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SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL Facultad de Economía Universidad de Salamanca. Mayo de 2009.

Prof. Dr. Francisco Javier Braña Pino. Catedrático de Universidad.

Departamento de Economía Aplicada. Los Presupuestos Generales del Estado (I). (1) 1.- Concepto y función. 1.1. Un poco de historia.

1.2. Definición y carácter de los Presupuestos Generales del Estado.

1.3. Función de los Presupuestos Generales del estado.

2.- Contenido y estructura. 2.1. Ámbito y contenido de los Presupuestos Generales del Estado.

2.2. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado.

2.3. La documentación presupuestaria y el principio de transparencia.

3.- Los principios presupuestarios. 3.1. El principio de competencia.

3.2. El principio de unidad.

3.3. El principio de universalidad.

3.4. El principio de especialidad.

3.5. El principio de publicidad.

3.6. El principio de estabilidad.

1 El objetivo de estas lecciones es proporcionar a los alumnos de la licenciatura en Economía un material de estudio de la institución presupuestaria que les facilite la comprensión de una materia con un contenido fundamentalmente jurídico, al que no están acostumbrados. No pretenden por ello ser originales, apoyándose en los libros de texto, monografías y artículos que tratan con detenimiento y rigor el tema, a los que, nunca se insistirá bastante, deben acudir, en particular a la bibliografía recomendada en el programa de la asignatura. Por ello, aunque referida a la vertiente de los ingresos, pero igualmente aplicable a los gastos públicos que financian, conviene traer a colación la siguiente cita: “Adam Smith afirmaba que la Economía y la Hacienda son una rama del arte de la legislación porque, sin la manufactura jurídica, es imposible asentar unas instituciones delicadas como son los impuestos y solicitar el cumplimiento voluntario de las obligaciones que establecen, difíciles de respetar por el contribuyente cuando son difíciles de entender.” Enrique Fuentes Quintana, en Revista de Economía, nº 5-1990; Madrid, Consejo General de Economistas.

2 Dr. Francisco Javier Braña Pino

1.- Concepto y función.

1.1. Un poco de historia.

Parece existir acuerdo mayoritario en que una de las características que

definen al Presupuesto es su carácter histórico o historicidad: no es posible

entenderlo sin tener presente que su nacimiento y evolución discurren de

manera simultánea a los cambios en la organización política. Pues bien, el

punto de partida histórico del Presupuesto en España es el Decreto de las

Cortes de Cádiz de 22 de marzo de 1811, recogiéndose posteriormente en la

Constitución de 1812 dos de los principios fundamentales de la institución: el

de legalidad de ingresos y gastos (artículo 131) y el de equilibrio presupuestario

(artículo 340).

Y, como debe recordarse de lo estudiado en la asignatura Hacienda

Pública, la historia de la institución empieza con una iniciativa parlamentaria y

una Constitución, porque el Presupuesto está indisolublemente ligado,

conceptualmente ligado a la democracia parlamentaria – y con ella al dominio

de la burguesía como clase frente a la aristocracia y el poder absoluto de las

monarquías – y a la aparición de las relaciones de producción capitalistas (2).

El precedente no es otro que la Inglaterra de 1283 donde se acuña la expresión

“ningún impuesto sin ser votado”. Desde el punto de vista político-formal, puede

decirse que la institución presupuestaria se normaliza constitucionalmente en

España a partir de 1835, con un paréntesis en la dictadura de Franco, 1939-

1976, pues durante la misma desaparece su funcionalidad política y adquiere

además un carácter errático y arbitrario, recogiendo todas las constituciones lo

que se denomina el “principio de legalidad financiera”.

2 Como ha señalado el Profesor Rodríguez Bereijo, “El Presupuesto es la institución en que históricamente se han plasmado las luchas políticas de las representaciones populares por conseguir el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio del poder financiero”. En “Introducción” a la obra de P. Laband, Derecho Presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, 1979: XI.

DOCUMENTOS DE TRABAJO DE ECONOMÍA APLICADA 3

La primera vez que se regula específicamente la actividad financiera

pública y, en particular, el Presupuesto, es con la Ley Provisional de

Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 25 de junio de 1870 –

que cierra por el lado del gasto lo que había hecho por el lado de los ingresos

la reforma tributaria de 1850 a tribuida a Món y Villaverde -, que perdura hasta

la Ley de Administración y Contabilidad de 1911, en la que se recoge la

concepción clásica del presupuesto y sus principios. Bien es cierto que desde

su misma promulgación se van a ir produciendo “excepciones” a esos

principios, que darán lugar a que se hable de la “crisis” de los principios

presupuestarios clásicos. El incumplimiento llega a su cenit durante la dictadura

franquista, si bien se fue formando durante el siglo XX un cuerpo de doctrina en

el mundo académico que ofrecía un modelo conceptual alternativo, a partir de

los cambios experimentados en el papel económico del Estado desde la

Segunda Guerra Mundial. Estos cambios resaltaron el papel del presupuesto

como un instrumento para la asignación eficaz de los recursos, exigiéndole

además eficiencia en su gestión y sin olvidar el papel otorgado a la política de

estabilización. Desde la teoría y la práctica presupuestaria de los Estados

Unidos, los países nórdicos y, en menor medida, de Francia, el “corsé” del

presupuesto clásico se había venido abajo.

Los mismos técnicos y académicos que hicieron posible la Ley General

Tributaria de 1964, consiguieron a principios de los años 70 elaborar una

propuesta nueva de regulación o marco legal de los Presupuestos, que no

puede plasmarse hasta 1977, siendo la última ley sustantiva que se aprobó por

las cortes franquistas: la Ley General Presupuestaria 11/1977 de 4 de enero,

precedente último de la actualmente en vigor 47/2003, de 26 de noviembre.

La Constitución española de 1978 recoge la institución presupuestaria

en dos preceptos. El primero es el artículo 31.2: “El gasto público realizará una

asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución

responderán a los criterios de eficiencia y economía”. De este primer precepto

no se entiende bien la inclusión del término “economía”, pues si se hablado ya

de equidad y eficiencia, los dos criterios básicos del análisis económico, o si la


economía se quiere asociar sólo con la eficiencia, el término parece

redundante. Veremos que estas imprecisiones y redundancias abundan, a

pesar de la supuesta contribución de ilustres economistas que fueron

senadores por designación real en las primeras Cortes. El segundo es el

artículo 134, que está dedicado íntegramente a los Presupuestos Generales del

Estado y que hay que estudiar con detenimiento.

Conviene señalar aquí que las Comunidades Autónomas han aprobado

sus propias leyes presupuestarias, con diferentes denominaciones.

Por lo que respecta a la Ley General presupuestaria 11/1977, pronto

empezó a sufrir modificaciones y, por supuesto, también un desarrollo

normativo, en parte por el cambio político y en parte por los enormes cambios

técnicos que va a experimentar la institución presupuestaria, la contabilidad

pública y el control (3). Así, once años después se aprueba por Real Decreto

Legislativo 1.091/1988, el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria,

que sin embargo no deja de sufrir también modificaciones desde el mismo año

de su aprobación, la mayoría por medio de las leyes de Presupuestos y por las

llamadas leyes “de acompañamiento” (a las que haremos referencia más

adelante).

El Texto Refundido de 1988 introduce cuatro novedades (J. Sánchez Revenga, 2004:

214-215):

1ª. La extensión de los Presupuestos Generales del Estado a la totalidad del Sector

Público Estatal, con la plena inclusión de los presupuestos de los Organismos

Autónomos Comerciales e Industriales, así como de los Presupuestos de explotación y

capital de las empresas públicas.

2ª. La modificación del trámite para la aprobación de los Presupuestos Generales del

Estado en lo que se refiere a plazos y contenidos, así como a la documentación a

presentar a las Cortes.

3 Conviene recordar que el contenido de la Ley General Presupuestaria no se encuentra reservado por la Constitución, al no tener la supremacía y la relativa estabilidad que otorga una ley orgánica, por lo que puede ser modificada por una ley ordinaria, incluyendo a la ley de Presupuestos.


3ª. Las modificaciones introducidas en los sistemas de control del gasto público,

destacando la extensión de dicho control a las subvenciones y ayudas de carácter

público, así como la ampliación de los supuestos de aplicación de los procedimientos

de control financiero en sustitución de la fiscalización previa, como medio de contribuir

a una mayor flexibilidad y agilidad en la gestión de determinadas áreas de gasto.

4ª. La modificación de los procedimientos contables y la regulación de la rendición de

cuentas por parte de los distintos agentes del sector público “estatal” (es decir, de la

Administración Central del Estado) al Tribunal de Cuentas.

Tantas son las modificaciones que sufre el Texto Refundido que en 1995

se presenta un nuevo proyecto de ley (Boletín Oficial del Congreso de los

Diputados de 6 de octubre de 1995), pero como consecuencia de una

enmienda a la totalidad presentada por Izquierda Unida (IU), es rechazado (en

esa legislatura el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), partido en el

Gobierno, no tenía mayoría absoluta en el Congreso) gracias a la llamada

“pinza” que se formó con el Partido Popular (PP).

Tras la llegada al Gobierno del PP en 1996, el texto refundido sigue

sufriendo modificaciones en los años siguientes, a través de las leyes de

Presupuestos. La mayoría de esas modificaciones afectaron a los preceptos

relativos al control y a la contabilidad pública. Por fin, en el último año de la

segunda legislatura, en la que el PP gobierna con mayoría absoluta, se

presenta un nuevo proyecto de Ley General Presupuestaria, formando parte de

un paquete de cuatro leyes, siendo las otras tres: la de Patrimonio de las

Administraciones Públicas (modificando la ya existente), la General Tributaria

(modificando también la ya existente) y la de Subvenciones (cuya regulación se

desgaja de la Ley General Presupuestaria). A estas leyes le habían precedido

otras dos leyes: de Estabilidad Presupuestaria, 18/2001, de 12 de diciembre y

Orgánica Complementaria de la anterior, 5/2001, de 13 de diciembre). Pero a

diferencia de estas dos últimas y a pesar de su enorme trascendencia

económico-financiera, teniendo en cuenta su fuerte contenido técnico (4), las

4 Aunque la exposición de motivos de alguna de ellas más parece un panegírico de la ideología y la política económica del partido entonces en el Gobierno.


cuatro leyes fueron aprobadas por el procedimiento de urgencia, hurtando con

ello todo debate parlamentario sobre el modelo y el contenido de las mismas,

aparte de que las dos últimas fueron acompañadas de fuertes objeciones

técnicas del Consejo de Estado. De hecho a la Ley General Presupuestaria

(LGP) en el Congreso se le dedicó 2 horas y 10 minutos y en el Senado 20

minutos.

En el momento de escribir este texto la institución presupuestaria se rige

en España por dos leyes: la ley General Presupuestaria 47/2003, de 26 de

noviembre y la ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre (5),

pero dada la falta de consenso en su aprobación (todos los demás partidos,

que sumaban más votos, aunque menos representantes que el PP, votaron en

contra, lo que es sorprendente en leyes de fuerte contenido técnico), ha llevado

a que las cuatro leyes han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, en

particular por lo que se refiere a la incorporación de los principios de la ley

General de Estabilidad Presupuestaria aunque, frente a lo que cabía esperar, la

ley Presupuestaria y la de Subvenciones no han sido modificadas más que

tangencialmente en el curso de la actual legislatura.

En el discurso de presentación ante las Cortes, el entonces Ministro de Hacienda no se

tomó la molestia de justificar el procedimiento de urgencia, siendo las razones que a su juicio

justificaban la nueva Ley las siguientes:

- Racionalizar el proceso presupuestario en el marco de las leyes de

Estabilidad, tratando de facilitar el cumplimiento de sus objetivos, aplicándolos al nivel

microeconómico de los componentes del presupuesto, pues la LGP se considera un

paso más en la llamada “política de consolidación fiscal” y de hecho en la Ley General

de Estabilidad Presupuestaria, de 2001 se incluyó una Disposición Final Primera en la

que el Gobierno se comprometía a enviar a las Cortes, en el plazo de seis meses un

proyecto de Ley General Presupuestaria, plazo que no se cumplió.

- Aumentar la responsabilidad y flexibilidad en la gestión del gasto.

5 Dado que no se va a estudiar aquí, pueden verse los antecedentes y la explicación “oficial” de su justificación, así como sus rasgos principales en Alicia Díaz Zurro, “Ley General de Subvenciones. Antecedentes, justificación de su necesidad y contenido”. Presupuesto y Gasto Público, n34.1/2004: 97-107. Una exposición más técnica en Del Barco, Silva y Arellano: “La Ley General de Subvenciones: una aproximación a su alcance como legislación básica”. Cuenta con IGAE. Octubre de 2003, número 8.


- Adecuar los regímenes de contabilidad y control a las características del

órgano al que se aplican.

- Articular las relaciones económico-financieras con la Unión Europea, las

Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

- Actualizar la regulación del Tesoro Público, la Deuda Pública y la gestión de

tesorería del Estado.

Los objetivos y novedades (sic) de la ley General Presupuestaria de

2003 que se aducen serían cuatro: estabilidad, eficiencia, seguridad jurídica y

transparencia.

1º. Estabilidad:

- Lo que se hace es básicamente trasladar y desarrollar la

regulación de la Ley 18/2001 General de Estabilidad;

- Establece los escenarios presupuestarios plurianuales en los

que se tiene que mantener el equilibrio presupuestario;

- Regula un nuevo instrumento, el Fondo de Contingencia.

2º. Eficiencia:

- Establece un sistema de presupuestación y gestión por

objetivos (aunque no se trata de una novedad);

- Se evalúan los objetivos y se asigna el gasto a los

Departamentos (los centros gestores) en función del

cumplimiento de aquéllos;

- Mayor flexibilidad en la gestión del gasto de inversión;

- Se amplia a todos los gastos la posibilidad de adquirir

compromisos plurianuales;

- Se han de ingresar en el Tesoro los remanentes de tesorería

de los Organismos Autónomos y de otras entidades públicas.

3ª. Seguridad jurídica:

- Sistematiza y actualiza la normativa anterior;

- Ordena el ámbito económico-financiero del sector público

“estatal”.


4º. Transparencia:

- Sistematiza las normas de contabilidad aplicadas por la

Intervención General de la Administración del estado (IGAE);

- Pretende aumentar la eficacia del control financiero sobre el

sector público “estatal”.

Ahora bien, desde una perspectiva más técnica y menos política, puede

decirse que la nueva LGP no es sino un desarrollo normativo “natural” de la Ley

General de Estabilidad Presupuestaria y, por tanto, consecuencia de los

vientos que soplan en la Unión Europea sobre el papel del sector público en

general y sobre la política económica en particular. Desde este punto de vista,

la LGP tiene tres objetivos (Blasco Lang, 2003): 1º. La ordenación económico-

financiera del sector público “estatal”; 2º. Introducir la programación plurianual y

presupuestaria, más flexible y por objetivos; 3º. Establecer un sistema de

información contable con múltiples finalidades e implantar un sistema de control

interno que favorezca el cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente.

Veámoslos con un poco más de detalle.

1º. La ordenación económico-financiera del sector público “estatal”.

La nueva ley amplia su ámbito subjetivo, pues se pasa de la Hacienda

Pública “estatal” al Sector Público “estatal”, lo que supone la inclusión de todos

los entes públicos, cualquiera que sea su naturaleza, que se encuentren

vinculados con aquella o entre sí, considerando como criterios de vinculación

los de financiación mayoritaria o el control efectivo. Hay que señalar que la

LGP no define esos entes públicos, remitiéndose a las leyes específicas de

cada uno de ellos, con la excepción de los consorcios, creados por la ley

reguladora de las Bases de Régimen Local, 7/1985 de 2 de abril, y la ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento

Administrativo Común, 30/1992 de 26 de noviembre, que se definen en el

artículo 2.1.h.


La ley clasifica a los entes públicos en tres subsectores, el

administrativo, el empresarial y el fundacional, atribuyendo a cada uno un

régimen presupuestario, contable y de control peculiar, tal como se recoge en

el cuadro 1.

Cuadro 1. Clasificación y régimen de las entidades del Sector Público Sector Público Estatal

Régimen Administrativo Empresarial Fundacional

Objetivo: estabilidad

presupuestaria

Objetivo: equilibrio

financiero

Objetivo: equilibrio

financiero

Presupuestario

Limitativo.

Presupuesto por

objetivos

Presupuestos de

Explotación y de

Capital.

Programa de

Actuación Plurianual

Presupuestos de

Explotación y de

Capital.

Programa de

Actuación Plurianual

Contabilidad Plan General de

Contabilidad Pública.

Cuenta de resultados

por objetivos en los

casos en que éstos

se establezcan

Plan General de

Contabilidad Privada.

