de descentralizar y democratizar el Estado de Bienestar, dando, por ejemplo, ms poder a las agencias que desarrollan los programas sociales y hacindolas mas controlables por parte de los ciudadanos.

Tambin se trata de entregar ms poder a los ciudadanos, especialmente a los beneiciarios de dichos recursos, a travs de la sustitucin de los derechos de bienes-tar por el derecho a la participacin en la administracin de los programas sociales, con lo cual asumen un rol participativo directo en la gestin y/o control de los mismo programas (ejemplo: presupuestos participativos). En esta lnea, el concepto de ciu-dadana se relaciona menos con la idea de la delegacin y se asocia con un mayor protagonismo de los ciudadanos. Claramente, esta posicin requiere de un ciudadano preparado para ejercer y demandar derechos, debiendo considerarse que para ejercer un rol participativo se requiere ser contraparte hbil y eiciente frente a los agentes del Estado y a los dems miembros de la sociedad civil. Lo anterior supone que los dere-chos existan y que estn adecuadamente reconocidos y garantizados por el Estado, que la ciudadana sea capaz de ejercer sus derechos. Se requiere de capacidades tcnicas y si no las tienen, la capacidad de asociarse con otros miembros de la sociedad civil que las posea.

Frente a lo anterior, cabe referirse a la posicin del enfoque basado en dere-chos que ya hemos aludido, el cual se reiere a los derechos que asisten especialmente a los excluidos o marginados, que han sido deprivados histricamente tanto de las libertades bsicas, como de la provisin de los derechos sociales y econmicos. Esta posicin considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que aquellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Efectivamente y hacindonos cargo de esta idea, es relevante en este tema tener en cuenta la diicul-tad mayor que implica la exclusin de los mismos para los sectores marginales en una determinada sociedad.

1

Nuevas Perspectivas del Concepto de CiudadanaEn los ltimos aos la ilosofa poltica comunitaria y republicana ha cambiado

su foco para concentrarse en una discusin originada por la diversidad cultural que es distintiva en la mayora de las sociedades modernas.

Existe un amplio anlisis contemporneo sobre el tema de las inclusiones y de las exclusiones del concepto de ciudadana. Autores tales como Kabber, Mamdami y Fraser, establecen un catlogo de desventajas e injusticias que abarcan desde las formas econmicas y culturales que aquejan a ciertos grupos que se encuentran ex-cluidos del concepto de ciudadana. La tesis de Mamdami sobre el post colonialismo se reiere a la institucionalizacin de las lites blancas como ciudadanos econmica y culturalmente privilegiados como producto de dicho proceso histrico y por otra parte la constitucin de los colonizados (numricamente una mayora) como sujetos deva-luados. 10

El concepto de ciudadana diferenciada: Los miembros de determinados grupos se incorporan a la comunidad poltica no slo como individuos sino como grupo (ciuda-dana como grupo) y sus derechos dependen de su propia pertenencia al mismo.

Para la mayora de los liberales esta idea es una contradiccin porque la ciuda-dana sera por deinicin una cuestin de tratar a las personas como individuos iguales ante la ley.

Frente a este debate, la pregunta bsica es: Se justiica dar una proteccin especial a determinados grupos?. As por ejemplo, se justiica otorgar aprobacin en el Parlamento a una ley que tienda a evitar la discriminacin de las mujeres en mate-ria laboral? El tema se complica ms an, cuando se considera que la decisin ser tomada por un grupo mayoritariamente conformado por hombres, lo cual corresponde a la situacin predominante en los congresos, especialmente en los latinoamericanos. Cmo asegurar en este caso que la minora pueda exponer y defender sus derechos apropiadamente?.

Una ley sobre derechos de un grupo tnico originario, podra ser bien diseada sin la participacin activa de dichos miembros?

Es frente a estos dilemas donde cobra sentido la posicin de los llamados pluralistas culturales quienes sostienen que los derechos de la ciudadana han sido deinidos por y para los hombres blancos y no pueden dar respuesta a los grupos mi-noritarios. Es la tesis sustentada originalmente por Iris Marion Young,11 segn la cual estos grupos slo podran ser integrados a la cultura comn si adoptamos la concep-cin de la ciudadana diferenciada. 12

0 Kabeer,N.Socialexclusion,povertyanddiscrimination:towardsananalyticalframework,IDSBulletin,Vol.,N,000.

Mamdami,M,CitizenandSubjects:contemporaryAfricaandthelegacyoflatecolonialism,PrincetonUni-versityPress,6.

Fraser,N.UnrulyPractices:power,discourseandgenderincontemporarysocialtheory.Minneapolis,Uni-versityofMinnesotaPress,7.

Young,M.I.JusticeandthePoliticsofDifference,Princeton,PrincetonUniversityPress,0. Elprincipiodelaciudadanadiferenciada,sedesarrollaoriginalmenteporYoungyposteriormentepor

Kymlicka,CiudadanaMulticultural:unateoraliberaldelosderechosdelasminoras,Op.Cit.

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Para algunos este concepto es una contradiccin puesto que desde el punto de vista terico ms riguroso, la ciudadana es una manera de tratar a la gente como individuos dotados de iguales derechos ante la ley.

I.M. Young da dos razones por las cuales la verdadera igualdad requiere airmar y no ignorar las diferencias entre los grupos:

Los grupos culturalmente excluidos estn en desventaja de cara al proceso poltico y la solucin consiste al menos, parcialmente, en proveer medios institucionales para el reconocimiento explcito y la representacin de grupos oprimidos. Estos mecanismos institucionales deberan incluir fondos pbli-cos para su defensa, representacin garantizada en las instituciones polticas y derechos de veto sobre determinadas polticas que afecten directamente al grupo.

Los grupos culturalmente excluidos tienen necesidades particulares que slo se pueden satisfacer mediante polticas diferenciadas. Por ejemplo, derechos lingsticos para los hispanos en EEUU; derechos territoriales para los abor-genes, etc. Para estos ines se discute sobre la conveniencia de establecer un sistema de

cuotas para los grupos desaventajados. Sin embargo, la posicin de la ciudadana diferenciada presenta diversos

problemas: Cundo hay varios grupos, a cules se les da representacin especial? El reconocimiento de grupos diferentes y separados, no alienta la divisin de la

sociedad? No lleva a que las autoridades se consideren que todo ya se ha hecho en esa

materia y que, por tanto, se sientan liberadas de su tarea de bsqueda de la convivencia justa entre los distintos grupos que coexisten en un Estado ?Al respecto, es ilustrativo trabajar alrededor de la tesis de Will Kymlicka13, quien

sostiene bsicamente que la ciudadana es un status legal deinido por un conjunto de derechos y responsabilidades, pero a la vez es una identidad, la expresin de la perte-nencia a una comunidad poltica. Marshall sostena que una identidad compartida de ciudadana integrara a los grupos que haban sido excluidos de la sociedad britnica, reirindose claramente a las clases trabajadoras, cuya falta de educacin y recursos econmicos les impeda integrarse a esa cultura compartida. Con el tiempo ha resul-tado claro que esta es la sensacin de muchos grupos: los pobres, afro-descendientes, mujeres, minoras tnicas, minoras sexuales pese a contar con los derechos co-munes propios de la ciudadana. Se sienten excluidos no slo a causa de su situacin socioeconmica sino que como consecuencia de su identidad sociocultural: precisa-mente a causa de su diferencia.

Kymlicka,W.ElRetornodelCiudadano,Paids,Barcelona,6.

