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Los Documentos de Trabajo del CONAPRED representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin en estudios y para recibir comentarios sobre su posible publicacin futura. Se agradecer que stos se hagan llegar directamente a la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin. Dante 14, sptimo piso, Col. Anzures, Del. Miguel Hidalgo, CP 11590, Mxico, D.F., TEL. 52 03 36 49; o a la direccin de correo: [email protected]. Produccin a cargo de las y los autores, por lo que tanto el contenido como la redaccin son responsabilidad suya.
Este documento fue realizado por el Dr. Fernando Neira Orjuela, investigador del CCYDELUNAM, a solicitud de la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas, del CONAPRED.
Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas
Documento de Trabajo No. E202006
IDENTIFICACIN DE LOS REZAGOS EN MATERIA LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN RELACIN A LOS
INMIGRANTES EN MXICO
Diciembre de 2006
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Derechos Reservados 2007 COLECCIN ESTUDIOS 2006 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin
Dante Nm. 14, Col Anzures. Del. Miguel Hidalgo. CP 11590, Mxico, D.F.
Se permite la reproduccin total o parcial del material incluido en esta obra bajo autorizacin de la institucin y siempre que se cite la fuente completa.
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Directorio del CONAPRED
Gilberto Rincn Gallardo y Meltis Presidente
Jos Lpez Villegas Director General Adjunto de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas
Jos Luis Gutirrez Espndola Director General Adjunto de Vinculacin, Programas Educativos y Divulgacin
Vilma Ramrez Santiago Directora General Adjunta de Quejas y Reclamaciones
Mara Jos Morales Garca Directora de Coordinacin Territorial e Interinstitucional
Jos Luis Pez Caballero Director de Administracin y Finanzas
Programa de Estudios 2006
Jos Lpez Villegas Director General
Alexandro Escudero Nahn Director de Programa
Diana Paola Cern Ruiz Coordinadora acadmica
Lillian Valerie Alvarez Melo Coordinadora administrativa
Diana Paola Cern Ruiz Lillian Valerie Alvarez Melo Editoras de seccin
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SNTESIS
El presente trabajo busca elaborar una evaluacin de lo que ha sido la
normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico para determinar su
pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los derechos de las y
los inmigrantes y su condicionamiento a los actuales procesos migratorios y los
tratados internacionales. En ese sentido, la investigacin tiene como objetivo
general analizar la normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico
para evaluar su pertinencia y funcionalidad en estos mismos trminos. Este
objetivo se desarrolla a partir de los siguientes objetivos especficos; realizar una
revisin de la Ley General de Poblacin en materia migratoria en general y sobre
proteccin de los derechos de los inmigrantes en particular, comparndola con la
que plantean los acuerdos internacionales; evaluar las polticas y los programas
desarrollados a nivel local y regional para favorecer la proteccin de las y los
inmigrantes en Mxico; conocer la percepcin que tienen las y los funcionarios,
investigadores e investigadoras e inmigrantes que viven en Mxico sobre la
normatividad y la poltica pblica vigente; proponer modificaciones a la
normatividad y la poltica pblica en relacin a la proteccin de los derechos de las
personas inmigrantes en Mxico. Para la obtencin de la informacin trabaj con
metodologas cuantitativas y cualitativas.
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SEMBLANZA CURRICULAR DEL INVESTIGADOR
DR. FERNANDO NEIRA ORJUELA [email protected] Tel: 56230212 ext: 42131
Doctor en Estudios de Poblacin por el Colegio de Mxico. Investigador tiempo
completo del Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos
(CCYDEL) de la UNAM, tiene como lneas de investigacin las reas de
Poblacin y desarrollo en Amrica Latina, microempresas y fuerza laboral, as
como migracin, remesas y poltica migratoria, sobre lo cual ha publicado diversos
artculos. Ha dictado cursos sobre Poblacin y desarrollo y sobre migracin en
Amrica Latina. Como principales distinciones est el pertenecer al Sistema
Nacional de Investigadores Nivel I, haber obtenido una beca del "International
Graduate Research Award in Urban Agriculture", otorgada por la International
Development Research Centre (IDRC) de Canad. Asimismo, obtuvo el Premio de
Investigacin Laboral 1999, en la categora I: Tesis de postgrado, Investigaciones
tericas o de campo. Otorgado por la Secretaria del trabajo y Previsin Social de
Mxico.
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mailto:[email protected] -
NDICE
Introduccin .............................................................................................................9 Captulo Uno.........................................................................................................13 1. Inmigrantes y poltica poblacional en Mxico: un acercamiento a sus planteamientos y dificultades.................................................................................13 introduccin........................................................................................................13 1.1 La presencia de inmigrantes en mxico: una caracterizacin sociodemogrfica...............................................................................................13 1. 2. La Ley General de Poblacin y Derechos Humanos de Inmigrantes.........29
Captulo Dos..........................................................................................................46 2. Legislacion internacional y adecuacin de Mxico a la proteccin a migrantes ..............................................................................................................................46 Introduccin .......................................................................................................46 2.1 Las normatividad internacional y la proteccin a migrantes.........................46 2.2 La legislacin mexicana y su adhesin a la normatividad internacional.......59 2.3 Papel de Mxico en el escenario internacional de defensa de los derechos humanos de migrantes.......................................................................................64 2.4 Ls carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de inmigrantes ........................................................................................................70
Captulo tres ..........................................................................................................81 3. Percepcin sobre la discriminacion a inmigrantes en Mxico...........................81 Introduccin .......................................................................................................82 3.1 Acciones institucionales y mirada del funcionario ante el problema.............82 3.2 Las ideas y propuestas de los acadmicos................................................102 3.3 Las vivencias de los propios extranjeros y extranjeras ..............................108
Conclusiones .......................................................................................................117 Otros documentos ...............................................................................................129 Glosario especializado.........................................................................................139 Bibliografa...........................................................................................................143 Documentos del archivo histrico y memoria legislativa:.....................................156 Leyes, programas y reglamentos ........................................................................157
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INTRODUCCIN
Mxico ha sido una nacin caracterizada por una histrica y cuantiosa presencia
de emigrantes hacia los Estados Unidos, aunque recientemente dichos flujos
tambin comienzan a incrementarse a otras regiones del mundo. Como resultado
de ese proceso migratorio, la poltica migratoria del gobierno mexicano haba
estado enfocada principalmente a la proteccin de los connacionales en el
extranjero, no exista por tanto una visin integral de la situacin particular de
vulnerabilidad de los inmigrantes y tampoco el establecimiento de una poltica de
derechos humanos enfocada hacia este grupo poblacional.
La poltica migratoria ha dado un giro positivo estableciendo una mayor promocin
y defensa de los derechos humanos como uno de los ejes centrales de la poltica
exterior del pas. En ese sentido, en foros internacionales y en sus relaciones
bilaterales, Mxico ha promovido de manera activa la importancia de establecer
estndares de proteccin de los derechos humanos, en particular para los grupos
de poblacin en situacin de vulnerabilidad, como los trabajadores migratorios y
sus familiares. Sin embargo, al interior del pas se siguen presentando serios
problemas en la aplicacin de la normatividad internacional.
Es necesario sealar tambin que muchos de los esfuerzos internacionales haban
sido particularizados en un aspecto especfico del problema migratorio. Por ello,
analizar el problema desde el enfoque de la discriminacin es fundamental para
entender la problemtica del fenmeno de manera integral y desarrollar una
poltica de Estado, transversal y de mediano plazo, que garantice el respeto y
proteccin de los derechos humanos de este grupo de la poblacin. De esta
manera, el presente trabajo busca elaborar una evaluacin de lo que ha sido la
normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico para determinar su
pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los derechos de las y
los inmigrantes y su condicionamiento a los actuales procesos migratorios y los
tratados internacionales. En ese sentido, la investigacin tuvo como objetivo
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general analizar la normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico
para evaluar su pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los
derechos de los inmigrantes y su adecuacin a los tratados internacionales.
Este objetivo se desarrolla a partir de los siguientes objetivos especficos; evaluar
las polticas y los programas desarrollados a nivel local y regional para favorecer la
proteccin de los inmigrantes en Mxico; analizar las disposiciones legales que
contemplen la proteccin de los inmigrantes en Mxico; identificar la discrepancia,
en su caso, entre la legislacin aplicable y los tratados internacionales, con el trato
de las autoridades y particulares mexicanos a personas inmigrantes en Mxico;
identificar las polticas pblicas con contenido no discriminatorio hacia las
personas inmigrantes, que sean susceptibles de aplicarse en las dependencias de
la Administracin Pblica Federal (APF) y que se encarguen de la atencin a este
grupo. Para el logro del primer objetivo especfico, se efectuar una revisin
detallada de la Ley General de Poblacin y de sus apartados relacionados con la
proteccin a inmigrantes. De igual manera, se realizar una consulta bibliogrfica
de aquellos documentos que puedan aportar informacin para la evaluacin de la
normatividad nacional vigente y su comparacin con la normatividad internacional;
revisar los programas, informes y dems documentos que elaboran las
instituciones en relacin con la funcin de proteccin de inmigrantes en Mxico.
Asimismo, se har revisin bibliogrfica de aquella documentacin que pueda
aportar informacin relevante; as como entrevistas en profundidad con
funcionarios y fincionarias del Instituto Nacional de Migracin, abogados(as)
relacionados con procesos migratorios, personal de derechos humanos, de la
academia e inmigrantes que viven en Mxico, a fin de proponer modificaciones a
la normatividad y la poltica pblica sobre la proteccin de los derechos de los
inmigrantes en Mxico. Para la obtencin de la informacin se trabaj desde
metodologas cuantitativas y cualitativas.
