manual para la gestión municipal de la diversidad religiosa · planificación y anticipación ......

Manual para la gestión municipal de la diversidad religiosa

para la gestión públicade la diversidad religiosa

pluralismo religioso en Españadel

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ObservatorioG1

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ObservatorioG1

El contenido de esta Guía ha sido revisado y validado por:

• FederaciónEspañoladeMunicipiosyProvincias

• FundaciónPluralismoyConvivencia

• ComitéAsesordelaFundaciónPluralismoyConvivencia(GeneralitatdeCatalunya,GobiernodeAragón,JuntadeComunidadesdeCastilla-LaMancha,GeneralitatValenciana,JuntadeExtremadura,GobiernodeCeuta,GobiernoVasco)

• MinisteriodeJusticia

• FederacióndeEntidadesReligiosasEvangélicasdeEspaña

• ConsejoIslámicoEspañol

• FederacióndeComunidadesJudíasdeEspaña

• TestigosCristianosdeJehová

• AsambleaEpiscopalOrtodoxadeEspañayPortugal

• IglesiadeJesucristodelosSantosdelosÚltimosDías

• FederacióndeComunidadesBudistasdeEspaña

OBSERVATORIODELPLuRALISMORELIGIOSOEnESPAñA

Autores: IgnacioAlarcón,PatriciaBezunartea,JoséAntonioCabanillas,JoaquínCorco-bado,PuertoGarcía,RitaGomes,JoséManuelLópez,MercedesMurilloyJuliPonce

Diseño: R.Botero-XKS.L.

ISBN 978-84-615-1995-8

Dep. Legal: M-32967-2011

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Introducción ................................................................................................... 8

PRIMERA PARTE: MARCO NORMATIVO Y PRINCIPIOS ORIENTADORES ..... 13

Marco normativo del derecho a la libertad de conciencia y religiosa ....... 16Introducción:elmarcocompetencial..................................................................... 16ElArtículo16delaConstituciónEspañola............................................................ 21LaLibertadReligiosaenlaLeyOrgánica7/1980,de5dejulio.................................................................................................................. 23LosAcuerdosdecooperaciónconlasconfesionesreligiosas........................ 29normativasautonómicas............................................................................................ 32

Principios orientadores para la gestión municipal de la diversidad religiosa ....................................................................................... 36

Principiosjurídicosgeneralesconstitucionales.................................................. 36Libertadideológica,religiosaydeculto........................................................ 36Igualdadenlalibertad.......................................................................................... 37Laicidad...................................................................................................................... 38Cooperación............................................................................................................. 40

Otrosprincipiosconstitucionales............................................................................. 41Pluralismo................................................................................................................. 41Participación............................................................................................................. 42Tolerancia................................................................................................................... 42

Principiosjurídicosygestiónpúblicalocal........................................................... 43Derechoaunabuenaadministraciónygestiónlocal............................... 43noarbitrariedad(racionalidadyjustificación)............................................ 44nodiscriminación.................................................................................................. 45Proporcionalidad.................................................................................................... 47Cohesiónsocialyterritorial................................................................................. 48ElconceptodeajustesrazonablesenDerechointernacional,delauniónEuropeayespañol.......................................... 49

Criteriosdegestión....................................................................................................... 51Conocimientodeladiversidadreligiosa........................................................ 51Planificaciónyanticipación................................................................................. 52Gestióndelhechoreligioso,nodelmigratoriocultural........................... 52Reconocimientoyvisibilización........................................................................ 53Gestiónenelmarcogeneralynoatravésdenegociacionesespecíficas............................................................................... 54Coordinaciónycolaboraciónintereintraadministrativa........................ 55Eficacia,celeridadyevaluaciónexpost.......................................................... 56Eficienciayeconomía............................................................................................ 58

ÍNDICE

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M A N UA L PA R A L A G E S T I Ó N M U N I C I PA L D E L A D I V E R S I DA D R E L I G I O S A

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SEGUNDA PARTE: HACIA UNA MEJOR GESTIÓN .......................................... 59

Información y atención ................................................................................. 62¿Quédemandanlasentidadesreligiosas?............................................................ 62¿Desdedóndesedebenatenderygestionarlasdemandasdelosgruposreligiosos?..................................................................................................... 64Prestacióndeserviciosygestióndetrámites...................................................... 66

Servicios ......................................................................................................... 70Planeamientoygestiónurbanística........................................................................ 70

¿Quéconsideraciónurbanísticatienenloslugaresdeculto?................ 71¿Cuántoslugaresdeculto?.................................................................................. 71¿Dóndefijarsuemplazamiento?....................................................................... 71¿Cómohacerlo?...................................................................................................... 72¿Enquétipodesuelosepuedenubicar?...................................................... 74¿Quédiseñoarquitectónico?.............................................................................. 75¿Hayqueseñalizarlos?.......................................................................................... 76¿QuépapelparalosAyuntamientos?Elpapeldelosplanesdeurbanismolocales.Laautonomíalocal:posibilidadesylímites. 77¿Quélicenciassonnecesariasparalaconstrucciónyaperturadeunlugardecultoyparaeldesarrollodelaactividaddeculto?.. 77¿Sonposibleslasaccionespositivasenlagestiónurbanísticadeloslugaresdeculto?¿Quétipodeaccionespositivas?.................. 82AccionesespecíficasdirigidasadarsalidaalosfenómenosnIMBY.... 85¿Cómogestionarsituacionesexistentesilegales/alegales?.................... 85

Cementeriosyserviciosfunerarios.......................................................................... 89¿Reservadeparcelasencementeriosmunicipalesocreacióndecementeriosconfesionales?..................................................................... 92¿Aquiéndeberíacorresponderlagestióndeestasparcelas?................ 92¿Cómogarantizarlaobservanciadelasreglastradicionalesrelativasainhumacionesyritosfunerarios?............................................. 93

Intervenciónsocial......................................................................................................... 95¿Porquéincorporarlasingularidadreligiosaeneltrabajosocialindividualydegrupos?........................................................................ 96¿Porquéincorporarlasingularidadreligiosaeneltrabajosocialcomunitario?............................................................................................ 96

Alimentación.................................................................................................................... 98¿AquédemandasenmateriadealimentaciónseenfrentanlasGobiernosLocales?...................................................................................... 100Garantíadesuministrodecarnedeanimalessacrificadossegúnlospreceptosreligiosos....................................................................... 100Adecuacióndelosmenúsencentrosdocentespúblicosyprivadosconcertados........................................................................................ 101

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Seguridadciudadana.................................................................................................... 103¿Cuálessonlascuestionesclavealasquehabríaqueatender?........... 107¿Quépropuestasgeneralespodríandesarrollarseparamejorarlagestióndeladiversidadreligiosadesdeelámbitodelaseguridadciudadana?............................................................. 108

Participación ciudadana ............................................................................... 112Reconocimientoinstitucionaldelasentidadesreligiosas............................. 113

¿Quéhayquetenerencuentaenelcasodelasentidadesreligiosas?............................................................................................................. 113¿Lasentidadesreligiosasestánobligadasaconstituirsecomoentidadesasociativasdediferentenaturalezaparaconcurriralaacciónmunicipal?....................................................................................... 114Presenciadelasentidadesreligiosasenactospúblicosmunicipales. 114

Accesodelasentidadesreligiosasarecursospúblicos.................................... 115Participacióndelasentidadesreligiosasenredesderecursosmunicipales.................................................................................................................. 117Presenciadeentidadesreligiosasenplataformasdeparticipaciónciudadana..................................................................................................................... 118

Anexo .............................................................................................................. 122OrganismosdereferenciaenelámbitodelagestiónpúblicadeladiversidadreligiosaenEspaña.......................................................................... 122

ÍNDICE



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Introducción


Introducción



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Introducción

EsprobablequelaprimerareacciónalojearesteManualseapreguntarse:silareligiónpertenecealámbitoprivado,¿porquétienenquegestionarlospoderespúblicos,yenconcretolosAyuntamientos,elpluralismore-ligioso?

Ciertamente,lacreenciareligiosaformapartedelámbitoprivadodelaspersonas.LospoderespúblicosdebenserimparcialesfrentealasconviccionesycreenciasdelosciudadanosylaseparaciónentreelEstadoylasdiferentesconfesionesreligio-sasdebegarantizarse.Sinembargo,tambiénesciertoqueelejerciciodelderechodelibertadreligiosaseveafectadoporlosdesarrollosnormativosylasactuacionescompetencialesdeComunidadesAutónomasyGobiernosLocales.Siseanalizaelartículo25delaLey7/1985,de2deabril,reguladoradelasBasesdelRégimenLo-cal,seobservaquelasAdministracionesLocalestienenatribuidascompetenciasyprestanserviciosquepuedenafectaralejercicioefectivodeestederecho.

¿Quéocurre,porejemplosiunacomunidadreligiosasolicitalautilizacióndeunainstalaciónmunicipalparalacelebracióndeunactomultitudinario?¿unaentidadreligiosa puede concurrir a la acción municipal en las mismas condiciones queotrasentidades?¿Podría inscribirseunaentidadreligiosacomotalenel registromunicipaldeasociaciones?

¿Lasentidadesreligiosaspuedenrealizaractividadesenlavíapúblicasindisponerdeautorizaciónparaello?¿Desdedóndesedebenatenderygestionarlasdeman-dasdelosgruposreligiosos?

¿Quélicenciassonnecesariasparalaconstrucciónyaperturadeunlugardecul-to?¿Sonposibleslasaccionespositivasenlagestiónurbanísticadeloslugaresdeculto?

¿Quéadaptacionessonnecesariasparagarantizar laobservanciade los ritos fu-nerariosdelasdiferentesconfesionesreligiosasenloscementeriosmunicipales?

Estossonsoloalgunosejemplosqueponendemanifiesto ladimensiónpúblicadelhechoreligioso.EsaestetipodecuestionesalasqueesteManualatiendeyalasqueintentadarunarespuesta.Yesquelaactividaddelospoderespúblicosnoseagotaenlagarantíadelalibertadreligiosa,éstostienenademáslaobliga-cióndecrearlascondicionesnecesariasparaelejercicioefectivodeestederecho(acciónpromocionalqueseinscribeenlaobligaciónestablecidaenelartículo9.2de la Constitución Española), teniendo en cuenta las creencias de la sociedad y


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manteniendorelacionesdecooperaciónconlasdiferentesconfesionesreligiosas(artículo16.3delaConstituciónEspañola).

Eldesarrollodeunabuenaadministraciónlocalexige,portanto,conocimientodelarealidadyconocimientojurídicoy,dentrodeéste,nosólodelasreglassinotam-biéndelosprincipiosgeneralesdebuenaadministración.

ElManual para la gestión municipal de la diversidad religiosasehaelaboradoapartirdelosresultadosdelasinvestigacionessobrepluralismoreligiosoquelaFundaciónPluralismoyConvivenciahapromovidoenlasdiferentesregionesespañolas1y,es-pecialmente,apartirde losresultadosde la investigacióndenominada«Gestiónpúblicadeladiversidadreligiosa»(GESDIVERE),desarrolladaentrelosaños2009y2010encolaboraciónconlaFederaciónEspañoladeMunicipiosyProvincias.Esteestudio, en el que participaron ocho equipos de investigación pertenecientes adiferentesuniversidadesycentrosdeinvestigacióndelEstadoespañol2,analizólasprácticasdegestióndeladiversidadreligiosadesarrolladasen26municipiosdesietecomunidadesautónomas.

Entérminosgenerales,lasinvestigacionescitadasevidenciarondoscuestiones:

1. Seestáproduciendounincrementosostenidodelpluralismoreligiosoentodaslasregionesdelterritorioespañol.LosdatosdelRegistrodeEntidadesReligiosasdelMinisteriodeJusticianospermitenacercarnosaladimensióncuantitativadelpluralismoreligiosoenelEstadoespañol.El7dejuniode2011,elnúmerodeentidadesreligiosaspertenecientesaconfesionesmi-noritariasinscritasenesteRegistroascendíaa2.790,cifraalaquesedebensumarloslugaresdecultovinculadosalasdiferentesentidadesreligiosas.LaconfesiónminoritariaconmayornúmerodeentidadesreligiosasinscritasenelRegistroeslaprotestanteoevangélica:con1.807entidadesreligiosas,cifraqueseelevahasta2.796sicomputamosloslugaresdeculto.Lesigueenimportancianuméricalaconfesiónislámica:con1.007entidadesreligio-sasinscritasparaestafecha.EntercerlugarsesitúanlosTestigosCristianosdeJehová,conuntotalde740lugaresdeculto.Entreelrestodeconfesio-nes,destacannuméricamente:laIglesiadeJesucristodelosSantosdelosÚltimosDías(mormones):con113delugaresdeculto,losortodoxos:con75lugaresdeculto,losbudistas:59entidades,ylosjudíos:con24entidades.

2. Apesardeldinamismoquemanifiestaelpluralismoreligiosoy,enconse-cuencia,delincrementodelnúmerodedemandasalasAdministraciones

1. Véanse los estudios autonómicos publicados en la Colección Pluralismo y Convivencia, enwww.observatorioreligion.es

2. universidad de Castilla-La Mancha (dir. Miguel Hernando de Larramendi), universidad de Gra-nada(dir.RafaelBriones),universidaddeLaLaguna(dir.FranciscoDíezdeVelasco),universidaddeDeusto-FundaciónEllacuría(EduardoJ.RuizVieytez),universidaddeZaragoza(dir.CarlosGó-mez),FundacióACSAR-universidaddeBarcelona(dir.JoséAntonioCabanillas-JuliPonce),CeiMi-gra(dir.JosephBuades),universidadPontificiadeComillas(dir.FernandoVidal).



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Locales en relación al ejercicio del derecho de libertad religiosa, son porelmomentoexcepcionaleslosAyuntamientosquehanpuestoenmarchamedidasparaarticularestasdemandasydesarrollarunapolíticaactivadegestióndeladiversidadreligiosa.Laelaboraciónydifusióndeinstrumentosdeapoyoalasadministracionespúblicasenesteterrenoresulta,portanto,unatareaurgente.

Conestepropósito,yainiciativadelMinisteriodeJusticia,laFederaciónEspaño-ladeMunicipiosyProvinciasylaFundaciónPluralismoyConvivencia,secreaen2011elObservatoriodelPluralismoReligiosoenEspaña3.Suobjetivoprincipalesorientaralasadministracionespúblicasenlaimplementacióndemodelosdeges-tiónajustadosalosprincipiosconstitucionalesyalmarconormativoqueregulaelejerciciodelderechodelibertadreligiosaenEspaña.Yparaello,elObservatorio:

• OfreceDatosactualizadosanivelmunicipalsobreloslugaresdecultodelasdiferentesconfesionesreligiosasconimplantaciónenelEstadoespa-ñolyanalizasuevolución.

• Sistematizalanormativaqueincideenelejerciciodelalibertadreligiosa.

• ElaboraGuíasdeapoyoalagestiónpúblicadeladiversidadreligiosa.

• IdentificaypromueveBuenasPrácticasdegestiónpúblicadeladiversidadreligiosa.

• Canalizalasdemandasdelasadministracionesyproporcionarespuestasatravésdeitinerariosespecíficosdegestiónpública.

• Promuevelainvestigaciónylaproducciónbibliográficasobreelpluralis-moreligiosoysuincidenciaenlasociedadespañola.

• Informasobrelaofertaformativarelacionadaconelpluralismoreligiosoysugestiónpública.

El Manual para la gestión municipal de la diversidad religiosaeselnúmerounodelacolección«Guíaspara lagestiónpúblicade ladiversidad religiosa»delObser-vatorio.Setratadeuntextobásicodereferenciaqueincluyeinformaciónsobreelmarconormativodelderechoa la libertaddeconcienciayreligiosaenelEstadoespañolysobrelaincidenciadelpluralismoreligiosoenlaprestacióndelosdife-rentesServiciosPúblicosMunicipales.Proporcionaigualmenteclavesyprincipiosorientadoresparaeldesarrollodeunabuenagestiónenesteámbito.SucontenidohasidovalidadoporelMinisteriodeJusticia,porlaFederaciónEspañoladeMuni-cipiosyProvincias,porelComitéAsesordelaFundaciónPluralismoyConvivencia

3. www.observatorioreligion.es


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yporlasconfesionesreligiosasconnotorioarraigoenEspaña,loqueloconvierteenunbuenpuntodepartidasobreelquedesplegarlaacciónmunicipalenestamateria.

Perocomodecimos,setratadeuntextobásico.Porello,paralapuestaenmarchadeaccionesencaminadasagestionardemandasconcretasenrelaciónalejerciciodelalibertadreligiosa,recomendamoslalecturadelasguíastemáticaspublicadasenestamismacolección.Estasguíascontienennormativadereferencia,informa-ciónsobrelasespecificidadesydemandasdelasconfesionesreligiosasycriteriosyorientacionesparaunabuenagestiónenlasdiferentesmaterias.

Recomendamosigualmentelautilizacióndelaherramientadeapoyodenominada«GestiónMunicipal»,queelObservatoriodelPluralismoReligiosoponeadisposi-cióndelasGobiernosLocalesatravésdesuportalweb.Setratadeunitinerarioencontinuaactualizaciónqueencincopasosofrecelaposibilidadde:conocerelnúmeroyubicacióndeloslugaresdecultoanivelmunicipal,accederalainforma-ciónbásicanecesariasobrelasdiferentesconfesionesreligiosas,hacerconsultasdegestiónportemasconcretos,accederalanormativadereferencia,yconocerotrasexperienciaslocalespuestasenmarcha.



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M A RC O NORMATIVO DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA Y RELIGIOSA

PRIMERA PARTE: MARCO NORMATIVO Y PRINCIPIOS

ORIENTADORES



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Marco normativo del derecho a la libertad de conciencia y religiosa

• Introducción: el marco competencial 16 • El Artículo 16 de la Constitución

Española 21 • La Libertad Religiosa en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio 23 •

Los Acuerdos de cooperación con las confesiones religiosas 29 •

Normativas autonómicas 32 •


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• Introducción: el marco competencial 16 • El Artículo 16 de la Constitución

Española 21 • La Libertad Religiosa en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio 23 •

Los Acuerdos de cooperación con las confesiones religiosas 29 •

Normativas autonómicas 32 •



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Introducción: el marco competencial

CuandoaalgunaAdministraciónlocalselepreguntaacercadesuacciónrespecto de lo que podemos llamar «cuestión religiosa», la respuestacasiinmediata,enlamayoríadeloscasos,esafirmarlaausenciadecom-petenciassobreeltema.Bastallamarlaatenciónsobrealgunascuestio-

nesparacaerenlacuentadelasimplicacionesqueestetematieneenlaaccióndenuestrosAyuntamientos.Esporelloconvenientecomenzarlaexposicióndelmarconormativodelderechoa la libertaddeconcienciay religiosaesbozandola distribución de competencias que pueden incidir sobre el ejercicio de dichalibertad.

Ciertamente,la libertad religiosa es un derecho fundamental consagrado en el artículo 16 de la Constitución Española (CE) junto a la libertad ideológi-ca, y objeto de un desarrollo por ley orgánica, la Ley 7/1980, de 5 de julio (LOLR). A ello se añaden los Acuerdos con las confesiones religiosas que tie-nen la naturaleza de convenio internacional en el caso de la Iglesia Católica y de leyes estatales en el caso de los Acuerdos firmados al amparo de la LOLR.Esprecisamenteestanaturalezadederechofundamentaly lacompetenciaes-tatalparasudesarrollo,loqueproduceesaaparienciadefaltadecompetenciasporpartedelasAdministracionesautonómicasylocalesenestetema.Yhayqueapuntar que, si bien es cierto que las Administraciones autonómicas y localesno pueden afectar al contenido esencial del derecho que está reservado a leyorgánica,estasAdministracionestienenatribuidascompetenciassobremateriasenlasqueelfactorreligiosopuedeintroduciralgunaespecialidadoplantearexi-genciasalasquedarrespuesta.Aunquenosetratadecualquierrespuesta,sinodeaquellamásajustadaa losprincipiosconstitucionalesyalmarconormativogeneralqueregulaelejerciciodelderechodelibertadideológicayreligiosaasícomodeotrosderechosconlosqueestáconectada,comoseríaelderechodereuniónymanifestación,lalibertaddeexpresióneinformación,elderechoalaeducaciónoelderechoalaintimidad.Esmás,segúnlamateria,dicharespuestapodrásernosólodegestiónoejecución,sinonormativacuandoexistancompe-tenciaslegislativassobrelamisma.


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MA RC O NORMATIVO DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA Y RELIGIOSA

Elejerciciodelalibertadreligiosa,tantoindividualcomocolectivamente,incidesobrelascompetenciasylosserviciosqueprestanlasGobiernosLocales.Siseanalizanlascompetenciasqueenumeraelartículo25delaLey7/1985,de2deabril,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal,lasGobiernosLocalesprestanserviciosque,oincidendirectamenteenelejerciciode la libertadreligiosa,osevenafectadospor lapresenciadelelementoreligiosoqueesnecesariotenerencuentaparahacerunagestiónmáseficazdeeseservicio.

Entrelosprimeroscabeapuntarlossiguientes:

• Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística: lanormativalocalsobrelicenciasurbanísticaspuedeafectaralainstalaciónyconstruc-ciónorehabilitacióndelugaresdeculto.

• Cementerios y servicios funerarios: losenterramientossuscitannopo-cas cuestiones desde el punto de vista religioso que reclaman la inter-vencióndelosAyuntamientos.Lapurificaciónritualdeloscadáveres,losserviciosreligiososentanatoriosocementerios,olosenterramientosmis-mos,exigenalgunaparticularidad.AestascuestioneslosAyuntamientosdeberánresponderenelmarcodelanormativaestatalautonómicaolocalsobreurbanismoysanidadmortuoria.

• Mataderos: donde se plantea cómo dar cumplimiento a las exigenciasreligiosasrelativasalsacrificiodeanimalesdentrodelrespetoalasnormassobresanidadanimal.

• LaparticipaciónenlaprogramacióndelaenseñanzaylacooperaciónconlaAdministracióneducativaenlacreación,construcciónysostenimientodelos centros docentes públicos, así como la intervención en sus órganosdegestiónyenlavigilanciadelcumplimientodelaescolaridadobligatoria.

Entrelosservicioscuyagestiónpuedeverseafectadaporlasparticularidadesreli-giosasdesususuariospodemoscitar:

• LaparticipacióndelasGobiernosLocalesenlagestióndelaatención pri-maria,dondesepuedensuscitardistintaspeticionespormotivosdecon-ciencia(objecionesatratamientosmédicos,eleccióndemédico,solicituddecircuncisionesrituales,porapuntaralgunosejemplos).

• Losservicios sociales,cuyagestiónpuedeserfacilitadaporunmejorco-nocimientodelarealidadreligiosadesususuariosasícomoporlacolabo-racióndelaspropiascomunidadesreligiosas.



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• Laseguridad en los lugares públicos.Laformacióndelapolicíalocalre-dundará,sinduda,enunamayoreficaciadesusfuncionesyunarelaciónmásfluidaconlaspersonasycomunidadesafectadas.

• Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre y turismo.Desdeelusodedichasinstalacionesporentidadesreligiosas,laprogramacióndeactividadesdeocio,culturalesodeportivasquesirvandevehículodeparticipacióneintegracióndeloscolectivospre-sentes en el municipio, hasta la repercusión turística de acontecimientosreligiosos,soncuestionesquepuedenplantearseenlaacciónmunicipal.

• El reconocimiento de las entidades religiosas y su participación enlavida del municipio así como, a la inversa, la invitación a la CorporaciónLocalparaparticiparenlaactividaddelasentidadesreligiosas,soncues-tionesquetambiénnecesitaránunarespuestamunicipal.

LaintervencióndelasGobiernosLocalesestáamparadaenlodispuesto,concaráctergeneral,enelartículo2.1de laLey7/1985,de2deabril,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal:

«Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autóno-mas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distri-bución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.»

Enconsecuencia,dichascompetenciasyserviciosseejercenyprestandentrodelmarcoconstitucionaldedistribucióndecompetenciasentreelEstadoylasComunidadesAutónomasyrespetandolasnormasregu-ladorasdetalescompetencias.

Porsuparte,deacuerdoconelartículo25.1delaLeyreguladoradelasBasesdeRégimenLocal:

«el Municipio para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus compe-tencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servi-cios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal».


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De la distribución competencial que hace la Constitución existen ya mate-rias que son competencia exclusiva bien del Estado, bien de las CCAA.

Respecto de las competencias estatales, el artículo 149 atribuye al Estado: laregulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos losespañolesenelejerciciode losderechosyenelcumplimientode losdeberesconstitucionales;nacionalidad,inmigración,extranjeríayderechodeasilo;lasre-lacionesinternacionales;DefensayFFAA;AdministracióndeJusticia;legislaciónmercantil,penal,penitenciariaycivilenlostérminosquedisponenlosnúmeros6y8delartículo149;propiedadintelectualeindustrial;legislaciónbásicasobreré-gimenjurídicodelasAdministracionesPúblicas,mediosdecomunicaciónsocial,educación,asícomolaregulacióndelascondicionesdeobtención,expediciónyhomologacióndetítulosacadémicos.

Porsuparteelartículo148definecomocompetencias exclusivas de las CCAA,entreotras,lassiguientes:patrimoniomonumentaldeinterésparalacomuni-dad,museosyarchivos;artesanía; fomentodelacultura, la investigacióny laenseñanza de la propia lengua; promoción del turismo; sanidad e higiene yasistenciasocial.

AestadistribucióndecompetenciashayqueañadirlasasumidasporlosEs-tatutos de Autonomía conforme a lo previsto en el apartado 3 del articulo149respectodelasmateriasnoatribuidasexclusivamentealEstadoasícomolascompetenciastransferidasenvirtuddelartículo150CE.Porotrolado,lascompetencias exclusivas incluyen tanto las legislativas como las de ejecu-ción,peroenelcasode lascompetenciascompartidas,elEstadosereservala competencia legislativa básica (por ejemplo, en educación o sanidad) demaneraquelascompetenciasdedesarrollonormativoydeejecucióncorres-pondenalasCCAA.

Todoellodiseñaunmodelocomplejodonderespectodecadamateriaseráne-cesariodeterminaraquiéncorrespondelacompetencia.Paraellonoserásufi-cienterecurriralaConstitución,sinoquehabráqueverelEstatutodecadaCo-munidadAutónoma.PeroloquealobjetoquenosinteresaesprecisorecalcaresquelasCCAAhanasumidocompetencias,bienexclusivasbiencompartidas,enlasqueincideelfactorreligioso:enseñanzadelareligión;usodesímbolosenlasescuelaspúblicas;eleccióndefacultativouobjeciónatratamientosmé-dicospormotivosdeconciencia;protecciónypromocióndebienesdeinteréscultural,patrimoniode lasconfesiones; legislaciónsobreurbanismorespectodeladeterminacióndelosusosreligiososdelsuelo;policíasanitariamortuoria;asistenciasocialoregulacióndelderechodeaccesoalaradiotelevisiónautonómi-ca,porcitaralgunosejemplos.



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Enconclusión,todaslasAdministracionesPúblicasejercencompeten-ciasoprestanserviciosqueafectanenalgunamedidaalejerciciodelalibertadreligiosa.EnelcasodelasGobiernosLocalesestosserviciosson:

– Ordenación,gestión,ejecuciónydisciplinaurbanística – Cementeriosyserviciosfunerarios – Mataderos – Centrosdocentespúblicos – Serviciossociales – Seguridadciudadana – Participaciónciudadana

Lacompetenciaestataldedesarrollodelderechofundamentaldeliber-tad ideológica y religiosa necesita de la cooperación de esas mismasAdministracionespara lagestiónde ladiversidadreligiosaenelgradoymedidaquemarcasurespectivoámbitodecompetenciasyservicios.

Yahemosvistocómoelejerciciodelalibertadreligiosaintroduceespecialidades,necesidades o problemas en la gestión de dichas competencias que es precisoafrontar,másaúncuantomáscercanasealaAdministraciónalasnecesidadesdelciudadano,puesserálaprimeraalaquesedirijaparaobteneralgunarespuesta.Muchasdeellashacetiempoquesonconscientesdeestasituaciónyhaninicia-dosupropiagestión,otrascomienzanaserloyaplantearsecómohacerlo.Pararesponderaello,esprecisocomenzarporestablecer loselementosmásbásicosdelmarconormativoespañol–estatalyautonómico–sobreelderechodelibertadreligiosaenelque,necesariamente,sehadedesenvolverdichagestión.


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El Artículo 16 de la Constitución Española

noescasualqueesteManualseinicieconlareferenciaalmarconormati-vosobrelalibertaddeconcienciayreligiosaporcuantolaspropuestasquecontienesobrelagestióndeladiversidadreligiosatienensufunda-mentoysulímiteendichomarco.Laafirmación,aunqueobvia,esnece-

sariaenlamedidaenquetalmarconormativonoessiemprebienconocidoy,enocasiones,vemoscómoseensayanrespuestasnosiempreajustadasalalegalidad.

Las características del presente Manual nos obligan a un esfuerzo de concisiónaunque sin renunciar a intentar hacer una exposición lo más completa posible.Comolosprincipiosconstitucionalessonobjetodeuntratamientodiferenciado,noslimitaremosenestepuntoareferirelsistemadefuentesrelativoaldesarrollodelderechodelibertadreligiosa.

Comoessabido, el artículo 16 de la Constitución española reconoce el derecho a la libertad ideológica, religiosa y de cultoqueseconfiguracomounderechosubjetivodenaturalezafundamental1.Segúnreiteradajurisprudencia,estedere-cho«noseagotaenunadimensióninternadelderechoaadoptarunadetermina-daposiciónintelectualantelavidaycuantolaconcierneyarepresentaroenjuiciarla realidad según personales convicciones. Comprende además una dimensiónexternadeagere licereconarregloa laspropias ideassinsufrirporellosanciónodemérito,nipadecerlacompulsiónoinjerenciadelospoderespúblicos»2.EllosuponeelreconocimientodeunámbitodeautonomíadelosindividuosydelosgruposenlosqueéstosseintegranfrentealEstadoyfrenteaterceros,demaneraquesereconocelafacultadatodapersonaparaformarsuconcienciaytenersuspropiasconvicciones,conplenainmunidaddecoacción.Desdeestaperspectiva,correspondealospoderespúblicosgarantizarquenadieinvadaovioleellegítimoámbito de ejercicio de cada persona o de cada grupo respecto de sus prácticasreligiosas, ideológicas,filosóficasodecultoy reaccionarencasodevulneracióndelmismo3.Elfundamentodeestederechoseencuentraenladignidadhumanayellibredesarrollodelapersonalidadaqueserefiereelartículo10.1delaConstitu-ciónyqueelTribunalConstitucionalhadefinidocomo«unvalorespiritualymoral

1. STC24/1982,de13demayo,FJ1.2. STC137/1990,de19dejunio,FJ8;STC120/1990,de27dejunio,FJ5;STC20/1990,de15de

febrero.3. Lalibertaddeconcienciaylossentimientosreligiososconstituyeunbienjurídicoobjetodeunatutela

penalespecíficaenlosartículos522a526delCódigoPenalquetipifica,entreotras,lasconductasdequienmedianteviolencia,intimidaciónuotroapremioilegítimoimpidepracticaroasistiralosactospropiosdelascreenciasqueseprofesen,uobliganaasistiralosmismosofuerzanaprofesaronounareligiónomudarlaquesetuviere.CabríatambiénenestepuntohacerreferenciaalacondicióndedatosespecialmenteprotegidosquetienenlosrelativosalaideologíaolareligiónaefectosdelanormativadeProteccióndedatosdecarácterpersonal(ver.art.7LO15/1999,de13dediciembre).