0

Kymlicka airma que todas las democracias modernas reconocen estos dere-chos grupales diferenciados de alguna forma ya que la ciudadana es hoy un concepto mucho ms diversiicado y mucho menos homogneo de lo que supusieron los tericos polticos. Esto de los derechos de representacin especiales no es ms que la nueva versin de la vieja idea. Siempre se ha reconocido que una democracia mayoritaria puede ignorar sistemticamente las voces de las minoras.

Sostiene que muchas de las demandas multiculturales prueban que los miem-bros de los grupos minoritarios desean incorporarse a la corriente principal de la sociedad. Los nicos derechos que plantean serios problemas de integracin son, segn l, los de autogobierno, los cuales relejan el deseo de debilitar los vnculos con la comunidad poltica principal e incluso cuestionar su propia naturaleza, autori-dad y permanencia. Cree que en este contexto el concepto de ciudadana diferenciada puede hacer bastante poco, puesto que los dirigentes nacionalistas no se declararn satisfechos hasta obtener su propio Estado Nacin. En palabras de Kymlicka, la rei-vindicacin bsica que subyace a los derechos de autogobierno no es simplemente que algunos grupos estn en situacin de desventaja dentro de la comunidad poltica o que sta no sea culturalmente diversa. Lo que se reivindica es que hay ms de una comunidad poltica y que la autoridad del Estado no debe prevalecer sobre la autoridad de las comunidades nacionales que los constituyen.14 Con ocasin del anlisis de las nuevas perspectivas de ciudadana, cobra relevancia el tema referente al surgimiento progresivo de nuevas identidades que pretenden el reconocimiento y proteccin de sus derechos por el Estado y la sociedad civil, y que en relacin a diversos temas espe-cicos que hemos mencionado, preieren o quieren representarlos directamente, no considerando adecuado para tales efectos el sistema representativo tradicional.

Un concepto actualizado de CiudadanaHacindose cargo de las distintas visiones, cmo se puede entender hoy la

ciudadana?En el marco de los temas analizados, este texto entiende por ciudadana una

identidad poltica comn a todas las personas, las cuales se identiican con distintos tipos de derechos, necesidades e intereses y aceptan someterse a las mismas reglas y obligaciones que determina la comunidad poltica. As, la ciudadana puede entenderse como un principio de articulacin que incluye todas las posiciones de las personas, reconocindose lealtades especicas y respetando la libertad individual.

Por lo tanto, algunos elementos bsicos para entender el concepto de ciuda-dana son: Coexistencia de derechos individuales y colectivos. Vemos una ciudadana es-pecica, particular, que se agrupa para reivindicar derechos colectivos, como por ejemplo, pueden ser los derechos de minoras tnicas, religiosas, discapacitados o de las mujeres.

Ibd..p..

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Lo pblico no es slo lo estatal, sino que pertenece a todos, por lo tanto las visiones tecnocrticas de la gestin pblica no sirven en la construccin de ciudadanos ya que quitan protagonismo y propiedad. La ciudadana emerge como un asunto poltico, como parte de un proceso por construir, estrechamente vinculado a la negociacin de la ininidad de intereses que se encuentran presentes en ella: nuevos derechos, gnero, etnias, demandas de autogobierno. Es un asunto poltico, materia de negociacin entre los distintos actores relevantes en el sistema y, por tanto, no se circunscribe a la agregacin de intereses tradicionales que se materializa a travs de los partidos polticos. La negociacin se orienta a producirse en forma directa entre los actores involucrados.

Actualmente existe la necesidad de consagrar el concepto de ciudadana tanto como un status, que conlleva una serie de derechos (base del pensamiento liberal) y obligaciones y por otro lado, como una prctica activa (base del pensamiento republi-cano). Como ya hemos visto, la lnea del enfoque de derechos, concibe al ciudadano como titular de derechos que obligan al Estado, esto es, sujetos con la facultad de demandar determinadas prestaciones y conductas, bajo la idea de que los derechos civiles, polticos, econmicos y sociales son interdependientes y entre ellos no hay una diferencia de grados de importancia sino de sustancia. Todas estas categoras se agru-paran en tres niveles: obligaciones de respetar, de proteger y de cumplir. Este enfoque entiende que existen deberes mutuos para las partes cuyo incumplimiento har exi-gibles mecanismos de garantas, idea que se relaciona con el concepto de poder que subyace a esta concepcin de ciudadana.

A ello, habra que agregar la necesidad de concebir la ciudadana en relacin a la capacidad de ejercer el control en relacin a la actuacin de los servidores pblicos, entre stos y entre los mismos ciudadanos.

Este concepto implica que las obligaciones recaen en los ciudadanos y en el Estado, en cuanto a su obligacin de implementar las reformas institucionales que permiten o faciliten sistemas democrticos participativos.

Por otra parte, un concepto actualizado de ciudadana supone que los ciuda-danos tienen necesidades, intereses y prioridades diversos, y que cada uno empieza desde una posicin diversa en lo que se reiere a poder y recursos.

Por ltimo, el concepto de ciudadana tambin requiere reconocer la legiti-midad tanto al ciudadano individual como al que presenta sus intereses y demandas bajo la forma de identidad grupal. Esto debe ser comprendido de manera mltiple, en el sentido que pueden coexistir pertenencias en diversas identidades, tales como la ciudadana de gnero, de carcter tnico, ecolgico, nacional. Cada persona puede experimentar y expresar distintas formas de ciudadana.

En sntesis, el debate actual sobre participacin y ciudadana reconoce la diversi-icacin que adquiere hoy da la conformacin de sujetos. Las demandas y aspiraciones se complican y apuntan no slo al acceso, sino que a la calidad de lo que se ambiciona.

Hoy es bastante claro que el concepto de ciudadana debe tener un papel inde-pendiente en cualquier teora poltica plausible y que la promocin de una ciudadana

responsable es un objetivo de primera magnitud para las polticas pblicas. En todo caso, teniendo a la vista las principales corrientes tericas, una concepcin adecuada exige un equilibrio entre derechos y responsabilidades.

1.1.2 EL CoNCEPTo DE PARTICIPACIN CIUDADANA Ms all de las distintas deiniciones que puedan ser consideradas en este

texto, y cualquiera sea la deinicin que se adopte, la participacin ciudadana es una forma de entender el ejercicio del poder donde los sujetos, entendiendo por tal a los ciudadanos, forman parte activa de la gestin pblica. En este contexto entendemos que la participacin ciudadana es un derecho ciudadano fundamental, conigurndose como un prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.

Lo anterior deriva del hecho de que la participacin se relaciona con la esencia de la democracia, puesto que es lo que la deine, ms an en un escenario donde la institucin de la representacin no parece ser suiciente para poder hablar actual-mente de democracia. La demanda de ms y mejor democracia de los ltimos aos se maniiesta en la presin de que la democracia representativa sea acompaada o incluso, segn algunos ms radicales, sustituida por los mecanismos propios de la democracia directa.

No es menos importante sealar, en todo caso, que segn nuestra concepcin, la participacin no explica ni basta para sostener el ediicio de la democracia: necesita partidos polticos, instituciones polticas, poderes del Estado y, inalmente, un Estado constituido como tal.

Por otra parte, trabajos recientes sobre participacin ciudadana, llaman la atencin sobre el proceso que se ha iniciado para destacar la importancia de analizar este tema desde una perspectiva amplia. Esto implica concebir la participacin como aquellas vas por medio de las cuales la gente levanta su voz a travs de nuevas for-mas de deliberacin, procesos de consulta y movilizaciones con el in de informar e inluir en las polticas pblicas y en las instituciones; y por otro lado, entendiendo la participacin como una efectiva rendicin de cuentas que habilite el debido control ciu-dadano, lo cual requiere de instituciones y polticas diseadas con el objeto de lograr gobernabilidad.

