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United Cities and Local Governments

Cites et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

G O L D I IResumen Ejecutivo

2010

El financiamiento de los gobiernos locales:los desafíos del siglo XXI

Segundo Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local

0w2010 01 RESUM EJECUTIVO 00 DEFcarta cast 26/10/10 19:58 Página 1

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GOLD II2 0 1 0


Resumen Ejecutivo




Resumen Ejecutivo


GOLD II2 0 1 0

United Cities and Local Governments

Cites et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos


ADVERTENCIA:“Los términos empleados y la presentación de las informaciones en este informeno son la expresión de una posición u opinión oficial de Ciudades y GobiernosLocales Unidos relativa a la situación jurídica de cualquier país, territorio, ciudado área, ni la de sus autoridades, ni sobre sus fronteras o límites, o relacionadascon su sistema económico o nivel de desarrollo. Los análisis, conclusiones yrecomendaciones de este informe no reflejan necesariamente la visión de todoslos miembros de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”

Copyright © 2010 United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiernos Locales UnidosAvinyó 1508002 Barcelonawww.cities-localgovernments.org

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Diseño gráfico y producción MIA BCNProofreader Vivian Yela

Créditos ilustraciones Gérard Fagot

Impreso en México


Prefacio 5

Proyecto editorial 7

Reconocimientos 9

Introducción 11

África 21

Asia Pacífico 27

Eurasia 35

Europa 41

Latinoamérica 49

Medio Oriente y Asia Occidental 57

Norteamérica 61

El financiamiento de las Metrópolis 67

Conclusiones 73

3

INDICE


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El Segundo Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local,que tengo el placer de presentarles, se centra sobre las finanzas locales. ElInforme confirma el creciente papel de los gobiernos locales en todas lasregiones del mundo. Pero demuestra también los importantes desequilibriosque existen en la repartición de recursos y de responsabilidades entre losgobiernos nacionales y los gobiernos locales. Estos desequilibrios se hanagravado como consecuencia de la crisis financiera y económica mundial.

En todo el mundo, las autoridades locales asumen cada vez másresponsabilidades en la prestación de servicios públicos, en laimplementación de políticas sociales, en la gestión del medio ambiente y eldesarrollo local. Asumen asimismo entre dos tercios y la mitad de lasinversiones públicas en la mayoría de los países de la OCDE, y en variospaíses emergentes – China, África del Sur, Brasil–.

Pero si las responsabilidades de los gobiernos locales se incrementan, losrecursos de que disponen para poder asumir estas responsabilidades songeneralmente insuficientes, principalmente en los países en desarrollo. Estehecho se ve agravado por la débil autonomía que se les reconoce a lasautoridades locales en la gestión de sus recursos en la mayoría de los países.

Sin autonomía y sin financiamiento, la democracia local se debilita. Sus avances, conla libre elección de los representantes locales en la mayoría de los países, son aúnprecarios. Si las expectativas que se han depositado en ella no se cumplen, ladesilusión que se generaría podría afectar los fundamentos de la democracia.

La brecha entre responsabilidades y la distribución del financiamiento condicionan enparticular la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En efecto, esen África subsahariana y en los países menos avanzados de Asia donde los recursos delos gobiernos locales son más escasos, donde la realización de los ODM acumula másatrasos. Si los gobiernos locales de la Unión Europea disponen de 3.250€ porhabitante cada año para responder a las necesidades de sus ciudadanos, en Áfricasubsahariana y en ciertos países de Asia, solo disponen de 24€ por habitante, inclusomucho menos en los países más pobres.

PREFACIOResumen Ejecutivo

Bertrand DelanoëAlcalde de París, FranciaPresidente de CGLU


PPRREEFFAACCIIOOCiudades y Gobiernos Locales Unidos6

El Segundo Informe Mundial permite constatar que el financiamiento del desarrollourbano y local es uno de los eslabones débiles de las políticas de ayuda al desarrollo.Con la aceleración de la urbanización, el nivel actual de financiamiento de los gobier-nos locales no permite responder a la “urbanización de la pobreza”.

Nuestra organización mundial, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, estima quedurante los próximos veinticinco años se necesitarán más de 200 billones de USD deinversión anual en las ciudades de los países en desarrollo para poder solventar losservicios básicos para los más necesitados, para reducir la pobreza y el número dehabitantes de los barrios marginales.

Para los países desarrollados, el Informe destaca los problemas que pesan sobre elfinanciamiento local para responder a las transformaciones estructurales –envejecimientode la población, flujos migratorios, reducción de gastos energéticos y de emisión degases a efecto invernadero, prevención de riesgos. Asimismo alerta contra latendencia por parte de los gobiernos nacionales a descargar de manera descomedidasobre los gobiernos locales el peso de los déficits presupuestarios y financieros altransferirles nuevas competencias sin los recursos financieros correspondientes.

No puedo más que apoyar las conclusiones del Informe Mundial que invita a instaurarun nuevo equilibrio político entre Gobiernos nacionales y locales en cada país, perotambién a nivel mundial. Su objetivo es promover una mejor repartición entre losrecursos y competencias, reforzar la democracia y la solidaridad, dos pilares sobre losque reposan el futuro de nuestros países, de nuestras ciudades, de nuestrascomunidades, dos principios que se sostienen sobre dos conceptos cardinales: lajusticia, la responsabilidad.

Bertrand Delanoë


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Responsables de la publicación

• Directora: Elisabeth Gateau, Secretaria General, CGLU

• Director adjunto: Alberto Laplaine Guimarãis, Secretario General Adjunto, CGLU

• Asesora: Emilia Sáiz, Jefa de gabinete, Directora de Relaciones Estatutarias e Institucio-nales, CGLU

• Coordinación General: Edgardo Bilsky, Director de Programas e Investigación, CGLU

• Asistente de coordinación: Claire Frost, Responsable de proyectos, CGLU

• Equipo de apoyo: Dominique Arrestat, Pere Ballester, Mohamed Boussraoui, Jean-BaptisteBuffet, Sandra Climent, Alexis Demko, Sara Hoeflich, Carole Morillon, Ricardo Martínez,Mónica Mora, Thibaut Nancy, Natalène Poisson, Marie Laure Roa, Elisabeth Silva, RenskeSteenbergen.

• Pasantes: Eugénie Monasterio, Elsa Payan

Comité de pilotaje

Secciones regionales y metropolitana de CGLU• Donald Borut, Secretario General, CGLU NORAM (Norteamérica)

• Jean Pierre Elong Mbassi, Secretario General, CGLU Africa

• Josep Roig, Secretario General, Metrópolis

• Rasshik Sagitov, Secretario General, CGLU Euro-Asia

• Fréderic Vallier, Secretario General, Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE),CGLU Europa

• Guillermo Tapia, Secretario General de FLACMA, CGLU América Latina

• Peter Woods, Secretario General, CGLU ASPAC (Asia Pacífico)

• Selahattin Yildirim, ex Secretario General, CGLU MEWA (Medio Oriente y Asia Occidental)

Coordinación de los expertos• Jorge Martínez-Vázquez, Profesor de Economía y Director de Estudios Internacionales,

Escuela de Ciencias Políticas Andrew Young, Universidad Estatal de Georgia, Estados Unidos

• Paul Smoke, Profesor de Finanzas Públicas y de Planificación y Director de Programas Inter-nacionales y de Estudios Doctorales, Universidad de Nueva York, Escuela de Posgrado sobreServicios Públicos Robert F. Wagner, Estados Unidos

PROYECTO EDITORIAL


PPRROOYYEECCTTOO EEDDIITTOORRIIAALLCiudades y Gobiernos Locales Unidos8

Colaboraciones institucionales

• William Cobbett, Administrador, Cities Alliance

• Àngel Cortadelles i Bacaria, Director General de Relaciones Internacionales, Generalitat deCataluña, España

• Sandrine Delibiot, Directora de Relaciones Internacionales y Marketing, Banco Dexia

• Antoni Fogué, Presidente de la Diputación de Barcelona y de la Comisión Descentralización yAutonomía Local de CGLU, España

• Nathalie Le Denmat, Responsable de Desarrollo Urbano y Gobiernos Locales, Agencia Fran-cesa de Desarrollo (AFD), Francia

Asesores regionales

• Sandra Ceccarini, Directora ciudadanía y cooperación internacional, CCRE

• Rudi Hauter, Asociado al Secretario General, CGLU Asia-Pacífico

• Christopher Hoene, Director de Investigación, Liga Nacional de Ciudades, Estados Unidos

• Souleymane Maiga, Jefe de gabinete, CGLU África

• Néstor Vega, Coordinador académico, FLACMA, CGLU América Latina

• Cenk Tikiz, Coordinador general, CGLU MEWA


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Autores principales por capítulos

Introducción • Jorge Martínez-Vázquez, Escuela de Cien-

cias Políticas Andrew Young, UniversidadEstatal de Georgia, Estados Unidos

• Paul Smoke, Universidad de Nueva York,Escuela de Posgrado sobre Servicios Públi-cos Robert F. Wagner, Estados Unidos

África • François Yatta, investigador independiente,

Niger• François Vaillancourt, Universidad de Mon-

treal, Canadá

Asia-Pacífico • Blane D. Lewis, Escuela sobre Políticas

Públicas Lee Kuan Yew, Universidad Nacio-nal de Singapur

• Bob Searle, consultor independiente y exJefe de la Comisión de Subvenciones yTransferencias de Australia, Australia

Eurasia• Natalia Golovanova, Centro de estudios

sobre políticas fiscales (Moscú), Rusia• Galina Kurlyandskaya, Centro de estudios

sobre políticas fiscales (Moscú), Rusia

Europa • Luiz de Mello, Departamento de Economía,

Organización de Cooperación y DesarrolloEconómico (OCDE).

Medio Oriente y Asia Occidental• Mehmet Tosun, Universidad de Nevada,

Reno, Estados Unidos

Latinoamérica: • Jorge Martínez-Vázquez

América del Norte • Bill Fox, Universidad de Tennessee, Estados

Unidos• Enid Slack, Universidad de Toronto, Cana-

dá

El financiamiento de las metrópolis • Roy Bahl, Escuela de Ciencias Políticas

Andrew Young, Universidad Estatal deGeorgia, Estados Unidos

Conclusiones• Jorge Martínez-Vázquez• Paul Smoke

Reconocimiento especial por suapoyo y contribución financiera

Generalitat de Cataluña

Diputación de Barcelona

Agencia Francesa de Desarrollo

Cities Alliance

Grupo DEXIA

RECONOCIMIENTOS


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Los gobiernos locales son, en la mayoría de lospaíses, un actor clave para promover el desarrolloy mejorar las condiciones de vida de la población.Para muchos gobiernos nacionales, los gobiernoslocales son aliados esenciales en la elaboración delas políticas públicas, en la prestación de serviciossociales más eficiente y equitativos, o en la reali-zación de infraestructuras indispensables para eldesarrollo económico y para alcanzar una mayorcalidad de vida.

El camino recorrido no ha sido fácil, y quedan aúnmuchos retos por superar. En la mayoría de lospaíses la descentralización no ha sido un procesolineal, debiéndose sortear importantes obstácu-los. Los sistemas intergubernamentales debenser mejorados para que los gobiernos locales dis-pongan de los medios adecuados para asumir susfunciones y para ser aliados eficaces de losgobiernos nacionales con el fin de responder a losdesafíos más apremiantes.

Este informe se apoya en el Primer Informe Mun-dial sobre la Descentralización y la DemocraciaLocal publicado en el 2008 (GOLD I), en el cual sepresentó una visión general de los sistemas degobierno local en la mayoría de las regiones delmundo. GOLD II se centra en un aspecto específi-co de la descentralización: los sistemas de finan-ciamiento local y el desempeño de los gobiernoslocales. Se eligió este tema para GOLD II porqueel financiamiento es fundamental para garantizarque los gobiernos locales puedan suministrar ser-vicios públicos y funcionen satisfactoriamentepara cumplir con sus responsabilidades.

La descentralización del financiamiento local (cal-culada como la parte local del gasto público nacio-

nal) ha progresado en la mayoría de los países enlas últimas décadas. Sin embargo, existen dife-rencias significativas entre las diferentes regionesy dentro de las mismas. Los presupuestos locales,por ejemplo, representan una media del 25 porciento del gasto público en la Unión Europea; peromenos del 5 por ciento en muchos países en de-sarrollo. Si se evalúa la descentralización delfinanciamiento local en términos de autonomía degastos e ingresos, es innegable que ha habidoprogresos, aunque han sido desiguales, y mayoren el gasto que en los ingresos. La experienciamundial demuestra que las relaciones interguber-namentales en lo que concierne al financiamientono son estables, sino que, por el contrario, tien-den a adaptarse a la evolución de las fuerzassociales, políticas, económicas, demográficas ytecnológicas que inciden sobre el sector público.

GOLD II analiza el estado actual de las finanzaspúblicas locales en diferentes regiones del mundocon el fin de identificar y analizar los principalesretos a los que se enfrentan los gobiernos localespara proporcionar servicios públicos de formamás eficiente e igualitaria. El informe tambiénpresenta recomendaciones concretas para enca-rar reformas políticas a escala regional y global.

¿Por qué son importantes las finanzasde los gobiernos locales?

El valor potencial del financiamiento de los gobier-nos locales se explica por dos razones. La primeraes que los gobiernos locales pueden asegurar unmejor uso de los recursos públicos y respondermás adecuadamente a las necesidades de los ciu-dadanos. La segunda es el papel creciente quedesempeñan los gobiernos locales para responder

Jorge Martínez-Vázquez Universidad Estatal de Georgia, EE.UU.

Paul SmokeUniversidad de Nueva York, EE.UU.

INTRODUCCIÓNResumen Ejecutivo


IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos12

a los principales desafíos globales contemporáne-os que, aunque con diferente fuerza, afectan acasi todos los países.

La idea central

La argumentación más usual en favor de la des-centralización se basa en dos ideas básicas. Laprimera es que los gobiernos locales están máscerca de los ciudadanos que los gobiernos centra-les y, por lo tanto, tienen un mejor acceso a lainformación local para responder a las necesida-des de los ciudadanos. La segunda es que, a dife-rencia de los gobiernos centrales, los gobiernoslocales tienen mayores incentivos que les animana buscar mejores soluciones para resolver los pro-blemas locales. Por consiguiente, tienen másposibilidades de optimizar el uso de los recursospúblicos y de buscar formas innovadoras. Estasdos ideas están relacionadas: el mejor acceso a lainformación local y los incentivos para optimizarsu uso se completan para alcanzar mejores resul-tados.

Aunque el valor de los gobiernos locales es am-pliamente reconocido y existen evidencias empíri-cas que lo respaldan, hay algunas salvedades. Esnecesario reforzar la colaboración y desarrollaracuerdos institucionales innovadores entre losgobiernos locales y otros niveles de gobierno parapoder resolver los problemas de economías de es-cala o de servicios públicos cuya prestación invo-lucra a muchos gobiernos locales.

Para que las dos hipótesis mencionadas sean váli-das, algunas condiciones fundamentales debencumplirse. Los gobiernos locales deben disponer,como mínimo, de suficientes poderes y recursosautónomos, así como de adecuadas capacidadesLas autoridades locales pueden entonces dar res-puestas a sus electores y administrar de maneraresponsable el financiamiento. Los gobiernos cen-trales deben ayudar a los gobiernos locales paraque cumplan con su misión. Esto requiere tiempoy esfuerzos, sobre todo en los países en los quelos gobiernos locales aún están en formación. Laimplementación de reformas de los sistemas de

financiamiento intergubernamentales –incluidossu ritmo y secuencia– es tan importante como undiseño sólido.

Retos mundiales y el papel de losgobiernos locales

Además de las razones ya mencionadas que mili-tan en favor de la descentralización, otros fenó-menos globales refuerzan el papel potencial de losgobiernos locales. Estos fenómenos suponengrandes retos para determinados países y para lacomunidad internacional. El mundo atraviesa, enprimer lugar, varias crisis: el cambio climático, laescasez de recursos energéticos y la seguridadalimentaria. Estas crisis ocupan un lugar promi-nente en las preocupaciones de los dirigentespolíticos a nivel nacional e internacional. Asimis-mo inciden individual y colectivamente sobre losgobiernos locales en diversas formas. Pero losgobiernos locales también pueden contribuir agenerar respuestas.

En segundo lugar, la creciente urbanización, queagrava las crisis y que genera mayores necesida-des de servicios públicos, es una tendencia mun-dial que se manifiesta con particular fuerza en lospaíses en desarrollo (ver figura 1). La mayoría delos habitantes del planeta residen en la actualidaden áreas urbanas, y se espera que el porcentajesupere el 60 por ciento en el año 20301. Segúnlas Naciones Unidas, el 95 por ciento del creci-miento urbano de las dos próximas décadas seconcentrará posiblemente en Asia, África y, enmenor medida, en Latinoamérica y en particularen las ciudades intermedias y pequeñas. El rápidocrecimiento urbano también supone una mayorurbanización de la pobreza. Si continúan las ten-dencias actuales, una de cada cinco personas vivi-rá en 2030 en barrios precarios2. La lucha poralcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio ypor combatir la pobreza a escala mundial se libra-rá principalmente en las áreas urbanas de los paí-ses en desarrollo. La creciente urbanizaciónrequiere de mecanismos innovadores que permi-tan gobernar y proveer servicios en las áreasmetropolitanas, cuyo tamaño, complejidad y

1. Naciones Unidas,Departamento deAsuntos Económicos ySociales, DivisiónPoblación(http://www.un.org/esa/population/publications/wp2005/2005wop.htm).

2. Se ha demostradoque, en el transcursode los años, ciertogrado de urbanizaciónresulta útil para lareducción de losniveles de pobreza.Sin embargo, pasadosciertos niveles deurbanización, lapobreza tiende aaumentarnuevamente(Martínez-Vázquez etal., 2009).


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número sigue en aumento. El desarrollo de un sis-tema de gobernanza y de financiamiento adecua-do en las áreas metropolitanas supone enormesretos ya que en ellas se implican muchos nivelesde gobierno y multitud de empresas públicas parael suministro de servicios. Algunos analistas creenque los gobiernos locales pueden desempeñar unpapel importante para mejorar la gobernanzametropolitana y la urbanización en general.

En tercer lugar, y en gran medida como resultadode la urbanización, muchos países padecen deatrasos considerables en la oferta de infraestruc-turas mientras la demanda sigue creciendo. Paraencarar los retos que suponen la urbanización y elcrecimiento de grandes áreas metropolitanasdesprovistas de infraestructuras básicas, se nece-sitarán importantes inversiones durante las próxi-mas décadas. Estas inversiones se realizarán, amenudo, en sectores en que los gobiernos localestienen responsabilidades directas. Según unaestimación, se requeriría invertir al menos200.000 millones de dólares anuales en infraes-tructuras y en servicios básicos durante los próxi-

mos 25 años para hacer frente a estos déficits3. Lademanda es mayor en los países en desarrollo,pero los países industrializados también deberánrealizar inversiones para responder al envejeci-miento de la población y de las redes de servicios.También se necesita incrementar la inversión eninfraestructuras más resistentes a las catástrofesnaturales, fenómeno en aumento en muchos paí-ses, o para limitar el consumo energético, etc.

Por último, la crisis económica y financiera inicia-da en 2008 es la más profunda desde la SegundaGuerra Mundial en términos de empleos, ingresosy pérdida de riquezas4. La crisis ha afectado, deuna u otra forma, a casi todos los gobiernos cen-trales del mundo y a la mayoría de gobiernoslocales. Sin embargo, no todos los gobiernos loca-les han sido afectados de la misma manera. Mien-tras que algunos han sufrido recortes de ingresosy reducción de gastos, otros han visto aumentarsus recursos y ciertos tipos de gastos. Y en algu-nos países, los gobiernos locales participan de lospaquetes económicos para mitigar los efectos dela crisis financiera mundial.

3. El Banco Mundial(2005) hizo unaestimación de lasnecesidades deinversión eninfraestructuraspúblicas para los paísesen desarrollo quealcanzaba los 600.000millones de dólaresanuales durante lospróximos 25 años. Noobstante, estas cifrasincluyen todas lasinfraestructuraspúblicas, ya seannacionales (suministroeléctrico,comunicaciones ytecnologías de lainformación,transporte, agua ysaneamiento, etc.) omunicipales (carreteraslocales, suministro localde agua ysaneamiento, manejode basuras, escuelas,iluminación de lascalles, etc.). LaComisión de FinanzasLocales y Desarrollo deCGLU calcula que esnecesario destinar untercio de esta cantidad(es decir, el 0,4% delPIB mundial) ainfraestructurasurbanas (Documentotécnico de CGLU sobrefinanzas locales, 2007).

4. CGLU, El impacto de lacrisis en los gobiernoslocales, China, Octubredel 2009.

Segundo Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local. GOLD 2010RESUMEN EJECUTIVO

Nota: El tamaño de los territorios muestra el ritmo de aumento de la población urbana en las diferentes regiones del mundoentre 2002 y 2015.

Fuente: World Mapper; City Growth (2005)

Figura 1: Perspectivas de crecimiento urbano entre 2002-2015



La estructura y necesidades de lossistemas de financiamiento local

Para que los gobiernos locales puedan asegurar laprovisión de los servicios públicos y contribuir asuperar los retos y crisis actuales o futuras, debendisponer de un marco jurídico e institucional y deprocedimientos que les permiten funcionar ade-cuadamente. Algunos son de naturaleza financie-ra, otros están relacionados con el contextopolítico e institucional en el que funcionan.

Elementos centrales del sistema definanciamiento

Las responsabilidades de los gobiernos locales, enparticular para la prestación de servicios, se defi-nen habitualmente en los textos legales o consti-tucionales. Se considera además que estasfunciones deben responder a las necesidades delos residentes y deben poder ser asumidas local-mente. También se suele aceptar que la atribuciónde funciones debe estar claramente definida paragarantizar que tanto los gobiernos locales como

sus electores comprendan exactamente cuálesson estas responsabilidades. Se considera ade-más esencial que los gobiernos locales tengansuficiente autonomía en el manejo del gasto.