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inherentealapersonaquesemanifiestasingularmenteenlaautodeterminaciónconscienteyresponsabledelapropiavidayquellevaconsigolapretensiónalres-petoporpartedelosdemás»4.

Portanto,elderechoalalibertadideológicayreligiosadelartículo16delaConsti-tucióncomprenderíaunatripledimensiónqueconstituyeelcontenidotradicionaldeestederechoenelámbitointernacional:elderechoatenerunasuotrasconvic-cionesycambiarlas,loqueimplica,asuvez,elderechoalalibreformacióndelaconciencia;elderechoaexpresaronosusconviccionesy,porúltimo,elderechoacomportarsedeacuerdoconlapropiaconcienciadentrodeloslímitesdeldere-cho5.Estatripledimensiónexplicalaconexióndelderechoreconocidoenelartícu-lo16delaConstituciónconotrosderechosfundamentales:elderechoalaintimi-dadylapropiaimagen;elderechoarecibireducaciónylalibertaddeenseñanza;lalibertaddeexpresióneinformación;elderechodeasociación;losderechosdereuniónymanifestaciónoelderechoalaobjecióndeconcienciaenloscasosquelaleyreconoce6.

Esta conceptualización del derecho a la libertad ideológica y religiosa implica que:

Laactividaddelospoderespúblicosnoseagotaenlatuteladelainmu-nidaddecoacciónparalosindividuosylasconfesiones,sinoquealcanzalacreacióndecondicionessocialesnecesariasymásfavorablesparalaplenaeficaciadelderechofundamentalencuestiónyelplenodesarrollodelosvaloreshumanos,tantoenelplanoindividualcomoenelcolecti-vo.Locualnosuponequelospoderespúblicospuedanllevaracabounavaloraciónpositivadeloreligiosoencuantotal,yaquedichainterpreta-ciónresultaríacontrariaalosprincipiosconstitucionalesy,enconcreto,alprincipiodelaicidad,sinoqueloquesevalorapositivamenteeselejer-ciciodeunderecho fundamentalcuyaacciónpromocional se inscribeenlaobligaciónestablecidaenelartículo9.2delaConstituciónparalospoderespúblicosdepromoverlascondicionesparaquelalibertadylaigualdaddel individuoyde losgruposenquese integraseanrealesyefectivasyremoverlosobstáculosqueimpidanodificultensuplenitudyfacilitarlaparticipacióndetodoslosciudadanosenlavidapolítica,eco-nómica,culturalysocial.

4. STC53/1985,de11deabril,FJ8.5. Artículo18delaDeclaraciónuniversaldeDerechosHumanos,de10dediciembrede1948:Toda

personatienederechoa la libertaddepensamiento,deconcienciaydereligión;estederechoincluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar sureligiónosucreencia,individualycolectivamente,tantoenpúblicocomoenprivado,porlaen-señanza,lasprácticaselculto,ylaobservancia.Enelmismosentido,verart.9delConvenioEu-ropeodeDerechosHumanos,de4denoviembrede1950,oelart.18delPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticos,de19dediciembrede1966

6. VerLLAMAZARES,D.(2007):Derecho de la libertad de conciencia, Tomo I,EditorialAranzadi,Madrid,pp.22yss.


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Paraconcluirestaprimeraaproximacióna lacaracterizaciónconstitucionalde lalibertad ideológica y religiosa, es preciso añadir que mientras que la dimensióninternadelderechoes,esencialmente,incoercible,laexternaessusceptibledelí-mites legales talcomoreconoceelpropioartículo16delaConstitucióncuandoafirmaquese garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la Ley.

Perodemosunpasomásyveamoseldesarrollolegaldeestederecho.

La Libertad Religiosa en la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio

Elartículo16delaConstituciónhasidoobjetodeundesarrolloparcialenlaLeyOrgánica7/1980,de5dejulio.Esparcialporquesóloserefierealalibertadreligiosaapesardequetantodichoartículo16comolosequiva-lentesenlostextosinternacionales(art.18PIDCP;art.9CEDH)serefieren

conjuntamenteala libertad de pensamiento, conciencia y religión yesjurispruden-ciaconsolidadaquesetratadeunsoloderechoconmanifestacionesdiferenciadas.EnestaconcepciónampliadelderechoinsisteelcomentariodelComitédeDere-chosHumanosdenacionesunidascuandoafirmaqueelartículo18delConveniodeDerechosCivilesyPolíticosserefieretantoalascreenciasteístascomoateasoagnósticaseinstaalosEstadosaamparar,juntoalasreligionestradicionales,losnuevosmovimientosreligiosos7.Elloquieredecirque,noobstantelaslimitacionesdelaactualley,esposiblequealgunosdeloscontenidosdelamismapuedanserextendidosacreenciasoconviccionesnoreligiosas.

Siguiendoelesquemaclásicopodemosexponereldesarrollolegaldistinguiendolorelativoalossujetos,elcontenidoyloslímitesdelderecho.

7. 2.Article18protectstheistic,non-theisticandatheisticbeliefs,aswellastherightnottoprofessanyreligionorbelief.Theterms«belief»and«religion»aretobebroadlyconstrued.Article18isnotlimitedinitsapplicationtotraditionalreligionsortoreligionsandbeliefswithinstitutionalcharacteristicsorpracticesanalogoustothoseoftraditionalreligions.TheCommitteethereforeviewswithconcernany tendency todiscriminateagainstany religionorbelief forany reason,includingthefactthattheyarenewlyestablished,orrepresentreligiousminoritiesthatmaybethesubjectofhostilityonthepartofapredominantreligiouscommunity.GeneralCommentno.22:Therighttofreedomofthought,conscienceandreligion(Art.18):30/07/93.CCPR/C/21/Rev.1/Add.4,GeneralCommentno.22.



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Sujetosdelderechodelibertadreligiosason,conformelodispuestoenlaConsti-tuciónylaLOLR,tantolapersonaindividualcomolosgruposocolectivos.Esim-portantedestacarlarelaciónqueexisteentrelasdosclasesdesujetosporquetieneconsecuencias,comoveremos.Efectivamente, losderechossereconocenprima-riamentealaspersonasindividualesysubsidiariamente,yenlamedidaqueloexi-geelderechoindividual,sereconocenderechosalcolectivo,demaneraqueéstosseconvierteneninstrumentosalserviciodelosprimeros.Lasconsecuenciasquedeellosederivanparalospoderespúblicossonque:

Larelaciónconloscolectivos,enestecasoreligiosos,tienecomofundamen-tolamayorefectividaddelderechoindividual(art.9.2CE).Porconsiguiente,nosedebefavoreceraungruporeligiososobreotros,seanonoreligiosos.Esteesunprincipiobásicoquehadepresidirlasdecisionesquecorrespon-denalospoderespúblicosenelámbitodelejerciciodelderechodelibertadreligiosaalmarcarelobjetivoy,enocasiones,laformadeintervención.

Porejemplo,cuandosereclamanenterramientosquerespetenlascreenciasreligiosasdeldifunto,laintervenciónpúblicahadesatisfacerestederechodelapersonayesposiblequeellosefacilitemedianteunarelaciónconlacomunidadreligiosaquehagallegaralresponsablepúblicolasnecesidadesquetienen.Perolasmedidasquesedecidanadoptarnotendráncomoob-jetodejarenmanosdelacomunidadcómooquiénejerceesederechosinoasegurarsequelossujetosafectadospuedenejercitarloadecuadamente.

Respectodelsujetoindividualhayqueprecisarquelalibertadreligiosaserecono-ceatodaslaspersonasy,portanto,tambiénalosextranjerosqueresidenenEspa-ñaenlostérminosqueestablecelalegislaciónsobreextranjeríaque,ensuúltimareforma,haincluidolaimposibilidaddequelascreenciasreligiosas,ideológicasoculturalespuedanoponersealasgarantíasdelosderechosfundamentalesinter-pretadosconformealasnormasinternacionales8.

Encuantoalossujetos colectivos, laleyempleatrestérminosparadesignarlos:iglesia,confesiónycomunidadreligiosa.Aunquenolosdefine,seconsideraquetalpluralidadtratadeabarcarladiversidadorganizativadelfenómenoreligioso.Porotroladoestossujetospuedencrear,asuvez,otrasentidadesreligiosassinperjui-ciodequepuedanconstituirotrotipodeentidadesconfinesdistintosalosreligio-

8. LaLeyOrgánica4/2000,de11deenero,sobreDerechosylibertadesdelosextranjerosenEspañaysuintegraciónsocial,reconoceensuartículo3quelosextranjerosgozaránenEspañadelosderechosylibertadesreconocidosenelTítuloIdelaConstitución.EnsuúltimamodificaciónporlaLeyOrgánica2/2009,de11dediciembre,añadeunsegundopárrafo.2.LasnormasrelativasalosderechosfundamentalesdelosextranjerosseráninterpretadasdeconformidadconlaDe-claraciónuniversaldeDerechosHumanosyconlostratadosyacuerdosinternacionalessobrelasmismasmateriasvigentesenEspaña,sinquepuedaalegarselaprofesióndecreenciasreligiosasoconviccionesideológicasoculturalesdesignodiversoparajustificarlarealizacióndeactosoconductascontrariosalasmismas.


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sosconarreglooconformealderechocomún.Enprincipio,paraelejerciciocolec-tivodelalibertadreligiosanoesnecesariasupersonificaciónjurídica:ungrupodepersonaspuedencompartirunascreencias,reunirse,orar,realizaractosdeculto,dedifusióndesuscreenciasetc.,sinqueporellonecesitenconstituirunapersonajurídica.Cuandoquierendisponerdeunaestructurapropia,crearunaentidaddis-tintadesusmiembrosyconcapacidadjurídicapropia,escuandoseconstituyeunapersonajurídicaenformadeiglesia,confesiónocomunidadreligiosa.Paraello,laLOLRexigesuinscripciónenelRegistrodeEntidadesReligiosas,quelesconfiereplenacapacidadjurídicaademásdelosderechosrecogidosenlamismaley.

ElRegistrodeEntidadesReligiosasesunRegistroúnicoparatodaEspaña,porloque no necesitan reiterar su inscripción para actuar válidamente en derecho. Esmás,enelsistemavigente,laLeyOrgánicadelDerechodeAsociación,excluyedesuámbitoalasentidadesreligiosasentreotrasconrégimenespecial9.Enconse-cuencia:

LasAdministracionesautonómicasylocalesdebenreconocerdichaper-sonalidad de forma similar a lo que ocurre, por ejemplo, con partidospolíticos o sindicatos. La entidad religiosa tiene plena capacidad pararelacionarseconlaAdministracióncompetente,concurriraconvocato-riaspúblicasporrazóndelaactividadsocialoculturalquerealicecomoentidadreligiosa,enlamedidaenquedichasactividadesnosólonosonincompatiblesconsunaturalezareligiosa,sinoque,enlamayoríadeloscasos,formanpartedesusfinesodelasfacultadesoactividadesmen-cionadosensusestatutos.

LainscripciónenelRegistrodeEntidadesReligiosassuponeparalaentidad,ade-másdelosderechosenumeradosenelartículo2delaleycomocontenidoesen-cial,elderechoasuplenaautonomíainternaqueimplica–segúnelartículo6delaley–elestablecimientodenormaspropiasdeorganizacióninternayrégimendepersonal,asícomolainclusióndecláusulasdesalvaguardadesuidentidadycarác-terpropio,sinperjuiciodelrespetoalosderechosconstitucionales,enespecial,losdelibertad,igualdadynodiscriminación.

EntrandoyaenelcontenidodelderechoalalibertadreligiosagarantizadoenlaLeyOrgánicadeLibertadReligiosa,esprecisodiferenciarelámbitoindividualdel

9. LO1/2002,de22demarzo,reguladoradelDerechodeasociación:Artículo1.Objetoyámbitodeaplicación.(…)3.Seregiránporsulegislaciónespecíficalospartidospolíticos;lossindicatosylasorganizacionesempresariales;lasiglesias,confesionesycomunidadesreligiosas;lasfederacionesdeportivas;lasasociacionesdeconsumidoresyusuarios;asícomocualesquieraotrasreguladasporleyesespeciales.

Lasasociacionesconstituidasparafinesexclusivamentereligiososporlasiglesias,confesionesycomunidadesreligiosasseregiránporlodispuestoenlostratadosinternacionalesyenlasleyesespecíficas,sinperjuiciodelaaplicaciónsupletoriadelasdisposicionesdelapresenteLeyOrgá-nica.



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colectivo.Elartículo2delaLOLRenumera,ensuprimerapartado,losderechos que comprende el contenido individual del derecho de libertad religiosa:

Uno. La Libertad Religiosa y de culto garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente inmunidad de coacción, el derecho de toda persona a:

a. Profesar las creencias religiosas que libremente elija o no profesar ninguna; cambiar de confesión o abandonar la que tenía; manifestar libremente sus propias creencias religiosas o la ausencia de las mismas, o abstenerse de de-clarar sobre ellas.

b. Practicar los actos de culto y recibir asistencia religiosa de su propia confe-sión; conmemorar sus festividades; celebrar sus ritos matrimoniales; recibir sepultura digna, sin discriminación por motivos religiosos, y no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convic-ciones personales.

c. Recibir e impartir enseñanza e información religiosa de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o por cualquier otro procedimiento; elegir para sí, y para los menores no emancipados e incapacitados, bajo su dependencia, dentro y fuera del ámbito escolar, la educación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.

d. Reunirse o manifestarse públicamente con fines religiosos y asociarse para de-sarrollar comunitariamente sus actividades religiosas de conformidad con el Ordenamiento Jurídico General y lo establecido en la presente Ley Orgánica.

Encuantoalcontenido colectivoelartículo2.2delaLOLRdisponelosiguiente:

Dos. Asimismo comprende el derecho de las Iglesias, Confesiones y Comunidades reli-giosas:

e. a establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos,

f. a designar y formar a sus ministros,

g. a divulgar y propagar su propio credo, y

h. a mantener relaciones con sus propias organizaciones o con otras confesio-nes religiosas, sean en territorio nacional o en el extranjero.

Todosestosderechos, tanto individualescomocolectivos,sedeclarandemane-rapositivaysonfacultadesquetodapersonapuedeejercerlibremente,peroquetambiénpuedennoejerceroabstenersedehacerlo,loquenosupone–nipuedesuponer–surenuncia.


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MA RC O NORMATIVO DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONCIENCIA Y RELIGIOSA

Finalmente,laLOLRserefierealapromoción de la libertad religiosa en algunos ámbitos concretos como son la asistencia religiosa y la educación. Así,elmis-moartículo2ensupárrafo3dispone:

Tres. Para la aplicación real y efectiva de estos derechos, los poderes públicos adopta-rán las medidas necesarias para facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos militares, hospitalarios, asistenciales, penitenciarios y otros bajo su depen-dencia, así como la formación religiosa en centros docentes públicos.

Como se ve, el ejercicio de algunos de estos contenidos va a quedarafectadoporlosdesarrollosnormativosylagestióndelascompetenciasdelasComunidadesAutónomasylasGobiernosLocales:elejerciciodelculto,laenseñanzareligiosa,lasepultura,laconmemoracióndefestivi-dadesoelderechodereuniónymanifestaciónconfinesreligiosos.Enelejerciciodeestascompetencias,lasAdministracionesimplicadasde-berántenerpresente,ademásdesupropianormativa,lalegislacióndedesarrollotantodelderechodelibertadreligiosacomodelderechoalaeducaciónydelosdereuniónymanifestación.Enparticular,respectodeestosúltimos,esprecisohacernotarquelosfinesreligiososnomodificanelrégimengeneralyquelasconfesionesreligiosasdeberánsertratadasigualqueelrestodeentidadesopersonasquesolicitanlaocupacióndeunavíaolugarpúblicoparaelejerciciodeestosderechossinquelosfi-nesreligiosospermitanintroducirrestriccionesdistintasdelascomunesparatodos.

Porloqueserefierealasmanifestaciones religiosas públicas,laSTC195/2003,de 27 de octubre, analizó el supuesto de una manifestación-concentración –enestecasopodríamosentender«política»–ylasimposicionesgubernativasimpues-tas,enconcretolaslimitacionesenelusodelamegafoníaylaprohibicióndeinsta-larmesasyunatiendadecampañasaharauiojaima.Delasentencia,querecogelajurisprudenciaconstitucional,esinteresantedesatacaralgunospronunciamientosaplicablesaltemaencuestión:

a. «El derecho de reunión (…) es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación colectiva de las per-sonas» (STC 195/2003, FJ 3), y su función más importante, que no es otra que «servir de cauce del principio democrático de participación» (STC 85/1988).

b. Su ejercicio está sometido al cumplimiento de un requisito previo: el deber de comunicarlo con antelación a la autoridad competente (STC



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36/1982, FJ 6), lo que no debe ser entendido como una solicitud de auto-rización, «sino tan sólo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros» (STC 66/1995, FJ 2).

c. Nos encontramos, por tanto, ante un derecho que no es absoluto ni ili-mitado (SSTC 2/1982, 36/1982, 59/1990, 66/1995, ATC 103/1982), pero cuyos límites tampoco pueden resultar absolutos (STC 20/1990), ni «obs-truir el derecho más allá de lo razonable» (STC 53/1986, FJ 3). «Para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión constitu-cionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo, modificando las cir-cunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso (…) que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente» (STC 36/1982, STC 195/2003, FJ 4).

d. Respecto de la negativa de la autoridad gubernativa a la instalación de mesas petitorias, la Sentencia dispone que «el ejercicio del derecho de reunión, por su propia naturaleza, requiere la utilización de lugares de tránsito público y (…) toda reunión en lugar de tránsito público ha de provocar una restricción al derecho de la libertad de circulación de los ciudadanos no manifestantes, que se verán impedidos de deambular o de circular libremente por el trayecto y durante la celebración de la ma-nifestación [STC 59/1990, FJ 8]. En una sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación [STC 66/1995, FJ 3], y, por tanto, la prohibición de ins-talar mesas o una tienda de campaña por los reunidos (…) no puede justificarse en meras dificultades o simples molestias para la circulación de las personas que allí transiten (…), como tampoco es asumible el ra-zonamiento (…) según el cual son los titulares del derecho de reunión quienes tienen que ‘justificar suficientemente’ la necesidad de la instala-ción de la tienda de campaña, (…) pues es a la autoridad gubernativa a la que le corresponde motivar y aportar las razones que, desde criterios constitucionales de proporcionalidad, expliquen por qué tenía que que-dar excluida o limitada la libertad que asiste a los titulares del derecho del artículo 21.1 CE para elegir los instrumentos que consideren adecua-dos para la emisión de su mensaje» (FJ 9).

Finalmente,debemosreferirnosaloslímites del derecho.Talcomoseapuntó,elartículo 16.1 dispone que el derecho de libertad ideológica y religiosa, no tienemás limitación en sus manifestaciones que el mantenimiento del orden públicoprotegidoporlaley.LaLOLRcontemplaeltemadeloslímitesensuartículo3.1:El


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ejercicio de los derechos dimanantes de la Libertad Religiosa y de Culto tiene como úni-co límite la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públicas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática.

De todo ello se desprende lo siguiente:

• Laslimitacionesalderechodelibertadreligiosaafectansóloalasma-nifestacionesexternasdelderecho.

• Handeestarprevistasenlaley.

• Lacláusuladeordenpúblicotieneunadefiniciónlegalquecontienelossiguienteselementos:

– Laproteccióndelosderechosylibertadesdelosdemás – Lasalvaguardiadelaseguridad,lasaludylamoralidadpúblicas

• Loselementosconstitutivosdelordenpúblicosehandeinterpretarenelámbitodeunasociedaddemocrática.

Los Acuerdos de cooperación con las confesiones religiosas

Elartículo7delaLOLRserefierealosAcuerdosdelEstadoconlasconfe-siones:El Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas existentes en la sociedad española, establecerá, en su caso, acuerdos o convenios de coope-ración con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el

Registro que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. En todo caso, estos acuerdos se aprobarán por Ley de las Cortes Generales.

LosAcuerdossonunaformadecooperaciónperonolaúnica.Lospoderespúblicospuedenestableceresacooperación,alaqueestánobligadosconstitucionalmente,demaneraunilateralsinrecurriralafiguradelAcuerdoque,enocasiones,suscita



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dudasenlamedidaquepuedeintroducirdiferenciasdetratoentrelasconfesio-nesnosiemprejustificadas.Elrecursoalasnormasgeneralesquedefinencriteriosobjetivosparaaccederaundeterminadorégimenlegalplanteamenosproblemasdesde el principio de igualdad. ¿Cuál es, por tanto, el sentido del Acuerdo? LosAcuerdospermitenalospoderespúblicosconocerlasexigenciasmássingularesdelasconfesionesreligiosas,alosquelanormageneralnopuedealcanzarporloquesuobjetivoúltimodebeserpromoverlascondicionesyremoverlosobstácu-losqueimpidenelejercicioefectivodelderechodelibertadreligiosa.LosAcuerdosestánalserviciodelplenoejerciciodelderechodelindividuoydelosgrupos.EsteessuobjetoytambiénsulímitesisequieresortearlosriesgosquepuedeentrañarparaelprincipiodeigualdadylaicidaddelEstado.

ParaquelasconfesionesreligiosaspuedanaccederalAcuerdoesprecisoquecum-plandoscondiciones:estarinscritasenelRERyquehayanalcanzadonotorioarrai-go.Sinembargo, laconcurrenciadeambosrequisitos,enparticulareldelnotorioarraigo,noimplicaqueelEstadoaceptelafirmadelosAcuerdosqueespotestativaparaelmismo(establecerá,ensucaso).Dehecho,existenconfesionesreligiosasalasquesehareconocidonotorioarraigoporpartedelaComisiónAsesoradeLiber-tadReligiosa(CALR)peroquecarecendeAcuerdo.SonlaIglesiadeJesucristodelosSantosdelosÚltimosDías(mormones);laIglesiadeTestigosCristianosdeJehová;laFederacióndeEntidadesBudistasdeEspaña,ylaIglesiaOrtodoxa.SalvosuderechoaparticiparenlaComisiónAsesoradeLibertadReligiosa,estereconocimientocare-cedeconsecuenciaslegales,loquenosignificaquelospoderespúblicosnodebantenerencuentasusituaciónenloqueserefierealainterlocuciónconlasconfesionesreligiosasoenlagestióndesuscompetencias,sinperjuiciodequefuturasreformaslegalescontemplenestasituaciónporpresióndelprincipiodeigualdad.

RespectodelasconfesionesquehanaccedidoalAcuerdo,esinteresantedestacarqueelnotorioarraigoseconcedióalaconfesióngenéricamente(alprotestantismo,el judaísmoyel Islam)peroque,dada lanaturalezadiversade lacomposicióndeestasreligiones,sedecidiólaconvenienciadesuarticulaciónenFederacionesquepermitierancrearunaestructurarepresentativadelconjuntodelasIglesiasycomu-nidadesquelascomponenfacilitandosuinterlocuciónconelEstado10.SonestasFe-deracioneslossujetosfirmantesdelAcuerdo,demaneraquedichoAcuerdosóloesaplicablealasentidadesqueformanpartedelasrespectivasFederaciones.

Hastalafecha,sehanfirmadoAcuerdosconcuatroconfesiones:laIglesiacatólica(Acuerdosde3deenerode1979),lasiglesiasevangélicas(Ley24/1992,de10denoviembre),lascomunidadesjudías(Ley25/1992,de10denoviembre)y lascomunidadesmusulmanas(Ley26/1992,de10denoviembre).

10. SetratadelaFederacióndeEntidadesReligiosasEvangélicasdeEspaña(FEREDE),laFederacióndeComunidadesJudíasdeEspaña(FCJE)ylaComisiónIslámicadeEspaña(CIE).


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Desdesuperspectivaformal,nosencontramosanteunconjuntodenormasdeori-genpacticiocuyanaturalezajurídicanoresultaunívoca:losAcuerdoscelebradosporelEstadoespañolconlaSantaSede,porunlado,sonTratadosinternacionales,ylosAcuerdosdecooperacióncelebradosporelEstadoespañolconlosevangéli-cos,losmusulmanesylosjudíos,porotro,tienen–talcomoprevéelartículo7delaLOLR–laconsideraciónde«leyes de las Cortes Generales».Desdeestaperspectivasedebe,portanto,diferenciarentreunoyotrotipodeacuerdos,diferenciasformalesquetienencomoconsecuenciaelreforzamientodelprincipiodebilateralidadenlosprimerosrespectodelossegundosenlosqueelmargendeacciónunilateraldelEstadoesmayor.

Efectivamente, los Acuerdos celebrados con la Santa SedesonTratadosinternacio-nales,loquesuponelaaplicacióndeloprevistoenlosartículos94y96delaCE.Sunegociaciónsehaceporvíadiplomáticay,trassuratificaciónporlasCortes,sefirmanporelJefedelEstado.Sueficaciajurídicarequierelaincorporaciónanuestroordena-mientojurídicoenlostérminosdelartículo1.5delCódigoCivil,esdecirsupublicaciónenelBoletínOficialdelEstado.LaconsecuenciamássignificativadeestanaturalezajurídicaesquesumodificaciónoderogacióndebehacerseconformealoprevistoenelpropioTratadooalasnormasgeneralesdelDerechointernacional,segúndisposicióndelartículo96delaConstitución.EnlaactualidadestánvigenteselConveniode5deabrilde1962,sobrereconocimiento,aefectosciviles,deestudiosnoeclesiásticos,reali-zadosenuniversidadesdelaIglesia;elAcuerdode28deenerode1976;elAcuerdode3deenerode1979,sobreAsuntosJurídicos;elAcuerdode3deenerode1979,sobreEnseñanzayAsuntosCulturales;elAcuerdode3deenerode1979,sobrelaasistenciareligiosasalasFuerzasArmadasyServicioMilitardeClérigosyReligiosos;elAcuerdode3deenerode1979,sobreAsuntosEconómicos,yelAcuerdode21dediciembrede1994,sobreasuntosdeinteréscomúnenTierraSanta.

Mientras,losAcuerdos con el resto de confesiones sonfirmadosalamparodelartículo7delaLOLRytienenlanaturalezajurídicadeunaleyespecialordinaria.SunegociaciónsellevaacaboentreelGobiernoylosrepresentantesnacionalesdelasrespectivasconfesionesreligiosasysetramitacomoleyordinariaenelPar-lamento. En los Acuerdos firmados, se optó por el trámite legislativo de lecturaúnicaquesuponíaqueelAcuerdo,oseaceptabaíntegramenteono,peronosemodificabaen latramitaciónparlamentariaafinderespetarelpactoalcanzado.nacencomounaleyquenonecesitaactoderecepciónformalalguno,comovimosocurreconlosAcuerdosconlaSantaSedey,aunquesetratadeunaleyespecial,sucontenidopuedeverseafectadoporiniciativaslegislativasposterioressinqueelGobiernotengamásobligaciónqueladedarcuentadeelloalaconfesiónrespec-tiva(DisposiciónFinal1delasLeyes24,25y26/1992).

Porloqueserefierealcontenido material que se prevé en los Acuerdos,cabedi-ferenciarentrederechosindividualesyderechoscolectivos.Dentrodelosprimerosseencuadranderechostalescomoreconocimientodeefectoscivilesdelmatrimo-nioenformareligiosa(art.VIAAJ,art.7delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),



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laasistenciareligiosaencentrospúblicos,enespecialalasFuerzasArmadas(AAR,art.8delasrespectivasLeyes24,25y26/1992)yenotroscentrospúblicosanálo-gos(art.IVAAJ,art.9delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),laenseñanzareli-giosaencentrosdocentespúblicos(AEAC,art.10delasrespectivasLeyes24,25y26/1992)ylacelebracióndelasfestividadesreligiosasydeldescansosemanal(art.IIIAAJ,art.12delasrespectivasLeyes24,25y26/1992).

Enelplanocolectivosecontemplanlosderechosalcultoyalestablecimientodelugaresdecultoydecementeriospropios(art.IAAJ;art.2delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),alnombramientoydesignaciónde losministrosdecultoyalsecretoprofesional(art.3delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),aserincluidosenelRégimenGeneraldelaSeguridadSocial(art.5delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),arecibiryorganizarofrendasycolectas(art.11delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),asícomoa laexencióndedeterminados impuestosytributos(art.IIIyIVAAE,art.11delasrespectivasLeyes24,25y26/1992),aestablecercen-trosyaprestaractividadesdecarácterbenéficooasistencial(art.VAAJ),amante-nerrelacionesconsuspropiasorganizacionesyconotrasconfesionesreligiosas,enterritorioespañoloenelextranjero(art.IIAAJ),segarantizalatutela,difusiónyfomentodelpatrimonioculturaldeinterésreligioso(art.XVAEAC,art.13delasres-pectivasLeyes25y26/1992),y,finalmente,latuteladelascuestionesrelacionadasconlaalimentaciónpropia(art.14delasrespectivasLeyes25y26/1992).

Los Acuerdos son leyes del Estado, por lo que el ejercicio de las com-petencias autonómicas y locales que inciden en los contenidos de losAcuerdosdebenrespetarytenerencuentadicharegulaciónlegaldeca-rácterespecial.

Normativas autonómicas

Algunascomunidadesautónomasposeenlegislaciónpropiaqueafectadi-rectaoindirectamentealasrelacionesentrelosAyuntamientosylasentida-desreligiosas.ElParlamentodeCataluña,envirtuddelartículo161delEsta-tutodeAutonomíadeCataluña,aprobólaLey16/2009,del22dejulio,delos


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centrosdeculto,yelGobiernodelaGeneralitat,encumplimientodeloestablecidopordichaLey,aprobóelDecreto94/2010,dedesarrollodelaLeydeloscentrosdeculto.

LaLey 16/2009, del 22 de julio, de los centros de culto, tienebaselegalenelEstatutodeAutonomía,queafirmaque«correspondea laGeneralitat lacompe-tenciaexclusivaenmateriadeentidadesreligiosasquellevanacabosuactividadenCataluña.

unnúmerosignificativodemunicipiosdediversospuntosdelterritoriodeCata-luñahabíanpedidoayuda,asesoramientoomediaciónalaDirecció General d’Afers Religiososante laspeticionesdeaperturadenuevoscentrosdeculto,yalgunoshabíanpedidounaregulaciónanivelautonómico.

unodelosproblemasprincipaleseraelchoquequeseproducíaavecesentreelderechofundamentalalejerciciodelalibertadreligiosaydecultoylaoposicióndelosvecinos,principalmenteporeldesconocimientodeloquesignificarealmenteconvivirenelbarrioconuncentrodeculto.Otroproblemaera ladisparidaddecriteriosentrelosmunicipiosalahoradeotorgarlicencias,locualdesorientabaalaconfesionesreligiosasimplantadasentodoelterritorio,algunasdelascualespi-dieronunaregulaciónespecífica.Yuntercerproblemaeranlasmalascondicionesmaterialesytécnicasdealgunoslocalesdeculto.