As, se puede ver que la participacin ha transitado desde los proyectos hacia las polticas y, por tanto ha comenzado a penetrar inevitablemente en las arenas de la gobernabilidad, debiendo reconocerse entonces que la participacin slo podr ser eiciente en la medida que se vincule a estructuras institucionales. Esta lnea de anli-sis de la participacin se inserta dentro del fenmeno de la globalizacin, emergiendo preguntas sobre la posibilidad de que los mtodos participativistas puedan lograr que las empresas rindan cuenta y que acten en forma responsable. 15

EstalneadepensamientosedesarrollaporGaventa,J.Introduction:ExploringCitizenship,ParticipationandAccountability,IDSBulletin.,00.

Nuria Cunill, considera la participacin ciudadana como aquel tipo de prctica social que supone una interaccin expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de la cual estos ltimos penetran en el Estado.16 Es decir, la autora relaciona el concepto de participacin con una forma de socializacin de la poltica. Dos elementos caracterizaran la participacin y la diferenciaran de otras formas de intervencin social: es una intervencin en el curso de una actividad pblica y debe ser expresin de intereses sociales. 17 De esta forma, en el concepto de Cunill, quedaran excluidos los siguientes tipos de actividades: i) la intervencin de los ciudadanos en la administracin en funcin de su experiencia, por ejemplo, integrar rganos consultivos en calidad de expertos; y ii) la participacin poltica, entendida por la autora como la militancia en organizaciones polticas partidarias. La participacin ciudadana se ubicara entonces entre los intereses pblicos (Es-tado) y los particulares propios de los partidos polticos. Entre estos dos polos la participacin ciudadana slo se circunscribira a la rbita de los intereses particula-res radicados en la sociedad civil. 18

Tambin resulta ilustrativo referirse a la posicin de autores, como Hannah Arendt, que abogan por una ciudadana radicalmente participativa, entendiendo por tal aquella que tiene o adopta un compromiso cvico materializado en el ejercicio de deli-beracin que se da en la esfera pblica. Segn Arendt, la deliberacin colectiva acerca de todos los temas que afectan a la comunidad poltica slo tiene sentido en la esfera en que se construye lo pblico. Esto es, donde los ciudadanos, actuando mediante los recursos del discurso y la persuasin, descubren sus identidades y deciden, mediante deliberacin colectiva, acerca de temas de inters comn.

De todos los elementos mencionados, surgen varias caractersticas: Voluntariedad: la participacin de la ciudadana es ejercida en un acto libre que

no est determinado por terceros ni porque sea un mandato legal. Es la manifestacin de un deseo de los sujetos de querer formar parte de las decisiones que les afectan. Las razones por las cuales se quiere formar parte de estos procesos pueden ser ml-tiples: la falta de adherencia y credibilidad en la agregacin de intereses que hacen los representantes elegidos popularmente; la necesidad de expresar convicciones y posiciones en forma directa; la voluntad de formar colectivos que persiguen incidir en la agenda pblica, colocando sus intereses en la discusin o deliberacin pblica; la necesidad de grupos o colectivos excluidos de hacer valer sus derechos y ponerlos en la discusin; la conviccin de que los temas de inters pblicos no estn considerando las perspectivas y necesidades de las personas.

Quines: Se trata de la intervencin de los ciudadanos en cuanto forman parte de la denominada sociedad civil. Este concepto adopta distintos nfasis y, dependiendo de los autores, tambin varan sus fronteras. En su acepcin ms generalizada intenta agrupar el mbito y las actividades no estatales. Para los efectos de esta deinicin, entenderemos que los partidos polticos son formas de representacin y mediacin

6 Cunill,N.Participacinciudadana,dilemasyperspectivasparalademocratizacindelosEstadoslatinoa-mericanos,Caracas,CLAD,.

7 Ibd.,p.8 Ibd.,

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entre el Estado y la sociedad civil, en una relacin que siempre cambia, por lo cual, no son parte de sta.

De acuerdo a lo anterior, la participacin de la sociedad civil debe ser conside-rada al menos en dos aspectos: se reiere tanto a los ciudadanos organizados como a los no organizados; y por otra parte, son aquellos que no tienen la calidad de repre-sentantes en uso de las instituciones tradicionales democrticas: partidos polticos; funcionarios pblicos; autoridades elegidas en cargos de eleccin popular.

Para qu: La ciudadana participa para seleccionar sus gobernantes y tambin en la gestin pblica.

La participacin puede ser de tipo indirecta cuando se produce a travs de la adherencia a la posicin de las organizaciones de la sociedad civil (podra entenderse como una forma de representacin de los intereses ciudadanos), o bien en forma di-recta, presencial.

La participacin interesa a la ciudadana por cuanto es la esfera en la cual se adoptan las decisiones que estn dirigidas a satisfacer las necesidades de la poblacin, pero adems, porque el concepto actual de ciudadana entiende por tal un sujeto que adems de demandar el respeto de los derechos por parte del Estado y de la sociedad, intenta formar parte de las decisiones sobre los temas que los afectan. No bastara la agregacin de intereses presentada por los representantes propios de la democracia representativa, tales como los partidos polticos.

Por ltimo, es importante destacar que la participacin tambin tendra como objetivo o in el ejercicio del control ciudadano, lo cual requiere instituciones y polticas diseadas con el objeto de lograr gobernabilidad.

De acuerdo a todo lo anterior, este texto entiende por participacin ciudada-na las actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de la sociedad civil, pueden intervenir en la seleccin de sus gobernantes; directa o indirectamente, en la gestin pblica y en el ejercicio del control ciudadano. De esta manera se entiende como prerrequisito para el ejercicio de otros derechos.

1.1.3 CLASIFICACIN DE LA PARTICIPACINEn relacin a los mecanismos o instituciones que reconocen la participacin

ciudadana, es posible pensar en diversas clasiicaciones atendiendo el tipo de institu-ciones o instancias de que se trate y el grado de incidencia que pueden lograr, todas las cuales, sin embargo, se relacionan y se cruzan entre s.

Desde las Instituciones o Instancias Nos referimos a las distintas instituciones o prcticas en las cuales podemos

reconocer formas de participacin ciudadana. Estas van desde los mecanismos ms tradicionales de participacin en el marco de la democracia representativa: el voto

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para elegir a las autoridades, hasta las formas ms innovadoras que hoy podemos ver en distintas partes del mundo: jurados ciudadanos.a) Los mecanismos de democracia semidirecta

Estos mecanismos, especialmente el referndum, plebiscito e iniciativa popular de ley, colindan con las atribuciones propias del poder legislativo: aprobar las leyes de la Repblica. Desde este punto de vista se clasiican como mecanismos de democracia directa o semi directa, donde los ciudadanos expresan su voto en forma directa y no a travs de representantes. El referndum es considerado como el principal instrumento de democracia directa puesto que, mediante tal institucin, el cuerpo electoral vota bajo una modali-dad consultiva o deliberativa (dependiendo si su resultado ser obligatorio o no para la autoridad) en un proceso de decisin sobre un asunto especico. Hay variadas tipologas que clasiican el referndum, las que incluyen, por ejemplo, el referndum constitu-yente cuando se reiere a la aprobacin de una constitucin; o referndum legislativo o administrativo, si se reiere a la aprobacin de leyes o actos administrativos. El plebiscito es un instrumento de democracia directa a travs del cual el cuerpo electoral vota sobre temas de relevancia constitucional, como por ejemplo una modiicacin a la carta fundamental que establece nuevas regiones o provincias en el pas.