Memoria explicativa

Adaptación del Plan

General de

Contabilidad en

Entidades sin Fines

de Lucro.

Memoria específica

Control Función interventora,

Control financiero

permanente y

Auditoria pública

Auditoria pública y en

determinados casos

control financiero

permanente

Auditoria pública,

fundamentalmente

auditoria de cuentas

anuales

Fuente: Adaptado de Blasco Lang (2003).

2º. Introducir la programación plurianual y presupuestaria, más flexible y

por objetivos.

La LGP establece un cuadro normativo suficientemente flexible para

poder avanzar, de forma paulatina, en una mejora de la presupuestación que

permita superar el presupuesto incrementalista y pasar a un presupuesto por

tareas y objetivos, lo que no es lo mismo que un presupuesto por programas.

Esto se concreta en cuatro instrumentos que veremos con más detenimiento

más adelante: a) una programación presupuestaria plurianual; b) la


presupuestación por objetivos; c) la evaluación de las políticas públicas, que

habrá de concretarse; y d) una mayor flexibilidad en la ejecución

presupuestaria, a través del concepto de “crédito presupuestario”, que

establece la vinculación de las asignaciones de gasto y que se fija a un nivel

más alto, por ejemplo en el caso del Estado al nivel de capítulo en vez de a

nivel de artículo, lo que va a afectar, como veremos más adelante, a la

posibilidad de realizar transferencias de crédito.

3º. Establecer un sistema de información contable con múltiples

finalidades y e implantar un sistema de control interno que favorezca el

cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente.

Se trata por una parte del establecimiento de un sistema de información

contable, con dos finalidades:

1ª) Facilitar la información de carácter presupuestario, económico y

financiero necesaria para la formación de la Cuenta General del Estado, que se

concreta en las cuentas anuales que deben rendir todas las entidades del

sector público “estatal” y que se elaborarán de acuerdo con los principios y

normas de contabilidad específicos para cada subsector, incluyendo

información sobre el cumplimiento de los objetivos presupuestarios, tal como se

recoge en el cuadro 1;

2ª) Facilitar la información para el seguimiento de los objetivos del nuevo

principio de estabilidad presupuestaria, y para poder elaborar las cuentas

nacionales del sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas.

Por otra parte, se establece una regulación unitaria del control interno,

que es ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado,

para favorecer el cumplimiento de la legalidad y la gestión eficiente, con la

excepción de los beneficiarios de las subvenciones, que se rigen por su ley

específica. El control se puede ejercer en tres modalidades: la tradicional

función interventora, el control financiero permanente y la auditoria pública, que


puede ser una auditoria de las cuentas anuales o una auditoria específica.

Cada subsector tiene su particular sistema de control, tal como se refleja en el

Cuadro 1.

1.2. Definición y carácter de los Presupuestos Generales del Estado.

Como es sabido, los Presupuestos constituyen el marco de actuación

de la Hacienda Pública, esto es, de la actuación económica del Estado,

definida aquella en el artículo 5.1 de la ley General Presupuestaria 47/2003 (en

adelante LGP) como:

“…el conjunto de derechos y obligaciones de contenido

económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del

Estado y a sus organismos autónomos”.

Por su parte, el artículo 134.1 de la Constitución reserva a las Cortes la

aprobación de los Presupuestos mediante ley:

“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos

Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y

aprobación”.

La LGP incluye una definición, siguiendo una línea sólidamente

aceptada por la doctrina, de lo que ha de entenderse como Presupuestos

Generales del Estado en su artículo 3.2:

“Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión

cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar

durante el ejercicio para cada uno de los órganos y entidades que

forman parte del sector público estatal.”

Hay que recordar que el ámbito del sector público “estatal” queda

definido en el artículo 2 de la LGP, estando compuesto por el sector público


administrativo, el empresarial y el fundacional, por lo que estos tres agentes

han de estar incluidos en los Presupuestos Generales del Estado.

Tradicionalmente la doctrina ha resaltado el doble carácter que tienen

los Presupuestos Generales del Estado, según se trate de los ingresos o de los

gastos, distinción que hace referencia al sector público administrativo:

Respecto a los ingresos, se trata de una mera previsión, y así se recogía

en el Texto Refundido de 1988, pero la LGP de 2003 cambia la

redacción al establecer en su artículo 33.2.b) que los Presupuestos

Generales del Estado determinan “los derechos a reconocer durante el

correspondiente ejercicio”.

Respecto a los gastos, tienen un carácter limitativo, de ahí que se hable

del crédito presupuestario. A este respecto, la LGP en su artículo 33.2.a)

señala que los Presupuestos Generales del Estado determinan “las

obligaciones económicas que, como máximo, puedan reconocer los

sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior”, siendo este

último inciso una novedad, pues se amplia el ámbito subjetivo, que ahora

alcanza a los órganos con dotación diferenciada y a los sujetos que

integran el sector público administrativo, tal como este se define en le

artículo 2.1 de la ley.

De manera más explícita, el carácter limitativo de los créditos para

gastos se recoge en el artículo 46 de la LGP – “Los créditos para gastos

son limitativos” – lo que lleva a distinguir entre las obligaciones

económicas del Estado y las obligaciones de pago.

- Las obligaciones económicas, “nacen de la Ley, de los negocios

jurídicos y de los actos o hechos que según derecho, los generen”

(artículo 20). Es llamativo que se no se mencione aquí a los derechos

derivados de la ejecución de sentencias condenatorias a la

Administración, puesto que el artículo 106 de la ley de la Jurisdicción


Contencioso-Administrativa, 29/1998, de 13 de julio, dispone que los

créditos con cargo a los que debe efectuarse el pago tengan el carácter

de ampliables y da un plazo de tres meses para que se produzca la

modificación presupuestaria necesaria para el cabal cumplimiento de la

sentencia, disposición que se recoge en el artículo 23.3 de la LGP, y de

no hacerse efectivo el pago dará lugar al pago de intereses de demora,

tal como se establece el artículo 24 de la LGP.

- Las obligaciones de pago nacen de la consignación en los

Presupuestos Generales del Estado, de forma que éstas son la fuente

del gasto y si no hay crédito no hay pago (Artículo 21 LGP: “Exigibilidad

de las obligaciones”). Es en este artículo donde se recoge que son

exigibles las obligaciones que resulten de sentencia judicial firme

(Artículo 21.1) y, en coherencia con ello, en el artículo 34.2 se dispone

que se aplicarán a los créditos del Presupuesto vigente las órdenes de

pago que tengan su origen en resoluciones judiciales.

Como veremos más adelante, el carácter limitativo de los gastos

está ligado al principio presupuestario de especialidad cuantitativa,

siendo una cuestión que ha sido tratada extensamente por la doctrina

(Martín Queralt et alia, 2007; Lección 22 – II. Efectos sobre el gasto de la

Ley de Presupuestos Generales del Estado).

Pero lo realmente novedoso en este punto es que la LGP incluye una

definición de crédito presupuestario en su artículo 35.1.

“Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones

individualizadas de gasto que figuran en los presupuestos de los

órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley (6),

6 El artículo 33 se titula “Alcance subjetivo y contenido” de los Presupuestos Generales del Estado, estableciendo en su apartado 1 qué entes los integran, incluyendo en la letra a): “Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.” Más adelante se estudia este precepto legal.


puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las

necesidades para las que hayan sido aprobados.”

El crédito presupuestario vendrá configurado por el nivel de

especificación que se determine en cada momento, según la naturaleza

económica, orgánica y funcional del gasto establecida en la propia LGP. Por

debajo de ese nivel las asignaciones presupuestarias tendrán únicamente

relevancia contable, perdiéndose el carácter limitativo. Sánchez Revenga

(2004: 223) considera que esta definición tiene un fundamento económico,

incorporando a la norma legal la distinción entre el resultado del proceso de

asignación de recursos – que opera al nivel de los créditos – y la mecánica de

la gestión presupuestaria, que opera también a niveles de más detalle.

1.3. Función de los Presupuestos Generales del Estado.

Hablar de la función de los Presupuestos Generales del Estado es

hablar de su naturaleza jurídica. Hay que dejar claro desde el principio que la

ley por la que se aprueban los Presupuestos Generales del estado es una ley

en sentido pleno, es decir y utilizando el lenguaje jurídico, es tanto una ley

material como una ley formal (un acto de gobierno), si bien ello no impide que

se trate de una ley singular, por tres razones:

a) Por las limitaciones constitucionales de su contenido;

b) Por las peculiaridades parlamentarias a la hora de su discusión y

aprobación.

c) Por su carácter temporal, en España un año.

La discusión sobre la naturaleza jurídica de los Presupuestos ha hecho

correr muchos ríos de tinta entre los especialistas, si bien a efectos prácticos

está zanjada en España y resuelta por el tribunal Constitucional, en una

primera sentencia 27/1981, de 20 de junio y en sentencias posteriores, en

particular la 63/1986, de 21 de mayo y la 76/1992, de 14 de mayo. Siguiendo a


Martínez Lago (1998: 64-67), la doctrina del tribunal Constitucional puede

esquematizarse en tres puntos.

1º.- “La ley de Presupuestos constituye un vehículo de dirección y

orientación de la política económica que corresponde al Gobierno”.

Martínez Lago señala que se trata de una obviedad que nada aporta

sobre la esencia de la ley, ni en qué la distingue funcionalmente de otras

leyes.

2º.- “La intervención parlamentaria de aprobación de la ley de

Presupuestos constituye una función peculiar, una competencia

específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado”.

Para Álvaro Rodríguez Bereijo (7) se trata de una declaración elíptica y

algo ambigua, que lleva a inscribir la ley de Presupuestos Generales del

Estado en el artículo 66 de la Constitución (8) y, por tanto, conduce a su

calificación como ley plena.

3º.- La singularidad de la ley de Presupuestos – que reduce su actuación

como vehículo de reformas tributarias, siendo este el núcleo de la

cuestión que la entonces Alianza Popular llevó a recurso ante el Tribunal

Constitucional – no deriva del carácter formal o material de la misma,

que el Tribunal Constitucional entiende que es una cuestión superada,

sino de las dos notas siguientes:

a) Del carácter instrumental del Presupuesto en relación con la

política económica; y

b) De las restricciones que a su debate imponen las

disposiciones de los reglamentos del Congreso y del Senado,

aunque no estén en el texto constitucional.

7 Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Autónoma de Madrid, ha sido magistrado y presidente del Tribunal Constitucional. 8 Se refiere sin duda al apartado 2 del artículo 66, que dispone “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, …”


Otra cuestión sobre la que es importante reflexionar, en relación con la

función de los Presupuestos, es la incidencia que han tenido las

transformaciones políticas de los Estados capitalistas desarrollados en la

segunda mitad del siglo XX, en particular el creciente y debatido

intervencionismo estatal, pues ha alterado las funciones y significado de los

Presupuestos, así como la propia regulación jurídica de los mismos en tres

ámbitos: a) la relación entre planificación económica y la ley de Presupuestos;

b) la exorbitada ampliación de los poderes del Ejecutivo; y c) lo que puede

regularse y lo que no en la ley de Presupuestos.

a) La relación entre planificación y la ley de Presupuestos. La Constitución

Española, en su artículo 131, prevé la posibilidad de que el Estado

planifique la actividad económica. Los planes tienen siempre una duración

superior al año – cuatro, cinco, incluso diez años -, por lo que surgió la

duda de que si elaboraba un Plan y se aprobaba por ley – lo que no ha

ocurrido todavía en la España democrática, aunque en el primer gobierno

del PSOE se elaboró un Plan a medio y largo plazo, pero que no fue

presentado a las Cortes, quedando como documento de análisis y

discusión – la ley del Plan vinculaba a la ley de Presupuestos o, por el

contrario, esta podía negar los créditos necesarios para la aplicación del

Plan, alterando incluso sus previsiones. Dado que la Constitución no prima

a ninguna de las dos, la doctrina (Martín Queralt et alia, 2007: 790)

considera “por una parte, la plena capacidad de la ley presupuestaria para

modificar las anteriores previsiones legislativas, aunque se inserten en una

ley planificadora; por la otra, la supeditación de la efectividad de esta última

a la inclusión en los Presupuestos de los créditos necesarios para su

aplicación”.

Ello se debe a la distinción que hemos visto más arriba – en terminología

acuñada por Rodríguez Bereijo – entre la fuente de la obligación (Artículo

20 de la LGP), que puede tener origen en una ley cualquiera, y la fuente del

gasto (Artículo 21 de la LGP) que es únicamente la ley de Presupuestos, de

manera que sólo esta permite que una obligación pueda hacerse efectiva


(distinción y efectos ratificados por sentencia del Tribunal Constitucional

63/1986, de 21 de mayo).

La cuestión ha cobrado actualidad tras la aprobación de la ley General de

Estabilidad presupuestaria 18/2001 – que se estudia con más detalle en el

tema siguiente – pues incorpora el principio de plurianualidad (Articulo 4)

para la elaboración de los Presupuestos del Sector Público “estatal” lo que,

según dispone dicha ley, es “compatible con el principio de anualidad por el

que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria”, que se desarrolla en

el artículo 12 (Escenario presupuestario plurianual) y se concreta en el

Título II, Capítulo II (Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad)

de la LGP (artículo 28 a 31), de tal manera que los escenarios

presupuestarios plurianuales pasan a ser vinculantes y limitativos. En

efecto, el artículo 28.1 de la LGP establece: “Los escenarios

presupuestarios plurianuales determinan los límites referidos a los tres

ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos

en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria”. Claro es que el

objetivo final no es otro que la llamada “estabilidad presupuestaria”, es decir

que no haya déficit (Artículo 28.2 LGP). Los escenarios presupuestarios

plurianuales serán confeccionados por el Ministerio de hacienda, estarán

integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos y se

actualizarán cada año. Contendrán asimismo la distribución, según la

clasificación orgánica, de los recursos disponibles y se desarrollarán en

programas plurianuales “referidos a los tres ejercicios siguientes y

ajustados a sus previsiones y límites” (Artículo 29.1 LGP), con lo que se

pretende reducir sustancialmente la relevancia de la ley de Presupuestos

ante decisiones previas de carácter vinculante.

b) La exorbitada ampliación de las potestades del Ejecutivo. En primer lugar,

se refieren Martín Queralt et alia (2007: 791-792), entre otras cuestiones, a

cómo la LGP ha venido concediendo al Ejecutivo una habilitación

permanente para la gestión y ejecución del Presupuesto, que se configura


como potestad reglamentaria, que antes se concedía en las leyes de

Presupuestos y, por tanto, con vigencia temporal limitada.

En segundo lugar, sobre todo a partir de la ley 11/1996, de 27 de diciembre,

titulada “de medidas de disciplina presupuestaria”, nada más llegar al

gobierno el PP, se le han concedido al Ejecutivo una serie de potestades

respecto a la gestión de ciertos créditos que alteran el carácter

estrictamente limitativo con que está concebido el Presupuesto clásico.

Tales potestades exorbitantes se han incorporado en la LGP de 2003. Esta

ampliación de facultades, que se estudia con detalle en el epígrafe tercero

de este tema, dedicado a los principios presupuestarios, ha llevado a los

que la doctrina jurídico-financiera elabore una nueva concepción del Presupuesto diferente de la clásica:

”Por un lado, porque quizás ya no exprese tanto la supremacía absoluta

del legislativo sobre el ejecutivo cuanto la cooperación y coordinación

entre ambos (…). Por otro lado, porque la idea de autorización es ya

insuficiente para agotar los efectos jurídicos del Presupuesto, de modo

que en lugar de concebirlo como ley de autorización sería más exacto

hacerlo como ley de regulación o de ordenación jurídica del gasto

público” (Martín Queralt at alia, 2007: 792).

c) Lo que puede y no puede regularse en la ley de Presupuestos Generales

del Estado. Es una cuestión que ha dado lugar a una amplia jurisprudencia

constitucional que se estudia en el epígrafe siguiente dedicado al contenido

de la ley de Presupuestos.

2.- El contenido y la estructura de los Presupuestos Generales del Estado. El principio de transparencia.

2.1. Ámbito y contenido de los Presupuestos Generales del Estado.


Para empezar, hay que recordar que la ley de Presupuestos es una ley

de ordenación jurídica del gasto, pues no sólo se fijan en ella los créditos

presupuestarios, también las reglas para el adecuado manejo de los mismos.

No hay que olvidar tampoco que se trata del plan económico del gobierno para

el ejercicio correspondiente.