LaLeypersigueprincipalmentedosobjetivos:ayudaragarantizarquesepuedaejercerelderechofundamentaldelibertaddeculto–determinandolafijacióndeusosreligiososenlosplanesdeordenaciónurbanísticamunicipal(artículo4)–,ygarantizar las condiciones de seguridad, salubridad y evitar molestias a terceraspersonasconelestablecimientodeuna licenciamunicipaldeaperturayusodecentrosdeculto(artículos8y9).Estalicenciadebesustituiralasqueseexigíanan-teriormente,comoeranlascorrespondientesalaLeydepolicíadeespectáculosolamedioambiental,inadecuadasparalugaresdeculto.Otrasfinalidadesindirectassonprestarapoyoalosgobiernoslocalesyunificarcriteriosenelámbitomunicipal.

ElReglamentoqueprevélaLeyseaprobóconelDecreto 94/2010, de desarrollo de la Ley de los centros de culto,quefija lascondicionesmaterialesytécnicasquedebencumplirloscentrosdecultoenmateriadeseguridad,aforo,salubridad,accesibilidadyaislamientoacústico.EsteDecretodistingueclaramenteentre losnuevoscentrosylosyaexistentes,quedeberánreunirsólocondicionesbásicasdeseguridad(disposicióntransitoriaterceradelDecreto).


Principios orientadores para la gestión municipal de la diversidad religiosa

• Principios jurídicos generales constitucionales 36 • Otros principios

constitucionales 41 • Principios jurídicos y gestión pública local 43 •

Criterios de gestión 51 •


PRINCIPIOS ORIENTADORES PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL DE LA DIVERSIDAD RELIGIOSA

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• Principios jurídicos generales constitucionales 36 • Otros principios

constitucionales 41 • Principios jurídicos y gestión pública local 43 •

Criterios de gestión 51 •



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Principios jurídicos generales constitucionales

Libertad ideológica, religiosa y de cultoGarantizadaenelartículo16CEtiene,enelsistemapolíticoespañol,unadoblepers-pectiva:comoprincipioinformadorbásicodelsistemajurídicoespañol,ycomounderechosubjetivodenaturalezafundamental,alquesehizoreferenciamásarriba.

Encuantoprincipio informador,vinculaatodoslospoderespúblicos,quedebe-ránorientarsuacciónhaciasumáximarealización(art.9.1enrelaciónal9.2CE)ytiene,además,lacondicióndegarantía institucionaltalcomohadichoelTC:«las libertades que garantiza el artículo 16.1 exceden del ámbito personal por su dimensión institucional y porque significan el reconocimiento y la garantía de la opinión pública libre y por tanto, del pluralismo político propugnado por el artículo 1.1 de la Constitu-ción como uno de los valores superiores del ordenamiento»11.

Comoprincipio jurídicolalibertadideológicayreligiosaseconcretaen«un prin-cipio de organización social y política que contiene una idea de definición del Estado español»,quepresentalassiguientesconsecuencias:

1. Lospoderespúblicosnopuedenimponersemediantecoacciónosustitu-ciónalosindividuosniconcurrirconellosenlaprácticadelafereligiosaolasconviccionesideológicas.Ellosetraduceenlaimposibilidaddeunadeclaracióndeconfesionalidad,odeotrasformasderesolverelactodefe,comopuedenserlasdecontenidonegativo(ateísmo),agnósticooindi-ferente,yaqueenambassituacioneselEstadoestaríacoaccionando,sus-tituyendooconcurriendoconlosciudadanoscomotitulardelactodefe.AlEstadodemocráticodederechocorrespondelafuncióndegarantíadelderechofundamentaldelaspersonasalalibertaddeconcienciayreligión.

11. STC20/1990,de15defebrero,FJ4c).



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2. Lospoderespúblicosnopuedanobligaranadieadeclararsobresufe,sureligión,suscreenciasosusconviccionesideológicasoreligiosas12,sinperjuiciodequeelejerciciodedeterminadoscontenidosdeldere-cho(enseñanzadelareligiónoasistenciareligiosa,entreotras)puederequerirlamanifestación,porpartedelsujetotitular,desureligiónocreencias.Entodocaso,dichaexpresiónessiemprelibreyconlaúnicafinalidaddefacilitarelejerciciodesusderechosfundamentales.

3. Ademásdesuposicióndegarante,alEstadolecorrespondeunafun-cióndepromocióndelosderechosfundamentalesenelsentidopre-vistoenelartículo9.2,comoyasedijo,yque,respectodelalibertadreligiosatieneunamanifestaciónsingularenelprincipiodecoopera-ciónconlasconfesionesreligiosas,alqueserefiereelartículo16.3CE.

Igualdad en la libertadAlhablardeigualdadenlalibertadnosestamosrefiriendoalajusticia:todostie-nen derecho a igual libertad, tanto en la titularidad como en el ejercicio de losderechos.Alreferirelcontenidodelaigualdaddebemosdistinguirentreigualdadformaleigualdadmaterial.

Laigualdad formalrepresentalaigualdadantelaleyqueasuvezsedespliegaendosplanos:elderechoasertratadosporlaleydeigualmodoyelderechoalaigualaplicacióndelamismaley.

• Enelprimerplano,laigualdadenlaleyimplica«la interdicción de estable-cer diferenciaciones que sean arbitrarias, estén faltas de justificación o sean desproporcionadas»13. Se trata de un mandato dirigido al legislador y alpoderejecutivotitulardelapotestadreglamentariaqueoperaenlacon-figuracióndelossupuestosdehechodelanormaquenopodráotorgarrelevancia jurídica a supuestos expresamente prohibidos por la Consti-tución en el artículo 14 (nacimiento, raza, sexo, religión, u opinión) o aaquellosque,pornoguardarrelaciónconlaregulación,conduzcanaunresultadoarbitrario.

• Porotrolado,laigualdadesunconceptorelacionalquecobraplenosenti-doporlacomparacióndedostérminos:sólosepuedehablardeigualdadpor referencia a otro término con el que establecemos dicha compara-ción.Estaapreciaciónserevelaespecialmenteenrelaciónalaigualdaden

12. Artículo16.2CE:«nadiepodráserobligadoadeclararsobresuideología,religiónocreencias».13. STC8dedejuniode1988,FJ1º.



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laaplicacióndela ley.Efectivamente,eloperadorjurídicoestáobligadoa aplicar la norma por igual a todos aquellos que se hallen en igual si-tuación.TalesladoctrinadelTribunalConstitucionalqueaplicacuandolosactosodecisionesquesecomparanprocedendelmismoórganoqueestaráobligadoarespetarsusprecedentessibien,respectodeaquellosdecarácteradministrativo,sehaexigidoqueesténcorroboradosporunadecisión judicial.Lavinculaciónalprecedenteadmiteunaexcepción:elcambiodecriteriodelórganojudicialsiemprequeestésuficientementemotivado,afindeexcluireldescuidoolaarbitrariedad.

Laigualdad material,serecogeenelartículo9.2delaConstitución:

Correspondealospoderespúblicospromoverlascondicionesparaquelalibertaddelindividuoydelosgruposenqueseintegraseanrealesyefectivas,asícomoremoverlosobstáculosqueimpidanodificultensuplenitud.La igualdad formal,conquistadelEstado liberal,quedavacíade contenido si las condiciones sociales, económicas o culturales, si larealidaddecadacasoimpideodificultaelejerciciodelosderechosigual-mentereconocidos.La igualdadmaterialesunmandatoa lospoderespúblicosyesparámetrodelaconstitucionalidaddelasleyestalcomolohaentendidoelTribunalConstitucionaldesdesusprimerassentencias14.

Encuantoalossujetos,sontitularesdelderechoalaigualdadynodiscriminacióntantolaspersonasfísicascomojurídicas,segúnhamantenidoelTribunalConstitu-cionalysedisponeexplícitamente,respectodelaigualdadmaterialenelartículo9.2CE.Enprincipio,hayqueconsiderarcompatibleconlaigualdad,tantoeldere-choespecialdelalibertadreligiosacomoelsingularcontenidoenlosAcuerdos,encuantopermitenunejerciciomásplenodelderechofundamentaldel individuo.Ciertamenteentrañariesgosquehabráquesortearatravésdelainterpretacióndedichorégimenmásacordeconlosprincipiosdeigualdadylaicidad.

Laicidad

Este principio aparece recogido en el artículo 16.3 de la Constitucióncuando dispone: ninguna confesión tendrá carácter estatal, principioque,juntoalosdelibertadeigualdadideológicayreligiosa,definenaunEstadoneutral.

14. STCde20dejuliode1980;8deabrilde1982.



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EltérminolaicidadnoseutilizaenlaConstitución,perohaterminadoporadquirircartadenaturalezaenlajurisprudenciadelTribunalConstitucionalquehaañadidoel adjetivo positiva, laicidad positiva que el propioTribunal explica así: «y comoespecialexpresióndetalactitudpositivarespectodelejerciciocolectivodelali-bertadreligiosa,ensuspluralesmanifestacionesoconductas,elartículo16.3delaConstitución,trasformularunadeclaracióndeneutralidad,consideraelcompo-nentereligiosoperceptibleenlasociedadespañolayordenaalospoderespúbli-cosmantener «las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones»introduciendodeestemodounaideadeaconfesionalidadolaicidadpositivaque«vedacualquiertipodeconfusiónentrefinesreligiososyestatales(STS177/1996)»15.Elprincipiodelaicidadsignificadoscosas:neutralidadyseparación,sobrecuyoscontenidostambiénsehapronunciadoampliamenteelTribunalConstitucional16.

La neutralidad del Estado es un precipitado de la libertad e igualdad de con-cienciayreligiosaysignificalaimparcialidaddelospoderespúblicosfrentealasconviccionesylascreenciasdelosciudadanos.Tantolavaloraciónmáspositivadeloreligioso(quenosacercaríaalaconfesionalidadsiquierasociológicaohistórica),comonegativa(propiadellaicismoexcluyente),comprometeríanlosderechosam-paradosenlosartículos14y16.3delaConstitución.

no obstante, es importante destacar que la neutralidad no equivale alaausenciadevalores:lospoderespúblicoshandedefenderypromo-ver aquellos valores que son comunes, «el mínimo común ético de una sociedad acogido por el Derecho»17, que son los que definen un estadosocialydemocráticodederecho(art.1.1CE).Laneutralidadnosignificarelativismo moral, sino, como expresa elTC, «la neutralidad en materia religiosa se convierte de este modo en presupuesto para la convivencia pa-cífica entre las distintas convicciones religiosas existentes en una sociedad plural y democrática»18.

Lasconsecuenciasquesederivandelaneutralidadserían:

• Laautonomíadelasconfesionesreligiosasrespectodesuorganizaciónyrégimeninterno(art.6.1LOLR).

• Los valores e intereses religiosos no pueden erigirse «en parámetrosparamedirlalegitimidadojusticiadelasnormasyactosdelospoderes

15. STC128/2001,de4dejunio,FJ2.16. Sobreelcontenidodelalaicidad,verLLAMAZARES,D.Derecho…,op.cit.pp.356yss.17. STC62/1982,de15deoctubre,FJ3y5.18. STC177/1996,de11denoviembre,FJ9.



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públicos»19.Laneutralidadexcluyelaidentificacióndelospoderespúbli-cosconunasdeterminadascreenciasconcretas,sinperjuiciodequeha-yanpasadoaformarpartedelosvalorescomunes.

La separación entre el Estado y la Iglesiarepresentalagarantíadesumutuain-dependencia.Laseparaciónimplicalassiguientesconsecuencias:

• Laseparación«veda cualquier tipo de confusión entre funciones religiosas y funciones estatales»20.

• LaseparaciónsuponequelasconfesionesnosonentidadesequiparablesalEstado,nitienenlamismaposiciónjurídica21.

• ElEstadoylospoderespúblicosnoestánsubordinadosaningunaconfe-siónreligiosa.

CooperaciónElprincipiodecooperaciónsedisponeenelartículo16.3:los poderes públicos ten-drán en cuenta las creencias de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones.

Elfundamentodelprincipiodecooperaciónseencuentraeneldelibertaddecon-cienciayreligiosa,másconcretamente,enlaobligaciónquelospoderespúblicosasumendeprocurarlascondicionesqueposibilitenunejerciciomásplenodelalibertad,tantoparalossujetosindividualescomocolectivos.Elprincipiodecoope-raciónvieneaser,deestemodo,unaexplicitacióndelartículo9.2CE.Talfunda-mentodeterminatambiénelámbitopropiodelacooperación,quenoserefierealasactividadespropiamentereligiosas,dadoqueloimpideelprincipiodelaicidad,nialasactividadessociales(educativas,asistenciales,etc.)enlasquelasconfesio-nesconcurrenconotrasorganizacionesyrespectodelascualeselEstado,enarasdelprincipiodeigualdad,noestablecediscriminacionespormotivosreligiosos.

ElprincipiodecooperacióndelEstadoconlasconfesionesreligiosastie-neporobjetolapromocióndelderechodelibertadreligiosa.LapropiaLOLRseñalacomocontenidoposibledeestapromociónlaasistenciare-ligiosaenestablecimientospúblicosylaformaciónreligiosaenloscen-trosdocentespúblicos(art.2.3LOLR).Perotambiéncabelacooperaciónrespectodeotroscontenidosde la libertaddeconcienciay religiosaa

19. STC24/1982,de13demayo,FJ1.20. STC24/1982,de13demayo,FJ1.21. STC340/1993,de16denoviembre.



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losqueserefiereelartículo2delamismaLOLR:reconocimientodeper-sonalidadjurídicadelasentidadesreligiosas;laposibleeficaciacivildelmatrimonioreligioso; laaplicacióndelrégimenfiscalmásfavorabledelasentidadessinánimodelucro;laextensióndelrégimendeseguridadsocialalosministrosdeculto;laposibilidadderecibirsepulturaconfor-mealaspropiascreencias;elreconocimientodefestividadesreligiosasoelreconocimientodeestudiosyformacióndelosministrosdecultoporcitaralgunosejemplos.

RespectodelasformasovíasdecooperaciónlaConstituciónnodisponenada,porloqueresultaposibletantolaacciónunilateraldelEstadocomolosAcuerdosconlasconfesiones,previstosenelartículo7delaLOLR.LosAcuerdostienenventajasenordenalcumplimientodelosfinespropiosdelprincipiodecooperaciónytam-biéndeparticipaciónquesecentranentornoalasposibilidadesqueofrecenalospoderespúblicosparaqueconozcandelospropiosinteresadoslasexigenciasmáspeculiaresdesuscreencias,consiguiendoconelloeliminar,enloposible,lascon-tradiccionesdelordenamientoconlasexigenciasdeconcienciadelosciudadanos,dentrodelosprincipiosdeigualdadylaicidad.Sinembargo,lospoderespúblicosnopuedenremitirseentodocasoalosAcuerdosobviandosuresponsabilidadenlagestión,demaneraque,siendoposible,lacooperaciónseharáatravésdelaac-ciónunilateraldelospoderespúblicosquegarantizamejorlaigualdadalarbitrarsolucionesmásgeneralesquenoimpidenlaespecialidadnecesariaencadacasoniestánsujetasalprocesomáscomplejodeacuerdooconvenio.Será,portanto,objeto de discernimiento para el poder público concernido qué instrumento seajustamejoralafinalidadperseguidateniendoencuentalasventajasylosriesgosapuntados.

Otros principios constitucionales

Pluralismo Elartículo1.1delaConstituciónserefierealpluralismo políticocomounodelosvaloressuperioresdelordenamientojurídico.Elpluralismoesunaexigenciadelalibertadyademásconsecuenciade ladefinicióndelEstadoespañolcomosocial y democrático de derecho.Esporelloque,apesardeladjetivopolítico, ladoctri-



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nahayaconsideradoqueserefierealpluralismoengeneral.Siaelloañadimoslaimportanciaqueesteprincipioestáadquiriendoenlassociedadeseuropeasqueasisten a la desintegración de su secular monismo cultural, religioso o racial, esnecesariotrascenderdelaexpresiónconstitucionalyconvertirelpluralismoenunprincipiofundamentaldelsistemajurídicoengeneralydelsubsistemadelderechodelalibertaddeconcienciaenparticular.

ParticipaciónElprincipiodeparticipaciónesconsecuenciadelallamadafunciónpromocionaldelosderechosprevistaenelartículo.9.2queañade,alaobligaciónquecorres-pondealospoderespúblicosdepromoverlascondicionesparaunejerciciorealyefectivodelosderechosyderemoverlosobstáculosqueloimpidanodificulten,laobligacióndefacilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

Elprincipiodeparticipaciónseentiendenosóloenelsentidoderecibirlosbene-ficiosdelavidapolítica,culturaloeconómica,sinocomolaposibilidaddetomarparteactivaen lasdecisiones políticas, sociales, culturales o económicasyen laconsecucióndemejorasenestosámbitos.

Porloqueserefierealalibertaddeconcienciaelprincipiodeparticipacióntienealgunasmanifestacionesmuysignificativas:a)enlaeducación(artículos27.5y7CE),atravésdelaaccióndelacomunidadeducativaenlosórganosdegestióndeloscentrosodelapropiaAdministracióncomoelConsejoEscolardelEstado;b)losgruposconfesionales,políticososindicalesparticipanenelcontroldelosme-diosdecomunicaciónyselesreconoceelderechodeaccesodelosmismos(art.20.3CE);c)atravésdelejerciciodelderechoderectificacióndela informaciónerróneaoinexacta;d)tambiénesunaformadeparticipacióndelasconfesionesreligiosas,losAcuerdosdecooperaciónconelEstadoasícomolaparticipaciónenlaComisiónAsesoradeLibertadReligiosa;e)elejerciciodelderechodepeti-ción,reconocidotantoindividualcomocolectivamente(art.29CE).

Toleranciaunidaalpluralismo,latoleranciaimplicaelrespetoporladiversidad,porquienesdiferenteideológica,culturaloreligiosamente.nosetratadelatoleranciaensusignificadohistóricocomoelactodecondescendenciadequiensecreíaenposesiónde laverdad respectodequienes«permanecíanenerror», sinoen elconcepto moderno de convivencia democrática de manera que el pluralismo,cuando entra en juego la tolerancia, implica la convivencia pacífica de los dis-



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tintosgrupossociales,incluidoslosreligiososeimpideladiscriminacióndelosindividuosodelosgruposdisidentesdelamayoría22.

Sielpluralismoestámásconectadoconlaaccióndelpoderpúblico,latoleranciaserefierealaactituddelosciudadanos.noesindiferencia,nisolorelativismo,queensimismoaceptaladiversidad.Latoleranciaseproyectasobrecontenidosquesonimportantesparaunapersonayrespectodeloscualesreconoceelderechodelosotrosaseropensardiferente.

AunquenomencionadaexpresamenteporlaConstitución,sededucedelprinci-piodepluralismopolítico(art.1.1CE),delalibertaddeconciencia(art.16.1CE)ydelrespetoaladignidadhumanayalosderechosdelosdemás(art.10.1CE).AlospoderespúblicosincumbepromoveractitudestolerantesyenestesentidoesreveladoralarecomendacióndelTribunalConstitucionalalospoderespúblicosdeevitarlasreferenciasétnicas,aunconfinesdescriptivos,porcuantopuedenfomen-tarprejuiciosyactitudesxenófobasointolerantes23.

Principios jurídicos y gestión pública local

Derecho a una buena administración y gestión localLagestióndeladiversidadreligiosamediantelasdiversaspolíticaspúblicasloca-les,exigeunprofundoconocimientoporpartedeloscargoselectosydelosem-pleadospúblicossobreloquesepuedeynosepuedehacer(porestarprohibidoporelDerecho)ysobreloqueesconvenientehacertécnicamenteoporotrasrazo-nes(sociales,culturales,etc).nosmoveremos,portanto,enelámbitodeladiscre-cionalidad político-administrativaexistenteendiversosmomentosynivelesenrelaciónalapluralidadreligiosa.

22. CuBILLASRECIO,L.M.(1999),«Sobrelatolerancia»,enEstudios Jurídicos de homenaje al profesor Vidal Guitarte, Vol. 1,DiputaciódeCastelló,pp.275-282.

23. VerSTCde22deoctubrede1986.



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Ladiscrecionalidadnoesunproblema,sinounaoportunidadparacum-plirlaobligaciónpúblicadebuenaadministración.Seencuentrahoyendía recogida en el artículo 41 de la Carta de Derechos FundamentalesdelauniónEuropea24,implícitamenteenlaConstituciónEspañolaendi-versospreceptos,yexplícitamenteendiversosEstatutosdeAutonomía(art.30delnuevoEstatutodeAutonomíacatalán,aprobadoporlaLeyOrgánica6/2006,de19dejulio,art.31delnuevoEstatutodeAutono-míaandaluz,aprobadoporlaLeyOrgánica2/2007,de19demarzo,art.14delnuevoEstatutodeAutonomíabalear,aprobadoporLeyOrgánica1/2007,de28defebrero,oart.9de lareformaoperadapor laLeyOr-gánica1/2006,de10deabril,alEstatutodeAutonomíavalenciano);hasidoyaempleadopornuestroTribunalSupremoparacontrolaryanulardiversasdecisioneslocalesenvariadosámbitosdeactuación.

Eldesplieguedeunabuenaadministraciónlocalexigeconocimiento:arquitectóni-co,sociológico,etc.,incluidoeljurídicoy,dentrodeéste,nosólodelasreglassinotambiéndelosprincipiosgeneralesdebuenaadministración,explícitosoimplíci-tos,queorientanenpositivoalagestiónpública.

No arbitrariedad (racionalidad y justificación) Entre los principios de buena administración de nivel constitucional, destaca elprincipiodeinterdiccióndelaarbitrariedad.Elartículo9.3CE25exigequelasinter-vencionespúblicasesténjustificadasymotivadasyseanracionales.

24. Artículo41delaCarta:«Derechoaunabuenaadministración1.Todapersonatienederechoaquelasinstitucionesyórganosdelaunióntratensusasuntosimparcialyequitativamenteydentrodeunplazorazonable.2.Estederechoincluyeenparticular:-elderechodetodapersonaaseroídaantesdequesetomeencontrasuyaunamedidaindivi-dualqueleafectedesfavorablemente,-elderechode todapersonaaaccederalexpedienteque leafecte,dentrodel respetode losintereseslegítimosdelaconfidencialidadydelsecretoprofesionalycomercial,laobligaciónqueincumbealaadministracióndemotivarsusdecisiones.3.TodapersonatienederechoalareparaciónporlaComunidaddelosdañoscausadosporsusinstitucionesosusagentesenelejerciciodesusfunciones,deconformidadconlosprincipiosgeneralescomunesalosDerechosdelosEstadosmiembros.4.TodapersonapodrádirigirsealasinstitucionesdelauniónenunadelaslenguasdelosTrata-dosydeberárecibirunacontestaciónenesamismalengua.»

25. «LaConstitucióngarantiza(…)ylainterdiccióndelaarbitrariedaddelospoderespúblicos».



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Losdecisorespúblicosdebenfundamentaryjustificarsusdecisionesre-lativasalagestióndeladiversidadreligiosamediantelaconfeccióndeseriasmotivacionesdelasdecisionesadoptadas(actosadministrativos,comolicenciasuotros,ordenanzasmunicipalesoplanesdeurbanismo),respetandolaobligaciónlegalespecíficaencadacaso(porejemplo,art.54delaLey30/1992,de26denoviembre,paraactosadministrativos).Encasocontrario,lajurisprudenciadenuestroTribunalSupremomues-tracómolasdiversasdecisioneslocalesenmateriadegestiónreligiosapodránserobjetodeanulación26.

No discriminación Elartículo14delaCE27reconocelaigualdadantelaley,tanto«enlaley»(estoesim-pidiendoquelasnormaslegalescreenentrelosciudadanossituacionesdesigualesodiscriminatorias)como«delaley»(esdecir,quelasconsecuenciasjurídicasqueseextraigandetalessupuestosdehechohandeserasimismoiguales).Altiempoacogesuaspectonegativodenodiscriminación,loqueprohíbetodaactitudquepretendajustificarseenunarazónque,comolaideológicaolareligiosa,suponga,enlahipótesisdeaceptarla, laquiebradelacondicióndepersonaentantoquetitularoriginarioyparitariodelosderechosfundamentales.

Portanto,sólopuedeaducirselaquiebradelprincipiodeigualdadjurídicacuando,dándoselosrequisitospreviosdeunaigualdaddesituacionesdehechoentrelossujetos afectados por la norma, se produzca un tratamiento diferenciado de losmismosenrazóndeunaconductaarbitrariaonojustificadabasadaenrazonesdecreenciasoconvicciones ideológicasoreligiosasysiemprequeellosupongaunmenoscabooextinciónenlatitularidady/oenelejerciciodelderechodelibertaddeconcienciaodelrestodelosderechosfundamentales.

26. LajurisprudenciadelTribunalSupremoespañolhaseñaladoreiteradamentequeelprincipiodeinterdiccióndelaarbitrariedad«aspiraaquelaactuacióndelaadministraciónsirvaconraciona-lidadalosinteresesgenerales»(STSde11dejuniode1991),suponiendoquelasdecisionespú-blicassean«coherentesyracionales»(STSde27defebrerode1987),racionalidad«exigibledesdeelpuntodevista»deesteprincipio(STSde21defebrerode1994),queexige«lanecesidadporpartedelpoderpúblicodejustificarencadamomentosupropiaactuación»(STSde17deabrilde1990),pueselejerciciodetodapotestad«sejustificaenlapresunciónderacionalidadconqueaquéllasehautilizadoenrelaciónconloshechos,mediostécnicosylamultiplicidaddeaspectosyvaloresatenerencuentaensudecisión,detalsuertequelaactividaddiscrecionalnohadesercaprichosa,niarbitraria,niserutilizadaparaproducirunadesviacióndepodersino,antesalcon-trario,hadefundarseenunasituaciónfácticaprobada,valoradaatravésdepreviosinformesquelanormajurídicadeaplicacióndetermineeinterpretadosyvaloradosdentrodelaracionalidaddelfinqueaquéllapersigue»(STSde2deabrilde1996yde25defebrerode1998).

27. «LosespañolessonigualesantelaLey,sinquepuedaprevalecerdiscriminaciónalgunaporrazóndenacimiento,raza,sexo,religión,opiniónocualquierotracondiciónocircunstanciapersonalosocial».



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Ladiscriminaciónprohibidanopuedesernidetipodirectonidetipoindirecto:

Artículo28delaLeyestatal62/2003(transponiendolaDirectivacomu-nitaria2000/43/CEdelConsejo,de29dejuniode2000,relativaalaapli-cacióndelprincipiodeigualdaddetratodelaspersonasindependiente-mentedesuorigenracialoétnico):

«Definiciones.Uno. A los efectos de este capítulo se entenderá por:Principio de igualdad de trato: la ausencia de toda discriminación directa o indirecta por razón del origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual de una persona.Discriminación directa: cuando una persona sea tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.Discriminación indirecta: cuando una disposición legal o reglamentaria, una cláusula convencional o contractual, un pacto individual o una deci-sión unilateral, aparentemente neutros, puedan ocasionar una desventaja particular a una persona respecto de otras por razón de origen racial o étni-co, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, siempre que objetivamente no respondan a una finalidad legítima y que los medios para la consecución de esta finalidad no sean adecuados y necesarios.Acoso: toda conducta no deseada relacionada con el origen racial o étnico, la religión o convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual de una persona, que tenga como objetivo o consecuencia atentar contra su dignidad y crear un entorno intimidatorio, humillante u ofensivo.

Dos. Cualquier orden de discriminar a las personas por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual se considerará en todo caso discriminación.

El acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapa-cidad, edad u orientación sexual se consideran en todo caso actos discrimi-natorios».

Ahorabien, laprohibicióndediscriminaciónno impide laadopcióndeaccionespositivasdirigidasaeliminaropaliardiscriminacionesdefactoyapreexistentesyaconseguirlaigualdadrealdelaspersonasylosgruposenelejerciciodesuderechoalalibertadreligiosa(art.9.2CE).



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Art.9.2CE

«Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su ple-nitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.»

Art.30delaLeyestatal62/2003(transponiendolaDirectivacomunitaria2000/43/CEdelConsejo,de29dejuniode2000,relativaalaaplicacióndelprincipiodeigualdaddetratodelaspersonasindependientementedesuorigenracialoétnico):

«Medidas de acción positiva en relación con el origen racial o étnico.Para garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de origen racial o étnico, el principio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medidas específicas a favor de determinados colectivos destinadas a prevenir o compensar las desventajas que les afecten por razón de su ori-gen racial o étnico.»

Proporcionalidad

ContenidoimplícitamenteenlacláusulaEstadodeDerechodelartículo1.1CE,elprincipiodeproporcionalidaddemandaque:

• TestdeAdecuación:laintervenciónpúblicapersigauninterésgeneral.

• Testdenecesidad:laintervenciónpúblicaseaelmediomenosres-trictivoposibleparalosderechosdelaspersonasquepermitaalcan-zarelinterésgeneralperseguido.

• Testdeproporcionalidadstrictusensuobalancecostes-beneficios:laintervenciónpúblicasupongalageneracióndemayoresbeneficiosparalacomunidadquecostesparaéstasylosindividuosespecífica-menteafectados.

TéngaseencuentaquelaadaptacióndenuestranormativaalaDirectivaeuropeadeServicios,hadadolugaralamodificacióndelaLey30/1992,de26denoviem-bre,alaquesehaañadidounnuevoartículo39bis,queprecisaelalcancedeesteprincipio:



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Artículo39bis.PrincipiosdeintervencióndelasAdministracionesPúbli-casparaeldesarrollodeunaactividad(añadidoalaLey25/2009,de22dediciembre,demodificacióndediversasleyesparasuadaptaciónalaLeysobrelibreaccesoalasactividadesdeserviciosysuejercicio).

«1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas com-petencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos indivi-duales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su ade-cuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se pro-duzcan diferencias de trato discriminatorias.»

Cohesión social y territorialLos principios jurídicos de cohesión social y territorial suponen una orientacióndelaactividadpúblicaligadaalaideadesolidaridadquepuedeencontrarseendiversospreceptosconstitucionales(artículos2,45,138,156,o158CE28).Elprime-rohacereferenciaalreforzamientodelosvínculosenunacomunidadmediantelaintegracióndelasminoríasylagarantíadelderechoalaigualdadydignidaddelaspersonasenarasdelapazsocial(aludidaenelart.10.1CE).Elsegundoaludealmantenimientodeunequilibrioterritorialenlaasunciónderesponsabilidades,enlaimputacióndebeneficiosycostesyenladistribucióndeinfraestructurasnecesa-riasentrelasdiversaspartesdeunterritorio(porejemplo,barriosdeunmunicipioydistintosmunicipiosdeunámbitometropolitano).