En la teora poltica, los trminos referndum y plebiscito se confunden y hay cierto consenso de que son trminos sinnimos, pudiendo destacarse ms bien di-ferencias histricas en el uso de ellos. En este sentido, el trmino plebiscito se usa para indicar sucesos excepcionales, normalmente fuera de los casos previstos en las constituciones. La iniciativa popular de ley es un mecanismo contemplado en algunas cons-tituciones que habilita a la ciudadana para proponer por s misma la discusin de un proyecto de ley por parte del poder legislativo. Para ello, existen diversas exigencias que, en general, se reieren al nmero mnimo de ciudadanos que es necesario que apoyen la iniciativa, las materias que pueden ser objeto de este instrumento y el pero-do en que puede provocarse. La revocatoria de mandato, se reiere a la capacidad de la ciudadana de poner trmino al mandato de una autoridad que ha sido elegida mediante votacin popular. Tambin se exigen ciertos requisitos que se reieren generalmente al tipo de autoridad cuyo mandato puede ser revocado, al nmero o porcentaje de ciudadanos que debe estar de acuerdo y a las causales necesarias para poder revocar el mandato. b) Mecanismos o Instituciones propios del Sistema de Democracia

Representativa El voto por un determinado candidato, ya sea a la presidencia de la Repblica, diputados, senadores, alcaldes o intendentes, gobernadores, etc., dependiendo del sis-tema poltico de cada pas. Militancia en un partido poltico.

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Participacin en manifestaciones y protestas. Pertenencia a un club deportivo o cultural, a un centro de padres, en un pro-yecto ilantrpico, a un instituto de pensamiento, centro acadmico, asociacin de la sociedad civil que se dedica a incidir o llamar la atencin sobre ciertos temas, etc.

En este sentido, estamos aludiendo a la participacin directa de la ciudadana en ciertas actividades del rea de lo pblico.c) Mecanismos Modernos que adopta la Participacin La participacin en la definicin, ejecucin y evaluacin de la gestin pblica: Desde este punto de vista, cobran relevancia una serie de instancias que actualmente existen en materia de participacin y que se deinen bsicamente por los espacios que el mismo Estado abre a la ciudadana, para que sta pueda formar parte de la poltica pblica. As, se puede hablar de un gobierno participativo, porque convoca, escucha y ejecuta en colaboracin con la sociedad civil, en una especie de alianza estratgica de socios, donde ambos estn interesados en el mismo objetivo y no aparecen como actores contrapuestos. Dentro de este concepto se encuentran instancias de carcter consultivo, o bien de carcter decisorio. Dentro de stas, podemos mencionar las me-sas de dilogo, los cabildos, las audiencias pblicas, etc. Los presupuestos participativos: son formas de participacin directa de la ciu-dadana en la jerarquizacin y destino de una parte de los recursos locales. En este sentido, son conocidos las experiencias en el diseo del presupuesto de ciudades que, bsicamente, consisten en un proceso de descentralizacin que reformul casi por completo la estructura de decisiones relativa a la tarea pblica ms central en un municipio: la construccin e implementacin del presupuesto municipal. Al respecto, destacan las experiencias de presupuesto participativo de Porto Alegre y Montevideo, siendo la primera de ellas la que ha servido de modelo para otras experiencias. Existe numerosa bibliografa al respecto. 19

La posibilidad de intervencin popular en la identiicacin de necesidades, tanto en escoger prioridades como en las decisiones relativas a las inversiones municipales, es la principal caracterstica de la prctica conocida como presupuesto participativo. Presentado por lo general, como alternativa a los modelos tradicionales de gestin de las ciudades, el proceso de elaboracin presupuestaria participativo pretende estable-cer nuevos patrones de articulacin entre los intereses organizados y el Estado, as como crear nuevas condiciones de gobernabilidad o de gobernanza local.

Hoy existen ms de 50 ciudades brasileas donde se aplica algn esquema de presupuesto participativo, en las cuales se consulta a la poblacin, proporcionando la informacin adecuada. La tarea es llevada a cabo por el ejecutivo municipal, a travs de asambleas pblicas organizadas en todas las regiones administrativas con amplia participacin de sectores profesionales y de la poblacin en general. De esta consulta surgen indicaciones de prioridades que sern transformadas en proyectos especicos Avritzer Leonardo,Modelos de Deliberacin Democrtica: Un anlisis del presupuesto participativo en

Brasil,enDeSouzaSantosB,Op.Cit. yFilgueiras,C.RelacionesentreelEstadoy lasociedadcivil: laparticipacinenprocesosdetomadedecisinenpolticaspblicas,EstudioN8,CAPP.UDeChile,BID,000.

para luego ser consignados en el proyecto de la ley presupuestaria anual sometido a la aprobacin por la cmara de ediles.

El caso de Porto Alegre es una propuesta innovadora que adquiri el carcter de poltica pblica en el mbito del municipio y que ha servido de modelo y escuela para todos los procesos de participacin y planiicacin de presupuestos en el mbito latinoamericano. Demuestra no solamente la capacidad de intervenir en el diseo de polticas sino que en el control de las mismas.

La institucin del presupuesto participativo tambin se ha implementado en va-rias ciudades latinoamericanas, tales como Montevideo, Rosario, o en algunas comunas o distritos de las grandes ciudades como es el caso de Buenos Aires y Santiago de Chile.

Hay documentos que airman que la experiencia ha modiicado radicalmente la historia de las relaciones sociales y polticas de la ciudad: se habra desencadenado un proceso de descentralizacin real, optimizando la asignacin de recursos, mejorando la racionalidad de las decisiones administrativas, disminuyendo la concentracin del poder en manos de la autoridad ejecutiva municipal y se habran reducido las prcti-cas clientelistas y por lo mismo acentuado la transparencia en el uso de los fondos pblicos. Los mecanismos de debate: entre los sistemas ms innovadores de delibera-cin se encuentran los jurados ciudadanos. Se elige a un grupo de personas para que sea lo ms representativo posible de todos los estratos y sectores sociales, y se les entrega informacin sobre un tema para discutir entre ellos. Este mecanismo est bastante desarrollado en Inglaterra.

Su objetivo es que los responsables de tomar decisiones tengan acceso directo a la opinin de ciudadanos informados. Se han hecho jurados para grupos concretos de la poblacin: jvenes o viejos, jurados para discutir temas de muy distinta ndole y/o relevancia, desde los servicios para las personas con problemas de salud hasta el de vivienda pblica, para hacer recomendaciones sobre prioridades presupuestarias. Los talleres se hacen con grupos entre 12 y 20 personas durante un da o un par de tardes. Su composicin es homognea o a veces se hacen selecciones aleatorias del censo electoral. 20 Las encuestas deliberativas: fueron desarrolladas por James Fishkin de la Uni-versidad de Texas. Generalmente participan alrededor de 300 personas. Se selecciona una muestra representativa de la poblacin mayor de edad y se les pregunta sobre al-guna poltica concreta, envindoles material que represente distintas posiciones y les permita informarse y pensar seriamente sobre el tema. Se entiende por material equi-librado aquel que no propenda la opinin hacia una posicin determinada en trminos evidentes. Se les lleva a un lugar donde puedan pasar un par de das pensando sobre el tema, discutiendo en grupos ms pequeos elegidos al azar y haciendo preguntas generadas en los grupos pequeos en una mesa redonda de expertos y polticos. Los casos ms conocidos son: polticas relativas a la lucha contra el crimen, rol de Gran Bretaa en la Unin Europea y elecciones. Tambin es conocido el caso organizado por 0 Vermayor informacinsobreestos instrumentosenFontF. (coord.)Ciudadanos ydecisionespblicas,

Ariel,Barcelona,00.

