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D E R E C H O E N S O C I E D AD , N º 5 . J u l i o d e l 2 0 1 3

Revista electrónica de la Facultad de Derecho, ULACIT – Costa Rica

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Los principios del presupuesto público

Dr. Ricardo Madrigal1

Resumen

Pese a la brevedad de este artículo, es de carácter ambicioso, pues busca resumir una serie de

aspectos básicos referentes a los principios en materia presupuestaria, que incluyen lo

relacionado con el tema financiero de la Administración y su presupuesto, la clasificación e

importancia de estas normas rectoras y sus consideraciones en concreto. Naturalmente, en el

caso del principio de legalidad, se considerará su relación con otros principios, especialmente el

contenido necesario y la fuerza restrictiva. De manera ulterior, se analizará lo referente a los

principios sustanciales, entre los cuales se ubica el principio de equilibrio, anualidad y la

prohibición de cubrir gastos corrientes con ingreso de capital. Posteriormente, se reflexionará

sobre los principios formales, entre los cuales se ubican los principios de unidad, universalidad,

no afectación de recursos, especificación y exactitud, y especialidad. Por último, se analizarán

los principios residuales, entre los cuales se ubican los de caja unida, fuerza restrictiva,

publicidad, claridad y uniformidad, precedencia, equidad y control del gasto, y gestión

financiera como programación. No está de más recordar que cada uno de esos temas es

suficientemente amplio como para una tesis de grado, por lo que no se pretende un

agotamiento temático, pero al menos sí permite tener una ubicación general de los diferentes

institutos, sin perjuicio de abrir el tema a discusión, máxime ante la carencia de uniformidad

jurisprudencial, legal y doctrinaria. Sobre este último aspecto, hemos procurado incluir la

mayor cantidad de principios, salvo situaciones debidamente justificadas. Palabras clave:

Derecho financiero, presupuesto, principios presupuestarios, principio de legalidad financiera,

principio de contenido necesario y fuerza restrictiva, principio de equilibrio, principio de

1Doctor en Derecho Constitucional, Juez en el Tribunal Contencioso Administrativo y profesor en ULACIT. Además, es miembro del consejo editorial de esta Revista.



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anualidad, prohibición de financiarse gastos corrientes con ingresos de capital, principio de

unidad, principio de universalidad, principio de no afectación de los recursos, principio de

especificación y exactitud, principio de especialidad, principio de caja única, principio de fuerza

restrictiva o especialidad, principio de publicidad, claridad y uniformidad, principio de

precedencia, principios de equidad y control del gasto, principios de gestión financiera y

programación.

Abstract

Despite the smallness of this article it presents an ambitious nature, summarizing a series of

basic legal principles concerning budget´s issues, related to financial matters and budget

management in the Government Administration, its classification and the importance of these

rectory regulations, as their specific considerations. Naturally, in case of the legality principle or

rule of law, we will consider their relationship with other principles, as the necessary content

and coercive force. Furthermore, to be analize are the substantial´s principles, among which

stands the balance, annuity and ordinary expenses with income from capital. Considering later

on, the formal principles in which can be included these legal principles: unity, universality, not

affectation of resources, specification, accuracy and speciality. Finally, the residual principles to

be analyzed, are the ones such as unique account, restraining force, advertising, clarity and

uniformity, precedence, equity, control of financial expenses and management in which can be

included programming. Let´s remember that each of these topics is wide enough for a thesis,

thereby there´s no intention on a thematic exhaustion, but at least get a general location of the

various institutes, without prejudice of an opening discussion on those topics, especially given

the lack of jurisprudential uniformity and legal doctrine. On this last point, we have tried to

include as many principles, unless duly justified situations. Key words: Financial Law, Budget,

Budgetary Principles, Principle of Legality Financial Principle and content required restraining



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force, Principle of Balance, Annuity Principle, Prohibition of current expenditure financed by

capital inflows, Unit Principle, Principle of Universality , Principle of non-allocation of resources,

and accuracy specification principle, principle of specialty, single till principle, principle or

Specialty restraining force, Principle of Publicity, principle of clarity and uniformity, and

precedence, principles of equity and expenditure Control , principes of Financial Management

and Programming.

Introducción

El Estado requiere constantemente de recursos económicos para atender sus fines y las

necesidades de la población. En este sentido, en la disciplina económica se habla de que “las

necesidades son siempre ilimitadas, y los recursos siempre limitados”, y difícilmente puede

encontrarse un caso en que ello sea más cierto que en el del Estado. Si analizamos los

diferentes momentos históricos que determinan los ingresos de las finanzas públicas, es

incuestionable que en la antigüedad el monarca consideraba patrimonio propio el tesoro

público, de suerte que ambos patrimonios se consideraban una unidad. De esta manera,

dentro del ámbito territorial del soberano, todos los bienes de producción eran de su

propiedad, incluyendo las personas. Eso llevaba a la necesaria consecuencia de que se

establecían los tributos que deseaba y gastaba lo que él quería, sin control alguno y carente de

toda explicación, más que su voluntad y su prudencia. Los primeros antecedentes del derecho

presupuestario aparecen en Inglaterra con la Carta Magna de 1215 y las revoluciones de 1648 y

1688. Una de las características del primero de los documentos es pasar la definición de los

impuestos vigentes a las personas que debían cancelarlos, que para aquel momento era la

nobleza, quienes a su vez los cargaban a sus vasallos. Posteriormente, y de forma progresiva, el

derecho presupuestario fue incorporado a las constituciones, lo que se logró con el movimiento

constitucionalista alentado después del congreso internacional de Viena en 1815.

Como consecuencia de la existencia de un concepto más racional en el tema presupuestario,



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surgen de manera progresiva una serie de principios que rigen toda la materia, los cuales están

destinados a garantizar el sano manejo de los fondos públicos, así como la transparencia que

esta función debe reflejar. Estos principios provienen de los principios de la contabilidad y

economía, y responden a la necesidad de mantener el orden y uso racional de los dineros de la

Administración Pública. Su nacimiento se remonta al siglo XIX, cuando se formularon una serie

de reglas y principios relacionados con la elaboración y contenido del presupuesto, cuya

finalidad fue sentar las bases para que el Estado procediera de una forma metódica y ordenada,

los cuales han sido respetados como verdaderos dogmas financieros. Lo que sí resulta

incuestionable es su naturaleza meta-jurídica y su mero reconocimiento del ordenamiento.

Es por ello que los principios presupuestarios reflejan el uso de diversas técnicas de captación

de ingresos y de asignación de los gastos, y responden a la premisa básica de la economía de la

existencia de necesidades ilimitadas y recursos escasos. Tienen como sustrato la forma en que

determinada organización gubernamental se ha articulado y las teorías que se hubieren

adoptados en lo relativo a la administración financiera del Estado. Precisamente, la evolución

de los gastos públicos como consecuencia de las nuevas funciones del Estado Social de Derecho

ha repercutido en los caracteres y estructuras presupuestarias. Los principios preestablecidos

tienen estrecha relación unos con otros, y es por ello que se constituyen como reglas de

carácter general cuya observancia tiene como finalidad sentar las bases para que la

Administración Pública proceda de forma metódica y ordenada en las diferentes etapas del

presupuesto.

El tribunal constitucional ha seguido la línea de que el presupuesto no es solo un documento

jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio del cual se pretende organizar

económicamente a la Administración Central en un período determinado, lo que concuerda con

la posición predominante en la doctrina. En cuando a los principios propiamente dichos, en el



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caso de Costa Rica, si bien la misma Constitución Política y la antigua Ley de Administración

Financiera establecía una serie de conceptos básicos en la materia, no es sino hasta la actual

Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por qué no, la construcción

jurisprudencial generada a partir de esta, que se reconoce de manera más evidente la

existencia de ellos. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Vargas, s. f., p. 86 .)

ha reconocido cuando menos reglas básicas, a saber

Principio de equilibrio: Deviene del contenido del numeral 176 constitucional. Establece

que los gastos presupuestados no pueden exceder los ingresos probables.

Principio de universalidad: De igual forma se deriva del ordinal 176 de la Constitución

Política, y obliga a que todos los gastos e ingresos estén reflejados en el presupuesto de

forma explícita, puesto que el Parlamento debe tener pleno conocimiento de lo que

está aprobando.

Principio de unidad: Este principio se refiere básicamente a que sólo debe existir un

presupuesto, es decir, a una sola persona jurídica le corresponde un presupuesto.

Principio de legalidad presupuestaria: Se ve reflejado en los ordinales 176 y 180 de

nuestra Carta Magna, y consiste en que el presupuesto establece como autorización

limitativa, la legalidad de los gastos públicos, de tal suerte que la Administración puede

disponer de los fondos únicamente en la forma y medida contemplados en la

correspondiente norma presupuestaria (voto 2000-5500 de la Sala Constitucional).

Principio de especialidad: Consiste en que toda partida aprobada por el Parlamento

deberá expresar de forma clara el monto de esta, su fuente de financiamiento, su

destinatario y su destino.

Principio de anualidad: Según el 176 constitucional, el Presupuesto se emite por un año,

el cual va del primero de enero al treinta y uno de diciembre.



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Naturalmente, esa enunciación de principios lejos de cerrar el tema, lo pone sobre el tapete

para una construcción doctrinal más acabada. Este pequeño artículo pretende analizar los

diferentes principios que informan la materia tanto desde el plano jurisprudencial como

doctrinal, considerando tanto la realidad nacional como referencias al derecho comparado,

procurando ante todo exponer una situación más completa. Para cumplir con ese fin, se han

establecido cinco títulos de carácter general. No está de más indicar que el trabajo se aleja de

ser una construcción doctrinaria propia, para ubicarse en una síntesis de las posturas de los

diferentes autores que han establecido algunas líneas de relevancia sobre la materia. En cuanto

al método que se utilizará, este es descriptivo y compilador, sobre una base hermenéutica

cuantitativa, que pretende exponer los aspectos más relevantes de los tópicos en

consideración, pero sin llegar en ningún caso a un agotamiento temático de cada uno de los

aspectos en detalle considerados, en cuanto desbordan el tema que nos ocupa. Es necesario

recordar que estamos frente a un artículo científico, que tanto por temas de extensión como

por nivel investigativo, no puede llegar a esos alcances; y porque el fin pretendido es generar

un tema que permita una discusión sana a partir de él. Por lo tanto, su estilo inacabado no es

desidia del autor, sino que radica en el deseo de permitir una discusión que resulta necesaria,

en un ambiente jurídico que muchas veces olvida la importancia del diálogo socrático como

medio para generar mayores niveles de consenso.

Aspectos Generales

La materia presupuestaria es un elemento fundamental en el desarrollo del quehacer ordinario

de todo Estado. Por ello, su estudio debe enmarcarse dentro del Derecho Financiero,

entendiendo por tal el conjunto de normas reguladoras de la actividad financiera, incluyendo lo

referente a la recepción de los ingresos y ordenación de gastos para el cumplimiento de los

fines (Carrera, 1994, p. 30). Debe advertirse la distinción del Derecho Financiero de la Ciencia



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de la Hacienda, que es una ciencia económica que estudia el aspecto de la actividad financiera;

mientras que el primero es una ciencia jurídica. Es así como el Derecho Financiero se preceptúa

como el ordenamiento regulador de la Hacienda Pública, orgánicamente considerada y las

relaciones que dan lugar a la adquisición, conservación y empleo de los medios económicos de

la Administración (Carretero, 1968, p. 17).

Por su parte, el concepto de la hacienda pública ha sido analizado por la doctrina desde dos

puntos de vista: Desde el punto de vista orgánico: el subjetivo, que hace referencia al sujeto

titular de la actividad financiera, en este caso, a los órganos y entes custodios de fondos

públicos, que para el caso nacional se encuentran establecidos en el artículo primero de la Ley

de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. El objetivo que comprende los derechos

y obligaciones del contenido económico, que en el caso nacional se encuentran establecidos y

delimitados en la Ley de Administración Financiera y presupuestos públicos, y que también

presentaba una regulación en la normativa anterior. Desde el punto de vista funcional o

finalista, que atiende a la finalidad de las actuaciones administrativas de obtención de los

ingresos y de la realización de gastos, de donde es posible conectar la actividad financiera con

su acepción funcional como equivalentes en su contenido (Carrera, 1994, p. 31), ya sea a los

ingresos y gastos o pagos públicos. El magistrado de lo contencioso español, Adolfo Carretero

Pérez (1968, p. 18) reconoce un elemento más a la hacienda pública, y es el elemento

patrimonial, y comprende como tal, el conjunto de los medios económicos.

En doctrina, el contenido del Derecho Financiero ha sido determinado por el elemento objetivo

de la hacienda pública, tanto por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido

económico, y que a su vez, se conforma de dos elementos fundamentales, a saber, los ingresos

―necesarios para la existencia del Estado, para que éste pueda cumplir los fines

encomendados― y los gastos, que son expresión de los fines del Estado. Así, la materia propia



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de su regulación es el procedimiento de obtención de los medios económicos del Estado, desde

su obtención hasta su utilización, por lo que comprende diversos sectores: el relativo a la

Administración Financiera, que incluye la organización de la Administración como gestora de

los medios económicos del Estado (Carretero, 1968, p. 18); y el Derecho Financiero Material,

que se refiere a las relaciones jurídicas, tanto interorgánicas como de la Administración con los

administrados (derecho financiero formal, contabilidad del Estado, derecho orgánico

financiero, administración económica del Estado, etc.). La Hacienda Pública requiere una

administración de los medios económicos del Estado, cuyo régimen normal es el Derecho

Público, de donde, el Derecho Financiero se encarga de regular la coordinación de los ingresos y

los gastos públicos, cuya gestión constituye la actividad económica del Estado, que

necesariamente es pública (Carretero, 1968, p. 17).