El ámbito de los Presupuestos Generales del Estado viene establecido

en el artículo 134.2 de la Constitución al señalar que “incluirán la totalidad de

los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el

importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado.” La

LGP, bajo el título “Alcance subjetivo y contenido”, desarrolla en el artículo 33

el precepto constitucional en su apartado primero, al establecer que los

Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

“a) Los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada (9)

y de los sujetos que integren el sector público administrativo.” Debería

añadir el inciso “estatal” o central.

“b) Los presupuestos de operaciones corrientes y los de

operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público

empresarial y del sector público fundacional.” Debería añadir también el

inciso “estatal” o central.

“c) Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2

de esta ley.” Que son aquéllos que tienen como fin la concesión de

préstamos o la participación en el capital de sociedades con fines de

promoción y de fomento, según el texto del proyecto de ley, que luego

fue suprimido, por ejemplo el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), el

FIEX (que recoge los préstamos para venta de armamento), el Fondo de

9 Se trata por ejemplo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), del Instituto Cervantes, del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), del Consejo Económico y Social (CES), de la Agencia de Protección de Datos, del Museo Nacional del Prado o del Centro Nacional de Inteligencia (CNI).


Microcréditos, el FondPYME. Estos fondos pueden tener financiación

conjunta con la Unión Europea o con las Haciendas Territoriales.

Pero si acudimos a la documentación presupuestaria, por ejemplo a los

Presupuestos Generales del Estado para 2007, podemos comprobar que el

ámbito subjetivo se recoge en el artículo 1 de una manera diferente y con un

mayor desglose.

Por lo que respecta al contenido de los Presupuestos Generales del

Estado, viene establecido en el artículo 33.2 de la LGP, al señalar que en ellos

se determinarán:

“a) Las obligaciones económicas que, como máximo, pueden

reconocer los sujetos referidos en el párrafo a) del apartado anterior.

b) Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio

por los entes mencionados en el párrafo anterior.

c) Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y

financieras a realizar por las entidades contempladas en el párrafo b) del

apartado anterior.

d) Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los

gestores responsables de los programas con los recursos que el

respectivo presupuesto les asigna.

e) La estimación de los beneficios fiscales que afecten a los

tributos del Estado.

f) Las operaciones financieras de los fondos a que se refiere el

párrafo c) del apartado anterior.”

Como puede comprobarse, el artículo 33 de la LGP simplifica el alcance

subjetivo de los Presupuestos en relación con la normativa precedente. La

novedad más destacada es la obligación de determinar los objetivos de los

programas de gasto (letra d), de forma que la gestión por objetivos pasa a ser

un elemento esencial del proceso presupuestario, siendo desarrollada en los

artículos 69 a 72 (Capítulo VI “De la gestión presupuestaria”, Sección 1ª


“Principios generales de la gestión presupuestaria”). La otra novedad es que no

se habla de “consignar el importe de los beneficios fiscales”, sino sólo de incluir

una estimación, lo que va en contra del literal del artículo 134.2 de la

Constitución.

El contenido de los Presupuestos Generales del Estado ha dado lugar,

desde la aprobación de la Constitución, a un amplio y largo debate, que ha

llegado al Tribunal Constitucional en varias ocasiones, para interpretar los

artículos 134.2 y 134.7 de la Constitución. El debate, que es doble, surge

cuando se empiezan a utilizar los Presupuestos para regular una serie de

materias que se juzgaba que poco o nada tenían que ver con los que se

consideraba era el contenido tradicional de los Presupuestos. Para comprobar

la magnitud del problema, en el cuadro 2 adjunto se recoge el número de

artículos y disposiciones (adicionales, transitorias, finales y derogatorias) de las

leyes de Presupuestos de 1979 a 2004, mostrando su continuo incremento y

con una incidencia cada vez mayor en distintos sectores del ordenamiento

jurídico. Debemos recordar a este respecto que la ley de Presupuestos

Generales del Estado tiene dos características que la hacen singular: a) su

vigencia temporal anual; y b) un proceso de discusión, enmienda y aprobación

distinto del resto de leyes, con un tiempo tasado para su discusión y

aprobación y unas fuertes limitaciones al derecho de enmienda.

El primer debate es sobre qué debe entenderse por modificación de

tributos y qué debe entenderse por “ley tributaria sustantiva”, según la

redacción del artículo 134.7 de la Constitución.

Cuadro 2. Número de artículos y disposiciones de las leyes de Presupuestos, 1979-2004.

Ley de

Presupuestos

para el año

Artículos Disposiciones

Adicionales

Disposiciones

Transitorias

Disposiciones

Finales

Disposiciones

Derogatorias

1979 33 4 0 0 0

1980 34 9 0 0 0

1981 47 15 0 2 0

1982 47 10 1 6 0


1983 39 13 0 10 1

1984 55 24 1 7 0

1985 101 33 5 12 0

1986 75 50 6 14 4

1987 79 43 9 7 3

1988 130 21 14 11 3

1989 130 21 16 10 4

1990 88 28 7 12 4

1991 106 24 9 2 2

1992 111 30 9 7 1

1993 99 24 9 3 0

1994 105 29 9 3 0

1995 106 32 7 1 1

1996 No hay, se prorrogaron los Presupuestos de 1995.

1997 90 28 5 2 0

1998 90 28 4 0 0

1999 92 26 5 0 0

2000 96 31 6 1 0

2001 88 27 6 0 0

2002 90 26 6 0 0

2003 82 26 6 0 0

2004 98 26 8 0 0

Fuente: Moreno (2004: 175)

La primera sentencia del Tribunal Constitucional abordando estas

cuestiones, en particular sobre qué debe entenderse por modificación de

tributos, es la 27/1981, de 20 de junio (Martínez Lago, 1998: 87), que concluye

que la única exclusión es que se puedan crear tributos en una ley de

Presupuestos, conclusión que reitera en sentencias posteriores (65/1987, de 21

de mayo), lo que a juicio de la mayoría de los expertos se considera vaciar del

artículo 134.7 de la Constitución, al inventarse un tercer concepto distinto de

los de creación y de modificación, “la adaptación del tributo a la realidad”, que

si estaría permitida. Y, lo que es sorprendente e incongruente, el Tribunal

Constitucional ha sentenciado que esta prohibición no se aplica a las leyes de

Presupuestos de las Comunidades Autónomas (Sentencia 116/1994, de 18 de

abril), argumentando que no se pueden aplicar por vía analógica a las


Comunidades Autónomas los preceptos constitucionales que regulan las

funciones del Estado (sic). A juicio del profesor Rodríguez Bereijo, esta

interpretación tiene “consecuencias prácticas profundamente negativas para el

sistema de producción de normas.” Respecto a qué debe entenderse por ley

tributaria sustantiva, el Tribunal Constitucional considera en la primera

sentencia citada que se trata de “cualquier ley que, exceptuando la de

Presupuestos, regule elementos concretos de la relación tributaria, eludiendo

cualquier generalización…”.

El segundo debate se refiere a si se pueden incluir otras materias en la

ley de Presupuestos Generales del Estado no relacionadas directamente con

los estados de ingresos y gastos. Tras una primera sentencia (84/1982, de 23

de diciembre), la doctrina la deja fijada en la sentencia 63/1986, de 21 de mayo

(de la que fue ponente la profesora de la Universidad de Salamanca Gloria

Begué), según la cual se puede incluir todo lo que esté relacionado con la

política económica general (Martínez Lago, 1998: 101). En una tercera

sentencia (65/1987, de 21 de mayo) el Tribunal establece su doctrina sobre lo

que denomina el contenido mínimo exigible de la ley de Presupuestos, que

confirma en otra posterior, la sentencia 134/1987, de 21 de julio (Martínez

Lago, 1998: 103-105).

Pero la historia de este segundo debate no termina aquí, pues como

consecuencia de nuevos recursos y las correspondientes tres sentencias del

Tribunal Constitucional, comenzando por la 76/1992, de 14 de mayo, a la que

siguen la 176/1994, de 16 de junio y la 178/1994, de 28 de junio, se produce un giro o salto en la doctrina del Tribunal. Si de las primeras sentencias se

puede entender que prácticamente cualquier disposición podía enlazar con la

materia presupuestaria, ahora se van a establecer unos límites, aunque el

Tribunal afirme que la nueva doctrina es simplemente la culminación de la

iniciada por la sentencia 27/1981. El contenido de esta nueva doctrina se

puede resumir en tres puntos (Martínez Lago, 1998: 108):


1. En los tres casos, se trata de sentencias que, sin excepción, declaran

inconstitucionales las disposiciones que se impugnaban.

2. A diferencia de pronunciamientos anteriores, vienen a establecer

unos límites generales al contenido de la Ley de Presupuestos. Esto

es especialmente visible en la sentencia 76/1992, pues las otras dos

reiteran su doctrina.

3. En todos los casos aparece una cierta “fractura” en el propio Tribunal,

habida cuenta de que a las tres sentencias se formularon diversos

votos particulares de magistrados discrepantes.

Pues bien, respecto a esos límites generales de la ley de Presupuestos,

lo que hace el Tribunal Constitucional es diferenciar entre un contenido mínimo y un contenido posible, tal como se formula en la sentencia 76/1992,

en su fundamento jurídico 4º:

“Así pues, la leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido

mínimo, necesario e indisponible (STC 65/87, FJ 4º), constituido por la

expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos,

y un contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a

materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de

ingresos y la habilitación de gastos (...) Para delimitar el ámbito dentro

del cual debe moverse necesariamente la inclusión, en las Leyes de

Presupuestos, de las materias que no constituyen el núcleo esencial,

mínimo e indisponible de las mismas, el Tribunal ha establecido dos

condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este

tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la

ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales. (...) En suma

y con base en la doctrina expuesta debemos concluir que para que la

regulación, por una ley de Presupuestos, de un materia distinta a su

núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y

habilitación de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario

que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que

integran el Presupuesto o con los criterios de política económica del que


ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en dicha

ley esté justificado, en el sentido de que sea un complemento necesario

para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del

Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.”

El resumen de estos debates es que la doctrina del tribunal

Constitucional ha establecido tres círculos delimitadores del contenido de la

ley de Presupuestos (Martínez Lago y García de la Mora, 2004: 183 y

siguientes):

- El contenido mínimo, necesario e indisponible. Debe contener la

previsión de todos los ingresos y todos los gastos que se autoricen,

si bien el Tribunal Constitucional rechaza que sea exclusivo y

excluyente y que la ley no pueda contener otras normas que las

estrictamente referentes al plan de ingresos y gastos para un año

determinado.

- El contenido posible, no necesario y eventual. La ley de

Presupuestos puede, en primer lugar, modificar tributos, siempre

que cuenta con habilitación para ello por medio de una ley tributaria

sustantiva, lo que el Tribunal Constitucional interpreta como cualquier

texto con fuerza o valor de ley a excepción de la propia ley de

Presupuestos. En segundo lugar, a partir de la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional, siempre que se cumplan los dos requisitos

que hemos visto más arriba (conexión y justificación), la ley de

Presupuestos puede regular materias “que guarden directa relación

con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos de los

Presupuestos o con los criterios de política general en que se

sustentan” (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 12º y STC 65/1990, de

5 de abril, FJ 3º) y, en particular, cuando se trate de la “mera

adaptación del tributo a la realidad” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ

2º), para lo que no sería necesaria la habilitación previa (10).

10 Si bien y a juicio de los expertos (Moreno, 2004; Capítulo III-5.2.2.a) la doctrina del Tribunal ha cambiado en los últimos años, con una primera quiebra o vaivén en la sentencia 61/1997,


- El contenido imposible. La ley de Presupuestos no puede proceder a

la creación de tributos nuevos ni a la modificación de los existentes si

no cuenta para ello con la habilitación previa proporcionada por un a

ley tributaria sustantiva.

Pero las sentencias tuvieron una consecuencia, quizás no buscada, pero

que la mayoría de (pues no toda) la doctrina considera muy grave, al

representar para este sector mayoritario una burla o fraude de la Constitución y

de la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En efecto, a partir de

1994, comenzando con la ley 22/1993, de 29 de diciembre, que “acompañó” a

la ley de Presupuestos Generales del estado para 1994, las normas extra-

presupuestarias pasaron a incluirse en unas leyes (a partir de la ley 42/1994,

de 30 de diciembre, con el título de “Medidas fiscales, administrativas y de

orden social”) que acompañaron a la de Presupuestos en su preparación,

tramitación parlamentaria y publicación oficial, siendo discutidas por trámite de

urgencia la primera, y las restantes con una reducción sensible de los plazos,

especialmente en el Senado, para hacer posible así su tramitación de forma

paralela a la de Presupuestos, pero vulnerando el derecho fundamental a

participar en los asuntos públicos por medio de representantes recogido en el

artículo 23.2 de la Constitución. Moreno (2004: 259-260) ha caracterizado a

estas leyes con cuatro notas: a) su profusa extensión; b) su contenido muy

heterogéneo; c) el carecer de objeto propio y singular; y d) su deficiente

sistemática interna.

Por lo que respecta a su extensión, como puede comprobarse en el

cuadro 2 adjunto, si la primera ley contenía 49 artículos, 19 disposiciones

adicionales, 4 transitorias, una derogatoria y 2 finales, se llega al cenit con la

ley 13/1996, en años siguientes empieza a descender el número de preceptos,

pero el ritmo se recupera en 2001 hasta llegar a un nuevo máximo con la ley

62/2003. Bien es cierto y sorprendente que si se compara el cuadro 3 con el

de 20 de marzo y, alejándose mucho de la doctrina anterior, con las sentencias 109/2001, de 26 de abril y 67/2002, de 21 de marzo, en las que no se exige de manera precisa que la inclusión de la regulación este justificada.


cuadro 2 y frente a lo que cabría esperar, el número de artículos y

disposiciones de la ley de Presupuestos no desciende al nivel de los primeros

Presupuestos de la democracia.

Cuadro 3. Número de artículos y disposiciones de las leyes “de acompañamiento”

Ley

para

el

año


Adicionales

Disposiciones

Transitorias

Disposiciones

Finales

Disposiciones

Derogatorias

Textos

afectados

1994 49 19 4 2 1

1995 81 33 14 8 1 40L

1996 No hay, al prorrogarse los Presupuestos de 1995.

1997 178 24 12 9 1 70L 10R

1998 122 57 22 7 1 60L 10R

1999 111 48 17 6 7 +70L

2000 81 35 12 2 2 50L

2001 86 39 9 2 1 80L

2002 116 32 21 3 1 80L

2003 126 30 8 9 1 +80L

2004 136 44 8 19 2 90L 10R

Elaboración propia a partir de Moreno (2004). L: Leyes; R: Reglamentos.

Por otra parte, en estas leyes se contienen no sólo normas relacionadas

con el cumplimiento de los objetivos de política económica del Gobierno, pues

se recogen por ejemplo disposiciones relativas al derecho civil o al mercantil,

que se incorporan por intereses políticos o por simple comodidad. Además, en

los últimos años, se ha pervertido la facultad de enmienda, al introducirse en el

Senado enmiendas de enorme calado, que luego no pueden recibir

modificaciones en el Congreso cuando tenga que aprobar definitivamente la

Ley (que ha de hacerse en bloque), o se introducen en el Congreso revisiones

prácticamente completas de textos legales de manera que la enmienda no era

sino un auténtico proyecto de ley encubierto, enmiendas en todos los casos

con contenidos absolutamente ajenos a la exposición de motivos y al articulado


del proyecto remitido por el Gobierno (11). De esta forma, si se espera una

fuerte reacción de la oposición, se evita tener que someter los temas a la

discusión pública que caracteriza el trámite de debate de totalidad de la propia

ley y se anula su capacidad de reacción.

Las leyes “de acompañamiento”, “percha” u “ómnibus” no han sido pues

sino un rodeo para eludir el impedimento constitucional de los artículos 134.2 y

134.7, estando motivadas por la huida del control, de forma que “los vicios y

defectos técnicos señalados en las leyes de Presupuestos Generales del

Estado anteriores a 1993 han roto ya todos los diques. La avalancha anual de

normas heterogéneas no tiene ahora muro de contención de ninguna clase” (J.