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La investigacin para su presentacin se encuentra dividida en tres captulos de la
siguiente manera. Un primer capitulo que consta de cuatro partes: una primera en
la que se hace una breve caracterizacin sociodemogrfica sobre la presencia de
personas inmigrantes documentadas e indocumentadas en Mxico; en segundo
lugar, se realiza un breve recuento histrico de la poltica poblacional y la manera
en que se ha favorecido a prcticas de discriminacin; en un tercer apartado, se
hace un anlisis general de Ley General de Poblacin en relacin con la
Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo y, en cuarto y
ltimo lugar, se hace un balance de la Ley a la luz de las carencias en materia de
proteccin de los derechos humanos de las y los inmigrantes.
El segundo capitulo se divide en tres partes de la siguiente manera; en un primer
apartado, se hace una descripcin de la reglamentacin y las conferencias
internacionales en la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes; en
segundo termino, se aborda lo relacionado con la legislacin mexicana y su
adhesin a la normatividad internacional de proteccin de migrantes; en tercer
lugar, se analiza el papel jugado por Mxico en el escenario internacional de
defensa de los derechos humanos de migrantes; finalmente, se describen las
carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de personas
inmigrantes.
El tercer y ltimo capitulo se encuentra dividido en tres partes de la siguiente
manera; en un primer apartado, se aborda lo relacionado con las acciones
institucionales en materia de defensa de los derechos de las y los inmigrantes y
opiniones emitidas por los funcionarios de distintas organizaciones relacionadas
con el tema de la migracin y los derechos humanos; en segundo trmino, se
muestran las opiniones de investigadores que conocen y estudian la migracin y
los derechos humanos; finalmente, se da cuenta de las experiencias y
valoraciones aportadas por diversos(as) extranjeros(as) en Mxico sobre el tema
de los derechos humanos y la discriminacin.
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CAPTULO I
1. INMIGRANTES Y POLTICA POBLACIONAL EN
MXICO: UN ACERCAMIENTO A SUS
PLANTEAMIENTOS Y DIFICULTADES
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CAPITULO I
2. INMIGRANTES Y POLTICA POBLACIONAL EN MXICO: UN ACERCAMIENTO A SUS PLANTEAMIENTOS Y DIFICULTADES
INTRODUCCIN
El presente capitulo tiene por finalidad realizar una revisin de la Ley General de
Poblacin en materia migratoria en general y sobre proteccin de los derechos de
las personas inmigrantes en particular, comparndola con la que plantean
acuerdos y conferencias internacionales. En esta medida, el documento para su
presentacin se encuentra dividido en las siguientes partes: por un lado se hace
una breve caracterizacin sociodemogrfica sobre la presencia de inmigrantes
documentados e indocumentados en Mxico; en segundo lugar, se realiza un
breve recuento histrico de la poltica poblacional y la manera en que se ha
favorecido a prcticas de discriminacin; en un tercer apartado, se hace un
anlisis general de Ley General de Poblacin en relacin con la Conferencia
Internacional sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo y, en cuarto y ltimo lugar, se
hace un balance de la Ley a la luz de las carencias en materia de proteccin de
los derechos humanos de las y los inmigrantes.
1.1 LA PRESENCIA DE INMIGRANTES EN MXICO: UNA CARACTERIZACIN
SOCIODEMOGRFICA
A diferencia de otros pases, Mxico se ha caracterizado por ser pas de origen,
destino y trnsito de flujos migratorios de carcter internacional. Durante varias
dcadas las corrientes de inmigrantes estuvieron marcadas por la tradicin de
asilo y refugio de Mxico ello, junto con la presencia de los repatriados fueron las
razones por las cuales la poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico
aument considerablemente en los censos generales de poblacin.1 Sin embargo,
1 Palma, M. Mnica, De tierras extraas. Un estudio sobre la inmigracin en Mxico 1950 1990, Mxico, SEGOBInstituto Nacional de MigracinCentro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Antropologa e Historia, 2006, pp. 395; Palma, M. Mnica, De la simpata a la antipata. La
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a pesar del profundo impacto social y cultural derivado de estas migraciones,
existe una escasa publicacin de estadsticas oficiales y de investigaciones
acadmicas en profundidad relacionadas con la poblacin extranjera residente en
Mxico en las dcadas recientes, sus caractersticas sociodemogrficas y su
situacin en materia de derechos humanos y discriminacin. Los estudios se han
llevado a cabo, por lo general, de manera especfica para alguna nacionalidad,
regin o ciudad, o en perodos de tiempo en particular.2 De la misma manera, en
algunos casos se han abordado los estudios cualitativos y se han abandonado los
cuantitativos.
Visto en el plano mundial, desde 1821 hasta mediados del siglo XX, Mxico recibi
una escasa inmigracin extranjera en comparacin con otras naciones receptoras
de grandes contingentes migratorios como Estados Unidos, Argentina o Brasil.
As, por ejemplo, hacia 1895 residan en Mxico alrededor de 48 mil personas
nacidas en el extranjero.3 En las primeras dcadas del siglo XX la tendencia
progresiva de la tasa de crecimiento de poblacin nacida en el extranjero se vio
afectada por la Revolucin Mexicana, pues segn los datos de los Censos
Generales de Poblacin y Vivienda, para 1900 residan en Mxico alrededor de
100 mil personas nacidas en el extranjero, cifra que ascendi para 1910 a 116 mil
personas; sin embargo, en 1921 el nmero de extranjeros(as) disminuy a 108 mil,
para aumentar a 182 mil en 1950.4 A partir de la dcada de los cincuenta se
registra, segn los datos censales, un crecimiento en nmeros absolutos de la
actitud oficial ante la inmigracin, 19501990, Revista Historias, Direccin de Estudios Histricos del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico, nm. 56, septiembrediciembre de 2003, pp. 6376; Casillas, R. Rodolfo, La migracin centroamericana de paso: un desafo a la poltica exterior de Mxico, en Migracin Internacional en las fronteras Norte y Sur de Mxico, Mxico, CONAPO, 1992, pp. 391401. 2
Neira, O. Fernando, Los inmigrantes colombianos en Mxico: una caracterizacin sociodemogrfica en Rodrguez, C. Ernesto (ed.), Los extranjeros en Mxico a inicios del siglo XXI, Mxico, Centro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Migracin (en prensa), 2006; Rodrguez, C. Ernesto, Los extranjeros en Mxico a inicios del siglo XXI, Mxico, Centro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Migracin (en prensa), 2006. 3 Palma, 2006, 2003. 4 Censo General de Poblacin y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 1900, 1910, 1921, 1950 y 1970.
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Extranjeros Tasa (en miles)
600
108.0
159.9 177.4 182.3
223.5 191.2
268.9
340.8
1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Ao
60% 492.6 50%
500 40%
400 30%
300 20%
10% 200 0%
100 10%
0 20%
Poblacin Extranjera Tasa de crecimiento
Grfica 1. Poblacin total y tasas de crecimiento de los nacidos en el extranjero residente en Mxico, 19202000.
poblacin extranjera, con excepcin de 1970 en donde la tasa de crecimiento fue
negativa (grfica 1).
Desde el punto de vista estrictamente demogrfico las corrientes de inmigracin a
Mxico han sido de poca cuanta. La poblacin extranjera residente en Mxico en
el siglo XX, ha representado en promedio 0.62 por ciento de la poblacin total del
pas. De acuerdo con los datos de los Censos de Poblacin y Vivienda, la
proporcin de residentes extranjeros oscil entre 0.97 y 0.64 por ciento del total de
los habitantes de Mxico entre 1930 y 1960 y a partir de 1970 est proporcin baj
entre 0.40 y 0.51. Si bien, se observa una disminucin de las personas
inmigrantes como proporcin del total de la poblacin en Mxico, debido al mayor
incremento de la poblacin mexicana, en nmeros absolutos la presencia de la
poblacin nacida en el exterior ha crecido en forma constante a lo largo del siglo
XX, a excepcin de 1970 (grfica 1).
Fuente: INEGI, V al XI Censos Generales de Poblacin y Vivienda 19301990 de los Estados Unidos Mexicanos e INEGI XII Censo de Poblacin y Vivienda, 2000. Estimaciones de CONAPO con base en INEGI.
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Grfica 2. Poblacin Nacida en el extranjero residente en Mxico por pas de nacimiento, 1970 y 2000.
Poblacin (en miles)
350
300
250
200
150
100
50
0
Otros 1970
Estados Unidos
Guatemala Espaa Cuba Argentina Colombia Canad Francia Alemania El Salvador
343.6
24.0 21.0 6.6 6.5 6.2 5.8 5.7 5.6
5.5
60.3
97.2
7.0
31.0
4.2 1.6 1.1 3.4 3.5 5.4 1.2 35.6
2000
1970 2000
En general el crecimiento de la poblacin nacida en el exterior residente en Mxico
a estado relacionado con tres nacionalidades principales, estadounidense,
spaola y guatemalteca, independientemente de las variaciones en su volumen
egn perodos histricos. De igual forma han estado presentes en Mxico
urante el siglo XX con cierto peso relativo, aunque en menor medida, personas
e nacionalidad alemana, francesa, canadiense y cubana, con variaciones de
olumen por perodos.
h
e
s
d
d
v
Fuente: Centro de Estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y Vivienda, 2000 (Base de datos con absolutos).
A partir de la dcada de los setenta comienzan a cobrar importancia los grupos
provenientes de Amrica Latina, donde se destacan las nacionalidades
salvadorea, colombiana y argentina. La mayor presencia de estos grupos est
vinculada directamente con los conflictos armados en Centroamrica as como con
las dictaduras militares en Sudamrica durante las dcadas de los setenta y
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ochenta que empujaron al exterior grupos de exiliados(as) desde Argentina, Chile,
Brasil, Colombia y Uruguay5 (grfica 2).
Pese a que se ha tenido inmigraciones provenientes de Europa, Centroamrica y
Sudamrica, es de resaltar que a partir de los datos del censo del 2000,6 la
composicin de la poblacin extranjera muestra que Estados Unidos es el pas de
origen de la gran mayora de los inmigrantes (69.7%).7 Situacin que se relaciona,
en buena medida, con el retorno de migrantes mexicanos que residan en Estados
Unidos y que tuvieron all su descendencia, quienes son clasificados en Mxico
como poblacin nacida en el extranjero.8 En trminos generales, le siguen en
orden de importancia, las y los inmigrantes procedentes de Europa (9.5%),
Centroamrica (9.0%) y Sudamrica (5.9%).