Por comprender la regulación de los actos económicos del Estado, el Derecho Financiero, y ser

parte del Derecho Público, se nutre de los siguientes elementos rectores. a.- Principio de

legalidad: que deriva de los artículos 11 constitucional, y 11 y 13 de la Ley General de la

Administración Pública, por el que sujeta la actuación de la Administración al bloque normativo

(véanse los votos 6519-96 y 897-98 de la Sala Constitucional), conformado por las normas

constitucionales, tratados internacionales, leyes, reglamentos y normas no escritas (que

comprende los principios generales, la jurisprudencia y la costumbre, contenidos en el artículo

15 de la Ley General de la Administración Pública). Como es conocido, el principio tiene dos

vertientes, la positiva, que implica el condicionamiento de la actuación pública al contenido de

las normas, de donde se le tiene como efectivos y concretos apoderamientos de la

Administración ―en general― a consecuencia de las propias normas, con lo cual se genera en

obligación de la Administración a actuar en la forma en que las propias normas lo establecen

(González, 2002; p. 11 y votos 63-2000 172-2000 y 51-2001 de la Sala Primera de la Corte

Suprema de Justicia). Por su parte, la negativa, que implica que la Administración sólo puede

hacer lo que la ley o el bloque de legalidad le permite (voto 897-98, de la Sala Constitucional).



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Además, el principio de estructura administrativa ―Administración Financiera― que permite

el funcionamiento de la relación financiera del Estado, como titular de las potestades públicas,

tanto de forma interna como con los administrados. El presupuesto, entendiendo por tal sin

perjuicio de retomar posteriormente este concepto, el plan jurídico que exterioriza en forma

contable y monetaria la relación existente entre los ingresos y los gastos públicos; en lo

relativo a su elaboración y ejecución, verdadero fundamento de toda la actividad económica

del Estado, puesto que sólo los gastos autorizados por este instrumento pueden llevarse a

cabo. El Derecho Tributario, que es consecuencia del Derecho Presupuestario, en tanto en el

presupuesto deben consignarse todos los ingresos probables del Estado, entre los que se halla

el más significativo y típico de la Hacienda Pública, es decir, el tributo. Asimismo, el derecho

financiero patrimonial, que se integra por las normas y principios que rigen la gestión de los

bienes y de las empresas de titularidad pública, y la participación de los entes públicos en

empresas de titularidad privada. A este respecto, no debe olvidarse que la propiedad pública se

conforma de bienes de dominio público ―bienes demaniales― y del patrimonio fiscal del

Estado.

La materia presupuestaria tiene su origen en la época de la monarquía; los súbditos crearon los

impuestos como un mecanismo de defensa, ante los constantes atropellos de la Corona de

apoderarse de sus recursos (González, 1973; p. 95). Es así como desde la Carta Magna de 1215,

se recoge en su artículo segundo, el principio de que la aprobación de los impuestos

corresponde a las Cámaras que representan a los súbditos, principio este que fue recogido por

otros importantes documentos como “Confirmatio Cartarum” de 1297, “Petition of rights” de

1628 y “Hill of Rights” de 1689. El parlamento empieza a jugar un papel importante, ya que

fundamentalmente su función era oponerse a las constantes exigencias de los reyes por

obtener más recursos y fue así como se generó la célebre frase: “La Nación aprueba el

impuesto, el Rey dicta la Ley” (Hernández, 1992; p. 104). Esto trajo consigo grandes luchas

como la primera Guerra Civil de Gran Bretaña, que se inició por la resistencia al pago de los



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impuestos establecidos por el Rey sin el voto de la representación parlamentaria, de la cual sale

airoso el parlamento, quedando consolidado en este, la potestad impositiva, pero iniciándose

como una nueva batalla el control democrático sobre los gastos de la corona (Castillo, 1997; p.

20).

A partir del siglo XV, el parlamento establece la práctica de examinar los gastos al mismo

tiempo que los aprueba. El parlamento accedía a darle recursos al rey, si este al mismo tiempo

accedía en darle empleo (Castillo, 1997; p. 20). Es a partir de ahí cuando se hace necesario el

consentimiento del parlamento para la erogación de los fondos públicos, y exclusivamente para

los fines indicados por él, y como el Gobierno del Rey se vio obligado cada año a presentar al

Parlamento estimaciones concretas acerca del gasto por realizar, haciendo a su vez el

parlamento, un examen de las cuentas del Estado y la exigencia de responsabilidad a aquellos

funcionarios culpables de negligencia o malversación en el manejo de los fondos públicos.

Nace el concepto de “presupuesto” el cual hace referencia a los planes financieros del

gobierno. En 1787, se emite una ley que establece un solo fondo para recibir y registrar todos

los ingresos y gastos, principio que fue recogido poco tiempo después por países como Francia

y España. Entonces es en el siglo XIX que se consolida la institución del presupuesto, fortalecido

por el Estado Constitucional, en el que se consagra la división de poderes y se concibe la

institución que analizamos como una autorización del Legislativo al Poder Ejecutivo (Martínez,

1992).

Tradicionalmente, el presupuesto ha sido visto como el agrupamiento de los gastos y recursos

previstos para el año siguiente en un solo documento, que era sometido a la aprobación del

parlamento. No está de más señalar que estamos ante la visión más básica y limitada del

concepto, que no es descartable, pero no por ello comprensiva de la totalidad del concepto

(Castillo, 1997; p. 26), Sin embargo, las nuevas concepciones financieras, en virtud de la mayor

participación del Estado en la actividad económica en general, hacen que a su vez se deban

operar profundas transformaciones en la noción de presupuesto. Por ende, la acción del



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Estado debe efectuarse acorde a un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto,

cuya noción tradicional se amplía en el tiempo y en el espacio, con alteración de ciertos

principios considerados básicos por las concepciones clásicas (Dromi, 1997; p. 8). El

presupuesto contempla distintos aspectos, siendo a la vez un instrumento político, contable,

económico, administrativo y jurídico. Sin embargo, es válido señalar que resulta más

importante su matiz político, entendiendo la política como aquella que, por definición, opera

sobre la totalidad de los ámbitos de la convivencia humana. Así las cosas, el presupuesto es la

herramienta esencial de la política, y en consecuencia, se encuentra vinculado al Derecho, a la

Administración, a la Hacienda, a la economía, etc. El presupuesto es un mecanismo de control y

planificación (Dromi, 1997; p. 9). La propuesta es ubicar al presupuesto, con un valor más allá

que permita su control más por fines y resultados, que si bien aporta algún elemento no resulta

limitador. Actualmente, la dogmática del Derecho Financiero revela una tendencia dirigida a

conceptuar el Presupuesto como un acto legislativo vinculado por el plazo y por la materia

típica que está llamado a regular (Vargas, 1999, p. 84), concepto que ha sido retomado por la

misma Sala Constitucional (voto 1999-9316).

La concepción presupuestaria tradicional se contrapone a la nueva noción de presupuesto por

programas, noción que se encuentra vigente actualmente, en el sentido en que este último es

un sistema fundamentado en la determinación de objetivos y metas para los cuales se

establecen programas; se indican costos; y, al presupuestar los recursos para su cumplimiento,

se obligan a la determinación de unidades de medidas que permiten el control, avance y

evaluación de los resultados para responsabilizar a las unidades ejecutoras. A dicho

presupuesto se le concibe como un programa, ya que existen etapas claramente definidas que

se encuentran interrelacionadas y condicionadas entre sí, y que van desde la formulación,

discusión, aprobación y promulgación, por medio de la ley del presupuesto, para

posteriormente pasar a la ejecución, contabilidad y control hasta la evaluación. Evidentemente,

esta metodología es más compleja, implica programación en contraposición a la improvisación,



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y obliga a mayores niveles de eficiencia (además de la natural eficacia) de la función pública.

Igualmente, lleva aparejado un complejo sistema de control para garantizar el cumplimiento

de las metas propuestas, pues de lo contrario, el presupuesto se convierte en una mera

ejecución sin sentido direccionado.

Podemos concretarnos a decir que el presupuesto por programas es un sistema integrado por

diversos presupuestos especializados, como lo son económicos, monetario, de comercio

exterior, recursos humanos, y compra y suministro de bienes y servicios; en tanto que también

es un instrumento de política global, estabilización económica, desarrollo económico y social,

programación, ejecución y control, indicación de eficiencia y responsabilidad, y de organización

de recursos. Por medio de él se operativita mediante la asignación de los recursos, los distintos

rubros o sectores del plan de desarrollo, ya sea nacional o local. En términos generales, el

presupuesto por programas es un instrumento operativo que expresa, en términos financieros,

el plan operativo anual institucional. Se caracteriza por ser: una herramienta política, de

planificación y de administración, al mismo tiempo. El presupuesto por programa es una

institución que involucra: dirección, planificación, coordinación, organización, control y

evaluación. Como instrumento administrativo, el presupuesto indica los resultados por obtener

y sus costos, por lo que debe ser administrado y controlado con la minuciosidad que requiere el

manejo de fondos públicos.

Es así como el numeral 176 de la Constitución hace referencia al contenido del acto

presupuestario, mas no lo define. Es de advertir que si bien no compartimos el que el texto

constitucional establezca definiciones ―máxime cuando estas podrían evolucionar o presentar

imperfecciones, considerando que es más propio de la dogmática cumplir esa función― eso no

limita que ese aspecto resulte determinante para los efectos del tema que nos trae ahora.

Sobre este punto, la doctrina ha sido fluctuante en cuanto a considerar al presupuesto como

una ley formal o como una ley material. El Tribunal Constitucional ha seguido la línea de que el

presupuesto no es solo un documento jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio



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del cual se pretende organizar económicamente a la Administración Central en un período

determinado, lo que concuerda con la posición predominante en la doctrina.

Podríamos entender el presupuesto como un acto contable, jurídico y económico. Según

Bayetto (s.f), existen varios factores que se incluyen en la definición, los que conviene

inventariar. Ante todo es un 1.- un acto administrativo-legislativo, con fuerza de ley, lo que

lleva aparejado que es acto administrativo, por cuanto para su elaboración interviene

activamente el poder administrador y porque su ejecución corresponde al mismo órgano; pero

igualmente es un acto legislativo, ya que emana del pronunciamiento del Congreso. Al ser el

presupuesto una norma jurídica, que proviene del legislativo en el ejercicio de una

competencia constitucional, el presupuesto es un acto jurídico que reviste características

especiales. 2.- Es una autorización del Poder Legislativo para efectuar gastos por cuenta y a

cargo del Estado, de suerte que el Poder Legislativo autoriza al poder administrador para

realizar gastos que deben pagarse con fondos del tesoro nacional, de manera que las

previsiones del presupuesto son autorizaciones legales para gastar, son créditos abiertos al

poder administrador, contra los que gira para cancelar los compromisos que los funcionarios

competentes contraigan conforme a los procedimientos establecidos por la ley. Finalmente, 3.-

es limitativo de los conceptos y montos por gastar, de suerte que el presupuesto constituye un

límite cuantitativo y cualitativo de los gastos por efectuar durante el ejercicio financiero. Los

créditos incluidos en el presupuesto son autorizaciones máximas ―por concepto y monto―

para los gastos públicos, define en qué se gastara y hasta cuál monto se podrá gastar, de

manera que se trata de una autorización y no de una obligación. Sobre este último punto debe

recordarse que dentro de los gastos hay unos facultativos y otros obligados, y entre estos

últimos existen los que son a cargo del tesoro por imperio de la ley o del contrato (ej. el pago

de la deuda pública), mientras que los facultativos son aquellos que el poder administrador

podrá poner a cargo del tesoro.

El presupuesto es un acto periódico, siendo este el denominado ejercicio financiero; finalizado



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el plazo de vigencia, caducarán los créditos contenidos en la ley y el Poder Ejecutivo no podrá

ordenar nuevos gastos o contraer nuevos compromisos con cargo a esos créditos. Como se

verá, la duración del presupuesto es tradicionalmente anual ―regla de anualidad―. El

presupuesto es una estimación de recursos del ejercicio, es un cargo de rendimiento probable

de las distintas fuentes de ingreso del Estado, sean estas originarias o derivadas, es decir,

patrimoniales o resultantes de su potestad tributaria. La facultad para recaudar ingresos no

emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de recursos

públicos, de manera que el cálculo de recursos tiene carácter estimatorio, a fin de equilibrar los

gastos autorizados con los ingresos presuntos (regla del equilibrio). Esa división básica es el

pilar de la norma presupuestaria, en tanto define competencias y alcances, aun cuando podría

ser un mismo órgano el que presenta ambas competencias.