Los gobiernos locales también deben disponer derecursos para poder cumplir con sus tareas ysatisfacer las demandas de sus electores. Losgobiernos centrales tienen una ventaja compara-tiva para generar ingresos, por lo que gran partede los recursos locales suelen proceder deimpuestos participados y de transferencias inter-gubernamentales. Estas transferencias puedenser condicionadas o incondicionales, ser utilizadaspara gastos corrientes o para inversión. Perodeben ser estables y previsibles, y estar asigna-das según fórmulas o criterios adecuados. El equi-librio entre las transferencias condicionadas eincondicionales puede variar en diferentes con-textos; sin embargo el acceso a recursos de libredisponibilidad permite a los gobiernos localesejercer su autonomía, condición esencial parapoder desarrollar sus potencialidades en el sumi-nistro de servicios.

Figura 2: La estructura del financiamiento local

Responsabilidad

Garantías

Créd

itos

GobiernoCentral

Impuestos Impuestos

GobiernosIntermedios(provincias,estado, etc)

Gobierno Locales

Habitantes

InstitucionesFinancieras

Impuestosparticipados

Impuestosparticipados

Impuestos

Responsabilidad Responsabilidad Responsabilidad

Transferencias TransferenciasTarifas

Servicios

Impuestos participados Transferencias


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Aparte de las transferencias, los gobiernos localesdeben disponer de recursos económicos propiossobre los que ejerzan cierto control discrecional.Esto permite establecer una relación entre loscostes y los beneficios en el suministro de servi-cios locales. Asimismo, les proporciona a losgobiernos locales medios para aumentar la canti-dad de ingresos que pueden recaudar de formaindependiente con el fin de financiar la variedad yel nivel de servicios requeridos. Los ingresos pro-pios pueden ser impuestos, aplicados a una basefiscal adecuada, o ser ingresos no fiscales, comolas tasas y tarifas por servicios, por licencias omatrículas, etc.

Por último, a medida que maduran los sistemasde financiamiento intergubernamental, losgobiernos locales necesitan acceder a financia-mientos para infraestructuras. Algunos gastos deinversión pueden ser financiados con transferen-cias. Pero los gobiernos locales, en particular enlas áreas urbanas, necesitan acceder al mercadode capitales ya sea de forma directa o, en el casode los sistemas menos avanzados, a través deinstituciones intermediarias sostenidas por elgobierno. El crédito local debe estar sustentadoen un marco jurídico y disponer de garantíasfinancieras adecuadas.

Contexto institucional

Este informe se centra en las finanzas locales,pero otros aspectos de los sistemas políticos yatratados en GOLD I son también fundamentales.Como se señaló anteriormente, el control y la par-ticipación de la ciudadanía permiten potenciar losbeneficios de la descentralización. Es una de lasdimensiones políticas de la descentralización. El“principio de oro” de la participación es la convo-catoria regular a elecciones democráticas. Pero notodos los países tienen o quieren celebrar eleccio-nes locales libres y competitivas. El control y laparticipación de los ciudadanos en la gestión localpueden promoverse a través del acceso a la infor-mación pública, vía mecanismos de consulta y decrítica, etc. Además, las elecciones locales por sísolas no siempre favorecen la participación; otros

mecanismos pueden contribuir a mejorar la parti-cipación ciudadana incluso cuando las eleccionesse realizan con regularidad.

Las dimensiones institucionales de la descentrali-zación también son de suma importancia. Losgobiernos locales necesitan estructuras organiza-tivas apropiadas, sistemas y procedimientos biendefinidos para gestionar los recursos públicos, yun marco jurídico con mecanismos que facilitensu colaboración con otros niveles de gobierno, conel sector privado y con actores no gubernamenta-les. Además, los gobiernos locales deben poseerla capacidad necesaria para trabajar correcta-mente dentro del marco institucional o, al menos,ser capaces de desarrollar esa capacidad.

Aunque estos aspectos políticos e institucionalesde los sistemas de gobierno local ya se trataronen GOLD I y no son objeto de particular atenciónen este informe, su papel en el desarrollo de ladescentralización del financiamiento no debe serdesestimado. Sin los mecanismos de control yparticipación adecuados, sin sistemas operativosapropiados y en ausencia de la capacidad necesa-ria, la autonomía local puede llevar a resultadosconflictivos en vez de productivos.

La realidad de los sistemas definanciamiento locales en el mundo

Algunos países han implantado desde hace tiem-po sistemas de financiamiento locales que inte-gran todos los componentes descriptosanteriormente. En los últimos años, muchos otroshan dado pasos significativos en el desarrollo desistemas similares. Al mismo tiempo, todos lospaíses —desde los más avanzados a los más débi-les— se enfrentan a diferentes problemas que seilustran en GOLD II. Algunos problemas estánrelacionados con la fragilidad del sistema y conlimitaciones de las capacidades locales (sobretodo en los países en desarrollo) o, en forma másgeneral, con la insuficiencia de recursos. Otrosretos vienen de fuera del sistema financiero peroafectan su funcionamiento y su capacidad de res-puesta.




Retos y dilemas del sistema

En muchos países, sobre todo en países en de-sarrollo, muchos de los componentes de los siste-mas financieros mencionados anteriormente noexisten, están incompletos o se han implementa-do de forma inconsistente con el marco legal quelos sustenta. El diseño de los sistemas de finan-ciamiento local pueden ser buenos o deficientes(en función de la legislación y de su contexto) entérminos de asignaciones de ingresos y gastos, detransferencias, de acceso al crédito, etc. Dicho deuna forma más genérica, los marcos constitucio-nales y jurídicos de los gobiernos locales (encuanto a su estatus legal, mecanismos políticos,devolución de poderes, estructuras administrati-vas y de empleo, etc.) pueden estar desarrolladoso apenas esbozados.

Un problema común en los sistemas de financia-miento es la falta de claridad en la asignación decompetencias. Incluso en sistemas avanzados endónde las responsabilidades están bien definidas,surgen dificultades cuando los gobiernos naciona-les transfieren tareas sin los recursos correspon-dientes (unfunded mandates). Otros problemasresultan de la falta de metodologías y prácticasque permitan traducir las responsabilidades degastos en recursos cuantificables. El grado deautonomía en la gestión del gasto también varíaconsiderablemente.

Uno de los principales retos en sistemas convarios niveles de administración local es larepartición de responsabilidades entre esos dife-rentes niveles y cómo interactúan entre ellos. Yase mencionó el ejemplo de las áreas metropoli-tanas. Se necesita un equilibrio entre la mayorcapacidad de los niveles superiores de gobiernopara movilizar recursos y la representatividad delos gobiernos inferiores más próximos de la ciu-dadanía. Para ello se deben considerar los bene-ficios y los riesgos que suponen la concentraciónde funciones o su distribución entre pequeñasunidades territoriales. Para superar la fragmen-tación del territorio, se puede evaluar la creaciónde distritos especiales y/o favorecer la coopera-

ción voluntaria entre gobiernos locales (manco-munidades).

Ha habido progresos considerables en el manejode impuestos participados y de las transferencias,pero aún subsisten muchos problemas. Las trans-ferencias pueden estar financiadas de manerainadecuada o irregular, y los criterios que se usanpara asignar los recursos pueden no estar bienespecificados o ser inapropiados. A pesar de lasdesigualdades crecientes en el financiamiento delos gobiernos locales en muchas regiones, pocospaíses promueven subvenciones de igualación ode coparticipación para reducir la disparidad deacceso a los servicios básicos que se producenentre territorios, algunos de las cuales tienen unacapacidad de ingresos reducida o unas necesida-des de gastos más altas debido a la estructurademográfica o a otros factores que la comunidadno puede controlar. Pero cuando existen subven-ciones de igualación o coparticipación, estas sue-len carecer de los fondos adecuados, tienden adesmotivar los esfuerzos tributarios locales o elcontrol del gasto. Muchos países también tienendificultades para encontrar un equilibrio entre lassubvenciones incondicionales, que promueven laautonomía, y las transferencias condicionadas,cuyo objetivo es el respeto de las prioridadesnacionales.

La movilización de ingresos plantea problemasaún más frecuentes. Existe en general un signifi-cativo consenso para permitir una mayor autono-mía en el manejo del gasto que en los ingresos.Pero cierta libertad en la gestión de los ingresos esnecesaria para promover la responsabilidad local.Sin embargo suele acontecer que los impuestoslocales no estén bien administrados, incluso en elcaso de impuestos locales tradicionales, como elimpuesto sobre la propiedad. En este último casose trata de un impuesto difícil y costoso de admi-nistrar y que tiende a estar mal considerado porlos contribuyentes. Incluso cuando su administra-ción es adecuada, su potencial de ingresos puedeser limitado. Por otro lado, los gobiernos localesno tienen asignados muchas otras fuentes deingresos.


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Solo un número limitado de países desarrolladoscuentan con sistemas sólidos de financiamientode la inversión accesibles a los gobiernos locales.Muchos países aplican programas de transferen-cias condicionadas cuyos fondos son utilizados engran parte para inversiones. Pero a largo plazo sedebe ampliar las alternativas de acceso responsa-ble al crédito para los gobiernos locales. Algunospaíses han obtenido resultados satisfactorios através de instituciones de intermediación financie-ras, pero esta opción presenta varios problemasy, en muchos casos, se ha visto minada por laspresiones políticas.

Los problemas para desarrollar sistemas definanciamiento local y, en algunos países, elinsuficiente desempeño de los gobiernos loca-les han provocado retrocesos en los procesosde descentralización. Desde la publicación deGOLD I, se observa una cierta tendencia haciala recentralización en varias regiones. Peroesta decepción también puede estar provocadapor esperar demasiado en muy poco tiempo delos gobiernos locales nacientes y por no brin-dar un apoyo adecuado al fortalecimiento delas capacidades para que los gobiernos localespuedan asumir las tareas que se esperan deellos.

Retos externos

Los gobiernos locales son parte de la soluciónde los principales problemas mundiales seña-lados anteriormente —crisis de los recursosnaturales (medioambientales, energéticos o deseguridad alimentaria), urbanización, déficitsen las infraestructuras y crisis financiera mun-dial—. Al mismo tiempo, estos problemassuponen un reto considerable para los gobier-nos locales. Para responder de forma efectiva,serían necesarios más recursos, mayor expe-riencia técnica y habilidad para negociar cues-tiones complejas con distintos actores. Lasacciones que los gobiernos locales podrían lle-var a cabo para responder a estas tendenciasmundiales dependen del apoyo que reciban yde su grado de preparación.

En este sentido, es importante tener en cuentaque algunos gobiernos centrales parecen noentender que deben crear un entorno que facilitela acción de los gobiernos locales. Por el contrario,la tendencia hacia la recentralización en algunospaíses parece acentuarse por el impacto negativode la crisis económica y financiera mundial. Losgobiernos centrales de varios países africanos,latinoamericanos y euroasiáticos han adoptadopolíticas que interrumpen de forma unilateral eldesembolso de impuestos participados y de otrastransferencias. En otros casos, los gobiernos cen-trales han aumentado el control que ejercíansobre la asignación de fondos o interfieren en elmanejo de los recursos de los gobiernos locales.

La diversidad de experiencias

Si bien es cierto que en muchos países las finan-zas de los gobiernos locales presentan situacionesy problemas comunes, como ya se señaló, no hayque olvidar también que hay importantes diferen-cias. En GOLD I se mostró la gran heterogeneidaden la estructura y poderes de los gobiernos loca-les. GOLD II demuestra que también hay unagran variedad en las modalidades del financia-miento entre diferentes regiones y entre paísesde una misma región.

Los sistemas de gobierno local y sus funcionesestán determinados por la historia de cada país.Por ejemplo, en América Latina, se observa lainfluencia de las tradiciones coloniales centraliza-doras, sobre todo en temas fiscales. Algunos paí-ses grandes como Argentina o Brasil tienen unalarga tradición de gobiernos provinciales y munici-pales. En términos generales, aún con interrup-ciones, los gobiernos locales han jugado un papelmás importante en Latinoamérica que en otrasregiones fuera de la OCDE. En Oriente Próximo yen Asia Occidental, la herencia del Imperio Oto-mano se observa aún en los sistemas fuertemen-te centralizados que siguen prevaleciendo envarios países de la región.

Hay regiones donde las diferencias son considera-bles en el seno mismo de la región. A pesar del




predominio de sistemas centralizados en laregión de Asia-Pacífico, la diversidad es evi-dente. Algunos países fueron colonizados porGran Bretaña (India o Malasia) y otros porFrancia (Camboya o Vietnam), y además reci-bieron influencias de otros países (España yEstados Unidos en Filipinas). China o Tailandianunca estuvieron colonizadas por largos perío-dos de tiempo. Sus sistemas están modeladospor sus propias tradiciones y algunas expe-riencias importadas. Australia y Nueva Zelandase diferencian de los otros países de la regiónde Asia-Pacífico porque ambos fueron coloniasbritánicas. Los descendientes de los coloniza-dores convivieron con los pueblos indígenas,adaptando las tradiciones del gobierno colo-nial. Las diferentes tradiciones han dado comofruto una gran variedad de estructuras degobierno y de sistemas de financiamiento loca-les en la región

Los países de Eurasia partieron de situacionessimilares, un mismo sistema de administracióny de financiamiento heredados de la antiguaUnión Soviética, pero han optado por reorgani-zar sus sistemas de gobierno local de formasmuy dispares. En la región de África, hay uncontraste muy marcado entre la tradición cen-tralizadora de las antiguas colonias francesasde África Occidental y Central y la fuerte tradi-ción de gobierno local transmitida por los bri-tánicos en África Oriental y Meridional, aunqueesta se viera debilitada durante el periodo pos-colonial. Los esfuerzos por descentralizar yreforzar los gobiernos locales en la región hansido considerables, y en muchos de los paísesde la región las experiencias de la administra-ción local se mezclan con las culturas tradicio-nales.

En Europa, existen una amplia experiencia dedescentralización con bases institucionalessólidas, pero los sistemas son heterogéneos yse enfrentan a importantes desafíos políticos.En Norteamérica, los gobiernos locales deCanadá y Estados Unidos asumen un papelmuy importante dentro del sector público, pero

son criaturas de los gobiernos intermediarios(provincias o estados) y no del gobierno cen-tral. Esto se traduce en diferencias, ya quecada estado/provincia tiene una legislaciónindependiente para su gobierno local; situa-ción que se repite en otros países como enArgentina o en Australia. En los Estados Uni-dos, la estructura de gobierno local es espe-cialmente compleja, con miles de condados,decenas de miles de gobiernos sub-condalescon responsabilidades generales y distritos confines específicos.

Las tradiciones de gobierno de las diferentesregiones han sufrido el embate de las transfor-maciones políticas y económicas durantemuchos años, que han ido modificando los sis-temas y con ellos los modelos de financiamien-to. Al mismo tiempo, la influencia de estastradiciones continúa siendo palpable, aún sutil-mente. Al avanzar en nuevas reformas, esimportante ser consciente de la naturaleza y lafuerza de esta influencia y de sus implicacionespara la búsqueda de alternativas viables y sos-tenibles para los gobiernos locales.

Resumen del objetivo de GOLD II yorganización del informe

No es exagerado afirmar que los sistemas definanciamiento locales de todo el mundo seencuentran en una encrucijada. Los esfuerzospor descentralizar y otorgar más poderes alos gobiernos locales han sido extraordina-rios, pero se han topado con una gran varie-dad de problemas, tanto universales comoespecíficos de cada región o país. La situacióngeneral se ha visto agravada estos últimosaños por el surgimiento de una serie de crisissucesivas (medioambientales, económicas yfinancieras).

Los momentos de crisis son también unaoportunidad para reflexionar sobre el funcio-namiento de los sistemas de financiamientode los gobiernos locales y sobre cómo mejo-rarlos. Por supuesto, existe la posibilidad de


19

que ciertas reacciones sean desmesuradasdurante la crisis y de que se tomen decisio-nes, de mayor o menor envergadura, parasobrellevar los momentos difíciles con unaperspectiva de corto plazo que puede generarmayores problemas en un futuro. Tales refor-mas circunstanciales pueden quizás aliviar losproblemas inmediatos, pero pueden acabarminando la capacidad de los gobiernos localesde cumplir con sus responsabilidades de for-ma efectiva y sostenible.

Para avanzar en la reforma del financiamientode los gobiernos locales es necesario realizarun análisis de los aspectos positivos y negati-vos de los sistemas intergubernamentales ac-tuales, y considerar como reforzar los poderesde los gobiernos locales para que asuman unpapel más activo. Esta introducción ha señala-do algunas de los temas y de las opciones cla-ves que deben ser consideradas. En el informese profundizarán estos diferentes aspectos aescala regional y mundial.

En los siguientes capítulos se analiza la situa-ción en las diferentes regiones de CGLU: Áfri-ca (capítulo 1), Asia-Pacífico (capítulo 2),Eurasia (capítulo 3), Europa (capítulo 4),Latinoamérica (capítulo 5), Oriente Medio yAsia Occidental (capítulo 6) y Norteamérica(capítulo 7). En cada uno de estos capítulosse examinan los sistemas de financiamientode los gobiernos locales, el contexto institu-cional y la arquitectura de los sistemas, conmayor énfasis en la fiscalidad local. Se seña-lan las principales características, positivas onegativas, junto con las oportunidades y losretos específicos. Finalmente, cada capítuloregional concluye con un resumen de los prin-cipales problemas y alternativas, formulándo-se algunas preguntas para profundizar lainvestigación.

Es importante tener en cuenta que el númerode países analizados y el nivel y la calidad dela información disponible varían según laregión. Algunos capítulos abordan una canti-

dad mayor de países que otros, y en algunoscasos la atención se centra sobre los paísespara los que se dispone de más información.

A continuación de los capítulos regionales, elcapítulo 8 se focaliza sobre los problemasespecíficos del financiamiento de las áreasmetropolitanas. El informe concluye con unresumen general de los hallazgos más desta-cados y propone alternativas generales sobrelas reformas a considerar. También se avan-zan algunas reflexiones sobre futuros traba-jos para profundizar las recomendaciones.



21

En África, la descentralización fiscal determina lacontribución de los gobiernos locales al desarrollolocal y a la implementación de los Objetivos de De-sarrollo del Milenio (ODM), así como a la lucha con-tra la pobreza.

En el 1er Informe Mundial sobre la Descentraliza-ción, se demostró que durante los últimos veinteaños los países africanos habían realizado importan-tes progresos en políticas de descentralización. Enmuchos países se sigue avanzando en este procesoo se espera la aprobación de reformas en beneficiode los gobiernos locales, en particular para fortalecersu financiamiento (África del Sur, Argelia, Camerún,Kenia, Marruecos, Mauritania, Zambia, Zimbabue).

Los avances han sido diferentes según los países ypocas veces han sido lineales. En muchos Estadosestos procesos se ven obstaculizados. En términosgenerales, la parte del gasto público administradopor los gobiernos locales sigue siendo muy baja, yalgunos gobiernos nacionales están frenando o vol-viendo para atrás los compromisos asumidos. EnMalí y Burkina Faso, por ejemplo, el principio de“simultaneidad” entre transferencias de competen-cias y de recursos ha sido abolido. En Uganda, seha re-centralizado la gestión del personal local y seha modificado la legislación para dotar a la ciudadcapital de una autoridad metropolitana designadapor el gobierno nacional. En Malawi y Togo, laselecciones locales llevan muchos años suspendidaso postergadas. En muchos países la parte de losingresos locales sobre los ingresos nacionales handecaído en los últimos años (Benín, Costa de Mar-fil., Malí, Uganda, Senegal, Tanzania, Togo).

Al mismo tiempo, el continente africano se enfrentaactualmente a un proceso de urbanización rápida,

con un desarrollo de las ciudades intermedias y demás de un millón de habitantes. Se observa en dife-rente grados un empobrecimiento de las periferiasurbanas, insuficiencia de infraestructuras y de ser-vicios públicos básicos. Para responder a este de-safío, las autoridades locales necesitan disponer derecursos y competencias adecuadas. Las autorida-des nacionales y locales deben colaborar estrecha-mente para buscar soluciones.

El estudio se centra en cinco aspectos que incidensobre el financiamiento local: la estructura de losEstados y la organización territorial, las competen-cias y gastos de los gobiernos locales, los ingresos,las transferencias y el acceso al crédito.

Principales problemas y desafíos para el financiamiento de losgobiernos locales

La organización territorial

Se constata una gran diversidad de estructurasterritoriales, tanto por el número de niveles comode tamaño de los gobiernos locales. En relación ala organización del territorio, cabe destacar tresprincipales problemas: una descentralización par-cial que, en varios países, solo abarca una partedel territorio nacional; la superposición de diferen-tes niveles de administración del territorio, y eldesarrollo de mecanismos paralelos que compitencon los gobiernos locales.

Una autonomía limitada para decidir sobre el gasto y una falta de claridad en la definición de competencias

Los gobiernos locales africanos carecen en gene-

François Yatta,investigador independiente,Niger

François Vaillancourt,Universidad de Montreal, Canadá

ÁFRICAResumen Ejecutivo


RREESSUUMMEENN EEJJEECCUUTTIIVVOOCiudades y Gobiernos Locales Unidos22

ral de autonomía para decidir sobre el gasto. Ade-más la definición de la repartición de competenciascompartidas y, por consiguiente, del gasto entre elgobierno local y nacional no es suficientementeclara o es inapropiada. En muchos países, losgobiernos de nivel superior (el Gobierno central olas regiones y provincias) ejercen un poder decontrol sobre los gobiernos locales y un control apriori y a posteriori sobre los presupuestos locales.

Esta confusión de competencias se ve muchasveces agravada por la intervención de las agen-cias internacionales. Las nuevas políticas deayuda al desarrollo –apoyo presupuestario yprogramas de apoyo sectoriales– favorecen amenudo la recentralización de las políticas secto-riales –como la educación, la salud, el agua y elsaneamiento entre otras– gracias a la concen-

tración de los recursos financieros en los minis-terios, sin considerar las nuevas competenciasde los gobiernos locales.

Esta debilidad se refleja en el bajo peso del gas-to local sobre el gasto público total: un promediodel 8% para todos los países analizados (no pon-derado).

Bajo nivel de ingresos

En África, la descentralización de los ingresos hasido menor que la descentralización del gasto:los ingresos de los gobiernos locales representanel 7% del total de los ingresos públicos. Enmuchos países, los gobiernos locales adminis-tran meno del 10% de los ingresos públicos ymuy a menudo menos de 5%.