Welcome Trust en la consulta sobre gentica humana en marzo de 1997. Participaron 425 personas (se reclutaron 600 londinenses por medio de una muestra por cuotas), a quienes se distribuy un cuaderno con el tema y las preguntas que seran debatidas en el plenario. El acto consisti en una serie de presentaciones cortas y, tras una serie de preguntas y respuestas, los participantes votaron electrnicamente.

Otro ejemplo es la experiencia de Choices for Bristol. En este caso, cualquier grupo podra participar y la nica ayuda era la gua de discusin que planteaba las siguientes preguntas: Qu soluciones se te ocurren para hacer de Bristol la mejor ciudad posible en los prximos aos? Qu idea tienes para mejorar la vida en nuestros barrios? Qu proyectos podran desarrollarse con una inversin alta ? Qu podra hacerse con muy poco dinero?.

Se distribuyeron 5.000 copias de la gua y hubo exposiciones itinerantes en cen-tros comerciales y lugares pblicos. Tambin se distribuyeron tarjetas en las que los ciudadanos podan formular ideas. Se hicieron dos reuniones plenarias, en las cuales las ideas fueron agrupadas en 6 categoras y los participantes elegan uno de los temas para trabajarlos con un moderador.

En general, estos mecanismos diieren de las encuestas de opinin ya que stas quieren captar las actitudes y opiniones inmediatas de los ciudadanos. d) Control Ciudadano

Es una forma distinta de participacin, que est diseada para ejercer iscaliza-cin, observacin, monitoreo e imponer restricciones institucionales sobre el ejercicio del poder. Este se entiende dentro de la prctica de la accountability del sistema poltico y de gobierno, de parte de las autoridades pblicas. De esta manera, el con-trol ciudadano implica la iscalizacin del ejercicio de poder. Dentro de este concepto podemos entender a las veeduras colombianas o las juntas de vigilancia en la Ley de Participacin Popular Boliviana.

Implica tanto la rendicin de cuentas como la existencia de sanciones o casti-gos por actos ilegales o indebidos.

Siguiendo la propuesta de Peter Newell,21 el control ciudadano, puede ser cla-siicado de la siguiente manera: Control Ciudadano Poltico (Political Accountability); Control Ciudadano Social (Social Accountability); y Control Ciudadano Financiero (Financial Accountability).

Las nociones tradicionales de control poltico se derivan de las responsabilida-des de los funcionarios pblicos para llevar a cabo distintas tareas en representacin de la ciudadana. As por ejemplo, los funcionarios tendrn que estar dispuestos a la rendicin de cuentas en forma permanente, o bien, el parlamento tendra la capaci-dad de pedir rendicin de cuentas a miembros del poder ejecutivo. En este sentido, se habla de mecanismos de control vertical y horizontal. Los primeros se reieren a aquellos que se ejercen desde abajo, por la ciudadana y por los grupos de la sociedad civil; y, los mecanismos de control horizontal, son aquellos auto impuestos dentro del Newell,P.TakingAccountabilityintoaccount:thedebatesofar,enRights,ResourcesandthePoliticsof

Accountability,Ed.PeterNeweel&JoannaWheeler,IDS,006.

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aparato estatal, con el objeto de contrarrestar fuerzas entre los distintos poderes y agencias del Estado (contraloras, superintendencias, comisiones de derechos huma-nos, ombudsmen).

Control social se reiere a los mecanismos a travs de los cuales la accin ciu-dadana, dirigida a controlar a las autoridades polticas, redeine la relacin tradicional entre ciudadanos y sus representantes electos. As, se consideran en este concep-to, las movilizaciones sociales y los casos de investigacin periodstica. Los procesos observados son generalmente de carcter eleccionarios y restricciones del gobierno sobre el derecho de acceso a la informacin.

El control inanciero se reiere a prcticas especicas aplicadas al Estado o a las compaas privadas que prestan servicios pblicos y tambin a la misma sociedad civil.

Nadie pareciera dudar de la importancia de la accountability para optimizar el funcionamiento del aparato estatal. Es cierto que nuestras instituciones no contienen mecanismos expresos que pudieran permitir a los ciudadanos sancionar directamente las acciones ilegales de la administracin pblica. Sin embargo, de all no necesaria-mente se puede inferir que el control ciudadano sobre ella slo puede ser indirecto, a travs de los polticos.

Si por control social se entiende cualquier intento de involucramiento ciudada-no en las acciones o decisiones de las instituciones pblicas con miras a la expresin y defensa de intereses sociales, tan expresivo de l podra ser la intervencin de ciu-dadanos en los directorios de instituciones pblicas como la funcin de denuncia que ejercen organizaciones sociales sobre el aparato del Estado. Uno supone, sin embargo, una relacin constitutiva con el Estado y la poltica; y el otro, admite una relacin re-gulativa entre ambos.

Para los tericos de la democracia deliberativa no basta con desarrollar una relacin slo regulativa con el aparato estatal, sino que sera indispensable ade-ms que la inluencia social se expresara de otras formas. Habermas sostiene que la nica manera de inluir sobre el poder administrativo es oponiendo el poder comunicativo; es decir, con la formacin espontnea de opinin en espacios pbli-cos autnomos, como son las asociaciones voluntarias especializadas en tematizar preocupaciones sociales. La pregunta que se plantea es si no cabra tambin pensar en una inluencia directa de la sociedad sobre el Estado, tanto plasmada en instan-cias de mediacin ubicadas en la propia institucionalidad estatal como ejercida a travs de una poltica de inclusin de nuevos actores polticos en sus instancias de decisin.

Cunill 22 concluye que no slo es posible una inluencia tanto indirecta como directa en el aparato estatal, sino que adems es factible un control ex-ante y ex-post referido a los resultados de la accin administrativa. Esta nocin del control social es apoyada por una visin amplia de la accountability misma. Dicha accin por parte de un actor existe de hecho, cuando ste se obliga a informar acerca de sus

Cunill,op.cit.

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acciones y sus decisiones, no slo pasadas sino tambin futuras, a justiicarlas y a sufrir algn tipo de sancin en caso de eventuales malas conductas.

Tres parecen ser las condiciones para el ejercicio del control ciudadano: La disposicin de recursos sancionadores para el ejercicio del control. As, por

ejemplo, en el caso de la Ley de Participacin Popular Boliviana, existen san-ciones en caso que los comits de vigilancia informen acerca del mal uso del presupuesto municipal, existiendo la sancin de congelacin de la entrega de los recursos inancieros al municipio mientras no se solucione la irregularidad.

El derecho a la informacin y los espacios de discusin. La informacin que se entregue a los ciudadanos es un supuesto para poder participar y ejercer con-trol social, y sta debe ser veraz, completa y entregada oportunamente. Este es un derecho bsico para el ejercicio del control social. Por otra parte, tambin es una condicin para el control, que se generen espacios de discusin, ya que de otra manera no hay posibilidades de interactuar con la autoridad o servicio pblico, como tampoco habra espacio ni oportunidad para dialogar entre los distintos actores de la sociedad civil.

La habilitacin de los sujetos del control ciudadano. Aquellos que aspiran a ejercer el control deben tener la capacidad tcnica para comprender en forma ntegra las materias sobre las cuales estn llamados a pronunciarse y para ello necesitan contar con la asesora tcnica apropiada. De otra manera, no es posible constituirse en una contraparte vlida frente a la autoridad o al servicio pblico. No se habr realmente avanzado en el control si la informacin sobre los actos

gubernamentales y sus razones est restringida, o si el despliegue de la misma infor-macin queda sujeta a la discrecionalidad del propio aparato del Estado.