Con base en el porcentaje de cambio entre los censos de 1970 y 2000, la mayor
parte de los 10 grupos de inmigrantes de mayor presencia en Mxico, crecieron.
Los que ms se incrementaron fueron: colombianos (4.5 veces), salvadoreos (3.6
veces) argentinos (3.1 veces), estadounidenses (2.5) y guatemaltecos (2.4 veces),
siendo los espaoles el nico grupo de stos que decrece definitivamente desde
1980, con un 32% menos.
En cuanto al sexo y la edad de la poblacin extranjera residente en Mxico, los
datos censales muestran que en las ltimas dcadas ha habido una
representacin equitativa de hombres y mujeres inmigrantes, por ejemplo, segn
el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, 49.4 por ciento eran mujeres y
50.6 hombres, dicha distribucin no presenta variaciones muy significativas segn
el lugar de origen y el periodo de ingreso al pas.
5 Instituto Nacional de Migracin. Estadsticas Migratorias 20022006 del Centro de Estudios Migratorios, pgina Web: http://www.inami.gob.mx/paginas/710000.htm (consultada en septiembreoctubre de 2006). 6 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. 7 Segn el Centro de Estudios Migratorios del Instituto Nacional de Migracin, el porcentaje estimado de la poblacin nacida en Estados Unidos residente en Mxico es de 49%, estimacin que se obtiene restando menores de 16 aos nacidos en Estados Unidos residentes en Mxico y en hogares donde todos los miembros restantes son nacidos en Mxico.8 Consejo Nacional de Poblacin, Los inmigrantes en Mxico, Mxico, CONAPO, 2005
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Respecto a la edad sobresalen algunas diferencias; la primera de ellas, es que en
trminos generales la estructura por edad de las y los inmigrantes segn datos del
censo de 2000, es relativamente joven, ya que 41.5 por ciento de los nacidos en el
extranjero tiene entre 0 y 9 aos de edad, y 16.1 entre 10 y 19 aos.9 Segn estos
datos, la distribucin por edad indica que ms de 57 por ciento de los inmigrantes
tiene menos de 19 aos, 32.5 por ciento se encuentra entre los 20 y 59 aos de
edad y slo 9.9 por ciento cuenta con ms de 60 aos.
Sin embargo, cuando se analiza la distribucin por edad segn el lugar de origen
de la persona inmigrante se presentan composiciones muy diferentes. La
estructura por edad de inmigrantes procedentes de Estados Unidos se caracteriza
por ser predominantemente joven, pues 68.4 por ciento de ellos tiene una edad
inferior a 15 aos y es el pas que presenta la edad media ms baja (33 aos).
Grfica 3. Distribucin de la poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico, segn pas de nacimiento y grupo de edad, 2000 (Porcentajes)
rcentaje
0
0
0
0
0
0
Estados Guatemala Espaa Cuba Argentina Colombia Canad Francia Alemania El Unidos Salvador
Pas
0 a 9 aos 10 a 19 aos 20 a 44 aos 45 a 59 aos 60 y ms aos
Po
2
4
6
8
10
Fuente: Centro de Estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (base de datos con absolutos)
9 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
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Por otro lado, inmigrantes procedentes de Centro y Sudamrica conforman un
perfil ms bien centrado en las edades laborales jvenes, la edad media es
aproximadamente de 40 aos. En cuanto a los pases europeos son los que
presentan una estructura por edad envejecida, situacin esta que se relaciona con
la menor inmigracin procedente de estos pases en las ltimas dcadas.
Otras caractersticas a tener en cuenta de la poblacin nacida en el extranjero
residente en Mxico tienen que ver con la situacin conyugal, la escolaridad y la
condicin de actividad. Respecto a la primera, se encontr que de las y los
inmigrantes con 18 aos y ms, 64.3 por ciento estaba casado(a) o unido(a) y 35
por ciento dijo estar soltero(a), divorciado(a) o viudo(a).10 Los que presentaron el
porcentaje ms alto de poblacin casada o unida fueron las personas de
nacionalidad guatemalteca (74.6%) seguidas de las de nacionalidad salvadorea y
de las de nacionalidad cubana, mientras que quienes presentaron los porcentajes
ms altos de poblacin soltera, divorciada o viuda fueron los de origen
estadounidense (41.2%), seguidos de los de origen francs, argentino y espaol.
En cuanto a la escolaridad, los datos disponibles tambin indican que la
inmigracin est compuesta mayoritariamente por personas que cuentan con
elevados niveles educativos. Slo 12 por ciento de los inmigrantes de 15 aos o
ms tiene una escolaridad equivalente o inferior a primaria completa. En contraste,
ms del 63 por ciento se caracteriza por una escolaridad de preparatoria o ms.
Del total de poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico con 25 aos o
ms, 42.4 por ciento contaba con nivel de licenciatura o ms, donde sobresalen en
orden de importancia las de origen colombiano, francs, alemn y argentino con
porcentajes superiores al 60 por ciento.
Por lo que toca a la condicin de actividad, es de resaltar que la participacin
laboral de las y los inmigrantes es relativamente baja si se compara con las tasas
observadas por la poblacin mexicana, situacin que puede estar relacionada con
una mayor permanencia en la escuela de los ms jvenes. Los datos disponibles
10 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
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indican que del total de poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico con
16 aos y ms, 49.9 por ciento participan en la fuerza laboral, mientras que 49.0
por ciento son poblacin econmicamente inactiva. Entre la poblacin ocupada las
y los inmigrantes que presentan los niveles ms altos de participacin laboral son
de nacionalidad argentina y francesa con porcentajes superiores al sesenta por
ciento (grfica 4).
Grfica 4. Poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico con 16 aos y ms ocupados, segn pas de nacimiento, 2000 (Porcentajes)
ParticipacinParticipacin
(porcentaje)(porcentaje)
64.0 60.5 58.2 57.1 56.0 55.4 54.7
49.3
43.1 42.4
56.4
0
10
20
30
40
50
60
70 64.0 60.5 58.2 57.1 56.0 55.4 54.749.3
43.1 42.4
56.4
0
10
20
30
40
50
60
70
Argentina Francia Alemania El Cuba Colombia Guatemala Espaa Estados Canad Otro pasArgentina Francia Alemania El Cuba Colombia Guatemala Espaa Estados Canad OtropasSalvador UnidosSalvador Unidos
Fuente: Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).
Cuando se analiza la situacin en el trabajo de la poblacin ocupada nacida en el
extranjero residente en Mxico con 16 aos y ms, se encontr que un porcentaje
mayor al cincuenta por ciento dijo ser empleado(a) u obrero(a), entre ellos
sobresalen los nacidos en Estados Unidos, Cuba, Francia, Alemania y Colombia,
con porcentajes por encima del sesenta por ciento (grfica 5).
Un porcentaje menor pero an significativo tiene que ver con las y los trabajadores
por cuenta propia que representan en trminos porcentuales el 20.3 por ciento,
sobresaliendo las personas de nacionalidad guatemalteca (30.2%) seguidas de las
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de nacionalidad salvadorea, argentina, colombiana, espaola, canadiense y
cubana, con porcentajes por encima del veinte por ciento. Seguidos de stos se
encuentran las personas que dijeron ser patrones que representan 10.9 por ciento
de la poblacin ocupada, aqu sobresalen las de nacionalidad alemana y
canadiense. En contraste, 4.5 y 2.7 por ciento tena una situacin en el trabajo de
jornalero(a) o eran trabajadores sin pago en negocio familiar respectivamente
(grfica 5). Es de resaltar que en cuanto a las personas que tienen una situacin
laboral de jornalero(a) o pen, sobresalen las nacidas en Guatemala con un
porcentaje de ms de treinta por ciento.
Grfica 5. Poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico con 16 aosy ms ocupados, segn situacin en el trabajo, 2000 (Porcentajes)
Trabajador(a) sin pago en negocio familiar o predio
Trabajador(a) por su familiar, 2.7%
Empleado(a) u
Patron(a), 10.9%
cuenta, 20.3%
obrero(a), 58.2% Jornalero(a) o pen,
4.5%
Fuente: Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).
Por ltimo, para terminar la contextualizacin de las y los inmigrantes en Mxico
se analizar segn el pas de nacimiento la entidad federativa de residencia que
tenan en el momento del censo del 2000. Con base en los datos disponibles, se
puede observar que slo diez entidades de la Repblica Mexicana concentran a
tres de cada cuatro inmigrantes: Baja California (12.1%), Chihuahua (9.0%),
Tamaulipas (7.3%) y Nuevo Len (3.8%) en la frontera norte; Jalisco (9.9%),
21
-
Michoacn (4.7%) y Guanajuato (3.7%) en el bajo y el occidente; Distrito Federal
(11.4%) y el Estado Mxico (5.3%) en el centro; y Chiapas (3.7%) en el sureste. La
distribucin de los inmigrantes en esos estados de acuerdo con el pas de
procedencia muestra algunas diferencias significativas. Si nos atenemos a los
datos que ofrecen los censos nacionales, ms de la mitad de la poblacin
residente en Mxico nacida en Estados Unidos habita en las regiones norte y
occidente, que son las zonas de emigracin tradicional, mientras que una
proporcin similar de las nacidas fuera del continente americano reside en el Valle
de Mxico. En Chiapas vive una proporcin significativa de los provenientes de
Centroamrica.11
La caracterizacin sociodemogrfica realizada es relevante en la medida que no
slo nos muestra los cambios que se han dado en relacin con la presencia de
inmigrantes en Mxico, sino que adems hace evidente la presencia de
nacionalidades como la norteamericana y la guatemalteca que, sin bien, son
valoradas de manera diferente dentro de las leyes de poblacin como se ver
luego.