J. Ferreiro Lapatza, citado por Martínez Lago, 1998: 140). Y hay que señalar

que si fueron los últimos gobiernos del PSOE los que empezaron con esta

práctica, su cenit tuvo lugar con los gobiernos del partido, el PP, que

provocaron las sentencias. Como muestra, la última ley “de acompañamiento”

del gobierno del PP, modificó un total de 42 leyes y 12 decretos leyes, se

discutió por supuesto por trámite de urgencia y sin ir acompañada de memoria

económica, como pidió reiteradamente el Consejo Económico y Social y en el

Senado incorporó nada menos que 179 enmiendas. Y todo ello a pesar de las

fuertes críticas del Consejo de Estado (12). A partir de la ley 50/1998, todas las

leyes “de acompañamiento” han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional

y todavía hoy se está a la espera de sentencia. Por su relevancia y para

concluir este punto, es de interés citar la opinión del que fue presidente del

Tribunal Constitucional, el profesor Rodríguez Bereijo (citado por Martínez

Lago, 1998: 147), respecto al contenido normativo legítimamente posible de

una ley financiera que acompañe a la de Presupuestos, que estaría:

“en la congruencia técnica y política (desde el punto de vista de la

necesidad y de la oportunidad) con los Presupuestos del Estado de cada

ejercicio y con los objetivos de política económica a los que sirven a

11 Ver los ejemplos que proporciona Moreno González (2004; V.2.3), destacando como paradigma del abuso lo ocurrido con la ley de acompañamiento a los Presupuestos de 1999. 12 Hay que destacar que la mayoría de las Comunidades Autónomas han copiado esta práctica y aprueban también leyes “de acompañamiento”.


corto y largo plazo; es decir, no cabe cualquier contenido, tiene que ser

un contenido estrictamente financiero conexo con la materia incluida en

los Presupuestos Generales del Estado. Lo cual excluye su utilización

como cauce ordinario para la innovación, la reforma o la revisión del

ordenamiento jurídico. El presupuesto de legitimidad es, pues, su ratio

financiera: la necesidad y oportunidad de su contenido normativo

respecto al ejercicio presupuestario anual al que se refiere. Es decir,

congruencia material y teleológica con la Ley de Presupuestos del

Estado.”

¿Le hará caso el Tribunal? En todo caso, la sentencia puede que quede

para el estudio de la doctrina (13), pues el actual gobierno decidió no continuar

con la práctica, remitiendo a las Cortes únicamente la ley de Presupuestos para

2005, los primeros que presentó, recogiendo en la exposición de motivos la

doctrina sobre los tres círculos delimitadores de su contenido. En efecto, en la

Exposición de Motivos de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos

Generales del Estado para 2005, se reconoce expresamente que la utilización

de la Ley de Acompañamiento “no contribuye a fortalecer el principio de

seguridad jurídica…y ha conducido a que el protagonismo de las Cortes, como

representantes de la soberanía popular, no haya alcanzado el nivel deseado”.

Pero no puede decirse en modo alguno que la supresión de la Ley de

Acompañamiento haya mejorado la seguridad jurídica, ni la calidad de la

legislación presupuestaria, ni que se haya reforzado el papel de las Cortes (14).

Al contrario, parece que se ha producido un nuevo avance en el proceso de

degradación normativa. Dos días después de publicarse la Ley de

Presupuestos para 2005, se aprueba una ley paralela (la Ley 4/2004, de 29 de

diciembre) que introduce diversas modificaciones tributarias y amplió las

habilitaciones para la utilización futura de la Ley anual de Presupuestos en este

ámbito. Y desde 2005 se viene aprobando una ley de “medidas fiscales”,

13 Quien quiera profundizar en el análisis jurídico-presupuestario de las leyes “de acompañamiento” puede consultar la excelente monografía de Moreno González (2004). 14 Para lo que sigue, vid. Falcón y Tella (2009).


aunque ya no se llame así, pudiendo destacarse la Ley 4/2008, de 23 de

diciembre en la que, entre otras normas de gran calado, se suprime de hecho

el Impuesto sobre el Patrimonio.

Como resultado, parece que la historia no ha terminado, pues el PP ha

presentado un recurso de constitucionalidad contra la ley de Presupuestos para

2005, al contener 48 disposiciones adicionales que modifican diez leyes en

vigor, lo que a juicio de su portavoz son una ley “de acompañamiento” en la

sombra y se estaría volviendo a la situación anterior a 1993. En el Cuadro 4 se

recoge el número de artículos y disposiciones de las Leyes de Presupuestos

para los años 2005 a 2009, pudiendo comprobarse el imparable crecimiento del

articulado y, en particular, de las Disposiciones Adicionales.

Cuadro 4. Número de artículos y disposiciones de las leyes de Presupuestos, 2005-2009.

Ley para el

año


Adicionales

Disposiciones

Transitorias

Disposiciones

Derogatorias

Disposiciones

Finales

2005 101 61 6 0 0

2006 111 78 6 0 0

2007 116 66 7 1 15

2008 123 71 5 1 17

2009 121 68 7 2 17

Fuente: Elaboración propia.

2.2. Estructura de los Presupuestos Generales del Estado.

El artículo 39 de la LGP establece que la estructura y los anexos de

los Presupuestos se determinarán por el Ministerio de Hacienda disponiendo,

con una redacción casi idéntica a la del Texto Refundido de 1988, “teniendo en

cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de

los ingresos y de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda

conseguir”, lo que significa que se utilizará una clasificación orgánica, otra

económica y otra por programas u objetivos.


Es importante advertir que las leyes de Presupuestos tienen dos partes,

la primera es la dispositiva, que recoge el contenido posible o eventual. Por vía

de ejemplo, además de la Exposición de Motivos, la ley de Presupuestos

Generales del Estado para 2007 tiene el siguiente contenido articulado (116

artículos):

Título I: De la aprobación de los Presupuestos y de sus modificaciones

(con tres capítulos).

Título II: De la gestión presupuestaria (con tres capítulos).

Título III: De los gastos de personal (con tres capítulos).

Título IV: De las pensiones públicas (con cinco capítulos).

Título V: De las operaciones financieras (con tres capítulos).

Título VI: Normas tributarias (con tres capítulos).

Título VII: De los Entes Territoriales (con dos capítulos).

Título VIII: Cotizaciones sociales (no tiene capítulos).

La ley incluye además varias Disposiciones Adicionales (66 en la LPGE

para 2007), Disposiciones Transitorias (7 para 2007) Disposiciones

Derogatorias (1 para 2007), Disposiciones Finales (15 para 2007, a

resaltar que la 9ª modifica diversos preceptos de la Ley General

Presupuestaria), así como Anexos (14 para 2007, siendo el primero la

relación por programas y el segundo los créditos ampliables) y las

modificaciones al estado de gastos resultado de enmiendas, con las

respectivas altas y bajas.

La segunda parte son los estados numéricos de ingresos y gastos, para

cuya confección la LGP establece (Artículos 40 y 41) cuál debe ser la

estructura del sector público administrativo y los órganos con dotación

diferenciada, pero como dispone el artículo 39 citado, hay que acudir

forzosamente a la Orden Ministerial por la que se dictan cada año las normas

para la elaboración de los Presupuestos (por ejemplo, la Orden de Economía y

Hacienda EHA/1021/2007, de 13 de abril, por la que se dictan las normas para

la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2008, publicada


en el Boletín Oficial del Estado del 19 de abril), ya que la LGP como acabamos

de ver sólo hace referencia a las clasificaciones de gastos e ingresos.

Por lo que se refiere a la estructura de los estados de gastos, el artículo

40 de la LGP establece las siguientes clasificaciones:

a) Orgánica, por secciones y servicios.

b) Por programas, definidos estos en el artículo 35.4 como “el conjunto

de créditos que, para el logro de los objetivos anuales que el mismo

establezca, se ponen a disposición del gestor responsable de su

ejecución. Los mismos constituyen la concreción anual de los

programas presupuestarios de carácter plurianual” que, a su vez, se

definen en el artículo 35.2, así como se definen también unos

programas llamados “de apoyo” en el artículo 35.3. Esta clasificación

se convierte en la estructura presupuestaria básica.

c) Económica, incluyendo aquí el Fondo de Contingencia al que se hará

referencia más adelante, desglosada en capítulos, conceptos y sub-

conceptos.

d) Funcional, de acuerdo con su finalidad deducida del programa en el

que aparezcan los créditos o, excepcionalmente, de su propia

naturaleza.

e) Territorial, clasificación que responde a la exigencia del artículo

37.2.d) de la LGP de que se incluya en los Presupuestos, formando

parte de la documentación a remitir a las Cortes Generales un anexo,

que se elabora desde 1978, “de carácter plurianual”, con los

programas y proyectos de inversión, detallados por Comunidades y

Ciudades Autónomas y provincias e indicando el año en el que se

inicia el proyecto.

La Orden Ministerial de normas de elaboración de los Presupuestos

establece en sus anexos los desgloses de las clasificaciones por programas y

económica. En el caso de la clasificación por programas, establece una


diferenciación entre los programas de gasto, según sean finalistas, de

apoyo o de gestión:

“Los programas finalistas son aquellos a los que se puede asignar

objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los

objetivos se expresarán en unidades físicas cuando ello sea posible lo

que, unido al establecimiento de los oportunos indicadores, permitirá

efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio

presupuestario.” Este último inciso responde a lo que dispone el artículo

31.2 de la LGP, según el cual “las asignaciones presupuestarias a los

centros gestores de gastos se efectuarán tomando en cuenta, entre

otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en los

ejercicios anteriores”, lo que, como hemos visto, se ha vendido como

una de las grandes novedades de la LGP de 2003.

“Los programas instrumentales y de gestión son los que tienen

por objeto alguna de las siguientes finalidades: la administración de los

recursos necesarios para la ejecución de actividades generales de

ordenación, regulación y planificación; la ejecución de una actividad que

se perfecciona por su propia realización, sin que sea posible proceder a

una cuantificación material de sus objetivos; o el apoyo a un programa

finalista.” (EHA/1021/2007, de 13 de abril; Artículo 6.1.1.)

La estructura de los estados de ingresos, del sector público

administrativo, se establece en el artículo 41 de la LGP, utilizando las

clasificaciones orgánica y económica. La Orden Ministerial de normas de

elaboración de los Presupuestos incluye un anexo en el que se desglosa la

clasificación económica.

Ahora bien, aparte de las anteriores clasificaciones, la Orden Ministerial

de normas de elaboración de los Presupuestos regula lo que denomina

estructuras específicas de los presupuestos de ingresos y gastos de una serie

de entes públicos:


- De la seguridad social, pues si bien se debe ajustar a los criterios

definidos para todo el sector público administrativo, se añade la

exigencia de un documento de equivalencias entre la estructura por

programas de su presupuesto y la definida con carácter general.

- De los organismos autónomos de la Administración General del

Estado a los que se refieren los artículos 60 (los de carácter

industrial, comercial, financiero o análogos) y 61 (los organismos

públicos de investigación) de la ley 50/1998, de 30 de diciembre, de

medidas de fiscales, administrativas y de orden social (la ley “de

acompañamiento” a los Presupuestos de 1999), según lo establecido

en la Disposición transitoria primera de la LGP, incluirán en sus

presupuestos los estados que se establezcan por Resolución de la

Dirección General de Presupuestos.

- De las demás entidades del sector público administrativo “estatal”, a

determinar, que incluirán en sus presupuestos los estados que se

establezcan por Resolución de la Dirección General de

Presupuestos.

- De las entidades públicas empresariales, las sociedades mercantiles

estatales y otras entidades del sector público empresarial del Estado,

de las fundaciones del sector público “estatal” y de los fondos

carentes de personalidad jurídica, que elaborarán presupuestos de

explotación (constituidos por una previsión de la cuenta de

resultados, detallando los recursos y dotaciones anuales

correspondientes con su Debe y Haber, figurando en cada rúbrica la

cuenta del Plan General de Contabilidad) y presupuestos de capital

(un cuadro de financiación del ejercicio, desglosando el origen y la

aplicación de los fondos), de acuerdo con lo establecido en el artículo

64 de la LGP.


Hacemos referencia ahora a la documentación que el Gobierno debe

remitir a las Cortes Generales, según dispone el artículo 37.2 de la LGP, así

como a la que se exige que se remita por los centros gestores y entidades

públicas al Ministerio de Hacienda, de acuerdo con el artículo 64 de la LGP,

para que la Dirección General de Presupuestos elabore el proyecto de

Presupuestos. Una novedad al respecto es que la LGP da ahora rango de ley a

la utilización de medios informáticos (Artículo 36.4), lo que ya se venía

haciendo desde hace años.

De la documentación a complementaria a remitir a las Cortes por el

Gobierno, nueve documentos según el artículo 37.2 de la LGP, destacar que la

exigencia del inciso final del artículo 134.2 de la Constitución respecto a la

consignación del importe de los gastos fiscales se ha convertido primero,

como ya vimos, en una estimación y ahora en una simple memoria, tal es la

redacción de la letra i) del artículo 37.2.

Otro de los documentos que han de remitirse a las Cortes, según

dispone el artículo 37.2, en su letra g), son los estados consolidados de los

Presupuestos o Presupuesto Consolidado. En efecto, entre los agentes del

sector público hay un gran volumen de operaciones de trasvase de fondos de

unos a otros en forma de transferencias. La existencia de estas operaciones

internas hace que la simple suma algebraica de sus presupuestos no sea

equivalente al volumen total de ingresos y gastos del sector público

administrativo estatal, puesto que se estarían duplicando los gastos afectados

por tales operaciones. Para obtener una cifra real de la actividad financiera

global de estos agentes es necesario eliminar las transferencias internas

previstas entre ellos. Esta operación, que se denomina “consolidación”, exige

una cierta uniformidad formal y normativa en los presupuestos de los agentes

implicados, de ahí que afecte tan sólo a los agentes que presentan

presupuestos administrativos, que se caracterizan porque sus créditos tienen

carácter limitativo. En el gráfico 1 puede verse qué parte del sector público

queda recogido en el presupuesto consolidado.


Por último, la orden ministerial de normas de elaboración de los

Presupuestos detalla la información requerida por el artículo 37.2 y otra

complementaria, en particular la referente al seguimiento de objetivos de los

centros gestores seleccionados (Como ejemplo, véase el Artículo 7.6 de la

EHA/1021/2007, de 13 de abril).

Gráfico 1

Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado y Presupuesto Consolidado SECTOR PÚBLICO

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

SECTOR P. FUNDACIONAL

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ENTES TERRITORIALES

Estado

OO. Autónomos Administrativos

Seguridad Social

Entes Públicos Administrativos

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

CORPORACIONES LOCALES

Sector Público Empresarial “Estatal”

S. Público Empresarial Territorial

S. Público Empresarial Autonómico

S. Público Empresarial Local

OO. Autónomos Comerciales

Entes Públicos Empresariales

Sociedades Estatales

Entidades Privadas controladas

Órganos Constitucionales

Administración General del Estado

Fundaciones y Fondos del SPE

SECTOR PÚBLICO

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

SECTOR P. FUNDACIONAL

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ENTES TERRITORIALES

Estado

OO. Autónomos Administrativos

Seguridad Social

Entes Públicos Administrativos

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

CORPORACIONES LOCALES

Sector Público Empresarial “Estatal”

S. Público Empresarial Territorial

S. Público Empresarial Autonómico

S. Público Empresarial Local

OO. Autónomos Comerciales

Entes Públicos Empresariales

Sociedades Estatales

Entidades Privadas controladas

Órganos Constitucionales

Administración General del Estado

Fundaciones y Fondos del SPE

Ámbito de los Presupuestos Generales del Estado Presupuesto Consolidado


2.3. La documentación presupuestaria y el principio de transparencia.

Como hemos visto, el cuarto objetivo buscado por la LGP de 2003 es la

transparencia, sistematizando las normas de contabilidad pública y tratando de

aumentar la eficacia del control financiero sobre el sector público. Pero cabe

preguntarse también si la estructura de los Presupuestos y la documentación

que les acompaña mejoran la transparencia fiscal, tal como la entienden los

organismos internacionales, en particular por la Organización de Cooperación y

Desarrollo Económico (OCDE) (15) y por el Fondo Monetario Internacional (FMI)

(16).

El Fondo Monetario Internacional define la transparencia fiscal como una

actuación del Sector Público ampliamente abierta a los ciudadanos, ofreciendo

información respecto a la estructura y funciones de los diversos niveles de

gobierno, las intenciones de política fiscal, datos completos respecto a las

cuentas públicas, así como las proyecciones de tendencias futuras. Un

requisito inherente a la transparencia fiscal es la publicación de datos

fácilmente accesibles, comprensibles, internacionalmente comparables y

publicados puntualmente sobre la actuación del Sector Público, entendido éste

en sentido amplio, incluyendo el Sector Público empresarial y las actividades

reguladoras (Kopits, 2000). Desde este punto de vista, la transparencia fiscal

se ha ligado a la consecución de la llamada “estabilidad presupuestaria” y, en

particular, a la necesidad de establecer mecanismos de coordinación del

endeudamiento de los diferentes niveles de gobierno que aseguren el

cumplimiento de los compromisos establecidos para la reducción del déficit

público, una perspectiva que trataremos en otro tema.

La formulación del principio de transparencia por la OCDE tiene tres

elementos esenciales, que actúan conjuntamente (Raffner, 2004: 183-184):

15 OCDE: Fiscal Transparency-Overview. 1999, París, OCDE. 16 Fondo Monetario Internacional: Manual de transparencia fiscal. 2001, Washington D. C., FMI.