22

Figura 3: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuesto generaldel gobierno nacional en algunos países de África

40%

30%

20%

10%

0

ingresos gastos


23Segundo Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local. GOLD 2010RESUMEN EJECUTIVO

Para el conjunto de los gobiernos locales en Áfri-ca, aproximadamente la mitad de los ingresosprovienen de transferencias intergubernamenta-les, mientras que la otra mitad proviene deimpuestos locales. En regla general, los gobier-nos intermedios –provincias, regiones o depar-tamentos– dependen aún más de lastransferencias para su financiamiento que laspequeñas ciudades y los municipios rurales.Estos últimos son a su vez más dependientesque las grandes ciudades.

Escaso poder fiscal

La autonomía fiscal varía significativamente deun país al otro. Se distinguen dos situacionesprincipales. En la mayoría de los países francófo-nos, los gobiernos locales carecen de autoridadfiscal. Los legisladores nacionales pueden modi-ficar las bases imponibles y las tasas de imposi-ción local. En muchos países de tradiciónanglófona, las autoridades locales tienen unmayor espacio de maniobra para decidir sobrelos impuestos y las tasas de imposición. Pero engeneral la fiscalidad local, y en particular elimpuesto sobre bienes inmuebles, se ve afecta-da por el predominio de barrios marginales y lainformalidad urbana. En relación a los precios detarifas por servicios y a los ingresos no fiscales,los gobiernos locales de ambas tradiciones–francófonos y anglófonos– tienen mayor flexi-bilidad.

La recaudación fiscal: un desafío

El proceso de recaudación está excesivamentecentralizado en los países francófonos. Son losservicios del Gobierno Central quienes son res-ponsables de levantar el censo fiscal, de estimarla base imponible, de realizar avalúos y recaudarlos impuestos locales. En los países anglófonos,la centralización es menos importante y muchasveces inexistente. Los gobiernos locales asumendirectamente la recaudación de sus impuestos.Pero existe actualmente una tendencia en Áfricadel este a privatizar la recaudación.

El Estado en los países francófonos ejerce tam-bién un control sobre la tesorería municipal,debido al “principio de unicidad de la tesorería”,principio que obliga a los gobiernos locales adepositar sus fondos en la cuenta del tesoronacional. Esto también limita el control local delos recursos.

Otros ingresos no fiscales

Tarifas y tasas por servicios no siempre son ade-cuadamente explotados y no existe en generaluna preocupación por la movilización de losingresos potenciales en base al manejo del sueloy a la valorización de las infraestructuras urba-nas. En África del Oeste los ingresos por servi-cios y propiedades públicas representan el 20%del total de los ingresos entre 2004 y 2007. EnÁfrica del Sur, los ingresos por servicios (agua,saneamiento, electricidad) constituyen casi lamitad de los ingresos de los gobiernos locales(alrededor del 44% en las ciudades grandes eintermedias, pero menos del 10% en las ciuda-des pequeñas y en las áreas rurales) En Marrue-cos, para dar un ejemplo de África del Norte, losingresos por servicios (8%) y por bienes raíces(17%) representan un cuarto de los ingresoslocales.

Los sistemas de transferencias deben sermejorados

Las transferencias presentan los siguientes pro-blemas: la descentralización se realiza sin unconocimiento del coste de las competenciastransferidas; es raro encontrar fórmulas para sub-venciones de igualación o de coparticipación efi-cientes; muchas de las fórmulas de transferenciasse basan en niveles de gastos previos a la descen-tralización, es decir que reflejan situaciones delpasado y no las actuales necesidades definidaspor los gobiernos locales. El total de los montostransferidos están determinados ya sea por unporcentaje fijo de los ingresos totales del gobiernocentral o corresponden a un porcentaje de unafuente de ingresos específica, o es definido anual-mente en la ley de presupuesto nacional. En otros



casos los factores que determinan la fórmula detransferencias no están explicitados.

Un factor más apremiante es la irregularidad y fal-ta de previsibilidad de las transferencias. Haycasos en qué las transferencias nunca llegan(completas) a los gobiernos locales. Esta situacióncorre el riesgo de agravarse en el marco de la crisismundial y de la transición fiscal que experimentaactualmente el continente africano, creando unasituación de tensión en las finanzas públicas.

Falta de acceso al crédito

El acceso al crédito para los gobiernos locales esmuy limitado y se ve restringido por tres razonesprincipales: 1) la regulación restrictiva impuestapor el Gobierno Central a los gobiernos locales, 2)los recursos limitados de estos últimos, 3) los pro-blemas de gestión presupuestaria a nivel local. Enmuchos países africanos, instituciones de interme-diación financiera manejan los fondos destina-dos a los gobiernos locales (Development Bank& Infrastructure Corporation Limited de África delSur, Fonds de Développement Municipal de Ruan-da, Fonds d’Equipement Communal de Marruecos,Caisse de Prêts et de Soutien aux collectivités loca-les en Túnez, etc.). Los resultados de estas institu-ciones son mediocres.

Insuficiente capacidad local ytransparencia

La escasez de personal calificado, en particular enlas pequeñas ciudades y en los municipios ruralesdificulta el uso de los recursos disponibles. Final-mente, los gobiernos locales necesitan realizarimportantes esfuerzos para mejorar la transpa-rencia y la participación ciudadana en los asuntoslocales.

El impacto de la crisis económica yfinanciera mundial

La crisis mundial iniciada en 2009 tuvo unimpacto negativo sobre los ingresos localesdebido a la caída de la actividad económica, en

particular en los sectores de exportación y deservicios. También disminuyó los montos deliquidez disponibles debido a la caída de lasremesas de los inmigrantes desde los paísesdesarrollados y de la ayuda pública al de-sarrollo.

Recomendaciones políticas(elaboradas por CGLU África)

En un taller organizado en mayo de 2010, losmiembros de CGLU África propusieron seisrecomendaciones para mejorar el finan-ciamiento local y promover el diálogo entrelas asociaciones de gobiernos locales y losEstados africanos:

Reforzar el papel de las autoridades locales en elgasto público para dar mayor credibilidad a ladescentralización: en un plazo de diez a quinceaños los gobiernos locales en África deberánalcanzar una media de 25% del gasto público.

Para promover esta reivindicación se deberáreforzar la incidencia política sobre el Gobiernocentral, el Parlamento y las agencias de de-sarrollo.

Clarificar la repartición de competencias y res-ponsabilidades entre los diferentes niveles degobierno y mejorar la estimación del coste de lascompetencias descentralizadas. El papel y lascompetencias de los gobiernos locales debenestar claramente establecidas en las principalesleyes nacionales y, en acuerdo con esto, debearmonizarse la legislación y los reglamentos envigor, en particular para las políticas sectoriales.

Se debe realizar un cálculo de los costes delas responsabilidades descentralizadas parapoder garantizar que los gobiernos localesreciban el financiamiento necesario para asu-mirlas. Se podría crear un fondo para fi-nanciar las competencias transferidas,administrado conjuntamente por el Ministerioa cargo de los gobiernos locales y la asocia-ción nacional de gobiernos locales.


25

Reforzar los recursos y la autonomía financierade las autoridades locales, en particular graciasa la fiscalidad sobre la propiedad y sobre las acti-vidades económicas, asegurando un mejorreparto del Impuesto al Valor Agregado (IVA) yuna mayor colaboración para implementar unimpuesto sobre las actividades del sector infor-mal. Se debe asociar a los gobiernos locales (allídonde aún no es el caso) a la administración dela recaudación fiscal y aplicar con más flexibili-dad el principio de la “unidad de tesorería” o,incluso, abandonar esta práctica en los países detradición francófona.

Pero las autoridades locales también debencomprometerse a movilizar los recursos localesya que este es el único camino sostenible parareforzar la autonomía financiera de los gobiernoslocales. Estos deben tomar la iniciativa y presen-tar propuestas al Gobierno Nacional para mejo-rar la capacidad de la gestión financiera local,para desarrollar la transparencia y la rendiciónde cuentas ante la ciudadanía.

Definir reglas que faciliten la transferencia delos recursos del Estado a las autoridades loca-les. Las transferencias del Estado son muyimportantes para los presupuestos locales; porello, las reglas que definen su funcionamientodeben ser transparentes y predecibles. La par-te de los recursos del Estado que debe desti-narse anualmente a los gobiernos locales debecalcularse en base a una fórmula objetivanegociada entre las dos partes. Esta fórmuladebe tomar en consideración la necesidad depromover el desarrollo económico local ygarantizar asimismo cierta equidad y solidari-dad entre gobiernos locales con diferentessituaciones y niveles económicos.

Con este fin, se debe fortalecer el diálogo y lacolaboración entre el Estado y los gobiernoslocales sobre el manejo de las transferencias yde los impuestos participados. Este diálogo pue-de seguir el modelo implementado en varios paí-ses (en particular en los países de la UniónEconómica y Monetaria de África del Oeste) a

través de Comités nacionales sobre finanzaslocales que reúnen representantes de los Minis-terios de finanzas, de los Ministerios a cargo delos gobiernos locales y de las asociaciones nacio-nales de autoridades locales. Los gobiernos loca-les deben ser consultados antes de la aprobaciónanual de la ley de presupuesto nacional y el tra-tamiento de esta ley debe ser transparente.

Facilitar el acceso al crédito y a los mercadosfinancieros para las autoridades locales, flexibili-zar el marco regulatorio, adaptar las herramien-tas financieras a las autoridades locales,diversificar las fuentes de crédito, promover lamovilización de recursos privados para la inver-sión en servicios públicos y para favorecer lacooperación público-privada.

Para acceder al mercado financiero, las autorida-des locales deben, a su vez, perfeccionar la ges-tión financiera, deben disponer de cuentas clarasy transparentes. Deben mejorar la gobernanzalocal para dar más confianza a las institucionesfinancieras. Pero también es una responsabilidaddel Estado fomentar instrumentos que facilitenel acceso al crédito a nivel local.

Un primer paso importante sería el desarrollo deinstituciones financieras especializadas en el cré-dito a los gobiernos locales o en la intermedia-ción financiera para facilitar el acceso a losmercados. Pero se necesita que el desempeñode estas instituciones sea evaluado adecuada-mente. Las autoridades locales deben desarro-llar la gestión del suelo y del mercado de tierraspara reforzar el flujo de inversiones.

Los gobiernos locales en África deben analizarsi están dadas las condiciones para reagruparsus demandas frente a los mercados financie-ros, mediante una ayuda técnica adecuadaorganizada en un Fondo de desarrollo para lasciudades.

Fortalecer los recursos humanos de las auto-ridades locales africanas. Las asociaciones degobiernos locales deben aprender unas de




otras para mejorar su capacidad de negocia-ción con el Gobierno Nacional y su incidenciaen las negociaciones presupuestarias a nivelparlamentario. Estos intercambios puedencontribuir a la modernización de los sistemasde financiamiento locales y, a largo plazo,pueden facilitar el acceso a los mercadosfinancieros y promover la participación ciu-dadana en los procesos presupuestarios anivel local. Una de las primeras tareas es

reforzar la capacidad de los gobiernos localesy de sus asociaciones, en los diferentes paí-ses, en el seguimiento y análisis de susfinanzas y de sus financiamientos.

CGLUA está estudiando la mejor manera de cre-ar un fondo para promover el fortalecimiento delas capacidades a través del intercambio de per-sonal y expertos entre los gobiernos locales afri-canos.


27

En los últimos años, muchos países de la regiónAsia Pacífico han experimentado cambios signifi-cativos en la estructura y el papel de los gobiernoslocales.

En julio de 2009, el Presidente de Paquistán pos-puso las elecciones locales, siguiendo la proposi-ción unánime de los gobernadores. Los gobiernoslocales volvieron a depender de los gobiernos pro-vinciales y los gobernadores decidieron nombrar“administradores” para reemplazar a los alcaldes yvice alcaldes electos. Se volvió al sistema de“magistrados”, lo que cuestiona la sobrevivenciafutura de los gobiernos locales. Las asociacionesde gobiernos locales pakistaníes están haciendocampañas para “salvar a los gobiernos localesdemocráticos”.

En China, el gobierno se concentró durante elpasado reciente en la promoción del desarrolloeconómico con significativos éxitos. En base aesto, los dirigentes chinos parecen ahora dispues-tos a reorientar los programas de descentraliza-ción hacia la mejora de los servicios públicoslocales. Este cambio responde a las tentativas delgobierno de alcanzar una mayor equidad y reducirla pobreza en el marco del nuevo programa “cons-truir una sociedad armoniosa”.

En Japón, el Gobierno ha lanzado en el 2003una amplia reforma –“Trinity Reform”– paramejorar las condiciones del financiamientolocal. El objetivo global de la reforma es refor-zar la autonomía financiera de los gobiernossub-nacionales: reducir la dependencia de lastransferencias condicionadas del gobierno cen-tral, incrementar el acceso a recursos propiosy mejorar la subvención de igualación o copar-

ticipación. Es aún muy pronto para saber si es-tos objetivos han sido alcanzados.

En Indonesia, recientes reformas legislativas pre-vén la descentralización del impuesto sobre lapropiedad. Potencialmente esto puede incremen-tar los recursos propios de los gobiernos locales,pero también plantea importantes desafíos. Asi-mismo, el gobierno ha iniciado una revisión de lasleyes de descentralización con vistas a mejorar elmarco legal adoptado en 1999.

En el 2009, Camboya aprobó una Ley Orgánica deDescentralización y Desarrollo Democrático y estáactualmente trabajando en su implementación pa-ra crear distritos y provincias como niveles inter-medios entre el Gobierno central y los municipios.En Nepal, se está progresando en la elaboraciónde la nueva Constitución (que debe completarseen el 2011) donde se clarificarán los roles y res-ponsabilidades de los diferentes niveles de gobier-no local, se reforzará el rol de las autoridadeslocales electas y se dará mayor transparencia a lastransferencias mediante la utilización de formulas,

Principales problemas y desafíos parael financiamiento de los gobiernoslocales

Los principales problemas y desafíos a los que seenfrentan los sistemas de financiamiento de losgobiernos locales en los diferentes países, pueden serabordados en función de su estructura y desempeño:

Estructura

La repartición del gasto y de los ingresos nacio-nales entre los diferentes niveles de gobierno

Blane D. Lewis Escuela de AdministraciónPública de Lee KuanYew, UniversidadNacional de Singapur

Bob SearleConsultor, Australia

ASIA PACÍFICOResumen Ejecutivo



resume a menudo la estructura de las relacionesen el seno del Estado. El cuadro 1 presenta unestimado de los gastos e ingresos de los gobier-nos sub-nacionales (total, nivel intermedio ynivel local) para varios países de la región AsiaPacífico. [Ver también figura 4]

Caben destacar dos aspectos. Primero, la impor-tancia de la descentralización del gasto y de losingresos es muy variable. La parte del gastolocal sobre el gasto general del gobierno varíaentre el 5% (Paquistán y Tailandia) y el 50%(China). Y la parte de los ingresos locales sobrelos ingresos totales del Estado varía del 1% al25%. En general, la descentralización es máspronunciada en Asia del Este, seguido por elSudeste y el Sur de Asia, y finalmente las nacio-nes del Pacífico. Mientras que India parece ser

una excepción a la regla en el Sur de Asia, aun-que debe recordarse que el proceso de descen-tralización hacia el nivel local se concentra en unreducido número de grandes ciudades.

Segundo, en la mayoría de los países la descen-tralización del gasto es más importante que ladescentralización de los ingresos. Esto implicaentre otras cosas, que los gobiernos locales sonampliamente dependientes de las transferenciasde otras esferas de gobierno para financiar laprestación de servicios. La situación puede serparticularmente extrema en algunos países deAsia del Sur dónde el diseño y la implementaciónde las transferencias ejercen una gran presiónpara que se implementen los objetivos naciona-les y la rendición de cuentas sea siempre haciaarriba.

Figura 4: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuestogeneral del gobierno nacional en varios países de la región Asia Pacífico

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

ingresos gastos


29

Desempeño

Se puede usar una amplia variedad de criteriospara medir el desempeño de cualquier sistemaintergubernamental (ver cuadro 2). El enfoqueen este capítulo se centra en examinar:

• Si los gobiernos locales tienen acceso a unnivel adecuado de recursos,

• Si disponen de cierta autonomía para el ma-nejo de estos recursos,

• Si se utilizan incentivos y sanciones para pro-mover la eficiencia de los gobiernos locales,

• La capacidad de gestión de los gobiernos lo-cales, y

• La calidad de la prestación de los serviciospúblicos.

El análisis indica, en general, que los gobiernoslocales se enfrentan a desafíos importantes. Elsiguiente cuadro sintetiza los resultados.


País Porcentaje del total del gasto del Gobierno (%) Porcentaje del total de los ingresos del Gobierno (%)

Sub-Nacional Intermedio Local Sub-Nacional Intermedio Local

India 66 33 33 33 30 3

Paquistán 33 28 5 7 6.5 0.5

Bangladesh 15 5 10 2 1 1

Nepal 10 n.a. 8 4 n.a. 4

China 70 20 50 40 15 25

Japón 60 20 40 40 20 20

Corea 45 15 30 25 10 15

Indonesia 35 7 28 8 5.5 2.5

Filipinas 25 11 14 10 2.5 7.5

Vietnam 45 30 15 35 25 10

Tailandia 10 5 5 2 1 1

Australia 36 30 6 20 17 3

Nueva Zelanda 9 n.a. 9 8 n.a. 8

Fuente: GOLD II, Capítulo Asia Pacífico.

Cuadro 1: Estimación de la parte de los gastos e ingresos de los gobiernos sub-nacionales sobre el presupuesto general del gobierno nacional en Asia Pacífico



País

India

Paquistán

Bangladesh

Nepal

China

Japón

Corea Muy buena calidad deservicios.

Buena calidad de laadministración, peroutilizan poco su podersobre las tasas. Buengestión del gasto.

Limitada experiencia conincentivos dedesempeño

Moderada autoridad sobre lastasas y sobre la definición delas bases imponibles. Tambiéntienen control sobre el gasto,pero los salarios y beneficiossociales ejercen fuerte presión

Recursos corrientes y decapital adecuados.

Muy buena calidad deservicios

Alta calidad de laadministración y de lagestión del gasto, conlimitada asignación deresponsabilidades.

El GC usa incentivos a travésde las subvencionesincondicionales para fomentaraumento de ingresos propios.También incentivos en algunassubvenciones condicionadas

Autoridad sobre las tasas, perolimitada sobre la definición delas bases imponibles. El gastoestá muy controlado por el GCa través de delegación detareas y responsabilidades

Recursos corrientes y decapital adecuados

Muy variable según lasregiones, perogeneralmente bajo en laszonas rurales

Buena capacidad deadministración fiscal yde manejo del gasto, perocon muchas variaciones

Los incentivos secentraron en promover eldesarrollo económico

Formalmente limitadadiscreción fiscal, peroimportante actividadextra presupuestaria

Las limitaciones son másproblemáticas para losniveles inferiores de GL

Débil prestación deservicios.

Débil capacidad deadministración fiscal ydel gasto

No tienen experienciacon incentivos

Limitada discreción.Fuertes limitaciones derecursos.

Débil prestación deservicios. Se focalizan enfunciones policiales y decontrol del orden.

Administración fiscaldesconcentrada débil ycorrupta. La gestión de losservicios está en manos del GCen su mayoría.

Se utilizan algunosincentivos para favorecerlos ingresos “locales”.

Limitada discreción. Los GLson esencialmente unidadesdesconcentradas delGobierno Central

Fuertes limitaciones derecursos.

Débil prestación deservicios

La administración fiscal esadecuada a nivel de los municipios.También el gasto estácorrectamente administrado, peropor empleados del gobierno central.

No aplican incentivos Limitada discreción sobreimpuestos y gastos. Losgobiernos provincialesejercen un control total.

La mayoría de los GLtienen fuerteslimitaciones de recursos

Débil prestación deservicios

Débil administraciónfiscal y del gasto

El Estado utiliza muchosincentivos pero sefocalizan en conductaspasadas y no en el futuro.

Muy poca discreción parael manejo de sus recursos.El Estado controla losimpuestos locales y elgasto

Los grandes centros urbanosdisponen de una razonable masa derecursos. Las pequeñas ciudades ylos municipios rurales tienenmuchas restricciones de recursos

Calidad de los servicios públicosCapacidad de gestiónIncentivos para mejorar eldesempeño

Autonomía en el manejo de losrecursos

Adecuación del nivel de ingresos

Cuadro 2: Desempeño de los sistemas de gobiernos locales



País

Indonesia

Filipinas

Vietnam

Tailandia

Australia

Nueva Zelanda

Nota: GC = Gobierno Central; GL = Gobierno local.

Los servicios son engeneral de buena calidad

Alta capacidad paramanejar la recaudación yla implementación delpresupuesto.

Poca experiencia conincentivos a través de lastransferencias

Alta discreciónSuficientes recursos enrelación a susresponsabilidades

Los servicios son engeneral de buena calidad

Alta capacidad paramanejar la recaudación yla implementación delpresupuesto.

Poca experiencia conincentivos a través de lastransferencias

Alta discreción, peroalgunos Estadosinterfieren sobre lastasas y las basesimponibles

Suficientes recursos enrelación a susresponsabilidades

En general débilprestación de serviciospero se mejora laresponsabilidad.

Esfuerzos para mejorar laadministración fiscal y elgasto, se adoptan sistemascomputarizados y se recurre ala contratación externa.


Discreción fiscal limitadaa impuestos y tasasmenores. El gasto escontrolado por el GC.

Diponen de suficientesrecursos dado que notiene responsabilidadesmuy claras.

Se necesitanimportantes mejoras.Poca incidencia de laciudadanía en la mayoríade las provincias

La administración fiscalestá centralizada. Lagestión del gasto escorrecta


Muy limitado poder fiscal.Discreción moderadapara el manejo de losservicios

Insuficiencia de recursosespacialmente para eldesarrollo ymantenimiento deinfraestructuras


La administración fiscales ineficaz y la gestióndel gasto débil.

Uso explicito deincentivos en el uso detransferencias, en casode no reembolso decréditos, el GC intervienelas transferencias.

Pueden definir algunas tasas,pero solo pueden cambiarlascada tres años. El GC controla elgasto. Importancia decompetencias transferidas sinrecursos (Unfunded mandates)

Insuficientes para unamayoría, en particularpara las pequeñasciudades y municipiosrurales.


La administración fiscaly del gasto es ineficiente.Se han acumuladoimportantes reservas deefectivo.

Poca y ad-hoc experienciacon incentivos. Se handiscontinuado las medidaspara favorecer esfuerzos enla recaudación local.