1.1.1. Las y los inmigrantes indocumentados
Los flujos provenientes de la regin centroamericana han recibido especial
atencin en los ltimos aos. En la frontera sur de Mxico se advierte la presencia
de varias importantes corrientes migratorias, destacando la de los trabajadores
agrcolas temporales y la de los refugiados(as) de origen guatemalteco, as como
la de las y los migrantes indocumentados.
La primera de estas corrientes se ha dirigido tradicionalmente al Soconusco de
Chiapas. Su medicin ha sido difcil debido a que una proporcin significativa, pero
no determinable de este flujo circular, ha transitado habitualmente por esta regin
11 A partir de los datos disponibles por el Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).
22
-
en forma indocumentada.12 En los ltimos aos, los esfuerzos orientados a regular
esta corriente migratoria han permitido contar con algunos datos al respecto, pero
todava no existen elementos suficientes para precisar una cifra confiable.13 Los
registros de las autoridades migratorias permiten hablar de entre 50 mil y 75 mil
ingresos anuales documentados (que pueden incluir entradas mltiples), a la cual
debe adicionrsele los ingresos no documentados.14
Ms recientemente, a principios de los aos ochenta, llegaron a nuestro pas ms
de 40 mil personas refugiadas guatemaltecas provenientes primero de las
regiones de El Quich, El Petn y Huehuetenango, y ms tarde de otras regiones
del vecino pas del sur, quienes se instalaron en decenas de campamentos
localizados en la frontera sur. Despus de casi cuatro lustros de estancia en
territorio nacional, ms de 75 por ciento de personas refugiadas regresaron de
manera voluntaria a su pas de origen.15 Sealan los autores que el gobierno les
otorg la residencia definitiva o la nacionalidad mexicana a quienes optaron por
permanecer en Mxico, con lo cual, a partir de 1998 se inici formalmente el fin del
refugio guatemalteco en nuestro pas. En agosto de ese ao todava se
encontraban establecidos en Mxico alrededor de 25 mil personas, incluyendo
descendientes del grupo original, asentados en 113 campamentos de los estados
12 Castillo, G. Manuel y Palma, Silvia, Las polticas migratorias de Mxico y Guatemala: un desafo para la congruencia de principios, ponencia presentada en Latin American Studies Assciation, Dallas, marzo 2729 de 2003; Castillo, G. Manuel y Palma, Silvia, Las Polticas migratorias de Mxico y Guatemala en el contexto de la integracin regional, en Bovin Philippe (Coord.), Las Fronteras del Istmo. Fronteras y Sociedades entre el sur de Mxico y Amrica central, CIESAS, CEMCA, Mxico, 1997, pp. 203212.; Castillo, G. Manuel, La migracin internacional y el problema de los refugiados, en Bentez, Ral y Ramrez, Eva G (coord.), Polticas de poblacin en Centroamrica, El Caribe y Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Antropologa e HistoriaInstituto de Investigaciones Sociales de la UNAMPROLAP, 1994; Albores, G. Roberto, Programa de integracin de refugiados en Chiapas, en Memoria Presencia de Los refugiados guatemaltecos en Mxico, Mxico, COMARACNURFCE, Edicin conmemorativa a 50 aos de la creacin del ACNUR, 2000, pp. 299302. 13 Castillo y Palma, 1997; ngeles, C. Hugo, La frontera sur de Mxico y las migraciones latinoamericanas, en Hidalgo, F. (ed.), Migraciones. Un juego con cartas marcadas. Quito, Ecuador, Pontificia Universidad Catlica del Ecuador/Ediciones AbyaYala/ILDISFES/Plan Migracin, Comunicacin y Desarrollo/CINDES, 2004, pp. 191213. 14 Instituto Nacional de Migracin, Asuntos Migratorios en Mxico, opiniones de la Sociedad, Mxico, Instituto Nacional de Migracin, Secretara de Gobernacin, 1995.15 Castillo y Palma, 2003.
23
-
de Chiapas, Campeche y Quintana Roo, quienes en su mayora eran
descendientes del grupo original.16
El flujo de transmigrantes, que est integrado por aquellas personas que se
internan en el territorio nacional con el propsito de llegar a un tercer pas
(principalmente Estados Unidos), tambin ha adquirido una importancia creciente
en las ltimas dos dcadas. Se estima que la magnitud del flujo de transmigrantes
documentados asciende a cerca de 200 mil personas por ao, aunque se sabe
que un nmero an no determinado lleva a cabo el desplazamiento en condiciones
no autorizadas.17 Slo se cuenta con las cifras correspondientes al nmero de
aseguramientos realizados por las autoridades migratorias mexicanas. De acuerdo
con los datos disponibles, los aseguramientos han ido en constante ascenso y
muestran dos puntos de inflexin: uno, en 1980, cuando rebas la barrera de diez
mil acciones, y el otro, en 1990, cuando sobrepas la cifra de cien mil acciones
anuales. La casi totalidad de los aseguramientos llevados a cabo en los ltimos
aos ha correspondido sistemticamente a las y los migrantes procedentes de
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.18
Los eventos de rechazo, tal cual como los definen las Coordinaciones Jurdica y
de Control y Verificacin del Instituto Nacional de Migracin, con base en lo
establecido por la Ley General de Poblacin y su Reglamento, es la persona
extranjera a la que no se le permite la entrada al pas por carecer de
documentacin migratoria o por que sta no se encuentra en regla. Durante el ao
2002 se llevaron a cabo 6,822 eventos de rechazo, y en los aos subsiguientes
segn estadsticas del Instituto Nacional de Migracin se ha dado un aumento
considerable en el nmero de personas que no se les ha permitido la entrada a
16 CONAPO, 2005. 17 Castillo y Palma, 2003; Castillo y Palma, 1997, pp. 203212; Castillo, 1994. 18 CONAPO, 2005; Gutirrez, G. Roco, Los Inmigrados en Mxico: La clave de la extranjera, Tesis de Licenciatura en Relaciones Internacionales, Mxico, Facultad de Ciencias polticas y Sociales de la UNAM, 2001.
24
-
2002
Otros 22.7% Brasil
32.1%
China 3.6 %
Per 3.9%
Honduras 4.4% Ecuador
Repblica Dominicana
5.1% Guatemala
7.3%
20.9%
2003
Otros 19.7%
Brasil 46.9%
3.6%
China 4.6%
Costa Rica 4.9%
5.1% Guatemala 5.6%
Ecuador 9.5%
Repblica Dominicana
Venezuela
Grfica 6. Eventos de rechazo de Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.
2004
Otros 19.8% Brasil
Per 47.8% 3.1%
Guatemala 3.7%
China 4.2%
Costa Rica 4.7%
Venezuela Ecuador 6.0% 10.7%
2005
Otros China 16.4% 2.7%
Venezuela 3.4%
Per 3.4%
Costa Rica 5.0%
Brasil Guatemala 57.2%
5.9% Ecuador 5.9%
Mxico por no tener la documentacin migratoria, es as que para el 2003 fue de
8,471, en el 2004 de 10,089, y en el 2005 ascendi a 16,792 personas.19
Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.
Pero miremos ms en detalle la situacin actual de las y los inmigrantes
indocumentados a partir del registro que lleva el Instituto Nacional de Migracin.
Como se observa en la grfica 6, la nacionalidad que presenta el porcentaje de
19 Estadsticas del Instituto Nacional de Migracin, 20022006.
25
-
la
rechazo ms alto es la brasilea, del 2002 al 2005 las estadsticas muestran
aumentos considerables de los eventos de rechazo hacia poblacin nativa de
Brasil, en el 2002 se presentaron 2,192 rechazos que corresponde al 32.1 por
ciento del total, aumentando esta cifra a 9,611 casos que corresponde al 57.2 por
ciento de todas las personas rechazadas durante este ao. Seguido de ellos, se
encuentran las y los ecuatorianos con variaciones significativas entre cada ao, y
en menor medida estn las y los guatemaltecos, dominicanos(as), costarricenses,
peruanos(as) y venezolanos(as) (grfica 6).
Grfica 7. Eventos de aseguramiento en Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.
2002 2003
Estados Unidos Brasil Estados Unidos Nicaragua Brasil 0.5% Ecuador 0.9% 0.4% 1.2% 0.6% Nicaragua 1.0% Guatemala
Otros 1.1% Otros
Ecuador 2.2% 45.9% 1.9% El Salvador 1.8% Guatema El Salvador
15.1% 48.8% 15.6%
Honduras Honduras 33.0% 30.3%
2004 2005
Brasil Nicaragua Brasil Cuba Cuba
Honduras
Ecuador 1.0% 1.1% 1.1% 0.7% 1.1% 1.4% Ecuador Otros Otros Nicaragua Guatemala El Salvador 1.1% 2.4% 2.5% Guatemala El Salvador 1.7% 42.0% 16.0% 43.8% 17.8%
Hondura 32.6% 33.7%
Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.
26
-
Las personas aseguradas que son las y los extranjeros que son alojados en una
estacin migratoria de manera temporal, mientras se resuelve la procedencia o no
de su expulsin. Segn datos disponibles muestran que durante el ao 2002 se
llev a cabo un total de 138,061 eventos de aseguramiento en Mxico, cifra que
ha venido en aumento en aos recientes, pues para el 2003 fue de 187,614, en el
2004 de 215,695, y en el 2005 alcanz a 240,269 personas que fueron alojadas en
una estacin migratoria de manera temporal.20
De igual forma, se encontr que los que presentan los porcentajes ms altos son
los provenientes de pases centroamericanos, entre ellos, sobresalen las personas
de origen guatemalteco con porcentajes superiores al cuarenta por ciento durante
los cuatro aos en cuestin. Las personas provenientes de Honduras tambin
presentaron eventos considerables de aseguramiento, al igual que las de origen
salvadoreo, y en menor medida se encuentran las provenientes de Nicaragua,
Ecuador y Brasil (grfica 7).