28. Respectoa lacohesiónsocial, ténganseencuenta,porejemplo, losartículos42y45de laLeyOrgánica6/2006,de19dejunio,EstatutodeAutonomíadeCataluña,asícomodiversaslegislacio-nesurbanísticas:art.3.3,cdelaLeyvasca2/2006,art.3delDecretolegislativocatalán1/2005,de26dejulio,de14demarzo,deurbanismo,Leygallega9/2002,de30dediciembre,artículos4e,47oartículos4y38delaLeydeCastillayLeón5/1999,de8deabril,queseñalaentrelosobjetivosdelaactividadurbanísticapública«lacohesiónsocialdelapoblación».

Encuantoalacohesiónterritorial,seencuentrarecogidoexplícitamenteeneltextodelTratadodeLisboa,demodoimplícitoennuestrapropiaConstitución(art.40,porejemplo)yenelnivellegislativo,elart.46.4delEstatutodeAutonomíadeCataluña,Leyestataldesuelo,art.2.3,conun mandato a los poderes públicos para que la ordenación urbanística asegure un «resultadoequilibrado»,LeydeCastillayLeón5/1999,de8deabril,cuyoart.4se refiereaundesarrolloequilibrado,DecretoLegislativocanario1/2000,art.3.1doDecretoLegislativocatalán1/2005,encuyosartículos56.1,letraey85.3,letraa, semencionanlasolidaridadintermunicipalenlaejecucióndepolíticasdeviviendaasequible,enreferenciaalosPlanesDirectoresurbanísticosdeámbitosupramunicipal,ylacohesiónterritorial,encuantoaspectodeinteréssupralocal,respec-tivamente.



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El concepto de ajustes razonables en Derecho internacional, de la Unión Europea y españolLatécnicadelacomodorazonableoajusterazonable,enlaterminologíalegales-pañola(noreconocidaexplícitamenteenlaConstituciónperosíyaendiversanor-mativaestatalyautonómicavigente,aunquefueradelámbitoreligioso29)resultaunaorientaciónjurídicaútilparaabordarlagestióndeladiversidadreligiosa,sien-douncorolariodelderechoalaigualdadydelprincipiodeproporcionalidad.Asuvez,larazonabilidaddelajustedebetenerencuentaelementosconectadosconlaeficienciayeconomíaenelusodelos(escasos)recursospúblicos.

Seentiendenporajustesrazonables,demaneramuyresumida,lasmedi-dasdeadecuacióndelambientefísico,socialyactitudinalalasnecesida-desespecíficasdelasconfesionesreligiosasque,deformaeficazyprácti-caysinquesuponganunacargadesproporcionada,facilitenelejerciciodelosderechosenigualdaddecondiciones.

Paradeterminarsiunacargaesonoproporcionadasetendránencuenta,entreotrasmedidas,loscostesdelamedida,losefectosdiscriminatoriosquesupongasunoadopción,laestructuraycaracterísticasdelapersona,entidaduorganizaciónquehadeponerlaenpráctica(enloqueahoranos interesa, losentes locales)y

29. Artículo7delaLey51/2003:Ajusterazonable:lasmedidasdeadecuacióndelambientefísico,socialyactitudinalalasnece-sidadesespecíficasde laspersonascondiscapacidadque,deformaeficazyprácticaysinquesupongaunacargadesproporcionada,facilitenlaaccesibilidadoparticipacióndeunapersonacondiscapacidadenigualdaddecondicionesqueelrestodelosciudadanos.Paradeterminarsiunacargaesonoproporcionadasetendránencuentaloscostesdelamedida,losefectosdiscriminatoriosquesupongaparalaspersonascondiscapacidadsunoadopción,laestructuraycaracterísticasdelapersona,entidaduorganizaciónquehadeponerlaenprácticaylaposibilidadquetengadeobtenerfinanciaciónoficialocualquierotraayuda.Aestefin,lasAdministracionesPúblicascompetentespodránestablecerunrégimendeayudaspúblicasparacontribuirasufragarloscostesderivadosdelaobligaciónderealizarajustesrazo-nables.Lasdiscrepanciasentreelsolicitantedelajusterazonableyelsujetoobligadopodránserresueltasatravésdelsistemadearbitrajeprevistoenelartículo17,deestaLey,sinperjuiciodelaprotec-ciónadministrativaojudicialqueencadacasoproceda.Art.46delaLeycatalana18/2007,de28dediciembre,delderechoalavivienda:«2.Seentiendeporajustesrazonableslasmedidasdirigidasaatenderlasnecesidadessingularesdedeterminadaspersonasparafacilitarles,sinimponerunacargadesproporcionada,lainclusiónsocialyeldisfrutedelderechoalaviviendaenigualdaddecondicionesconlasdemáspersonas.3.Paraestablecersiunacargaesproporcionadaonoloes,lasAdministracionesPúblicasdebentenerencuentaelcostedelasmedidas,losefectosdiscriminatoriosquesuponganoadoptarlas,lascaracterísticasde lapersonafísicao jurídica,entidaduorganizaciónquedebeponerlasenprácticaylaposibilidaddeobtenerfinanciaciónoficialocualquierotraayuda.4.LasAdministracionesPúblicascompetentespuedenestablecerunrégimendeayudaspúblicasparacontribuirafinanciarlosgastosderivadosdelaobligacióndeaplicarlosajustesrazonablesaqueserefiereelpresenteartículo».



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laposibilidadquesetengadeobtenerfinanciaciónoficial(deámbitonolocal)ocualquierotraayuda.

Aestefin,lasAdministracionesPúblicascompetentes(másalládelosAyuntamien-tos)podríanestablecerunrégimendeayudaspúblicasparacontribuirasufragarlosposiblescostespúblicosderivadosdelaobligaciónderealizarajustesrazona-bles.

un ejemplo de ajustes razonables en relación con la libertad religiosapuede hallarse en la sentencia Petitioner´s (Orthodox Jewsh) v. City ofOutremont and Mouvement Laïque Québécoise, Province of Quebec,districtofMontreal.SuperiorCourt.nº500-05-060659-008,June21,2001

EstadecisiónjudicialseocupadeunconflictosurgidoenCanadá,paísdondelatécnicadelajusterazonablehaexperimentadounnotablede-sarrollo.Enelcasoquenosocupa,judíoshassidimdeOutremontcons-truyeronduranteelperiododelSabbathunaestructuradehilos–conse-mejanzasaloshilosdepescar–conlaintencióndeconectarlostejadosdesuscasas.TalactividadprovocóunaprotestadelMouvementLaïqueQuébecoiseanteelAyuntamiento,puesseseñalabaqueeltrenzadodetaleshilosgenerabaunamodificacióndelascalles,queperdíansuneu-tralidadalpasaraformarpartedeunespaciosimbólico-religioso,afec-tandoasíalosvecinosnojudíosenunámbito,endefinitiva,público,quedebeestarabiertoalusodetodos.

Peseatalargumentación,elTribunalSuperiordelaProvinciadeQuébecdiolarazónalacomunidadjudía,puessedestacaba,entreotrosrazo-namientos, que al ponderar la libertad religiosa con el interés públicoquepretendíandefenderlosrecurrentes,laprimeraprevalecíasobreelsegundo.Lasentenciadestacaquelapolíticamulticulturalexigequelosoperadoresjurídicoscanadiensesprocuren–cuandosetratadederechosfundamentalescomoeldelalibertadreligiosa–el«acomodorazonable».



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Criterios de gestión

Conocimiento de la diversidad religiosaElprimercriterioparaafrontarlagestióndeunarealidadesconocerlacuantomás,mejor.Elconocimientodeladiversidadreligiosadecadamunicipioocomunidadesimprescindibleparaentenderladimensióndedicharealidad,sucomposiciónylasnecesidadesoproblemasqueplanteaopuedeplantear.YesquecuandosehabladeconocimientononosreferimossóloaldatoobjetivodelapresenciadedistintasIglesias,confesionesocomunidadesreligiosasenelpropioterritorio,sinotambiénalaspeculiaridadesdeesasentidadesreligiosas,quesonlasquepondránenlapistadelascuestionesquevanaplantearyquehabráqueafrontar.

Entre lasvariablesa tenerencuentaa lahoradediseñarunmodelodegestiónlocaldeladiversidadreligiosadestacanlassiguientes:

• Volumendegruposreligiososorganizadosdelasdiferentesconfesionespresentesenelmunicipio.

• númerodelocalesdecultoyubicacióndelosmismos.

• Característicasdeloslugaresdeculto.

• Perfilsociodemográficoyexpectativasdecrecimientodelascomunida-desreligiosas.

• Especificidadesétnicasynacionalesdelosdiferentesgrupos.

• Modoygradodearticulaciónentre losgruposreligiososdeunamismaconfesiónpresentesenelterritorio.

• Existenciaonodeinterlocutoreslegitimadosporlosdiferentesgruposre-ligiososdeunamismaconfesión.

• Perfildeactividadeseducativas,socialesyculturalesdelascomunidadesreligiosas.

• Destinatariosdelasactividadeseducativas,socialesyculturalesdelasco-munidadesreligiosas.



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Planificación y anticipaciónComodecíamos,esesteconocimientoelquenospuedepermitirplanificaryanti-ciparnosalosproblemasquepudieransurgir.Planificaciónyanticipaciónpermitenmantenerunmayorcontrolsobrelassituacionesyevitarproblemas.Lagestiónsefacilitay,así,secontribuyealacohesiónsocial.

Porejemplo,elconocimientodelaexistenciadeunaimportantecomu-nidadmusulmanaplantearálanecesidaddeunlugardeculto.Planificarsignificarálaeleccióndellugarylosmediosmásadecuadosparapermi-tirsuinstalación,ylaanticipaciónalosproblemasdecontestaciónsocialquepuedasuscitarpermitirá intervenirantes,explicando losderechosquelaleyreconoce,dandocuentadelproyectoconcreto,desuposibleimpacto positivo en el entorno, de las medidas adoptadas para evitarmolestias,etc.Deotramaneraelproblemanacerásincontenciónylassolucionesseránmásdifícilesdeexplicaryaplicar.

Gestión del hecho religioso, no del migratorio culturalEsevidentequeelnotablecrecimientoquehanexperimentadoalgunasconfesio-nesreligiosassedebe,enparte,alfenómenomigratorio,loqueexplicaquebuenapartedelasmedidasadoptadasenestascuestionesprocedandelosorganismoscompetentesenmateriadeinmigración.Peroesnecesariodistinguirlagestióndeambasrealidadesporvariosmotivos.

Primero:porqueelejerciciodelalibertadreligiosasuscitanecesidadesquesonindependientesdelacondicióndenacionaloextranjerodesutitularylarespuestadelaAdministraciónnodeberíahacerdistincionesporello.

LaobligacióndelaAdministraciónesafrontarlagestióndeesaproblemáticadelamismamaneraquesifueranmayoritariamentenacionalesquieneslaplantean.Lalibertadreligiosaesunderechofundamentaldeespañolesyextranjerosynopuedeasociarsetenerunareligióndistintadelamayoritariaconserextranjero.nosepuededarrespuestaalasnecesidadesqueelejerciciodeestederechosuscitadesdelagestióndelainmigraciónporqueseestaríaobviandoquesonmuchoslosespañolesquetienenunareligióndistintaa lacatólica.ComprenderestehechoescapitalparaabordarunmodelodegestiónestabledelaspeculiaridadesqueelhechoreligiosoplanteaeneldesarrollodelascompetenciaspropiasdelasAdmi-nistracionesautonómicasylocales.



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Segundo:porquedeestemodoseseparala«especialidad»religiosadelacondicióndeextranjero,loquecontribuyearadicarfenómenosdexe-nofobiayafacilitarlacohesiónsocialdelacomunidad.

Esimportanteparalaentidadpolíticaimplicada,quesupoblaciónseidentifiqueconelconjuntodelgrupoyparticipeactivamenteenlavidasocialycultural,ha-ciendoconelloposibleunaconvivenciaefectiva.

Tercero:porqueeltiempocambialacondicióndelinmigrante,queem-piezaatenerhijosespañoles,oqueaccedeenalgunoscasosalanacio-nalidad,loqueobligaanoseguirtratándolocomoextranjero.

DesdelasAdministracionesmáscercanasalosciudadanossepuedecontribuirpo-derosamenteagenerardinámicasdeadhesióncompatiblesconelrespetoaladi-versidadysiempredentrodeloslímitesquemarcanuestromodeloconstitucional.Estas dinámicas permitirán a las personas que proceden de entornos culturales,sociales,religiososoétnicosdistintos,experimentarelarraigoquenecesitanparasentirse parte del grupo. La cercanía de estas Administraciones las sitúa en unaposiciónprivilegiadaparafavorecerlaintegraciónyevitarlacreacióndeguetosoelrecursoaactitudesdefensivasdelapropiaidentidad,sisehaceposible,comosedijo,elrespetoaladiferenciadentrodelmarcojurídicoconstitucionalquedefineel Estado español.Y en ello el elemento religioso es un poderoso aliado ya queunodeloselementosconelqueestosgrupossesientenmásidentificados,essureligión.

Reconocimiento y visibilizaciónEl reconocimiento es una necesidad básica en las personas y en los grupos. Serreconocidotehacevisiblealosdemás,tecolocaenlasociedadytepermitepar-ticiparactivamenteenella.Estefenómenoesespecialmentenecesarioenunaso-ciedadconunahistoriacomolanuestra,dondenoseviveunperiodotan largoyconsolidadode libertaddepensamiento,concienciayreligióncomoelqueseproducedesdelaConstituciónde1978.

Siglosdepersecuciónprimeroydemeraaceptacióndespués,llevaronalascon-fesionesdistintasdelaoficialdelEstadoalostracismoylaclandestinidad.Cierta-mente,desdelaConstituciónde1978, lapluralidaddecreenciasyconvicciones,religiosasono,gozadeplenoreconocimientojurídicoennuestroderecho.Perosunaturalezaaúnminoritariasiguehaciendonecesariounreconocimientosocialqueerradiquelosrestosdereceloquepuedansubsistir.Elcrecimientoquelascomu-



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nidadesreligiosasdistintasdelacatólicahanexperimentadoenlosúltimosañosaumentaesanecesidad.

El reconocimiento y visibilización de la diversidad religiosa implica, almenos,losiguiente:

• ElderechodelasIglesias,confesionesycomunidadesreligiosasauti-lizarlasformaslegalesdereconocimientocomoentidadesreligiosasyaque,alcanzadodichoreconocimiento,produzcaplenosefectosjurídicosrespectodetodaslasAdministracionesPúblicas.

• Elderechoaparticiparcomounagentesocialmásenlavidacomuni-tariaencondicionesdeigualdad,sindiscriminacionesporsunatura-lezareligiosaydentrodeloslímitesdelprincipiodelaicidad.

Lasentidadesreligiosasadquierenpersonalidadjurídicacomotalesme-diantesuinscripciónenelRegistrodeEntidadesReligiosasdelMinisteriodeJusticia.EsunRegistroúnicoentodaEspañayelquepermiteacce-deralrégimenespecialprevistoenlaLeyOrgánicadeLibertadReligiosa.Estainscripciónessuficienteparagozardeplenacapacidaddeobrarynonecesitanreiterarsuinscripciónenningúnotroregistroparaaccederencondicionesdeigualdadconotrasentidadesalosbeneficiosoaccio-nesquelasAdministracionesPúblicasproveanenrazóndelasactivida-desquerealizan.

Elreconocimientopúblicoporpartedelasautoridadescivilesdeladiversidadreli-giosadesuterritoriopuedecontribuirsignificativamenteanormalizarlapresenciadetalescolectivosyentidadesenlacomunidad.unaadecuadainterlocuciónconsusrepresentanteslegales,oelfomentodesuparticipaciónenlavidamunicipal,sonalgunasdelasformasposiblesdehacerrealelreconocimientoylavisibiliza-cióndelasentidadesreligiosasdelasdiferentesconfesionesenlasociedad.

Gestión en el marco general y no a través de negociaciones específicasElcriteriopreferenteen lagestiónde ladiversidadreligiosahadeserelempleodelosinstrumentosgeneralesquegenerendisposicionescomunes.Ellonoesin-compatibleconconveniosespecíficosquepermitanresponderaunapeculiaridadpropiadeundeterminadocolectivo,perolasingularidaddebejustificarestaex-cepción que evite los riesgos de la discriminación o la excesiva vinculación conalgunaentidadconcreta.Porello:



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Cuantomásgeneralseaunamedida,unaacciónounaresolución,másfácilserásuexplicaciónalosciudadanosylacomprensióndeéstos,evi-tandolosriesgosquelasexcepcionespuedenplanteardeagravioscom-parativosauncuandofueraninfundados.

Por otro lado, es preciso insistir en otro aspecto:

Lasmedidasgeneralescumplenmejorconelprincipiopersonalistaquesuponeelreconocimientodederechosparalaspersonasdemodopri-mario. Son los individuos los titulares originarios de los derechos (art.10.1CE)ysóloderivadamenteseextiendenderechosaloscolectivosenlamedidaqueellocontribuyeaunejerciciomásplenodelderecho.

Lanegociaciónespecíficaconuncolectivoinvierteestarelación.Estoeslegítimocuandoelsentidoesobtenerlaparticipacióndelcolectivoenlasdecisionesquelesafectany,enparticular,cuandoserefierenacuestionesdesuspropiasconviccio-nesreligiosasenlasquelospoderespúblicossonincompetentesynecesitandelconcursodelasconfesiones.Esdecir,lasconfesionesjueganunpapeldeinterme-diaciónrespectodelossujetosdestinatariosdelasnormasoaccionesconcretasporloqueesprecisoevitarquelaentidadafectadaseconviertaenlallavequeabreelejerciciodelosderechosquesonindividuales.Yesteobjetivosealcanzamejormedianteelempleodedisposicionesgenerales.

Coordinación y colaboración inter e intra administrativaunagestiónmunicipaldeladiversidadreligiosaquepermitahacerrealidadelde-rechoaunabuenaadministracióndebebasarseenunaactuaciónmunicipalcoor-dinadainternamenteyconotrasAdministracionesPúblicassiguiendolaorienta-ciónofrecidaporelprincipiodecoordinaciónestablecidopornumerosasnormas,entre lasquedestacan laCartaEuropeadeAutonomíaLocal (especialmente losartículos3.1,sobreelconceptodeautonomíalocal,elart.4,referidoalascompe-tenciaslocalesy,sobretodo,elart.8),laConstituciónEspañola(art.103.1),olaLey7/1985,deBasesdeRégimenLocal(artículos.7.2y7.3,art.10,art.55,art.58,art.59yart.62).Siempre,porsupuesto,conplenorespetodelaautonomíalocalconstitu-cionalmentegarantizada(art.140CE).

Coordinación y colaboración intradministrativa. Los temas vinculados con lagestióndeladiversidadreligiosaestánconectadoscondiversasáreasdeactuaciónmunicipaly,enocasiones,laprevencióndeconflictosylaresoluciónsatisfactoriadeéstosexigiránunenfoquetransversalqueinvolucraráagestoresespecializados



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sectorialmenteendiversosámbitoscompetencialesyenrelacióncondiversaspo-líticaspúblicaslocales(urbanismo,seguridadciudadana,serviciosfunerarios,etc.).Confrecuencia,noseráadecuadoenfocarlosasuntosconunaestrechavisióndes-deunaunilateralpericiaprofesional(sóloarquitectónica,sólojurídica…)y/oconunaestrechavisióndeárea(sólodesdeelurbanismo,sólodesdelaseguridad….).Enconsecuencia:latomadedecisionesenrelaciónconlagestióndeladiversidadreligiosadeberáiracompañadadeuntrabajointernoprevio,basadoencontactosinformales(reunionesdetrabajoyconsulta,etc)y/oformales(solicituddeinfor-messobreaspectosespecíficos)enelinteriordelaadministraciónmunicipal.

Coordinación y colaboración interadministrativa. Asimismo,laactuaciónmuni-cipaldeberádesarrollarsedeformacoordinadaconotrasAdministracionesPúbli-cas,singularmentelaautonómica,peronoúnicamente.Desdelasolicituddeinfor-maciónparapodertomardecisionesinformadasqueconsiderentodosloshechoseinteresesrelevantesimplicadoshastalapeticióndeayudaenlaejecucióndelasdecisionesunavezadoptadas,pasandoporlaintervencióndeotrasadministracio-nesenelcasodeexistir interesessupramunicipales implicados(pensemosenelurbanismoyenlaaprobacióndefinitivadelosplaneslocalesporelnivelautonó-mico),lainteracciónentrediversosnivelesdepoderseráinevitableypositivaparaellogrodeunabuenaadministración.

ComohaseñaladonumerosísimajurisprudenciadelTribunalSupremo,lapresen-ciadeinteresessupralocalespuedejustificarlanecesidaddecoordinacióndeéstosconloslocalesenaquelloestrictamentenecesario.Esosí,entodocasoconrespetodelaautonomíamunicipalgarantizadaporlaConstitución.

Coordinación, colaboración y organización administrativa. Lanecesariacola-boraciónycoordinaciónconunenfoquetransversaldelagestióndeladiversidadreligiosadebehacerreflexionarsobrelaorganizaciónadministrativamásadecua-dapararesponderaestanecesidaddeunaformaflexibleyadecuada.Así,desdelaexistenciadeunórganoqueseocupetransversalmentedeltema,pasandoporlageneracióndeequiposdetrabajoflexiblesencadacaso,serádecisiónyresponsa-bilidadlocalencontrarlafórmulaorganizativaadecuada.

Eficacia, celeridad y evaluación ex postLagestiónadministrativadeladiversidadreligiosa,comocualquieractividadadmi-nistrativa,sedesarrollaparaalcanzareficazmentelosinteresesgeneralespersegui-dosencadacaso,vinculadosalosderechosyprincipiosconstitucionalesaludidosantes.Esaeficaciava ligadaa larespuestaentiempoadecuadoa lassolicitudes,consultasysituacionesquepuedanproducirse.Además,esprecisodesarrollarunaevaluacióndelimpactorealdelaspolíticaspúblicasdesarrolladasenesteámbito.



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Gestión administrativa eficaz de la diversidad religiosa. La eficacia del com-portamientoadministrativoesunmandatoconstitucional(art.103.1CE)quedebegarantizarelderechoaunabuenaadministraciónenesteámbito.Eficaciasignificaefectivologrodelosobjetivosdeinterésgeneralperseguidospor lasdecisionesadministrativasadoptadas(licencias,ordenanzas,planes…).

Esteprincipiojurídicoconducealaaplicacióndediversastécnicasdegestiónad-ministrativa(simplificación,búsquedadelacalidad,mediante,porejemplo,CartasdeServicios,reduccióneneltiempoempleadoparalatomadedecisiones,etc.).Esdecir,aquíDerechoygestiónsedanlamanoengarantíadelabuenaadministra-ciónydelaefectividaddelalibertadreligiosa.

Celeridad y gestión de la diversidad religiosa. no puede existir actividad ad-ministrativaeficazsiéstaesextemporánea.Esmás,laeficaciadeciertosderechosconstitucionales (entreellos,elart.16CE)puededepender,en lapráctica,de larapidezadecuadaenelejerciciodelasfuncionesadministrativas.Elcriteriodecele-ridades,pues,uncomponenteesencialdelaeficaciaadministrativa(comoseñalaelart.74delaLey30/1992enrelaciónconlosprocedimientosadministrativos).

Elmínimoestándardeceleridadenrelaciónconlasdecisionesformalizadasjurídica-mentevieneyafijadoporelordenamientovigente(porejemplo,mediantelatécnicadelosplazosderesoluciónylafiguradelsilencioadministrativo,encasodesolicitu-des).Ésehadeser,pues,elmínimoniveldediligenciatemporalmunicipal.Enelmar-codelasactividadesinformales(contactos,etc),elgradodeceleridadsehabrádeajustarproporcionalmentealaseriedaddelasuntoyalasposibilidadesmunicipalesdeactuación(deahílaimportanciadelacolaboracióninteradministrativa).

Laactividadpúblicadeberámoverseenelgradoadecuadoentreunadilaciónvulne-radoraenlaprácticadelderechoalalibertadreligiosa(uotrosderechosconectadosconél,seandelamismapersonaodepersonasdistintas)yunaaceleraciónqueleimpidaponderaradecuadamenteloshechoseinteresesenvueltosenladecisión.

Algunasdecisionesrelativasalagestióndeladiversidadreligiosapuedenprovo-carprotestasmasivasdeciudadanosyaltatensiónlocal.Elgradodeefectividadrealdeladecisiónquefinalmenteseadoptepuededepender,engranmedida,delgradodeaceptaciónsocialdelamisma;yéstavienevinculadaalarealyefectivaparticipaciónytransparenciaenlatomadeladecisión.Laausenciadeaceptaciónsocialpuededarlugaralosconsabidosrecursosjudicialesposterioresy,endefini-tiva,aunadificultadrealparalaimplementacióndeladecisiónadoptada.

Evaluación ex post. Sinembargo,noseráposibleconocerlaeficaciarealdeunapolíticapúblicaenesteámbito, ypor tanto lanecesidad de,en su caso,modifi-carla,sinunaevaluaciónexpostdelasdecisionesadoptadasydelosresultadosrealmentealcanzados.Porello,esimprescindiblelaexistenciadeunanálisissobrelosefectosenelmundoreal,sobrelosimpactosdelasdecisiones(actosadminis-



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trativos,ordenanzas,planesdeurbanismo…)queseadopten.Enestesentido,denuevo,lacolaboracióninteradministrativa(conotrosnivelespúblicos–incluyendolaAgenciaEstataldeEvaluacióndePolíticasPúblicasyServiciosPúblicosolasuni-versidadesPúblicas,porejemplo–)aparececomoposibleydeseable.

Hayquesuperar,pues,lafaltadetradición,engeneral,sobrelaevaluacióndelosimpactosenelmundorealdelaspolíticaspúblicas,conocimientogeneradoquehadeservir,precisamente,paraalteraro/ymantenerenloprecisolapolíticapúbli-cainiciadaenunámbitodeterminado.

Eficiencia y economíaPeronoessuficienteconquelagestióndeladiversidadreligiosaseaeficaz.Debeser,además,eficienteyeconómicapormandatodelartículo31.2CEengarantíadelabuenaadministraciónenesteámbito.Efectivamente,enlagestiónaludidaestaránenjuego,deunmodouotro,recursospúblicos(siempreescasos).

Tantosilagestiónsuponeusoderecursospúblicosdeformadirecta(pensemosenin-versionesenserviciospúblicos,subvencionesyotrosmodosdefomentodelaactividaddelasconfesiones,incluyendocesionesdesuelo,porejemplo),comosieseusoexiste,aunqueseadeformaindirecta(comoloeslaaprobación,porejemplo,deunaordenanzaounplan,queimplicantiempoyrecursospersonalesinvertidos),deberáexistirunaeva-luaciónexanteyexpost,denuevo,sobreelusodetalesrecursospúblicos.

Elmandatodeeficienciaobligaaemplearlosrecursospúblicosdemodoque,da-dosunosrecursosdeterminados,seobtenganlosmayoresobjetivosdeinterésge-neralposible,o,perseguidosunosobjetivosespecíficos,seempleenlosmenoresrecursosposibles.Porsuparte,elprincipiodeeconomíademandaque,entodocaso,talesrecursosempleadosseanlosmenoresposibles,siemprequegaranticenquesealcanzaeficazmenteel interésgeneralperseguido.Elloimplicaque,enelprocesodetomadedecisionessobrelagestióndeladiversidadreligiosa,deberáanalizarselaviabilidadeconómicadelafuturadecisiónyelmenorcosteposibledeéstaentrelasalternativasdisponiblesqueseanigualmenteeficaces.

Eficienciaygestióndeladiversidadreligiosa:

• Análisisde laviabilidadde lasalternativasposibles:unode los inte-grantesdelprincipiodeeficienciaeseldelempleodelosmenoresre-cursospúblicosposiblesestandoaseguradoelmismoniveldeeficacia.

• Análisisdelmenorcosteposibleentrelasalternativasviables:enesteámbito,laaplicacióndeanálisiscoste-beneficiootécnicassimilares(coste-eficacia)puedentenerplenosentido.


SEGUNDA PARTE: HACIA UNA MEJOR GESTIÓN


Información y atención


I N F O R M A C I Ó N Y A T E N C I Ó N

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• ¿Qué demandan las entidades religiosas? 62 • ¿Desde dónde se deben

atender y gestionar las demandas de los grupos religiosos? 64 • Prestación de

servicios y gestión de trámites 66 •



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La especificidad de este apartado viene justificada por la desorientaciónqueenmuchoscasosexiste,tantoporpartedelascomunidadesreligio-sas a la hora de formular/presentar sus demandas o solicitudes ante losentes locales,comodelpropiopersonaladministrativoencargadodesu

gestión.Laperplejidadantelasdemandasqueelpluralismoreligiosoplanteahacequetramitaciones,queamenudonosondistintasdelasdeotroscolectivosoen-tidadessalvoporsuprocedencia–unacomunidadreligiosa–,produzcanuninicialdesconcierto: qué hacer, quién es competente para tramitar y resolver, etc. Estedesconcierto,influenciadotambiénenocasionesporideaspreconcebidas,retrasaoinclusoparalizaenocasioneslastramitacionesyponeenpeligrolageneralbue-naadministraciónqueelAyuntamientohadellevaracabo.

SibiennosestamosrefiriendoentodomomentoalosAyuntamientoscomogesto-resdirectoseinmediatosdecuantasmedidasypropuestascontieneesteManual,consideramosmuyconvenientequelasmismasseantenidasencuentaporelcon-juntodeentesqueconformanlaAdministraciónlocalyquepuedenverseigual-menteafectadosporlosproblemasaquíplanteados.SeríaelcasodelasComarcas,Áreas metropolitanas, Mancomunidades, entidades de ámbito territorial inferioral municipio y, con una singular referencia, de las Diputaciones provinciales, te-niendoencuentasusimportantesfuncionesdeasistenciaycooperaciónjurídica,económicaytécnica.

¿Qué demandan las entidades religiosas?

LassolicitudesqueconmayorfrecuenciasonpresentadasporentidadesreligiosasennuestrosAyuntamientosestánrelacionadasconlassiguientescuestiones:

• Aperturade lugaresdeculto (cesionesdesuelo, licenciasdeaperturayuso…).

• Concesióndeparcelasreservadasparaenterramientosislámicosyjudíos.



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• Cesióndeespaciospúblicospara lacelebracióndeactospropiosde lasdiferentesconfesionesodeactividadesdecaráctereducativo,culturalosocialpromovidasporlasentidadesreligiosas.

• Realizacióndeactosenlavíapública.

• Invitaciónaautoridadesaactospúblicosorganizadospor lasentidadesreligiosas.

• Accesoasubvencionesyayudaspúblicas.

Setrataportantodesolicitudescuyocontenidoytramitaciónnovaríaenlamayorpartedeloscasosdelasquecualquierotraentidadocolectivodelmunicipiopresentahabitualmente.Laúnicadiferenciaeslanatura-lezareligiosadelsolicitante,algoquepordiversasrazonesproduceuninicialdesconciertoquelassingularizayapartadela«normalidad»conquedebierandesertramitadasyatendidas.