La disposicin de la informacin constituye la condicin bsica de la accountabi-lity. En el extremo, podra obviarse tanto la institucionalizacin del control social como la propia consagracin de recursos del mismo, pero, de existir la posibilidad del escrutinio pblico, an puede operar el control social ex-post y ex-ante. La transparencia sobre los actos de gobierno, al crear oportunidades para la formacin democrtica de opinin p-blica, posibilita que la sociedad, ya sea apelando a los medios de comunicacin e incluso a las movilizaciones, al menos pueda ejercer un control ex-post sobre el aparato del Es-tado, bajo la forma de la presin social. Tener acceso a la informacin de inters pblico en relacin a un proceso de toma de decisiones abre por su parte, oportunidades para la deliberacin pblica y, por tanto, al control ex-ante de parte de la sociedad.

Para que exista el acceso a la informacin en el momento en que cualquier individuo u organizacin social la estime necesaria, debe existir siempre la disponibili-dad de sta. De all, la importancia de que sea asegurado jurdicamente el derecho a la informacin y que las decisiones acerca de la entrega de la misma sean materia legal. Slo a travs de la ley puede crearse un derecho de apelacin, toda vez que el dere-cho de acceso a la informacin sea lesionado. Adems, slo una norma jurdica puede asegurar que el ejercicio de ambos derechos no quede sujeto a la discrecionalidad de los agentes pblicos.

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Asimismo, una condicin bsica para practicar el control ciudadano es la re-cuperacin de un modelo de formacin de las polticas y decisiones pblicas que sea adoptado de una manera deliberativa, como producto del intercambio de opiniones y que a la vez las polticas sean implantadas con una fundamentacin razonada de las mismas. La posibilidad de una interaccin poltica que sea ordenada desde el punto de vista comunicacional, junto con el pluralismo en la representacin social, le dan una direccin precisa a la constitucin de espacios pblicos de mediacin entre las esferas estatal y la social; haciendo a su vez posible que el control social se concen-tre tanto en los resultados de la accin administrativa como en la adopcin de las decisiones. Es decir, ste no slo se debiera ejercer sobre decisiones ya adoptadas, sino que adems sobre los mismos mecanismos de participacin necesarios para adoptarlas.

Esta condicin es insoslayable, al menos, cuando la falta de claridad o con-lictividad de los objetivos, no permite acordar los resultados, tornando poco viable la accountability por resultado. Es decir, poder ejercer un control sobre los resultados de una poltica pblica requiere haber podido participar en el proceso de adopcin de las decisiones, con el propsito de poder presionar para que exista la suiciente claridad de los objetivos de una determinada medida o poltica. Slo en la medida que stos sean claros se podr ejercer el control sobre el cumplimiento de los mismos.23 e) Acciones de Inters Pblico

Desde una perspectiva amplia, son aquellas acciones ciudadanas que intentan hacer valer un derecho cuya violacin tiene impacto en la comunidad. Estas, por tanto, podran ser emprendidas por el Estado o por los particulares y podran exceder el m-bito jurisdiccional, abarcando tambin presentaciones administrativas. (por ejemplo una solicitud o reclamo ante un ministerio o servicio pblico).

Estas acciones se relacionan directamente con una forma de participar, de lle-nar el vaco de los canales tradicionales de representacin de los intereses pblicos y con el Estado de Derecho. Este concepto se relaciona con el ejercicio del poder pblico regulado, sujeto a reglas claras. Y, para ello, hay que realizar acciones de iscalizacin sobre los actos de gobierno, como una manera de asegurar transparencia en sus pol-ticas y la responsabilidad de sus agentes.

As se puede entender que las acciones de inters pblico son instrumentos de participacin ciudadana, de canalizacin de inquietudes colectivas, de exigencia de transparencia y responsabilidad de los entes pblicos y privados que con su actuar o no actuar, coniguran la convivencia social.

Desde el Grado de Incidencia de la Participacin Tambin es posible clasiicar a la participacin ciudadana desde el nivel de obli-

gatoriedad que tienen las decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso participativo. El grado puede ir desde una mera consulta, que ser tomada en consi-

Ibd.

deracin en nada o totalmente por la autoridad que pregunta, hasta el nivel en que las decisiones son adoptadas de comn acuerdo, producindose un equilibrio en el peso de las posiciones de las partes.

Debe tenerse en cuenta que esta clasiicacin parte del supuesto de un marco de accin donde participan el Estado y la sociedad civil en un proceso de dilogo y deliberacin. Sin embargo, hay un tipo de participacin ciudadana que hemos visto en la clasiicacin desde las instancias o instrumentos de participacin, que es el control ciudadano, el cual no cabe dentro de este enunciado, porque en este caso la sociedad civil ejerce una labor de control frente a la ejecucin ordinaria de los asuntos de inters pblico. a) El Acceso a la Informacin como Requisito

Si bien esta dimensin no corresponde a un nivel de participacin, se inclu-ye aqu en la medida en que constituye una condicin bsica para la existencia de la misma en cualquier nivel de incidencia. Se trata de poder contar por parte del partici-pante con informacin sobre el tema en cuestin. El lujo de informacin no siempre es unidireccional, puesto que depender del nivel de incidencia de que se trate. As por ejemplo, en el caso de una experiencia de participacin en un nivel consultivo, el lujo de informacin es unidireccional puesto que la autoridad pblica interesada en realizar un proceso de consulta, deber entregar o proveer todas la informacin que sea oportuna y necesaria para porque los participantes puedan tener un conocimiento adecuado sobre el tema. En el caso de una experiencia de co-gestin participativa, en cambio, la informacin tiene que ser entregada por ambas partes no slo en cuanto a la transparencia de los intereses que cada parte pone en cuestin, sino que adems en el proceso participativo, tambin tendr que entregarse por ambas partes la infor-macin relativa a los avances efectuados, las reuniones sostenidas, los actores con los cuales se ha dialoga, y los avances logrados.

En cuanto a la calidad de la informacin que se entrega, se requiere que sta tenga una difusin adecuada, sea oportuna, completa y ampliamente accesible a quien la requiera. Asimismo, sta debiera abarcar todas las etapas de las actividades pbli-cas, incluyendo la rendicin de cuentas de la autoridad sobre las mismas.b) Participacin Consultiva. 4

Este nivel de participacin representa el grado de inluencia bsico de los ac-tores en los asuntos pblicos. Consiste en que la ciudadana participa en los asuntos pblicos dando su opinin y haciendo aportes a los temas que se tratan, sin que ello obligue a quienes toman las decisiones. Se establece as una relacin bidireccional entre los actores, que puede partir por la iniciativa de la autoridad que consulta o, de la ciudadana que propone. En este nivel se destacan dos modalidades consultivas.

Losnivelessealadosenlasletrasii)yiii)sebasanentextodeCorporacinParticipa,elaboradoporCata-linaDelpianoyPatricioEspinoza.

ConsultivosinrespuestaobligatoriaLas opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente sin existir un

compromiso de informar los resultados de la consulta, como tampoco de dar respues-ta a preguntas o comentarios que hayan surgido. Por lo tanto, no se establecen otros pasos que vinculen al participante y sus opiniones con quien las recibe. Consultivoconrespuestaobligatoria

Las opiniones pueden ser solicitadas por el Estado o proponente, pero lo dis-tintivo en esta modalidad es que la opinin y postura de los consultados debe ser respondida por quienes las solicitan o reciben.