Al respecto, vale la pena destacar los procedimientos de detencin y deportacin
de personas procedentes de otros pases del continente americano o de fuera de
l, tanto por parte de Guatemala, como de Mxico. Durante mucho tiempo, las
autoridades migratorias mexicanas efectuaban las deportaciones de ciudadanas y
ciudadanos no centroamericanos detectados en su territorio de manera directa a
sus pases de origen. Sin embargo, en los aos recientes, el gobierno
guatemalteco comenz a aceptar la entrega de estas personas,
comprometindose de esa manera a su detencin y resguardo, en tanto se
produce su deportacin a los pases de origen.21
En cuanto a los eventos de devolucin, entendidos como la sancin administrativa
que procede cuando una persona extranjera comete violaciones a la Ley General
de Poblacin; consiste en hacerle abandonar el territorio nacional de manera
inmediata. Al igual que los eventos de rechazo y de aseguramiento, los de
devolucin en los ltimos cuatro aos han presentado aumento considerable, ya
20 Segn las Estadsticas del Instituto Nacional de Migracin, 20022006. 21 Castillo y Palma, 2003.
27
-
que para el ao 2002 sumaron un total de 110,573 casos, para el 2003 fue de
178,519, para el 2004 ascendi a 211,218, y en el 2005 alcanz un total de
235,297 personas que se les hizo abandonar el territorio mexicano de manera
inmediata.
Grfica 8. Eventos de devolucin de Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.
2002 2003
Brasil Nicaragua Brasil Ecuador Estados Unidos 0.7% Estados Unidos 1.3 %
Honduras
0.5% 0.6% 0.1% Ecuador Nicaragua
0.2% Otros Guatemala Otros El Salvador 1.9% El Salvador 1.2% Guatemala 0.9% 46.8% 1.2% 15.2% 16.2% 49.4%
Honduras 30.2% 33.6%
2004 2005
Ecuador Ecuador Brasil Cuba Brasil Cuba
Honduras
0.7%
Honduras
0.9% 0.7% 0.6% 0.7% 0.4% Otros Nicaragua Otros Nicaragua Guatemala El Salvador Guatemala El Salvador 1.7% 1.1% 1.5% 1.5% 42.8% 44.3% 18.3% 16.7%
34.6% 33.6%
Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.
La poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico que present un mayor
nmero de devoluciones son los de nacionalidad guatemalteca, ms del cuarenta
por ciento de las personas que se les hizo abandonar el territorio durante los
28
-
ltimos cuatro aos eran provenientes de este pas. Seguido de ellos se
encuentran las personas de nacionalidad hondurea y salvadorea (grfica 8).
Los datos presentados sobre las y los inmigrantes no documentados en Mxico
muestra de manera particular que son las nacionalidades centroamericanas las
que tienden a sufrir los mayores problemas en trminos de detenciones y
devoluciones, situacin que los hace ms vulnerables a ser victimas de malos
tratos por la autoridades migratorias y, con ello, a que se violen en mayor medida
sus derechos humanos.
1. 2. LA LEY GENERAL DE POBLACIN Y DERECHOS HUMANOS DE
INMIGRANTES
Desde el siglo XIX con la independencia, el gobierno mexicano ha llevado a cabo
proyectos de transformacin demogrfica a partir de la elaboracin de diversas
polticas poblacionales, en donde la presencia de inmigrantes ha sido un factor
importante de la formulacin de Leyes de Poblacin. En este sentido, el presente
apartado hace una pequea sntesis de los cambios que ha sufrido esta
normatividad y la manera en que se refleja en la discriminacin hacia las personas
inmigrantes.
1.2.1 Un recuento histrico de discriminacin en las leyes de poblacin
Durante los primeros decenios de la vida independiente de Mxico se
establecieron programas de colonizacin en los cuales las y los migrantes
extranjeros gozaban de amplias franquicias y beneficios. Estos programas de
colonizacin fueron el primer intento demogrfico del Mxico independiente para
hacerle frente a una poblacin escasa en un rico e inmenso territorio.22 Muy
22 Palma, 2006, pp. 395; Palma, M. Mnica, Mxico: puente migratorio o destino final. Un estudio sobre la inmigracin en la segunda mitad del siglo XX Revista Perspectivas Histricas, Mxico, ao 3, nms. 5 y 6, juniodiciembre de 1999, enerojunio de 2000, pp. 129172.
29
-
diversas leyes y medidas se pusieron en operacin: una de las primeras acciones
llevadas a cabo fue la expedicin de pasaportes en el ao de 1825, con el objeto
de ir estableciendo un control sobre entradas y salidas de personas en el
territorio.23 El derecho al libre trnsito se incorpor en la Constitucin de 1836 no
solamente dentro del territorio nacional, sino tambin al exterior, derecho que
persiste en los mismos trminos en la Constitucin de Mxico de 1917.24 Estos
primeros intentos de poltica buscaron atraer poblacin extranjera, aunque sin
resultados notables.
Es en la primera dcada del siglo XX cuando se establece una normatividad ms
elaborada con el fin de regular la presencia de extranjeros(as) que se concret en
la ley de 1908. Este primer intento contiene elementos discriminatorios que van a
prevalecer hasta la fecha en la poltica poblacional y lo relacionado con la
inmigracin en Mxico. En esta ley se permite el ingreso a Mxico solamente a
personas capaces de ayudar en la produccin y que fueran consecuentes con la
situacin poltica del pas; se impeda la entrada de personas que padecieran
enfermedades transmisibles, que fueran prfugos de la justicia, a los ancianos y
menores de 16 aos, entre otras limitantes.25 Pese a tales limitaciones las
solicitudes de ingreso al pas fueron relativamente numerosas, alrededor de
300,000, de las cuales no fueron admitidos entre 60 y 70 por ciento por estar
enfermos o ser indeseables.26
Luego de la revolucin mexicana los gobiernos volcaron de nueva cuenta su
inters hacia la presencia de inmigrantes en el territorio, ello como resultado del
23 Palma, 2006; Palma, 2003, pp. 6376. 24 Cabrera, A. Gustavo, El estado mexicano y las polticas de poblacin, en Alba, Francisco y Cabrera, A. Gustavo (coord.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, pp. 345370. 25 Se prohiba la entrada al que pudiera ser portador de enfermedades transmisibles o crnicas: peste bubnica, clera, fiebre amarilla, meningitis cerebroespinal, fiebre tifoidea, erisipela, sarampin, escarlatina, viruela, difteria, tuberculosis, lepra, beriberi, sarna egipcia. Tambin se impeda el ingreso al pas a personas incapacitadas: epilpticos o enajenados mentales, ancianos, raquticos, cojos, mancos, jorobados, paralticos, ciegos, etc. No se permita la entrada al pas de prfugos de la justicia, a prostitutas o a individuos que intentaran introducirlas al pas para comerciar con ellas o vivir a sus expensas. As como tampoco a aquellos que pertenecieran o hubieran pertenecido a sociedades anarquistas. En esta Ley se tomaron como modelo las leyes en la materia emitidas por el gobierno de los Estados Unidos (Cabrera, 1994: 348).26 Cabrera, 1994; Palma, 2006; Palma, 2003.
30
-
incremento extranjeros(as) provenientes de Europa quienes tenan como inters
principal dirigirse a los Estados Unidos. En la medida que no se tena control de
los inmigrantes en el territorio se establecieron medidas ms drsticas sobre la
aceptacin de extranjeros y a la expedicin, en 1926, de la Ley de Migracin que
sustitua a la de 1908.27 En ella se estableci el registro de personas extranjeras;
se dio un carcter especfico a la calidad de turista; se restringi la inmigracin de
las y los trabajadores en aquellos lugares y ocupaciones donde hubiera necesidad
de trabajadoras y trabajadores nacionales. Una disposicin particular de la ley que
tiene inters actual se refiere a la fraccin sexta del artculo 29, que prohbe
internarse a las personas que se dediquen al trfico ilegal de drogas
enervantes.28 Este ltimo apartado es muy relevante si se tiene en cuenta el
hecho de lo que implicara dcadas de restriccin en la poblacin proveniente de
pases sudamericanos y asiticos se les ha asociado con la produccin de este
tipo de substancias.
Con el paso de los aos y durante el gobierno de Lzaro Crdenas se da un viraje
importante en la valoracin de la presencia de inmigrantes. Las ideas
poblacionistas enraizadas en la historia mexicana siguieron presentes, pero ahora
con la intencin de un nuevo nacionalismo que provena de los principios de la
Revolucin Mexicana. El presidente Crdenas apoy estas ideas para darle una
nueva fisonoma social y cultural a Mxico, basada en el orgullo de reconocer
nuestro pasado indgena y nuestro presente mestizo.29 El planteamiento
poblacionista del gobierno de Crdenas difera del pensamiento y acciones
pasadas, pues ahora se buscaba que el mayor poblamiento del pas no
descansara en una poltica que otorgara facilidades a individuos y familias de otras
nacionalidades que desearan asentarse en Mxico en diversas actividades econ
micas.30 La inmigracin de extranjeros no era ya el camino que deba adoptarse
para poblar el pas y por lo tanto se deba normar con mayor rigurosidad su
presencia.
27 Palma, 2003. 28 Cabrera, 1994, pp. 350. 29 Palma, 2003. 30 Cabrera, 1994.
31
-
Se formula entonces la Ley General de Poblacin de Mxico en agosto de 1936,
que sustituy a la ltima Ley de Migracin de 1930 que cre a su vez un nuevo
rgano intersecretarial, el Consejo Consultivo de Poblacin.31 Entre los principales
propsitos estuvo; el propiciar la fusin tnica de los grupos nacionales entre s,
acrecentar el mestizaje mediante la asimilacin de los extranjeros, la educacin y
preparacin para el trabajo de los indgenas; y en fin, la "proteccin general,
conservacin y mejoramiento de la especie".32 Esto nos va dando seales de la
autodiscriminacin existente entre mexicanos. Bajo ese argumento de mejorar la
especie, la ley sealaba el establecimiento de cuotas diferenciales de poblacin
extranjera que deseara residir en Mxico, lo que se hizo poco tiempo despus: sin
limitacin de nmero a las personas de pases americanos y de Espaa; hasta
1000 de los pases europeos occidentales y centrales y del Japn; y slo 100 para
el resto de los pases.33 De esta forma, la poltica busc limitar las posiciones y
acciones de determinados grupos sociales que deseaban, por intereses
personales, y hasta cierto punto racistas, incorporar fuertes contingentes de
poblacin extranjera a la sociedad mexicana.34 Con esta Ley de Poblacin si bien
es cierto se apuesta por una nueva concepcin de poblamiento, mantiene esa
predileccin por la inmigracin de personas de razas blancas y occidentales, las
que han sido valoradas como importantes y necesarias, en contraposicin con
otros grupos de inmigrantes, que por su misma condicin racial no blanca o de
nacionalidad no occidental fueron menospreciados como inmigrantes.