Veamos un ejemplo:

¿Quéhacerantelasolicituddeunaentidadreligiosaparalarealizacióndeunactoenlavíapública?

nosencontramosanteelejerciciodelDerechoFundamentaldereuniónymanifestación,cuyaregulaciónlegalnoexigeautorización,sólocomu-nicaciónprevia,ylaprohibiciónsólocabecuandoexistanrazonesfunda-dasdealteracióndelordenpúblico,conpeligroparapersonasybienes.Comotal,sutratamientoadministrativohadetenerlafinalidaddefavo-receryfacilitarelderecho,ycuantasdecisionesseadoptendeberándeserlomenosrestrictivasposible.Peroademás,aestederechoselesuma,siesquepodemoshablarenestostérminos,otroDerechoFundamental:eldelibertadreligiosa.

Sinembargo,lanaturalezareligiosadelsolicitanteydelactoparecepro-ducirunavaloracióndiferentede losderechosen juego,primando losinconvenientes lógicos que produce y la afectación a otros derechos(problemasdetráficoporejemplo).Cuandoelelementoreligiosoentraenjuegoexisteelriesgo,portanto,desobrevalorarlosinconvenientes.



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¿Desde dónde se deben atender y gestionar las demandas de los grupos religiosos?

¿Debenexistirserviciosespecíficos?¿Quédepartamentosoconcejalíasse-ríanlosmásadecuados?Lógicamente,parasuconcreciónhabráquetenerencuentalasdistintascaracterísticasterritorialesyorganizativasdenues-trosmunicipios;tambiénelcaminorecorridoyaporalgunosdeelloseneste

ámbitodegestión.Sinembargo,existenunaseriedeelementosqueindependien-tementedelasespecificidadespoblacionalesdecadamunicipio,debenserteni-dosencuentaalahoradedefinirmodelosorganizativosdegestiónpúblicadeladiversidadreligiosa.

Paraello,eltratamientodelfenómenomigratoriopuedeconstituirunreferentedepartida.Puederesultarútilrevisarcuálhasidolamaneraenquehaevolucionadola gestión de la inmigración y su concreción en nuestros municipios. De ello sepueden extraer herramientas útiles e igualmente aplicables en la gestión de laspolíticaspúblicasenrelaciónconladiversidadreligiosa.

Conindependenciadelaslógicasconsecuenciasderivadasdelasdiferenciasexis-tentesentrelosmunicipios,eltratamientodelainmigraciónhasidoentodosellosorganizativa y conceptualmente coincidente. Ante el notable y novedoso incre-mentodedemandassecomenzaronadedicarasuatenciónygestión técnicos,departamentos o concejalías con carácter específico –bien en exclusiva o biencompartiendootrotipodecompetencias.Desdemuyprontoseconstatósutrans-versalidad,ypocoapocosutratamientofueevolucionandohacia fórmulasmásamplias,coherentesyambiciosas.Seempezóahablardegestióndeladiversidadennuestrasciudadessuperandoladicotomíaextranjeros/autóctonosparareferir-seahabitantesdenuestrasciudades,avecinos,aciudadanoscomointegrantesdelaprimeracomunidadpolíticaqueconstituyelaciudad.

Existen,por tanto,bastantescoincidencias respectoa lagestiónmunicipalde ladiversidadreligiosa:

1. Estamosanteunaspectoparticulardeunadelascaracterísticasdenuestrassociedadesactuales: lagestióndeladiversidadenrelaciónalejerciciodederechosporpartedeciudadanos.

2. nosencontramosanteunacuestiónquetrasciendealavidapúblicayque,comotal,requieredeatenciónyrespuestaporpartedelgestorpúblico.



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3. Lagestióndeladiversidadreligiosaseextiendeamuydiversosaspectos(urbanismo,educación,acciónsocial,sanidad,participaciónciudadana...)y,comotal,esnecesarioqueelpuntodepartidaseaconstatarsutrans-versalidad.

Salvandoexperienciasconcretasyzonasgeográficasdeterminadaspodemosafir-marque,porlarelativafaltadeatenciónquehatenidohastaahora,yporlaeviden-te trascendencia que en momentos concretos puede conllevar para la cohesiónsocialy laconvivencia, la gestión del pluralismo religioso requiere, al menos por el momento, una atención específica.

Comosehaafirmadoanteriormente,enlagestiónmunicipaldeladiversidadre-ligiosasehallaninterconectadosyrelacionados,sequieraono,diversostécnicos,departamentos,concejalíasyáreasdelaestructuramunicipal.Esmás,ennumero-sasocasioneslaprevenciónyresolucióndeconflictosexigequeseinvolucrento-doslosintervinientes,deahíquepensemosenlanecesidad de institucionalizar estatranversalidad.

Por todas estas razones se propone la conveniencia de asignar es-pecíficamente el trabajo relacionado con la gestión pública de la di-versidad religiosa a un técnico, departamento o concejalía –depen-diendo de la realidad organizativa de cada municipio–, sin que sea necesaria ni conveniente la exclusividad; y que estas competencias cuelguen del área que mejor garantiza la transversalidad (AlcaldíaoPresidencia,ParticipaciónCiudadana…).Seaconsejaestaformaorgani-zativainclusoenmunicipiosdereducidaextensión,oconserviciosúni-cosdeatenciónciudadanacentralizados.nosetratadecrearunanueva«ventanilla»únicayexclusiva,sinodedisponerdeuninstrumentoparti-cularizadoatendidoporpersonalespecialmenteformadoquefaciliteelaccesodelasentidadesreligiosasalosdiferentesámbitosdegestiónytrámitesmunicipalesgarantizandoaltiempo,comodecíamos,latrans-versalidaddelagestión.



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Prestación de servicios y gestión de trámites

Comoreiteradamentesehaafirmadoodadoaentenderendistintaspar-tesdeesteManual,lasituaciónenquenosencontramosnosecaracteri-zatantoporlacarenciaabsolutadepolíticaspúblicasenesteámbito–siporellonosreferimosaunaprimerafasededecisionesparlamentarias,

legislativas–, sino más bien, por la falta de decisiones relativas a programación,concrecióneimplementacióndeestaspolíticas.

Loquesíhafaltadohastaahora,conexcepcionesnotables,esladecisiónpolíticanecesariaparaanticiparseydar respuestaademandas inmediatas,paraprogra-mar, adaptar estas políticas a decisiones y actuaciones concretas en cada ámbi-toeimplementarlosrecursoseinstrumentosexistentes.Setratade concretar y definir instrumentos administrativos que den respuesta a las necesidades ex-puestas.Enestesentido,yenrelaciónconlaprestacióndeserviciosylagestióndetrámites,creemosoportunoproponeralgunaspautasparaprogramar,concretareimplementarsudesarrollo:

• Resultaimprescindiblelaformación específica del personal municipal encargado de la gestión de estos temas,personalqueseencuentrades-tinadoenlaprácticatotalidaddeáreasadministrativasdelAyuntamiento.Paraeldesarrollodeestaformaciónserecomiendacontarconlapartici-pacióndelasconfesionesreligiosas.

• Esigualmenteimportanteque los Ayuntamientos promuevan la rela-ción y cooperación interadministrativademaneraregularysistemáticaafindecompartirexperienciasyfacilitarlapuestaaldíaeneltratamientodeestascuestiones.

• Laanticipaciónresultatambiénunelementoclave.Silasrespuestases-tánprevistas,sepodránevitarsituacionesdeconflictoquepodríanempa-ñarlabuenaycorrectagestióndelasdemandas,inicialmenteexentas,porlogeneral,dedificultadtécnico-administrativa.Esdecir,habráquedefinir cómo formular, tramitar, afrontar y resolver, desde el punto de vista de la gestión administrativa, tales demandas.Comopautainicialparalaidentificacióndedemandaspuedeservirlalistaenumeradaalprincipiodeesteapartado:aperturayregularizacióndelugaresdeculto,concesióndeparcelasreservadasparaenterramientosislámicos,cesióndeespaciospúblicosparalacelebracióndeactospropiosdelasdiferentesconfesio-nesodeactividadesdecaráctereducativo,culturalosocialpromovidasporlasentidadesreligiosas,realizacióndeactosenlavíapública,accesoasubvencionesyayudaspúblicaseinvitaciónaautoridadesaactospúbli-



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cosorganizadosporlasentidadesreligiosas.Lainterlocuciónhabitualconlasconfesionesreligiosasconimplantaciónenelmunicipiofavorecerálaanticipación.

• Perotambiénhabráqueconcretar los recursos e instrumentos para dar respuesta a estas demandas,tantodesdelaópticainterna,delpersonalmunicipalquehadetramitarlos,como desde una perspectiva externaqueasegureungradode informaciónsuficienteporpartede loscolec-tivosyciudadanosquesedirijanalaAdministraciónlocaldemandandoprestacionesconcretas.

LatradicionalfaltadefluidezenlarelaciónexistenteentrelasentidadesreligiosasminoritariasylasGobiernosLocales,haceimprescindibleeldiseñodeunaestra-tegia especial para la difusión de esta información.Enunaprimeraetapanobastaríaconquelamismaestuvieseenlaswebsmunicipales.Seríapositivo,alhilode la reivindicada institucionalización de la relación, la realización de campañasdeinformaciónespecíficasyladisponibilidaddeestainformaciónentodasycadaunade lasdependenciasmunicipalesafectadassegúnsuámbitodegestión.Enparticular,setratadevisualizardecaraalasdiferentesentidadesreligiosasyciuda-danosparticularesquesetienenprevistasestetipodetramitacionesyproveerlesdelainformaciónnecesariaparalascorrespondientesdemandas.

Entrelasestrategiasdedifusiónseríapositivalaelaboración de guías de recur-sos, derechos y deberes.Estasguías,másalládesucontenidoespecífico,debe-ríanincorporaralmenoslasiguienteinformación:

– normativavigenterelativaalosderechosdelibertadreligiosaenrelaciónalámbitodequesetrate.

– Marcojurídicoenquedeberesolverselatramitaciónquesesoliciteyre-quisitosacumplirporquienlosolicite.

– Aspectosprácticosquepuedensurgirenrelaciónalademandao/yser-vicio de que se trate (requisitos que tiene que reunir la solicitud, docu-mentacióntécnico-administrativanecesariaquehadeacompañarseconlasolicitud…).

Porúltimo,esimprescindiblellevaracabounaevaluación sistemáticaquepermi-taaportarelementosdeanálisisparavalorarymejorarlaconveniencia,pertinen-cia,eficaciayeficienciadetalesmedidas.

Todoelloseveríafacilitadoenormemente,comodecíamos,porlaexistenciadeunórganomunicipaltransversalalqueleestuvieranatribuidaslascompetenciasenloreferentealagestióndeladiversidadreligiosa.



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Resumen• Seproponeasignareltrabajorelacionadoconlagestiónpúblicade

ladiversidadreligiosaauntécnico,departamentooconcejalía, sinqueseanecesarianiconvenientelaexclusividad.

• Gestionar lapluralidadreligiosaennuestrosmunicipiosexigecon-cretarydefinirinstrumentosadministrativosquepermitantramitaryresolverlasdemandas.

• Resulta imprescindibleel diseñode unaestrategia especial para ladifusióndeestainformación. Servicios


Servicios

• Planeamiento y gestión urbanística 70 •

Cementerios y servicios funerarios 89 • Intervención social 95 •

Alimentación 98 • Seguridad ciudadana 103 •



70

Servicios

Planeamiento y gestión urbanística

Teniendoencuentaqueparapoderexpresarlareligiosidadcolectivaesne-cesariounespaciofísico(iglesia,mezquita,sinagoga...)yqueelmismoseubiqueenunatramaurbana,claramentesepuedeadvertirelvínculoentrereligiónyurbanismo.Elurbanismopuedesertantounelementoquefacilite

elejerciciolibredelaprácticareligiosacomounelementoqueloentorpezca.

LaexistenciadelDerechoFundamentalalalibertadreligiosacondicionalaposibilidad(yeldeber)municipalderegularmediantesuplaneamien-toyordenanzasloslugaresdecultoengarantíadelinterésgeneral.

Labuenaadministraciónenelmarcodelordenamientojurídicovigen-telegitimalasdecisionesqueseadoptenenesteámbito.Ellofacilitasuaceptaciónsocialy,portanto,sueficaciafinal.

no debe confundirse la Política, ni menos los debates partidistas, coneldesarrollodepolíticaspublicasdegestiónde ladiversidadreligiosaenrelaciónconlosusosdelsuelo.Estedebeefectuarse,entodocasoyseacualsealaopciónpolíticaenelpoder,enelmarcojurídicovigenteyfuturo,respetandolaConstituciónylosEstatutosdeAutonomía.

Respectoalasdecisionesposiblesjurídicamente,cuandoexistadiscre-cionalidad(estoes,capacidaddeelegirentrediversasalternativasposi-bles),lavaloraciónconducenteaadoptarladecisiónfinaldebeseguirlasorientacionesofrecidasporlosprincipiosgeneralesdelDerecho.

Enelnivellegalespañol,losextranjerosgozandelderechoalalibertadreligiosaen losmismostérminosque losnacionalesy,por tanto,cual-quierpolíticapúblicaquesedesarrollenopodrábasarseenningúncasoenlaausenciadereciprocidadenlospaísesdeorigenrespectoalaliber-taddeestablecimientodelugaresdeculto.


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LosanálisisysugerenciasincluidosenesteManualsebasanenloquedecomúntienenlasinstitucionesurbanísticasenEspaña.Esdecir,seapoyanenloquepuedellamarseelDerechourbanísticocomúnenEspañageneradoporlaLeydeSueloes-tatal(RealDecretoLegislativo2/2008,de20dejunio,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeydelSuelo,enadelanteLS),latradiciónurbanísticacomúnato-daslasCCAAyelusoporlajurisprudenciadeinstitucionescomunesalas17CCAA.

¿Qué consideración urbanística tienen los lugares de culto?LaexistenciadelDerechoFundamentalalalibertadreligiosacondicionalaposibi-lidad(yeldeber)municipalderegularmediantesuplaneamientoyordenanzasloslugaresdecultoengarantíadelinterésgeneral,conplenorespetoalordenamien-tojurídicoyenelmarcodesuscompetencias,respetando,silashubiera,lasregu-lacionesautonómicasquetiendanapreservarel interésgeneralsupramunicipal.Corresponde al planeamiento urbanístico adoptar dos decisiones respecto a loslugaresdeculto,referidas,porunlado,asutratamientocomoequipamientos co-munitarios (dadoqueasísonconsideradosporlalegislaciónurbanísticaespañolatradicional,seandetitularidadpúblicaoprivada,peroconsiderándolosdeinterésgeneralentodocaso)y,porotro,alaposibilidaddesuemplazamientomediante la calificación de los usoseneltérminomunicipal(añadiendoalaanteriorconsi-deracióncomoequipamientosuposibleconsideracióncomoun uso puramente privado del suelo,comoelresidencialoelcomercial).

¿Cuántos lugares de culto?CadaAyuntamientopuedepromovermediantecontactosconlosagentespriva-dos,respetandosulibertadreligiosayevitandotodotipodecoacciónyconstreñi-miento,latendenciahacia la concentración de los lugares de culto nuevosenunosolooaladispersión de los mismos en todo el término municipal.Puedenexistirbuenasrazonesenunouotrosentido(mezcladepracticantes,delimitacióndefenómenosderechazo;oextensióndelservicioadiferentespartesdelmunici-pio,evitacióndelaoposiciónfrontalaunúnicogranproyecto…).

¿Dónde fijar su emplazamiento?

El planeamiento debe evitar (mediante sus políticas públicas de equi-pamientosycalificacionesdesuelo)solucionessegregadoras,negativasparalaconvivenciaeilegalesporvulnerarlosprincipiosdeigualdadenelusodelsueloydecohesiónsocialyterritorial.



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Para determinar si una posible decisión tiene efectos segregadores se habrá deestudiaréstaalaluzdelaconfiguraciónfísicadelmunicipio,delasclasificacionesycalificacionesdesueloexistentesydelascargasdesproporcionadasquepuedanimponerse de factoalosposiblespracticantes(distanciaarecorrer,existenciaonodeconexióncontransportepúblico…).

Entérminosgenerales,cabeafirmarquelaubicacióndetodoslosnuevosequipa-mientosreligiososolacompatibilidaddelusoreligiososóloensueloscalificadoscomoindustriales,cuandolosmismosademásseencuentrenenubicacionespe-riféricasrespectoalcentrourbano,puedeserunindiciodeposiblesegregación,aunquetalextremodeberáconfirmarseodesmentirsealaluzdelrestodecircuns-tanciasdelcasoconcretoycorresponderáalAyuntamientojustificardemodocla-royexplícitoquetalsegregaciónnoexisteyelporqué.

Igualmenteinteresante,deacuerdoconnealKumar(2002)ycomodemuestrandi-versosestudiosenlosEstadosunidos,eslaconsideracióndequelosusosurbanís-ticosquereducenelcrimen,comolosedificiosreligiosos,tendríanqueserubica-dosestratégicamente.ComodemuestrandiversosestudiosenlosEstadosunidos,loslugaresdecultoreducenlosporcentajesdedelitosalcultivarlaorganizaciónsocialyunsentidodeorden,contribuyendoalacohesiónsocialyterritorial.unaperspectivaarquitectónicasugierequelosplanificadorestendríanqueincorporarestaspreocupacionesmedianteelfomentodelasituacióncentraldeloslugaresdeculto.Alhacerdeéstospartedeltejidourbanocotidiano,enlugardesegregarlosexigiendoundesplazamientoespecífico,laorganizaciónsocialseconsolidará30.

¿Cómo hacerlo? 1. Desde la perspectiva de los lugares de culto como equipamientos comunitarios

Encuantoalaregulaciónmunicipaldelosequipamientosreligiosos,corresponde al planeamiento señalar su existencia, su emplazamiento y las características de los mismos,puestoqueéstospodránydeberánexistirsisonnecesariosparalacomunidad31.

30. KuMAR,n.(2002),«ArchitectureasCrimeControl»,enYaleLawJournal,núm.111,Març,pp.1-109.31. Lasleyesautonómicashanseguido,enalgunoscasos,elReglamentodeDisciplinaurbanísticade

1978queincluíaelusoreligiosocomoequipamientosocialjuntoalosasistenciales,culturales,sanitariosetc.Aunquenoeslohabitual,enlosPlanesdeOrdenaciónurbanasepuedenincluirestándaresmínimosdeusoreligioso.EselcasodePalmadeMallorcaquecontemplaunestán-darmínimoparausoreligioso:enlossistemaslocales,0,20metroscuadradosporhabitanteyenlossistemasgenerales,0,01metroscuadradosporhabitante,porloqueenestemunicipiotienecarácterobligatorioydeberásertenidoencuentaenlosfuturosdesarrollosurbanos.VerRODRI-GuEZGARCIA,A.J.(2009):«Losproblemasurbanísticosderivadosdelestablecimientodelugaresdecultoylarealizaciónderitosfunerariosdelasminoríasreligiosasencementeriosmunicipales»,enIgorMinteguiaArregui(coord.)Derechos humanos en la ciudad: Jornadas organizadas por la Fa-cultad de Derecho de la Universidad del País Vasco- Euskal Herriko Unibertsitatea y Ayuntamiento de Bilbao,universidaddelPaísVasco,Bilbao,pp.77-114.SobreestacuestiónvéasePOnCE,J.(coord.)(2010):Ciudades, derecho urbanístico y libertad religiosa: elementos comparados de Europa y Estados Unidos,FundacióCarlesPiiSunyerd’EstudisAutonòmicsiLocals,Barcelona.


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noexisteenEspañaunestándarurbanísticonuméricosobrereservadesueloparaequipamientosreligiosos.Enconsecuencia,lamismadeberáserfijadaporelpla-neamientomunicipalen proporción adecuada a las necesidades de la pobla-ción, existiendo discrecionalidad, pero nunca arbitrariedad, en su fijación(oensuinexistencia).

Planeamiento urbanístico y reserva de suelos para lugares de culto

Deconformidadcon laSTSde4defebrerode1987(RJ1987\2067),elestablecimientodereservaatalfinesposibleynovulneraelart.16CE.

Porotraparte,enlaSTSde28demarzode1990(RJ1990\2265),sedejaclaroquelanoexistenciadeestándarlegalconcreto,másalládelare-ferenciaalaproporciónadecuadaalasnecesidadessocial,comohemosvisto, no quiere decir que los Ayuntamientos puedan hacer cualquiercosa,yaque ladiscrecionalidadescontrolable jurídicay judicialmentesiempre(enestecasoseanulaunaprevisióndeemplazamiento,porso-bredimensionamientodelareservadesuelohecha).

2. Desde la perspectiva de los lugares de culto como actividades privadas a desa-rrollar en suelos con la calificación urbanística pertinente

Desdelasegundaperspectiva,lacalificaciónurbanística,elplaneamientourbanís-ticolocaldebe efectuar la calificación para usos religiosos del suelo adecuada a las necesidades de la población y a la situación física del municipio,garanti-zandoelderechoalalibertadreligiosa,lacohesiónsocialyterritorialylanodiscri-minaciónterritorial.Elloimplicauncuidadosoanálisisprevioquedeberárecogerseenlamemoriadelplaneamiento,sopenadeincurrirenarbitrariedad.

Enejerciciodesucompetenciaurbanística(art.25.2.d.delaLey7/1985,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal,enadelanteLBRL)lasdecisionesdelosmunicipiosrespectoaluso religiosodel suelodentrodesu términomunicipalhandeestaradecuadamentefundamentados(aquílamemoriadelplaneamientoejerceríaunpapelesencial),lamismanopodráserdiscriminatoria(atenciónconlaposibledis-criminaciónindirecta)yhabráderespetarelprincipiodeproporcionalidad,elcual,comoessabido,pidelaadopcióndelaalternativamenosgravosaposibleparaelderechoalalibertadreligiosa,siemprequeseaeficazenlaproteccióndelinterésgeneral.



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¿En qué tipo de suelo se pueden ubicar?Por loqueserefierealemplazamiento, los lugaresdeculto, respetando lanor-mativaurbanísticaestatalyautonómica,pueden ser situados en toda clase de suelo:suelourbano(estoes,laciudadyaconstruida)seaconsolidadoono,suelourbanizable(estoes,elsuelodenuevodesarrollo)o,incluso,suelonourbanizable(donde,enprincipio,noseráposibleemplazarnuevasconstrucciones(arts.12y13LS),perodondecabrán,siempredeacuerdoconlaregulaciónautonómicaurba-nísticaquereconozcalaposibilidaddeimplantar«actos y usos urbanísticos que sean de interés público o social por su contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o porque hayan de emplazarse en el medio rural» (art.13LS).

Las zonas donde se permita el uso del suelo para estos fines tienen la conside-racióndeequipamientos comunitariosysegúnsutitularidadinicial,tendránlaconsideracióndeequipamientos de titularidad pública o privada.

Concarácterprevio,elentemunicipalhabrádedecidirsicontemplayprocedealacesióndesueloatalfin.EncuantoalaregulaciónlegalylasposibilidadesqueéstaponeenmanodelosAyuntamientos,nosremitimosaloqueseexponeconmásdetallebajoelepígrafe«Cesionesdesuelo»,distinguiendosegúnsetratedebie-nesdedominiopúblico,bienespatrimonialesobienesintegrantesdelpatrimoniomunicipaldelsuelo.

Lógicamente,elprocedimientolegalmenteestablecidovaríasegúnlanaturalezajurídicadelsuelo.Yesnecesarioprecisarquecuandosetratedebienespatrimo-nialeshabrádepreviamentedeterminarsesisequieremantenerlatitularidadpú-blicaonodelequipamiento,siendodeutilidadparaelprimersupuesto–quesemantengalatitularidadpública–laposibilidadqueofrecealosentesmunicipaleslaconstitucióndederechodesuperficie.

Enelcasodequeseopteenlareservaporel planeamiento de suelos para equi-pamientos religiosos de titularidad pública (estoes,ensuelodetitularidadpú-blica y en construcción demanial) que tendrían la consideración de dotaciones públicas, desde una perspectiva estrictamente jurídica, estos centros tendríanlaconsideracióndeequipamientos comunitarios o dotaciones, integrantesdelossistemas urbanísticos,biengeneralesolocales,enfuncióndelalcancedesuservicio(enelprimercasoatodoelmunicipioo inclusoaámbitossupralocales;enelsegundocasosóloaunsectorounidaddeactuación),loquecondicionaríatambién, como es obvio, el modo de adquisición del suelo (en caso de nuevaconstrucción).Así,encasodetratarsedeunsistema local,deberíaobtenerseme-dianteexpropiación en suelo urbano,comoactuaciónaislada,ynourbanizable,mientrasqueensuelourbanonoconsolidadoourbanizableelpropietariodebería,enprincipio,cederelsuelo(art.16.1.b.LS),dadalainclusióndelsueloreservadoenunaunidaddeactuaciónconrepartodecargasybeneficios.Mientrasqueen


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casodetratarsedeunsistema general,enprincipiodeberíaobtenerseelsueloreservadoporexpropiación32.

Enlaconstrucción y gestión del centro,podríanentrarenaccióntodaslastécnicasde colaboración público–privadareconocidaspornuestroordenamientojurídico,concretamentepornuestravigentelegislacióndecontratos(Ley30/2007,de30deoctubre,deContratosdelSectorPúblico),estoes:contratodeobrapública,decon-cesióndeobrapública(enelqueesprecisorecordarquelaAdministraciónpuedeasumirelpagodelprecioalcontratista)odecolaboraciónpúblico-privada(novedadenestaley).Asimismo,esprecisotenerencuentaqueparaatraerelinterésdeco-laboradoresprivados,ensucasoconánimodelucro, lasoperacionesurbanísticaspuedenincluireneldiseñounposibleusodelsubsuelo(aparcamientos,etc.).

El resultado de la construcción ex novo sería un bien de dominio público, detitularidad municipal,afectadoaunuso público(queno a un servicio público,dadoquelaprestacióndelosserviciosdecultoyasociadosenestoscentrosnoesunaprestacióndeserviciopúblico,alnoserresponsabilidadpúblicasuprestaciónennuestroordenamientoenvigor).

Porúltimo,noolvidamosopinionesquecircunscribenestaposibilidadparaelcasodeespaciosecuménicos o pluriconfesionales,alserviciodelasdiferentesconfesionesreligiosas,buscando,asujuicio,unmayorequilibrioentreelprincipiodelaicidadylanecesidaddehacerefectivasobreelterritoriolapluralidadreligiosaexistente33.

¿Qué diseño arquitectónico?Eldiseñourbanísticodeloslugaresdecultoesfundamentalparasuintegración,dig-nificaciónyvisibilidadenelpaisajeurbano.Sinembargo,lasexigenciasderegulaciónparataldiseñonopuedensuponercargasdesproporcionadasnidiscriminación(sobre

32. Decimosenamboscasos,enprincipio,puestoqueenlaprácticaloexpuestorequeriríamuchamásmatizaciónenfuncióndelalegislaciónurbanísticaautonómica.Así,porejemplo,enelRealDecreto1/2010,de3deagosto,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeydeurbanismodeCata-luña,enadelanteLuC,lossistemas localessecedengratuitamentecomohemosdicho(art.34.7),perotambiénesposiblesuobtenciónmedianteeladelantamientodelaejecucióndelplanmedian-telaexpropiacióndelosderechosydeberesdelexpropiadoenlareparcelaciónsubrogándoselaAdministraciónenéstos(mismoart.in fine)otambiénlaocupacióndirectacomoalternativaalace-sióngratuita,enlaqueseavanzalaocupacióndelsueloreservado,sinpagodejustiprecio,sinoconreconocimientoporpartedelaAdministracióndeunafuturacompensación(art.150).Enelcasodelos sistemas generales,frentealaexpropiaciónaludidasealzanalternativascomolaposiblecesióngratuitaporafectacióndelsistemageneralaunsector,conrepartodecargasybeneficios,loqueesposiblecuandosebuscaigualarelaprovechamientoresultanteconeldeotrosector,paraevitarqueningunodeellosseveaespecialmentebeneficiadoogravado(art.35LuC,enconexiónconelart.40.a.delDecreto305/2006,de18dejulio,porelqueseapruebaelReglamentodelaLeydeur-banismo).Asimismo,esposibleenestecasotambiénelmecanismodelaocupacióndirecta.Comoseve,pues,elgradodecomplejidadesmayordelexpuesto,sumariamenteeneltexto,debiéndoseconsiderarespecíficamentecadalegislaciónurbanísticaautonómica.

33. RODRÍGuEZGARCÍA,J.A.(2003):Urbanismo y confesiones religiosas,Montecorvo,Madrid,y(2007):«Avueltascon‘urbanismoyconfesionesreligiosas’»,enMarMorenoRebato(coord.):Estudios ju-rídicos de Derecho urbanístico y medioambiental. Libro-Homenaje al Profesor Joaquín Mª Peñarrubia Iza,AJE-universidadReyJuanCarlos,Madrid,pp.151yss.



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todoindirecta).Laubicaciónenbajosnodebeserdescartadaapriorísticamentesinoestudiadacasoporcasoy,siseconsideranegativa,justificadaconvenientemente.

Enestesentido,eldiseñoarquitectónicodeberárespetarlaordenaciónurbanísticavigente,porunlado,ylacreatividadarquitectónicaestarálimitadaporlasllamadasnormasdedirectaaplicación,contenidasahora,conaplicaciónentodaEspaña,enelart.10LS.

Límites legales a la creatividad arquitectónica

Art.10.2LS:«Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los luga-res de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo».

Evidentemente,lanormaestárepletadeconceptosjurídicosindetermi-nadosvalorativos,queabrenunmargendeapreciaciónparalosayunta-mientos,peroquesonsusceptiblesdecontroljudicialencasodeconflic-to,deacuerdoconlajurisprudenciadelTribunalSupremo(porejemplo,STSde4demayode2004).

¿Hay que señalizarlos?LosAyuntamientosdebencuidarlaseñalética,garantizandolaigualdad,lainfor-mación y la seguridad. Entre las ventajas que reporta el análisis de la señaléticaexistenteysumejoraentérminosequitativosseencuentranlagarantíadeldere-choalaigualdadylamejoradelalibertaddecirculacióndelaspersonas,puessuinformaciónsobreelespaciourbanoseacrecienta.Entalsentido,parececonve-nienteoptarporunapolítica pública inclusiva,queinformesobretodotipodelu-garesdeculto,siemprequelosmismosseanconformesconlalegislaciónvigente.


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¿Qué papel para los Ayuntamientos? El papel de los planes de urbanis-mo locales. La autonomía local: posibilidades y límitesunacolaboración y coordinaciónentrelosdiversosnivelesdepoderconcompe-tenciassobreelterritorioesimprescindible(art.103.1CEylegislaciónconcordan-te)y lamejorgarantíaparaunabuenagobernanzayunabuenaadministración.En todo caso, deberá respetarse la autonomía municipal constitucionalmentegarantizadaysuproyecciónenelámbitourbanístico,loqueobsta,comohandes-tacadoelTribunalConstitucionalyelTribunalSupremoreiteradamente,paraquelapresenciadeintereses supramunicipalesrelacionadosconlugaresdecultojus-tifiquelaactuaciónporpartedeinstanciassupramunicipales(mediante,porejem-plo,planesurbanísticosodeordenacióndelterritoriodealcancesupramunicipal)quepuedanestablecerdirectrices,siempredentrodeltotalrespetoalaautonomíamunicipal.