1º. La publicación, sistemática y puntual, de toda la información

presupuestaria relevante.

2º. Que el legislativo desempeñe un papel efectivo, para lo que

debe ser capaz de analizar a fondo los informes presupuestarios y

revisarlos de forma independiente.

3º. Otorgar un papel efectivo a la sociedad civil, directamente y a

través de los medios de comunicación y de las organizaciones no

gubernamentales.

Para cumplir con estos criterios, la OCDE ha elaborado una detallada

guía de buenas prácticas de transparencia presupuestaria, que va muchísimo

más allá de lo que considera la LGP y que en ésta se reduce a:

- “Una adecuada sistematización de los deberes de información

(especialmente de los ligados al cumplimiento de las leyes de estabilidad

presupuestaria)”, esto es, la transparencia consiste en que las

Comunidades autónomas y las Haciendas Locales den información

suficiente y adecuada para permitir la verificación del llamado “déficit

cero” (Artículo 5 de la ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de

Estabilidad Presupuestaria) (17).

- “La referencia expresa a la obligación de la contabilidad del sector

público estatal de mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situación

financiera, de los resultados y de la ejecución del presupuesto de cada

una de las entidades integrantes del mismo”, lo que es una obviedad,

dado que ese es el fin de todo sistema contable (Uría, 2004: 209).

Lo que ha ocurrido en estos últimos años es que han aumentado las

quejas de los expertos académicos y parlamentarios, incluyendo al FMI, sobre

la creciente falta de transparencia de los Presupuestos. El trabajo de Lucena

17 Sobre esta perspectiva, aportando propuestas, puede verse Monasterio y Fernández (2005).


(2003) ha analizado las fuentes de la opacidad presupuestaria en España,

detectando hasta once, que pueden resumirse en las cinco siguientes:

“La inacabable extensión de la documentación presupuestaria; la

falta de rigor en la elaboración de las previsiones económicas sobre las

que se proyectan los ingresos y los gastos públicos; los problemas que

persisten en la aplicación de los principios contables; el enorme volumen

de recursos huidos del Presupuesto; las carencias que exhibe el Tribunal

de Cuentas en el control externo.”

Lucena realiza una serie de propuestas para mejorar la transparencia

presupuestaria en cada una de estas áreas. Alguna de las deficiencias y

opacidades remiten a la definición y aplicación de los principios

presupuestarios, a los que dedicamos el tercer y último epígrafe de este tema.

3.- Los principios presupuestarios en España.

En este epígrafe vamos a estudiar la aplicación de los llamados

principios presupuestarios clásicos, fundamentalmente de los principios

políticos, si bien atendiendo también a los principios contables

correspondientes y terminando con el análisis de uno de los principios

económicos, el del presupuesto equilibrado, la llamada “regla de oro” por los

economistas liberales clásicos, al que se la ha dado nueva vigencia en Europa

bajo la denominación de principio de estabilidad. De manera que los principios

que se van a analizar son los seis siguientes:

- Competencia

- Unidad

- Universalidad

- Especialidad, en sus tres vertientes

- Publicidad

- Estabilidad


Una advertencia previa es que no hay que confundir estos principios con

los enunciados en la ley 18/2001, de 12 de septiembre, General de Estabilidad

Presupuestaria, a saber: estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia

en la asignación de recursos, los tres últimos al servicio del primero. Es

llamativo que la LGP de 2003 no menciona explícitamente los principios

presupuestarios clásicos, aunque muchos de ellos aparecen recogidos en el

articulado, atribuyendo su contenido a los cuatro principios de la ley General de

Estabilidad, con la aspiración añadida de conseguir una mayor racionalización

del proceso presupuestario.

De hecho y por lo que se refiere a los principios presupuestarios

clásicos, la LGP de 2003 no hace sino acentuar – quizás habría que decir que

certifica su muerte, tras sufrir más de un siglo de “crisis” – proponiendo un modelo presupuestario distinto, basado en la presupuestación y la gestión

por objetivos y la aplicación sistemática de las normas de contabilidad y control

más recientes procedentes del sector privado, pero acentuando el predominio

del ejecutivo sobre el legislativo, en aras de una supuesta mayor

racionalización del proceso presupuestario.

3.1. El principio de competencia.

El principio de competencia, también llamado “de legalidad” o de

“reserva de ley”, viene recogido en los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución

y complementariamente en su artículo 75.3.

Escribe Martínez Lago (1998: 39) que, etimológicamente competencia

equivale a disputa, contienda entre dos o más personas sobre una cosa. Sin

embargo, la realidad es que la “disputa” sobre el Presupuesto se resuelve en

términos jurídicos con el compromiso de los poderes que intervienen en su

elaboración y aprobación.


El principio de competencia responde originalmente a las exigencias del

principio de separación de poderes, pero si este último ha servido para algo ha

sido para ser utilizado como vehículo de reserva de la iniciativa financiera al

Ejecutivo, en detrimento de las cámaras legislativas. En opinión de Martínez

Lago (1998: 40): “desde el momento en que el poder ejecutivo pasa a manos

de Gobiernos emanados del Parlamento, de modo que se da una

homogeneidad entre los titulares de ambos poderes, la separación pierde su

sentido inicial.”

De esta forma, la evolución política ha llevado del conflicto a la

cooperación entre ambos poderes, en el marco de un predominio del Gobierno

(el poder ejecutivo) sobre el Parlamento (el poder legislativo).

La reserva de ley en materia presupuestaria conserva, sin embargo, su

funcionalidad garantista, en cuanto defensora de las minorías en el Parlamento:

“La dialéctica garantizadora se cumple ahora con relación al binomio mayoría-

minoría, en vez del tradicional Parlamento-Gobierno” (Martínez Lago, 1998:

41). “Que el Presupuesto represente la expresión cifrada – y articulada en su

parte expositiva – de un determinado programa político, y de ahí su esencial

connotación como un destacado instrumento de la política económica del

Gobierno, no debería ensombrecer la valoración del gasto público como una de

las variables fundamentales que sirve de asiento a una convivencia organizada

(…) y por eso, casa mal que la exclusiva responsabilidad de las decisiones

presupuestarias quede, en la práctica, en manos del Gobierno” (Martínez

Lago,1998: 43). Por eso, Martínez Lago y Escribano, entre otros, proponen que

la aprobación del Presupuesto requiera mayoría absoluta y que deberían

modificarse los reglamentos de las Cámaras, Congreso y Senado, que como

veremos al estudiar la fase de discusión y aprobación de los Presupuestos, han

limitado enormemente los derechos de las minorías.

Entrando en la práctica presupuestaria, el principio de competencia

puede ser vulnerado o, al menos, no cumplido, cuando se producen una serie

de excepciones, de las que vamos a estudiar cinco:


A. Los anticipos de tesorería.

B. Las Transferencias de crédito.

C. Los créditos ampliables.

D. La generación de créditos por afectación de ingresos.

E. La incorporación de remanentes.

Antes de entrar en el estudio de estas cinco prácticas “excepcionales”,

debe aclararse que los “Créditos adicionales” al Presupuesto, es decir, los

“extraordinarios” - cuando no existe crédito – y los “suplementarios” – cuando el

crédito es insuficiente para atender la necesidad de gasto -, no vulneran el

principio de competencia, puesto que el artículo 134.5 de la Constitución

habilita al Gobierno para que presente proyectos de ley que impliquen

aumentos de gasto durante el ejercicio. La LGP regula el procedimiento a

seguir en estos casos en los artículos 55 (para el “Estado”), 56 (para los

organismos autónomos) y 57 (para la Seguridad Social), desglosando así lo

que antes estaba en el Texto Refundido de 1988 en un solo artículo, el 64. La

redacción es bastante distinta para el caso del “Estado”, aunque el fondo sea

similar. Hay que destacar incluso que no será preciso tramitar un proyecto de

ley cuando los nuevos o mayores créditos sean para atender obligaciones del

ejercicio corriente y se financien con cargo al Fondo de Contingencia (Artículo

55.3), lo que en todo caso reduce el papel del Parlamento.

A. Los anticipos de tesorería.

Constituyen instrumentos de cobertura de gastos de carácter inaplazable

que carecen de consignación presupuestaria y se regulan en el artículo 60 de

la LGP, muy semejante en su redacción a la del Texto Refundido de 1988. su

carácter excepcional se basa en dos razones.

- Por la finalidad, ya que sólo pueden concederse para financiar gastos

inaplazables en los dos supuestos previstos en la LGP:


“a) Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de

concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, hubiera

dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.

b) Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se

establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de un

crédito extraordinario o (un) suplemento de crédito.”

- Por el límite máximo en cada ejercicio, establecido en el 1 por 100 de

los créditos autorizados al “Estado” por la ley de Presupuestos

Generales del Estado del ejercicio.

La concesión de los anticipos de tesorería es competencia del Gobierno,

a propuesta del Ministro de Hacienda (o, en su caso, de Economía y

Hacienda). La LGP dispone que si las Cortes no aprobasen el proyecto de ley

de concesión del crédito extraordinario o del suplemento de crédito, el importe

del anticipo se cancelará “con cargo a los créditos del respectivo departamento

ministerial u organismo autónomo, en su caso, cuya minoración ocasione

menos trastornos para el servicio público.” (Artículo 60.3).

B. Las transferencias de crédito.

Se regulan en el artículo 52 de la LGP, que las define en su apartado 1º

como “traspasos de dotaciones entre créditos” y establece que puedan

realizarse entre los diferentes créditos del Presupuesto, “incluso con la creación

de créditos nuevos”, pero con las siguientes cuatro restricciones:

a) No podrán realizarse desde créditos para operaciones

financieras al resto de los créditos, ni desde créditos para operaciones

de capital a créditos para operaciones corrientes”; luego si al contrario.

b) No podrán realizarse entre créditos de distintas secciones

presupuestarias (los Ministerios).

c) No minorarán créditos extraordinarios ni suplementos de

crédito, ni créditos ampliados en el ejercicio, si bien esta restricción no


afecta a los créditos ampliables del sistema de Seguridad Social ni a los

créditos de la Deuda Pública.

d) En el ámbito de las entidades que integran el sistema de la

Seguridad Social, no podrán minorarse créditos ampliables salvo para

financiar otros créditos ampliables.

Una limitación adicional, que aparece en al apartado 3º del artículo 53,

es que en ningún caso podrán crear créditos para subvenciones nominativas,

salvo que estas deriven de una ley o se trate de aportaciones a otros entes del

sector público “estatal”.

Sin embargo, se eliminan las restricciones anteriormente existentes en

una serie de supuestos, por ejemplo, si las transferencias se realizan como

consecuencia de reorganizaciones administrativas o por traspaso de

competencias a las Comunidades Autónomas (Artículo 52.3).

Siguiendo a Martin Queralt at alia (2007: 798-799): “En resumen, a

través de este mecanismo de las transferencias de crédito alcanza su máxima

expresión la reordenación de competencias que en torno al Presupuesto ha

operado en los últimos decenios. Desde la inicial intervención exclusiva del

Parlamento autorizando al ejecutivo para gastar, se ha caminado hacia una

progresiva extensión de la facultades de éste en la ordenación del gasto

público, de modo que la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no

puede considerarse ya agotada por el pronunciamiento legislativo al aprobar la

ley de Presupuestos. Bien al contrario (subrayado de FJBP), es el mismo

ejecutivo quien desarrolla, contempla o especifica y en ocasiones incluso altera

o modifica la autorización parlamentaria que constituía la clave del Derecho

Presupuestario. De ahí que, conforme se exponía más arriba, la ley de

Presupuestos deje de considerarse exclusivamente como una ley de

autorización o habilitadora, para entenderla mejor como una ley de regulación o

de ordenación jurídica del gasto público (…)”.


C. Los créditos ampliables.

Son aquellos que en el momento de elaborar los Presupuestos no puede

precisar la cuantía que supondrá para atender las necesidades de gasto y cuya

denominación “pone de manifiesto la peculiaridad de los mismos en cuanto

excepción del carácter normalmente limitativo del crédito presupuestario”

(Martín Queralt at alia, 2007: 798). Con esta figura se trata de evitar la

tramitación de suplementos de crédito, mucho más lenta. Vienen regulados en

el artículo 54 de la LGP, que establece como tales:

- Los destinados al pago de pensiones de Clases Pasivas del Estado;

- Los destinados a atender obligaciones específicas del respectivo

ejercicio, derivados de normas con rango de ley, que de modo

taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de

gastos (Ver como ejemplo el Anexo II al artículo 12.1 de los

Presupuestos Generales del Estado para 2007, ley 42/2006, de 28

de diciembre).

- Los destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del

estado y sus Organismos Autónomos.

- Un conjunto de créditos incluidos en los Presupuestos de la

Seguridad Social.

El apartado 4º del artículo 54 impide que puedan ampliarse créditos que

hayan sido minorados previamente, salvo en el caso de la Deuda Pública y de

las instituciones de la Seguridad Social.

El apartado 3º del artículo 54 establece que las ampliaciones de crédito

que afecten a operaciones del “Estado” se financiarán con cargo al Fondo de

Contingencia o con baja en otros créditos no financieros y, en el caso de los

Organismos Autónomos y de la Seguridad Social, se financiarán únicamente

con cargo al remanente de tesorería del ejercicio anterior o con mayores

ingresos. Conviene por ello hacer referencia aquí al Fondo de Contingencia de

ejecución presupuestaria, que viene regulado en el artículo 50 de la LGP, si


bien fue creado por la ley General de Estabilidad Presupuestaria 18/2001,

recogiendo y ampliando la redacción del artículo 15 de esta última. El Fondo de

Contingencia:

- Se destina a hacer frente durante el ejercicio presupuestario a

necesidades inaplazables, de carácter no discrecional, para las que

no se hiciera, en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito,

esto es, financiará las ampliaciones, los créditos extraordinarios y

suplementarios y las incorporaciones de créditos.

- Su importe es el 2 por 100 del total de gastos para operaciones no

financieras del Presupuesto.

- Aparece como capítulo 5 de la clasificación económica del estado de

gastos (que se había reservado para consignar las amortizaciones).

- Se obliga al Gobierno a remitir a las Cortes un informe trimestral

sobre su utilización.

D. Generación de créditos.

La generación de créditos, por afectación de ingresos, a pesar de

tratarse de una práctica muy criticada, por romper el principio contable de

presupuesto bruto, se sigue recogiendo en la LGP de 2003, que además añade

una definición en su artículo 53:

“Son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia

de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a

los contemplados en el presupuesto inicial”

Los casos en los que se puede dar lugar a la generación de ingresos se

detallan en el apartado 2º del artículo 53, regulándose en los apartados 3º a 5º

cómo y cuándo se puede realizar la generación.


E. Incorporación de remanentes.

Esta práctica consiste en la incorporación a los correlativos créditos del

Presupuesto corriente de los remanentes (sobrantes) de créditos del ejercicio

anterior que, por alguna circunstancia, no llegaron a consumirse. Va en contra

del principio general de anulación de todos los créditos que al fin de cada

ejercicio no se encuentren afectos al cumplimiento de obligaciones

reconocidas, tal como establece el artículo 49 de la LGP. Pero el artículo 58 de

la LGP admite una serie de excepciones, ampliando incluso los casos

recogidos en el Texto Refundido de 1988, por ejemplo, los derivados de

retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o

suplementos de crédito cuando haya sido anticipado su pago y las leyes de

concesión estuvieran pendientes de aprobación. Se rebasa de esta manera el

carácter limitativo en el tiempo de la habilitación presupuestaria.

Un último aspecto a considerar es quién tiene la competencia para

realizar estas modificaciones. La LGP dedica a este tema en el Título II,

Capítulo IV, la Sección 3ª “De las competencias en materia de modificaciones

de créditos”, ocupando los artículos 61 a 63. Distingue entre las competencias

del Gobierno, las del Ministro de Hacienda y la de los Ministros. Al Gobierno

(artículo 61) se le reserva autorizar las transferencias entre secciones con

motivo de reorganizaciones administrativas y los créditos extraordinarios y los

suplementos de crédito para el “Estado”, los Organismos Autónomos y la

Seguridad Social. Las competencias del Ministro de Hacienda (artículo 63) son

autorizar todas las restantes modificaciones y autorizar o denegar las

correspondientes a los demás ministerios y Organismos Autónomos si hay

informe negativo de la Intervención General de la Administración del Estado.

Las competencias de los ministros (artículo 63) exigen en todo caso informe

previo favorable de la Intervención Delegada. Hay que señalar que la

competencia otorgada al Ministro de Hacienda es muy amplia, por ejemplo,

puede autorizar transferencias entre créditos de distintos programas e incluso

entre funciones cuando afecten a un mismo Departamento.