GL definen las tasasdentro de los límitesfijados por el GC. Tienenamplia libertad sobre elgasto.

Recursos adecuadospara la mayoría de GL,solo un número limitadode GL tiene insuficientesfondos.

Calidad de los servicios públicosCapacidad de gestiónIncentivos para mejorar eldesempeño

Autonomía en el manejo de losrecursos

Adecuación del nivel de ingresos

Cuadro 2: Desempeño de los sistemas de gobiernos locales



Conclusiones

El estudio muestra la gran heterogeneidadque existe entre los sistemas de financia-miento local en la región Asia Pacífico. Estadiversidad no permite hacer recomendacio-nes generales sobre la descentralización delfinanciamiento local en la región. A pesar deestas dificultades, el capítulo plantea tresconclusiones que sería importante sean con-sideradas por las autoridades para profundi-zar las agendas de descentralización. Estasson:

• Seguir adelante con la descentralización

• desarrollar las capacidades locales

• reforzar la transparencia y la participaciónde la ciudadanía

La descentralización del financiamiento localdebe ser vista como un conjunto de procedi-mientos diseñados para sostener el gobiernocon el fin de mejorar la participación de lascomunidades y la prestación de serviciospúblicos. Algunos objetivos teóricos de ladescentralización pueden ser vistos comometas ideales que difícilmente puedan seralcanzadas completamente y que solo puedenrealizarse parcialmente a lo largo de los años.En muchos países de la región hay un ciertodescontento con los resultados alcanzadoshasta la fecha a través de los programas dedescentralización. Las autoridades deben evi-tar la tentación de revertir el proceso. Lospaíses deben adoptar una visión a largo plazoy seguir adelante con la descentralización delfinanciamiento local.

La preocupación sobre el nivel de las capaci-dades de los gobiernos locales en muchos delos países de la región Asia Pacífico fue abor-dada a lo largo del estudio. La falta de capaci-dades no debe ser un justificativo para limitarla modalidad o el nivel de descentralizaciónfiscal. Por el contrario, las limitaciones debenser manejadas estratégicamente para diseñare implementar reformas. Las políticas de des-

centralización deben ser planificadas y ejecu-tadas en forma gradual, partiendo del nivelde capacidad administrativa existente. Másimportante aún es que los programas de des-centralización deben ser utilizados como unmecanismo potencial para construir la capaci-dad necesaria.

El tema final de la conclusión es la transpa-rencia y la rendición de cuentas. El análisis delas finanzas locales en el estudio demostróque en aquellos países donde se ha mejoradola transparencia y la rendición de cuentas enel diseño e implementación de los programasde descentralización, se han focalizado en larendición de cuentas hacia los niveles supe-riores de gobierno (control vertical). La trans-parencia y rendición de cuentas hacia lapoblación es aún débil. Es muy difícil que losprogramas de descentralización puedanmejorar los servicios públicos locales sin unamayor participación de la ciudadanía.

Parte de este problema puede ser técnico enel sentido que no existe una relación muydirecta entre la prestación de los servicios yel pago de las tasas e impuestos, y esto sindudas afecta a la transparencia. Pero el prin-cipal problema no es estrictamente fiscal y serelaciona con el contexto político en el que sedesenvuelven los gobiernos locales. Los prin-cipales desafíos a los que se enfrentan losprocesos de descentralización en la actuali-dad son probablemente el desarrollo demecanismos de participación a través de loscuales se pueda estimular una demanda ciu-dadana exigente sobre la calidad de los servi-cios y sobre el uso eficiente de los recursos.



ASIA PACIFICO – Recomendaciones políticas regionalesEn el debate desarrollado en el taller realizado en Batam (Indonesia), el 25 y 26 de junio de2010, los miembros de CGLU ASPAC acordaron los siguientes puntos:

• Reforzar la autonomía de los gobiernos locales concediéndoles mayores poderes para decidirsobre las los impuestos locales, tanto sobre las bases imponibles como sobre los cánones, asícomo sobre el nivel de las tasas por servicios;

• Clarificar la repartición de recursos y responsabilidades en la prestación de servicios entre losdiferentes niveles de gobierno con el fin de:

a. reducir los desequilibrios verticales;

b. mejorar la relación entre recursos propios y responsabilidad de gastos;

c. garantizar que todos los niveles de gobierno compartan los ingresos por la explotación delos recursos naturales, y

d. evitar que el impacto de los ciclos económicos recaiga principalmente sobre un solo nivelde gobierno.

• Atribuir a los gobiernos locales una parte creciente y definida de los ingresos públicosnacionales a través de subvenciones y transferencias, reduciendo su número y limitando sucondicionalidad;

• Gestionar las subvenciones de los gobiernos locales a través de una institución independientedel gobierno central, compuesta de forma concertada y que opere de manera transparenteasignando los recursos de manera directa a las cuentas de los beneficiarios;

• Promover la utilización del los principios de coparticipación o de igualación fiscal en la gestiónde las subvenciones a los gobiernos locales;

• Facilitar el acceso al crédito para los gobiernos locales, en condiciones aceptables tanto paralos gobiernos locales como para los gobiernos nacionales;

• Crear, allí donde no existen, instituciones de financiamiento para los gobiernos locales parafacilitar el acceso a créditos a tasas inferiores a las del mercado;

• Garantizar el financiamiento de toda las transferencias de competencias o eliminar aquellasno financiadas, en el futuro debe prohibirse la transferencia de competencias sin elfinanciamiento respectivo (unfunded mandates);



• Asegurar que toda “función sea acompañada de su financiamiento” en cualquier futuraasignación de competencias entre las diferentes esferas de gobierno;

• Definir mecanismos consultivos para mejorar la coordinación entre las diferentes esferas degobierno en la planificación del desarrollo y la renovación de las infraestructuras, así comoen los procesos presupuestarios; incrementar la participación de los gobiernos locales en ladefinición de las políticas nacionales de prestación de servicios;

• Revisar y enmendar las políticas y procedimientos de las diferentes esferas de gobiernopara eliminar las restricciones innecesarias a la autonomía fiscal de los gobiernos locales;

• Introducir, allí donde no existe aún, sistemas contables y financieros estandarizados paralos gobiernos locales, desarrollar procedimientos claros y capacitar a los responsables y alas autoridades locales en la implementación de estos sistemas;

• Modificar, donde sea necesario, las Constituciones nacionales para reconocer el papel de losgobiernos locales, verificar la coherencia de la legislación sectorial con las necesidadeslegales de los gobiernos locales, garantizando que la gestión de los ingresos por parte de losgobiernos locales quede inscripta en la ley;

• Reconocer, por parte de los diferentes niveles de gobierno, a las asociaciones de gobiernoslocales como las instancias representativas del nivel local en el diálogo intergubernamentalsobre las políticas y los acuerdos sobre financiamiento local.

Por su parte los gobiernos locales trabajarán con los otros niveles de gobierno para alcanzarestos objetivos, revisarán sus propias políticas, la legislación, las regulaciones, procedimientosy prácticas para mejorar y hacer más eficientes los servicios prestados a la ciudadanía.

Los gobiernos locales realizarán esfuerzos para mejorar la transparencia y promover la partici-pación ciudadana, en particular en la planificación y en las decisiones sobre los presupuestoslocales. Asimismo promoverán campañas para favorecer el pago de impuestos y tasas.


35

Durante los últimos veinte años, el mayordesafío de los gobiernos locales en los ochopaíses estudiados (Armenia, Bielorrusia,Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Rusia, Mol-davia y Ucrania) ha sido adaptarse a sunuevo papel. Sus dimensiones y recursos sehan reducido, pero sin embargo tuvieronque trabajar para preservar la calidad deservicios sociales como durante el régimensoviético.

Los gobiernos locales de la región se con-frontaron asimismo a un incremento espec-tacular de la migración, tanto nacional comointernacional. Las infraestructuras existen-tes debieron adaptarse a la evolución de la

demanda de servicios como consecuenciadel aumento o disminución de la población.Pero tuvieron que seguir manteniendo lasinfraestructuras (escuelas, hospitales, etc.)incluso en las localidades dónde la poblacióndisminuía ya que las instituciones públicasson las principales fuentes de empleo y eranecesario controlar las tensiones sociales.

Las administraciones locales de los paíseseuroasiáticos siguieron diferentes modelos.(ver cuadro 3). En ciertos países las admi-nistraciones locales son servicios descon-centrados del gobierno central, como enKazajstán, o están sometidos a relacionesjerárquicas y centralizadas, como en Bielo-

Natalia GolovanovaCentro de PolíticasFiscales (Moscú), Rusia

Galina KurlyandskayaCentro de PolíticasFiscales (Moscú), Rusia

EURASIAResumen Ejecutivo

País Nivel regional (oblast) Nivel intermedio (raion) Nivel local

Armenia D GLA

Bielorrusia GL/GLA GL/GLA GL/GLA

Georgia D GLA +

República autónoma (GLA)

Kazajstán GL GL GL (sin control sobre el presupuesto)

Kirguistán D GL/GLA GLA

Moldavia GLA (incluye una república autónoma) GLA

Rusia Sujetos de la Federación GLA GLA

Ucrania GL/GLA GL/GLA GLA

D – unidades desconcentradas del gobierno centralGL – gobiernos locales integrados en las estructuras del EstadoGLA – gobiernos locales autónomosGL/GLA – El ejecutivo local es designado y forma parte de la estructura jerárquica del Estado pero el consejo local(órgano representativo) es electo y es considerado gobierno local autónomo.

Cuadro 3: Situación legal de la administración local



rrusia. En otros países, existen sistemas degobiernos locales autónomos con dos nive-les, como en Rusia y Moldavia. Entre esos dosmodelos, hay Estados donde los gobiernos lo-cales tienen cierto nivel de autonomía (Arme-nia, Georgia) o las autoridades locales electascoexisten con representantes del Estado enestructuras mixtas (en Ucrania en el nivel delos oblast y de los raion, y en Kirguistán en elnivel el raion). Todos los países estudiados hanadoptado leyes sobre los gobiernos locales(con excepción de Kazajstán que oficialmenteaún no dispone de autoridades locales).

La descentralización avanza en Armenia y enUcrania. Ereván se convirtió en un municipio, yse está considerando la posibilidad de ampliar lalista de impuestos locales en Armenia; en Ucra-nia se aprobó de principio la reforma de losgobiernos Locales y se está desarrollando unanueva legislación sobre la autonomía local.

Pero en otros países se constatan tendenciashacia la recentralización: reducción de losimpuestos locales en Rusia, Kirguistán y Geor-gia, designación de los ejecutivos de los gobier-nos locales por el gobierno central en Kirguistán,reorganización de los gobiernos locales en Geor-gia, limitaciones a la autonomía local en el nuevocódigo presupuestario en Rusia.

La reciente crisis financiera ha revelado las debi-lidades de los sistemas de financiamiento local.En Moldavia las transferencias a los gobiernoslocales fueron recortadas en un 20% debido a lacrisis, en Ucrania los presupuestos locales per-dieron alrededor del 4% de sus ingresos; enRusia las subvenciones para inversiones localesy regionales fueron reducidas en 2009; variasciudades industriales (por ejemplo: Yaroslavl,Orel, Kursk) han visto caer sus ingresos debido ala reducción del impuesto sobre las rentas de laspersonas como resultado del desempleo.

Figura 5: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuesto generaldel gobierno nacional en varios países de Eurasia

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

ingresos

gastos


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Al inicio de los años 90, todos los países de laregión Eurasia compartían el mismo marco insti-tucional. A partir de entonces, cada uno de losocho países estudiados ha evolucionado diferen-temente y construido su propio modelo degobernanza y de financiamiento local. Actual-mente, difieren en el número de niveles de laadministración local, en la manera en que setransfieren los poderes a las autoridades ejecuti-vas y representativas, en la asignación de fuen-tes de ingreso y gastos, así como en sussistemas de transferencias.

Los principales aspectos del financiamiento localanalizados son:

Aunque en todos los países, la legislación distri-buye las competencias entre los diferentes nive-les de gobierno, falta claridad en la asignaciónde responsabilidades. Muchas veces las mismastareas son compartidas entre diferentes niveles(por ej. Moldavia) y algunas responsabilidadesestán asignadas siguiendo los antiguos modelosinstitucionales (según la propiedad de lasinfraestructuras públicas, por ej. Bielorrusia). Aveces la responsabilidad de facto difiere de loque está establecido en la legislación, e inclusopuede ser que los gobiernos locales financienactividades que no están bajo su autoridad (porejemplo: Georgia).

Transferencia de competencias sin recursos(unfunded mandates) han disminuido. Enmuchos países de la región la legislación prohíbela transferencia de competencias sin recursos,pero los niveles superiores de gobierno suelenadoptar decisiones que implican cargas financie-ras sobre el nivel local lo que reduce la autono-mía local en el manejo de los presupuestos.

Fuerte control central y regional sobre losgobiernos locales. En algunos países (por ejem-plo: Kazajstán, Bielorrusia, Kirguistán, Moldavia)

las leyes del gobierno central definen el númerode empleados locales o imponen límites a ciertosgastos del gobierno local (ej. Rusia). En Rusia,por decreto presidencial, los gobiernos regiona-les deben evaluar el desempeño de los gobier-nos intermedios (raions) y locales.

El impuesto sobre la renta de las personas físicases la principal fuente de ingresos de los gobier-nos locales. Los impuestos sobre propiedadrepresentan solo una pequeña parte de losingresos, salvo en Armenia donde el impuestosobre bienes inmuebles es el único gravamenlocal. Todos los países estudiados tienen una lis-ta cerrada de impuestos locales, lo que limita laautonomía de los ayuntamientos para proponernuevos impuestos. Algunos países (Bielorrusia,Kazajstán) fijan anualmente las tasas de losimpuestos compartidos en la ley del presupues-to. En algunos países, ciertos niveles de gobier-nos locales carecen de impuestos propios (porejemplo, los raions en Rusia). En numerosassituaciones, los gobiernos centrales (o federales)limitan los montos de los impuestos reduciendolos presupuestos locales (por ejemplo: Georgia,Rusia).

No se acostumbra delegar responsabilidadespara la percepción fiscal. Solo los gobiernos loca-les de Moldavia, Armenia y Kirguistán tienenpotestad para colectar impuestos. La experien-cia de Armenia muestra que cuando la colecta sehace a nivel local se aumenta el esfuerzo fiscal ylos montos colectados. A la inversa cuando secentraliza la percepción fiscal (por ejemplo elimpuesto sobre las ventas en Kirguistán) sereduce el monto de los ingresos percibidos.

Importantes mejoras en el diseño de las transfe-rencias de coparticipación o de igualación en losúltimos años. La mayoría de los países adoptaronleyes con nuevos mecanismos para la distribuciónde recursos a través de subvenciones de iguala-ción o de coparticipación. Sin embargo los exper-tos señalan que las transferencias negativas(reembolso o reducción de las transferencias encaso de saldos presupuestarios positivos aplica-




das en Bielorrusia, Kazajstán, Moldavia y Ucrania)desincentivan el desarrollo de la fiscalidad local.

Falta de transparencia en las reglas de asigna-ción de las transferencias condicionadas en lamayoría de los países. En el mejor de los casos,las transferencias para inversión se asignan utili-zando criterios competitivos, pero sin que la leyprevea procedimientos claros. En el peor de loscasos, su atribución es el resultado de la inciden-cia política individual de cada municipio. Entodos los países las transferencias condicionadaspermiten un control estricto del gasto público.

Limitado acceso al financiamiento. En algunospaíses, la capacidad de endeudamiento está limi-tada a un porcentaje de los ingresos anuales delos gobiernos locales. En otros países, está limita-da a un porcentaje del gasto local. En la mayoríade los países (Rusia, Kazajstán, etc.) los gastos decapital de los gobiernos locales están cofinancia-dos por niveles superiores de gobierno.

Conclusiones

Las principales conclusiones para los países de laregión Eurasia son:

Clarificar la organización y el estatus de los gobier-nos locales. Los órganos ejecutivos deberían serresponsables ante las instancias representativaslocales y, en consecuencia, delante de la ciudada-nía. Las autoridades locales no deberían estar sub-ordinadas a los niveles superiores de gobierno.

Clarificar la distribución de competencias. Enalgunos de los países se debe clarificar la repar-tición de las competencias ya que en muchoscasos las mismas responsabilidades han sidoatribuidas a diferentes niveles, creando un sola-pamiento de poderes. Asimismo es necesarioprecisar las competencias de los gobiernos loca-les y de los servicios desconcentrados del Estadoa nivel local.

Suprimir las transferencias de competencias sinlos recursos correspondientes. Las competencias

delegadas deben ser financiadas con transferen-cias condicionadas; toda reasignación de res-ponsabilidades debe ser acompañada de unareasignación de recursos.

Se debe incrementar la autonomía en la gestióndel gasto local. Las autoridades locales deberíanser libres para gestionar su personal, así comolos recursos que les son atribuidos para asegurarsus competencias. Los niveles superiores degobierno no deberían poder anular las decisionesde los gobiernos locales. Los conflictos entre lasautoridades centrales y locales sobre actos nor-mativos deberían ser sometidos al arbitraje delos tribunales.

También se debería ampliar la autonomía en lagestión de los ingresos locales. Para reforzar laautonomía local, se deben ampliar la lista deimpuestos locales (en particular en Rusia, Kir-guistán y Georgia) o que las tasas de los impues-tos compartidos que actualmente se definenanualmente en las leyes de presupuesto, seandefinidas por períodos más largos de tiempo(Kazajstán, Kirguistán y Bielorrusia). Se deberíareemplazar los impuestos sobre las propiedadessin edificar y sobre los bienes por un únicoimpuesto sobre bienes inmuebles. El impuestosobre la renta de las personas físicas es una bue-na fuente de ingresos locales si se aplican tasasplanas y si son pagados en el lugar de residencia(y no de trabajo). El impuesto sobre pequeñasactividades económicas podría ser también unbuen instrumento si los gobiernos locales pudie-sen establecer la base y las tasas de imposición.

La administración de la percepción fiscal de losimpuestos locales debe ser transferida al nivellocal. La experiencia de Armenia y Kirguistándemuestra que la delegación de la administra-ción de los impuestos al nivel local permiteaumentar el civismo y la recaudación.

Eliminar los “incentivos negativos” de las fórmu-las de distribución de las transferencias y garan-tizar mayor transparencia en la atribución de lassubvenciones. Se deberían incluir incentivos


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para favorecer el desarrollo de la fiscalidad localen las fórmulas de atribución de las subvencio-nes. También se deben establecer métodostransparentes para la atribución de las transfe-rencias condicionadas.

Se debe autorizar el acceso a los mercados finan-cieros para los gobiernos locales. Las restriccionesen el acceso al financiamiento obstaculizan lacapacidad de los gobiernos locales para financiarla inversión. Se debe flexibilizar el marco legalpara facilitar el acceso a un endeudamiento res-ponsable por parte de los gobiernos locales.

Desarrollar la cooperación entre municipios paramejorar la prestación de servicios. La coopera-ción intermunicipal es un instrumento efectivopara reducir los costos de los servicios municipa-les gracias al desarrollo de economías de escalay preservar el control de los servicios por partede los gobiernos locales. Este enfoque puede serutilizado en diferentes países, especialmente allídonde los gobiernos locales autónomos soloexisten a nivel de pequeños asentamientos y lesresulta difícil aisladamente reducir los costes.

Las principales conclusiones para cada uno delos países euroasiáticos son:

De todos los países estudiados, Kazajstán es elúnico que oficialmente no dispone aún degobiernos locales autónomos. La creación deestos es un desafío, pero que no figura aún en laagenda política nacional.

Bielorrusia es un ejemplo donde los gobiernoslocales existen formalmente, pero con poderesmuy limitados. La República debería desarrollarsus autoridades locales. Considerando el contex-to político, Bielorrusia podría beneficiarse de laexperiencia de Kazajstán donde los gobiernoslocales, aunque se encuentren subordinados algobierno nacional, disponen de competencias yrecursos que les han sido asignados.

Armenia debe definir leyes claras para financiarlas competencias delegadas. Se debería además

promover el acceso de los gobiernos locales almercado financiero que, aunque permitido por laley, en la práctica aún no ha sido implementado.

Moldavia necesita dar mayor transparencia a lasrelaciones financieras entre el nivel intermedio,el raion, y el nivel local y definir una fórmulapara las transferencias. El nivel local debe dispo-ner de mayor autonomía en el manejo de susingresos y gastos para poder mejorar los servi-cios locales.

En Ucrania, hay una agenda de reformas defini-da. El primer desafío es llevar adelante estasreformas cuyo objetivo son reforzar el papel delos gobiernos locales. Entre las medidas previs-tas, figuran: aumentar la autonomía de losgobiernos locales, clarificar las atribuciones decompetencias, introducir a nivel local el impues-to sobre la propiedad (con un avaluó al valor delmercado) y mejorar la fórmula utilizada para lastransferencias.

En Rusia, se debe dotar al raion de impuestospropios e introducir el impuesto sobre la propie-dad. Es necesario mejorar la administración y lapercepción local de los impuestos. Se deben eli-minar las exoneraciones fiscales de impuestoslocales establecidas en la legislación federal.

Es difícil prever cual puede ser la evolución delos gobiernos locales en Kirguistán, dada la ines-tabilidad política del gobierno central es muydifícil que se interese en el fortalecimiento delnivel local. Los problemas políticos internos enGeorgia constituyen también un ambiente pocopropicio para desarrollar los gobiernos locales.

A pesar de que los gobiernos locales en Eurasiano tiene los mismos poderes que sus homólogosde Europa y Norteamérica, se han hecho impor-tantes avances en el camino de la descentraliza-ción desde los años 90. Esperamos que lareciente tendencia a la recentralización que seobserva en los países Eurasiáticos sea un fenó-meno temporario y que se siga progresando enel futuro.




CGLU Eurasia - Recomendaciones políticas regionales Propuestas por los participantes de CGLU Eurasia que participaron en el taller regional realizadoen Moscú, febrero 2010

• Clarificar la organización y el estatus de los gobiernos locales: los ejecutivos de los gobiernoslocales deben ser responsables ante los consejos electos y ante la ciudadanía.

• Definir con más precisión la atribución de responsabilidades entre los diferentes niveles degobierno.

• Eliminar la transferencia de competencias sin recursos (unfunded mandates), no solo sobreel papel, sino en la práctica diaria, las responsabilidades delegadas deben ser financiadasadecuadamente.