Llamamos principios presupuestarios a una serie de reglas que resumen la disciplina de la

institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de

dicha institución, la cual sería permitir el control parlamentario en lo referido a presupuesto

estatal o la fiscalización de la Contraloría General de la República, del proceso de asignación de

los recursos públicos y la correspondiente ejecución.

Las contraindicaciones económicas y sociables del capitalismo de las democracias liberales de la

mayor parte del mundo originó desde ya hace bastante tiempo, una seria preocupación, tanto

de parte de los economistas como de los juristas y políticos, acerca del papel del gasto público

en la economía nacional de los distintos países. Esta preocupación, que no se ha quedado en la

mera especulación acerca de los hechos, sino que ha sido el origen de una serie de

transformaciones en el papel del Estado como agente económico a la par de la llamada

empresa privada, ha permitido que el gasto público, en el mundo moderno, no se vea

únicamente como el instrumento para complementar el accionar de la empresa privada y

permitirle a esta un mayor desarrollo, creando condiciones para ello (tesis liberal), sino que se

vea y se utilice también como agente directo en la economía del país.



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No existiendo en las democracias liberales, ni el sustrato ideológico suficiente ni los

instrumentos legales propiamente para ello, la planificación económica se queda, en la mayor

parte de tales regímenes, en la mera programación de cierta parte del sector y en buenos

consejos para la empresa privada. No existe pues una planificación nacional que incluya tanto

al sector público como al privado y, en algunos casos, como es el de nuestro país, ni siquiera es

posible planificar la actividad de todo el sector público. Ante esta imposibilidad real de acercar

la teoría a la práctica ―esto es, permitiendo a los distintos Estados que puedan influir en la

marcha de las economías nacionales de acuerdo con el interés público― se han vuelto los ojos

a los presupuestos, como instrumentos financieros que pueden válidamente convertirse en

verdaderos programas económicos del sector público. Esta relevancia especial que han tomado

los presupuestos estatales ha originado toda una reflexión acerca de la naturaleza de los fondos

públicos, la eficiencia de la Hacienda Pública, los principios que conforman la Hacienda y lo

cuestionante de todo. Ante esto, podría plantearse la pregunta de si en la realidad práctica

costarricense interactúan estos principios.

Un primer acercamiento sobre el tema nos lleva a un aspecto medular, el cual es la

importancia de los principios en general y sobre esta materia en concreto. Sobre el primero de

los cuestionamientos, la doctrina se orienta a ubicar el tema de la coherencia general del

ordenamiento (Jinesta, 2002), lo que en efecto es cierto, más no llega hasta allí. Pretender un

área del derecho como un conjunto de disposiciones agrupadas sin relación entre ellas,

generaría que la labor jurídica fuera un mero recetario de presupuestos y efectos jurídicos, sin

que pudiera extrapolarse más allá de lo expresamente contemplado. En materia

presupuestaria, el tema es por demás arisco, en tanto confluyen tanto aspectos de orden

netamente legal, como aquellos que refieren al ámbito financiero y contable de la

Administración Pública. Pretender que el asunto es netamente jurídico es un error desde todos

los planos, más bien es más propio de la administración que del derecho, donde este último

más bien ha ajustado sus institutos para darle un ropaje propio de esta área del conocimiento.



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De esa manera, la comprensión de las normas solo puede ser realizada a partir de aspectos

meta jurídicos.

Los principios propios de esta materia, delimitan y permiten extraer el alcance de las normas, y

no solo le otorgan coherencia. Además, a partir de ellos se regulan una serie de situaciones

concretas, que a fin de establecer una tipificación resultaría un ejercicio casi imposible ante la

infinidad de variables que se conjugan. El establecimiento del principio rector llena de un vacío

normativo el cúmulo de esas variables, regulando tanto situaciones ya presentadas (que

sustentan al principio), como futuras ni siquiera pensadas, previendo efectos jurídicos; en

algunos casos evitándolas y en otras, facultándolas. De manera que en esta materia resultaría

casi impensable la posibilidad de afrontar esta área del conocimiento sin los nortes que otorgan

los principios como máximas. No está de más recordar que si bien el derecho administrativo,

por vía reglamentaria, tiende a ser detallista a la hora de prever supuestos del comportamiento

administrativo, bajo la órbita de la garantía del derecho de los particulares que se enfrentan a

una administración cargada de facultades, en este caso, las previsiones normativas siempre

resultan insuficientes. En el mejor de los casos no son más que ejemplificaciones.

Es importante evidenciar que en el fondo, todos los principios de orden presupuestario no son

más que derivaciones del principio de legalidad, que para el caso llevaría el apelativo

"financiera", al cual hemos dedicado ya algunas líneas en su ámbito general, pero que en el

próximo capítulo consideraremos más en detalle a partir de sus derivaciones en relación con la

materia en concreto. Eso lleva a la necesaria consecuencia de que en varias ocasiones, la

diferencia se ubica únicamente en el enfoque, más que en el fondo del tema.

Para Fontouge (1984), los principios presupuestarios se clasifican en presupuestos sustanciales

(a) equilibrio, y b) anualidad), principios formales: (1) unidad, 2) universalidad o caja única, 3)

no afectación de recursos y 4) especificación de gastos). Deben agregarse, adicionalmente, los

principios de legalidad presupuestaria (vinculados con el principio de especificación de gastos,



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ya que la administración no puede gastar más de lo que le está expresamente permitido) y

publicidad (obedece al sistema democrático del poder y a que cada contribuyente tenga la

posibilidad de saber en qué se invierte su dinero). Por su parte, el jurista nacional Rubén

Hernández Valle (s. a. p., el derecho de ....), considera que en lugar de hablar de principios

presupuestarios, se debe hablar de principios generales de la gestión financiera del Estado,

dentro de los cuales ubica: principio de anualidad (artículo 176 de la Constitución Política), de

contenido necesario (artículo 176 de la Constitución Política), de fuerza restrictiva (artículo 180

de la Constitución Política, entendido como límite de acción), de equilibrio (artículo 176 de la

Constitución Política), de control del gasto público, de publicidad (artículo 187 de la

Constitución Política), de legalidad del gasto (artículos 122 y 180 de la Constitución Política), y

de equidad del gasto. Para el citado autor, estos dos últimos, más que principios, son

presupuestos generales de la función pública, por lo que su aplicación es transversal.

En el voto 137-95, la Sala Constitucional adopta la anterior sistematización creada por

Fonrouge. Indica la Sala que el Derecho Presupuestario está regido por los principios

presupuestarios, los de carácter sustancial y formal, tal y como seguidamente se indica: “De

carácter sustancial tenemos los: de “equilibrio” y de “anualidad” y formales podemos apuntar

los de “unidad”, de “universalidad”, de “no afectación de recursos” y de “especificación de

gastos” (Sala Constitucional, voto 137-95). Hasta aquí es claro que el presupuesto debe

contener la totalidad de los gastos puestos a cargo del tesoro público en un ejercicio, así como

la totalidad de los recursos de posible recaudación en un ejercicio, para afrontar los gastos; de

suerte que está constituido por dos ejercicios separados gastos y recursos. Estos son

independientes entre sí, pero deben estar regidos por el equilibrio presupuestario. El

presupuesto debe incluir todos los gastos públicos, de manera que el poder administrador no

puede gastar fuera de los conceptos y límites fijados y los ingresos son solo la contrapartida de

los egresos y buscan equilibrar el presupuesto. Hechas estas aclaraciones, en la doctrina clásica

de las finanzas se dice que las reglas o principios del presupuesto son: unidad, universalidad,



18

anualidad y de equilibrio. Además, la regla de la generalidad incluye unidad y universalidad (el

Estado debe hacer un solo presupuesto, donde se abarquen todos los gastos. A las reglas

clásicas del presupuesto se han agregado otras reglas para ordenar el presupuesto, ellas son:

de la procedencia, de la exactitud, de la especificación, de la publicidad, de la claridad y de la

uniformidad. Igualmente, se distingue entre las reglas sustanciales, que incluyen la regla de la

generalidad: universalidad y unidad, el equilibrio, de la procedencia, de la publicidad y de la

exactitud. Con respecto a las reglas formales, estas incluyen reglas de la anualidad, de la

especificación, de la claridad y de la uniformidad.

Doctrina más moderna (Miranda, 2004) clasifica los principios en tres grupos, atendiendo al

sujeto que debe formular el presupuesto (principios políticos), el modo (principios contables) y

el fin o los criterios económicos a que debe atender (principios económicos). Los primeros

refieren al sujeto que debe formular o diseñar el presupuesto e incluyen competencia,

universalidad, unidad, especialidad, anualidad, claridad y publicidad. Los contables son los

tocantes al modo de formular el presupuesto e incluyen el presupuesto bruto, el de unidad de

caja, especificación y ejercicio cerrado. Por último, los principios económicos versan sobre el

fin o los criterios económicos que debe atender el presupuesto, e incluyen el gasto público

mínimo y equilibrio.

Como se adelantó, la Sala Constitucional ha adoptado el esquema de Giuliani Fonrouge, y

siendo que la mayoría de estos principios constituyen el eje central de la presente

investigación, se hará un análisis de los principios sustanciales y formales, respetándose el

esquema de la Sala Constitucional. Naturalmente, hemos dedicado un acápite a considerar

algunos otros principios no establecidos aún por el tribunal constitucional, pero a los cuales la

doctrina ha dedicado un considerable esfuerzo.



19

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA

Como ya se había adelantado, históricamente el principio de legalidad conocido también como

de juricidad de la administración, tiene su origen en la Revolución Francesa; la introducción

desde el punto de vista semántico de este nuevo concepto implicó un cambio, pues la

administración dejó ser una emanación personal del soberano, para convertirse en un ente

jurídico sometido a la ley. La declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789

estableció en su artículo 5 lo siguiente:

“Todo lo que no está prohibido por la ley no puede ser impedido y nadie puede ser

forzado a hacer lo que ella no ordena” por su parte el artículo 7 decía “Los que soliciten,

dicten, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias (no justificadas por la ley, según el

pensamiento ilustrado revolucionario) serán castigados; pero todo ciudadano llamado o

detenido en virtud de la ley debe obedecer al instante, se hace culpable de la

resistencia”.

Conforme con la legalidad financiera, la Administración no tiene poderes inmanentes, su

legitimidad no deriva de sí misma, sino de potestades que externamente se le atribuyen, así la

administración no está integrada por órganos soberanos, sino por órganos cuya soberanía,

autoridad y poder son concedidos por otros órganos supremos del Estado, y gravitando en

torno a este concepto surge entonces el principio de legalidad que

“No solamente supone la sumisión de la actuación administrativa a las prescripciones

del poder legislativo, lo cual viene de suyo postulado por la misma mecánica de la

división de poderes y por el mayor valor formal que a los actos del poder legislativo se



20

concede, sino asimismo al respeto absoluto en la producción de las normas

administrativas, el orden escalonado de las fuentes y, finalmente, la sumisión de los

actos concretos de una autoridad administrativa a las disposiciones de carácter general

previamente dictadas por esa misma autoridad o, incluso por autoridad de grado

inferior siempre que entre en el ámbito de su competencia” (Garrido Falla, s. a. p., p.

250; en el mismo sentido, Bohoyo, s. a. p.).

Dicho principio se encuentra consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, en

armonía con la ley General de la Administración Pública, en su artículo 11 y que agrega el

canon 13 punto primero, del mismo cuerpo normativo. Para la Sala Constitucional el principio

de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las

autoridades o instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica

(voto 1739-92 de la Sala Constitucional). Conforme al principio de legalidad presupuestaria, la

Administración no puede realizar ningún gasto que no haya sido debidamente presupuestado.

En ese sentido, existe una diferencia entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto. La Ley

ordinaria, como sería en su momento el proyecto que nos ocupa, es fuente de obligaciones

para el Estado, pero no puede autorizar un gasto y por consiguiente su pago. Por el contrario, la

ley de presupuesto, en tanto que autorización para gastar, es fuente del gasto y por ello del

pago. El principio de legalidad presupuestaria implica necesariamente que la Administración y

el Estado en general se encuentra sometido de manera irrefutable a todas las normas escritas y

no escritas del ordenamiento, en cuanto establecen límites de acción dentro de la órbita

presupuestaria. De las normas transcritas se desprende entonces que toda autoridad o

institución pública puede actuar en la medida en que exista una norma escrita que así lo

autorice, lo que implica su sometimiento a la constitución y a la ley y, en general, a todas las

otras normas del ordenamiento jurídico-reglamentos.