¿Qué licencias son necesarias para la construcción y apertura de un lugar de culto y para el desarrollo de la actividad de culto?Encualquiercaso,enrelaciónconlaaperturadeuncentroreligioso,bienseaenuninmuebleyaconstruidobienenunoaconstruir,surgelacuestióndequéautoriza-cionesdeberánsolicitarsepararealizarlaconstrucciónyabrirlaalculto.

Elpuntodepartidainicialdebesituarseenque,comoessabido,laslicenciassonunatécnicapropiadelaactividaddepolicíaolimitaciónadministrativa.Comotalmodalidad de actividad administrativa, la potestad autorizatoria está sometida,obviamente,alprincipiodelegalidad(art.9.3CE,art.84LBRL,enlalegislaciónau-tonómica,porejemplo,art.236delDecretoLegislativo2/2003,de28deabril,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeyMunicipalydeRégimenLocaldeCataluña).

Esto significa que:

Alafectaralejerciciodederechosconstitucionales,existereservadeley,estoes,la exigencia de una licencia por parte de un Ayuntamiento sólo será posible si existe una norma previa con rango de ley que lo autorice34.

34. Art.53.1CE,quenoseráorgánica,entendemos,porquenoexisteundesarrollodelderechodelibertadreligiosa,sinounaincidenciaenelmismoalcontrolarlaconstruccióndelosedificioscondestinoacultoylascondicionesfísicasdelosmismosparatalactividad.



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Enesteámbito,enlaactualidad,existendiversos tipos de licenciasquedistintasleyesexigenparalaconstrucción,aperturayfuncionamientodeunlugardeculto.

Enprimerlugarestánlaslicencias urbanísticas,porejemplodeconstrucción,am-pliación,reformaomodificaciónorehabilitacióndeedificios(téngaseencuentala legislación urbanística: en el ejemplo catalán, art. 187 del Decreto Legislativo1/2010,de3deagosto,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeydeur-banismodeCataluña,enadelanteLuC).Debequedarclaroquedeberánsolicitarsetaleslicenciascuandosedenloscasosprevistosenlaley,exactamenteigualqueenrelaciónconotrosusosurbanísticosdistintosdelreligioso35.

Enelcasodelaslicenciasurbanísticas,reiteradajurisprudenciadelTribunalSupremoespañolhadeclaradosucarácter reglado,estoes,laausencia de discrecionalidad en su concesión o denegación,decisiónquedeberáadoptarsemediantelaaplica-ciónalasolicituddelanormativavigente.Sisecumplenlascondicionesestablecidasporelordenamientodebeotorgarselalicencia,puestoqueelsolicitantetienedere-choaobtenerla.Esprecisonoolvidarestesencilloperoimportantedato.

Sinembargo,laslicenciascitadasnosonlasúnicasquedebenobtenerse.Espre-cisotambiénqueloslugaresdecultocuentenconla licencia de primera utiliza-ción,destinadaacomprobarqueloconstruidoseajustaalalicenciaurbanísticaconcedida(enCataluña,porejemplo,art.90delDecreto179/1995¸de13dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodeObras,ActividadesyServicios).Asimismo,debencontar,ensucaso,conlalicencia de cambio de uso.

Encuantoaotros tipos de licencias,surgelacuestióndelaposibleexigenciadelicenciasreferidasalaactividadadesarrollarensí,desdeperspectivasambienta-les,deaperturaydeestablecimientosdepúblicaconcurrencia,condeterminadosrequisitosreferidosalasactividadesenconexiónconlosespaciosfísicosdondesedesarrollanaquéllas.

El sistema vigente en España en la actualidad es de notable complejidad, com-binandodiversasperspectivassectorialesydiversosnivelesnormativos.Entodocaso,esimprescindibleoperarenestacomplejidaddandoalgunaspautasparaello.

Así,engeneral,hayqueconstatarquela normativa sectorial estatal y autonó-mica no ha contemplado tradicionalmente los usos religiosos como usos mo-lestos, nocivos, insalubres o peligrosos,deformaexplícita(enotraspalabras,nosehaocupadodeellos,dehecho,históricamente).Esmás,algunaleyautonómicainclusolosexcluyedesuámbitodeactuacióndeformaindirecta.

35. Téngaseencuenta,comoessabido,quelosAyuntamientospuedenprocederalasuspensióndelicenciasantesdelaaprobacióninicialdeunplandeurbanismo(paraestudiarsuelaboraciónoreforma)ydebenhacerloenelmomentodelamisma,siemprerespetandolosrequisitoslegales,entreellos,destacadamente,lalimitacióntemporaldelasuspensión.Enelámbitocatalán,porejemplo,arts.71yssLuC.


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Enesteámbito,alaluzdeloexpuesto,puededestacarse,pues,quelalegislaciónvigente,herederadeunadeterminadatradiciónconfesionalenelsenodeunaso-ciedadmonocultural,nohasido,engeneral,diseñadapensandoenlaaperturaalpúblicodenuevoscentrosdeculto.Elloexplicalaperplejidadmunicipalenciertoscasosparadecidirsisedebesolicitarlicenciaycuál(imaginemoslamayorperpleji-dadaúndelsolicitante),exigiéndoseenalgunoscasoslicenciaambiental(sustitui-daenocasionesporcomunicación)uotrostiposdelicencia.

Lascompetenciasautonómicasenrelaciónconestetipodelicencias,ylaexisten-ciadediversalegislaciónautonómicavigenteobligaránacadaAyuntamientodelestado,pues,encadasupuesto,aconsultarlanormativa específica que afecte al municipio en concreto,aunque,comobiensabemos,esposiblequelanormativanoestablezcanicomunicaciónnilicenciaparalugaresdeculto(téngaseencuentaahoraelart.84bisdelaLBRL).

Ante tal situación, para extraer lo que consideramos unos criterios útiles sobre la forma de proceder local ante el silencio legal y la necesidad de proteger el interés general (por ejemplo, seguridad), necesariamente hemos de acudir a lo declara-do por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (que al interpretar la Cons-titución vincula al poder judicial, art. 5.1, Ley Orgánica del Poder Judicial), del Tribunal Supremo (que complementa el ordenamiento jurídico, art. 1.6, Código Civil) y de los Tribunales de Justicia de las Comunidades Autónomas.

ComodeclaraelTribunalConstitucional,lalibertadreligiosa,queconsagraelart.16.1delaConstitución(RCL1978\2836yApnDL2875),estambiénlibertaddecul-to,enlaquesecomprendenlosderechosaexteriorizarypracticarexternamente,tantoindividualcomocomunitariamentelascreencias.

Porsuparte,elTribunalSupremo,enSentenciasde24dejuniode1988yde18dejuniode1992,declaraque«La precisión de si un local es o no lugar de culto corresponde a la propia Entidad religiosa, que es titular del derecho a establecerlos con fines religiosos (art. 2.2 de la LO 7/1980, de 5 julio)».Yyadirectamenteenmateriadelicencias,declaraque,comoyasehamencionado,silalicencianoestáexpresamenteprevistaenlanor-mativa,nocabelaanalogía,yportanto,comoreglageneral,apriori,nocabeexigirla.

Enefecto,afirmaelTS:«la actividad de la Administración en esta materia es estricta-mente reglada y no puede emplearse la analogía para lograr la limitación de un dere-cho de los administrados. Tal doctrina debe extremarse cuando de la libertad de culto se trata (…)».Esdecir,si la licencia no está expresamente prevista en la legisla-ción vigente, como regla general, no cabe exigirla.

Estaafirmaciónllevaadeclararnoprocedenteexigir,respectoaloslugaresdecul-to, a priori, el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Re-creativas(RealDecreto2816/1982,de27agosto);asícomotampococonsiderarlossujetosalascondicionesdelusocomercialylasestablecidasenlanormativade



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EspectáculosPúblicosyActividadesRecreativas,puesnoson«salasdereuniones»;de igualmodo,noseadmite laaplicaciónde lodispuestoenelReglamentodeactividadesmolestasde30-11-1961(TS24-6-1988(RJ1988\4724).

En aplicación de esta doctrina jurisprudencial, a modo de ejemplo, cabe citar laSentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeCataluñade13demayode2009,enlaquesedeclaralanulidaddevariosartículos(enconcretolos49,50.ay52)delaOrdenanzareguladoradelosestablecimientosdepúblicaconcurrenciaaprobadaporelPlenodelAyuntamientodeLleida,pornoestarexpresamentecontempladosloslugaresdecultoenlanormativareguladoradeestosestablecimientos.

Dichoesto,seadmitelapotestaddeintervencióndelosAyuntamientosenlaacti-vidaddelosciudadanos,peroelTSinsisteenqueportratarsedelderechofunda-mentaldequesetratahade«ajustarse cuidadosamente a los principio de igualdad, proporcionalidad y “favor libertatis”».

Esdecir,laexigenciadelicencianoeslareglageneral,salvoqueexpresamentelaprevealanormativaespecífica.PerosilaAdministraciónmunicipalconocedelaexistenciadeunlugardeculto,aunquenoprocedaexigirunalicencianoprevistalegalmente,ellonoobstante,nocabránegarlaposibilidaddein-tervenciónmunicipalencumplimientodelalegalidad,conformealoslímitesestablecidosporelartículo3.1LOLR.ElAyuntamientopodrárealizarlasac-tuacionesadministrativasestrictamentenecesarias(art.25.1,25.2,a,b,cyd,deconformidadconlalegislaciónsectorial,art.84.1LBRL)encaminadas,casoacaso,a«la protección del derecho de los demás al ejercicio de sus libertades públi-cas y derechos fundamentales, así como la salvaguardia de la seguridad, de la sa-lud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la Ley en el ámbito de una sociedad democrática.», adoptando en tal caso las medidas precisas con respeto a «los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue» (art.84.2LBRL).

Asimismo,algunoslevesajustesenestasleyes(revisióndeanejos,modulacióndedocumentaciónaaportar,etc.)ayudaríanapodersolucionaralgunosproblemasespecíficosdeaplicaciónenelámbitolocalyagenerarmayorseguridadjurídica.

Aunqueesto,claro,quedaenmanosdeloslegisladorescompetentesy,portanto,fueradelámbitolocaldemododirecto.Enestesentido,lasordenanzas locales sípuedentenerunpapelrelevantedenuevoenlaespecificacióndelosrequisitosnecesariosparaqueestoslocalespermitanunaprácticareligiosacompatibleconel orden público36, pudiendo y debiendo intervenir la autoridad municipal antecualquierincumplimientodedichanormativa,comoluegoseexpondrá.

36. Siempre,cabeseñalar,quelaregulación,porlascircunstanciasconcretas,nosupongaunadiscri-minaciónindirecta,encuyocasoseríanuladeplenoDerecho.


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La excepción del sistema legal catalán

Cabefinalizaresteapartadoconunareferenciaalmodelocatalánimplan-tadoporlaLey16/2009,de22dejulio,delosCentrosdeCulto,quepreten-deaclararlasconfusionesdescritas,delaquepasamosadarbrevecuenta.

Lasegundapartedelaleyseocupadelestablecimientodeunanuevamedidadelimitaciónadministrativa,consistenteenunanuevalicenciamunicipaldeaperturaydeusodecentrosdeculto.Dichalicenciacom-probaráqueloscentrosdecultotenganlascondicionesmaterialesytéc-nicasnecesariasparagarantizarlaseguridaddelosusuariosylahigienedelasinstalacionesyevitarmolestiasaterceraspersonas,estableciendolascondicionesmínimas(loqueparecedejarlapuertaabiertaalpapeldelasordenanzaslocales,ensucaso)deseguridad,salubridad,accesi-bilidad,aforo,evacuaciónyparaevitarmolestiasaterceros,asícomoli-mitacionesacústicas(arts.8.1y10).Talescondiciones,quedeberánser«adecuadasyproporcionadas,paranoimpedirnidificultarlaactividadquesellevaacaboendichoscentros»(art.8.1,expresandonormativa-menteunaexigenciaderivadadelprincipiodeproporcionalidad),sefi-jarán por reglamento del Gobierno catalán, aunque no pueden ser enningúncasomásestrictasquelasyaestablecidasparaloslocalesdecon-currenciapública(art.8.3).

Estalicenciaes,alavistadelaregulaciónlegal,ydeacuerdoconlaclá-sicaclasificaciónempleadapor ladoctrinay jurisprudenciaenEspaña,simple,defuncionamiento,reglada(art.9.1,expresamente)ymixta,yaqueensuconcesiónse tendrá tambiénencuenta lacaracterísticadelsolicitanteconsistenteenqueéstosdebenacreditarqueestáninscritosenelregistroestataldeentidadesreligiosas,directamenteo,siprocede,medianteelórganocompetentedelaAdministracióndelaGeneralidad.Lamismapuedesersubstituidaporunacomunicaciónpreviaenelsu-puestodelocalesquenosuperenundeterminadoaforooenotrossu-puestosquesedeterminen.

naturalmente, esta nueva licencia se añade a las licencias urbanísticasqueloscentrosdecultodebansolicitardeconformidadconla legisla-ciónespecífica(deobras,deprimerautilizaciónyocupación,decambiodeuso,etc.,art.12).Siemprequeenunlocalserealiceunaobramayorque requiera licencia urbanística, deberá solicitarse de nuevo, aunquesehubierayaobtenidoestalicenciamunicipaldeaperturayusodecen-tros de culto (art. 9.2). En caso de que los locales sometidos a licenciamunicipaldeaperturayusodecentrosdeculto,deconformidadconlapresente ley, requieran a su vez licencia urbanística, la persona petici-



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nariaopromotora,ennombredelacorrespondienteiglesia,confesiónocomunidadreligiosa,debesolicitarambaslicenciasenunasolainstan-cia.Lainstanciadebeacompañarsedeunproyectoúnicoqueacrediteelcumplimientodelanormativaurbanísticadeaplicación(art.9.3).Ambaslicenciassetramitaránenexpedienteúnico.

Todoellosinperjuiciodequeloscentrosdeculto,encuantoaotrasac-tividades concretas que puedan llevarse a cabo en los mismos, debendisponer de las autorizaciones establecidas por la normativa sectorialdeaplicación.Seexceptúandeestasautorizacioneslasconferencias,losconciertos,elcantocoralylasactividadesdeocioydetiempolibre(art.13).Peroenloqueserefierealestablecimientodelugaresdeculto,lasAdministracionesnopuedenexigirmás licenciasqueestablece lapre-senteley(DisposiciónAdicional4).

LaleysecierraconunaseriedeprevisionesreferidasalosacuerdosconlaSantaSedeyconlasiglesias,confesionesylascomunidadesreligiosas,unaprevisión(discrecional)alotorgamientodeayudasparalaadapta-cióndelocales,unadisposicióntransitoriaparalosplanesurbanísticos,queincluyelaobligaciónjurídicadequelosmunicipiosadecuensupla-neamientogeneralaldeberdereservarsueloparalacalificacióncomoequipamientos comunitarios con usos de carácter religioso de nuevaimplantación, en el plazo de diez años y la necesidad de que los cen-tros de culto a los que se aplica la ley deban realizar la adaptación, siesnecesaria,alascondicionesqueestablezcaelreglamentoaaprobarporelGobiernoenelplazodecincoañosdesdelaaprobacióndeéste,debiendocomunicaralosayuntamientosquecumplendichosrequisitos(DisposiciónTransitoriatercera).

¿Son posibles las acciones positivas en la gestión urbanística de los lugares de culto? ¿Qué tipo de acciones positivas?

Sonposibleslasaccionespositivasdirigidasagarantizar laefectividad,enlapráctica,delderechoalalibertadreligiosa(ypuedensernecesarias,deacuerdoconelart.9.2CE).Lalaicidadpositivaespañola,deacuerdoconnuestroTribunalConstitucional,amparaestetipodemedidas.


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Igualdad y acciones positivas

Elart.16CE,alprever la libertadreligiosa,noestableceunasim-pleprotecciónante injerencias (vertientenegativa),sinoqueexi-ge también una «actitud positiva», desde una perspectiva quepodríamos llamar «asistencial o prestacional», consagrando unaaconfesionalidadolaicidadpositiva(STC46/2001,de15defebre-ro, FJ 4). En idéntica línea, el Tribunal de Derechos Humanos, ensu Sentencia de 31 de julio de 2001, ha señalado que «el Estado tiene la obligación positiva de asegurar a toda persona dependiente de su jurisdicción, y sin que quepa renunciar a ello anticipadamente, el pleno disfrute de los derechos y libertades garantizados miedo el Convenio».

Yhabríaquetenerpresenteslosdiferentesmandatoslegalesaestosefectos,Verart.9.2CE;art.30delaLey62/2003,de30dediciembre,art.8delaLey51/2003,de2dediciembre,yart.11delaLeyOrgánica3/2007,de22demarzo37.

37. Art.9.2CE:«Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».Art.30delaLey62/2003,de30dediciembre:«Para garantizar en la práctica la plena igualdad por razón de origen racial o étnico, el principio de igualdad de trato no impedirá que se mantengan o se adopten medidas específicas a favor de determinados colectivos destinadas a prevenir o compensar las desventajas que les afecten por razón de su origen racial o étnico».Art.8delaLeyestatal51/2003,de2dediciembre,enotrocontexto:«Medidas de acción positiva. 1. Se consideran medidas de acción positiva aquellos apoyos de carácter específico destinados a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tienen las personas con dis-capacidad en la incorporación y participación plena en los ámbitos de la vida política, económi-ca, cultural y social, atendiendo a los diferentes tipos y grados de discapacidad. 2. Los poderes públicos adoptarán las medidas de acción positiva suplementarias para aquellas personas con discapacidad que objetivamente sufren un mayor grado de discriminación o presentan menor igualdad de oportunidades, como son las mujeres con discapacidad, las personas con discapa-cidad severamente afectadas, las personas con discapacidad que no pueden representarse a sí mismas o las que padecen una más acusada exclusión social por razón de su discapacidad, así como las personas con discapacidad que viven habitualmente en el ámbito rural. 3. Asimismo, en el marco de la política oficial de protección a la familia, los poderes públicos adoptarán medidas especiales de acción positiva respecto de las familias alguno de cuyos miembros sea una persona con discapacidad.»Art.11delaLeyOrgánica3/2007,de22demarzo,enotrocontexto:«Acciones positivas.1. Con el fin de hacer efectivo el derecho constitucional de la igualdad, los Poderes Públicos adoptarán medidas específicas en favor de las mujeres para corregir situaciones patentes de desigualdad de hecho respec-to de los hombres. Tales medidas, que serán aplicables en tanto subsistan dichas situaciones, habrán de ser razonables y proporcionadas en relación con el objetivo perseguido en cada caso. 2. También las personas físicas y jurídicas privadas podrán adoptar este tipo de medidas en los términos establecidos en la presente Ley.»



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Estas medidas de acción positiva pueden articularse técnicamente por diver-sas vías:

• Información y asesoramientoalaspersonasinteresadasenabrirlocalesdeculto.

• Formaciónparamiembrosdelasconfesionesreligiosas:

– Accionesformativas. – Difusiónpedagógica.

• usodelasconsultas al públicoenlaelaboracióndelplaneamientoparareforzarlaparticipacióninformadayfundamentada.

• Ayudas públicasparacontribuirasufragarlosgastosgeneradosporaco-modosrazonables.

• Cesiones de suelo o/y edificios de titularidad pública:encuantoaés-tas,sonposiblestécnicasjurídicas,conectadasconelámbitourbanístico,mediantelasqueunAyuntamientoespañolpuedehacerrealidadlaigual-dadrealyefectivaeneldesarrollodelart.16CEatravésdeldesplieguedeaccionespositivas.Latécnicaaempleardependerádeltipodebienaceder:

a) Bienes de dominio públicoConcesiónparaelusoprivativodeldominiopúblico,porunplazomáximode75años,mediantelicitacióno,enciertoscasos,adjudicacióndirecta,acambiodeprestaciónogratuita,dependiendodelconcretosupuesto.Respectoaes-tosdosaspectos,ladecisióncorrespondeaAyuntamientoconcreto,deacuer-doconloselementosregladoscontenidosenlanormativadepatrimonio.

b) Bienes patrimonialesEnestecasoesposiblelacesióngratuitaylapermutadeterrenosqueseanbienespatrimonialesalasconfesionesreligiosas,deacuerdoconlanormativalocalydiversasdecisionesjudicialesquelahaninterpretado,siemprequeserespetenlosrequisitoslegalesexigidos.

c) Bienes integrantes del patrimonio municipal del sueloTambiénseráposiblelacesióndebienesintegrantesdelpatrimoniomunici-paldelsuelo,deacuerdoconlacoberturaofrecidaporlaLSysiemprequelalegislaciónurbanísticaautonómicaconcretalopermita.


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Acciones específicas dirigidas a dar salida a los fenómenos NIMBY38

Partiendodellaideadequecuantomásespecíficayparticipadasealaelaboracióndelplaneamientorespectoalascuestionesquenosocupanmenorseráelriesgodeoposiciónvecinalpuntual,serecomienda:

• Impulsaraccionesdirigidasalestablecimientodeprotocolos de actua-ciónparatalessituaciones.

• Impulsaracciones formativasvinculadasconhabilidades mediadorasenconflictosentrecomunidadesreligiosasygruposdeciudadanos.

• Contarconpersonas(propiasomediantelacolaboraciónsupramunicipalodelsectorprivado)capacesdeasumirtareasdemediación comunita-ria encasodesurgimientodetalfenómenonIMBY.

Lasventajasdeesteenfoqueproactivosonevidentes:permitelaexisten-ciade lanecesariapreparacióntécnicaqueposibilita liderarelposibleconflictoyencontrarvíasdeevitarfracturassocialesy/odecisionespú-blicassobrelamarchaquepuedangeneraroagravarlasegregacióndeloslugaresdeculto.

¿Cómo gestionar situaciones existentes ilegales/alegales?unodelosretos,yaexistentesahorayqueaumentaráenlospróximosaños,eslagestiónpúblicade las situacionesen que los lugares de cultose encuentranenubicacionesilegalesoenubicacioneslegalesperoconunascondicionesdesegu-ridadysalubridadcuestionables,pudiendoafectar,ademásalatranquilidaddelosvecinos(ausenciadelicencia,urbanísticaodeotrotipo,existenciadelicenciadeactividadquenosecumple…).

Anteestassituaciones,elprincipiodelegalidad,propiodetodoEstadodeDe-recho,impide,pornegligenciaocontemporización,«cerrarlosojos»antesitua-ciones ilegales,porunmotivouotro,puestoque la legalidadquesevulneraloquepretendees,precisamente,tutelarderechos individuales(derechoa lavida, derecho a la integridad física) e intereses generales (seguridad, salubri-dad…).

38. AcrónimodelaexpresióninglesanotinMyBackYard(literalmente,noenmipatiotrasero),quepodríatraducirsepor«aquíno»;aludeafenómenosdeoposiciónciudadana,noinfrecuentemen-teapasionada,alaubicacióndeciertasinfraestructuras,percibidascomoindeseadas.



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Elrestablecimiento de la legalidad urbanística y de actividadespuedearticu-larsedeformarazonable,teniendoencuentalosrecursosrealesconquecuenteelAyuntamiento(normalmenteescasos:faltadeinspectores,etc.)ylasalternativasalaubicacióndellugardeculto.Encasodecambioenelplaneamientourbanístico,esarazonabilidadvienelegislativamenteprevistaconlasconocidasfigurasdefue-radeordenaciónyvolumendisconforme.

1. Ausencia de licencia/s o existencia de licencia/s que no se respetan

Ante la ausencia de licencia o el incumplimiento de la misma, el Ayuntamientotendráprimeroquedeterminarantecuálde losdoscasosnosencontramos.Ensegundolugar,lareaccióndeberátenerencuenta,siexiste,elDerechotransitorioalrespecto,quepodríaestarcontenidoenelplaneamientourbanísticooenunaordenanzamunicipalespecífica.Lalegalizacióndelaactividaddeberáconsiderar,en aquellos espacios valorativos abiertos por la ley autonómica urbanística (porejemplo,ilegalidad«manifiesta»deloconstruidosinocontralicencia),porexistirmargendeapreciaciónmunicipal,latécnica del acomodo razonable o ajuste ra-zonable.

Pensemos,porponerunejemplo,enelcasodelanecesariareacciónadminis-trativacontralasobrasrealizadassinlicenciadeedificaciónoencontradelali-cenciaotorgada.Enestoscasos,algunalegislaciónurbanísticaautonómica(ej.art.205LuC)prevéque,conelcorrespondienteprocedimientoadministrativo,elAyuntamientodeclararálasobraslegalizablesono,enfunciónenelsegun-docasodesisonmanifiestamenteilegales.Entalsupuesto,lasoluciónpuedepasarporladestruccióndeloconstruidoyelrestablecimientodelasituaciónanterior.

2. ¿Cómo diseñar un plan de «reestructuración y mejora» de lugares de culto existente?

Ahorabien,antesdellegaraconclusionestandrásticas,losAyuntamientosdebe-ríanexplorarlosespaciosabiertosporelordenamientovigenteparaunaactua-ciónadministrativaprudente,alavistadelasconcretascircunstanciasdelcasoexistentes.

Así,debe,enprimerlugar,decidirsequeloconstruidonoeslegalizableencasoalgunoyaquípuedehaberunmargenvalorativoquepuedesuponerunmargendemaniobraadministrativa,encolaboración con el titular del centro de cultoyexigiéndoleaéstelopreciso,enelmarcodelaideadeajustesrazonablescomocorolariodelaproporcionalidadylaigualdad,paraqueserealicelasolicitudade-cuadaparaobtenerlalicenciaposibleo,silasobrassehanrealizadoencontradelalicenciayaotorgada,ajusteéstas,enlopreciso,aaquélla(p.ej.,enelorde-namiento jurídicocatalán,elart.267delDecreto305/2006,de18de julio,porelqueseapruebaelReglamentodelaLeydeurbanismo,prevéeldenominado«programaderestauración»quedeberápresentarelinteresadoyseraprobado


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porelAyuntamiento,pudiendoextenderseelplazolegalprevistoparalarestau-raciónenlonecesarioparacumplirdichoprograma).

EstetipodeactuacionespuedenarticularseatravésdelosmecanismosprevistosenelordenamientojurídicourbanísticodecadaComunidadAutónomao,afaltade referencia expresa, articularse en el seno de la terminación convencional delprocedimientode restauración de la legalidadurbanísticaalterada (art. 88 de laLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún).

LasAdministracionespodríanestablecerunrégimendeayudas públicas para contri-buir a sufragar los costes derivados de la obligación de realizar ajustes razonables.

Es más, cabe considerar la posibilidad de integrar estas intervenciones puntua-les en el marco global y sistemático de un plan dirigido a la reestructuración y mejora de los lugares de culto precarios existentes(articulado,porejemplo,medianteunplanurbanísticoespecialdelugaresdeculto,enfuncióndelasposi-bilidadesabiertasporcadalegislaciónautonómicaysiempreconrespetodelPlanGeneralvigente)queanalicelasituaciónglobalexistente,temporalicelasinterven-ciones,articulelasayudasyreordeneesteámbito.



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Resumen• ElusodelsuelotieneimpactosobreelefectivoejerciciodelDerecho

Fundamentalalalibertadideológica,religiosaydeculto.

• La Ley Orgánica de Libertad Religiosa garantiza el derecho de lasIglesias,ConfesionesyComunidadesReligiosasaestablecercentrosdeculto;nohayunrégimenjurídicogeneralylacompetenciaesex-clusivadelasCC.AA.Hayquetenerencuentanormativamuydiversayciertovacíonormativo.

• Lagestiónurbanísticamunicipalde loscentrosdecultopuede re-presentarunaoportunidadparadefinircriteriosquecontribuyanalacohesiónsocialyterritorial.

• Los Ayuntamientos pueden y deben prever y reservar suelo paraequipamientoscomunitariosreligiosossidetectanesanecesidaden-tresupoblación.

• Salvoqueexistaunaleyqueloexija,comoocurreenelcasocatalán,laaper-turadelugaresdecultoestáexentadelicenciadeactividadespecífica.

• noprocedeexigir,respectoaloslugaresdeculto,a priori,elRegla-mentodePolicíadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativas(RealDecreto2816/1982,de27agosto);asícomotampococonside-rarlossujetosalascondicionesdelusocomercialylasestablecidasenlanormativadeEspectáculosPúblicosyActividadesRecreativas,pues no son «salas de reuniones»; de igual modo, no se admite laaplicacióndelodispuestoenelReglamentodeactividadesmolestasde30-11-1961(TS24-6-1988;RJ1988\4724).

• LosAyuntamientospuedenaplicarestrategiasderecuperacióndelalegalidadasícomoimplantarplanesdeasesoramientoyacompaña-mientoalascomunidadesreligiosas.


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Cementerios y servicios funerarios

ComoseindicabaalprincipiodeesteManual,lasolicituddecementeriosy/odeparcelasreservadasaenterramientosislámicosyjudíosconstitu-ye una de las principales demandas de los grupos religiosos. Para tra-tardedarunarespuestaaltema,veremosprimeroconquépanorama

normativogeneralnosencontramosycuálessonlasprincipalesdemandasdelasconfesionesreligiosaspara,después,intentaresarespuestadesdelagestióndelascompetenciasmunicipalessobrecementeriosyserviciosfunerarios.

LaconfesionalidaddelEstadoespañolsupusoquelajurisdicciónsobreloscemente-riosenEspañacorrespondieraalaIglesiaCatólica,siacaso,compartidaconlosAyun-tamientospropietariosdelsuelodondeseasentabaelcementerio.ApartirdelsigloXIXseautorizalacreacióndecementeriosnocatólicosparapermitirelenterramien-tode losprivadosdesepulturaeclesiásticaenunespaciocerradoyseparadodelcementeriocatólico.Sóloelartículo27delaConstitucióndelaIIRepúblicadispusoelsometimientodeloscementeriosalajurisdiccióncivilexclusivamente,sinquepu-dierahaberseparaciónderecintospormotivosreligiosos.Antesdeconcluirlacon-tiendacivil,en1938,sederogólalegislaciónrepublicanaysevolvieronalevantarlastapiasqueseparabanloscementerioscatólicosdelosllamadoscementeriosciviles;sedevolvióalasparroquiassuscementeriosyalaautoridadeclesiásticalajurisdic-ciónsobreloscementerioscatólicos,conservandolaautoridadcivilsujurisdicciónsólosobre loscementeriosciviles.LaLeydeLibertadReligiosade1967reconocióalasasociacionesconfesionalesnocatólicaselderechoalaadquisicióndecemen-teriospropiosasícomolahabilitaciónenloscementeriosmunicipales,dondefueranecesario,deunrecintoadecuadoparaelenterramientodelosnocatólicos.

Enmateriamortuoria,losprincipiosdelibertaddeconciencia,igualdadylaicidad,seconcretaronaúnantesdeaprobarselaConstitución.LaLey 49/1978, de 3 de noviembre, de Cementerios,derogólalegislaciónfranquistasobrecementeriosydispusoque:

1. LosAyuntamientosestánobligadosaquelosenterramientosqueseefectúenensuscementeriosserealicensindiscriminaciónalgunaporrazonesdereligiónniporcualesquieraotras.