• Incrementar la autonomía financiera de los gobiernos locales en el manejo de suspresupuestos: la autonomía en el manejo del gasto debe acompañarse de la autonomía en elmanejo de los ingresos los que deben estar dotados de recursos suficientes.

• Reforzar las competencias de los gobiernos locales más próximos a la ciudadanía,dotándolos de adecuados recursos.

• Garantizar la transparencia en el manejo de las transferencias y no incluir en las fórmulasincentivos negativos.

• Transferir la administración y la recaudación de los impuestos locales al nivel local.

• Desarrollar la cooperación intermunicipal: los gobiernos locales deben colaborar paramejorar la prestación de los servicios.

• Autorizar los préstamos entre municipios a corto plazo como una buena herramienta parafavorecer la asistencia mutua.

• Evaluar la calidad de los servicios locales y su financiamiento a través de institucionesexternas independientes.

• Facilitar el acceso a los mercados financieros para los gobiernos locales.


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Desde hace varias décadas, el continente euro-peo ha conocido un proceso continuo de descen-tralización hacia los niveles regionales y locales,como lo atesta la Carta Europea sobre la Auto-nomía Local de 1985, en vigor desde 1989, rati-ficada por todos los Estados de la Unión europeay la mayoría de los miembros del Consejo deEuropa. Hay una rica diversidad de modalidadesde financiamiento de los gobiernos locales. Algu-nos son Estados unitarios, otros Estados federa-les (Alemania, Austria, Bélgica y Suiza) o cuasifederales (España e Italia). Las autoridadesregionales de estos dos últimos grupos de paísescuentan con amplia autonomía a nivel financieroy con poderes ejecutivos y legislativos. El ReinoUnido tiene una estructura particular que puedeser descripta como descentralización asimétrica,ya que combina relaciones cuasi-federales conEscocia, Gales y el Norte de Irlanda, con unaestructura unitaria en Inglaterra.

A pesar de su larga trayectoria, el financiamientode los gobiernos locales en Europa no es inmuta-ble. Los gobiernos locales se han visto afectadospor la crisis de 2009 y la recesión posterior. Des-de entonces, varios países de la Unión Europeahan anunciado planes de restricción presupues-taria para reequilibrar las finanzas públicas. Estoafecta a los gobiernos locales y regionales gene-rando una aumentación de la presión fiscal y unarestricción del gasto, una reducción de los ingre-sos locales y de las transferencias del Estado.Muchos países están aplicando diferentes refor-mas que contemplan una reestructuración de laorganización territorial, como por ejemplo enGrecia, Islandia, Letonia y Luxemburgo; o cues-tiona el rol de los niveles intermedios o regiona-les de gobierno, como en Francia, Lituania,

Noruega, Polonia y Suecia. Además, los gobier-nos locales deben responder a nuevas deman-das ciudadanas que pesan sobre lospresupuestos locales, en particular sobre laspolíticas de protección social como consecuenciade la crisis y de los nuevos residentes que nece-sitan del apoyo de los gobiernos locales.


• La atribución de competencias a los gobiernoslocales presenta una gran diversidad

Las diferencias en el tamaño de los gobiernos loca-les en los países europeos reflejan también las dis-paridades en la atribución de competencias entreniveles de gobierno. La parte del gasto local sobreel PIB y sobre el gasto general del gobierno es altaen los países nórdicos. [Ver figura 6]

En general, las atribución de responsabilidades yfunciones a las autoridades locales sigue el prin-cipio de la “cláusula general de competencias”(recogida en la Carta Europea de la AutonomíaLocal), según la cual los gobiernos locales seconcentran en los gastos que por naturaleza sonlocales y cuyos beneficios pueden ser asumidosdirectamente por los residentes. En la mayoríade los países, los gobiernos locales son respon-sables de la educación primaria y, en algunosnuevos Estados miembros de la Unión Europeacomo Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania,República Eslovaca, la educación representa porlo menos un tercio del presupuesto local. Otrasresponsabilidades asumidas por los gobiernoslocales incluyen planificación y servicios urba-

5. Las opiniones yanálisis presentadosen el presentecapítulo son del autory no reflejannecesariamente laposición de la OCDE ode los paísesmiembros.

Luiz de MelloDepartamentoEconómico, OCDE5

EUROPAResumen Ejecutivo



nos, recogida y tratamiento de basura, distribu-ción de agua potable y tratamiento de aguasresiduales, pago y prestación de servicios socia-les, incluyendo la atención a la infancia y apoyoa la tercera edad y a los discapacitados. Dadoque los servicios prestados por los gobiernoslocales suelen requerir muchos empleados, lossalarios constituyen una parte importante delgasto local en la mayoría de los países.

• Los gobiernos locales deben asumir las de-mandas y contener al mismo tiempo el costede los servicios

En muchos países las jurisdicciones locales sonrelativamente pequeñas, por lo que les resultadifícil a los gobiernos locales realizar economías deescala para reducir el coste de los servicios. Este

problema se está resolviendo en algunos casos através de la fusión de gobiernos locales (como enBélgica, Finlandia, Noruega y Países Bajos), o laprestación conjunta de servicios entre gobiernoslocales vecinos (como en Finlandia, Francia, Italia,Luxemburgo y Polonia), a menudo bajo la formade mancomunidades y, en algunos casos extre-mos, mediante la recentralización del financia-miento y la provisión del servicio (Noruega).

Los presupuestos locales también se ven afecta-dos por la transferencia de costes entre diferentesniveles de gobierno y sobre todo por la transferen-cia por parte de niveles superiores de la adminis-tración nacional de competencias sin los recursoscorrespondientes (unfunded mandates). Algosimilar ocurre cuando un servicio se presta local-mente y las normas y estándares se definen en

Figura 6: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuesto generaldel gobierno nacional en Europa

70%

60%

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10%

0

ingresos gastos


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otro nivel de gobierno. Una excelente práctica enesta área es prohibir la transferencia de compe-tencias sin recursos entre diferentes niveles de laadministración, como en Dinamarca, por ejemplo.

• El rápido envejecimiento de la población estátransformando la demanda de bienes yservicios provistos por el gobierno local,situación que se agravará en el futuro.

En los países europeos estudiados, el porcentajede individuos con más de 65 años se acerca al16% de promedio del total de población, uno delos porcentajes más altos del mundo. Las Nacio-nes Unidas calculan que el porcentaje de pobla-ción mayor en situación de dependencia seduplicará en Europa entre 2010 y 2050. Comoconsecuencia, la demanda por servicios de saludy de cuidado de personas mayores se incremen-tará y su coste ejercerá una creciente presiónsobre los presupuestos locales. Esta tendenciademográfica se verifica en particular en el Sur deEuropa, donde las tasas de nacimiento son infe-riores a los niveles de reemplazo de la población yla tasa de crecimiento de la población (si se exclu-ye la inmigración) son actualmente negativas.

La inmigración y la integración de los residentes delargo plazo están creando nuevas demandas enlos presupuestos locales, especialmente en aque-llos países donde las autoridades locales juegan unpapel líder en la prestación (y financiamiento) dela vivienda, el empleo y los servicios de asistenciasocial correspondientes, servicios que tienen unaalta demanda entre los nuevos residentes. La pro-porción de nacidos en el extranjero, por ejemploen Grecia y España, se acerca al 10%.

• Como en el caso de las atribuciones del gasto,también hay importantes diferencias en laatribución de los ingresos entre los gobiernoslocales europeos.

Los recursos de los gobiernos locales –incluyendoimpuestos, ingresos no fiscales (como tarifas porservicios) y las transferencias y subvencionesintergubernamentales– representan el 10% del

PIB de promedio en el conjunto de países analiza-dos. Mientras que la relación entre los ingresos delos gobiernos locales sobre los ingresos generalesdel gobierno en algunos países unitarios, como lospaíses nórdicos (excepto Noruega) es más elevadaque en los países federales, como Alemania. Y esparticularmente bajo en algunos países del sur deEuropa, en particular en Chipre, Grecia y Malta.

Cabe señalar que el financiamiento de los servi-cios públicos se apoya principalmente sobre losimpuestos locales, más que sobre otro tipo deingresos. Así la relación entre los impuestos y lacalidad de los servicios públicos locales es másdirecta, facilitando la justificación del uso de losrecursos por parte de las autoridades locales fren-te a sus contribuyentes. La fiscalidad sobre losbienes inmuebles es la más adaptada para el nivellocal, ya que su rendimiento no es muy sensible alas fluctuaciones cíclicas de la actividad económi-ca. Por ello, el impuesto sobre la propiedad repre-senta una parte considerable de los ingresoslocales en muchos países europeos, especialmen-te en Bélgica, Francia e Islandia.

Otra consideración importante es el margen deautonomía de que disponen los gobiernos localessobre su fiscalidad. Se puede argumentar queesta autonomía es beneficiosa, ya que favorece lacompetencia entre los gobiernos locales, limitan-do así el incremento de los impuestos y del gastopúblico.

• Es a menudo difícil establecer una separaciónprecisa entre los diferentes tipos de ingresosde los gobiernos locales, en particular entreingresos propios, participados y transferencias.

Este es el caso, por ejemplo, entre impuestossobre rentas de las personas físicas y sobre lasempresas que, generalmente, son compartidosentre diferentes niveles de la administración y nosuelen ser atribuidos con exclusividad al nivellocal. Asimismo las formulas que establecen larepartición de los ingresos participados tienen ladesventaja de hacer depender a los gobiernoslocales de los ingresos del gobierno central. Por




ejemplo el Impuesto sobre el Valor Agregado(IVA) en Alemania y en España, hacen que el pre-supuesto local sea sensible a las fluctuacionescíclicas de los ingreso del gobierno central o de losgobiernos de nivel intermedio. Si los gobiernoslocales tienen poco margen de maniobra paralimitar los desequilibrios transitorios provocadospor los ciclos económicos, debido a las restriccio-nes en el acceso al crédito, los ingresos participa-dos acentúan la tendencia pro-cíclica de lasfinanzas locales.

• En algunos países, los presupuestos localesdependen principalmente de las transferenciasdel gobierno central o de los gobiernosintermedios.

Por ejemplo en la mayoría de los países de EuropaOccidental y en algunos países de Europa delEste, como Rumania y Bulgaria. El Reino Unido,uno de los países con mayor población en Europa,sobresale por la dependencia de sus gobiernoslocales de las transferencias del gobierno central.En muchos países existen transferencias de igua-lación o coparticipación de los ingresos entre losgobiernos locales (Alemania, Austria, Dinamarca,Suecia, Suiza).

Debe observarse, que las subvenciones y transfe-rencias introducen una cuña entre el coste y losbeneficios de los servicios públicos locales, y nofavorecen una gestión eficaz del gasto. En ciertamedida, estos “desincentivos” pueden moderarsesi se aplica cierta condicionalidad. Las transferen-cias condicionadas son habituales para financiarprogramas de inversiones.

• El nivel de endeudamiento de los gobiernolocales sobre el PIB no es un factor depreocupación que afecte el equilibrio a largoplazo de las finanzas públicas en Europa.

El bajo nivel de endeudamiento se explica en granparte por las restricciones que limitan el acceso alcrédito para los gobiernos locales. En la mayoríade los países, los gobiernos locales solo puedenendeudarse para financiar inversiones (regla de

oro). Generalmente está prohibido que otrosniveles de gobierno se hagan responsables delendeudamiento local. También se restringe el tipode garantías sobre la cuales los gobiernos localespueden emitir deuda. En algunos países, los con-troles administrativos sobre la gestión financieralocal han sido reemplazados por sistemas regula-torios, que se basan en el servicio de la deuda yen la capacidad de reembolso, así como en elnivel de endeudamiento sobre los ingresos (Bul-garia, Grecia, República Checa y Reino Unido). ElConsejo de Europa ha producido una guía conrecomendaciones sobre el endeudamiento local.

A pesar del grave deterioro de las cuentas nacio-nales en los países del continente como conse-cuencia de la crisis mundial y de la recesión, elnivel de endeudamiento local es relativamentebajo. Pero las medidas de restricción fiscal amediano y largo plazo derivadas del deterioro delos presupuestos nacionales, va tener un impactosobre los gobiernos locales. La magnitud y laduración del reajuste será diferente en cada país,dependiendo en primer lugar del nivel de endeu-damiento inicial, de la importancia de los paque-tes de apoyo económicos impulsados parasostener la economía al inicio de la crisis y de lavelocidad de la reactivación de la economía en lospróximos meses.

Conclusiones

La colaboración entre los diferentes niveles degobierno para la prestación de servicios debereconocer los beneficios de la autonomía local. Esimportante velar que sobre el territorio nacionallos servicios cumplan con un mínimo de reglasestandarizadas mediante regulaciones y normasdefinidas por los gobiernos centrales e interme-dios. Pero las autoridades nacionales e interme-dias deben asegurarse que las regulacionesimpuestas desde arriba no impiden la adaptaciónde los servicios públicos a las preferencias y nece-sidades locales, las cuales son diferentes en cadaregión, sobre todo en aquellos países con unaamplia diversidad territorial. Debe cuidarse ade-más la transferencia de gastos entre diferentes


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niveles de gobierno, sobre todo cuando ciertasnormas impuestas desde arriba generan costessuplementarios sobre el presupuesto local. Debenprohibirse las transferencias de responsabilidadeso gastos que no estén financiados.

Está aumentando la demanda de servicios públi-cos locales, en particular la atención de las perso-nas mayores de edad y los servicios sociales. Estatendencia constituye un gran desafío en aquellospaíses donde se observa un rápido envejecimien-to de la población y en donde existen importantescomunidades de nuevos residentes (incluyendo ainmigrantes) que deben ser acogidos e integra-dos. Debe reforzarse la coordinación entre losdiferentes niveles de gobierno para desarrollarsoluciones operativas y eficientes del punto devista de su coste, apoyándose en la experienciade los gobiernos locales en la prestación de servi-cios y en su habilidad para identificar las necesi-dades y preferencias de los habitantes.

A nivel de la Unión Europea, el esfuerzo por expan-dir el mercado interno debe tomar en considera-ción las voluntades locales. La prestación de losservicios públicos es objeto del análisis de lasautoridades europeas que tratan de ampliar elmercado común europeo6. En los últimos años sehan producido tensiones con los gobiernos sub-nacionales por considerar que la Comisión Euro-pea interfiere en asuntos que relevan de laautonomía local. En 2009, se propuso una CartaEuropea sobre los Servicios de Interés GeneralLocales y Regionales para responder a este deba-te. Para superar esta situación, se deben realizaresfuerzos para reconciliar las iniciativas cuyo obje-tivo es construir un mercado común europeo y lanecesidad de preservar las voluntades y decisio-nes locales.

En relación a las fuentes de ingresos propios, hayuna gran diversidad en la composición de los ins-trumentos fiscales al alcance de los gobiernoslocales en Europa. Los impuestos sobre bienesinmuebles, como el de la propiedad, son las fuen-tes de ingresos más adecuadas para los gobiernoslocales. Pero además, la experiencia de varios

países sugiere que, mientras el impuesto sobre larenta de las personas físicas funciona correcta-mente como un impuesto local o como ingresoparticipado entre diferentes niveles de gobierno,el impuesto sobre las empresas es mejor adminis-trado por el gobierno central.

Existe un amplio margen para incrementar losingresos locales a través de las tasas y tarifas porservicios. Pero consideraciones sobre las conse-cuencias en el acceso de ciertos grupos sociales aestos servicios, han desmotivado a muchosgobiernos locales para cobrar estas tasas y tari-fas. Reconociendo las condiciones impuestas porel contexto propio de cada país, las autoridadeslocales deben evaluar los costes y beneficios delas tarifas a cargo de los usuarios en su esfuerzopor aumentar los ingresos.

Es necesario mejorar el diseño de las reglas sobreel acceso al financiamiento. Las reglas que res-tringen el acceso de los gobiernos locales al mer-cado financiero favorecen que se recurra alpréstamo bancario como fuentes de financia-miento o que se creen mecanismos para sortearlas reglas sobre la emisión de deuda. En estoscasos, se debe considerar reemplazar estas res-tricciones con regulaciones más detalladas y pru-dentes basadas en la capacidad de pago que nodistorsionen la elección de las autoridades localessobre los instrumentos financieros.

Las restricciones sobre el crédito o las exigenciassobre el equilibrio presupuestario impiden que losgobiernos locales puedan amortiguar el impactode las fluctuaciones del ciclo económico sobre suspresupuestos. En particular para las autoridadeslocales cuyos ingresos son dependientes de losciclos económicos, ya se trate de ingresos propioso participados. En estos casos, las reglas sobre elequilibrio presupuestario podrían ser revisadaspara facilitar su adaptación a las fluctuacionescíclicas, de manera que los gobiernos locales pue-dan acceder a financiamientos de fuentes nogubernamentales en las coyunturas adversas y,por el otro lado, contar con instrumentos que per-mitan acumular ingresos en las buenas épocas.

6. Los servicios públicos,incluso los que afectanlas condiciones devida de los individuos,el desarrolloeconómico sostenibleo la cohesiónsocial/regional, sonconocidas en la jergade la UE como“Servicios de InterésGeneral” (SIGs) oServicios Generales deInterés Económico(SGIEs)




Europa - Recomendaciones políticas regionalesTexto basado en les recomendaciones presentadas por los representantes de las asocia-ciones de gobiernos locales miembros del Consejo de Municipios y Regiones de Europa(CMRE) que participaron en el taller de Sceaux (Paris, marzo de 2010)

Los gobiernos locales y regionales europeos desean responder a los desafíos y exigenciasactuales. Consideran en particular que debe analizarse como reforzar la colaboración conlos gobiernos nacionales, velando por preservar la autonomía local y regional para laspróximas décadas. Entre los principales puntos debatidos, cabe mencionar:

• El peso de los desequilibrios fiscales no debe caer de forma descomedida sobre losgobiernos locales y sub-nacionales durante los próximos años, mediante la reducciónde los ingresos locales o de las transferencias;

• Se debe reconocer que los gobiernos locales tienen por lo general mucha menorflexibilidad en la gestión de su financiamiento que los gobiernos nacionales y que ensu mayoría no tienen deudas importantes acumuladas;

• Los gobiernos centrales deben reconocer que los gobiernos locales asumen ampliasresponsabilidades en la gestión de los servicios sociales, cuyo peso se ve agravado porel incremento del desempleo y de la pobreza, y sobre los cuales tienen un limitadocontrol;

• Los gobiernos centrales y sub-nacionales deben reconocer que se debe preservar lainversión, financiada con nuevo endeudamiento, para desarrollar infraestructuras decalidad y promover brotes verdes como base del futuro desarrollo urbano;

• En la mayoría de los países, la fiscalidad local debe ser ampliada para dar mayormargen de maniobra y proteger a los gobiernos locales de la caída de sus fuentes deingresos;

• Los gobiernos locales deben disponer de más libertad para incrementar las tasas ytarifas por servicios;

• Deben reducirse el número de transferencias (y ser más generales), las transferenciassolo deben ser condicionadas en casos excepcionales y deben implementarse sinimponer cargas administrativas y regulaciones excesivas;

• Las reglas sobre el mercado interno y sobre servicios de la Unión Europea deben sermenos centralizadoras y menos prescriptivas, dejando más libertad para la decisiónlocal. La política de cohesión social debe ser mantenida.

Al mismo tiempo, los gobiernos locales y regionales deben reflexionar como mejorar losservicios a la ciudadanía a pesar de la menor disponibilidad de recursos. Esto significaque deben innovar en las formas de provisión de los servicios públicos, ser más eficaces y



reducir costes. Las diferentes alternativas dependen de las decisiones locales: promoverla cooperación intermunicipal, buscar financiamientos externos o formas de asociar elcapital privado (PPP), compartir la gestión de los servicios entre diferentes niveles degobierno, etc. Debe prestarse particular atención a reforzar la participación ciudadana yde los usuarios.

Es esencial que, sobre todos estos temas, los gobiernos locales y regionales desarrollenpropuestas y no dejen la iniciativa únicamente en manos del gobierno central. El rol de lasasociaciones nacionales de gobiernos locales y regionales es esencial. Deben aconsejar ycapacitar a sus miembros, directamente o a través de sus instituciones e impulsar el diá-logo con el gobierno central.

Entre los temas de diálogo con el gobierno central, las autoridades locales deberían propi-ciar:

• Evitar reformas territoriales que impulsen el rediseño de los territorios desde arribacon el objetivo de mejorar la eficiencia y el costo-beneficio de los servicios; por elcontrario se debe priorizar un enfoque desde abajo, promover la cooperaciónintermunicipal para defender las necesidades y las identidades locales.

• Desarrollar la concertación entre todos los niveles de gobierno (gobernanza multinivel)para facilitar la coordinación y negociación sobre las políticas fiscales y elfinanciamiento, en particular sobre las reglas y montos de las transferencias, de losimpuestos participados, los sistemas de igualación entre territorios y también el marcode cooperación en la prestación de servicios / competencias.

Se debería impulsar alguna forma de compromiso con los gobiernos nacionales que con-temple la protección del principio de autonomía local (véase artículo 9 de la Carta Europeade la autonomía local).

No debe ignorarse a la Unión Europea, que juega un creciente papel en las políticas eco-nómicas, a través de los fondos de cohesión y las reglas sobre los servicios públicos. Esnecesario promover acuerdos efectivos y equilibrados entre la Comisión Europea y lasasociaciones de gobiernos locales y regionales. La finalidad debe ser evaluar el impactofinanciero y administrativo de las reglas y políticas europeas sobre los gobiernos sub-nacionales y mejorar el marco regulatorio.


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En las últimas dos décadas, se ha observado enAmérica Latina un aumento progresivo de ladescentralización que se tradujo en una crecien-te participación del gasto local en el gasto nacio-nal (de 13% promedio en 1985 a 19% en 2005),o de los ingresos y gastos de los gobiernos loca-les sobre el Producto Bruto Interno de la región(de 5,5% en 2000 al 6,6% en el 2007) [ver Figu-ra 7]. Subsisten, sin embargo, fuertes diferen-cias entre países. También se observan avances

en el nivel de autonomía de los gobiernos localesen la gestión del gasto y de los ingresos fiscales,pero estos adelantos son más difíciles de esti-mar. En términos generales, los progresos de ladescentralización pueden ser asociados a la cre-ciente transferencia de competencias, incluyen-do sobre el manejo del medio ambiente o en lalucha contra la pobreza, o en el aumento delpapel de los gobiernos locales en el gasto eneducación, salud, etc. Estos avances son signifi-

Jorge Martínez-VázquezUniversidad del Estado de Georgia, Estados Unidos

LATINOAMÉRICAResumen Ejecutivo

Figura 7: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuesto generaldel gobierno nacional en Latinoamérica

40%

30%

20%

10%

0

ingresos gastos



cativamente menores en la devolución de lasfuentes de ingresos.