21

Este principio tiene íntima relación con otros, en tanto los gastos públicos y su financiación

constituyen unos de los derroteros esenciales de la Hacienda Pública. La Administración

pública, en su aspecto financiero, gravita entonces en torno a un marco de legalidad. De tal

forma que aspectos tales como el presupuesto, la percepción de los impuestos y todo lo

referente a la inversión y créditos ―endeudamiento público― se encuentra regulado por un

régimen jurídico que tiende a ordenar y regular el uso y disposición de su patrimonio

financiero, con el fin de asegurar su correcta utilización por parte del funcionario público. El

principio de legalidad financiero no puede desligarse del presupuesto que no hace sino

expresar el plan de actuación financiera de la Administración Pública para un período de

tiempo determinado, autorizando a las diversas dependencias a realizar una serie de gastos

concretos, y previendo la obtención de ingresos de diversas fuentes. Es, por tanto, el

instrumento regulador de la actividad financiera pública. La Ley de Presupuesto fija las

cantidades que han de destinarse a cada una de las necesidades públicas que en el año fiscal

sea necesario cubrir. En ese sentido, el presupuesto refleja el fin y los objetivos de la acción

estatal, o en su caso de la administración descentralizada (Ortiz, 1985, p. 23). No es el caso

venir a exponer las normas, de muy diversa índole y rango, que tienen relación con el

presupuesto como un proceso. Básicamente, lo que nos interesa destacar son tres aspectos

que resultan fundamentales: a) el sometimiento del presupuesto a un plan previo; b) el

principio de universalidad y el equilibrio. Si bien estos principios se retomarán posteriormente,

sí conviene dedicar algunas líneas en atención exclusiva a la relación con el tema de la legalidad

financiera.

El principio de universalidad postula que el presupuesto debe reflejar y contener todos los

ingresos y todos los gastos que origine la actividad financiera del Estado y se encuentra

establecido en la Constitución Política en el artículo 176. El principio de universalidad definido

en el artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera supone que la planificación debe

abarcar aspectos del orden económico, social, político, cultural, etc. previendo las



22

consecuencias en esos ámbitos dada la interrelación de los diversos factores de la vida en

sociedad. Pero, además, supone que todo el presupuesto nacional debe comprender todos

los ingresos probables de la administración pública, lo que evidentemente conlleva a una

previsión o cálculos de los ingresos (voto 2002-4884 de la Sala Constitucional). Norma

semejante se ubica en el antiguo manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto de la

Contraloría General del República, y retomando en el vigente. Del anterior principio se

desprende que la integridad del conjunto de derechos y obligaciones económicas, sobre las que

incide la autorización presupuestaria, debe estar contemplada en el presupuesto, de ahí los

corolarios de no afectación de los recursos y no compensación entre ingresos y gastos.

No puede concebirse una gestión financiera apropiada si no existe un presupuesto enmarcado

dentro de una planificación de la gestión gubernamental. La planificación consiste en la

formulación de un plan de acción con el cual atender las necesidades sociales, ordenando la

actividad gubernamental en función de su atención de acuerdo con ciertos principios

presupuestarios que son bien enunciados por parte de la Contraloría General de la República,

en el Manual de Normas Técnicas sobre Presupuesto (programación, previsión, equilibrio,

universalidad, unidad, especificación, periocidad, claridad, exactitud, publicidad), disposiciones

retomadas casi íntegras en el actual manual, aun cuando con otra numeración. El presupuesto

como instrumento que legitimiza la gestión pública, debe ser programado y por ende debe

seleccionar y ordenar por categorías las actividades y proyectos necesarios, mediante un rango

de prioridades y disponibilidad de los recursos. En razón de lo anterior, la planificación no se

puede deslindar, pues esta supone una selección inteligente de alternativas y en procura de

una acción coherente que garantice el mejor aprovechamiento de los recursos (Sala

Constitucional, voto 2002-4884). El presupuesto de la Administración Central es aprobado

bajo la forma jurídica de ley por la Asamblea Legislativa, conforme lo dispone el artículo 121

inciso 11 de la Constitución Política, donde dentro del ámbito de su contenido esencial y

natural, se constituye como una mera previsión de ingresos y una autorización para el gasto, es



23

una ley instrumental en la medida en que se hace necesaria para hacer cumplir los fines

legalmente asignados. Este carácter instrumental significa que la actividad de recaudación de

los tributos y demás ingresos y su asignación a los diferentes gastos en un presupuesto, se

realiza con miras a la satisfacción de las necesidades públicas y la consecución de los fines

legalmente asignados al ente público.

Sin embargo, las instituciones autónomas y de las Municipalidades, se encuentran adscritas en

cuanto a competencia presupuestaria se refiere, a la Contraloría General de la República, pues

el artículo 184 de la Constitución Política establece que es un deber y una atribución de ese

órgano. Así que el jerarca superior autorizado de la entidad remitirá el documento de

presupuesto una vez que ha sido sujeto de análisis, discusión y aprobación administrativa, para

finalmente remitirlo, acompañado del correspondiente plan operativo anual institucional, a la

Contraloría para su aprobación, siendo facultad de esa entidad la aprobación o improbación. Es

de tener en cuenta que la aprobación legislativa con respecto a la del órgano contralor difiere

sustancialmente; en el primero de los casos, es un análisis tanto de legalidad, como de

conveniencia y utilidad, lo que lleva incluido un juicio político. Es claro que el plan de acción

corresponde al Poder Ejecutivo, pero el legislativo podría rechazar rubros que a su juicio

resultan desmedidos, con lo cual implícitamente reorientan el plan presentado. En el caso de la

Contraloría General de la República, su revisión es específicamente de legalidad, lo que lleva

incluido el sometimiento al plan nacional de desarrollo y a otras normas de rango inferior que

definen la orientación de los entes supeditados a tutela administrativa, más no podría entrar en

otros aspectos. A nivel presupuestario no, pues ello llevaría implícito una coadministración, lo

que desborda las facultades de fiscalización propias del órgano auxiliar de la Asamblea

Legislativa.

De tal forma que el presupuesto público ―sea aprobado por Ley para la Administración

Central o por acto administrativo respecto de la Administración descentralizada― constituye

parte fundamental de los elementos de validez del acto administrativo, en tanto no puede



24

perfeccionarse una obligación por una entidad pública que no posea recursos disponibles y

debidamente presupuestados, ni prestarse un servicio público que no cuente con recursos

económicos para hacerle frente. La vinculación plan-presupuesto no es sólo una exigencia

doctrinal ampliamente aceptada, sino también jurídica. Así lo establece la Ley de

Administración Financiera en su artículo 4. En la actualidad se ha adoptado la formulación de

presupuesto por programas, modalidad que responde a un plan en donde las metas y

objetivos de cada institución o cartera ministerial se encuentran también en función del

esquema presupuestario, pudiéndose con ello determinar con cuáles recursos se cuenta y cuál

sería el costo. Esta nueva modalidad obliga a una administración más ordenada en cuanto a las

asignaciones presupuestarias, pero además supone una interrelación con la programación

macroeconómica del ejecutivo con la colaboración del Banco Central. Se supera entonces con

esta nueva legislación la modalidad de un presupuesto por objeto del gasto, sin la menor

referencia o vinculación a metas u objetivos claros. Así cada gasto debe corresponder a una

meta, dentro de un objetivo previamente fijado; ante la inexistencia de la primera, resulta

imposible la asignación de un contenido presupuestario. No está demás indicar que el nivel de

complejidad de un objetivo o una meta depende de la misma administración, lo que podría

permitir la generación de estas de carácter meramente formales (sin valor agregado real en el

servicio de manera directa o indirecta), lo que no es la idea; más resulta complicado el tema

frente a unidades staff cuyo aporte es la mera continuidad de la actividad pública o una

relación indirecta con el servicio. La ausencia de lineamientos claros en esta materia es quizá la

gran limitación, mas en todo caso, desborda el tema que ahora nos ocupa.

La incorporación en la Ley de Presupuesto a lo que aspira es a formar un juicio integral sobre el

destino que se da a los ingresos según la naturaleza de estos (de capital o corrientes), y a la

necesaria observancia del principio de equilibrio en los términos y alcances en que se postula

actualmente. El objeto del cálculo de los recursos es financiar el monto establecido para los

gastos y llegar al necesario equilibrio económico en el presupuesto, pero no es un límite llegado



25

al cual la recaudación deba suspenderse. De lo que se ha expuesto tenemos que la legalidad

presupuestaria presenta un doble perfil: desde la perspectiva del ingreso y desde la perspectiva

del gasto. Desde la perspectiva del ingreso tenemos que la forma en que el Gobierno ha de

hacer acopio de recursos no puede desbordar el marco legal autorizado; precisamente existe

una reserva de ley en materia tributaria que ha de respetarse. De esta forma, la Administración

Pública ha de sujetarse a las reglas sobre determinación del tributo para procurarse sus

recursos En materia tributaria, la reserva está referida a la ley emitida de conformidad con los

procedimientos ordinarios de emisión de las leyes; por ello la Ley de Presupuesto Nacional

costarricense no podría crear un impuesto, ni modificar el hecho generador de un tributo en

procura de mejorar las previsiones que se han hecho sobre las recaudaciones probables.

En cuanto a los egresos, la legalidad presupuestaria se manifiesta en tres órdenes: demanda la

observancia del principio de especialidad (cualitativa, cuantitativa y temporalmente) según se

indicó; es un elemento de validez de todo acto o contrato administrativo que conlleve la

ejecución de gasto público; y exige la aplicación de las normas generales que la Ley de

Presupuesto Nacional contiene, en tanto sean útiles y necesarias para su ejecución, liquidación

o evaluación. Como se dijo, el presupuesto público hace efectiva la función administrativa que

impone el bloque de legalidad, al dotar a la Administración Pública, en función de un

determinado ingreso, del plan de gastos por desarrollar durante el año correspondiente para

satisfacer los fines que el ordenamiento jurídico sustantivo le fija. Lo expuesto nos hace

concluir que la Ley de Presupuesto Nacional es una ley instrumental de la gestión pública,

sujeta a la legislación ordinaria, que no puede derogar, ni desaplicar para casos concretos. En el

momento de estimarse ingresos han de utilizarse las reglas tributarias preestablecidas, y

cuando se ordenan los gastos han de respetarse las obligaciones, contratos y demás

compromisos que el ordenamiento jurídico sustantivo reconoce.

El principio de inderogabilidad singular de la norma jurídica propio del Derecho Administrativo

es perfectamente extensivo a la actividad legislativa y es derivación del principio de legalidad.



26

El legislador presupuestario no podría desaplicar las normas que ha dictado previamente como

legislador ordinario. Es preciso asentar, firmemente, el carácter del acto administrativo de

alcance general que posee el presupuesto en las instituciones autónomas y municipalidades.

Desde hace varios años, se ha venido señalando la existencia de una irresponsabilidad

legislativa de crear nuevas obligaciones, marcadas por la presión social, pero sin establecer un

medio de financiamiento (probablemente por el costo político de nuevas cargas impositivas), lo

que genera una imposibilidad real y material del cumplimiento de estas. La jurisprudencia ha

oscilado al respecto, en tanto, en algún momento se ha sostenido que existiendo la obligación

legal no es de interés del particular el lugar del cual provienen los recursos, debiendo el Estado

como un todo hacerles frente; por otra parte, también se ha sostenido, que se trata de una

limitación real, donde el dinero no puede multiplicarse. La postura ecléctica y más lógica es

sostener que siendo el legislador quien ha cometido de manera consistente el error, debería

asumir el costo político de enmendarlo; naturalmente, de vuelta de correo, debería el Poder

Ejecutivo rechazar cualquier nueva carga financiera hasta tanto se solvente la situación de

manera integral y en el peor de los casos, al menos cuando no se establezca el medio de

financiamiento en concreto. Caso contrario estaría participando de una actitud negligente en

el ámbito legislativo.

El presupuesto en la Administración Pública descentralizada constituye un acto administrativo

de alcance general, pues es el antecedente, básico y fundamental, de indefinibles actos

administrativos concretos posteriores, que deberán ajustarse al contenido y condiciones del

respectivo presupuesto (monto, naturaleza del compromiso y vigencia temporal de este). En

esa medida, el presupuesto, aún el aprobado como acto administrativo de alcance general y de

necesaria publicación en el diario oficial, es parte del marco jurídico dentro del cual han de

emitirse los futuros actos administrativos concretos en relación con los administrados. A pesar

de lo ordenado por el artículo 72 de la Ley de la Administración Financiera, únicamente es

objeto de publicación en el diario oficial la Ley de Presupuesto Nacional, no así los



27

presupuestos del resto de la Administración Pública que se aprueban mediante acto

administrativo; sin embargo, independientemente de esta previsión del Derecho positivo, los

presupuestos emitidos por acto administrativo también deben satisfacer el requisito de

publicación, por cuanto se trata, a nuestro juicio, de un acto de carácter general. Razones de

orden práctico, no de carácter jurídico, han hecho que esa publicidad no se satisfaga. De

manera reciente se ha sostenido que los medios informáticos satisfacen esos requisitos, en

tanto el órgano contralor, ubica en su página la información más relevante sobre el tema; así

como que por principio de transparencia, los entes públicos menores, están en la obligación de

realizar la misma función. A nuestro entender, los medios electrónicos resultan ser un refuerce

de la labor de información hacia la colectividad, pero no sustitutiva, en tanto carece de

sustento normativo tal afirmación; así como que la norma debería ser idéntica para ambos

tipos de administración.

La relación que se produce entre el “principio de legalidad” entendido como la necesaria

habilitación del ordenamiento para dictar un acto o prestar un servicio, en relación con un

“principio de legalidad presupuestaria”, que impone a la Administración la posibilidad de

incurrir en aquellos gastos que estricta y exclusivamente hayan sido aprobados por ley. Es de

fin respecto de sus medios, en razón de que el presupuesto (sea ley o acto administrativo), no

es más que un mecanismo o instrumento para hacer efectiva la función administrativa que el

principio de legalidad establece. Un aspecto que debe aclararse desde ya, es que en una buena

teoría, todos los demás principios propios de la materia no son más que derivaciones del

principio de legalidad presupuestaria, de suerte que satisfecha esta, los demás estarían

cumplidos. Aún así, existen algunos principios donde la relación no es mediata sino inmediata,

lo que les resta el carácter de principios independientes, para quedar en meros subprincipios.