Para mediados de la dcada del cuarenta ante el fenmeno de la postguerra se
intent una seleccin ms eficaz de inmigrantes. Se estableci la creacin de un
registro de inmigrantes, se pretendi facilitar la inmigracin de inversionistas
especialmente en la industria agrcola, de elaboracin y de transformacin de
materias primas, as como abrir las puertas a los peritos y especialistas, a quienes
se les obligara a adiestrar a los nacionales con el fin de conseguir su
31 Palma, 2006; Cabrera, 1994. 32 Diario Oficial de la Federacin, 1936. Ibid.
34 Palma, 2006; Cabrera, 1994.
32
33
-
capacitacin.35 Igualmente se daba preferencia a la inmigracin colectiva sobre la
individual por considerase que ofreca mayores rendimientos y fcil control en las
regiones de escasa poblacin y se simplificaron las categoras migratorias a dos:
Inmigrante y No Inmigrante.36
Para 1949 se presentaron reformas a diversos artculos con el objeto de clarificar
el nmero de personas extranjeras que se permita admitir, su situacin, sus
derechos y obligaciones. La reforma abarco tambin el caso de las estaciones
migratorias con el objeto de diferenciarlas de los establecimientos penales para
despojarlas de todo aspecto infamante.37 Se reform el captulo de sanciones y se
estableci que el arraigo y deportacin de personas extranjeras era un asunto de
orden pblico y que los arraigos que dictaran las autoridades judiciales o
administrativas en ningn caso podan impedir las rdenes de deportacin
dictadas por la Secretara de Gobernacin.38 Asimismo, se condicion el ejercicio
de la accin penal por parte del Ministerio Pblico para casos de arraigo o
deportacin, a la previa consignacin que hiciera la Secretara de Gobernacin.
En 1960 se hace la reforma a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,
que signific una nueva reforma a la Ley General de Poblacin, pero adems se
determin la no prescripcin de la calidad de inmigrante ilegal. Se prohibi a las y
los extranjeros la adquisicin de bienes races, acciones o derechos reales sobre
inmuebles, sin permiso de la Secretara de Gobernacin.39 Se reestructur el
captulo de sanciones y se aumentaron las penas y multas a quienes fuesen
expulsados del pas y reingresaran ilegalmente, a los que contrajeran matrimonio
con personas mexicanas con el solo objeto de acogerse a los beneficios que la ley
otorgaba en esos casos y para los enganchadores o agentes que por cuenta
35 Palma, 2006; Palma, 2000, pp. 129172. 36 Cabrera, 1994. 37 Palma, 2006; Palma, 2003; Cabrera 1994. 38 Cabrera, 1994. 39 Cabrera, 1994.
33
-
propia o ajena pretendieran llevar trabajadores(as) al extranjero sin autorizacin
de la Secretara de Gobernacin.40
Estas primeras leyes generales de poblacin muestran en materia de regulacin
de la inmigracin una normatividad cargada de restricciones y selectividad racial
que facilitaron prcticas de discriminacin y de la violacin de los derechos
humanos contra los inmigrantes de aquellos tiempos. Adems de ello, tales leyes
permitieron no slo hacer efectiva la poltica poblacional que cada momento
histrico requiri, sino que a su vez, sent las bases jurdicas para la Ley General
de Poblacin que se mantiene prcticamente vigente en la actualidad.
1.2.2 La Ley General de Poblacin vigente
Se puede sealar a la dcada de los setenta como el momento en el que se
genera un cambio radical en el pensamiento poltico que pasa de una concepcin
de fomento poblacional a una ms centrada en el control de la natalidad.41
Resultado de ello se formula la Ley General de Poblacin que entr en vigencia en
enero de 1974 y es la que rige actualmente.
Esta ley consta de diez captulos, ciento cincuenta y siete artculos y cuatro
transitorios y ha sido reformada en nueve ocasiones desde la fecha de su
publicacin. Se puede considerar que son dos sus objetivos principales: por un
lado controlar la fecundidad y, por otra parte, vigilar la entrada y salida de
personas del pas. Planteada de esta manera, la Ley General de Poblacin
manifiesta serias restricciones en la posibilidad de contribuir al mejoramiento de
40 Palma, 2006; Palma, 2003. 41 Bronfman, Mario et. al., Prctica anticonceptiva y clases sociales en Mxico, Revista Estudios Demogrficos y Urbanos, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. 1, nm. 2, 1986, pp. 165204; Lerner, Susana y Quesnel, Andr, Instituciones y reproduccin. Hacia una interpretacin del papel de las instituciones en la regulacin de la fecundidad en Mxico, en Alba, Francisco y Cabrera, Gustavo (comp.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 1994, pp. 85118; Dixon Mueller, Ruth, Population Policy and Womens Rights. Transforming Reproductive Choice, Westport, Connecticut, Praeger, 1997; Correa, Sonia y Petchesky, Rosalind, Reproductive and sexual rights: a feminist perspective en Sen, Gita et. al. (eds.), Population policies reconsidered. Health, empowerment and rights, Cambridge, Harvard University Press, 1986, pp. 107123.
34
-
las condiciones de vida de todas las personas en Mxico.42 En ese sentido, la Ley
debe ser percibida como una norma sospechosa, por el hecho de establecer
funciones de control y de vigilancia, en ocasiones contrarias a los derechos
fundamentales, en lugar de impulsar polticas poblacionales que contribuyan en la
construccin de la autonoma y la igualdad de personas.43
Como se ver ms adelante en detalle, muchos artculos de la propia ley son
contrarios a los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin mexicana
y en los tratados internacionales firmados y ratificados por Mxico. En el caso de
los tratados internacionales es necesario destacar lo que constituy para la poltica
poblacional internacional y, la de Mxico en particular, la Conferencia Internacional
sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo de 1994. Entre los principios promulgados
por esta Conferencia debe destacarse entre otros: a) fomentar la cooperacin
entre los pases de origen y los pases de destino a fin de maximizar los beneficios
de la migracin; b) insta a los gobiernos a que intercambien informacin sobre las
polticas de migracin internacional y sobre las reglamentaciones que rigen la
admisin y la estada de las personas migrantes en sus territorios; c) insta a que
se refuercen sus apoyo a las actividades internacionales de proteccin, asistencia
a favor de las y los refugiados y, segn resulte apropiado, de las personas
desplazadas, y a que promuevan soluciones duraderas para su situacin; y d) el
que busca garantizar a todos los migrantes todos los derechos humanos bsicos
incluidos en la Declaracin Universal de Derechos.
Pese a tales enunciados, es de suponer que por la anterioridad de la promulgacin
de la Ley de Poblacin, respecto a la Conferencia tales principios no estn
incorporados, sin embargo, en las posteriores modificaciones de la Ley, las
reglamentaciones y los programas de poblacin que cada gobierno establece,
42 Valds, Luz Mara (coord.), La ley de poblacin a treinta aos de distancia, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005, pp. 353; Castro, M. Jorge, La poltica de poblacin en Mxico: de la descentralizacin a la federalizacin, en Bentez, Z. Ral y Jimnez, O. Ren (coord.), Hacia la demografa del siglo XXI, Mxico, Sociedad Mexicana de DemografaInstituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, 1999, pp. 490. 43 Gutirrez, R. Rodrigo, La reforma de la Ley General de Poblacin. Ms derechos y menos control, en Valds, Luz Mara (coord.), La ley de poblacin a treinta aos de distancia, Mxico, Universidad Nacional autnoma de Mxico, 2005, pp. 201218.
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siguen siendo poco evidentes tales postulados. De esta manera, por la misma
concepcin rgida de la Ley y los pocos cambios de fondo que ha tenido, se
aprecia con claridad el distanciamiento existente respecto de la Conferencia del
Cairo en materia de Inmigracin
Adems de los problemas de adaptacin de la Ley a los preceptos del Cairo, es
importante sealar que al no actualizar nuestra Ley General de Poblacin, el poder
legislativo no slo incurre en un olvido u omisin grave, sino que est violando
obligaciones que el Estado mexicano ha aceptado al firmar tratados
internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y obliga a los
Estados firmantes a adecuar el marco normativo interno a las normas
internacionales.44 En esta medida, el cambio en la ley de poblacin debe llevar
consigo el respeto a los acuerdos firmados.
Pero el problema no slo tiene que ver con la no actualizacin, sino que tambin
debe sealarse que el derecho poblacional en Mxico est atrapado en un
contrasentido jurdico. Una norma de mayor jerarqua que, por su situacin dentro
del sistema jurdico, debera tener horizontes ms amplios, hoy se convierte en el
obstculo para desarrollar polticas demogrficas menos discriminadoras. como
se sabe, un reglamento debe precisar el sentido de la norma superior pero en
ningn caso puede rebasarla; si esto ltimo ocurriera, el reglamento podras ser
impugnado y declarado invlido por ir en contra de una norma superior.45 Por
tanto, estamos frente a una situacin en la que una Ley de Poblacin que, lejos de
ser una herramienta para fomentar polticas demogrficas menos discriminatorias,
termina siendo una reglamentacin en donde por omisin, se favorece la violacin
de derechos humanos de las personas inmigrantes.