La descentralización del financiamiento local esun proceso dinámico. En los últimos años seobservan diversas innovaciones que han llamadola atención en otras regiones del mundo, comopor ejemplo el sistema de evaluación del desem-peño local en Brasil o en Colombia, los principiosde servicio orientados al cliente en las transfe-rencia de la salud y de la educación en Chile, olos programas de lucha contra la pobreza contransferencias directas a las familias manejadospor los municipios en Brasil. Numerosos paísesestán desarrollando o considerando importantesreformas que contribuirán a reforzar y profundi-zar la autonomía local, por ejemplo en Bolivia,Costa Rica y Uruguay.

Pero hay países en donde se observan tenden-cias opuestas, hacia cierta recentralización,como en Argentina, Colombia, República Domi-nicana y Venezuela.

Principales problemas y desafíos para el financiamiento de losgobiernos locales

La participación de los gobiernos locales en elgasto público y en el PIB en América Latina difie-re significativamente entre países, pero engeneral es inferior a niveles observados en otrasregiones del mundo. También hay grandes dife-rencias en las atribuciones de competencias conun mosaico de enfoques, pero con cierta prepon-derancia de competencias compartidas con elgobierno central. En muchos países, los gobier-nos locales juegan un papel importante en lainversión pública en infraestructuras a nivel sub-nacional, o en cooperación con el gobiernonacional o con los gobiernos intermedios.

Casi todos los países de la región han atribuidoimpuestos a los gobiernos locales, siendo el másusual el impuesto sobre la propiedad. El nivel deautonomía en el manejo de los impuestos tam-bién es muy diverso pero, en general, los ingre-

sos propios representan un mayor porcentajedel presupuesto municipal que en otras regionesdel mundo. Sin embargo, en casi todos los paí-ses hay fuertes desequilibrios verticales querequieren ser cubiertos mediante transferenciasdel gobierno nacional hacia el nivel local.

Lo más común es que el monto de transferenciasse define mediante un porcentaje del presupuestototal del gobierno o la retrocesión de la totalidad oparte de varios impuestos. Estos fondos se distri-buyen de acuerdo a una fórmula que por lo gene-ral incluye la población y otras variables; menosfrecuente es que se redistribuyan los ingresos enbase al lugar de origen de la recaudación (princi-pio de derivación). Aunque algunos países prevéntransferencias de uso incondicional, predominanlas transferencias condicionadas. Pero en general,en América Latina se recurre menos al uso detransferencias condicionadas o con fines específi-cos que en otras regiones del mundo. Tampoco esmuy habitual el uso de transferencias con unaúnica finalidad de igualación entre diferentesterritorios. La mayoría de los países permiten elacceso al crédito, pero bajo limitaciones y conreglas de prudencia.

El debate sobre los problemas y desafíos delfinanciamiento local en América Latina se centrasobre los siguientes temas: a) organización delos gobiernos locales, b) diseño del sistema definanciamiento local, c) desafíos a corto y largoplazo.

Problemas de organización de losgobiernos locales

Fragmentación y problemas de tamaño

Muchos países de la región cuentan con numero-sos municipios de pequeñas dimensiones lo quedificulta alcanzar economías de escala en laprestación de servicios públicos. Las fórmulas detransferencias que proveen de financiamiento acualquier gobierno local, independientemente desu tamaño, son a menudo un incentivo queagravan esta fragmentación.


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La relación entre economías de escala yrepresentación

Existe un debate entre el tamaño pertinente de ungobierno local. Por un lado la necesidad de proxi-midad para garantizar la representación políticamás adecuada de sus habitantes tiende a privile-giar jurisdicciones más pequeñas. Mientras quemunicipios con territorios más importantes y unmayor número de habitantes ofrecen una mayorviabilidad financiera. Es decir que el tema deltamaño no es solo o principalmente una cuestióntécnica, sino que incluye consideraciones políticas.

La capacidad administrativa

La débil capacidad de gestión de muchos gobier-nos locales de la región también está relaciona-da con el debate sobre el tamaño, en especial enel caso de los pequeños pueblos y de los munici-pios rurales. El avance de la descentralización enla región no resultó en una mayor cooperación yapoyo técnico entre el gobierno central y susagencias y los municipios.

El diseño de los sistemas definanciamiento intergubernamentales

Falta de claridad en la atribución decompetencias a los gobiernos locales

Uno de los puntos más débiles de muchos pro-gramas de descentralización en América Latinaha sido la escasa atención a la atribución clarade las competencias a los gobiernos sub-nacio-nales; lo habitual ha sido centrarse únicamenteen establecer los mecanismos de financiamien-to. La falta de claridad en las competencias entrelos diferentes niveles de gobierno se ve agrava-da muchas veces por la insistencia en una distri-bución uniforme de competencias (a diferenciade atribución asimétrica), por la transferencia deresponsabilidades sin financiamiento (unfundedmandates), y por la falta de metodologías trans-parentes para traducir la asignación de respon-sabilidades en gastos cuantificables.

Insuficiente autonomía en el manejo de losingresos

El nivel de autonomía en el manejo de los ingre-sos fiscales de los gobiernos locales difiere consi-derablemente entre países latinoamericanos.Relativamente alta en Brasil y Chile, pero relati-vamente baja en El Salvador, México y Perú. Engeneral, la autonomía de los gobiernos localeslatinoamericanos en el manejo de sus ingresoses más débil de lo deseable, situación similar aotras regiones del mundo (África, Asia y muchospaíses europeos). Sin embargo, la exigencia deuna mayor autonomía fiscal local se ve debilita-da por la percepción que muchos gobiernos loca-les de la región no utilizan de manera eficaz laautonomía fiscal que les reconoce la ley, porejemplo con el impuesto sobre la propiedad.

No condicionar el uso de las transferencias

En la región, los impuestos participados es elmecanismo más utilizado para definir los montosde transferencias a los gobiernos sub-naciona-les. El principal problema con el uso de los ingre-sos participados es que generalmente seconfunden los objetivos que se quieren alcanzara través de las fórmulas de distribución. Gene-ralmente se persiguen demasiados objetivos através de un solo instrumento. Existe tambiénconfusión sobre si las transferencias deberíanser condicionadas o incondicionales.

Es necesario racionalizar el sistema detransferencias

Con excepción de algunos pocos países, el siste-ma actual de transferencias en América Latinacarece de una estructura definida. La mayoría depaíses todavía no utilizan transferencias de igua-lación o de coparticipación, no condicionadas,dotadas de alguna fórmula que mida las necesi-dades de gasto y la capacidad fiscal de los dife-rentes municipios. En cuanto a las transferenciascondicionadas, por lo general carecen de objeti-vos claros y previsibles, en particular cuando suobjetivo es promover la inversión. Los sistemas




de subvenciones condicionadas son a menudomuy complejos.

Aumentar el acceso al crédito responsable

Una de las consecuencias de las experienciasde endeudamiento descontrolado y de hiperin-flación durante los años 1980 y 1990 enArgentina y Brasil es la política restrictiva yconservadora que predomina en relación alacceso al crédito para los gobiernos locales dela región. Uno de los desafíos pendientes esestablecer instituciones que regulen y supervi-sen con eficacia el préstamo local sin serdemasiado restrictivas. Un segundo desafíopara la mayoría de los países es como incre-mentar el crédito disponible para las adminis-traciones locales. En la práctica, con excepciónde un par de países, el nivel de préstamo paralos gobiernos locales de América Latina esdemasiado bajo para responder a la crecientedemanda de infraestructuras.

A corto plazo: responder al impacto de lacrisis mundial

En 2009, la situación financiera de los gobiernoslocales de América Latina se deterioró como con-secuencia de la crisis financiera y económicamundial. Como en muchas otras regiones delmundo, los gobiernos locales vieron agravarsesu situación por la dependencia de las transfe-rencias de los gobiernos centrales y por la faltade acceso al crédito. Sin embargo, más allá de lacrisis, algunos países de la región han sido capa-ces de revisar sus sistemas de financiamientopúblico y estudiar como reforzar el financiamien-to local a mediano plazo.

A largo plazo: desafíos estructurales

Más allá de los problemas inmediatos para re-equilibrar el presupuesto, los gobiernos localesde la región se enfrentan a desafíos estructu-rales similares. El capítulo pone en evidenciatres problemas: (i) la necesidad de reforzar lafiscalidad local y la capacidad de los gobiernos

locales para utilizarla; (ii) mejorar la eficaciaen la gestión del gasto y la calidad de los servi-cios públicos, y (iii) buscar recursos para elfinanciamiento del déficit en infraestructurasde los servicios públicos municipales, lo querequerirá combinar una aumentación de lastransferencias del gobierno central y un mejoracceso al crédito local.

Conclusiones

Sobre la organización municipal

• Fomentar y apoyar la creación de asocia-ciones de municipios o mancomunidades enaquellos países con problemas defragmentación del territorio en municipiospequeños.

• Dedicar más recursos al desarrollo de lacapacidad administrativa local, sobre todopara los pequeños gobiernos locales y losmunicipios rurales, por parte de losgobiernos centrales y de los gobiernosprovinciales o estatales en el caso de lossistemas federales.

Sobre diseño de sistema de financiamientolocal

• Clarificar explícitamente las competencias yresponsabilidades atribuidas a los gobiernoslocales, distinguiendo entre responsabili-dades exclusivas y concurrentes, identifican-do en este último caso cual de las diferentesfunciones deben ser asumidas por los go-biernos locales (regulación, financiación uoperación).

• Promover, cuando existan diferenciassignificativas en la capacidad administrativade los gobiernos locales, una atribuciónasimétrica de competencias, al menostransitoriamente, con dos o tres paquetes deresponsabilidades de gasto diferentesadaptadas a las diferentes categorías degobiernos locales.


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• Favorecer la adopción de sistemas de cálculotransparentes para traducir la asignación deresponsabilidades en necesidades de gasto;

• Reforzar la autonomía local en el manejo delos ingresos y desarrollar un mejor equilibrioentre la descentralización de responsabili-dades de gasto y la potestad de recaudarimpuestos y tasas locales de los usuarios quese benefician de los servicios locales. Enparticular:

– Los países que aún no han asignado elimpuesto sobre la propiedad a los gobier-nos locales deberían hacerlo.

– Otros impuestos que deberían ser asigna-dos a los gobiernos locales son, por ejem-plo, sobre vehículos, licencias de negocios,y por valorización de la propiedad pormejoras edilicias o urbanas con el fin definanciar infraestructuras básicas.

– Los gobiernos locales deben disponer dealgún grado de discreción en la fijación detasas de imposición, dentro de tarifasmáximas y mínimas definidas por ley.

– Considerar la introducción de nuevos im-puestos asignados al nivel local en particu-lar un uso más amplio de impuestos pormejoras e impuestos locales sobre la acti-vidad económica, como el ICA (impuestode industria y comercio) en Colombia o lapatente municipal en Chile.

• Dividir, en los países donde las transferenciasson la principal fuente de ingresos locales, losingresos participados en diferentes paque-tes: (i) transferencias de igualación o copar-

ticipación no condicionadas y (ii) un sistemade subvenciones condicionadas con diferen-tes objetivos para gastos corrientes y decapital.

– Una subvención de igualación incondicio-nal para responder al problema de la cre-ciente disparidad regional entre gobiernoslocales debido a las desigualdades decapacidad fiscal o de base económica y adiferencias de necesidades de gasto deri-vadas de la geografía o de la estructura depoblación.

– Subvenciones condicionadas para promo-ver el respeto de normas y estándaresnacionales en la provisión de los serviciospúblicos que han sido descentralizados,como la educación y la salud.

• Introducir, en aquellos países donde no seautoriza el préstamo local, nuevas leyes quefavorezcan el acceso al crédito responsablelocal. En aquellos países donde el préstamomunicipal ya existe, sería deseable revisarlas regulaciones existentes, para flexibilizar-las en caso de que sean demasiado restric-tivas.

• Favorecer el aumento de la disponibilidad decrédito para los gobiernos locales, sobre todopara municipios pequeños, incluyendo lacreación de instituciones oficiales de inter-mediación financiera o bancos municipales,que funcionen con criterios bancarios es-trictos.

• Fomentar también el desarrollo de la ofertade crédito local de la banca privada.




Latinoamérica – Recomendaciones políticas regionales Elaboradas por el equipo técnico de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios yAsociaciones (FLACMA), marzo de 2010:

Señales de recentralización en América Latina

En varios países se observan retrocesos sobre decisiones anteriores de entrega de competenciasa los gobiernos locales que afectan la autonomía y el financiamiento local.

Las transferencias nacionales hacia los gobiernos locales deben ser estables yregulares

Las transferencias de financiamiento hacia los gobiernos locales son un mecanismo para hacerefectiva la participación municipal en el presupuesto nacional y constituye un derecho de losciudadanos de los territorios. Los servicios universales, como la educación y la salud, son dediseño y financiamiento nacional para asegurar la equidad entre los territorios y, cuando songestionados por los gobiernos locales, ameritan transferencias regulares y estables desde lanación.

Reforzar la recaudación y considerar el esfuerzo fiscal que realizan los municipios enfunción de los niveles de pobreza local

Suele argumentarse que los gobiernos locales actúan con “pereza fiscal” y que invierten poco.Esta observación no considera la baja rentabilidad de las actividades económicas y los niveles depobreza en la mayoría de las circunscripciones municipales de América Latina. Confunden elresultado del recaudo en zonas pobres con el esfuerzo por logarlo. Para complementar esteesfuerzo fiscal, se debe favorecer sistemas de compensación de ingresos, como transferencias sincondicionamiento del gobierno central a los gobiernos locales que permitan una redistribución derecursos en favor de los territorios más vulnerables y de menor ingreso

Incrementar la participación de los gobiernos locales en el gasto público y suautonomía en la gestión de los recursos

Es recurrente en América Latina medir el grado de descentralización de los diversos países conindicadores como la proporción del gasto municipal en el gasto gubernamental total o del gastomunicipal en el PIB. Esta observación que es de orden financiero, debe complementarse conconstataciones sobre el grado real de autonomía que los municipios tienen para decidir acerca deluso de los recursos financieros, sean estos de recaudo directo o transferidos por el gobiernocentral. Además debe mejorarse el acceso a la información sobre las finanzas municipales y lasmetodologías con que se recogen y analizan.

Promover la asociación y la cooperación entre municipios para robustecer lascapacidades municipales

En América Latina y el Caribe funcionan más de 16 mil municipalidades. Analizando país porpaís el número total de territorios municipales latinoamericanos no es necesariamente excesivo



para poder responder a las necesidades de la población. No obstante, hay diferencias notablesde tamaño y características, según país y tipo de territorio, y las capacidades y recursosmunicipales son disímiles. La forma más efectiva para nivelar las capacidades municipales –sinreorganizar la estructura institucional territorial en cada país- es el asociativismo municipal, esdecir, estimular a las municipalidades a asociarse entre sí de modo de sumar capacidades. Lasmancomunidades permiten a los gobiernos locales apoyarse mutuamente, gestionarconjuntamente servicios o emprender programas o proyectos de desarrollo local.

Ampliar las fuentes de ingresos propios de los gobiernos locales

En América Latina las principales fuentes de ingreso municipal –distintas de las tasas o tarifaspor uso de los servicios municipales- son el impuesto predial, las patentes al funcionamiento decomercios y empresas, el tributo que permite la circulación de vehículos automotores, lacontribución de mejoras y los sistemas de compensación para fortalecer los ingresos de losmunicipios con menor desarrollo relativo. El más común es el impuesto predial que está envigencia en toda América Latina, con excepciones como Costa Rica y El Salvador. Es necesariomejorar y ampliar las fuentes de ingresos propios de los gobiernos locales.

Priorizar el fortalecimiento y mejor funcionamiento de los gobiernos locales

Es muy importante para el éxito de los procesos de descentralización el fortalecimiento efectivode los gobiernos locales ayudándoles a ejercer mejor sus competencias y a prestar buenosservicios.

Debe mejorarse la coordinación entre los ministerios e instituciones nacionalesresponsables de las políticas sectoriales y los gobiernos locales, la transferencia defunciones debe acompañarse de los recursos correspondientes.

Uno de los conflictos más comunes en las políticas públicas es el que enfrenta la visión sectorial,generalmente utilizada por los ministerios nacionales, con la óptica territorial, propia de losgobiernos locales. Las municipalidades reciben a menudo la entrega parcial de competencias,que vienen desde los ministerios nacionales, sin ser acompañadas de los recursos necesariospara llevarlas a cabo.

Reconocer y fortalecer el rol de las asociaciones de municipios

Las asociaciones de municipalidades son un importante complemento para la gestión municipal.Las asociaciones nacionales permiten el diseño y discusión nacional de las políticas y normassobre descentralización y competencias municipales con el gobierno y parlamento; lasasociaciones departamentales, regionales o intermedias de municipios juegan un rol similar conlos gobiernos intermedios, pero también apoyan técnicamente a las municipalidades miembros.


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El estudio presenta una descripción y proponeuna comparación de las finanzas locales desiete países del Oriente Medio y Asia Occiden-tal (MEWA): Irán, Jordania, Líbano, AutoridadNacional Palestina, Siria, Turquía y Yemen.

En los últimos años se observa en la regiónimportantes esfuerzos para reformar los siste-mas de financiamiento local. Por ejemplo: lasnuevas leyes adoptadas en Turquía desde 2002como parte del proceso de adhesión a la UniónEuropea; en Jordania un proyecto de reformapara transferir la recaudación y la gestión delimpuesto sobre la propiedad del Ministerio deFinanzas a los municipios, los avances realiza-dos en la modernización de administraciónmunicipal en Siria en el marco del actual PlanThent quinquenal (2006-2011); y la ley 1997sobre gobiernos locales de la Autoridad NacionalPalestina. En Líbano, en octubre de 2009 elGobierno Nacional, en su nivel más alto, secomprometió a apoyar la descentralización y re-forzar a los gobiernos locales durante un semina-rio internacional organizado por CGLU en Trípoli.

La democracia local también progresa. En2010 se realizaron elecciones municipales enLíbano, permitiendo la renovación democráti-ca de los líderes locales. En Jordania en 2007se aprobó una nueva ley que prevé la elecciónde los consejos municipales y alcaldes, reser-vando una cuota del 20 % de los cargos paramujeres. En Irak y Yemen, los consejos pro-vinciales y los gobernadores fueron electospor primera vez en enero de 2009 y en mayode 2008 respectivamente. Por otra parte, enArabia Saudita no se volvió a convocar a elec-

ciones municipales. Las elecciones localesprogramadas en Irán para 2011, serán proba-blemente postergadas para que coincidan conlas elecciones presidenciales de 2013.


Algunos de los principales desafíos para el financia-miento local en la región son:

• Predominio de estructuras de gobierno descon-centradas

• Fuertes disparidades espaciales en la distribu-ción del gasto público

• Mecanismos de transferencias y de crédito localad hoc

• Conflictos internos y externos

• Falta de capacidad institucional y débil partici-pación de la comunidad

La administración pública local en la mayoríade los países en la región Medio Oriente y AsiaOccidental, con excepción de Turquía y dePalestina, funciona como entidades descon-centradas, ya que carecen de una autonomíareal. La administración se apoya en un comple-jo sistema de oficinas desconcentradas y degobiernos sub-nacionales como los goberna-ciones, distritos o municipios. La mayoría de lasdecisiones, en particular para los servicios públi-cos, se toman a nivel del gobierno central. Elpapel de autoridades sub-nacionales se limita porlo general a aplicar esas directivas. En todos lospaíses, las unidades desconcentradas del gobier-

Mehmet TosunUniversidad de Nevada, Reno, EE.UU.

MEDIO ORIENTE Y ASIA OCCIDENTALResumen Ejecutivo



no central asumen la mayor parte de los servi-cios públicos, incluyendo la salud y la educación,bajo la dirección estricta del gobierno central.Mientras que las unidades descentralizadas(generalmente los municipios) asumen unnúmero limitado de funciones como el manteni-miento de calles, el alumbrado público, la reco-lección de basura, bibliotecas, áreas verdes ypermisos de construcción.

Otro tema relacionado es la disparidad en el gastopúblico dentro de los países. Si bien algunas fun-ciones de gasto se delegan a los gobiernos locales–provincias y municipios–, en las regiones máspobres estos tienen dificultades para cumplir consus responsabilidades debido a la falta de recursosy / o a la inadecuación de las transferencias inter-gubernamentales y al endeudamiento. Estas dis-paridades pueden conducir a un agravamiento delas desigualdades entre regiones.

En la mayoría de los países los sistemas de transfe-rencias de recursos entre el nivel central y local noestán claramente definidos. En general no se utili-zan fórmulas claras. Existe también una diferenciasignificativa entre lo que define la ley y la práctica.El Líbano puede servir de ejemplo: el 75% de losrecursos de la Caja Municipal Autónoma (CMA) sonutilizados directamente por el gobierno nacional enproyectos de desarrollo a través del Consejo deDesarrollo y Reconstrucción (CDR) y de otras insti-tuciones y no llegan nunca a los municipios. Lamayoría de los gobiernos locales en el Líbano notienen recursos suficientes para satisfacer susnecesidades, obligándoles a endeudarse.

Los mecanismos locales de crédito son tambiénad hoc. Hay una cierta opacidad en el endeuda-miento local lo que puede desembocar en la acu-mulación de pasivos y en una crisis financiera.Confrontados en muchos casos a un desequilibrioentre responsabilidades de gasto e ingresos, atransferencias impredecibles o insuficientes, lasituación es propicia para un endeudamientoinsostenible. Las administraciones locales en Jor-dania y Turquía, por ejemplo, han adquirido prés-tamos importantes para satisfacer sus crecientes

necesidades de inversión. En Jordania, se obser-va un crecimiento sustancial en gastos de capital.La proporción de gastos de capital sobre el presu-puesto total pasó del 41% en 2003 al 58% en2008, alcanzando un pico de hasta un 65% en2007. El déficit fiscal acumulado por los munici-pios de Jordania representa un promedio del0,33% del PIB. Según diversas fuentes, estadeuda se atribuye en parte a que la mayoría delos municipios en Jordania, en particular los máspequeños, no tienen los recursos para pagar asus trabajadores y deben recurrir al endeuda-miento para hacer frente a sus gastos corrientes.En Turquía, las administraciones locales teníanun déficit fiscal de 7,1 mil millones TL (0,75% delPIB) en 2008. Pero la deuda total de las adminis-traciones locales turcas, incluidos los pagos dife-ridos, llegó al 4,3% del PIB en 2009. Un puntoimportante es que los municipios en ambos paí-ses no están obligados a tener presupuestos enequilibrio y por lo tanto dependen del gobiernocentral para financiar su deuda en el caso deinsuficiencia de recursos.