Realizada esta aclaración, existen algunos temas que deben tocarse. El principio de legalidad

tributaria tiene una especial relación con el principio de reserva de ley (García, 1968). Significa

entonces no solo la reafirmación de la supremacía del poder legislativo en materia de iniciativa



28

de leyes, sino además la imposibilidad de dictar reglamentos sobre materia regulada solo por

la ley. El principio de reserva de ley material es de génesis constitucional, lo que ya de por sí

define su competencia, de tal forma que la materia reservada a este principio solo podrá ser

modificada por medio del texto constitucional, pero cuando se halle establecida por ley, solo el

legislativo podrá eliminar la reserva efectuada en una ley anterior a través de otra posterior

(Bohoyo, 1986).

En la doctrina existe una tendencia a establecer una unidad conceptual entre reserva de ley y

principio de legalidad, dándoseles un trato indiferenciado. Igual situación se presenta con el

principio de legalidad tributaria, en donde se habla indistintamente de ambos conceptos. El

principio de legalidad financiera también tiene una especial relación con el principio de

legalidad del gasto público. Esta zona tiene una especial significación y va muy ligada al

derecho constitucional, así la institución en que se reflejan los ingresos y los gastos que se

autorizan, para un período determinado es el presupuesto, el cual viene siendo aprobado por

ley y conlleva el derecho del ciudadano el motivo por el cual se va a pedir un impuesto y cuál va

a ser su empleo. En relación con el principio de legalidad en el ámbito de la actividad

financiera del gasto público, interesa resaltar que en este caso la actividad administrativa no

solamente debe obedecer a la legalidad formal, a la ley formal, sino que al mismo tiempo

deberán respetar la legalidad material presupuestaria (Bohoyo, 1986). De lo anterior se

desprende, entonces, que los presupuestos constituyen un acto de previsión y autorización

económico financiero, de tal forma que no solo basta el precepto generador de derecho, sino

la correspondiente reserva presupuestaria. El principio de reserva legal está presente en el

ámbito financiero como reserva material o reserva formal. Así la reserva material de la ley

implica no solo la obligatoriedad por parte del gobierno y de sus instituciones de elaborar un

presupuesto conforme a la ley, sino que este contemple los gastos, contribuciones, la

recaudación e inversión de los bienes públicos. Desde el punto de vista del ingreso público, esto

significa que solo se pueden establecer prestaciones personales y patrimoniales en virtud de



29

una ley que lo autoriza, de tal forma que los tributos solo pueden emanar de la ley.

Como se indicó en el capítulo preliminar, alguna parte de la doctrina ubica los principios de

contenido necesario y de fuerza restrictiva como caracteres independientes, más a nuestro

juicio, no son más que derivaciones inmediatas del principio de legalidad. Conforme con el

segundo de ellos, el presupuesto constituye un límite a la acción del Estado, de manera que

solo aquello autorizado como gasto es posible de ser realizado. La acción pública se encuentra

supeditada a la existencia de algún contenido que haga posible esa acción. De suerte que no

basta con crear la competencia correspondiente, sino que resulta imperativo el dotarle de

algún contenido para hacerle frente a esta, pues de lo contrario se torna vacía. En el

ordenamiento patrio, el sustento constitucional se extrae del artículo 180 de la carta magna.

Por su parte, el principio de contenido necesario sostiene que la acción pública debe tener un

contenido para hacerle frente, siendo el sustento normativo nacional el canon ciento setenta y

seis de la Constitución Política. Como se señaló de manera introductoria, resulta de manifiesto

que estos principios no son más que derivaciones directas del principio de legalidad, y si bien,

es lógica esta cercanía, resulta discutible el considerarlos como principios independientes.

PRINCIPIOS SUSTANCIALES

Dentro de los principios sustanciales de naturaleza presupuestaria, la doctrina ubica

esencialmente dos: el de equilibrio y el de anualidad, a lo que debe adicionarse lo que

corresponde al principio de no financiar gastos corrientes con ingresos de capital. Como su

nombre lo evoca, estas reglas hacen referencia a aspectos medulares (y no formales) sobre el

presupuesto, que lo definen y determinan sus alcances.

El principio del equilibrio se encuentra contenido en el artículo 176 de la Constitución Política, y

dicta que los gastos propuestos no pueden exceder los ingresos probables. El principio de

equilibrio presupuestario es el balance que debe existir entre ingresos y gastos del

presupuesto, referido no sólo a la igualdad contable, sino también a la consideración de la



30

incidencia de otros factores favorables o desfavorables en las finanzas de la entidad, en el

período respectivo. El principio de equilibrio presupuestario ordena que el Estado no puede

gastar más de lo permitido por los ingresos recibidos en un período determinado, por lo cual el

Estado está llamado a producir un instrumento donde el importe de los gastos autorizados sea

igual al total de los gastos previstos según lo establece el artículo 176 de la Constitución

Política. Está previsto en el inciso c) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera y

Presupuestos Públicos, en los siguientes términos: "Principio de equilibrio presupuestario: El

presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de

financiamiento". No está de más indicar que la redacción no es la más feliz, por cuanto divide

los recursos de los ingresos, sin establecer en qué consiste la diferencia y más aún cuando

alguna parte de la doctrina los ubica como sinónimos; en todo caso, resulta útil para el tema

que nos ocupa. Una de sus derivaciones jurisprudenciales de este principio es la prohibición de

financiar gastos corrientes con ingresos extraordinarios (véase el voto 6856-96 de la Sala

Constitucional), o la necesidad de distinguir entre lo que constituye ingreso ordinario o

extraordinario, o el gasto ordinario del extraordinario, con la finalidad eminentemente práctica,

sea la de que el órgano encargado de la fiscalización de la ejecución del presupuesto

―Contraloría General de la República―pueda efectuar un adecuado y efectivo control. Sin

embargo, es importante considerar que aún cuando este es un principio fundamental en las

finanzas clásicas, ha sido negado en las finanzas modernas, tanto en sus bases teóricas como

prácticas (Jarach, 1996, p. 87). Así, cuando en el ámbito formal o contable el presupuesto debe

estar siempre equilibrado, de manera que los gastos cuenten con su correspondiente previsión

de ingresos, éste puede preverse mediante la técnica del endeudamiento, aunque fuera de

corto plazo, o de emisión monetaria, con cargo del presupuesto. Asimismo, en caso de que los

recursos o ingresos superen los gastos, también existe el equilibrio presupuestario, en cuanto el

superávit sea utilizado para el pago de deudas o se destine a la formación de algún fondo

especial o a incrementar los ya creados.



31

Resulta adecuado distinguir el caso del desequilibrio intencional o deliberado del desequilibrio

ineludiblemente previsto, que surge ocasionalmente en el proceso de ejecución del

presupuesto, derivado del error en la previsión del recurso o en la merma de estos por

circunstancias sobrevinientes. Estos desequilibrios circunstanciales no tienen mucha

significación desde el punto de vista de las funciones política, financiera y económica del

presupuesto; pero sí lo son para los fines de política económica, y más precisamente para la

política de estabilización, el equilibrio o el desequilibrio (déficit o superávit) deliberado del

presupuesto. Dispone la conveniencia de aprobar un presupuesto balanceado cuyos gastos

sean iguales a los ingresos. Dicho equilibrio no debe ser numérico sino real, y tiene como

objetivo alcanzar orden en la actividad económica y financiera de la Hacienda Pública. La

Constitución reconoce la legitimidad de la existencia de superávit en las cuentas públicas

destinadas a cubrir gastos corrientes, pero rechaza la posibilidad de que ocurra déficit en dicha

cuenta. Lo anterior tiene la clara finalidad de impedir que el Estado asuma compromisos

presupuestarios sin contar con los recursos necesarios para hacerle frente a las erogaciones,

propiciando así la salud fiscal de la Hacienda Pública (voto 480-2002 de la Sala Constitucional).

En igual sentido, la Contraloría General de la República ha manifestado que “el presupuesto

ordinario deberá considerar todos los ingresos y egresos probables para el respectivo período,

y en ningún caso los egresos superarán los ingresos, por lo que los presupuestos deberán estar

financiados para todo el período (1° de enero al 31 de diciembre). El incumplimiento de las

anteriores disposiciones facultará a la Contraloría General de la República para improbar total o

parcialmente los documentos presupuestarios" (Dictamen DFOE-084 del 15 de junio de 2001).

La Sala Constitucional, en los Votos 6859-96, 9792-98 y 9192-98, ha indicado que el principio

de equilibrio presupuestario significa que los gastos autorizados no pueden exceder en ningún

caso a los ingresos previstos. Es por ello que se traduce en una exigencia que se le plantea a los

órganos encargados de la formulación y aprobación presupuestaria, en relación con el

contenido material del presupuesto. La Ley de la Administración Financiera y de Presupuesto



32

Públicos, Ley Nº 8131, lo contiene en el artículo 91. Desde otro ángulo, el equilibrio implica que

no todo ingreso probable deba ser gastado. Es por ello que no se puede autorizar gastos cuyo

destino no esté especificado en el presupuesto, lo que no es posible ni aún por delegación

expresa. Esto constituirá una autorización en blanco del Poder Ejecutivo para gastar y, por

ende, un vicio de inconstitucionalidad.

No está demás señalar que el tema del equilibrio es uno de los aspectos con mayor discusión

doctrinaria, presentando su sustento a partir del siglo XIX, siempre bajo el raciocinio de que no

es posible gastar aquello que no se tiene. Esa igualdad entre ingresos y egresos es un

presupuesto preventivo de la norma presupuestaria, lo que naturalmente se mantiene en el

ejercicio y debe reflejarse al finalizar el período. Un presupuesto deficitario es aquel que

concluye con un faltante de ingresos y representa una patología. Se justifica en épocas de

depresión como mecanismo de dinamización de la economía, pero se espera que superada la

crisis, el Estado habrá de reducir los gastos y aumentar los recursos, con lo que obtendrá

superávit que irán a compensar los déficits acumulados en los años de depresión.

Naturalmente, el déficit se solventa de manera temporal mediante el uso del crédito público,

lo que lleva aparejado que en principio no es posible emplear esos recursos para cubrir gastos

de operación, salvo en el supuesto ya señalado.

Por su parte la eficiencia del Estado no se mide por el criterio económico, sino por la adecuada

satisfacción de necesidades públicas, toda vez que si el Estado buscara el superávit continuado,

no podría tener la debida atención de las necesidades presentes. El déficit continuado es

reprochable, por cuanto tras¬lada las cargas del presente al futuro; mientras que el superávit

continuado es reprochable, porque agobia al presente con las cargas que deberían ser

trasladadas al futuro. Se debe recordar que existe la figura de los fondos de reserva, los cuales

son la apertura de créditos adicionales, complementarios o suplementarios de los créditos del

presupuesto para atender necesidades no previstas en los cuadros presupuestarlos. Como su

nombre lo indica, son reservas. En presupuestos boyantes, se supone que es una forma de



33

mantener congelados parte de los ingresos, para ser distribuidos de manera ulterior en

presupuestos extraordinarios. Se propone incluir en el presupuesto: a) partidas para gastos

eventuales (para facilitar la gestión de los respectivos servicios admi¬nistrativos), b) fondos de

reserva de los créditos meramente estimativos (cuando los créditos son estimativos, si no

alcanza la estimación el p.e. hace uso de partidas especiales) y c) fondos de reserva para la

cobertura de créditos adicionales (en los casos de grave emergencia son imputados al fondo de

re¬serva). Por otra parte, los fondos de nivelaciones se dan cuando en momento de la

depresión, hay un incremento de los gastos ordi¬narios, lo que producirá déficit que se

financia con el crédito público. Estas emisiones de títulos producen un auge de los negocios y

llevan al Estado a obtener superávit.

Por su naturaleza, es el principio más controversial, ya que generalmente existe déficit fiscal y

existen varias maneras de apreciarlo. Aún así, la mayoría de los países latinoamericanos

consagran en su ordenamiento interno el principio de equilibrio, no obstante es de todos

conocidos su falta de cumplimiento. En la actualidad, el principio de equilibrio financiero no se

refiere a un mero equilibrio contable, ya que el presupuesto ha de verse como un instrumento

técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de plan y control.