Además, en la ley de Presupuestos de cada año se especifican, con

vigencia exclusiva para ese ejercicio, como es lógico, un conjunto de normas

de modificación y ejecución de créditos presupuestarios (Ver el Capítulo II de la

Ley de Presupuestos para 2007), en la que por ejemplo se deroga la limitación

para realizar transferencias de crédito entre secciones (contenida en el artículo

52.1.b de la LGP) en casos concretos.

3.2. El principio de unidad.

Exige que la totalidad de los ingresos y gastos públicos figuren en un

solo documento (física o materialmente entendido), para facilitar su examen,

discusión y aprobación por las Cortes Generales, tratando así de asegurar el

control de toda la actividad financiera pública y permitiendo al tiempo que se la

considere de forma global. Por ello este principio está íntimamente al de

universalidad, que veremos a continuación.

El principio de unidad tiene su corolario contable en el principio de unidad de caja, que se encomienda tradicionalmente, desde la ley de 1850, al

Tesoro Público, tratándose en este caso, como señala Leopoldo Gonzalo

(2003), no tanto de la unidad física como de la unidad contable y de dirección,

“de forma que se alcance la máxima economía en la gestión de los flujos

financieros públicos, su intervención o control unitarios y su administración

coordinada. Todo ello con el propósito de conseguir una eficaz redistribución

espacio-temporal de los recursos públicos de aquella forma centralizados”

(Gonzalo, 2003: 138).

La LGP ofrece una definición de Tesoro Público en su artículo 90, según

la cual se constituye de “todos los recursos financieros, sean dinero, valores o

créditos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos,

tanto por operaciones presupuestarias como no (extra) presupuestarias”.

Las funciones del Tesoro Público quedan recogidas en el artículo 91:


a) Pagar las obligaciones del Estado y recaudar sus derechos sin

perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27

de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado (para 1991, por

el que se crea la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en el

que se establece que esta se financia con un porcentaje de la

recaudación que resulte de los actos de liquidación realizadas por la

agencia respecto de los tributos cuya gestión realice.)

b) Servir el principio de unidad de caja mediante la utilización de todos

los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y

no presupuestarias.

c) Distribuir en el tiempo y en el territorio las disponibilidades dinerarias

para la puntual satisfacción de las obligaciones del Estado.

d) Contribuir al buen funcionamiento del sistema financiero nacional.

e) Emitir, contraer y gestionar la Deuda del Estado y ejecutar las

operaciones financieras relativas a la misma.

f) Responder de los avales contraídos por el Estado según las

disposiciones de esta ley.

g) Realizar las demás que se deriven o relacionen con las

anteriormente enumeradas.”

La forma de operar del Tesoro se regula en los artículos 108, titulado

“Cuentas del Tesoro y operaciones para facilitar la gestión de tesorería” y 109,

titulado “Relación con entidades de crédito”.

Tradicionalmente ha sido el Banco de España el que ha hecho posible el

principio de unidad de caja, al mantener el Tesoro en el mismo una cuenta en

principio única. Pero la incorporación a la Unión Económica y Monetaria,

concediendo plena autonomía al Banco Central, para lo que se aprobó la ley

13/1994, de 1 de junio, se aprovechó para, en la ley “de acompañamiento” a la

de Presupuestos Generales del Estado de 1999 (Ley 50/1998), modificar la Ley

General Presupuestaria de 1977 y admitir la existencia de varias cuentas,

así como que se canalicen los ingresos en cuentas abiertas en otras


entidades de crédito por la Administración General del Estado distintas de la

del Banco de España, modificación que se recoge en la Ley General

Presupuestaria de 2003.

Por otra parte, hay que destacar que la Seguridad Social cuenta con su

propia tesorería, regulada en el Real Decreto 318/1978, de 15 de septiembre,

lo que es de hecho una ruptura del principio de unidad de caja.

Por último, en la ley de Presupuestos para 2005 (2/2004, de 28 de

diciembre) se contiene también una modificación de la Ley 47/2003 General

Presupuestaria cuyo objeto es aclarar los términos en que ha de producirse la

fiscalización previa e intervención de los derechos e ingresos del Tesoro

público. Esta medida se supone que debe tener una incidencia inmediata en la

mejora de la ejecución del presupuesto (Disposición Adicional Trigésima

Primera, que modifica el artículo 148 párrafo segundo de la LGP).

3.3. El principio de universalidad.

Si el principio de unidad hace referencia a la forma, el principio de

universalidad se refiere al contenido de los Presupuestos, ordenando que se

incluyan en él todos los ingresos y gastos públicos y por sus importes íntegros,

sin que quepa su minoración, siendo por ello su correlato contable el principio de presupuesto bruto, recogido en el artículo 27.4 de la LGP. Se proyecta

también en la regla contable de no afectación entre ingresos y gastos públicos

(Artículo 27.3 LGP).

El principio de universalidad está recogido en el artículo 134.2 de la

Constitución, enlazando con la delimitación del sector público “estatal” y la

clasificación de sus unidades. El Texto Refundido de 1988 lo recogía en su

artículo 58, pero el nuevo texto de 2003 sólo hace referencia a sus correlatos

contables.


Con el principio de universalidad se trata de que los Presupuestos “sean

fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado” (Martín Queralt et alia, 2007:

793), haciendo posible el control parlamentario y convirtiendo en ilegítima

cualquier actividad al margen de él, “reflejando en su globalidad la contribución

al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que

determinados ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto

determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de

los gastos. Desde la óptica más estrictamente financiera, se evita asimismo

que los déficit y superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el

conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda

Pública.” (Martín Queralt et alia, 2007: 793).

Son excepciones al principio de universalidad:

a) Los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, que ya han

sido estudiados, pues no están en el Presupuesto originalmente

aprobado.

b) Los créditos ampliables, por el mismo motivo.

c) La existencia de documentos presupuestarios propios para los

Organismos Autónomos y la Seguridad Social, las entidades públicas

empresariales, las sociedades mercantiles y las fundaciones. Bien es

cierto que no es posible integrar en un solo documento los

presupuestos del sector público administrativo con los del sector

público empresarial, aunque si es posible consolidar las operaciones

de todos ellos. Martín Queralt et alia (2007: 794) consideran como

excepción a este principio la posibilidad, ya estudiada, de que se

puedan abrir cuentas en otras entidades de crédito distintas de la

cuenta corriente del Tesoro en el Banco de España.

d) El que ciertos créditos presupuestarios puedan sustraerse a la

exigencia genérica de no afectación entre ingresos y gastos. La regla

de no afectación “indica la necesidad de que todos los ingresos se

destinen a financiar indistinta y globalmente los gastos públicos, sin

que se reconozca la prioridad en un determinado gasto respecto de


una fuente concreta de financiación.” (Martínez Lago, 1992: 116).

Siguiendo a Palao Taboada (1988), el principio de no afectación

tendría mayor alcance y sería distinto del de universalidad, puesto

que a su juicio puede afectarse un ingreso a un gasto y no sufrir

lesión el principio de universalidad, mientras que lo contrario no sería

cierto. La LGP admite en el artículo 27.3 la afectación, si se produce

por ley. Además, el artículo 53 admite y regula la generación de

créditos, incluyendo la reposición de créditos por reintegro de los

pagos indebidos realizados con cargo a los mismos.

3.4. El principio de especialidad.

“Concebido como exigencia de que el gasto público se oriente al destino

aprobado por la Ley de Presupuestos” (Martín Queralt et alia, 2007: 797), tiene

como es sabido una triple proyección:

a) “Cualitativa”, que es la que manifiesta la concreta finalidad que se

quiere perseguir con el crédito.

b) “Cuantitativa”, que indica el volumen máximo que se destina a dicha

finalidad.

c) “Temporal”, que limita el tiempo en el que puede gastarse esa

cantidad para esa finalidad.

Bajo el título de “Limitación de los compromisos de gasto”, la

especialidad cuantitativa se recoge en el artículo 46 de la LGP, , constituyendo

“clara expresión del principio de cobertura del gasto” (Martín Queralt et alia,

2007: 797):

“Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse

compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al

importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo

nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones


generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin

perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley”

Hay que recodar la distinción entre nacimiento de la obligación y su

exigibilidad. A la primera se refiere el artículo 20 de la LGP y a la segunda el

artículo 21, de forma que, como ya sabemos, si no existe crédito

presupuestario la obligación será válida, pero no exigible. Pero hay supuestos

específicos en los que este principio atenúa su rigor, al reconocerse la

posibilidad de realizar determinados gastos que exceden de la cuantía

inicialmente aprobada, modificaciones presupuestarias ya estudiadas:

a) La generación, reposición e incorporación de créditos.

b) Los anticipos de tesorería.

c) Los créditos ampliables.

La especialidad cualitativa se recoge en el artículo 42, en cuyo apartado

1º se establece la vinculación de los créditos a la “finalidad específica para la

que hayan sido autorizados”, si bien se reconoce a continuación la posibilidad

de modificaciones aprobadas en la misma LGP. Por cierto que, con falta de

sistemática, este artículo reproduce prácticamente el contenido del artículo

27.2, aunque este tiene una redacción más ajustada.

“Artículo 27.2. Los créditos presupuestarios de la Administración General

del Estado, sus organismos autónomos y de las entidades integrantes

del sector público estatal con presupuesto limitativo se destinarán

exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido

autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las

modificaciones realizadas conforme a esta ley.

El carácter limitativo y vinculante de dichos créditos será el

correspondiente al nivel de especificación con que aparezcan en

aquellos”


“Artículo 42. Especialidad de los créditos. Los créditos para gastos se

destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan

sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las

modificaciones aprobadas conforme a esta ley.”

El nivel de especificación de los créditos se establece en el nivel

“Concepto”, debiendo destacarse a este respecto que lo que hace la LGP,

respecto a la anterior Ley y su Texto Refundido, es simplificar los trámites y

otorgar mayores facultades para la utilización de los créditos por parte de los

centros gestores sin necesidad de realizar modificaciones presupuestarias en

un mayor número de supuestos. De hecho, la nueva Ley establece que, en el

caso del Estado (Artículo 43.1), los créditos para inversiones se especifiquen a

nivel de capítulo, cuando antes se especificaban a nivel de artículo,

manteniendo igual la especificación para los restantes capítulos, que como se

ha señalado será en general a nivel de concepto, salvo los créditos destinados

a gastos de personal y a gastos en bienes corrientes y servicios, que se

especificarán a nivel de artículo. Se concede además mayor libertad para la

especificación de los créditos relativos a los gastos protocolarios, los gastos

reservados, los créditos extraordinarios y los ampliables. Y, en el caso de los

Organismos Autónomos y de la Seguridad Social, regulados por separado

(Artículo 44), la especificación se realiza a nivel de capítulo para los gastos de

personal, los gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones, frente a

la situación anterior en que, con carácter general, se especificaban a nivel de

artículo. Se deja pues en todos estos casos y en aras de una supuesta mayor

flexibilidad en la ejecución del Presupuesto, manos libres al ejecutivo para

utilizar la autorización del Parlamento a su mejor conveniencia.

Las dos excepciones a este principio, ya estudiadas, son:

a) El Fondo de Contingencia.

b) Las transferencias de crédito.

La especialidad temporal, que para algunos autores es el principio de

anualidad, aunque en este caso como señala el profesor Albiñana sería sólo


para los gastos, ya que el ordenamiento tributario español es ajeno al principio

de anualidad, puesto que las leyes de los tributos tienen vigencia indefinida. La

especialidad temporal viene recogida en el artículo 134.2 de la Constitución, al

ordenar que los Presupuestos tengan anual, si bien el artículo 49 de la LGP se

refiere al ejercicio presupuestario, teniendo que ir al artículo 34 de la LGP para

ver que el ejercicio se hace coincidir con el año natural.

El principio está justificado tanto desde el punto de vista jurídico – que el

control político y de legalidad sea frecuente – como desde el punto de vista

económico – hacer posibles las previsiones y que sean fiables -. En palabras

de Gonzalo (2003: 144): “La temporalidad presupuestaria supone que los

créditos para gastos que, al término del ejercicio correspondiente, no hayan

sido aplicados a su finalidad queden anulados”. Sin embargo el principio sufre

excepciones importantes.

a) En primer lugar, tal como recoge el artículo 49 de la LGP, cuando

admite las salvedades reguladas en los artículos 34.2 y 34.3, por las

que se pueden imputar al presupuesto corriente las órdenes de pago

derivadas de obligaciones de ejercicios anteriores, como la

liquidación de atrasos retributivos, resoluciones judiciales y

compromisos de gasto adquiridos en ejercicios anteriores si hay una

norma con rango de ley que la autorice.

b) En sentido inverso, el artículo 48 de la LGP permite diferir a ejercicios

futuros los pagos por compra de bienes inmuebles cuyo importe

exceda de 6 millones de euros y por contratos de obras con abono

total del precio.

c) Los créditos plurianuales, regulados en el artículo 47 de la LGP,

concebidos para actividades, sobre todo de inversión, con proyección

sobre varios ejercicios a los que pueden aplicarse los gastos. La

novedad es que estos créditos deben especificarse en los escenarios

presupuestarios plurianuales, que deben ajustarse a su vez al

objetivo de estabilidad presupuestaria. Haremos referencia a los

escenarios plurianuales en el tema siguiente, al estudiar el proceso


de elaboración de los Presupuestos, mientras que el objetivo de

estabilidad lo estudiaremos como el último de los principios

presupuestarios en este tema.

d) La incorporación de remanentes, ya estudiada, lógicamente también

supone una excepción a la especialidad temporal.

e) Por último y del mismo modo, son excepciones a la especialidad

temporal los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito y los

anticipos de tesorería, todos ellos ya estudiados.

En la práctica, el principio de anualidad se entendió en los presupuestos

de los ejercicios siguientes a la aprobación de la Constitución de manera

estricta, lo que llevó a que muchos de los preceptos incluidos en la Ley de

Presupuestos perdían su vigencia el 31 de diciembre, por lo que se

reproducían en las sucesivas leyes. Sin embargo, a partir del año 1986 se

empieza a abandonar la extensión del principio de anualidad al articulado,

utilizando el ardid de llevar a las Disposiciones Adicionales aquellas normas a

las que se quería dar vigencia indefinida, reservando para el articulado las que

sólo tendrían vigencia anual. La solución a esta irregularidad se aborda en la

Ley de Presupuestos para 1988, al aceptar el legislador la vigencia indefinida

del articulado de la Ley de Presupuestos, señalando en su exposición de

motivos que, a partir de dicha Ley, “todos los artículos…en los que no se

incluya, por razón de su naturaleza, una mención expresa acerca del carácter

anual de su vigencia, están dotados de vigencia indefinida”.

Ahora bien, como se señala en la exposición de motivos de la ley de

Presupuestos Generales del Estado para 2005, 2/2004, de 27 de diciembre, “el

Tribunal Constitucional señala que el criterio de temporalidad no resulta

determinante de la constitucionalidad o no de una norma desde la perspectiva

de su inclusión en una Ley de Presupuestos. Por ello si bien la Ley de

Presupuestos puede calificarse como una norma esencialmente temporal, nada

impide que ocasionalmente puedan formar parte de la Ley preceptos de

carácter plurianual o indefinido.” Pero esta interpretación va a ser cambiada

con la Ley de Presupuestos para 2009, en particular por lo que se refiere a los


normas tributarias, ya que en el preámbulo se presume varias veces de que las

normas tributarias contenidas en la Ley de Presupuestos se limitan a “las

disposiciones de vigencia anual a las que se remiten las leyes sustantivas de

los diferentes tributos”, lo que para Falcón y Tella (2009; 8) es criticable, ya que

no hay razón teórica o normativa alguna para sostener la vigencia anual del

articulado.

Hay otras dos cuestiones de gran relevancia que procede estudiar al hilo

del principio de estabilidad temporal: 1ª) el sistema presupuestario escogido

para la imputación de ingresos y gastos; 2ª) la prórroga de la ley de

Presupuestos.

La primera cuestión se refiere a la elección de un criterio de imputación a

un ejercicio de los ingresos y gastos, existiendo dos posibilidades o sistemas

presupuestarios:

- El presupuesto de ejercicio o de competencia, que sigue un

criterio jurídico o formal, según el cual los gastos se imputan al ejercicio

en el cual se hayan reconocido las obligaciones y los ingresos se

imputan al ejercicio en que se hayan liquidado los derechos. Es un

sistema que se basa pues en el criterio del devengo y es el que se

utiliza en la Contabilidad Nacional.

- El presupuesto de caja o de gestión, sigue un criterio económico

o monetario, según el cual los gastos (y los ingresos) se imputan al

ejercicio en que se hayan cobrado.