2. Losritosfunerariossepracticaránsobrecadasepulturadeconformi-dadconlodispuestoporeldifuntooconloquelafamiliadetermine.Asimismopodráncelebrarseactosdecultoenlascapillasolugaresdestinadosalefectoendichoscementerios.



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Enloscementeriosmunicipalesseautorizaráaquieneslosolicitenelestablecimientodelascapillasolugaresdecultoaqueserefiereelpárrafoanterior.

3. LosAyuntamientosdeberánconstruircementeriosmunicipalescuan-doensutérminonoexistalugardeenterramientoenquepuedacum-plirselodispuestoenestaLey.

La Ley Orgánica de Libertad Religiosa de 1980dispusoensuartículo2.1b) el derecho de toda persona a recibir sepultura digna sin discriminación por motivos re-ligiosos y a no ser obligado a practicar actos de culto o a recibir asistencia religiosa contraria a sus convicciones personales.

Porsuparte,losAcuerdossuscritosporelEstadoconlaFederacióndeComunida-desJudíasdeEspaña(FCJE)yconlaComisiónIslámicadeEspaña(CIE)contemplanestesupuestoensusartículos2.6y2.5respectivamenteparareferirsea:

• Laaplicacióna loscementerios judíose islámicosdelosbeneficioslegalesdeloslugaresdeculto.

• Lareservadeespaciosenloscementeriosmunicipalesyelderechoaposeercementeriosjudíoseislámicos.

• Laadopcióndemedidasparalaobservacióndelosritosfunerariospropios.

• Laposibilidaddetrasladoderestosaloscementeriosmusulmanesojudíoscuandoesténenterradosencementeriosmunicipalesonohayacementeriopropioensulocalidad.

Hastaelmomento,elenterramientodecreyentesmusulmanesyjudíosseharesuel-toprincipalmentemediantelarepatriaciónoelentierroencementeriosprivados.Enelcasodelcolectivomusulmán,tambiénseestáhaciendousodecementeriosmusulmanes creados durante la guerra civil para enterrar a los soldados marro-quíesquemoríanenlosfrentesdebatalla.Eselcaso,porejemplo,delcementeriomusulmándeGriñón,únicoespaciohabilitadohastalafechaparalosenterramien-tosislámicosenlaComunidaddeMadrid.Sinembargo,hadetenerseencuentaque buena parte de los inmigrantes musulmanes han establecido su residenciademanerapermanenteennuestrosmunicipios,queelnúmerodenacionalizadosy/onacidosenEspañaestambiéncadavezmayor;nosedebeobviartampocola


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existenciadeuncolectivoespañolconversoalIslam.Porsuparte,entrelascomuni-dadesjudías,lomáshabitualhasidoelrecursoaloscementeriosprivados.

Pero¿cuáles son las principales demandas de estos colectivos?Resumimosacontinuación lasprincipalesprácticas funerariasdemandadasporcreyentesmu-sulmanesyjudíosquetienenimplicacionesdecaraalagestióndeloscementeriosyserviciosfunerariosmunicipales:

• Purificaciónyamortajamientodelcadáver.

• Inhumaciónencontactoconlatierra.

• Orientaciónespecíficadelasfosas(haciaJerusalénenelcasodelosenterra-mientosjudíosyhacialaMecaenelcasodelosenterramientosmusulmanes).

• Algunoscolectivosdemandanunaseparaciónentrelasfosasdestinadasaes-tosenterramientosyelrestoyqueelenterramientoserealiceaperpetuidad.

¿Cómo responder a la demanda?

LasGobiernosLocales,entantoqueresponsablesdelagestióndecementerioscomoserviciomínimoyobligatoriodetodomunicipio(art.26.1.a,delaLey7/1985,de2deabril,deBasesdelRégimenLocal),estánobligadasaproporcionarunarespuesta.

Elmodelodegestióndeberáserproporcionalalascaracterísticasterrito-rialesypoblacionalesdecadamunicipio.Ahorabien,elhechodequelademandaprocedadeuncolectivopoconumerosonodeberíaserexcusaparadejardeabordarlagestióndeladiversidadreligiosaenelámbitofunerario.unaopciónenestoscasosseríalabúsquedadesolucionessu-pramunicipales.

Porsuparte,elRealDecreto-Ley7/1996,de7dejunio,sobremedidasdelibera-lizaciónde laactividadeconómica,dispusoensuartículo22 la liberalizacióndelaprestación de los servicios funerariosperoestablecióquelosAyuntamientospodránsometeraautorizaciónlaprestacióndedichosservicios.

Paragarantizaratodoslosciudadanoslaprácticadelosritosreligiososfunerariosserecomiendaquelanormamunicipaldeautorizaciónparalaprestacióndelosserviciosfunerariosincluyaentrelosrequisitosnecesa-riosparasuobtenciónreferenciasprecisasrespectoalaobservanciadelosritosreligiosos.



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Exponemos a continuación una batería de propuestas que pretende orientar lagestióndelasGobiernosLocalesenelámbitofunerario.Laspropuestassearticu-lanentornoatrespreguntasquesintetizanlosprincipalesaspectosquelagestiónmunicipaldebeabordar:lareservadeespacios,sugestiónylagarantíadelaobser-vanciadelosritosfunerarios.

¿Reserva de parcelas en cementerios municipales o creación de ce-menterios confesionales?Comoveíamos, losAcuerdosdecooperación reconocena lascomunidades islá-micasy judías localeselderechotantoa laconcesióndeparcelasreservadasenloscementeriosmunicipalescomoaposeercementeriospropios.¿Quéopciónespreferible?

Laprimeradeestasfórmulas,lareservadeparcelasencementeriosmu-nicipales,es larespuestaqueenmayormedidapermitecompatibilizarelejerciciodelderechoindividualdelibertadreligiosayelprincipiodeigualdadynosegregación.

Suprácticaesviableynoexisteningunanormaqueimpidalaintegracióndelasdiferentescreenciasreligiosasenloscementeriosmunicipales.LaLey49/1978,de3denoviembre,deCementerios,derogólalegislaciónfranquistasobrecementeriosysuprimiólasseparacionesquesehabíanhechoenloscementeriosporrazónde lascreenciasyqueconstituíanunamanifestacióndelaconfesionalidaddelEstadoydediscriminaciónpormotivosdeconciencia.

noresultaría,portanto,tampococonveniente,queexistieranmurosen-trelazonaenlaqueseubicanestassepulturasyelresto.Encasodesernecesario recurriraunaseparación físicapara llegaraacuerdocon lascomunidadesreligiosaslocales,serecomiendaelusodeelementosar-quitectónicossimbólicosodevegetación.

¿A quién debería corresponder la gestión de estas parcelas?Lagestiónmunicipaleslaquegarantizaenmayormedidaelejerciciodeestede-rechoatodoslosciudadanos.Tengamosencuentaenestesentido,quelaconce-sióndeunaparcelaaunacomunidad localpodríaprivara loscreyentesquenoformasenpartededichacomunidaddelejercicioindividualdeestederecho.Valgaseñalarqueelnúmerodeentidadesreligiosassehaincrementadonotablemente


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enlosúltimosaños(elnúmerodeentidadesreligiosas islámicassehatriplicadoenlosúltimoscincoaños),yqueyaeshabitualqueenunmismomunicipioexistamásdeunacomunidadlocaldelamismaconfesión.¿Aquécomunidadlocalseleadjudicaríalaconcesión?¿Bajoquécriterios?

Lo más ajustado a derecho y, por tanto, más recomendable, sería unagestiónatravésdelosserviciosmortuoriosmunicipalesodelasempre-sasconcesionariasdelserviciomunicipal.

¿Cómo garantizar la observancia de las reglas tradicionales relativas a inhumaciones y ritos funerarios?¿Quéexigealosserviciosmortuoriosmunicipaleslagarantíadelaobservanciadelasreglastradicionalesrelativasainhumacionesyritosfunerarios?

1. La purificación y amortajamiento de cadáveres exige una adaptación de los tanatorios municipales.

Serecomiendaadaptar lassalasdetanatopraxiade lostanatoriosmu-nicipales a la práctica de estos rituales frente a la creación de centrosdiferenciadosconestosfines.

2. La práctica islámica y judía de enterramiento sin féretro plantea problemas de compatibilidad con el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria de algu-nas Comunidades Autónomas.

Paragarantizarestaprácticaseproponendosposibilidades: – ModificacióndelanormativadePolicíaSanitariaMortuoriaeximien-

do por motivos religiosos de la obligatoriedad del uso de féretrossiempreycuandolacausadelamuertenohubierasidoalgunadelasqueserecogenenelGrupo1declasificacióndeloscadáveres.Estahasidolarespuesta,porejemplo,delaJuntadeAndalucía39.

– Implementacióndeprácticasalternativas,talescomoelusodefére-trosbiodegradables,quepermitancompatibilizarlanormativasani-tariavigenteconlaobservanciareligiosa.

39. Decreto95/2001,de3deabril,porelqueseapruebaelReglamentodePolicíaSanitariaMortuo-ria.



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3. La observancia de las reglas tradicionales islámicas y judías exige que la inhumación se produzca en contacto directo con la tierra.

Laatenciónaestaespecificidad,queaprioriresultaríaproblemáticaporla superficie que exige, podría garantizarse a través de recursos comodiferentesnivelesdeenterramientorevestidosdetierrao lautilizacióndefórmulasqueevitenlaposibilidaddefiltracióndelixiviados.

4. Por último, la diversidad de creencias presente en nuestros municipios exi-ge una adaptación de los lugares de culto tanto en cementerios como en ta-natorios municipales.

Seproponeporellolacreacióndeespaciosmulticonfesionales.ÉstasepresentacomolafórmulamásviableparahacerposiblelacelebracióndeactosdecultodelasdiferentesconfesionestalcomoreconocelaLey49/1978,de3denoviembre,deCementerios.

Resumen• La reserva de parcelas para enterramientos judíos y musulmanes

dentrodeloscementeriosmunicipalesylagestiónmunicipaldees-tosespacioseslarespuestaqueenmayormedidapermitecompa-tibilizarelejerciciodelderecho individualde libertad religiosayelprincipiodeigualdadynosegregación.

• Paragarantizarlaobservanciadelosritosfunerariosencementeriosytanatorios,serecomiendaquelanormamunicipaldeautorizaciónparalaprestacióndelosserviciosfunerariosincluyareferenciaspre-cisassobreestacuestiónentrelosrequisitosnecesariosparasuob-tención.


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Intervención social

Lapertenenciareligiosa,tantoensudimensiónindividual–creenciayprác-ticareligiosa–comocolectiva–atravésdelaadscripciónaunacomunidadestructurada–,esunfactorrelevantedeladimensiónidentitariayvivencialdelosindividuosygruposy,comotal,constituyeunavariablequedebe

servalorada–siemprequeresultepertinenteporincorporaralgunaespecificidad–,alahoradedefinirdiagnósticoseintervencionessociales.

Yponemoselénfasisenlapertinenciadesuvaloraciónporquelapertenenciare-ligiosa–indiferentementedelafequeseprofese–,nodebeserabordadaaprioricomolacausaoexplicacióndelasituaciónquedemandaunaintervenciónsocial.Incorporandolavariablereligiosaenlaacciónsocialcorremoselriesgodesobre-dimensionarelalcancedeestavariable,deadjudicarleunvalorexplicativodelasi-tuaciónexperimentadaporunindividuoocolectivoquereleguesistemáticamentealasáreasdeinformaciónsocialaunsegundonivel.

Tradicionalmenteentendíamosqueusuariosyprofesionalesdelaintervenciónso-cialcompartíanvaloresdeunasociedadhomogeneaencuantoacreenciasreligio-sas.Fuelainstalaciónennuestrosmunicipiosdevecinosprocedentesdeotrospaí-sesloquecomenzóaevidenciarqueeraprecisorevisarestosparámetros.nuestrosServiciosSocialesylasunidadescreadasparalaatenciónalapoblacióninmigrantefueronpionerosenestatarea.

Sinherramientasasudisposición,muchosdelosprofesionalesdelaintervenciónsocialdenuestrosmunicipioshicieronfrenteaesteretoiniciandoprocesosdein-terlocuciónycolaboraciónconcomunidadesreligiosasdediferentesconfesionesqueamenudoresultaronserespaciosprivilegiadosparaeltrabajosocial.Ynosóloconcolectivos inmigrantes, tambiénconpoblaciónautóctona,comodemuestralacooperacióndesarrolladaentreiglesiasevangélicas,porejemplo,ymuchosdenuestrosAyuntamientos.EselcasodelaIglesiaEvangélicaFiladelfiaenelmarcodelaintervenciónsocialconpoblacióngitana,entreotros.

Yesque,comovenimosrepitiendoalolargodeesteManual,lapertenenciaacon-fesionesreligiosasminoritariasnoesunacuestiónexclusivadel«otro»,delreciénllegado,delportadordeunaculturadiferente–másalládequeenestoscasoslapertenencia religiosa pueda aportar ciertas especificidades en los procesos deintegraciónydenegociaciónconlasociedaddeacogida.nuestrasociedadhacetiempoqueespluraltambiénenloreligioso,ylallegadadepoblacióninmigrantenohahechomásqueincrementaryvisibilizarenelespaciopúblicoestadimensióndeladiversidad.



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¿Por qué incorporar la singularidad religiosa en el trabajo social indi-vidual y de grupos?

• Porquesielfactorreligiosonofuesetenidoencuentasepodríavulnerarelejerciciodelderechodelibertaddeconcienciayreligiosa,porejemplo,implantandomedidasy/oestrategiasdeactuaciónqueresultasenincom-patiblesconlascreenciasdelosdestinatarios.

• Porqueelnotenerencuentalaespecificidadreligiosapuedeenocasionesllegaramotivarelfracasodeunaintervención.

• Porquesiserealizandiagnósticosdeintervenciónsinapriorisysuperan-domanidosestereotipos,lacreenciareligiosaylapertenenciaaunaco-munidadpuedenconstituirrecursosmuyvaliososparala intervenciónsocial.

• Pararespetarlosprincipiosrecogidosenloscódigosdeontológicosdelosprofesionalesdelaintervenciónsocial.

La formación y capacitación de los profesionales de la intervención social es una de las piezas clave en este proceso. Sinembargo,ladiversidaddecreenciasyprácticasreligiosas,yelmarcojurídicoqueregulaelcamporeligiosoenEspaña,sonmateriasque,porelmomento,noformanpartedelosplanesdeestudiosdelosprofesionalesdelaintervenciónsocial;sonescasastambiénlasiniciativasdeestascaracterísticasenelmarcodelaformacióncontinuay,lasexistentes,ame-nudoseabordandesdelaópticadelainmigración.Seríarecomendable,porello,lapromocióndeaccionesformativasespecíficas.Contarconlaparticipacióndelasconfesionesreligiosasenestosprocesosformativospodríaresultarunrecursovalioso.

¿Por qué incorporar la singularidad religiosa en el trabajo social co-munitario?Lagestiónde ladiversidad religiosa en el trabajo socialcomunitario resulta cla-vedesde laperspectivade lacohesiónsocial.nuestrosmunicipiosestánexperi-mentandounacadavezmayorpresenciadeloreligiosoenelespaciopúblico.Laaperturadenuevoslugaresdecultoresulta,sinduda,lafacetamásvisibledeestarealidadylaqueestágenerandoenalgunoscasostensionesvecinalesyreaccio-neshostiles,aunquenoeslaúnica.Estassituaciones,aunqueminoritarias,puedenponerenpeligrolaconvivenciaylacohesiónsocialsinosedetectanygestionanatiempo.


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Aunquehabitualmenteelsentidocomúndelosalcaldesydelascomunidadesre-ligiosasyapermiteencontrarsolucionesdialogadasa losproblemasquesepre-sentan, la mediación especializada en resolución de conflictos relacionados de alguna manera con el hecho religioso y sus manifestaciones en el espacio público –los cuales no suelen ser conflictos propiamente religiosos– se pre-sentacomounaalternativadegestiónposible.Peroestavíaremitedenuevoalanecesidaddeapostarporlaformacióndenuestrosprofesionalesenmateriasrela-cionadasconelpluralismoreligioso.Elabordajedeestetipodeconflictosplanteatambiénlanecesidad de diseñar e implementar protocolos específicos para su gestión.

Comodecíamos,laincorporacióndelaespecificidadreligiosaentrelasáreasdein-tervenciónsocialnosóloresulta,enocasiones,necesaria,sinoqueademáspuedeconstituirunrecursovaliosoparalaacciónsocial.Conocer la realidad del plura-lismo religioso en el municipio y, especialmente, sus fórmulas de articulación colectiva,esdecir,elmapadecomunidadesreligiosasyelentramadoderelacio-nesexistentesentreellas,podríaaumentar lasposibilidadesdeéxitodela inter-venciónsocial.

Pero el conocimiento de la realidad religiosa del municipio, aunque básico enesteproceso,nosiempreessuficiente.Paramaximizar lasposibilidadesdeéxi-to,especialmentecuandosetratadegestionarconflictosdeoposiciónvecinal,recomendamosimpulsarlacreación de redes de interlocuciónintegradaspormiembrosrepresentativosanivellocaldelasdiferentesconfesiones.Lacreacióndeestasredes,noobstante,noseríanecesariasisefomentaselaparticipacióndelasentidadesreligiosasenlasdiferentesplataformasyforosdeparticipaciónciu-dadana de nuestros municipios como recomendamos en diferentes apartadosdeesteManual.

Por último conviene hacer mención a la labor social que desde las propias comunidades religiosasde las diferentes confesiones se desarrollay que, en ocasiones, llega a aquellos sectores de población o a problemáticas a las que las instituciones públicas no alcanzan, yalpotencialque la incor-poracióndealgunasdeestasiniciativasa las redes de recursos municipalespodríatener.RetomaremosestacuestiónenelcapítulodedicadoalaParticipa-ción Ciudadana.



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Resumen• Lasingularidadreligiosadebeserincorporada–siemprequeresulte

pertinenteporpresentaralgunaespecificad–eneltrabajosocialin-dividualygrupal.

• Lamediaciónespecializadasepresentacomounabuenaherramien-taparalagestióndeconflictosrelacionadosconelhechoreligiosoysusmanifestacionesenelespaciopúblico.

• Elconocimientoacercadelasactividadessocialesquedesarrollanlascomunidadesreligiosasde lasdiferentesconfesionesesunaherra-mientamásenlaintervenciónsocial.

Alimentación

Laalimentacióndesempeñaunpapeldestacadoenlaprácticareligiosa.Lapromoción de ciertas dietas por ser consideradas beneficiosas, o la pro-hibición de ingerir determinados alimentos (ayuno), guían los compor-tamientosalimentariosdeloscreyentesdebuenapartedelasdiferentes

confesionesreligiosas.Comotal,lacuestiónalimenticiasecontemplaenlanorma-tivaqueregulaelcamporeligiosoenEspaña.

LosAcuerdosdecooperacióndelEstadoespañolcon laComisión Islá-micadeEspañayconlaFederacióndeComunidadesJudíasdeEspañarecogenensuartículo14laregulaciónenmateriaalimenticia.

Enamboscasosseestablecelaposibilidaddesacrificiodeanimalesdeacuerdoconlasleyesjudíaseislámicas.Ellímiteseestableceenelrespetodelanormativasanitariavigente.Enelcasodelaconfesiónmusulmana,elAcuerdocontemplaademáslaadecuaciónalospreceptosreligiososislámicosdelaalimentacióndeinternadosencentrosoestablecimientospúblicosasícomodelosalumnosmusulmanesdeloscentrosdocentespúblicosoprivadosconcertados.


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Acuerdo de Cooperación del Estado Español con la Federación de Comunidades Judías de España (Ley 25/1992, de 10 de noviembre):

Artículo 14:1. De acuerdo con la dimensión espiritual y las particularidades específicas de la tradición judía, las denominaciones «Casher» y sus variantes, «Kasher», «Kosher», «Kashrut» y éstas asociadas a los términos «U», «K» o «Parve», son las que sirven para distinguir los productos alimentarios y cosméticos elaborados de acuerdo a la Ley judía.2. Para la protección del uso correcto de estas denominaciones, la F.C.I deberá solicitar y obtener del Registro de Propiedad Industrial los registros de marcas co-rrespondientes, de acuerdo con la normativa legal vigente.Cumplidos los requisitos anteriores, estos productos, a efectos de comercializa-ción, importación y exportación tendrán la garantía de haber sido elaborados con arreglo a la Ley y a la tradición judía, cuando lleven en sus envases el corres-pondiente distintivo de la F.C.I.3. El sacrificio de animales que se realice de acuerdo con las leyes judías, deberá respetar la normativa sanitaria vigente.

Acuerdo de Cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España (Ley 26/1992, de 10 de noviembre):

Artículo 14:1. De acuerdo con la dimensión espiritual y las particularidades específicas de la Ley Islámica, la denominación «HALAL» sirve para distinguir los productos ali-mentarios elaborados de acuerdo con la misma.2. Para la protección del uso correcto de estas denominaciones, la «Comisión Islá-mica de España», deberá solicitar y obtener del Registro de Propiedad Industrial los registros de marcas correspondientes, de acuerdo con la normativa legal vigente.Cumplidos los requisitos anteriores, estos productos, a efectos de comercializa-ción, importación y exportación tendrán la garantía de haber sido elaborados con arreglo a la Ley Islámica, cuando lleven en sus envases el correspondiente dis-tintivo de la C.I.E.3. El sacrificio de animales que se realice de acuerdo con la Leyes Islámicas, deberá respetar la normativa sanitaria vigente.4. La alimentación de los internados en centros o establecimientos públicos y de-pendencias militares, y la de los alumnos musulmanes de los centros docentes públicos y privados concertados que lo soliciten, se procurará adecuar a los pre-ceptos religiosos islámicos, así como el horario de las comidas durante el mes de ayuno (Ramadán).

Enelcasodelosprotestantes,elAcuerdonoincluyedisposicionesespecíficas,sinembargo,laIglesiaAdventistadelSéptimoDía,IglesiaadscritaalaFEREDE,presen-taimportantespeculiaridadesencuantoasualimentación.



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¿A qué demandas en materia de alimentación se enfrentan las Gobier-nos Locales?Ladistinciónentrealimentospermitidosyprohibidosqueestableceneljudaísmo(kosher-nokosher)yelislam(halal-haram)planteademandasespecíficasalasdi-ferentesAdministracionesPúblicas.Enestesentido, lasGobiernosLocalesseen-frentanalanecesidaddeofrecerrespuestasadecuadasyproporcionadasespecial-menteendosámbitos:

• La garantía del suministro de carne de animales sacrificados deacuerdoalasleyesislámicayjudía.

• Laadecuacióndelosmenúsenloscentrosdocentespúblicosypri-vadosconcertados.

Garantía de suministro de carne de animales sacrificados según los preceptos religiososLas comunidades musulmanas están demandando a las Administraciones Pú-blicascooperaciónparapodergarantizarelcumplimientoadecuadodelospre-ceptos religiosos de los fieles musulmanes en materia alimenticia. A pesar delaumentoenlosúltimosañosdelvolumendeindustriascárnicasquehanincor-porado laproducción halal,existengrandesdificultadesdeabastecimientodecarnesacrificadadeacuerdoalritoislámicoenbuenapartedelterritorioespa-ñol.Sonescasoslosmataderosmunicipalesquehanincorporadoestademandaalaqueporelmomentosehacefrentemediantelaaperturadepequeñascarni-ceríashalal.

Esta situación resulta especialmente difícil de gestionar durante la celebraciónanualdelaFiestadelCordero40,unadelasprincipalesfestividadesdelcalendarioislámicoconmotivodelacuallademandasedispara.LaFiestadelCorderoreme-moraelsacrificiodeAbrahamyparasucelebraciónestradicionalquecadafamiliamusulmanasacrifiqueuncorderodelcualsequedaunaterceraparteyreparteelrestoentrelosmásnecesitados,familiaresyamigos.

Laimposibilidadderealizarelsacrificiohalalenmuchosdelosmataderosmunici-pales,ylatendenciadeunapartedelcolectivomusulmáninmigranteareproducirprácticastradicionesdelospaísesdeorigen,puedeprovocar,ydehechoestápro-

40. Estafestividadrecibediferentesnombresalolargodelageografíadelmundoislámico:Aid al-Kabir oAid al-AdhaenelMagreb,TabaskienlospaísesdelÁfricaSub-Sahariana,oAid ZohaenPakistán.


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vocando, labúsquedadesolucionesalternativas–comoelsacrificiodeanimalesendomiciliosparticularesoenelcampo–,quevulnerantodanormativasanitariavigente.

¿Cómo garantizar el suministro de carne halal y kosher?

Agrandesrasgosserecomiendandostiposdeactuación:

• Laprimera,másadaptadaamunicipiosconaltosporcentajesdepo-blación musulmana y/o judía, consistiría en incorporar el sacrificioritualcomorequisitoenlospliegosdeconcursopúblicoparalasem-presasadjudicatariasdelosmataderosmunicipalesyenadecuarlasinstalacionesdelosmismos.

• Lasegundasecentraenlagarantíadelsuministrodecarnehalaldu-rantelacelebraciónanualdelaFiestadelCorderoyapuestaporlacooperaciónconlascomunidadessreligiosaslocalesmediantelafir-madeacuerdosoconveniosespecíficos.

Lasrespuestasdeberánajustarsealperfilynecesidadesconcretasdecadaunodelosmunicipios.Porestemotivo,setratadeunodelosámbitosdegestiónpúblicadeladiversidadreligiosaenlosqueresultamáspertinentelabúsquedadesolucio-nessupramunicipales.

Adecuación de los menús en centros docentes públicos y privados concertadosLasegundadelascuestionesalasquehacíamosreferencia,eslaadecuacióndelosmenúsenloscentrosescolares.Hastaelaño2007lasnormativassanitariasautonó-micasnoincluíanlacuestiónreligiosaentrelosmotivosquejustificabaneldiseñodemenúsalternativos.En2007,sinembargo,elMinisteriodeSanidadacordóconlasautonomíasunarevisióndelosmenúsparaelfomentodehábitossaludables.Enesteacuerdoseponíademanifiesto la importanciade losmenúsadaptadosparalaspersonasconproblemasdesaludodeintoleranciaalimenticia,perotam-biénsuadaptaciónpormotivosreligiosos.

Aunque los centros escolares son los establecimientos públicos que en mayormedidaestánhaciendoesfuerzosporgarantizarunaalimentaciónadecuadaalasprescripcionesreligiosas,lociertoesqueestacuestión,nosolocontinúaestandopresenteentre lasprincipalesdemandasdelcolectivomusulmán,sinoquecada



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vezestácobrandomásfuerza.Lademanda,canalizadaatravésdelascomunida-deslocalesmusulmanas,sebasaenunamejoradecuacióndelosmenús.Reivin-dicanquelaadecuacióndelasdietasnoselimiteasustituiralimentosprohibidosenel islamporotrosalimentos–lasdietasescolaressuelenlimitar laadaptacióndelosmenúsescolaresdirigidasaalumnosmusulmanesalasustitucióndelcerdoporotrosalimentososuretiradadelplato–,sinoqueademássetengaencuentalatotalidaddesustanciaseingredientesutilizadosylaadecuacióndelosprocesosdeelaboraciónyalmacenamiento.

Ladesconfianzaentrelasfamiliasmusulmanasanteestacuestiónprovocaenoca-sioneslaproliferaciónderespuestasalternativasquepasanporfomentarlaretira-dadelosniñosyniñasdeloscomedoresescolares.Conellosepodríanperderlosbeneficios que espacios de socialización de primer orden como éstos tienen decaraalacohesiónsocial.

¿Cómo adecuar los menús escolares?

Enestecasolarespuestatampocopuedeserúnica,sinoquedependerátantodelperfildelalumnadocomodelcaminoyarecorridoenesteterrenoporlasGobiernosLocalescomoresponsablesdelaprestacióndelserviciodeloscomedoresescolares.

En términos generales, se recomienda:

• Implementarprocedimientosquepermitanconoceryatenderlases-pecificidadesalimenticiaspormotivosreligiososdelalumnado.

• Exigirelsuministrodemenúsalternativosadecuadosalospreceptosreligiosos–siemprequeexistademanda–comorequisitoparalaad-judicacióndelserviciodecomedorescolar.

• Diseñare implementarprocedimientos informativosdirigidosa lasfamiliasquepermitansuperarposiblessituacionesdeinseguridadydesconfianza.


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Resumen• Las Gobiernos Locales se enfrentan a la necesidad de ofrecer res-

puestasadecuadasyproporcionadasespecialmenteendosámbitos:lagarantíadelsuministrodecarnesacrificadadeacuerdoalasleyesislámicayjudía,ylaadecuacióndelosmenúsenloscentrosdocen-tespúblicosyprivadosconcertados.

• LacelebraciónanualdelaFiestadelCorderoexige,enocasiones,lapuestaenmarchadedispositivosespeciales.Lassolucionessupra-municipalespuedenserenmuchoscasoslamejoropción.

Seguridad ciudadana

Aunquelafeseprofesadeacuerdoconcreenciasindividuales,todaslasconfesionescontemplan laposibilidaddevivirladeformacompartidaconotroscreyentes.Comocualquierotrohechosocialdeestascaracte-rísticas,ladimensióncomunitariadelejerciciodelascreenciastieneuna

clararepercusiónenlavidasocialdelascomunidadeslocales,tantodesdeelpuntodevistadelagarantíadelejerciciodelosderechosfundamentalescomodesdelaperspectivadelaseguridadciudadana,quecualquierpersonaqueejerzarespon-sabilidadespúblicasdebetenerencuenta.

ElpapelquejueganlosServiciosPúblicosdePolicía(ydeformaespeciallasPolicíasLocales),esclaveparafacilitar,porunlado,quelaciudadaníaejerzali-brementesuderechoalalibertadreligiosaydeconcienciay,porotro,paraga-rantizarlaseguridadciudadanayelnormaldesarrollodelaconvivencia.Todoello,conformealosprincipiosconstitucionalesyalmarcojurídicovigente.

Quelosactosreligiososserealicendeacuerdoconestaspremisasgarantizalaigualdaddetratoyelrespetoalaslibertadesfundamentalesdelasperso-nascreyentes,losderechosdelrestodelaciudadanía,ymejoralacohesiónsocialylanormalizacióndeladiversidadreligiosaenlaComunidadLocal.



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Esto,quepareceobvioparalasactividadesdeloscreyentescatólicos,noloresultatantoparaelrestodelasconfesiones,puescondemasiadafrecuenciaseproducendecisionesarbitrarias,desproporcionadas,onojustificadas,querefuerzanloseste-reotiposydificultanlaconvivenciaciudadana.

Como en cualquier otra actividad privada que tenga o pudiera tener una re-percusión pública, los responsables municipales deben actuar de la forma que corresponda, a través de su Servicio de Policía Local, siempre que las ce-lebraciones religiosas sean de carácter masivo o a requerimiento de los colec-tivos organizadores (y en colaboración con ellos).

Además, en numerosas ocasiones las comunidades religiosas necesitan accederaluso de la vía públicaparacelebrarsusactividades.Estopuededeberseamu-chascausas,entreotras:queseanactos religiosos relevantes (loquepresuponeunagranafluenciadepersonasquenopuedenreunirseenel lugarhabitualdecelebración),laspropiascaracterísticasdelacto(querequieramovilidad,porejem-plo),porvoluntaddelacomunidaddedaraconocersusactividadesalrestodelaciudadanía,etc.