Por su parte, el principio de anulidad surge a partir del siglo VII y como influencia de las

prácticas británicas, el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio indiscutible

en las finanzas clásicas; la práctica empezó por el llamado voto anual del impuesto, es la

manera de conocer, vigilar y limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica

(Fontouge, 1984, p. 191). El concepto de anualidad involucra la idea de un período de 12

meses; sin embargo, no implica que deba corresponder con el año calendario, aunque muchas

veces coincida como es nuestro caso. Indica la doctrina que la elección del año financiero

depende de muchas variables, entre las cuales está la iniciación de las sesiones del parlamento,

pero la mayoría de los países adoptan el año natural como ejercicio financiero. El que el

presupuesto sea anual obedece a la limitación temporal de la vigencia al correspondiente



34

ejercicio, que coincide con el año natural. La temporalidad tanto de la aprobación como de la

ejecución es consustancial a la institución presupuestaria, cuya vigencia queda constreñida a un

período de tiempo determinado, con el fin de facilitar un control efectivo por parte del órgano

que aprobó los presupuestos, respecto de aquel que debe ejecutarlo. La exigencia de

renovación periódica de autorización, para gastar, aparece, por lo tanto, como el fundamento

político de la vigencia temporal del presupuesto (Martínez, 1992, p. 132). Naturalmente,

podría pensarse en la existencia de presupuestos por períodos mayores, siendo la

determinación del período parte de una decisión política, sin un motivo real, más que el

concepto del año natural.

Este principio se incorpora en el artículo 176 de la Constitución Política, así como en el artículo

5, inciso d) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, e indica que el

presupuesto se emite para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de

diciembre. Como consecuencia de su aplicación, el art. 178 constitucional establece que el

proyecto de presupuesto ordinario debe ser sometido a conocimiento de la Asamblea por el

Poder Ejecutivo a más tardar el 1 de setiembre de cada año, y la ley de presupuesto debe estar

definitivamente aprobada antes del 30 de noviembre del mismo año. En el caso de los entes

cuya aprobación es por parte del órgano contralor, este varía un poco en la fecha máxima de

conocimiento ante el ente contralor, ya que es hasta el 30 de setiembre y no el primero como

ocurre con el presupuesto nacional. Es importante acotar que el principio de anualidad se ha

convertido en un medio fundamental para detectar normas inconstitucionales en los

presupuestos, ya que cada uno de sus gastos debe tener una vigencia temporal de un año, al

igual que el presupuesto.

Esta práctica se afianzó porque surgió la circunstancia de que el plazo de un año no es

arbitrario, sino representativo a una unidad de tiempo natural que se adapta mejor a la medida

normal de las previsiones humanas. De este principio se deriva la regla general de que el

presupuesto deba ser ejecutado en su totalidad en el ejercicio económico para el cual fue



35

aprobado. Así, en atención a este principio es que en el artículo 46 de la Ley de la

Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se dispone la incorporación

automáticamente al presupuesto económico siguiente de los gastos comprometidos en el año

anterior, pero no devengados, a fin de que se imputen a los créditos disponibles para ese

ejercicio siguiente, así como los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito y

las autorizaciones de gasto asociadas.

La Sala Constitucional, en la resolución 9192-98, dijo que este principio establece que el

presupuesto se emite para un ejercicio económico anual. Por lo tanto, el principio de anualidad

se violentaría si en el presupuesto de un período se incluyeran gastos que corresponden a otro

período. Es por lo anterior que vencido el período presupuestario, debe ser sancionado un

nuevo presupuesto. La regla general consiste en que el presupuesto debe ser ejecutado en su

totalidad en el ejercicio económico para el cual fue aprobado. De esta manera, en una unidad

moderada de tiempo, permite saber qué ha hecho el Estado y en qué gastó los recursos

financieros asignados, así como ofrece la oportunidad de ejercer un control directo y eficaz

sobre estos gastos.

En la anterior Ley de Administración Financiera de la República, artículo 50, se previó un

mecanismo para la liquidación de los compromisos adquiridos por parte del Estado, dentro del

ejercicio económico anterior, pues se le otorgó eficacia ultra activa a las partidas

presupuestarias del período anterior, hasta por un plazo de seis meses (al 30 de junio del año

siguiente), para así evitar que el Estado quede sin honrar las obligaciones contraídas con

anterioridad. La actual Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos Nº 8131,

elimina esta práctica en el artículo 46, al disponer que los gastos comprometidos pero no

devengados al 31 de diciembre de cada año, se afectan automáticamente en el ejercicio

económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio. El actual

Código Municipal, vía reforma, incorpora una norma en ese sentido, de la cual dudamos

seriamente de su constitucionalidad.



36

La lógica que impera es que las autorizaciones para gastar votadas por el Poder Legislativo

caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron. Así los recursos, como

mera previsión presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero, de no ejecutarse,

deben nuevamente presupuestarse. No está de más señalar que la regla de la anualidad sólo

tiene significación para los gastos y no para los recursos, toda vez que estos últimos dependen

de las leyes tributarias, de vigencia permanente mientras no se las derogue. Mientras que los

gastos son facultativos ―en principio―, generándose un decaimiento de la facultad de la

administración para contraer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos

presupuestarios respectivos. Como ya habíamos adelantado, existen gastos obligatorios

cuando el compromiso resulta de la ley o del contrato, mas en estos casos, los efectos de la

caducidad no se hacen sentir sobre el gasto en sí —que continúa vigente—, sino sobre el pago,

pues cesa la facultad de la administración para ordenarlo, generando responsabilidad

administrativa y disciplinaria para el servidor.

Entre las justificaciones de la regla de la anualidad se cita la variación del valor de la moneda o

la aparición de nuevas necesidades colectivas. Las facultades de control preventivo y ulterior

por parte del Poder Legislativo deben llevarse a cabo de la manera más frecuente posible ―un

año―, y es el mejor instrumento para la conducción de la Hacienda Pública en su gestión

financiera, y no se opone ni a la consolidación de los gastos fijos, ni a la realización de

programas de trabajos públicos de duración superior a la anual, ni tampoco a la planificación

general o parcial de la economía. Por su parte, entre las críticas a la regla de anualidad se han

señalado que impide la realización de políticas financieras a largo plazo, imposibilita coordinar

la política fiscal con las tendencias cíclicas de la economía y la anualidad obliga a preparar y

votar todos los años una serle de gastos y recursos fijos.

En algunos países se sorteó el problema con los presupuestos plurianuales, de manera que se

prevén los gastos relativamente fijos y estables, tal como se hace tradicionalmente en

Inglaterra con el fondo consolidado. Entre las excepciones señaladas por la doctrina, se indican



37

la existencia de cuentas especiales (donde la práctica ha hecho que los saldos disponibles de

ellas se trasladasen de un ejercicio a otro, y el poder administrador podía ordenar pagos sobre

ellas en cualquier momento), las cuentas para las obras públicas donde existen créditos

globales que autorizaban la realización de los trabajos y naturalmente la figura de las órdenes

de retención, de manera que próximo a finalizar el ejercicio, se libraba una orden de retención

por el importe de las facturas de proveedores que no se hubieran podido incluir en órdenes de

pago, y la Contaduría General afectaba el crédito sobre la base de esas órdenes de retención.

Recientemente, es posible ver la utilización de las cartas de crédito, como figura de pago que

también puede vulnerar este principio, que consiste en la posibilidad de generar una orden de

pago frente a una entidad bancaria, ante el cumplimiento de un supuesto (entrega de un bien o

servicio), de suerte que el depósito se produce al inicio y no al final, independientemente del

momento que se produzca este. Así, el importe queda atado a una contratación. La figura

tiene lógica en el comercio internacional, aun cuando en la práctica se está utilizando para

compras nacionales, con el único interés de evadir el referido principio.

Por último, sobre la prohibición de financiera de gastos corrientes con ingresos de capital,

aunque la doctrina no le otorga el carácter de principio a nuestro juicio, merece la condición de

principio el artículo seis de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que

prohíbe financiar gastos corrientes con ingresos de capital. Lo que en lógica supondría que

determinaría que los gastos corrientes no pueden ser cubiertos con venta de activos o recursos

extraordinarios de capital, sino que es imperativo que sean sufragados por la carga impositiva

ordinaria. Realizar lo contrario determinaría una política manifiestamente inconveniente por

cuanto los ingresos de capital son extraordinarios y esporádicos. La Sala Constitucional analizó

el principio en el voto 6859-96 como ya se indicó, pero como un componente de la legalidad,

en tanto resulta ilegal, lo que en efecto es correcto, pero bajo ese razonamiento todos los

principios de una u otra forma podrían ser afectos a ese razonamiento. Como se adelantó, la

norma pretende hacer distinción entre el origen de los recursos y lo financiado con ellos, de



38

manera que los ingresos extraordinarios no generen un gasto sin aporte extraordinario al

servicio público encomendado. Esto es parte de la coherencia en las finanzas públicas.

PRINCIPIOS FORMALES

Los principios formales se relacionan con la estructura interna de presupuesto. Ordinariamente

se ubican en este rubro los principios de unidad, universalidad, no afectación de los recursos y

de especificación; a lo que es posible agregar el de exactitud y especialidad. Para alguna parte

de la doctrina, estos principios no son más que derivaciones del principio de generalidad

presupuestaria, de suerte que el presupuesto debe ser único e incluir los gastos e ingresos de la

hacienda pública, sin compensación entre ellos y sin que estén afectados los gastos o los

ingresos. En todo caso, pasemos en seguida a considerar los subprincipios que la constituyen.

El principio de unidad es el que busca la reunión de todos los gastos y recursos en un solo

documento (Fonrouge, 1970, p. 206). Sin embargo, debe entenderse en dos sentidos: todos los

ingresos deben constituir un fondo único para cubrir todos los gastos; y el contenido y forma

del presupuesto deberá responder a una única política presupuestaría, definida por los órganos

competentes. Dentro de un mismo presupuesto deben integrarse los presupuestos paralelos: el

ordinario y el extraordinario (artículo 180 de la Constitución Política). De manera que todos los

gastos públicos deben estar en un solo presupuesto, considerado en un solo documento. Para

estos efectos, el presupuesto extraordinario, aun cuando llegue a considerar recursos no

tomados en cuenta, siempre se considera como una modificación al presupuesto como un

todo. Naturalmente, los gastos deben estar dirigidos a satisfacer necesidades colectivas, lo que

lleva incluida la prohibición de generar destinos específicos de los recursos. Es importante

señalar que con la fijación de montos y conceptos por gastar, se facilita el control posterior del

parlamento sobre la actividad administrativa. Como se verá más adelante, los principios de

universalidad y unidad del presupuesto se relacionan con un principio rector de la actividad de



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tesorería: el principio de unidad de caja.

Tal y como lo establece la doctrina, el tratadista argentino Giuliani Fonrouge, lo explica

diciendo, que las finanzas tradicionales deben estar en un solo documento por razones de

orden técnico y de carácter político, que pueden sintetizarse de la siguiente manera: a) permite

apreciar fácilmente si el presupuesto está equilibrado; b) dificulta la realización de maniobras

como la simulación de economías o ocultación de gastos en las cuentas especiales; , c) hace

posible ver la magnitud efectiva del presupuesto y la porción de renta afectada por las

erogaciones; d) evita complicaciones y oscuridades; y e) finalmente, desde el punto de vista

político, facilita el control parlamentario que se vería afectado con las cuentas fraccionadas

(Fontouge, 1970, p. 207). Su base jurídica se centra en el canon 176 de la carta fundamental,

que fuera desarrollado en el voto 1998-04247 de la Sala Constitucional. A partir de las doctrinas

neosocialistas que han permeado el constitucionalismo iberoamericano (Vargas, 1999, p. 93),

se ha implementado el principio de unidad a un plano económico, y ya no meramente formal,

de manera que, sin importar que los diferentes presupuestos de los entes públicos formen

parte o no de un mismo documento, todos ellos deben seguir las orientaciones y lineamientos

del órgano rector en la materia, en este caso el Ministerio de Hacienda, al tenor de lo dispuesto

en los artículos 27 y 28 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos

(véanse los votos 3309-94, 6345-97 y 0919-99 de la Sala Constitucional). Se debe mencionar

que si el presupuesto ya de por sí es un documento complejo, amplio y de difícil comprensión

para extraños, al extremo de que solo las personas directamente involucradas con el

documento, además de los que interactúan con este, lo manejan, pues si se permitiera la

dispersión, la situación se tornaría inmanejable, especialmente para temas de control y

fiscalización.

Con respecto al principio de universalidad, también conocido como producto bruto, este se

refiere a que todos los elementos sustantivos que constituyen materia de presupuesto se

deben incorporar en este. Este principio lo sustenta la necesidad de que todo aquello que



40

constituye materia del presupuesto debe ser incorporado en él, ya que sin una visión de

conjunto, es imposible calibrar debidamente las gestiones específicas, en cuanto a justificación,

prioridad, tiempo y otras variables que se deben considerar. No deben realizarse

compensaciones entre ingresos y gastos, ambos se deben expresar de forma íntegra, dichos

ingresos y gastos se consignen por su importe bruto sin compensaciones entre ellos (Pérez

Royo, 2000, p. 373). Es por ello que el presupuesto debe abarcar toda la actividad financiera del

gobierno, de manera que incluya todas las operaciones extrapresupuestarias necesarias para

articular los programas entre sí. Lo que interesa es que un presupuesto comprenda todas las

operaciones en un marco de compatibilidad. Se pretende una visión en conjunto del

instrumento.