La Ley General Presupuestaria de 2003 ha optado por un criterio de

devengo o presupuesto de ejercicio puro (Artículo 34.1), aunque esto no ha

sido siempre así, pues la LGP de 1977 utilizó el criterio de devengo, pero con

un período de ampliación para los gastos hasta abril del año siguiente, en que

se cerraba el ejercicio), este criterio se suprimió en 1984 y se reestableció por


la ley 11/1996, de 27 de diciembre, si bien el período de ampliación se redujo al

mes de enero.

La segunda cuestión es saber qué ocurre cuando el 1 de enero de un

año concreto no han sido aprobados los Presupuestos para el ejercicio. La

Constitución, en su artículo 134.4, establece la prórroga automática de los

Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos, pero la

redacción es tan parca que necesita una aclaración, contenida en el artículo 38

de la LGP.

- En primer lugar, se considerarán prorrogados los presupuestos

iniciales del ejercicio anterior, por tanto, sin las modificaciones que se

hayan producido a lo largo del ejercicio (Artículo 38.1).

- La prórroga no afectará a los créditos correspondientes a programas o

actuaciones que terminen o se extingan en el ejercicio cuyos

presupuestos se prorrogan (Artículo 38.2).

- No afecta a los ingresos, pues sabemos que el estado de ingresos es

una mera previsión.

- ¿Afecta la prórroga a la parte dispositiva de la ley de Presupuestos? La

cuestión parece relevante teóricamente, al menos hasta 1993, con la Ley

de Presupuestos para el año 1994, cuando comienza la práctica de las

leyes “de acompañamiento” y puede que vuelva a serlo desde 2005, al

no utilizarse la citada ley e incorporarse a la ley de Presupuestos

materias que nada tienen que ver con el llamado “núcleo indisponible” o

contenido mínimo, aparte de las normas que modifican tributos. La

doctrina está dividida, con una mayoría en la que se inscriben Martín

Queralt et alia (2007: 797) que se inclina por considerar que se prorroga

también el texto articulado. En el caso español no ha tenido

trascendencia práctica, pues las dos veces que se han prorrogado los

Presupuestos Generales del Estado, en 1979 y 1996, - y ha ocurrido


algo similar las veces que se han prorrogado Presupuestos de

Comunidades Autónomas, en Andalucía en 1995 y 1996 y en el País

Vasco en 2003 - se ha recurrido a la aprobación de Decretos-Leyes, que

se han denominado “de medidas urgentes”, hasta que las Cortes

Generales aprobaron los nuevos Presupuestos. Pero la doctrina es

prácticamente unánime en el rechazo del Decreto-Ley para aprobar o

modificar los Presupuestos, por las siguientes razones (Martínez Lago,

1998: 249 y ss):

1ª. Sólo se deja participar a una Cámara, el Congreso, cuando

son las Cortes Generales las que deben aprobar los Presupuestos,

según el artículo 66.2 de la Constitución.

2ª. Se rompe la división de poderes y deberes.

3ª. La convalidación de un Decreto-Ley no admite la formulación

de enmiendas, se ha de aceptar o rechazar en bloque.

4ª. Siempre hay presupuesto, el prorrogado. Por ello y porque la

prórroga es automática, ni siquiera es necesario que se tenga que

“complementar” el Presupuesto que se prorroga.

5ª. La necesidad de un Presupuesto no equivale a la

imprevisibilidad que justifica un Decreto-Ley, pues no hay en este caso

nada imprevisible.

6ª. El contenido indisponible o núcleo mínimo es excesivamente

amplio para que se regule por una norma dictada por razones de

urgencia y extraordinaria necesidad.

7ª. Si se quiere modificar un Presupuesto ya aprobado – con

créditos extraordinarios y suplementos de crédito – lo que el Gobierno

debe hacer es presentar los proyectos de ley correspondientes, pero no

hurtar la información ni el debate, es decir, la competencia que la

Constitución atribuye al Parlamento.


3.5. El principio de publicidad.

Es una consecuencia del principio de competencia, puesto que si los

Presupuestos tienen que ser aprobados por ley, ésta sólo produce efectos

jurídicos una vez que haya sido publicada en el Boletín Oficial del Estado y

entra en vigor. Hay que tener en cuenta que el artículo 9.3 de la Constitución

garantiza la publicidad de las normas jurídicas.

Otra cosa es la transparencia informativa, a la que se hace referencia en

la presentación pública del proyecto de la vigente LGP por el Ministro de

Hacienda del momento y que se menciona en la exposición de motivos de la

ley como uno de los tres principios rectores al servicio de la estabilidad

presupuestaria, de los que se dice nace la nueva LGP. Pero ya hemos visto

que ese concepto de transparencia no coincide con lo que entienden por tal la

OCDE, el FMI ni los expertos.

La publicación de los libros con información asequible, detallada y

complementaria se inició en 1966 (con los Presupuestos para el bienio 1966-

67) al publicarse el libro “rojo” con un resumen de los Presupuestos, al que se

añadieron desde 1972 los libros “verde” (que ofrecía los datos del Presupuesto

Consolidado en términos de Contabilidad Nacional e información sobre los

programas de inversión) y “azul” (que recogía el proyecto de ley y los

resúmenes de los estados de ingresos y gastos). En los años 80, tras la

aprobación de la LGP de 1977, el contenido del libro rojo fue sustituido por el

libro “amarillo” (aunque en los últimos años pasó a ser un panegírico de la

política del Gobierno), se publicó un nuevo libro “rojo” con la ley aprobada por

las Cortes Generales y se siguió publicando el libro “azul”. Pero estos libros no

deben confundirse con la documentación que se presenta en las Cortes

Generales, exigida por el artículo 37.2 de la LGP, que se organiza en un

conjunto de libros agrupados en cuatro series: roja, verde, amarilla y gris, la

mayor parte de la cual es accesible y se puede descargar en Internet en el sitio

de la Secretaría de Estado de Presupuesto y Gastos (http://www.pap.meh.es/ ),

para varios años, así como información sobre la ejecución del Presupuesto del


ejercicio en curso. Desde 2006 los Presupuestos ya no se entregan en soporte

físico, lo que era todo ritual con una furgoneta llevando toda la documentación,

puesto que se recoge en un disco compacto.

Por último, hace años (1979) el Profesor Albiñana llamaba la atención

sobre el papel que debería jugar el Defensor del Pueblo, según las funciones

que le encomienda el artículo 54 de la Constitución, entre las que se encuentra

supervisar la actividad de la Administración.

3.6. El principio de estabilidad.

Se trata del principio presupuestario clásico, de carácter económico, de

equilibrio presupuestario anual, también llamado la regla de oro de la hacienda

Pública, formulado por el ideario liberal del siglo XIX, opuesto a la intervención

estatal y al déficit recordando el arbitrismo en el manejo de la Hacienda Pública

de las monarquías absolutas. El principio tenía como enunciado que los gastos

presupuestarios deben ser financiados por los ingresos ordinarios. Como

debemos saber, este principio clásico entró en crisis y fue arrumbado con la

expansión del intervencionismo estatal y, sobre todo, por la revolución

keynesiana y el nacimiento de la política fiscal, que admitía el déficit como

instrumento de crecimiento económico y estabilización. El pensamiento liberal o

anti-keynesiano lo vuelve a reivindicar desde mediados de la década de los 60

del siglo pasado, de la mano de la llamada Escuela de Virginia (Buchanan) y de

la tesis de las “expectativas racionales” (Barro).

En Europa se introduce de la mano del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento (PEC), aprobado por el Consejo de la Unión Europea celebrado en

Dublín en diciembre de 1996 y adoptado en Ámsterdam en junio de 1997 (18).

18 El PEC esta recogido en los reglamentos 1466/97, de 7 de julio, del Consejo, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas y 1467/97, de 7 de julio, del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.


El PEC a su vez deriva del Tratado de Maastricht de 1992, en el que se

establecieron una serie de criterios de convergencia nominal, necesarios para

formar parte de la zona euro (la Unión Económica y Monetaria, UEM) y, entre

ellos, el mantener un déficit público (necesidad de financiación) inferior al 3%

del PIB. Con objeto de evitar déficit “excesivos” y que de esta forma “se alivie la

presión sobre la política monetaria y se fomenten las expectativas de inflación

baja y estable de forma que puedan esperarse tipos de interés bajos”, el PEC

recoge el límite del 3% para los países miembro que formen parte de la UEM,

comprometiéndose los Estados a presentar anualmente un Programa de

Estabilidad y Convergencia que recoja las medidas necesarias para alcanzar

ese objetivo de déficit. Hay que recordar que no hay en el PEC ninguna

referencia al objetivo de fomentar el crecimiento económico y se adopta de

hecho la tesis de que todo déficit público provoca expulsión de la inversión

privada.

El PEC establece en su formulación original la obligación de corregir los

déficit “excesivos” a través de un “procedimiento” que contempla un mecanismo

de incentivos sancionador consistente en que:

- Aquellos Estados que superen el techo máximo de déficit del 3%

vendrán obligados a formalizar un depósito no remunerado en el Banco

Central Europeo.

- Si en el horizonte de los dos años siguientes no se corrige el

déficit, la Comisión europea establecerá una sanción, consistente en una

parte fija, del 0,2% del PIB, más otra parte variable del 0,1% del PIB por

cada punto porcentual en que el déficit exceda del techo del 3% con el

límite del 0,5% del PIB.

- El Consejo deja fuera del régimen sancionador a aquellas

situaciones económicas excepcionales en las que el incumplimiento se


produce de forma paralela a descensos del PIB real superiores al 2% o,

de forma transitoria y excepcional, ante descensos del PIB

comprendidos entre el 0,75 y el 2% del PIB.

Posteriormente el Consejo Europeo, celebrado en Santa María de Feira

(Portugal) en junio de 2000, instó a los Estados miembro de la UE a continuar

con el “saneamiento” de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo exigido

para cumplir con los requisitos del PEC “y de esta forma generar un margen de

maniobra adicional para la estabilización cíclica, para protegerse de una

evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y

prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento (sic) de la

población” (Exposición de motivos de la ley 18/2001, de 12 de diciembre,

General de Estabilidad Presupuestaria). Y en junio de 2003, en Barcelona, el

Consejo Europeo ratificó este acuerdo y se propuso el objetivo presupuestario

a medio plazo de obtener una situación presupuestaria cercana al equilibrio con

superávit para 2004.

En el contexto de un PEC que todavía no se discute, excepto en

círculos políticos y académicos críticos, se aprueba en España la ley 18/2001,

de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y su

complementaria, la ley Orgánica 5/2001, de 13 diciembre, introduciendo en el

ordenamiento jurídico-financiero español la prohibición del déficit en los

Presupuestos del sector público, no sólo en los de la Administración Central,

también en los de las Comunidades Autónomas y los de la Corporaciones

Locales. La ley 18/2001 contiene la regulación de nuevo principio de

“estabilidad presupuestaria”, los principios rectores y los procedimientos,

mientras que la ley orgánica 5/2001 tiene por objeto establecer los mecanismos

de coordinación entre el “Estado“ y las Comunidades Autónomas.

La ley 18/2001 establece en su artículo 2 el ámbito subjetivo de la

misma, que comprende todo el sector público, incluidas pues las haciendas

territoriales, así como los entes empresariales dependientes, por tanto la

definición más amplia posible del sector público.


A continuación se definen los principios generales que inspiran la ley,

que son cuatro, ocupando lógicamente el primer lugar el “principio de

estabilidad presupuestaria” (artículo 3), que se entiende de forma distinta a la

concepción keynesiana y hacendística tradicional, al definirse como la situación

de equilibrio o superávit en términos de capacidad de financiación de las

Administraciones Públicas según el SEC-95 y en términos de equilibrio

financiero para los entes empresariales. Los otros tres principios son la

“plurianualidad” (artículo 4), la “transparencia” (artículo 5, entendida como ya

hemos visto como capacidad de verificación de las cuentas) y la “eficiencia” en

la asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 6, en el que se

hace una confusa mención a la eficacia, la eficiencia y la calidad).

El contenido y las implicaciones del equilibrio presupuestario se recogen

en los artículos 7, 8, 9 y 11 de la ley 18/2001, pudiendo diferenciarse entre las

obligaciones del conjunto de las unidades o agentes del sector público

(artículos 7.1, 7.3 y 11) y las del Gobierno (artículos 7.2, 8 y 9). El artículo 8

describe la forma de operar del principio de estabilidad, en particular en la fase

de elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas. A

destacar que el artículo 11 prevé la adopción por el Gobierno de medidas y

planes para corregir los eventuales déficit, sin perjuicio de las

responsabilidades en que pudieran incurrir si no lo hacen las Administraciones

responsables. Se diferencia entre el equilibrio del sector público “estatal” y el de

las Entidades Locales. Al primero se dedica el Capítulo II (artículos 12 a 18)

mientras que a las segundas se les dedica el Capítulo III (artículos 19 a 24).

Por lo que respecta a la ley orgánica 5/2001, dedicada a las

Comunidades Autónomas, de ahí su rango, a parte de que reitera el contenido

de los principios generales de la ley 18/2001, lo más destacable es el papel que

asigna al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades

Autónomas, en cuyo seno se determinará el objetivo de estabilidad para cada

una de las Comunidades (artículo 6), así como la aprobación de los planes de

ajuste en caso de incumplimiento (artículo 8).


La LGP de 2003 recoge en su artículo 26 los cuatro principios antes

enunciados, aplicados a la programación presupuestaria, estableciendo que

todas las disposiciones que afecten a los gastos públicos deben “supeditarse

de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los

escenarios presupuestarios plurianuales”. Pues, en efecto, la LGP incorpora la

programación presupuestaria plurianual del artículo 4 de la ley General de

Estabilidad Presupuestaria, al servicio de la estabilidad presupuestaria, como

veremos en detalle al estudiar en el tema siguiente la fase de elaboración de

los Presupuestos Generales del Estado.

Las leyes de estabilidad fueron aprobadas sin el necesario consenso

parlamentario, ni académico, además de contar la oposición de buena parte de

las Comunidades Autónomas no gobernadas por el PP, lo que ha llevado a la

presentación de varios recursos de inconstitucionalidad. Y justo cuando

empezaba a ponerse en cuestión el PEC, en particular por Francia y Alemania.

En efecto, la historia y los hechos económicos han ido por otro lado, bien

distinto del propugnado por la ultra-ortodoxia financiera defensora del PEC. En

2001 Portugal registra un déficit del 4,1% del PIB y se le abre el procedimiento

de déficit excesivo, acometiendo un fuertísimo recorte del gasto público, con

propuesta de reducción de 50.000 funcionarios públicos, entre otras medidas

que parecen tener un éxito relativo. Pero ese mismo año Italia se acerca al 3%

y Alemania y Francia anuncian que lo van a sobrepasar y que no van a cumplir

con el PEC, al considerar que su PIB va a crecer por debajo del 1%. La

Comisión Europea había propuesto en 2002 una prórroga del objetivo

presupuestario para estos países hasta el 2006, aunque los cuatro países

debían reducir su déficit público estructural en un 0,5% anual desde 2003. Pero

Alemania y Francia anuncian a finales de 2003 que incumplirán por tercer año

consecutivo el PEC, con un déficit estimado cercano al 4%.

El PEC entró en crisis el 25 de noviembre de 2003 cuando el ECOFIN no

aprobó la propuesta de la Comisión para que, conforme al párrafo 9 del art. 104

del Tratado, Francia y Alemania corrigieran su déficit excesivo a finales de


2005, planteando unos objetivos de control de sus presupuestos menos

rigurosos que los previstos por la Comisión y ello a pesar de la airada reacción

del Banco Central Europeo. Frente a la lectura literal del Pacto y la aplicación

de sanciones que pretendía la Comisión, el Consejo respondía con una lectura

política. La Comisión mantuvo el pulso al Consejo y requirió el pronunciamiento

de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas, que el 13 de julio de

2004 anuló la recomendación del Consejo.

Por otra parte, desde el verano de 2004 y en los doce meses siguientes,

10 países de la UE fueron sometidos al procedimiento de déficit excesivo

(PDE). Estaba además el caso de Grecia, que había tergiversado, sino

falseado, las cifras de déficit desde 1997, mereciendo una advertencia en

febrero de 2005.

Con esta crisis se abre por fin el debate sobre el PEC, en el que los

gobiernos de España (con gobierno del PP), Finlandia, Holanda e Irlanda

representaron la más pura ortodoxia, oponiéndose a toda revisión del PEC. El

debate por supuesto se ha llevado también al terreno académico (19).