Se hace relevante entonces lo planteado por en trminos de que si bien el
gobierno mexicano ha incorporado modificaciones parciales a su Ley General de
Poblacin vigente desde 1974 y el Reglamento que norma su operacin
44 Marmora, Lelio, Las polticas de migraciones internacionales, Argentina, PaidsOrganizacin internacional para las Migraciones, 2002; Gutirrez, 2005.45 Gutirrez, 2005, pp.15.
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tambin actualizado varias veces, pero habra que hacer notar que las mismas
no atienden de manera integral y permanente las necesidades de esta creciente
dinmica de movilidad poblacional.46 Hasta la fecha, persisten contradicciones
entre la normatividad vigente y el espritu de la Ley, por cuanto se han
incrementado las sanciones hacia las personas migrantes indocumentadas, sin
que se reconozca y admita en toda su complejidad la naturaleza y extensin del
fenmeno social que las motiva a salir de sus lugares de origen.
1.2.3. Las ausencias en la normatividad hacia la inmigracin
Planteada la valoracin general de la Ley General de Poblacin, es necesario
ahora analizar en detalle algunos elementos de la ley relacionados con la
inmigracin. Ya desde el capitulo I se hace explicito que la ley busca Sujetar la
inmigracin de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes, y procurar la
mejor asimilacin de stos al medio nacional y su adecuada distribucin en el
territorio.47 Sin embargo es en el captulo III en donde ms se desarrollan
artculos (44) relacionados con la presencia de personas inmigrantes en el
territorio nacional. Ningn otro capitulado de la ley tiene tantos artculos como ste
y, sin embargo, se aprecian algunas carencias o limitaciones.
Por un lado, debe destacarse el hecho que en ningn momento de la ley en
general y del capitulado sobre inmigrantes en particular, se hace alusin a algn
tipo de derecho de las y los inmigrantes y ms inexistente an es el hecho de que
se protegeran sus derechos humanos o no seran discriminados en caso de algn
abuso o extralimitacin de las autoridades.
Se puede observar por ejemplo en el artculo 34, como la ley determina que la
Secretara de Gobernacin podr fijar a los extranjeros que se internen en el pas
las condiciones que estime convenientes respecto a las actividades a que habrn
de dedicarse y al lugar o lugares de su residencia Ello determina que el gobierno
46 Castillo y Palma, 2003. 47 Diario Oficial de la Federacin; 6 de febrero de 1974.
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podra no slo condicionar que tipo de actividad podra o no realizar, sino que
adems, puede restringir la movilidad territorial del inmigrado, que va en contra de
la libertad de movimiento a que tiene derecho todo residente de un territorio. Tal
situacin se puede apreciar en el artculo 11 constitucional se seala que todo
hombre tiene derecho para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su
territorio y mudar su residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,
salvoconducto u otro requisito semejante. El ejercicio de este derecho estar
subordinado las facultades de la autoridad judicial, en los casos de
responsabilidad criminal o civil, y a las de las autoridades administrativas por lo
que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin
y salubridad general de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos residentes
en el pas. En este sentido, seala cmo en lo que concierne a las facultades de la
autoridad judicial se entiende que se refieren a las medidas de apremio
preventivas y a las sanciones penales o civiles (arraigos o arrestos judiciales,
prisin, etctera). Tratndose de la competencia de la autoridad migratoria para
aplicar limitaciones fundndose en la legislacin migratoria el autor destaca el
supuesto de aplicacin del extranjero pernicioso que requiere de elementos como
es el hecho de que est establecida la limitacin en una ley (Ley General de
Poblacin); es decir, que una disposicin en particular seale el supuesto de
extranjero pernicioso, misma que hasta hoy no se ha encontrado en las normas
legales aplicables.48
No parece entonces presentarse mucha coherencia con lo planteado desde la
constitucin en donde el artculo 1 establece que en el territorio mexicano todos
los individuos gozarn de las garantas que otorga la misma, las cuales no podrn
restringirse ni suspenderse, sino en los casos, y las condiciones que ella misma
establece. En ese mismo apartado del artculo 34 de la Ley General de Poblacin
se seala que cuidar asimismo de que los inmigrantes sean elementos tiles
para el pas en donde la poca claridad de la referencia de utilidad puede
favorecer prcticas de discriminacin.
48 Victal, A. Oscar, Derecho migratorio mexicano, Mxico, Miguel ngel PorraUniversidad Anhuac del Sur, 1999, pp. 148.
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Quizs uno de los artculos en donde se hace ms evidente la actitud
discriminadora de esta ley tiene que ver con el artculo 37 en donde se seala que
La Secretara de Gobernacin podr negar a los extranjeros la entrada al pas o
el cambio de calidad o caracterstica migratoria por no encontrarse fsica o
mentalmente sanos a juicio de la autoridad sanitaria Se hace latente la
discriminacin a que pueden ser sometidas personas que a percepcin de las
autoridades migratorias, presenten discapacidad, aquellas que por alguna
circunstancia hubiesen perdido alguna parte de su cuerpo, que por su
comportamiento se asuma anormalidad mental o en el caso de una persona que
presente el VIH se le niegue el acceso al pas. De igual manera, se debe resaltar
el hecho de que al caer la decisin en autoridades sanitarias para determinar que
o quienes se constituyen en riesgo para la salud, requieren que se solicite
determinados certificados de salud lo cual determina discriminacin y tales
documentos son violatorios de derechos humanos.49
Dicho artculo parece contradecir tambin uno de los principios que deben regir al
servicio migratorio como es la igualdad, es decir el derecho que tiene todo
individuo a la prestacin de un servicio en igualdad de condiciones. Asimismo el
artculo referido es contrario a lo expresado a la Ley federal para prevenir la
discriminacin en donde se entiende por discriminacin toda distincin, exclusin o
restriccin que, basada en el origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad,
condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin,
opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto
impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad de
oportunidades de las personas.50
Otra muestra de la poca claridad de la Ley en materia de derechos humanos para
inmigrantes est relacionado con el artculo 43 donde se establece que la
49 Gonzlez, M. Nubia, Gonzalez, Derechos de los inmigrantes, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas: Cmara de Diputados, LVII Legislatura, 2000; Witker, V. Jorge, Derechos de los extranjeros, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura: UNAM, 2000; Victal, 1999. 50 Consejo Nacional Para Prevenir la Discriminacin, Programa nacional para prevenir la discriminacin, Mxico, CONAPRED,2006, p.17
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admisin al pas de un extranjero lo obliga a cumplir estrictamente con las
condiciones que se le fijen en el permiso de internacin y las disposiciones que
establecen las leyes respectivas. Si bien es cierto, todas las personas tienen la
obligacin de cumplir con las leyes del pas, el hecho de hacerlo ms explicito
para los extranjeros manifiesta la conviccin de no permitir violaciones a nuestra
legislacin. Sin embargo la palabra infraccin a la ley es un trmino utilizado por la
doctrina administrativa para denotar violaciones a disposiciones administrativas,
por lo que este autor seala que a lo que se debi referir el legislador es a la
comisin de delitos. Otro elemento a destacar es que no se hace explicito, que
adems de las obligaciones, los extranjeros cuentan con los mismos derechos que
los ciudadanos mexicanos.
Aqu conviene retomar el hecho de que en el artculo 1 constitucional se
considera que todo individuo (incluidos los extranjeros) gozarn de las garantas
que otorga la constitucin las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino
en los casos y condiciones que ella misma establece, por lo que segn aparte de
esas restricciones o limitaciones no puede haber otras.51
Otro de los artculos preocupantes de la Ley General de Poblacin en materia de
derechos humanos es el artculo 71 donde se seala que La Secretara de
Gobernacin establecer estaciones migratorias en los lugares de la Repblica
que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de
aseguramiento, si as lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internacin se
haya autorizado en forma provisional, as como a aqullos que deben ser
expulsados.
Sobre este artculo es necesario hacer mencin en dos sentidos: por un lado sobre
las detenciones y por el otro de los juicios. Respecto al primer caso, debe
sealarse que en el artculo 152 la Ley General de Poblacin establece que si con
motivo de una verificacin se desprende una infraccin a las disposiciones
migratorias que amerite la expulsin de un extranjero, se podr llevar a cabo el
51 Victal, 1999.
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aseguramiento del mismo. Sin embargo, la Ley Federal de Procedimientos
Administrativos establece en su artculo 82 que las autoridades administrativas,
con base en los resultados de la visita de verificacin o del informe de la misa
podrn dictar medidas de seguridad, para corregir las irregularidades que se
hubiesen encontrado, notificndolas al interesado y otorgndole un plazo
adecuado para su realizacin. Dichas medidas tendrn la duracin estrictamente
necesaria para la correccin de las irregularidades respectivas. Luego entonces el
aseguramiento de un extranjero es una medida de seguridad que debe tender a
corregir una irregularidad y no a sancionar con privacin de la libertad a una
persona.52 Lamentablemente lo que suele ocurrir es que muchos extranjeros son
puestos presos en estas estaciones migratorias sin que haya una proteccin de
sus garantas y derechos individuales. Y si bien la medida de asegurar para
efectos de expulsin es entendible, no debe exceder el plazo de 48 horas acorde a
lo dispuesto en los artculos 14 y 16 prrafos segundos de la constitucin, pues de
lo contrario sera una detencin ilegal. Por tanto, no existe diferencia entre
detencin por autoridad ministerial o aseguramiento administrativo con efectos de
expulsin, si esta ltima excede el plazo sealado; ya que ambas implican
privacin de la libertad y sta slo la puede ordenar una autoridad judicial. Nos
encontramos entonces ante una situacin en la que la Ley General de Poblacin
no favorece el debido proceso que tienen derecho las personas aseguradas.