Es así como al Poder Ejecutivo le está vedado omitir uno solo de los recursos previsibles ni los

gastos previstos en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que

debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de septiembre. Lo cual no significa

que la Asamblea, en el ejercicio de sus potestades constitucionales de aprobación o

desaprobación, no pueda cambiar el destino de cualquiera de las partidas propuestas,

rebajarlas o suprimirlas, con lo cual dejaría, por definición, un excedente de ingresos no

presupuestados que el Poder Ejecutivo podrá volver a proponer mediante la correspondiente

reforma al presupuesto ordinario o al presupuesto extraordinario, según corresponda. De

manera que el presupuesto debe incluir en un solo cuadro todos los gastos por realizar y todos

los recursos por percibir por parte del Estado en un ejercicio financiero, sin compensación de

egresos e ingresos, lo que lleva a la conclusión de que no debe haber gastos que se puedan

ejecutar de manera separada de los ingresos. Así solo con autorización legislativa –

presupuestaria- el Poder Ejecutivo puede gastar y debe dar cuenta de ello. Esto lleva a la

conclusión de que con la fijación de montos y conceptos por gastar se facilita el control

posterior del parlamento sobre la actividad de la Administración Pública. Según Giuliani

Fonrouge, el principio de universalidad suele confundirse con el de unidad, incluso para algunos



41

autores el primero es parte integrante del segundo, lo que incluso ha sido seguido por la

jurisprudencia constitucional (en ese sentido los Votos de la Sala Constitucional Nos. 9192-99,

6859-96, 7598-94). Su regulación normativa se encuentra desarrollado y previsto en el inciso

a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos

Públicos

En relación con el principio de no afectación de los recursos, Founrouge lo define como el que

tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para atender determinados gastos, o

sea, que no tengan una afectación especial, predeterminada, sino que ingresen a rentas

generales, de tal forma que todos los ingresos entren, sin distinción, a un fondo común y sirvan

para financiar todas las erogaciones de la Administración Pública (Fontouge, 1980, p. 162). Los

ingresos afectados a un fin específico afectan la administración de las finanzas públicas, pues

dan origen a un problema de rigidez o inmaniobrabilidad del presupuesto. Es por ello que se

dice que el principio de no afectación de los recursos permite concretar el buen gobierno

planificado, pues los jerarcas políticos pueden realizar la definición de sus prioridades

estratégicas y su expresión a través de los presupuestos. Debe aclarase, de todos modos, que el

principio de no afectación de los recursos no tiene sustento constitucional, lo cual hace

considerar que es por la falta de previsión del constituyente sobre esta materia, que se ha

generado la actual polémica en torno a este asunto, sobre todo por el déficit fiscal recurrente y

la poca maniobrabilidad presupuestaría con que cuenta el Poder Ejecutivo.

Sobre este principio, no debe perderse de vista que a nivel constitucional y legal existen varios

gastos predeterminados o con destinos específicos, que son conocidos con gastos atados, para

diferenciarlos de destinos específicos, en cuanto los primeros es la misma carta fundamental

quien los establece, y a los segundos es el legislador ordinario. En los gastos atados, se supone

que el constituyente consideró necesario garantizar recursos para ciertas materias. En el

siguiente cuadro se pueden apreciar dichas regulaciones:



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GASTOS PREDETERMINADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

GASTO NORMATIVA DESTINO BENEFICIARIO

6 % anual del producto interno bruto

Constitución Política, art. 78 y Ley 7676 de 2-7-97

Educación pública Ministerio de Educación Pública, incluyendo la Educación Pública Superior

0,19 % del producto interno bruto del año trasanterior a la celebración de las elecciones.

Constitución Política, art. 170 y Ley 7675 de 2-7-97

Sufragar gastos a los partidos políticos

Partidos políticos con derechos a la contribución estatal

10 % del presupuesto ordinario (en tractos del 1.5 % a partir del 2001)

Constitución Política, art. 170 y Ley 8106 de 3-7-01.

Régimen Municipal

Municipalidades

Suma no inferior al 6 % de los ingresos ordinarios del proyecto de ley de presupuesto ordinario

Constitución Política, art. 177

Poder Judicial Corte Suprema de Justicia

0.5 % de los salarios Art.177 de la Constitución Política.

Seguridad social Caja Costarricense del Seguro Social

Fuente: Solís (2003).

La lógica del principio es que por la regla de unidad presupuestaria, los gastos del Estado sean

atendidos indiscriminadamente con el conjunto de fondos del erario público, así, el ingreso por

un rubro cualquiera ha de destinarse al fondo común. La sola idea de los destinos específicos

afecta la regla de unidad, pero no la de universalidad. Por otra parte, en tanto el presupuesto

seguirá conteniendo todos los gastos públicos, se cumplirá con la centralización de todos los

ingresos en un solo fondo, afectándose la regla de la unidad de caja en el servicio del tesoro.

No está de más exponer que si bien la antigua ley de Administración Financiera preveía una



43

prohibición expresa, lo que incluso ahora es posible extraer de la norma vigente, lo cierto es

que eso no ha sido obstáculo para que el legislador presupuestario estableciera destinos

específicos de algunos recursos, en abierta contradicción con el principio que nos ocupa. Se

considera que el tema más que un asunto de legalidad, es de voluntad política.

En lo tocante al principio de especificación y exactitud, el primero se refiere a que el

presupuesto, en materia de ingresos, debe señalar con precisión sus fuentes y su clasificación y,

en lo que a gastos se refiere, las características y clasificación de los bienes y servicios. La Sala

Constitucional, en el voto 137-95, indicó que conforme con el principio de especificación de

gastos, la aprobación legislativa no debe traducirse en sumas globales liberadas a la

discrecionalidad de la Administración, sino consistir en importes detallados para cada tipo de

erogaciones. Es por ello que se infringe la Constitución Política cuando se presentan en el

presupuesto sumas globales sometidas a la mera discrecionalidad de la Administración, ya que

no se indica con precisión en el programa de qué se trate el fin y el órgano que concretamente

percibirá el beneficio económico. La inclusión de partidas presupuestarias sin destino específico

resulta, entonces, inconstitucional, dado que se estaría otorgando una autorización en blanco

al Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa. La Asamblea

Legislativa es la única que puede indicar el destino de los gastos del presupuesto de la

República, pues es la que tiene competencia para limitar la acción de los poderes públicos en el

uso y disposición de los recursos del Estado. Lo contrario implicaría trasladar al Poder Ejecutivo

la labor de aprobación de las erogaciones públicas, cuya competencia es exclusiva de la

Asamblea Legislativa.

Con respecto a la clasificación y designación de las partidas, los gastos dirigidos a atender cada

uno de los fines del Estado y los distintos servicios públicos deben estar convenientemente

divididos y discriminados por conceptos. La regla de la especificación supone el cumplimiento

de dos reglas técnicas: los créditos deben tener designación clara e impedir imputar gastos a

naturaleza diversa, o ajenos a la materia propia del crédito, y la división de créditos no debe



44

llegar a la atomización conceptual, pues ello puede originar dificultades en la gestión financiera

de los servicios. Se deben especificar los conceptos de los gastos en la denominación de cada

partida, pero no se debe llevar la especificación detalladísima. Esta regla de la especificación se

opone a las partidas globales ―cantidades sin discriminación de conceptos―. Entre las

críticas que se señalan se menciona que si se fijan los gastos por realizar especificándolos por

mínimos que fueren, el poder administrador no tendrá la menor libertad para adaptar la

realización de los gastos a las variables necesidades del Estado. Esta regla tiene límites

señalados por la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro

de las previsiones presupuestarias.

En cuanto al principio de exactitud, este determina que las partidas presupuestarias deben ser

dadas con la mayor exactitud posible. No se debe incurrir en la deliberada actitud de aumentar

los recursos, cuando a priori se conociese que el rendimiento de ellos ha de ser en la realidad

menor que lo estimado, ni tampoco se debe disminuir la magnitud de los gastos, cuando fuese

obvio que las cantidades autorizadas serán insuficientes para satisfacer las necesidades

públicas.

Por último, el principio de especialidad establece que las autorizaciones del gasto deben ser

concretas, determinadas totalmente y especificadas, por una cantidad concreta máxima y por

un tiempo delimitado; las anteriores limitaciones al gasto responden al nombre de cualitativo,

cuantitativo y temporal. Estas limitaciones vienen a determinar el conocer efectivamente que

se pretende adquirir con el contenido en concreto. Se busca que el Ejecutivo no ejecute un

presupuesto distinto al aprobado por la Asamblea. Dicho principio tiene sustento constitucional

en el artículo 180 de la Constitución Política. En este sentido, la doctrina considera que la

especialidad deben darse en tres elementos (Jarah, s. a., p. 86). El cualitativo, propicia la

especificación detallada de las diferentes partidas del gasto, y la respectiva asignación de los

recursos; el cuantitativo, que exige que se contraigan o realicen los gastos sólo por el monto de

los recursos previstos para ello en el presupuesto; y el temporal, por el cual, los ingresos y



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gastos que se incluyen en el presupuesto, deben ser contraídos, asignados y pagados dentro del

período para el cual hayan sido previstos y autorizados.

Por su parte el voto 7598-94 establece que sólo se podrán hacer las transferencias de los

recursos entre partidas y subpartidas de un mismo programa, ello respeta el principio de

especialidad y promueve la estructura del presupuesto, ya sea por programas. Pese a lo

anterior, en los últimos años se ha acentuado la tendencia hacia la adopción de normas

limitativas del principio de “especialización”, considerando que el presupuesto no puede

cumplir su finalidad orientadora o directiva de la economía en función de un plan o de un

simple programa de acción si el Poder Ejecutivo no dispone de medios adecuados para adoptar

las rápidas medidas que exigen la movilidad y variabilidad de la evolución económica

(Fontouge, 1984, p. 219). La lógica de la posibilidad de movimiento en un mismo programa es

que responde a las mismas metas y objetivos, y especialmente sobre saldos presupuestarios;

pensarlo en otro sentido, llevaría a una vulneración del principio de legalidad presupuestaria.

En ese sentido se han orientado reformas, tal y como lo propone el sistema francés, el cual

autoriza nuevas categorías de créditos paralelos a los ordinarios tales como: créditos globales

(para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribución por

partidas no pueda fijarse en el momento de su sanción) y créditos provisionales (destinados a

cubrir erogaciones sin dotación presupuestaria exacta). Sin embargo, estas categorías de

créditos y el procedimiento de esas partidas, en sistemas presidencialistas, como el nuestro,

son muy peligrosos, ya que se presta para mayores abusos.

OTROS PRINCIPIOS

Fuera de la clasificación tradicional realizada por Guiliani Fonrouge, resulta relevante realizar

una referencia sobre los principios de caja única, especialidad y publicidad, claridad y

uniformidad, principio de precedencia, de equidad y control del gasto, así como los principios

de gestión financiera y programación.



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El principio de caja única establece que todos los ingresos han de incorporarse en el

presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de

conformidad con las necesidades públicas. El sustento de este principio se encuentra en el

artículo 185 de la Constitución Política, que confiere a dicha dependencia las potestades de

fungir como “el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales”, además que

indica que “este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado

y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo deban ingresar a las

arcas nacionales”. Este principio constituye la existencia de un único fondo a nombre del

Estado, en el cual se convergen todos los ingresos y egresos de las dependencias

pertenecientes al Gobierno Central, que están bajo la administración de la Tesorería Nacional.

Esta establece que debe evitarse en los presupuestos la multiplicidad de fondos o de cuentas

especiales, al concentrar en uno solo, todas las entidades del sector público, en la formulación,

aprobación, ejecución, control y evaluación (Miranda, 2004). Con ello se busca una plena

sujeción a una sola política presupuestaria. Este principio no se cumple plenamente, ya que

sólo el presupuesto del Gobierno Central (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial y

Tribunal Supremo de Elecciones) es conocido por la Asamblea Legislativa. El de las instituciones

autónomas y semiautónomas y en general de la del Gobierno descentralizado lo conoce la

Contraloría General de la República.

Es relevante destacar que el principio de caja única tiene su razón de ser en la existencia de un

único fondo a nombre del Estado, en el cual convergen todos los ingresos y egresos de las

dependencias pertenecientes al Gobierno Central, y que está bajo la administración de la

Tesorería Nacional, dependencia del Ministerio de Hacienda. Bajo esta perspectiva, el principio

de caja única debe someterse al perfeccionamiento del marco normativo aplicable, con

respecto a los postulados constitucionales y a los principios presupuestarios de equilibrio,

universalidad, especialidad y no-afectación de los recursos. No obstante de que ya fueron

ampliamente explicados estos principios, a manera de síntesis, se cita el principio de



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universalidad, el que entiende que todos los ingresos y egresos deben consignarse en el

presupuesto de la República, el cual es el límite de acción de los poderes públicos para el uso y

disposición de los recursos del Estado, según dispone el principio de especialidad. Por su parte,

el principio de no-afectación de los recursos define que todos los ingresos deben destinarse de

manera global e indistinta a la cobertura de los gastos públicos, de manera que se eliminen los

destinos específicos de los impuestos y rentas estatales.