En este punto resulta necesario recalcar que, de acuerdo con la Ley Orgánica9/1983,de15dejulio,reguladoradelderechodereunión,noesnecesarioob-tenerautorizacióngubernativapararealizaractividadesdeestascaracterísticas,aunque sí «se exige comunicación previa a la autoridad» –la Delegación del Go-biernoenestecaso–,«que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes». LaLeyrecogelascaracterísticasylosplazosquedebeteneresacomunicación41ylanecesidaddequelaprohibición,encasodequeseprodujeraporpartedelaautoridadgu-bernativa,seadoptedeformamotivada42,deacuerdoalossupuestosrecogidosenlapropiaLey.

Porsuparte,«La autoridad gubernativa notificará al Ayuntamiento afectado los datos contenidos en el escrito de comunicación, excepto cuando se trate de una convocatoria urgente de las previstas en el párrafo segundo del artículo anterior, a fin de que éste informe en un plazo de veinticuatro horas sobre las circunstancias del recorrido pro-puesto. En caso de no recibirse el informe en dicho plazo, el mismo se entenderá favo-rable. El informe se referirá a causas objetivas tales como el estado de los lugares donde pretenda realizarse, la concurrencia con otros actos, las condiciones de seguridad de los lugares con arreglo a la normativa vigente y otras análogas de índole técnico. En todo caso, el informe no tendrá carácter vinculante y deberá ser motivado»(Art.9.2delaLeyOrgánica9/1983).

41. Artículos9y8,respectivamente,delaLeyOrgánica9/1983.42. Art.10delaLeyOrgánica9/1983.


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Es decir, los derechos de reunión y manifestación no están someti-dos a autorización, y el interés público no permite adoptar cualquier decisión: la mera restricción (posible) de la libertad de circulación deotrosciudadanosnoesmotivosuficienteporsíparalaprohibicióntotal.Sedebenponderarlascircunstanciasconcretasy,entodocaso,espre-cisosuperarel testdeproporcionalidad (menor restricciónposibledelderechodereuniónyde libertadreligiosa)antesdeadoptarcualquierdecisiónque,repetimos,deberáestarbienmotivada.

Portodoello,seríarecomendablequeseincluyeseentrelasactividadesdeformacióneinformación,dirigidastantoaprivadoscomoagestorespúblicos,eldiseñodemetodologíasdeelaboracióndeinformeslocalesbasadasenlistaspreviasdecomprobación(checklists).Lalógicadeestaslistas, utilizadas ya en otros ámbitos de intervención pública (elabora-cióndenormas),podríaemplearseparaprotocolizarelanálisisporme-norizadodelascircunstanciasdecadacaso43.

Estambiénhabitualquelascomunidadesreligiosassolicitenalosayuntamientoseluso de espacios de titularidad municipal,comopolideportivos,centroscul-turales,etc.Paraevitararbitrariedadesysituacionesdiscriminatorias,resultamuyconvenientequelascorporacionesmunicipalesregulenelusodedichosespaciosgarantizando la igualdad de trato de todas las entidades que lo soliciten, inclu-yendoalasconfesionesreligiosas,tantoenlasfacilidadesycondicionesdeaccesocomo en las obligaciones derivadas de su utilización. Esta cuestión se abordarádeformamásextensaenelapartadocorrespondientedelcapítuloParticipación Ciudadana.

Encualquiercaso,lasmedidasdeseguridadquetienequegarantizarelGobiernolocalenestassituaciones,deberíanserlasmismasquelases-tablecidasenlosprotocolosparaactosdesimilarescaracterísticas,inde-pendientementedecuálfuesesunaturaleza.

Porotraparte,lassituaciones de conflictosonalgoconloquehabráquecontarcuandosegestionaladiversidad.Estassituacioneshayqueprevenirlasenlamedi-dadeloposibleysabertratarlascuandosurjan.

43. LaOCDEhaelaboradounmodeloconocidoenelámbitodelaevaluaciónex antenormativaque,conlasdebidasadaptaciones,podríadesplegarseenelcampoqueahoranosocupa.nosrefe-rimosalCuestionario de referencia de la OCDE para el proceso de elaboración de normas, de 1995,http://www.oecd.org/dataoecd/20/10/35220214.pdf.



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Todosaquellosconflictosquetengancomocausa,motivaciónoguardenalgúntipoderelaciónconcuestionesreligiosas,debenabordarse(cuan-doelcasoasílorequiera)porlosServiciosdePolicíaLocal,conformealosprincipiosdeactuaciónquerigensufuncionamiento:adecuaciónalordenamientojurídico,impedirprácticasabusivas,arbitrariasodiscrimi-natorias,daruntratocorrectoalaciudadanía,actuarcondiligencia,etc.44

Entreellas, lasquesehanproducidoenalgunasocasionesson,porejemplo, losdañosalosespaciosdecultoylasagresionesalaspersonascreyentes.Laimagensocialdelodiferente–enocasionesllenadeprejuiciosyestereotipos–,hacequesecanalicelaagresividadylainsatisfacciónsocialenestadirección,yquesepro-duzcanhechosqueatentancontralosbienes,laintegridadfísicaylosderechosdelaspersonas.

Enestoscasos,losServiciosdePolicíaLocal,comoelrestodelasFuer-zasyCuerposdeSeguridad,encumplimientodesufunciónconstitu-cional, deben garantizar el libre ejercicio de los derechos fundamen-talesylaintegridadyseguridaddepersonasylugaresdeculto.Enlossupuestos de infracción penal o administrativa, deberán identificar asus supuestos autores y tramitar las correspondientes denuncias a laAutoridadqueencadacasocorresponda.Asimismo,enelcasodelosdelitosdenominados«deodio»odiscriminatorios,deberánponeres-pecialcuidadoenrecogerlostestimoniosy/opruebasquefacilitenalaAutoridadJudicialadoptarlasdecisionesqueprocedanconformealoestablecidoenelCódigoPenal.

Otrasituacióndeconflicto,porejemplo,puedeserlarecepcióndequejasderivadasdelacelebracióndeactosreligiosos.Laprecariedaddealgunoslocalesdedicadosalcultohaceque,enocasiones,esténinsuficientementeinsonorizados,loquepro-vocalasquejasdelvecindario.Ignorarestassituacionesnoresuelveelproblema,sinoquepuedellegaraagudizarlo,yexigiralascomunidadesreligiosasrequisitosimposiblesdecumplirhacequelosproblemassetrasladendeunlugaraotro.Poresasrazones,habráquebuscarsolucionesquecumplanconlalegalidad,queseanajustadasyproporcionadasyquegaranticenlosderechosdetodaslaspersonasimplicadas(creyentes,vecindario…).Los/asagentesdelaPolicíaLocalactúanennumerosasocasionesejerciendounafuncióndeintermediación,alserreclamadosporalgunadelaspartes.Manejardeformapositivaestassituacionesyrealizarunalaboreducativaconlaspartesesamenudounafunciónquecontribuyeamejorar

44. YtodosaquellosrecogidosenlaLeyOrgánica2/1986,de13demarzo,deFuerzasyCuerposdeSeguridadyenlalegislaciónautonómicasobrePolicíasLocales.


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laconvivenciadelaComunidadLocal.Resultamuyimportante,portanto,quelaPolicíaLocalcuenteconlasherramientasnecesarias(formativas,degestión,etc.)parapodercumplirconeficaciaestecometido.

untercerejemplodeposiblessituacionesconflictivasconsisteenlacelebracióndemanifestacionesciudadanasencontradealgunaconfesión.Siestoscasossepro-ducen,loquerepresentaunimportanteriesgodefracturaenlaComunidadLocal,esnecesarioquelosGobiernosMunicipaleslosabordendesdelaópticadelmutuoentendimiento,lacohesiónsocialylaconvivencia,másalládelhechopuntual.

¿Cuáles son las cuestiones clave a las que habría que atender?• Conocer a las diferentes comunidades religiosas existentes en el muni-

cipio y mantener una relación cercana que permita conocer sus reque-rimientosyaccedera la informaciónnecesaria.Estopermitiríaanticiparposiblessituacionesnodeseadasygarantizarenmayorymejormedidaelderechoalejerciciodelalibertadreligiosa.Algunasexperienciasdesa-rrolladasendiversosmunicipios,comolacreacióndeForosInterculturalesdeSeguridadCiudadana,olacreacióndelafiguradeun/aresponsabledelaPolicíaLocalparalasrelacionesconlaSociedadDiversa,puedenayudarmuchoenestesentido.

• Cuandoseanecesario,aligualquesehaceconnormalidadconelcultoylascelebracionescatólicas,laPolicíaLocaldeberáregulareltráficorodadoparagarantizarsufluidezylaseguridadvial.Incluso,cuandoresulteposi-ble,resultarámuyconvenientepreverlugaresprovisionalesdeestaciona-mientoparaunnúmeroelevadodevehículos.

• Enelcasodelacelebracióndeactosmultitudinarios,oapeticióndelascomunidadesreligiosas,laPolicíaLocalcontribuiráa:

– Garantizar la seguridad física de las personas que acudan al culto oactividadadesarrollar,especialmentedeaquellasconparticularesdi-ficultadesonecesidades:niños/as,personasmayoresocondiscapaci-dad,etc.

– Facilitar los accesos de forma ordenada y segura, previendo puntoscríticosdeacuerdocon lascaracterísticasdel lugarenelquevayaacelebrarse.

• LaPolicíaLocalabordarálassituacionesdeconflictogarantizandolosde-rechosdelaspartesylaintegridadyseguridaddelaspersonasylugares



108

de culto. En general, para facilitar un correcto abordaje de este tipo desituaciones,entendemosqueseríaconveniente:

– Conoceralascomunidadesreligiosasymantenerunarelacióninstitu-cionalconellas,formarseycomprendercómofuncionaladiversidad,cuáles son sus potencialidades y cuáles sus principales dificultades,parapoderrealizarunanálisismásajustadodequépuedeestarpa-sandoycuáleslamejormaneraderesolverlo.

– Contar con agentes sociales especializados en cuestiones relaciona-dasconladiversidadolaresolucióndeconflictos,personasrelevantesdelascomunidadesreligiosasomediadores,enloscasosenlosqueseannecesarios.

– Conocertécnicasbásicasderesolucióndeconflictosydebúsquedadesolucionessatisfactoriasparaambaspartes.

¿Qué propuestas generales podrían desarrollarse para mejorar la gestión de la diversidad religiosa desde el ámbito de la seguridad ciudadana?Independientementedelasactuacionespuntualesquetenganquedesarrollarseenlagestióncotidianadeladiversidad,deberíanimpulsarseiniciativasque,sinsermuycostosas,mejoraríanamedioplazoelabordajedeestascuestiones.Enconcre-tonosreferimos,entreotras,a:

• IncluirenlaformacióndelaPolicíaLocal(tantoenlaformaciónbásicadelos/asaspirantescomoenlaactualizaciónprofesional)formación espe-cíficaendiversidadreligiosa,gestióndeladiversidadengeneralyresolu-cióndeconflictos.

• Elaboración de protocolos de no discriminación en la actuación poli-cial –incluyendo los casos de odio o discriminación instigados por mo-tivosreligiosos–,asícomoprocedimientospolicialesrelacionadosconladiversidad religiosa (criterios para identificaciones o cacheos, presenciainjustificada en los lugares de culto, atender a problemas de seguridadespecíficosdelascomunidadesreligiosas,etc.).

• Establecimientodeespacios de diálogoycomunicaciónconlascomuni-dadesreligiosasyparticipacióndelasmismasenlosplanescomunitariosydeciudadincluyendolascuestionesrelacionadasconlaseguridadciu-dadana,laconvivenciaylagobernanzadelosmunicipios.EstopermitirámejorarelconocimientodelascomunidadesporpartedelaPolicíaLocalydeesteServicioPúblicoporpartedelascomunidades,asícomoinfor-marsobretemasconcretosdeseguridadyprevención.


S E R V I C I O S

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Resumen• ElpapelquejueganlosServiciosPúblicosdePolicía(ydeformaes-

pecial las Policías Locales), es clave para facilitar que la ciudadaníaejerza librementesuderechoa la libertadreligiosagarantizandolaseguridadciudadana.

• Losresponsablesmunicipalesdebenactuardelaformaquecorres-pondaatravésdesuServiciodePolicíaLocal:

– Siemprequelascelebracionesreligiosasseandecaráctermasivooarequerimientodeloscolectivosorganizadores(yencolabo-raciónconellos).

– Ensituacionesdeconflictoqueguardenrelaciónconelejerciciodelalibertadreligiosa.

– Cuando las comunidades religiosas demanden su intervenciónparaotrotipodecircunstancias.



110

Participación ciudadana


P A R T I C I P A C I Ó N C I U D A D A N A

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• Reconocimiento institucional de las entidades religiosas 113 • Acceso de las

entidades religiosas a recursos públicos 115 • Participación de las entidades

religiosas en redes de recursos municipales 117 • Presencia de entidades

religiosas en plataformas de participación ciudadana 118 •



112


La participación constituye un derecho fundamental y corresponde a lospoderespúblicosfacilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Corresponde también a los poderespúblicoslacreacióndeespaciosdeparticipacióninstitucionalenlosque

losrepresentantesdeloscolectivosdelasociedadcivilformalylegalmenteconsti-tuidostengancapacidadconsultivaycapacidaddeinfluirenlatomadedecisionespolíticas.Elfomentodelaparticipaciónciudadanasuponeunaformadejusticiasocialporquefavorecelaigualdaddetodaslaspersonas.

Lasentidadesasociativas–aquellosconjuntosdepersonasconobjetivoscomunesquelibrementehayandecididoagruparseformalylegalmenteparaactuardemaneracolectiva–sonactoresdeparticipaciónciudada-na, y dentro de estos, las entidades religiosas se constituyen como unactormásdelasociedadcivilconderechodeparticipaciónenelhechopúblico.Estederechoestácontempladoenlajurisprudenciaespañolayresultaunamedidaefectivadeintegraciónycohesiónsocial.

Sinembargo,comohemosidoviendoalolargodeesteManual,numerososfacto-resconcretosvieneninfluyendodemaneranegativaenelprocesodenormaliza-cióndeladiversidadreligiosaenlavidadelosmunicipios:debilidaddelasentida-des,ostracismo,desconocimientodevíasderelaciónconelmunicipio,carenciadetalesvías,faltaderelacióninstitucionalizadaentreelmunicipioyestasentidades,faltadeinterlocución(porinexistenteonoarticulada,opordébil,esporádicaoin-apropiada),vehiculizacióndemuchostemasatravésdelaproblemáticageneradaporelfenómenodelainmigración(loquehacequesufrasuspropiosvaivenesydebatespartidistasnosiempreoportunosyconvenientes,inclusoconrespectoalapropiainmigración),etc.

Conlaexpresión«procesodenormalización»nosqueremosreferir,noalfomentodelahomogeneizaciónodelcontroldelasentidadesreligiosas,sinoalaaplicaciónalasentidadesreligiosasdelasnormasqueseaplicanformalmentealasdemásentidades ciudadanas. El proceso de normalización, entendido de esta manera,pretendeconseguirunamejorgestióndelhechoreligiosoatravésdelaincorpo-ración/inclusióndelapluralidadreligiosaenlacotidianidaddelosmunicipiosencuantoentidadesque,ademásdesulaborreligiosa,desarrollanprocesoseduca-tivos,culturales,socialesodeportivos,quepuedentrabajarenprodelacohesiónsocialyencontradelaexclusión.



113

Reconocimiento institucional de las entidades religiosas

EnlamayoríadenuestrosmedianosygrandesmunicipioselRegistroMu-nicipal de Asociaciones y Entidades Ciudadanas (la denominación varíasegúnloscasos),eselinstrumentopensadoparaconoceryvincular,concaráctergeneral,larealidad«asociativa»eneltérminomunicipal.Delains-

cripciónenelmismosehacendependerbuenapartedelosdiferentesaspectosenquepuedellegaraconcretarseelvínculoconelmunicipioy,porende,conlaciu-dad:accesoasubvencionesyayudaspúblicas,accesoaórganosdeparticipaciónmunicipal,cesióndelocalesmunicipales,etc.

¿Qué hay que tener en cuenta en el caso de las entidades religiosas? Recordemos:

• ElRegistrodeEntidadesReligiosasesunregistroúnicoentodaEspañayelquepermiteaccederalrégimenespecialprevistoenlaLeyOrgánicadeLibertadreligiosa.SeubicaenlaSubdirecciónGeneraldeRelacionesconlasConfesionesdelMinisteriodeJusticia.

• ConlainscripciónenelRegistrodeEntidadesReligiosaslaentidadcorres-pondienteadquierepersonalidadjurídicacivil.Estainscripción,portanto,essuficienteparagozardeplenacapacidaddeobraryaccederencondi-cionesdeigualdadconotrasentidadesalosbeneficiosoaccionesquelasAdministracionesPúblicasprovean.

Sielmunicipiorequierelaconstanciadesuexistenciayplenacapacidadjurídica,seríasuficienteanotarenelRegistromunicipal laacreditacióndeinscripcióndelaentidadenelRegistrodeEntidadesReligiosas.ConelloseconsiguenosóloreconocerlaeficaciadelainscripciónenelRe-gistrodeEntidadesReligiosassinoquelacomunidadreligiosaseareco-nocidacomotalenlasaccionesquedesarrollaenelmunicipio.

Enlapráctica,analizadocómoseregulanlosRegistrosmunicipalesenungrannú-merodeAyuntamientos,constatamosaspectosinteresantesqueapuntanposiblessoluciones,aunquenosiempreseponganenpráctica.HayOrdenanzasquejuntoalaexigenciadelrequisitodelacitadainscripción,prevénlaexcepción,«salvoque



114

concurracausalegalqueimposibilitedichainscripción(…)»;obien,seestimasu-ficienteconlainscripciónendichoRegistromunicipaldela«delegación o centro-sede dentro del término municipal».

Ambas soluciones pueden ser válidas y, sobre todo, coherentes con la finalidadquelapropianormapersigue,quenoesotraqueconocertodaslasentidadesocolectivosqueactúanenelmunicipioypromoverlaparticipaciónciudadanaensumásampliosentido.Sugeneralización,inclusiónenaquellasordenanzasquenolascontenganysugeneralaplicaciónalcasodelasentidadesreligiosas,resolveríademaneraadecuadaestaproblemática.

¿Las entidades religiosas están obligadas a constituirse como entidades asociativas de diferente naturaleza para concurrir a la acción municipal?AmenudolasAdministracioneslocalesexigenalasentidadesreligiosaslainscripciónensuspropiosregistroscomoasociacionesdeotranaturaleza(asociacionescultura-les,degénero,deportivas,juveniles,deacciónsocial…)paravehiculizareltrámitedecuestionesconcretasconrespectoalentemunicipal.Estacuestión,ademásdegene-rarunaenormecomplicaciónjurídico-formalparalarelaciónconelAyuntamiento,desfiguralapropianaturalezayconsideracióndelasentidadesreligiosas.

no existen razones derivadas del principio de laicidad que impidan aunacomunidadreligiosaconcurriralaacciónmunicipalenlasmismascondiciones que el resto de entidades sin que tenga que cambiar ne-cesariamentesunaturalezaparaello.Otracosaseráquelaentidad,porsuorganizaciónoestructura,crearaunaentidadasociativaadhocpararealizardeterminadasaccionessociales,educativas,culturalesoasisten-ciales.Lodefinitivonoeslanaturalezareligiosadelsujetosinolaacciónsocial,educativaoasistencialquerealizayenlaquetieneinteréslaad-ministraciónrespectiva.

Presencia de las entidades religiosas en actos públicos municipalesunadelasformasmásefectivasdeconseguirlanormalizacióndelapresenciadeladiversidadreligiosaseconsigueconelrefuerzodelosvínculosentrelasentida-desreligiosasylosrepresentantespúblicos,procurandounaintegracióntantodelaconfesiónmayoritariacomodelasminoríasenlosespaciosoficialesqueporsunaturalezauobjetolorequieranolorecomienden.



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Enunpaísdetradicióncatólica,enelqueduranteunlargoperíododetiempoelpoderpolíticoyelpoderreligiosohanestadounidosenelespaciopúblico,lapresenciaderepresentantesdelaconfesióncatólicaenlosactospúblicosofi-cialeshasidounaconstante.noeselcasodelrestodeconfesionesreligiosas.

Lainvitaciónderepresentantesdeconfesionesyentidadesreligiosasnocatólicasalladodelasentidadescatólicasalosactospúblicosmunicipa-les,puedeserunaefectivafórmuladereconocimientoynormalizacióndelpluralismoreligiosoy,porende,derefuerzodelacohesiónsocial.

Habrá que tener en cuenta que la regulación de la presencia de representantesdeconfesionesycomunidadesreligiosasenactospúblicosmunicipalespuedeim-plicar la incorporación de nuevas directrices en los Reglamentos de Protocolo yCeremonial.

Acceso de las entidades religiosas a recursos públicos

Lasentidades religiosaspertenecientesaconfesionesminoritariasexperi-mentandificultadesalahoradeaccederasubvencionesyotrostiposderecursospúblicoscomoelaccesoaprogramasdeformaciónolacesióndeespaciosparaeldesarrollodeactividadessociales,educativasoculturales,

porqueel tratamientoquesedaaestasentidadesvienedeterminado/condicio-nadoporsunaturalezareligiosa.Estemododeactuaciónfomentalacreacióndeestructurasasociativasadhocporpartedelasentidadesreligiosasparapoderac-cederalosrecursospúblicos.Elresultadonoessólo,comodecíamos,unamayorcomplicaciónjurídico-formalensurelaciónconelAyuntamiento,sinolainvisibili-daddelrelevantepapelqueenmuchasocasionesestánjugandolascomunidadesreligiosasenlavidasocial,educativayculturaldenuestrosmunicipios.



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Lasentidadesreligiosasnonecesitancambiarsunaturalezaparaparti-ciparactivamenteenlavidasocialycomunitariadelosmunicipios.Lodefinitivonoeslanaturalezareligiosadelsujetosinolaacciónquereali-zayenlaquetieneinteréslaAdministraciónrespectiva.LasAdministra-cionesPúblicasnovulneranelprincipiodeseparaciónentreelEstadoylaIglesiaporquenosefinancianactividadesreligiosas,sinoactividadessociales,educativas,culturalesetc.,realizadasporunaentidadreligiosacomopodríaserunaasociacióncivil,unaOnGounafundación.

Si una entidad religiosa presenta un proyecto de atención a mayores, drogode-pendientes,adolescentesocualquierotroobjetodeunaconvocatoriapública,nonecesitacrearunaentidaddistintaparapoderconcursarenlamedidaqueestasactividadesformenpartedesusfinesestatutarios.Esevidentequeunaentidadre-ligiosapuedecrearasociacionesdestinadasafinesespecíficosdenaturalezasocial,educativa,culturaloasistencial,peronoescondiciónimprescindiblesobretodocuandosetratadecomunidadesreligiosaspequeñasylocalizadas,enlasqueloseproduceesunaduplicacióndesupersonalidad.

Las Administraciones Públicas no pueden dar un tratamiento diferen-ciadonegativobasándoseen lasconvicciones ideológicaso religiosas,siempreycuandolaentidadquesepresentaalaconvocatoriapúblicacumplacontodos los requisitos formalespara laconsecucióndelpro-yectoconelquesepresentaadichaconvocatoria.Silaentidaddisponedelosmediosadecuadosynecesariosparalaconsecucióndelafinalidaddelconcursopúblicoalquesepresenta,nopodráncrearsedisposicioneslegalesoreglamentariasqueocasionenunadesventajaaungrupoconmotivodesunaturalezareligiosa.

Laincorporacióndeloscambiosycriteriosnecesariosparaquetodaslasentidadesasociativas,independientementedesuperfil,tenganlasmismasposibilidadesdeaccederarecursosyconcursospúblicospermitealasGobiernosLocalessuperarlostestdearbitrariedad,igualdadyproporcionalidad,ygarantizaelprincipiocons-titucionaldecooperaciónconlasconfesiones.Además,sefacilitalavisibilizacióndelaacciónsocial,cultural,educativa,etc.quedesarrollanlasentidadesreligiosasfavoreciendosunormalizaciónenelmunicipioysuparticipaciónenredesdere-cursosmunicipalesyenplataformasdeparticipaciónciudadana.



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Participación de las entidades religiosas en redes de recursos municipales

Sonmuchaslasentidadesreligiosasdelasdiferentesconfesionesquereali-zanlaboressocialesbásicas:distribucióndealimentos,asesoramientojurí-dico,apoyoenlabúsquedadeempleo,etc.Enelámbitoculturalyeducati-vodestacaelpapelquejueganlasentidadesreligiosaseneldesarrollode

programasdealfabetización,educacióndeadultos,enseñanzadeidiomas,talleresformativos,etc.

La labor social, cultural y educativa desarrollada por las entidades religiosas tie-neenmuchoscasoscomodestinatarioprincipal,yprácticamenteexclusivo,alosmiembrosdelapropiacomunidad.Sinembargo,cadavezsonmáslasentidadesreligiosasdelasdiferentesconfesionesconvocacióndeparticiparenredesmuni-cipalesderecursos,especialmenteenelterrenodelosocial.Enestecaso,lacoor-dinaciónconotrasentidadesresultaclaveparaeldesarrollodeestrategiasmuni-cipalesintegrales.Sinestacoordinación,existeunelevadoriesgodesolapamientodedeterminadotipodeintervencionesylaescasezoausenciadeotrosrecursos.

Elreconocimientodelalaborsocial,educativayculturaldelasentidadesreligiosasysuparticipaciónenlasredesderecursosmunicipalespermite:

• Disponerdeunmapaderecursosmáscompletoyeficazqueredundaráenlacalidaddelaintervenciónsocialrealizadaennuestrosmunicipios.

• Contribuiralavisibilizaciónynormalizacióndelpluralismoreligioso.



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Presencia de entidades religiosas en plataformas de participación ciudadana

Existeunatendenciaaconsiderarqueelespacionaturaldeparticipacióndelas entidades religiosas son exclusivamente los Foros Interreligiosos. Sinduda,eldiálogoentrelasdiferentesconfesionesreligiosaspresentesenunterritorioresultapositivodecaraalaconvivenciaylacohesiónsocial.Pero

elfomentodesdelasAdministracionesPúblicasdeestosforoscomoúnicaplata-formaposibleparalasentidadesreligiosasexcluyelaparticipacióndelasmismasenelhechopúblico.

También es habitual la incorporación de las entidades religiosas en espacios dediálogorelacionadosconcolectivos inmigrantesy/oenespaciosdestinadosa lapromocióndeiniciativasinterculturalespromovidasporlosAyuntamientos.Este,evidentemente,tampocodeberíaserelespacioexclusivodeparticipaciónciuda-danaprevistoparalasentidadesoconfesionesreligiosas.Estonoquieredecirqueunaentidadreligiosanopuedaparticiparenestetipodeforos.Suparticipaciónserápertinentecuandoasílodecidalapropiaentidadyespecialmenteenaquelloscasosenlosquelaentidadencuestióndesarrollaactividadessocialesoculturalesdirigidasacolectivosinmigrantesy/oalfomentodelainterculturalidad.

Lasentidades religiosas,encuantoentidadesciudadanasdeberíansercontempladasenlosplanesestratégicosdeparticipacióndelosmuni-cipiosenlosmismostérminosqueelrestodeentidadespresentesenelterritorio.

Si se fomenta la participación de las entidades religiosas en los órga-nosdecarácterconsultivo(consejosdelaciudad,consejosterritoriales,sectoriales,deequipamiento,comisionesespecíficas…),asícomoenelrestodeplataformasdeparticipaciónciudadanadelosmunicipios,esta-mosabriendounavíadediálogoyconocimientodelarealidadlocalquepodráfuncionarenocasionescomoherramientadegestióndelapropiadiversidadreligiosa.

Losforosinterreligiosospuedenserunrecursoútilparacanalizarlain-terlocucióneimpulsarlaparticipacióndelasentidadesreligiosasenlavidamunicipal.



119

Laparticipacióndelasentidadesenespaciosdeparticipaciónciudadanafavoreceeldesarrollodecanalesinstitucionalesdeinterlocuciónentrelasconfesionesreli-giosaspresentesenelterritorioylasAdministracionesPúblicas.Estehechofavo-recelacanalizacióndedemandasylagestiónpúblicadelhechoreligioso.Porotraparte,permiteanticiparnosapotencialesconflictoscomo,porejemplo,lacontes-taciónvecinalantelaaperturadeunnuevolugardeculto.

noolvidemosquelosforosdeparticipaciónciudadanasonespaciosconstructivosdefomentodeladiversidadylacohesiónsocial;tampocoquesonherramientasdereconocimientodelasorganizacionesydesuspotencialesaportacionesalbiencolectivo.

Resumen• Lasentidadesreligiosasseconstituyencomounactormásdelaso-

ciedadcivilconderechodeparticipaciónenelhechopúblico.

• noexistenecesidaddequelasentidadesreligiosasinscritasenelRe-gistro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia reiteren suinscripciónen los registrosmunicipales.Sielmunicipio requiere laconstanciadesuexistenciayplenacapacidadjurídicaesrecomen-dablequesearbitrenfórmulasquepermitanacreditarlainscripción.

• noexistenrazonesderivadasdelprincipiodelaicidadqueimpidanaunacomunidadreligiosaconcurriralaacciónmunicipalenlasmis-mascondicionesqueelrestodeentidades.



120



121

Anexo

• Organismos de referencia en el ámbito de la gestión pública

de la diversidad religiosa en España 122 •



122

Anexo

Organismos de referencia en el ámbito de la gestión pública de la diversidad religiosa en España

¿En qué instituciones públicas se pueden apoyar los gobiernos locales para de-sarrollar una gestión eficaz del pluralismo religioso?

Municipios

Federación Española de Municipios y ProvinciasSubdireccionesdeCoordinaciónCiudadanayCohesiónyConvivenciaSocialdelaFEMPDirección:C/nuncio8Teléfono:913643700Fax:913655482E-mail:[email protected]:www.femp.es

Comunidades Autónomas

Direcció General d’Afers Religiosos, Generalitat de CataluñaDirección:ViaLaietana14,1r08003BarcelonaTeléfono:935676861Fax:935676868E-mail:[email protected]:www.gencat.cat/governacio/afersreligiosos


A N E X O S

123

Ámbito estatal

Fundación Pluralismo y ConvivenciaDirección:PaseoPintorRosales44,6ºIzquierda28008MadridTeléfono:911858944Fax:911858955E-mail:[email protected]:www.pluralismoyconvivencia.es

Subdirección General de Relaciones con las Confesiones Religiosas, Ministe-rio de JusticiaDirección:CalleLosMadrazo2828014MadridTeléfono:911121715Fax:911120404E-mail:[email protected]:http://www2.mjusticia.es/cs/Satellite/es/1215197982464/Estructura_P/1215198297241/Detalle.html





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manual para la gestión municipal de la diversidad religiosa · planificación y anticipación ......

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