Como ha escrito Gabriel Flores (2005):

“Interesados en percibir sólo relaciones causales y en confundir efectos con

causas, muchos neoliberales convirtieron la realidad (los datos que mostraban la

convivencia entre crecimiento, control de la inflación y disminución de los déficit

presupuestarios) en la demostración inapelable de la validez de su más querido

principio: el crecimiento económico es la consecuencia natural e inmediata de la

disciplina fiscal y del control de los precios. Pero cuando las principales economías de

la zona euro entraron en una fuerte desaceleración económica a principios del nuevo

siglo, lo que había funcionado dejó de hacerlo”. Claro que la invasión de Irak y la

cruzada antiterrorista de la administración de Bush dispararon el déficit fiscal

estadounidense muy por encima de los niveles alemanes y franceses, sin que los que

comparten simpatías por el emperador y por el rigor fiscal notaran el hecho.

19 Ver la colaboración de R. Doménech en Economistas, nº 96-2003 (174-178) a favor de mantener el PEC y la de J. Borrell en Economistas, nº 97-2003 (10-14) a favor de su flexibilización. También las opiniones recogidas en el diario El País de 3 de octubre de 2004.


“Los neoliberales trasladan así la responsabilidad plena del incumplimiento de

la disciplina fiscal al egoísmo irresponsable de Francia y Alemania y exculpan, de paso,

a los defectos e insuficiencias del Pacto y a la ideología económica que lo sustentaba.

Otras interpretaciones, defendidas incluso por los que intentaron con más ahínco el

estricto cumplimiento del Pacto y su aplicación a Francia y Alemania (por cierto, entre

ellos los comisarios Solbes y, después, Almunia), consideran que el tiempo ha

terminado mostrando que una excesiva racionalidad fiscal puede entrar en

contradicción con la racionalidad económica y el crecimiento sostenible. En palabras

más comprensibles: no debe confundirse el necesario rigor fiscal que favorece unas

condiciones saneadas para el crecimiento económico con el indeseable rigor mortis

que impide cualquier tipo de crecimiento.”

“En definitiva, dicen, la marcha de la economía europea y del propio Pacto han

dado la razón a los que consideraban que el Pacto no estaba adaptado a una

coyuntura de precario crecimiento económico, adolecía de un diseño técnico

defectuoso y no era políticamente aplicable: era excesivamente rígido, tanto en su

interpretación como en su aplicación automática; podía llegar a entrar en contradicción

con el otro gran objetivo que se incluía en el propio nombre del Pacto (en su segunda y

olvidada parte: "...y el crecimiento"); no definía con precisión las condiciones

excepcionales que deberían ser tenidas en cuenta a la hora de no desencadenar las

sanciones; y, por no extenderme demasiado en las críticas realizadas, no tenía en

cuenta la fase del ciclo económico en la que se encontraba el país que incumplía el

Pacto y, por tanto, no consideraba una aplicación diferenciada y adaptada a la situación

concreta de cada economía. La evaluación de las críticas mencionadas permite

desvelar el dogmatismo que inspiró el Pacto de Estabilidad y evidencia un fetichismo

cuantitativo (esos límites del 3% y del 60%), con el que el Consejo Europeo no ha

querido o podido romper abiertamente en la última y reciente reforma. También nos

permite denunciar el falso apoliticismo tecnocrático que pretende convertir un problema

de política presupuestaria (que presupone la existencia de conflictos de intereses y de

políticas alternativas que pugnan por conseguir el respaldo democrático de la mayoría

de la sociedad para lograr una estabilidad presupuestaria suficiente) en un problema

técnico (que presupone la primacía de una racionalidad técnica a resguardo de

intereses particulares y presiones políticas que toma decisiones óptimas para la

economía y, por tanto, para el conjunto de los ciudadanos).”

Lo que ha ocurrido desde entonces es que en 2005 se procede a una

revisión del PEC. El Consejo Europeo de marzo de 2005 adoptó el informe

aprobado por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) de 20

de marzo proponiendo el reforzamiento y clarificación de la puesta en práctica


del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) e invitó a la Comisión a presentar

propuestas legislativas encaminadas a adaptar la normativa vigente conforme

al nuevo acuerdo. El 20 de abril, la Comisión adoptó propuestas de

modificación de los reglamentos 1466/97 y 1467/97 del Consejo (20), que

finalmente se convierten en los Reglamentos 1055/2005 (relativo al refuerzo de

la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y

coordinación de las políticas económicas) y 1056/2005 (relativo a la aceleración

y clarificación del procedimiento de déficit excesivo), ambos de 27 de junio

(DOCE L174, de 7 de julio). En apretado resumen, el nuevo Pacto mantiene los

límites cuantitativos del 3% del déficit y del 60% de la deuda respecto al PIB y

el objetivo a medio plazo para los Estados miembros de alcanzar una posición

presupuestaria “cercana al equilibrio o excedentaria”, respeta la función de

guardián del Pacto y de sus procedimientos ejercida por la Comisión, pudiendo

decirse que la reforma aprobada ha consistido, esencialmente, en flexibilizar el

contenido económico de las normas establecidas y, en paralelo, el régimen

sancionador previsto en caso de incumplimiento. Además, se establecen

algunas medidas para prevenir que los organismos estadísticos nacionales

puedan, como ya ha ocurrido en Grecia y, presumiblemente, en Italia, maquillar

o falsificar sus resultados fiscales para cumplir los límites establecidos

Más en detalle (Fernández, 2005), la reforma del Consejo Europeo de los

mencionados Reglamentos se refiere a las tres fases que pueden distinguirse en el

PEC: la fase preventiva, la fase de definición y declaración de déficit excesivo y, por

último, la fase de corrección del déficit excesivo.

Por lo que respecta a la fase preventiva, los Estados miembros con un nivel

alto de endeudamiento y un bajo potencial de crecimiento, deberán seguir tratando de

alcanzar el equilibrio o superávit a medio plazo (a lo largo del programa de estabilidad y

convergencia). Sin embargo, para aquéllos que tengan un nivel de deuda bajo y alto

potencial de crecimiento, podrán tener de manera permanente déficit ajustados por el

ciclo de hasta el 1 por 100 del PIB. Cada país tendrá, pues, un Objetivo Presupuestario

a Medio Plazo (OPMP) diferente que podrá llegar a un máximo del 1 por 100 del PIB

medido en términos cíclicamente ajustados y excluyéndose en el cálculo las medidas

ocasionales o meramente temporales. Estos OPMP se pueden revisar si se ponen en

20 COM(2005) 154 y COM(2005) 155, ambas de 20 de abril.


práctica medidas de reforma estructural importantes, con demostrados costes

presupuestarios, o en cualquier caso a los cuatro años. Los países que no hayan

alcanzado su OPMP deberán ajustar su déficit anualmente en un 0,5 por 100 del PIB

(medido en términos ajustados por el ciclo). A cambio se será más exigente con el

ajuste cuando los países crezcan a su tasa potencial o por encima, es decir en los

«buenos tiempos»; entonces se presume que el exceso de ingresos irá dirigido a

reducir el déficit y la deuda

En segundo lugar, según lo acordado por el Consejo europeo un déficit igual o

superior al 3 por 100 no será considerado como excesivo por el ECOFIN si el Estado

miembro está en recesión, es decir, creciendo a tasas negativas, si hay una pérdida

acumulada de producción apreciable, por crecer durante un período largo por debajo

de la tasa tendencial o potencial, o si existen «otros factores relevantes» que

determinan que la Comisión y el ECOFIN permitan un déficit igual o superior al 3 por

100 del PIB; ya que tales países contribuyen con su gasto público a financiar políticas

de puesta en práctica de la agenda de Lisboa, de I+D e innovación, de apoyo a la

solidaridad internacional, o a alcanzar los objetivos de las políticas de la UE, en

particular el de la unificación de Europa. Asimismo, el informe de la Comisión del art.

104 (3) tendrá en cuenta, a la hora de recomendar la existencia de déficit excesivo, la

posición económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro

correspondiente, considerando el PIB potencial, la posición coyuntural, los esfuerzos de

ajuste en los buenos tiempos, la sostenibilidad de la deuda, la inversión pública y la

calidad general de sus finanzas públicas. Respecto al segundo componente de la

definición de déficit excesivo, el nivel de deuda pública, el Consejo Europeo hace una

mención a que se cumpla con la obligación de reducirlo por debajo del 60 por 100 del

PIB a un ritmo satisfactorio, señalando que los Estados miembros con un nivel alto de

deuda lo deben reducir más rápidamente. Sin embargo, se indica de manera explícita

que no es necesario, a este respecto, cambio alguno en los Reglamentos del PEC, que

como se sabe no especifican operacionalmente la obligación de reducir el nivel de

deuda si está por encima del 60 por 100. Lo mismo cabría decir de un concepto más

amplio como es el de la sostenibilidad de las finanzas públicas, que después de mucho

tiempo de discusión dedicado a él, no se ha sustanciado en nada concreto.

Por último, el acuerdo de reforma del PEC del Consejo Europeo de marzo de

2005 prolonga los plazos para la corrección del déficit excesivo previstos en el

Reglamento 1467/97: de tres a cuatro meses, después de la fecha límite para la

notificación de datos presupuestarios, para declarar por el ECOFIN la existencia de un

déficit excesivo, articulo 104 (6); de cuatro a seis meses el tiempo disponible para que

el Estado miembro tome medidas para corregir el déficit en base a la recomendación

del artículo 104 (7); de uno a dos meses el plazo para que el ECOFIN se nueva del


párrafo 8 al párrafo 9 y de dos a cuatro meses el plazo para que el Estado miembro

adopte el plan de ajuste fiscal aprobado por el ECOFIN del artículo 104 (9). Por otra

parte, aunque el Consejo Europeo mantiene el principio de que la corrección del déficit

se debe hacer al año siguiente de la declaración de su existencia, admite plazos más

largos en base a la consideración de los factores que con la reforma propuesta del PEC

la Comisión deberá tener en cuenta en su informe al ECOFIN sobre la existencia de

déficit excesivo del artículo 104 (3). El Consejo Europeo asocia las «circunstancias

especiales» mencionadas más arriba con estos «factores relevantes» del párrafo 3 del

art. 104. Por último, el plazo de dos, tres años, para corregir el déficit excesivo se

puede alargar aun más si se producen eventos económicos inesperados o caídas del

PIB observado frente a la evolución prevista del PIB. En cualquier caso se presupone

una corrección anual del déficit del 0,5 por 100 del PIB, medida en términos

cíclicamente ajustados.

En paralelo al conflicto entre el Consejo y la Comisión sobre el PEC, el

Gobierno español decide reformar las leyes de estabilidad presupuestaria. El

primer paso es una modificación de la ley General de Estabilidad

Presupuestaria por medio de la Ley de Presupuestos para 2005 (2/2004, de 28

de diciembre), en la que se incorpora una disposición adicional trigésima con la

modificación del artículo 8 la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que

se refiere al establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria,

estableciéndose el primer semestre de cada año como plazo para fijar dicho

objetivo, en lugar de cuatro meses, así como se completa una laguna legal al

regular la aprobación del objetivo en caso de conflicto entre el Congreso de los

Diputados y el Senado, lo que se pretende que tenga una directa incidencia,

por su mayor aproximación, en el proceso de elaboración de los presupuestos,

en las previsiones macroeconómicas, y en la política económica del Gobierno

del que son reflejo.

El segundo paso es la reforma de las dos leyes de estabilidad: la ley

18/2001 se reforma por la ley 15/2006, de 26 de mayo y la ley orgánica 5/2001

se reforma por la ley orgánica 3/2006, también de 26 de mayo.

La primera justificación de la reforma son las insuficiencias ante la

realidad de un Estado descentralizado en el que concurren varias


Administraciones públicas, lo que exige reformar el mecanismo de interacción

entre ellas, que debe apoyarse en el diálogo y la negociación, reforzando el

papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera y del Consejo Nacional de

Administración Local. El objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma

se acordará con el Ministerio de Economía y Hacienda tras una negociación

bilateral con cada Comunidad Autónoma. Se reforma también la forma de

instrumentar el principio de estabilidad por las Haciendas Locales y la

información a suministrar.

En segundo lugar, de cara al cumplimiento del principio de

transparencia, enunciado pero no regulado en la ley, se mejoran y explicitan las

obligaciones relativas a la circulación de información entre los distintos agentes

territoriales.

En tercer lugar, se separa totalmente el objetivo de estabilidad del

Estado del de la Seguridad Social, para que el superávit de esta no disimule,

en su caso, el déficit del primero.

En cuarto lugar, las exigencias de la política económica llevan a que el

concepto de equilibrio presupuestario no tenga que ser anual, lo que podría

conducir incluso a políticas pro-cíclicas, sino que debe instrumentarse

adaptándolo a la situación cíclica de la economía, para suavizar sus

oscilaciones. Por ello se exigirá un superávit en las situaciones en las que la

economía crezca por encima de su potencial, que se utilizará para compensar

los déficits cuando la economía está en la situación contraria. En definitiva, se

trata de adaptar la política presupuestaria al ciclo económico con el fin de

suavizarlo. No obstante, la determinación de la posición cíclica de la economía

y sus consecuencias sobre el signo de la política presupuestaria se somete a

una regulación explícita y seguirá un procedimiento transparente. En concreto,

cuando la tasa de crecimiento del PIB sea superior al umbral máximo fijado por

el Gobierno, que para el trienio 2007-2009 se fija en el 3%, es obligado cerrar

las cuentas con superávit y cuando sea inferior al umbral mínimo, que para el

trienio 2007-2009 se fija en el 2%, se permite un déficit anual de hasta el 1%


del PIB, que se reparte de la siguiente manera: un 0,2 para la Administración

Central, un 0,75 para las Comunidades Autónomas (CC. AA.) y un 0,05 para

las Corporaciones Locales (CC. LL.).

En quinto lugar, se autorizarán los programas de inversiones que

acrediten un impacto significativo sobre el aumento de la productividad,

incluidas las destinadas a investigación, desarrollo e innovación, con un límite

agregado para el conjunto de las Administraciones. Dichos programas de

inversión deberán financiarse en una parte significativa, en ningún caso inferior

al 30%, con ahorro bruto de la Administración pública correspondiente y sólo en

parte con endeudamiento. El límite de las inversiones que podrán recibir este

tratamiento se establece en un 0,5% del Producto Interior Bruto previsto para

cada ejercicio, que también se reparte entre las Administraciones: 0,2 para la

Administración Central, 0,25 para las CC. AA. y 0,05 para las CC. LL.

Para finalizar, las leyes de estabilidad siguen teniendo un problema,

señalado por el Consejo Económico y Social, debido a la restricción que

establecen al endeudamiento de las Haciendas Territoriales. Si por una parte

esta restricción puede que lleve a una racionalización del gasto público, que

permita mejorar los servicios, puede ocurrir también y parece que es lo que

está pasando, que se impulse una dinámica institucional de “huída del

presupuesto”, a través de la redefinición de los modelos de gestión de las

unidades públicas y su privatización encubierta: “El hecho de que obtener más

del 50 por 100 de ingresos de operaciones comerciales permita a las

instituciones sustraerse al ámbito de las Administraciones Públicas y, por lo

tanto, a las limitaciones financieras que fija la normativa de estabilidad

presupuestaria, refuerza la tendencia a cobrar por la prestación se servicios

tradicionalmente gratuitos a través de fórmulas diversas (peajes en la sombra,

tickets moderadores, precios públicos, etc.) y a utilizar fórmulas de

colaboración público privada, como la concesión de obras públicas (…)”

(Consejo Económico y Social, 2006).


Pero no se puede terminar este apartado dedicado al principio de

estabilidad sin hacer referencia a la crisis económica que padece España, que

ha echado por tierra toda la regulación derivada del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, puesto que el superávit de las Administraciones Públicas de los

últimos años se ha convertido en un fuerte déficit, que para España en 2008 es

del 3,8 por 100 del PIB y para 2009 se estima que alcance el 8,3 por 100, en

paralelo a lo que está ocurriendo en la Eurozona, en la que todas las grandes

economías has experimentado déficit en las Administraciones Públicas en

2008, siendo el déficit para el conjunto de la Eurozona del 2 por 100,

previéndose para 2009 un déficit del 5,5 por 100, con Alemania y Francia por

encima del 5 por 100 y llegando en Irlanda al 15 por 100.

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Como conclusión de este apartado, se ofrece un resumen de las

excepciones y los principios presupuestarios a los que afectan.

- Anticipos de tesorería: competencia, especialidad y temporalidad.

- Transferencias: competencia y especialidad.

- Créditos ampliables: competencia, unidad, universalidad y

especialidad.

- Incorporación de remanentes: competencia, especialidad y

temporalidad.

- Generación de créditos: competencia y especialidad.


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