Oriente Medio y la región de Asia occidental es unade las regiones más conflictivas del mundo. La con-flictividad tiene efectos negativos y constituyen unobstáculo significativo para una estructura guber-namental descentralizada en la región. En el capí-tulo se analiza la singular situación de Palestinacuya estructura de gobierno es el resultado de unambiente de conflicto persistente.

En toda la región, las autoridades locales mani-fiestan la necesidad de disponer de más datos einformación. Sin embargo, tienden a emplearpersonal insuficientemente capacitado, y por lotanto no tienen los medios para analizar losdatos financieros e incidir en la elaboración depolíticas. La escasez de recursos es un factordeterminante. Disponer de responsables localesmás informados y capacitados daría un granimpulso a las estrategias de descentralización.En el Líbano, por ejemplo, la gestión de losimpuestos se ve trabada por procesos adminis-trativos lentos, prácticas contables no automati-zadas y falta de inspectores de impuestos.


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Problemas similares se observan, en diferentemedida, en la mayoría de los países estudiados.Hay también buenas experiencias, en particularen materia de formación de autoridades localesy de participación ciudadana como lo demues-tran algunos casos en Jordania, Siria y Turquía.

Turquía y Palestina muestran un mayor gradode descentralización del gasto y de los ingresos.Jordania, Líbano, Turquía y Palestina utilizanciertas reglas o formulas para la atribución delas transferencias. Entre todos los países, Pales-tina es el país que concede una mayor autono-mía fiscal a los gobiernos locales. Es sin duda unejemplo interesante que puede ser consideradopor los otros países de la región. Pero la situa-ción en ese país es excepcional. La descentrali-zación es el resultado de circunstancias políticasparticulares: conflictos internos y externos,debilidad de las autoridades centrales y discon-tinuidad de sus fronteras geográficas.

Conclusiones

Por diversas razones (tradición, historia, cultu-ra), las responsabilidades asignadas a los muni-cipios en la región Medio Oriente – AsiaOccidental son mucho más limitadas que enotras partes del mundo. En sus esfuerzos parareformar la administración local, los gobiernosnacionales deberían reconocer que la descen-tralización requiere una mayor redistribución detareas y responsabilidades entre los gobiernoscentrales y locales. Si la finalidad es reforzar lacapacidad de prestación servicios es necesariorepartir responsabilidades y financiación entrelos diferentes niveles de gobiernos locales.

Las principales alternativas para la región pre-sentadas en el capítulo son:

• Implementar reformas de descentralizaciónasimétrica,

• Transformar progresivamente la desconcentra-ción en descentralización a medida que se re-fuerzan los mecanismos de control de gestión;

• Ampliar la fiscalidad local;

• Crear un órgano de coordinación entre losdiferentes niveles de gobierno para promo-ver las reformas de descentralización;

• Promover la participación del sector priva-do y la cooperación público-privada;

• Definir reglas transparentes de transferen-cias que reduzcan las disparidades territo-riales;

• Invertir en fortalecimiento institucional;

• Establecer normas de equilibrio presupues-tario para los gobiernos locales

• Promover la cooperación multilateral paraapoyar la descentralización, incluso en lasregiones en conflicto.

Se pueden definir criterios específicos para clasi-ficar a los gobiernos locales en diferentes catego-rías con diferentes responsabilidades fiscales yde gasto, así como de acceso al crédito. Estodaría un mayor ímpetu al proceso de descentrali-zación para que los gobiernos regionales (gober-naciones) y los gobiernos locales accedan a unamayor autonomía en la gestión del gasto y de losingresos acorde a su capacidad para asumir estasresponsabilidades y desarrollar nuevas. Tambiénse debería revisar sistemáticamente las normaslegales y los reglamentos para "clasificarlos" enfunción de los diferentes tipos y niveles degobierno. Además, los gobiernos centrales debenrespetar sus compromisos financieros actuales yfuturos para que los gobiernos locales puedanplanificar y asegurar la prestación de los serviciosbajo su responsabilidad.

A largo plazo, los gobiernos centrales de laregión deben transferir mayores competenciasa los gobiernos locales haciéndoles plenamen-te responsables ante sus electores de losresultados políticos, en particular de la gestióneficiente y eficaz de servicios públicos de cali-dad. A tal fin, deben considerar reforzar lacapacidad de gestión y de rendición de cuentasde los gobiernos locales promoviendo la reco-lección sistemática, el análisis y difusión de lainformación sobre el desempeño local y el




cumplimiento de los objetivos políticos y finan-cieros. Esta información es esencial tanto parala participación pública en los procesos políti-cos como para el control de la gestión munici-pal por parte del gobierno central.

Para la reforma de los gobiernos locales, una de lastareas más complejas es la reestructuración de lafiscalidad nacional para proporcionar a los gobier-nos locales mayor autonomía para incrementar losingresos propios y mejorar el manejo del gasto.Los gobiernos nacionales deben adoptar disposi-ciones para establecer mecanismos de control degestión y de rendición de cuentas, dar a los gobier-nos locales adecuados poderes de decisión sobrelas tasas de imposición y la determinación de lasbases imponibles con el fin de mejorar la planifica-ción presupuestaria. Poco a poco se deben eliminarlos controles del gobierno central sobre las tasas eimpuestos locales asegurándose que la generaciónde ingresos locales se mantiene.

Los gobiernos de la región deben constituir órganosde coordinación entre los diferentes niveles degobierno para impulsar las reformas necesarias.Este órgano de coordinación sería un mecanismodel gobierno central para mejorar el diseño y definirla dirección, el ritmo y alcance de la descentraliza-ción, y difundir información, ofrecer capacitación yasociar a los gobiernos locales en el seguimientodel proceso de descentralización. Este organismofavorecería el diálogo y la cooperación interguber-namental. Su papel será fundamental para promo-ver la eficiencia del gasto público local, en particularcuando haya competencias concurrentes con otrosniveles de gobierno, y desarrollar fuertes incentivos(financieros y jurídicos) para promover la coopera-ción intermunicipal para la prestación de servicios.

Para desarrollar los servicios públicos, los gobier-nos podrían estudiar la participación del sector pri-vado en su financiamiento y prestación con el finde mejorar la eficiencia global de los gastos delgobierno local. La cooperación inter-municipal y lacolaboración con el sector privado podrían ser unmedio para promover cierta economía de escala.Sin embargo, la elección del modelo de gestión

debe ser una decisión local para asegurar la apro-piación pública y la aprobación ciudadana.

Los gobiernos nacionales deben estudiar la refor-ma de los sistemas de transferencias para mejorarsu eficacia como instrumentos de aplicación de laspolíticas de interés nacional a nivel local y para re-ducir las disparidades entre los territorios. Se debeexaminar que tipo de transferencias –condiciona-das e incondicionales (por ejemplo, de igualación)–son más adecuadas y establecer un sistema trans-parente de gestión basado en normas y fórmulasclaras con fines de igualación. Las subvencionesincondicionales no deben desalentar los esfuerzosde los gobiernos locales para explotar su propia fis-calidad y mejorar la eficiencia en la recaudación.

Otro factor importante en los procesos de descen-tralización es el fortalecimiento institucional y lainversión en la capacitación del personal, así comola introducción de nuevas tecnologías de la infor-mación. Se necesita el apoyo nacional y de lasagencias y fondos internacionales para multiplicarlas iniciativas de fortalecimiento institucional.

Los gobiernos centrales de la región tambiéndeben comprometerse a reforzar la capacidad degestión de los gobiernos locales, apoyar la planifi-cación presupuestaria a largo plazo y promover unmanejo más sostenible de la deuda. Se debemejorar la disciplina presupuestaria de los gobier-nos locales, garantizar al mismo tiempo que recibi-rán los fondos previstos en la ley y que estosingresos serán suficientes para asumir la presta-ción de los servicios bajo su responsabilidad. Esteproceso evitará el endeudamiento sea insosteni-ble, y la única opción para asegurar la prestaciónde los servicios.

Un tema crítico en la región es la multiplicaciónde los conflictos. Los conflictos externos son unobstáculo al proceso de descentralización y favo-recen en general las tendencias a la recentraliza-ción. La prevención de conflictos debe ser vistocomo un bien regional e internacional que permi-tiría aliviar sus consecuencias sobre los gobiernoscentrales y locales.


61

Canadá y los EE.UU. son democracias constitu-cionales con una estructura federal de gobierno.Ambos países tienen una gran extensión geográ-fica (más de 9 millones de km2), pero la pobla-ción de los EE.UU. (304 millones) es muchomayor que la población de Canadá (33 millo-nes). Canadá tiene un gobierno federal, diezprovincias y tres territorios7, y casi 4.000 gobier-nos locales. La estructura de gobierno de losEE.UU. se compone de un gobierno federal, cin-cuenta estados, y 89.476 los gobiernos locales.

Aunque Canadá es un país altamente descen-tralizado entre el nivel federal y provincial, lo esmucho menos entre el nivel provincial y local.Se considera que los gobiernos locales son"criaturas de las provincias" porque la constitu-ción no les reconoce competencias propias ysólo disfrutan de los poderes que les deleganlas provincias. Cada provincia cuenta con unalegislación propia que regula el funcionamientode sus municipios. En consecuencia, el régimende los municipios difiere según las provincias.En general, los municipios asumen las siguien-tes competencias: policía y protección contraincendios, mantenimiento de carreteras y deltránsito, agua y alcantarillado, manejo de de-sechos sólidos, la recreación y la cultura y laplanificación. El impuesto sobre la propiedad yotros impuestos relacionados representan másde la mitad de los ingresos municipales. El res-to de los ingresos municipales provienen deotros impuestos (sobre los hoteles, comidas enrestaurantes y licor) y de transferencias provin-ciales y federales, así como tasas por servicios.Los municipios no están autorizados a recaudarimpuestos sobre las rentas o sobre las ventas.La fuerte dependencia del impuesto sobre la

propiedad explica que las municipalidades ca-nadienses no hayan experimentado grandespérdidas de ingresos durante la reciente crisiseconómica.

En los EE.UU., la atribución de competencias alos gobiernos locales también difiere mucho deun Estado a otro en función de las disposicionesconstitucionales y legales. El gobierno federaltiene en general un papel mucho más pequeñoen la prestación directa de servicios que losgobiernos estatales y locales. Pero ejerce unainfluencia importante a través de subvencionesfederales, préstamos y participación en el gas-to, contribuciones que se acompañan de condi-ciones, leyes y reglamentos federales. Losgobiernos estatales y locales tienen la respon-sabilidad casi exclusiva de una serie de servi-cios: protección contra incendios, educación,bibliotecas, gestión de residuos sólidos, alcan-tarillado, abastecimiento de agua y tránsito.Agua, electricidad, suministro de gas, y alcan-tarillado son responsabilidades exclusivas delos estados y de los gobiernos locales aunqueel gobierno federal desempeñe algunas fun-ciones reglamentarias y fiscales en todosestos campos. Las principales fuentes deingreso de los gobiernos locales americanosson los impuestos sobre la propiedad, sobrelas ventas, sobre la renta, tasas y servicios,así como transferencias federales y de losestados. La reciente crisis económica tuvo unefecto muy desigual sobre los gobiernos loca-les. Los ingresos de los impuestos sobre lapropiedad aumentaron durante el año fiscal2009. Mientras que los impuestos sobre larenta de las personas y sobre las ventas, tan-to estatales como locales, cayeron.

7. A diferencia de lasprovincias, losterritorios del Canadáno tienen ningunajurisdicción inherentey sólo disfrutan de lospoderes que les sondelegados por elgobierno federal[NdT].

William F. Fox,Universidad de Tennessee, EE.UU.

Enid Slack,Universidad de Toronto, Canadá

NORTEAMÉRICAResumen Ejecutivo



Principales problemas y desafíos parael financiamiento local

El estudio analiza nueve problemas del financia-miento local en América del Norte:

• La contribución de los impuestos sobre lapropiedad al financiamiento local (Canadá yEE.UU.). El impuesto predial es la mayorfuente de ingresos locales, tanto en Canadácomo en EE.UU. Los cambios en la economía(por ejemplo, la transformación de unaeconomía basada en la producción de bienesen una economía de servicios y del cono-cimiento), combinada con medidas parareducir la presión fiscal gracias a incentivos ya limitaciones en las tasas y en el gasto se

han generado en una reducción de la im-puestos sobre la propiedad en los EE.UU. y,en menor medida, en Canadá. La reducciónde la base imponible que tributa impuestossobre la propiedad se tradujo en un aumentode las tasas para mantener la mismacantidad de ingresos. El aumento de lapresión fiscal sobre la propiedad debido alincremento de las tasas, hacen aún másimpopular este impuesto y puede resultar enun aumento de los impagos. La reducción dela base imponible en beneficio de ciertoscontribuyentes aumenta la inequidad delsistema fiscal, por ejemplo, al transferir elpeso de la fiscalidad de los antiguos a nuevoscomercios o desplazando la presión fiscal delos sectores de mercado en rápido cre-

Figura 8: Proporción de los ingresos y gastos locales sobre el presupuesto generaldel gobierno federal en EE.UU. y Canadá

40%

30%

20%

10%

0

ingresos

gastos


63

cimiento a los sectores con valores estacio-narios.

• Erosión de la base imponible del impuestosobre las ventas (EE.UU.). La erosión de labase del impuesto sobre las ventas afectaúnicamente a los gobiernos locales de losEE.UU. porque las municipalidades canadien-ses no están autorizados a recaudar esteimpuesto. Tres factores explican la erosiónde la base imponible. En primer lugar, losgobiernos estatales han decidido reducir estabase mediante una serie de exencionesactualmente en curso. En segundo lugar, sibien existen diferencias entre los estados, elimpuesto sobre las ventas se aplica en granmedida a los bienes o mercancías, pero demanera más limitada a los servicios. En lasúltimas décadas, el crecimiento del mercadode servicios ha superado al de bienescausando una caída de la base imponible. Entercer lugar, el impuesto se recaudageneralmente por el vendedor. Pero unadisposición constitucional prohíbe a losestados gravar el comercio interestatal; porconsiguiente los estados solo pueden gravara los vendedores que tienen presencia físicaen su territorio. Como resultado del rápidocrecimiento de las transacciones a través deInternet, el vendedor está en otro estado loque genera una caída significativa de losingresos del impuesto sobre las ventas (dehecho, la base se estrecha). Asimismo, losEstados pierden cuando las compras sontransfronterizas o debido a la venta porcorrespondencia.

• Inadecuación de las estructura de losingresos para satisfacer las necesidades degasto (Canadá). Los municipios de Canadáse quejan de que no tienen las fuentes deingresos adecuadas para satisfacer susnecesidades de gasto. Este problema es mássignificativo en Canadá que en los EE.UU.debido a que las municipalidades canadien-ses tienen acceso a una gama más reducidade fuentes de ingreso. La preocupación se

origina en una serie de acontecimientos quehan tenido un impacto importante en elentorno fiscal municipal. En primer lugar, ladevolución de servicios por parte de losgobiernos federal y provincial ha aumentadolas responsabilidades de los municipios entodo el país. En segundo lugar, para competiren el nuevo entorno global, las ciudadestienen que atraer a las empresas y mano deobra calificada. No sólo deben proporcionartransporte y sofisticadas infraestructuras decomunicaciones, también tienen queproveer servicios para mejorar la calidadde vida de sus habitantes. En tercer lugar,los municipios con mayor crecimiento sontambién, en muchos casos, los que expe-rimentan mayores costos asociados a la ex-pansión urbana. En cuarto lugar, mientrasque los municipios están recibiendo –yseguirán recibiendo en el futuro– crecientespresiones en sus presupuestos de gasto, noha habido ninguna diversificación de susfuentes de ingresos en Canadá. Aunque losmunicipios no tienen déficits presupues-tarios, porque no se les permite por ley,hay evidencias que se han agudizado losproblemas de infraestructuras comoconsecuencia de insuficientes ingresos anivel local.

• La competencia fiscal altera la baseimponible de los gobiernos locales. Los go-biernos locales de EE.UU. y Canadá tienenuna gran flexibilidad para decidir las tasas deimposición y un cierto control sobre las basesimponibles. Pero, es común que diferentesniveles de gobierno compartan las mismasbases de imposición: por ejemplo losgobiernos intermedios a menudo aplican elimpuesto sobre la propiedad sobre lasmismas bases imponibles que los gobiernoslocales. A pesar de los fuertes vínculosinstitucionales existentes entre las basesimponibles entre los diferentes niveles degobierno (local, intermedio, federal), estono se toma en consideración cuando se to-man las decisiones políticas. Existe una




competencia entre los gobiernos locales ycon los gobiernos de nivel superior sobre lafiscalidad. La evidencia empírica tiende aconfirmar que los gobiernos estatales y loca-les tienden a aumentar sus tasas de impo-sición para compensar la disminución de lasbases imponibles que se produce cuando losgobiernos nacionales aumentan sus tasas,aunque la evidencia no es concluyente sobreeste punto.

• Las restricciones federales sobre la fisca-lidad sub-nacional limita substancialmentelos ingresos locales. La Constitución deEE.UU. impone dos restricciones básicassobre la fiscalidad estatal y local. Enprimer lugar, los gobiernos estatales ylocales no pueden ejercer ningún tipo defiscalidad sobre el comercio interestatal.Las provincias canadienses no están auto-rizados a crear impuestos indirectos, parano distorsionan el comercio inter-provincial. Segundo, los gobiernos esta-tales y locales tienen prohibido gravar elcomercio internacional. Además, la Cons-titución de los EE.UU. prevalece sobre lasconstituciones estatales cuando surgenconflictos entre los estados. Estas limi-taciones que pesan sobre los estados ysobre los gobiernos locales son prescriptospor la corte y la legislación federal. Lacapacidad de recaudación de los gobiernoslocales y estatales se ve limitada consi-derablemente.

• Las transferencias intergubernamentalesproporciona una parte significativa de lafinanciación local. Los gobiernos localescanadienses y americanos dependen delas transferencias de los gobiernosprovinciales o de los estados y, en menormedida, del gobierno federal. En 2007 enCanadá, por ejemplo, las transferenciasrepresentaron más del 40 por ciento de losingresos del gobierno local; en los EE.UU.,las transferencias representaron casi el 34por ciento de los ingresos del gobierno

local. En la mayoría de los casos, estastransferencias son para fines específicos(por ejemplo, para pavimentar las calles osubvencionar los programas recreativos),pero, en algunos casos, son subvencionesgenerales (por ejemplo, se puede utilizarpara cualquier gasto o para reducir losimpuestos). Los consejos escolares deCanadá dependen mucho más de lastransferencias que los municipios. En losúltimos veinte años en Canadá, lastransferencias a los municipios en dólaresconstantes por habitante cayeron a unatasa anual promedio de 0,1 por ciento. Lastransferencias a los gobiernos locales enlos EE.UU., por su parte, subió un 2,3 porciento anual en dólares constantes percápita entre 1992 y 2006.

• Decisiones federales imponen a menudo alos municipios buscar recursos parasatisfacer los estándares requeridos. Losaltos niveles del gobierno juegan con el paloy la zanahoria para incidir sobre lasconductas locales. La política de la zanahoriaimplica a menudo el uso de subsidioscondicionados que obligan a los gobiernoslocales a gastar el dinero de una maneraparticular o a alterar el precio local de laprestación de un servicio que el gobierno denivel superior quiere modificar. La política delpalo consiste en obligar a las administra-ciones locales a prestar servicios determi-nados, a prestarlos de cierto modo, o arespetar insumos o resultados que cumplancon ciertos estándares. Los municipios, tantoen Canadá como en EE.UU. están máspreocupados por encontrar los recursossuficientes para cumplir con esos estándaresque hacer una distinción entre serviciosobligatorios o no. Estándares más elevadosgeneran mayores costos, pero nonecesariamente un mayor financiamientoprovincial. Los requisitos y las modificacionesde normas son difíciles de cumplir, tanto entérminos de personal calificado como enrecursos disponibles.


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• Los municipios son responsables de una granparte de la infraestructura en ambos países.La mayoría de la infraestructura pública esresponsabilidad de los gobiernos municipa-les. Se argumenta que si la infraestructuraestá en mal estado es porque la financiaciónmunicipal está en mal estado. Algunas de lasrazones avanzadas son: los políticosprefieren apoyar proyectos de corto plazodebido a la reelección en lugar de proyectosde capital a largo plazo, las prácticas con-tables no incluyen la amortización de losactivos lo que deriva en un problema cuandollega el momento de sustituir el bien; unapolítica inadecuada de tasas y tarifas por ser-vicios que promueven un consumo excesivode los servicios y una mayor demanda de in-fraestructura.

• Los servicios locales deben ser financiadospor los usuarios siempre que sea posible. Elpago a cargo de los usuarios suele ser elmecanismo ideal para la financiación de losservicios locales siempre que esto seaposible. Pero, los servicios sólo pueden serfacturados cuando el acceso a los mismos serestringe para quienes no pagan y cuando elcoste es marginal para cada usuarioadicional. Las tasas por servicio son másfáciles de aplicar cuando los servicios localestienen características similares a los serviciosprestados por el sector privado. Agua,alcantarillado, electricidad, recogida deresiduos sólidos, educación superior ytransporte público urbano son servicios quepueden ser parcial o totalmente financiadoscon las tarifas de los usuarios. Los gobiernoslocales en EE.UU. generan el 25,7 por cientode sus ingresos a través del pago de serviciosy 35 por ciento si se incluyen todas lasempresas públicas. En Canadá los gobiernoslocales recaudan el 25,6 por ciento por elpago de servicios.