Ejemplo: A nivel local se visualizan las experiencias tipo cabildos o consultas, las que abren espacios de conversacin, y tambin sobre temas a los que convoca la autoridad. A travs de estos mecanismos, la autoridad local decide convocar a la ciu-dadana, ya sea a nivel masivo o bien a un grupo especico con el objeto de conocer la opinin sobre un determinado tema o asunto. Los organismos multilaterales de prs-tamo en ciertos proyectos/programas suelen poner como condicin la consulta pblica para algunas intervenciones, por lo menos en temas urbanos y ambientales.c) Participacin Decisoria

En este nivel de participacin los actores tienen incidencia directa en la toma de decisiones respecto de un tema especico. A travs de un proceso de consulta, la ciudadana entrega una opinin que es de carcter vinculante, es decir, que debe ser ejecutada por la autoridad. De esta manera, quien hace la consulta se obliga no slo a ingresar las opiniones y responderlas, sino a ejecutarlas, segn lo que se haya establecido.

En la medida en que la decisin pasa a ser obligatoria, la ciudadana debe desem-pear un rol de control sobre la adecuada implementacin de la medida adoptada.

As, tambin queda abierta la modalidad en que la iniciativa parte de los ciudada-nos bajo ciertas condiciones establecidas, en las cuales su decisin debe ser ejecutada.

Los presupuestos participativos son un ejemplo de formas de intervencin directa de la ciudadana en la jerarquizacin y destino de los recursos locales. B-sicamente consisten en la posibilidad de intervencin popular en la identiicacin de necesidades locales o sectoriales, seleccin de prioridades de inversin de stas y la decisin de las inversiones municipales a implementar. Si bien es cierto que en la mayora de los casos ms conocidos de este mecanismo, como es el caso de las ciu-dades brasileas de Sao Paulo y Belo Horizonte, el presupuesto no es una institucin que cuente con reconocimiento legal, en la prctica se aplica en forma exitosa, y el resultado del proceso es ejecutado por la autoridad municipal. d) Participacin como Co-gestin

Esta forma responde al grado de inluencia mxima de la sociedad civil con ca-rcter resolutiva en lo que se reiere a asuntos pblicos. Aqu, la participacin adopta una modalidad de procesos o instancias de trabajo peridicos, con permanencia en el tiempo y con carcter de negociacin, en los cuales los actores adoptan decisiones de

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comn acuerdo. Por tanto, diiere del nivel anterior, en el cual la decisin inal es aque-lla adoptada por la sociedad civil. En este nivel, no slo se entiende la participacin en el diseo de una poltica pblica, sino que tambin en la etapa de ejecucin de dicha medida o de la evaluacin de la misma. Ser una caracterstica propia de este tipo de instancia el que la decisin no distinga entre las posiciones de cada uno de lo actores sino que se tienda al consenso entre las partes.

Un ejemplo son los consejos que el ejecutivo convoca para deinir una nueva poltica pblica donde participan representantes del Estado y la sociedad civil y donde el producto de las conclusiones son convertidos en un proyecto de ley por parte del primero. As tambin, las organizaciones o instituciones en las cuales el rgano admi-nistrativo mximo de la misma es un cuerpo colegiado compuesto por representantes del Estado y por la sociedad civil, el que adopta sus decisiones con las mayoras que los mismos actores han determinado.

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1.2 EL CONCEPTO DE PARTICIPACION EN LA GESTION PBLICA

1.2.1 CoNCEPTUALIZACINBajo la idea de la gestin pblica, estamos entendiendo un concepto global que

se reiere a la administracin de las iniciativas y acciones de carcter pblico, esto es, que son de inters pblico. Por tanto, no slo nos referimos a las polticas pblicas que emprende la Administracin Pblica, sino que tambin a las acciones y polticas que desarrolla el Estado, con la colaboracin o con la intermediacin de los privados.

Por otra parte, tampoco se limita a los lujos de informacin y lneas de accin referidas a procesos especicos y a sus resultados. Se trata, adems, de todos los as-pectos que se relacionan con la gestin de gerencia de los asuntos pblicos, entre los cuales se cuentan los asuntos relacionados con los recursos humanos involucrados, el cumplimiento de metas, los cambios culturales y los actores participantes.

La nocin de gestin pblica se encuentra fuertemente asociado al de polticas pblicas y sobre el cual existe una serie de interpretaciones y tendencias desde las cuales se puede analizar, encontrndose en los textos muchas veces la utilizacin de ambos conceptos como sinnimos. En todo caso, la orientacin a la cual adherimos es aquella que las concibe como un instrumento de uso habitual en el sector pblico, que tiene entre sus caractersticas relevantes permitir un mejor acceso a la informacin del mismo y aumentar la participacin ciudadana. En este sentido, resulta ilustrativa la deinicin de poltica pblica de Lahera25, segn la cual sta corresponde a cursos de accin y lujos de informacin relacionados con un objetivo pblico deinido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y del sector privado.

Efectivamente, el concepto de participacin en la gestin pblica que se ex-pone, se caracteriza porque aqu la ciudadana quiere tomar una cuota del poder a travs de su injerencia en estas materias que son del inters general, ya sea en el nivel multilateral, nacional, regional o local. Frente a todo lo expuesto en el presente texto, una poltica de gestin pblica participativa produce mejores resultados al integrar las visiones y necesidades del estado con las de los ciudadanos.

En relacin con esta materia, surge como primer tema el de la seleccin de las preferencias que deben ser transformadas en polticas pblicas, es decir, el orden racional de stas y el rol que le cabe a la participacin ciudadana en dicha funcin. Frente a esta pregunta son aplicables todos los conceptos revisados en materia de participacin ciudadana: posicin libertaria, comunitarista y republicana.

Idealmente, se trata de que en una etapa anterior a la aplicacin de una poltica pblica, los ciudadanos debieran discutir las ventajas y desventajas de las alternati-

Lahera,E.IntroduccinalasPolticasPblicas,FCE,SantiagodeChile,00,p.6.

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vas existentes, lo cual casi equivale a pensar en formas de democracia directa. Sin embargo, y a excepcin de algunos casos, entre los cuales se cuenta el caso de Suiza, se encuentran sntomas claros de esta prctica, en nuestras sociedades las decisiones en esta materia las adopta el Estado, el gobierno y, por tanto, las decisiones en esta materia son de orden poltico. Son el producto de un sistema determinado en cuanto al ejercicio del poder y no del anlisis detenido y ponderado de las necesidades reales y tcnicamente jerarquizadas de la poblacin.

Desde la perspectiva terica que desarrolla el presente texto, el trabajo coor-dinado con organizaciones de la sociedad civil resulta de vital importancia para poder formular una adecuada gestin pblica.