Anexo a lo anterior, otro aspecto preocupante sobre las estaciones migratorias es
el artculo 6 de su funcionamiento en donde se seala que la autoridad migratoria
deber resolver la situacin jurdica del extranjero asegurado en un plazo de 15
das, de conformidad a lo dispuesto en el artculo 157 de la Ley General de
Poblacin. La interpretacin del acuerdo es que una persona extranjera, aun
siendo solo presunto(a) infractor(a) puede estar asegurado(a) (detenido) en una
estacin migratoria por 15 das hbiles en espera de la resolucin de la autoridad,
aunque esta sea un usted disculpe no expulsin, o que en su defecto si se
acredite la causa de expulsin y se resuelva tomar esta sancin, pero en tanto, ya
52 Victal, 1999, pp. 134.
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sufri una pena privativa de la libertad, dictada por autoridad no judicial
consecuencia de un proceso administrativo. Pero esto no para aqu, lo ms
preocupante es lo sealado en el artculo 7 del citado acuerdo sobre las
estaciones migratorias que establece: El aseguramiento de los extranjeros no
podr exceder de noventa das, con excepcin de las siguientes contingencias Se
enuncian una serie de causas que se llaman contingencias y que son 15 en total;
por las cuales el extranjero detenido puede estar legalmente asegurado hasta
por un tiempo ilimitado.53 Lamentablemente esta es la situacin que suele
prevalecer, por lo que muchos extranjeros que son asegurados sufriendo diversos
tipos de agresiones fsicas, sino que adems, sin efectuarles el debido proceso
terminan presos por largos tiempos y en condiciones infrahumanas. A lo anterior
se suma que la Ley General de Poblacin no establece un medio de defensa para
los particulares que se vean afectados por las determinaciones de las autoridades
migratorias.54
Ejemplo de ello lo da la organizacin Sin Fronteras (2004) que document como
entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004, las difciles condiciones
de las mujeres migrantes y la vulneracin de la que son objeto de manera ms
frecuente. Mediante la aplicacin de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las
estaciones migratorias, 74% en la Ciudad de Mxico, 20% alojadas en un albergue
de Ro Blanco, Veracruz y 6% un local prestado en Tapachula, Chiapas.
Constataron que existen serias deficiencias para el acceso de la justicia mediante
la garanta del debido proceso.
Otro aspecto que debe destacarse es el capitulo VII de la Ley General de
Poblacin sobre sanciones, ya que de los 31 artculos, cerca de 13 estn
dedicados a sanciones directas a inmigrantes y el resto a personas, empresas e
instituciones relacionados con stos. Curiosamente en ninguno de tales artculos
53 Victal, 1999, pp.137. 54 Es importante sealar que el procedimiento administrativo migratorio debe ser ante todo un procedimiento respetuoso de las garantas individuales, es decir, de los principios de legalidad, defensa y gratuidad. En el caso del principio de defensa o de debido proceso, que es el que integra al derecho de audiencia , comprende los derechos del ser odo; de ofrecer pruebas, que se desahoguen stas y se valoren; obtener una resolucin fundada y motivada y, tener la posibilidad de impugnar dicha resolucin cuando se considere que afecta o causa agravio particular.
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se sanciona o se hace referencia a evitar los abusos de los individuos, empresas o
instituciones en materia de discriminacin o violacin de los derechos humanos.
La Ley General de Poblacin establece en su artculo segundo que al Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaria de Gobernacin le compete la aplicacin de
la misma y por ello, el presidente de la Repblica debe proveer la esfera
administrativa para su exacta observancia. En la medida que se faculta al gobierno
para expedir actos administrativos, es necesario destacar el decreto que crea al
Instituto Nacional de Migracin el 19 de octubre de 1993 como rgano tcnico
desconcentrado dependiente de la Secretaria de Gobernacin.55 Este instituto
reviste particular importancia en virtud de que tiene por objeto la planeacin,
ejecucin, control, supervisin y evaluacin de los servicios migratorios, as como
el ejercicio de la coordinacin de las diversas dependencias de la administracin
publica federal, que concurran a la atencin y solucin de los asuntos relacionados
con la materia y ejerce las facultades que sobre asuntos migratorios sealan a la
Secretaria de Gobernacin la Ley general de poblacin, su reglamento y dems
disposiciones legales aplicables.56 Asimismo, debe destacarse el hecho de que
entre los acuerdos de la Secretaria de Gobernacin sobresale el que emite las
normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional
de Migracin las que se han denunciado en constantes ocasiones prcticas de
discriminacin y violacin de derechos humanos.
Se puede sealar entonces que en la Ley General de Poblacin hace falta una
actualizacin a la dinmica demogrfica actual, en donde las caractersticas, los
tipos de flujos y su composicin han variado notablemente desde hace cuatro
dcadas en que fue formulada.
Existe entonces una reglamentacin muy amplia que busca ante todo tener un
control efectivo de los inmigrantes en el pas, pero que en su normatividad no
manifiesta una correspondencia en trminos de proteccin de los derechos
55 Alba, Francisco y Cabrera, A. Gustavo (coord.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, pp. 345370. 56 Victal, 1999, pp. 41.
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humanos. Se puede afirmar que la Ley General de Poblacin no fue diseada con
base en una perspectiva de derechos sino de vigilancia y control; tales
circunstancias se hacen visibles cuando se contrapone la normatividad de la Ley
respecto a lo planteado en la Constitucin Poltica, observndose adems
incoherencias y limitaciones en trminos de los principios que deben regir el
procedimiento migratorio y del respecto de las garantas individuales de las y los
extranjeros. En otras palabras, en la Ley sobresale una ausencia en la relacin
entre demografa y derechos humanos, lo que favorece la discriminacin a las y
los inmigrantes indocumentados, pero que tambin afecta a quienes ingresan o
quieren ingresar con la documentacin en orden, por las restricciones existentes
en razn de la nacionalidad.
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CAPTULO II
2. LEGISLACION INTERNACIONAL Y ADECUACIN DE
MXICO A LA PROTECCIN A MIGRANTES
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CAPITULO DOS
2. LEGISLACION INTERNACIONAL Y ADECUACIN DE MXICO A LA PROTECCIN A MIGRANTES
INTRODUCCIN
El presente capitulo tiene como objetivo evaluar las polticas y los programas
desarrollados a nivel internacional y regional para favorecer la proteccin de las y
los migrantes en general y de las personas inmigrantes en Mxico en particular.
En este sentido, el documento se encuentra dividido en tres partes de la siguiente
manera; en un primer apartado, se hace una descripcin de la reglamentacin y
las conferencias internacionales en la defensa de los derechos humanos de las y
los migrantes; en segundo termino, se aborda lo relacionado con la legislacin
mexicana y su adhesin a la normatividad internacional de proteccin de
migrantes; en tercer lugar, se analiza el papel jugado por Mxico en el escenario
internacional de defensa de los derechos humanos de migrantes; finalmente, se
describen las carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de
inmigrantes.
2.1 LAS NORMATIVIDAD INTERNACIONAL Y LA PROTECCIN A MIGRANTES
Desde los inicios mismos de la humanidad, los seres humanos han migrado. Los
xodos y las corrientes migratorias siempre han sido parte integrante, as como
factor determinante de la historia humana. Sin embargo, en las ltimas dcadas, la
migracin ha aumentado a un nivel sin precedentes, debido en gran medida a la
globalizacin de la actividad econmica y sus efectos sobre la migracin de la
mano de obra. Este crecimiento de los flujos migratorios a nivel internacional,
sumado a los cambios en trminos de su composicin y destino plantea algunos
dilemas de gran magnitud emanados de preocupaciones relativas a la seguridad,
la economa, la demografa, o cuestiones de patriotismo, sociales, culturales y, en
especial, de la proteccin de derechos humanos de las y los migrantes.
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Uno de los grandes logros del siglo XX es haber elaborado un sistema
internacional de derechos humanos que busca defender la dignidad humana y las
necesidades bsicas a cuya satisfaccin todos los seres humanos tenemos
derecho, sea cual fuere nuestro origen nacional. Este principio tiene como uno de
sus orgenes la fundacin misma de las Naciones Unidas, hoy una comunidad de
192 pases que tienen el reto de buscar soluciones dignas a los retos de vivir en
un mundo globalizado. En ese sentido, a continuacin se dar cuenta de como a
nivel internacional se ha dado toda una preocupacin en materia de normatividad
a favor de la proteccin de los derechos humanos en general y hacia las y los
migrantes en particular (Vase cuadro 1).
El inters por regular internacionalmente en relacin con las y los migrantes tiene
como uno de los antecedentes ms lejanos la Primera Reunin de la Conferencia
Internacional del Trabajo en el ao de 1919, en donde una recomendacin fue
adoptada, el establecimiento de la igualdad de tratamiento entre los trabajadores
nacionales y los extranjeros.57 Aos ms tarde se dio la Conferencia General de
la Organizacin Internacional del Trabajo, de la Sociedad de las Naciones,
convocada el 19 de Mayo de 1925 en Ginebra por el Consejo de Administracin
de la Oficina Internacional de Trabajo, que en su sptima reunin acord entre
otras cosas:
Todo miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo que ratifique el presente convenio, se obliga a conceder a los nacionales de cualquier otro miembro que lo haya ratificado y que fueran victimas de accidentes de trabajo ocurridos en el territorio de aqul, o a sus derechohabientes, el mismo trato que asegure a sus propios nacionales, en materia de reparacin de accidentes de trabajo. Esta igualdad de trato ser otorgada a los trabajadores extranjeros y a sus derecho habientes, sin ninguna
58 condicin de residencia.
57 Castro Fox, Marcelo, La Organizacin Internacional del Trabajo y los trabajadores migrantes, en Seminario internacional: los Derechos Humanos de los Migrantes, Secretara de Relaciones Exteriores: Programa de cooperacin sobre Derechos Humanos, Mxico, Comisin Europea 2005, p. 28358 Pedroza de la Llave, Susana Tala y Omar Garca Huante (comp), Compilacin de instrumentos internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por Mxico 19212003, (tomo I y II), Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 2003, tomo II, p. 481.
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Para 1944 se adopt la declaracin sobre los propsitos de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), denominada Declaracin de Filadelfia, en la cual
se seal que los problemas de los trabajadores migrantes necesitaban una
atencin particular.59 Es haci