La base sustancial del principio es la prohibición de la existencia de tesoros separados e

independientes en el Estado, de manera que debe haber un órgano central recaudador y

pagador al cual afluyan todos los recursos públicos y del cual salgan los fondos para efectuar los

pagos. La unidad de caja obliga a poner jurídica y materialmente a disposición de ese órgano

central, todos los fondos del Estado. Se minimizan así los problemas de flujo de caja que en el

Estado resultan naturales en la medida que todos los recursos no ingresan al inicio del ejercicio

económico, sino de manera disgrega, lo que puede generar dificultades al momento de hacerle

frente a muchos compromisos. Este principio se justifica en las normas de la prudencia, control

y sana administración de la Hacienda Pública (véanse los votos 6240-93, 6869-96 y 0919-99 de

la Sala Constitucional), por cuanto se impone la necesidad de que todas las rentas dirigidas a

financiar los gastos del Estado ingresen a un fondo indivisible y común, del cual también

deberán ser retirados los recursos de las diversas erogaciones públicas; ya que una pluralidad

de cajas públicas propiciaría un alejamiento de los mecanismos de control, abiertamente

contrario a la naturaleza de la función financiera y presupuestaria.

Sin embargo, debe hacerse la advertencia de que una cosa es la competencia para la recepción

y entrega de fondos públicos ―que es propiamente la expresión del principio explicado, de la

caja única― y otra, el que las ciertas rentas dispongan su destinatario en forma expresa (caso

de los impuestos nacionales con destino local), de manera que el órgano pagador se vea

obligado a girar tales recursos a la institución expresamente beneficiada por la ley, en la exacta

medida de lo recaudado (Vargas, 1999, p. 94). Este punto es desarrollado en el artículo 66 de la



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Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Sin embargo, el

marco normativo costarricense está colmado de normas que transgreden los fundamentos

anteriormente mencionados. Existe una variedad amplia de instituciones adscritas a varios

ministerios del Poder Ejecutivo, que tienen manejos independientes de sus recursos, lo cual les

facilita la administración discrecional de sus fondos. Esto les permite tener su propio

presupuesto, percibir fondos públicos y administrarlos de modo totalmente ajeno a las

directrices de la Tesorería Nacional, a través de cuentas corrientes en bancos comerciales y

excluidos del Banco Central de Costa Rica, el cual es el cajero del Estado por definición de ley.

De manera similar se da la existencia de “fondos” con destino específico, creados a través de

leyes ordinarias, cuyos ingresos provienen del Gobierno a través de transferencias o

subvenciones que la Tesorería Nacional está obligada a girar, y su administración queda a cargo

de los mayores jerarcas de cada institución. La única fiscalización existente sobre estos

“fondos” se da por parte de la Contraloría General de la República, a pesar de sus limitadas

capacidades reales para ejercerla con precisión y detalle.

Inclusive, están vigentes normas que otorgan potestades para recaudar sumas por sus propios

medios, ya sea por medio de venta, alquileres y servicios que la misma entidad brinda, cual si

fueran organizaciones de naturaleza privada. Lo anterior ha creado un ordenamiento

administrativo que violenta los postulados constitucionales, y fuera de toda razonabilidad

jurídica, ha permitido la coexistencia de fondos públicos cuyos manejos se dan fuera del control

de caja única, facilitando la libre disposición y la inexistencia de controles rigurosos sobre su

administración. Esto ha generado que existan dependencias más pobres y otras más ricas, que

se enriquecen cada vez más con las inversiones que realizan en títulos del Estado. En virtud de

ello es de suma importancia el desarrollo de una política fiscal tendiente a garantizar el manejo

más adecuado de los fondos públicos, de modo que se garanticen controles inteligentes y la

obediencia e interacción de todos los principios de la Hacienda Pública, lo que sin duda alguna

va a traer como resultado mayor transparencia en los fondos públicos y una disminución del



49

déficit que actualmente enfrenta nuestro país. Implementar el principio de caja única y lograr

que el resto de principios que rodean la materia presupuestaria costarricense interactúen,

significa hacer valer los postulados de la materia hacendaria contenidos en nuestra

Constitución Política. Con ello se reúnen todos los recursos de la Administración Central

Gubernamental en un solo administrador y custodio que es la Tesorería Nacional, lo que le

permite llevar un registro y control exacto del gasto, y asegura mayor transparencia en el

manejo de los fondos públicos. La Caja Única favorece una correcta programación financiera y

una conveniente adecuación con las definiciones presupuestarias, en lo cualitativo y

cuantitativo, propiciando que los gastos públicos se efectúen con base en lo ordenado y

conforme a un plan de desarrollo nacional establecido y a metas fiscales definidas.

Mientras que el principio de fuerza restrictiva o especialidad sostiene que el presupuesto

ordinario y extraordinario de la República constituyen el límite de acción de los Poderes

Públicos, para el uso y disposición de los recursos del Estado, de forma que sólo podrán ser

modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Además, implica que no podrán

adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles.

Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista, de

conformidad con los preceptos legales y reglamentarios. Este principio es denominado por la

Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos “principio de

especialidad cuantitativa y cualitativa”. Este principio es fundamental, dado que permite que

los presupuestos se constituyan en instrumentos políticos de primer orden. Si los poderes

Públicos no pueden gastar más fondos de los autorizados, resulta evidente que estos se

convierten en el instrumento financiero por antonomasia para poner en ejecución las

diferentes políticas del Gobierno de turno. En otras palabras, los presupuestos son los

instrumentos jurídicos financieros por medio de los cuales los gobiernos ejecutan sus

programas y políticas en los distintos campos de la actividad estatal.

Este principio constituye una aplicación, en el ámbito de las finanzas públicas, del principio de



50

legalidad, pues establece claramente que los poderes públicos solo pueden gastar los dineros

previamente autorizados por los presupuestos. En consecuencia, cualquier gasto adicional, no

contemplado en un presupuesto, es ilegítimo y quien lo autorice incurre en responsabilidad

personal. El principio de la fuerza restrictiva del presupuesto tiene como finalidad evitar que las

instituciones públicas gasten más fondos de los que efectivamente recibe el Estado, pues ello

provocaría lógicamente un déficit fiscal galopante de consecuencias funestas para la economía

del país, dado que se experimentaría aumentos considerables en los índices de inflación; la

moneda se devaluaría en forma acelerada; aumentaría sustancialmente las tasas de interés y

crecería el endeudamiento interno y externo. Este principio establece que el presupuesto es el

límite de acción de la Administración Pública, toda vez que la autorización para gastar no es

general, ya que se manifiesta en tres ámbitos: cualitativo, cuantitativa y temporal, como ya se

indicó.

Mientras que con respecto a los principios de publicidad, claridad y uniformidad el primero

dispone que en aras de la transparencia, el presupuesto deba ser asequible al conocimiento

público, por los medios electrónicos y físicos disponibles. La publicidad es base esencial del

gobierno republicano y una de sus notas características como forma particular de organización

de la autoridad dentro del Estado. Debe haber publicidad de la aprobación parlamentarla (o en

el órgano con tales facultades), de su ejecución y de su control ulterior (Jarah, s. a. p., p. 81). En

lo que atañe a la Ley de Presupuesto, esta publicidad se verifica con su publicación en el Diario

Oficial La Gaceta, en los términos previstos en el artículo 129 de la Constitución Política, para

que adquiera su eficacia. Como ya se adelantó, los presupuestos aprobados por el órgano

contralor no presentan difusión en el diario oficial, lo que de manera general no compartimos,

pues por similitud de las formas debería darse el mismo tratamiento. Igualmente,

aprovechamos para reiterar que la publicación electrónica resulta valiosa en la difusión, en

especial cuando está en un formato manipulable (en contradicción del uso del lenguaje

bloqueado), para acceso a de todas las personas que utilizan esa tecnología. Repitiendo lo



51

señalado en cuanto a la no sustitución de un medio por otro, y como derivaciones del principio

indicado, todo el presupuesto debe ser claro y presentar algún nivel de uniformidad. Es

importante señalar que este por demás es un documento complejo, lo que determina que debe

ser lo más accesible posible, aún con las limitaciones que presenta. Por un tema de

transparencia en la función pública, debe procurarse un acercamiento en las mejores

condiciones posibles.

El principio de precedencia señala que la actividad del Estado no puede detenerse por motivo

alguno, lo que hace imperioso que el presupuesto sea votado por el Parlamento y, además, que

esta votación se dé en tiempo oportuno, antes de que inicie el ejercicio del presupuesto. Este

principio ha recibido en la doctrina la designación de regla de la precedencia. Ante la ausencia

de aprobación, existen varios modelos por seguir, que convendría al menos señalar. El sistema

de prórroga automática del presupuesto del ejercido anterior establece que ante ausencia de

aprobación expresa se produce la aprobación del año anterior. Este efecto suele disponerlo la

Constitución o la ley de presupuesto. Esta solución castiga la mora del Congreso, el nuevo

ejercicio se ajusta a un acto legislativo anterior. Tiene la ventaja de que el Poder Ejecutivo ha de

gastar ceñido a una ley anterior emanada del Parlamento. Naturalmente, se eliminan los

recursos que no puedan ser recaudados nuevamente ―tributos cuya vigencia ha fenecido en

el ejercicio―, se podrá acudir al uso del crédito público autorizado en el presupuesto del

ejercicio anterior, los recursos provenientes que no hubieran sido aún objeto de gastos,

eliminar los créditos que cumplieron los fines para los cuales fueron previstos; incluir los

créditos presupuestarlos indispensables para el servicio de la deuda y los compromisos

derivados de tratados Internacionales, incluir los créditos presupuestarlos indispensables para

asegurar la continuidad de los servicios y adaptar los objetivos a los recursos y créditos

presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores. Normalmente, en esos casos se hace

necesario un presupuesto extraordinario ulterior para cubrir algunos gastos no contemplados

en el año anterior.



52

Otra solución es la aprobación tácita del proyecto de presupuesto, consistente en la aprobación

tácita de este luego de transcurrido cierto lapso, o de iniciado el nuevo ejercicio. La falta de

pronunciamiento legislativo hace presumir por disposición de la Constitución o de la ley, la

voluntad afirmativa del Parlamento. Conforme con el análisis del Reglamento de la Asamblea

Legislativa es posible ubicar como la norma de la materia establece una solución en este

sentido. La última solución es la autorización temporaria de gastos, de manera que si antes de

concluir el ejercicio, el poder legislativo no aprueba el presupuesto, se autoriza al poder

administrador para hacer gastos por períodos generalmente mensuales. El ejemplo típico de

este método se ubica en el caso de Inglaterra, toda vez que las leyes definitivas son

sancionadas por el Poder legislativo hasta cuatro meses después de iniciado el ejercicio. No

está de más indicar que el Reglamento de la Asamblea Legislativa establece una norma en la

cual se inclina por la primera solución.

Con respecto al principio de equidad, entendida esta como la justicia al caso concreto, lleva

incluida la obligación de procurar solventar las mayores necesidades públicas. Para nadie es un

secreto que se administran los recursos, toda vez que son escasos. Si resultaran abundantes,

sería innecesario una administración más que por el tema de la eficiencia. Ante la limitación del

recurso, cualquier asignación lleva incluido el recorte de otra necesidad, que en principio cede

ante situaciones más urgentes o apremiantes. No se trata de que una es necesidad y la otra no,

en tanto ambas presentan ese requerimiento. Si no que debe realizarse una ponderación de

intereses y sacrificar en mayor o menor grado alguna de ellas, de suerte que debe buscarse un

nivel de justicia a la hora de realizar esa complicada labor. Todo en el entendido de que una

necesidad social no satisfecha, lejos de desaparecer, se incrementa para el siguiente

presupuesto. Se trata de una regla transversal en la función pública.

En lo que se refiere al principio de control del gasto público bajo la regla de la transparencia y la

rendición de cuentas, toda actividad pública está sujeta a control; a una verificación, durante y

al finalizar la ejecución, a fin de determinar el cumplimiento de las metas propuestas. Si el plan



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de trabajo las establece, mientras que el presupuesto otorga los medios, la lógica determina

que debe realizarse una evaluación para verificar el cumplimiento. Solo de esa manera es

posible adoptar las medidas correctivas y constatar la forma de abordar el problema para el

siguiente presupuesto, sea porque la necesidad se mantenga o para realizar paralelismo con

otras. El control garantiza la eficiencia en el servicio frente a los recursos, así como la eficacia

en el cumplimiento de los cometidos públicos.

Establecido en el inciso b) del citado numeral, y que introduce un elemento teleológico del

presupuesto, en tanto supedita los gastos públicos al cumplimiento de los fines públicos

encomendados a la Administración Pública ―en sus diversas instancias―, el cual relaciona ―o

conecta― con elementos que definen el principio de razonabilidad (véanse los votos 3933-98,

2000-10826 y 732-2001, donde se ha considerado parámetro de constitucionalidad este

criterio), es decir, la economicidad, eficacia y eficiencia. La norma de referencia establece:

"Principio de gestión financiera: La administración de los recursos financieros del sector público

se orientarán a los intereses generales de la sociedad, atendiendo a los principios de economía,

eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno de la ley." Por su parte, el principio de

programación constituye una manifestación de la nueva concepción del presupuesto ―en la

moderna doctrina fiscal y presupuestaria― que lo tiene como un instrumento eficaz y

fundamental para la correcta planificación de la gestión pública, por lo cual, los gastos

autorizados deben responder a un objetivo y meta concreta. La norma de referencia dispone

textualmente: "Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los

objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos

necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo." Esta norma debe

entenderse relacionada con el artículo 4 de la misma ley, que sujeta la elaboración del

presupuesto a una debida planificación, y en concreto, al Plan Nacional de Desarrollo.



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