A continuacin se formulan las siguientes precisiones de nuestra conceptualizacin: a. El concepto de gestin a que aludimos quiere ser ms amplio que el de poltica

pblica, en el mismo sentido que ya hemos anotado. b. El proceso de participacin es entendido en el contexto de la integracin entre

los mltiples actores que puede concebirse dentro de este proceso: Estado, partidos polticos y sociedad civil.

c. La nocin de sociedad civil al que estamos aludiendo se reiere a un concepto residual, queriendo decir con ello, que involucra tanto a individuos como a gru-pos organizados y no organizados que no pueden entenderse como Estado, ni como partidos polticos. Esto tiene una multiplicidad de implicancias a las cua-les nos referirnos tanto en este como en el captulo anterior, entre las cuales quisiramos destacar el hecho de que dentro de la sociedad civil habrn actores con vocacin democrtica, pero tambin podrn haber otros que no la tienen, lo cual es un hecho que repugna al concepto de participacin pero que es una realidad. Por tanto, en materia sustancial, cuando aludimos a la sociedad civil es difcil entender en forma doctrinaria que sta tenga una posicin determina-da y coherente frente a la democracia.

d. Por otra parte, para entender la integracin diversa de la sociedad civil, nos referimos a lo tratado anteriormente en este marco terico, en relacin con los conceptos actuales de ciudadana, por lo cual se incluyen los intereses de grupo, los difusos y colectivos, y a todos los integrantes que son considerados como grupos excluidos y minoritarios. As, al hablar de un marco para la partici-pacin se subentiende que la participacin de los ms pobres y de los excluidos resulta esencial.

e. La participacin en las polticas pblicas permite el ejercicio de los derechos ciudadanos, en donde stos maniiestan claramente su carcter de interde-pendencia e indivisibilidad. Siguiendo con lo desarrollado anteriormente, de acuerdo a la lnea del enfoque de derechos en materia de gestin pblica, se plantea como punto principal la necesidad de entender que sta no comienza por el reconocimiento de personas con necesidades que deben de ser satisfe-chas sino que sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y acciones. En esta lnea, determinadas conductas culturales y estructuras pol-

ticas y jurdicas, promueven la discriminacin contra ciertas personas y contra ciertos grupos, como son las mujeres y las minoras tnicas, actuando como mecanismos de exclusin social o que contribuyen a la pobreza.

f. La participacin en la gestin pblica puede ser entendida entonces como un proceso de negociacin e interaccin constante entre el Estado y los grupos sociales. Este tipo de enfoque tiene sus orgenes en los aos cincuenta 26 cuando se ana-

lizaba la distribucin del poder poltico y las consecuencias que ello trae en la toma de decisiones y en el desarrollo de las polticas. Robert Dahl planteaba que en este en-foque las preguntas claves son quin gobierna y quin tiene poder para decidir sobre los problemas que afectan a toda la sociedad. Dahl sostena que la gestin pblica y por tanto las polticas pblicas toman una dinmica pluralista, caracterizada por la participacin competitiva de los distintos grupos sociales.

En desarrollos tericos ms contemporneos, se airma que las instituciones de carcter participativo, tales como los presupuestos participativos en diversas ciudades latinoamericanas 27 constituyen un espacio que se puede ubicar en el interfaz entre el Estado y la sociedad, denominndose esfera participativa.28 Bajo este concepto estn las instancias que tienen una existencia semiautnoma de las organizaciones polticas formales, de la burocracia estatal el mundo asociativo, aunque a menudo trabajan con temas y posiciones que se originan en ellas. Se entiende que en estos espacios parti-cipativos los lmites de lo poltico y de lo tcnico son materia de negociacin entre las partes y sirven como un lugar de conluencia nico y distinto de las lneas tradicionales tales como las protestas, el lobby, y la accin directa.

Se tratara de espacios de divergencia como tambin de colaboracin, en los cuales participantes heterogneos tienen tanto diversas interpretaciones de la parti-cipacin como de la democracia y a la vez tienen diversas agendas. 29

La participacin ciudadana en la gestin pblica requiere considerar dos as-pectos centrales.

En primer trmino, es un hecho bastante compartido en la teora poltica que los procesos participativos permiten abrir nuevos canales de comunicacin y de ne-gociacin entre el Estado y los ciudadanos, lo cual permite profundizar en materia de democracia, crear nuevas formas de entender la ciudadana y aumentar la eiciencia y la equidad de las polticas pblicas. Se trata de un elemento clave para lograr una profundizacin de la democracia.

En segundo trmino, si bien los procesos participativos han abierto espacios a nuevos grupos e identidades, tambin es cierto que sigue siendo un problema bsico la exclusin de determinados actores que resultan relevantes en un proceso de este 6 LosprimerosavancesenesteenfoquefueronaportadosporArthurBentleyenTheProcessofGovernment

yporDavidTrumanenTheGovernmentalProcess().7 Tambinseincluyenenestacategoraunaseriedeexperienciasparticipativascomunitarias,talescomo

consejos en instalaciones hospitalarias en Sud Africa, grupos comunitarios en Kerala, India, Mxico yBangladesh.

8 CornwallA,ySchattanCoelhoV.SpacesforChange,ZedBooks,London,007. CornwallySchattanCoelho,op.cit.p.

tipo. Mucho depende de quines entran en estos espacios y bajo cules condiciones.30 En este sentido, es reveladora la posicin de Evelina Dagnino,31 quien destaca una con-luencia de dos versiones de la participacin en el debate contemporneo. Por un lado, la participacin se maniiesta como un proyecto construido alrededor de la extensin de la ciudadana y la profundizacin de la democracia y por otro, este concepto se asocia con la disminucin de las responsabilidades del Estado en su rol de garante de los derechos. As, sta se constituira, segn Dagnino, en un espacio de ciudadana sustitutivo.

El hecho paradjico es que en ambas concepciones se requiere de una sociedad civil activa y proactiva.

1.2.2 ASPECToS RELEVANTES PARA UNA PARTICIPACIN EFECTIVA Cinco son las condiciones ms relevantes para poder hablar de una participa-

cin efectiva en la gestin pblica: a) Los ciudadanos deben integrarse en tales procesos y para ello se requiere

que las personas que participan se consideren a s mismos como ciudadanos y ciudadanas, mas que como beneiciarios o clientes. En cuanto usuarios, esto es, personas que demandan bienes y servicios pbli-

cos, exigen del Estado una capacidad de respuesta eicaz y oportuna a sus necesidades y problemas, lo cual requiere de ste atencin, lexibilidad y capacidad resolutiva. Es el caso, por ejemplo, de los ciudadanos que requieren ser atendidos ante el sistema de salud pblica o en el mbito municipal o cuando se pide al municipio que solucione un problema de suministro de un servicio bsico.

El enfoque de la modernizacin del Estado, ha puesto de maniiesto el tema del adecuado ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos, como una forma de relacin que permite avanzar, por un lado, en la satisfaccin de las necesidades del ciudadano, y por otro lado, fuerza al Estado, a travs de sus instituciones y fun-cionarios, a enfocar al ciudadano precisamente en esa calidad. En oposicin a este concepto, la tesis que lo considera como usuario, tiene diicultades para promover y fortalecer el ejercicio pleno de ciudadana y un mayor protagonismo en sus niveles de participacin, puesto que fomenta la relacin clientelar y asistencial con los usua-rios, concepto que justamente indica la relacin meramente funcional con el Estado. En el marco de las nuevas relaciones entre ste y la sociedad en los noventa, la calidad de los servicios pareciera ser el componente clave que vincula participacin funcional y ciudadana concebida como formacin de actores.32

0 Chandoke,N.Theconceitsofcivilsociety,Delhi,OxfordUniversityPress,00. Dagnino,E.Wehaveallrights....but:contestingconceptsofcitizenshipinBrazil,enN.Kabeer,ed.Inclusive

Citizenship:MeaningsandExpressions,London,ZedBooks,00. Garretn,M.A.TresaproximacionesalaproblemticaactualdelaparticipacinylaciudadanaenTemas

deParticipacin,DivisindeOrganizacionesSociales,.

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Los usuarios tampoco son un grupo uniforme y homogneo. En esta relacin se ponen en juego una diversidad de intereses y recursos. Los beneiciarios tambin tienen sus representaciones, y con frecuencia discuten y negocian las categoras y cri-terios que se les imponen, adaptando los servicios y recursos de las instituciones a sus particulares estrategias econmicas, polticas y de movilidad social.

El esfuerzo por tipiicar esta relacin est presente entre diversos autores. De