Conclusiones

En el capítulo se hacen cinco sugerencias:

• Se debe proporcionar mayor variedad de im-puestos a las ciudades canadienses

Una mayor variedad de impuestos conmayores ingresos daría a las ciudadescanadienses más flexibilidad para respondera las demandas locales, a las transfor-maciones de la economía, a los cambiosdemográficos y a las necesidades de gasto.Hay impuestos más efectivos que elimpuesto sobre la propiedad, cuando lagente viaja por trabajo de una jurisdicción aotra y se quiere asociar el pago al uso de losservicios. En principio, un impuesto sobre larenta de las personas pegado al impuestofederal o provincial con tasas definidas anivel local tiene una ventaja clara entérminos de la autonomía local, trans-parencia y mayor elasticidad de los ingresos,pero hay algunos problemas en su aplicacióna nivel local. Algunos municipios en Canadáutilizan impuestos selectivos sobre las ventasque también podrían aplicarse en otrosmunicipios.

• Reducir el exceso de tributación sobre la acti-vidad económica.

No hay justificación económica de la elevadafiscalidad sobre las empresas que pagan elimpuesto de bienes inmuebles y el impuestosobre las ventas. Los gobiernos localesdeben eliminar los impuestos sobre la pro-piedad de bienes inmuebles no residencialesy concentrarse más sobre los beneficiosderivados de los servicios locales. Porsupuesto, una reducción de impuestos a lapropiedad de bienes inmuebles no residen-ciales significará necesariamente un aumen-to de los impuestos a los contribuyentes queresiden en la localidad. Para reducir elimpacto sobre los contribuyentes residentes,




se sugiere una aplicación gradual, siguiendoel ejemplo de lo que se están haciendoactualmente en ciudades como Vancouver yToronto. Aunque algunos estados de losEE.UU. han eximido determinados insumospara empresas del impuesto sobre ventas yalgunas provincias han armonizado susimpuestos sobre las ventas con el impuestofederal sobre bienes y servicios en Canadá(GST), muchos estados (y algunas provin-cias) necesitan eliminar el impuesto deventas sobre las transacciones intermedias.

• La erosión de los impuestos a la propiedad ya las ventas debe ser reducida o suprimida.

La erosión de los impuestos sobre lapropiedad y sobre las ventas es el resultadode una serie de factores, entre ellosdecisiones políticas (ya sea a nivel estatal olocal) y de la reducción de las bases impo-nibles como consecuencia de las tendenciasestructurales del desarrollo económico. Elresultado es la disminución de los ingresos oel aumento de las tasas de imposición paramantener los ingresos. Tasas más altas ybases imponibles más estrechas aumentanlas distorsiones derivadas de los impuestosmientras que la disminución de los ingresosafecta la prestación de los servicios públicoslocales. La mejor solución es ampliar las ba-ses de imposición.

• Se debe fijar un precio adecuado por el usode los servicios públicos locales, siempre quesea posible.

Los servicios públicos locales deben tener unprecio ya que el pago es un medio eficaz definanciación de su producción, garantizandola prestación del servicio a los que másvaloran su uso y permite adaptar mejor laoferta a la demanda. En América del Nortelos gobiernos locales recurren al pago directode muchos servicios, pero deben seguirbuscando casos donde se pueda reemplazarel impuesto por el pago del usuario. Las

ciudades también deben buscar formas nue-vas e innovadoras para el pago por servicios,por ejemplo imponiendo una tarifa por con-gestión del tránsito.

• Las ciudades necesitan mayor poder sobresus ingresos para financiar sus responsabi-lidades.

Las ciudades tienen que estar dotadas confuentes de ingresos suficientes y adecuadaspara asumir sus responsabilidades de gasto.Sólo así podrán ser responsables de suspropias acciones. Para ello, las ciudades (almenos en Canadá) necesitan más autonomíafiscal de la que tienen actualmente. Elgobierno federal y los gobiernos provincialesy estatales también tienen un papel quedesempeñar ya que sus políticas tienen unimpacto directo sobre las ciudades. En Ca-nadá, por ejemplo, el gobierno federal esresponsable de las políticas de inmigración,de la población autóctona que vive en lasciudades y del pago de impuestos sobre laspropiedades del gobierno. Si los gobiernosestatales, federales y provinciales proveye-sen fondos suficientes para asumir los gastosde las tareas que son de su jurisdicción, losgobiernos locales podrían verse liberados deresponsabilidades que no son suyas y unaparte de los ingresos locales podrían concen-trarse en responsabilidades verdaderamentelocales. Independientemente de la fiscalidadlocal, las transferencias federales y provin-ciales y de los estados seguirán siendo unafuente importante de ingresos para losgobiernos locales en Canadá y los EE.UU.


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¿Existe una manera “ideal” de financiar los servi-cios públicos en un área metropolitana con unapoblación de cinco o más millones de habitan-tes? Lo habitual es que en un área metropolitanacoexistan diferentes niveles de gobiernos yempresas de prestación de servicios. Esto con-lleva un constante equilibrio en la determinaciónde quien gobierna, quién administra y quiénpaga. Y, en la mayoría de las situaciones, hayuna permanente disputa sobre el “justo” equili-brio de poder entre los diferentes gobiernos.

Este artículo analiza la teoría y la práctica de lafinanciación de los servicios públicos en las áreasmetropolitanas y diferentes opciones de refor-ma. Abarca tanto los aspectos de gobernanzacomo el financiamiento. Los dos temas son inse-parables porque los acuerdos para la financia-ción de los servicios públicos en las áreasmetropolitanas dependen de la atribución deresponsabilidades para la prestación de serviciosasignados a los distintos gobiernos y empresas.

Los países desarrollados deben satisfacer lasdemandas de sus residentes para acceder a ser-vicios de alta calidad, de los inversores querequieren que la ciudad sea competitiva a nivelinternacional, de los gobiernos nacionales quequieren se cumpla con sus objetivos, y lasdemandas de todos para mejorar la calidad devida. En los países de ingresos medios y bajos,las necesidades insatisfechas, las limitaciones derecursos y la falta de experiencia, no permitenuna resolución rápida o fácil de los problemas.Las diferencias de recursos entre países ricos y

pobres hacen que los problemas de financiaciónmetropolitana sean muy diferentes.

El problema

El problema de fondo cuando se analiza lagobernanza metropolitana y la financiación escómo articular diferentes visiones del espacio. Laregión económica tiene límites indefinidos ysiempre cambiantes, que evoluciona con el mer-cado de trabajo. El “campeón” de la región comoentidad del gobierno es un planificador o refor-mador social que ve en el nivel regional unaescala más adecuada y eficiente para la planifi-cación y la prestación de servicios. Por el otrolado, el gobierno local, tiene límites espacialesdeterminados. Los campeones del gobierno localson las autoridades locales y los electores, quie-nes quieren mantener un control sobre los servi-cios locales. Parece poco probable que estos dosactores se unan fácilmente en apoyo a la crea-ción de un gobierno regional con atribucionesgenerales. La cuestión se complica aún más porla superposición de distintas jurisdicciones espe-ciales o empresas públicas cuya actividad puedeno coincidir con el área metropolitana (zona delmercado de trabajo) ni con los gobiernos locales.

Gobernanza del área metropolitana

Existen diferentes maneras institucionales,según los países y las áreas metropolitanas,para resolver la gestión de la prestación de ser-vicios. Algunas han creado estructuras muyfragmentadas, con una fuerte descentralización

Roy BahlUniversidad Estatal de Georgia, EE.UU.

EL FINANCIAMIENTODE LAS METRÓPOLISResumen Ejecutivo



de responsabilidades y del poder, mientras queotros han adoptado un enfoque más regional.Casi todos han intentado encontrar un equilibrioentre la necesidad de cierta eficiencia en elgobierno de la región y la voluntad de mantenerun control local. Si hay una conclusión generalque puede extraerse de la experiencia, es que lavoluntad de control local ha prevalecido sobre latentación de crear amplios gobiernos metropoli-tanos.

En las áreas metropolitanas de muchos paísespredomina la fragmentación de las decisionespúblicas y de los servicios en muchas jurisdiccio-nes. Ejemplos de ello son las ciudades de NuevaYork, Vancouver y Copenhague. Entre los paísescon economías emergentes o de ingresos inter-medios, hay también ejemplos como la ciudadde México y Manila que se ajustan a este mode-lo. La autonomía local se preserva, pero se sacri-fica la coordinación y la eficiencia técnica.

Otra experiencia de gobernanza metropolitanaes la especialización funcional, donde coexistenen una misma área metropolitana gobiernoslocales con competencias generales y empresaspúblicas o semipúblicas responsables de funcio-nes específicas. Estocolmo, París y Madrid hanadoptado este enfoque al igual que Bogotá ymuchas ciudades de Europa oriental. Este mode-lo presenta una mayor eficiencia técnica y coor-dinación en la prestación de algunos servicios,pero aleja las decisiones de la ciudadanía y plan-tea nuevos problemas respecto de la coordina-ción transversal entre las diferentes funciones.

Una tercera alternativa es un gobierno metropo-litano único. Bajo este modelo, existe un sologobierno metropolitano con un ejecutivo electo asu cabeza, dotado de competencias generales.Aunque hay diferentes experiencias de gobier-nos metropolitanos, pocos asumen la totalidadde competencias. A menudo, tienen un númerolimitado de responsabilidades funcionales, ycoexisten con gobiernos locales de menor tama-ño dentro del mismo territorio. Londres, Tokio yManila han creado supra gobiernos metropolita-

nos con responsabilidades sobre un área muyamplia. Toronto y Ciudad del Cabo están máscerca de ser gobiernos metropolitanos con com-petencias generales. En EE.UU. y en los paíseseuropeos, tradicionalmente más descentraliza-dos, no se han hecho muchos esfuerzos en estadirección.

La mayoría de los países adoptan estructuras degobierno donde se mezclan estos modelos. Dehecho, no es raro encontrar un gobierno metro-politano que coexiste con gobiernos locales máspequeños, y con empresas públicas que asumenla prestación de servicios en la misma áreametropolitana. La pregunta es quién asegura lahegemonía.

Financiación

En los países desarrollados los gobiernos localessuelen disponer de mayores potestades tributa-rias que en los países en desarrollo. El mismopatrón parece aplicarse a los gobiernos localesen áreas metropolitanas. Además los gobiernosmetropolitanos reciben a veces poderes especia-les para movilizar recursos, sobre todo en lospaíses desarrollados. Pero no existen datos com-parativos sobre las finanzas metropolitanas, porlo que en este estudio nos veremos obligados atrabajar con estudios de casos comparados.

Países desarrollados. Los países con ingresoselevados parecen haber prestado más atencióna la estructuración de la gobernanza en las gran-des áreas metropolitanas, y a las formas definanciar estas estructuras. Los ejemplos de lasmodalidades de financiamiento particulares másconocidas son: (a) dotar a los gobiernos metro-politanos de un doble estatus jurídico, de ciudady de estado (Tokio, Berlín), (b) dotarlos de pode-res fiscales especiales (Nueva York) y (c) instituirregímenes especiales de transferencia intergu-bernamentales (Londres, Roma).

Existe una gran variación en los instrumentos definanciamiento utilizados. El 70 por ciento delfinanciamiento del gobierno del área metropoli-


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tana de Tokio proviene de impuestos locales.Toronto tiene una estructura de financiación mástradicional para un gobierno local: el 60 por cien-to de su presupuesto se cubre con el impuestosobre la propiedad y con tasas y tarifas por ser-vicios.

Las ciudades metropolitanas en algunos paísesdesarrollados financian los servicios públicoslocales con diferentes impuestos. En los paísesnórdicos y en España se basan principalmenteen impuestos sobre la renta individual. La ciudadde Nueva York hace un uso intensivo de unacombinación de impuestos sobre las ventas alpor menor, impuestos sobre la renta de las per-sonas y de las empresas e impuestos sobre laactividad económica. Estocolmo cubre alrededordel 80 por ciento de sus gastos con recursoslocales, principalmente con un impuesto sobrelos ingresos salariales. En París, el impuestolocal principal era un impuesto sobre la actividadeconómica.

Los gobiernos metropolitanos en algunos paísesdesarrollados carecen de importantes poderesfiscales. La Autoridad del Gran Londres recibe lamayor parte de sus ingresos de subvencionesdel gobierno central. La Autoridad Regional deStuttgart no tiene ningún poder tributario. ElDistrito Regional del Gran Vancouver está finan-ciado principalmente por el pago de servicios ylas transferencias intergubernamentales.

Los países en desarrollo. En la práctica, en lamayoría de los países en desarrollo los recursosde las grandes ciudades no provienen de losimpuestos locales. A pesar de los argumentosque los gobiernos locales en las áreas metropoli-tanas deberían administrar una gama másamplia de impuestos, la mayoría de las ciudadesestán limitadas a los impuestos sobre la propie-dad y al pago por servicios como principalesfuentes de ingresos. Hay, sin embargo, algunasexcepciones.

Hay buenos motivos que explican porque serecurre menos a la fiscalidad local en los países

en desarrollo. En primer lugar, en la mayoría delos casos, los sistemas de gastos están centrali-zados, en consecuencia hay menos demandapara disponer de ingresos propios. En segundolugar, se cree que la administración local de losimpuestos es menos eficiente que las adminis-traciones tributarias centrales, lo que justifica unuso más importante de las transferencias inter-gubernamentales para financiar los servicioslocales. Por último, las fuentes de ingresos dis-ponibles para los gobiernos sub-nacionalesestán limitadas por la tradición del país o enalgunos casos por la Constitución.

Reformas políticas

¿Cuál es el próximo paso para mejorar y racio-nalizar la financiación de las grandes ciudades enáreas metropolitanas? Tres recomendacionesparecen prevalecer en el debate público y mere-cen ser consideradas.

Gobernanza de las áreas metropolitanas

Quizá sea el momento de alejarse de los buenosconsejos, principalmente académicos, que ungobierno metropolitano con responsabilidadesgenerales es la respuesta más adecuada para losproblemas de financiación pública en las áreasmetropolitanas. La autonomía local está dema-siado arraigada para ser ignorada, al menos enun futuro próximo. Se necesita un cambio deorientación poniéndose más énfasis en unaestructura metropolitana con dos niveles: distri-to(s) especializados responsables de las infraes-tructuras y de los servicios y una coordinaciónregional responsable de la planificación y elordenamiento. Se debería trabajar en el diseñode un sistema de imposición y de facturación porservicios que se ajuste a un gobierno en dosniveles.

¿En qué difiere esto del sistema actual? Unaprimera diferencia es que los distritos regiona-les estarían dotados de autoridades electas ydeberían asumir tanto la financiación como laprestación de los servicios. Se necesitaría una




revisión de la legislación para avanzar en estadirección. En segundo lugar, los instrumentosfiscales utilizados por los municipios de laregión metropolitana deberían ser rediseña-dos para mejorar su eficiencia fiscal, evitar la“exportación” de los impuestos. En tercerlugar, el gobierno de nivel superior deberíapromover una mejor correspondencia entre laasignación del gasto y de ingresos. Estorequeriría una mayor claridad en la asignaciónde competencias y un menor número de res-ponsabilidades. Asimismo transferir a losgobiernos locales metropolitanos impuestossensibles relacionados con el desarrollo eco-nómico. Por último, los sistemas interguber-namentales provinciales y nacionales deberíanser rediseñado para dar mayor autonomía alos gobiernos locales del área metropolitana, yal mismo tiempo para limitar las transferen-cias con el fin de alentar la movilización derecursos locales.

Las finanzas de las metrópolis

El mayor problema en la búsqueda de unmodelo de financiación para las áreas metro-politanas es el papel de los gobiernos localesmás pequeños. Los partidarios de la descen-tralización fiscal en las áreas metropolitanasargumentarán a favor de una mayor asigna-ción de responsabilidad de gastos a estosgobiernos locales. Si estos gobiernos localeshan de reforzar su autonomía presupuestaria,está implícito que debe asignárseles mayorpotestad tributaria. El impuesto a la propiedady los ingresos por servicios por sí solos noalcanzan para cubrir el gasto. Pero si se adop-tan impuestos con una base imponible muyamplia en áreas metropolitanas con muchosmunicipios pequeños es probable que hayatransferencias de costes de prestación servi-cios entre los diferentes municipios. Por elloes necesario complementar los ingresos delimpuesto basados en el lugar de residenciacon algún tipo de mecanismo de compensa-ción como es el caso de Dinamarca, Suecia yEspaña, o bien apoyarse en gran medida en

las transferencias intergubernamentales parafinanciar los servicios locales.

Los gobiernos metropolitanos deben incremen-tar su contribución al financiamiento de los ser-vicios en el área metropolitana. Un impuestosobre la renta personal pagado en el lugar deresidencia, que integre una tasa por movilidad,es una buena alternativa. Se podría justificar enprimer lugar argumentando que los serviciosmetropolitanos proporcionan beneficios a los nousuarios, por lo que la financiación total a travésde la tarifas de usuarios no sería eficiente. Ensegundo lugar, este impuesto podría apoyar unfondo de compensación para el conjunto de laregión metropolitana. Con ello se evitaría desin-centivar el esfuerzo fiscal a nivel municipal,como se ha observado en algunos países nórdi-cos. La coparticipación en los ingresos de laregión metropolitana es más recomendable queun programa nacional o provincial de subvencio-nes. Otros impuestos que también son apropia-dos para un distrito metropolitano son losimpuestos sobre la propiedad, o por lo menos laparte comercial-industrial de la misma, y losimpuestos sobre licencias de vehículo. Las tari-fas de usuario seguirán desempeñando un papelimportante en la financiación del distrito regio-nal, pero no necesariamente las subvencionesde los gobiernos de nivel superior.

Para los distritos que tienen una finalidad espe-cial, la movilización de ingresos podría seguircentrada en las tarifas por servicio, como es elcaso actualmente. Los impuestos especiales porbeneficios, recaudados en el área metropolitana,se podrían dedicar a los distritos especiales. Aúnhay margen de maniobra para la financiaciónpública. Por último, también es posible utilizartasas generales por servicios (y ya habido expe-riencias en varios lugares), pero debe ser previa-mente autorizada por un referéndum.

En los países en desarrollo, las ciudades metro-politanas necesitan elevar el nivel de los impues-tos locales, pero se confrontan a la insuficientecapacidad de administración o a la falta de


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potestad para hacerlo. Y, por desgracia, frecuen-temente no hay consenso para aumentar losimpuestos locales. Si se superaran estas limitan-tes, hay diferentes alternativas para incrementarlos ingresos. Esto reduciría la presión sobre lastransferencias intergubernamentales y liberaríarecursos para los programas en las zonas máspobres del país. Las opciones más viables paraaumentar los ingresos son un aumento de latasas de los impuestos y de la eficiencia en larecaudación por servicios, mejorar la adminis-tración del impuesto a la propiedad y de losimpuestos sobre la renta de las personas, ya seaque graven directamente o como un comple-mento del impuesto nacional.

Transferencias intergubernamentales

Los gobiernos centrales y estatales (provincia-les) podrían utilizar las subvenciones de iguala-ción para discriminar negativamente a las

grandes ciudades con el fin de inducirles a rea-lizar un mayor esfuerzo fiscal. Esto ya se haceen algunos países desarrollados. Encuestas re-cientes muestran que los gobiernos locales me-tropolitanos recaudan directamente cerca del70 por ciento de sus ingresos aunque hay mu-chas diferencias entre ellos en el grado deautosuficiencia.

En los países en desarrollo, los gobiernos localesmetropolitanos tienden a ser muy dependientesde las transferencias de los gobiernos de nivelsuperior. Una estrategia de sustitución de lastransferencias con impuestos locales no seríanecesariamente acogida con entusiasmo por lasautoridades, a causa de las dificultades políticasasociadas a la recaudación de impuestos. Pero,se reconoce en muchos países que existe unacapacidad fiscal sin explotar en las ciudades.Este modelo sería un incentivo para inventarmaneras de movilizar estos recursos.



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Presentación general

En los últimos veinte años, los gobiernos locales sehan convertido en un importante actor del sectorpúblico. La descentralización es en una de las refor-mas institucionales más extendidas a nivel mundial(Primer Informe mundial sobre la descentralizacióny la democracia local). A término, este procesopuede llegar a tener un impacto similar a otrasgrandes transformaciones institucionales del siglopasado, como la descolonización de África y Asia ola transición de una economía dirigida a la econo-mía de mercado en la antigua Unión Soviética, enChina y otros países. En efecto, los gobiernos loca-les han alcanzado la mayoría de edad. Su papel hasido reconocido oficialmente por las organizacionesinternacionales gracias a la Carta Europea deAutonomía Local (1985) y a las Directrices sobredescentralización y fortalecimiento de los gobiernoslocales aprobadas por ONU-Hábitat (2007).

En numerosas regiones del mundo, la descentrali-zación se traduce en el fortalecimiento de lascompetencias y de la autonomía de los gobiernoslocales. Estos últimos desempeñan funcionescada vez más cruciales en la provisión, no solo deservicios e infraestructuras básicas, como carre-teras, transportes y agua potable, sino tambiénde servicios sociales, como la educación y la sani-dad. Esta evolución ha contribuido de manera cre-ciente al desarrollo de la democracia local, aapaciguar las tensiones regionales, a promover laparticipación de la ciudadanía en los asuntos loca-les y, en última instancia, al fortalecimiento delsector público mejorando su eficacia.

Al mismo tiempo, la descentralización está susci-tando muchas esperanzas. Los ciudadanos recu-

rren a los gobiernos locales para acceder a los ser-vicios públicos que necesitan para mejorar las con-diciones de su vida cotidiana. Los gobiernoscentrales solicitan a los gobiernos locales paraimplementar sus políticas de desarrollo y dereducción de la pobreza. Las empresas privadasdependen cada vez más de los gobiernos localespara acceder a los servicios que requieren paraproducir bienes y crear empleos.

Uno de los factores más críticos sobre los quereposa la capacidad de los gobiernos locales pararesponder a esas demandas es la calidad del dise-ño y del funcionamiento del sistema de financia-miento local. El segundo informe GOLD estáconsagrado a las finanzas de los gobiernos localesen el mundo. Las finanzas son importantes porqueel papel y las actividades de los gobiernos localesse han desarrollado de manera espectacular. Perotambién porque recientemente estos progresos sehan frenado por problemas graves.

La crisis económica y financiera mundial iniciada en2008 –la más importante desde la Gran Depresión–ha tenido una gran incidencia sobre el financiamien-to de los gobiernos locales. Como consecuencia dela crisis, los gobiernos nacionales de varios paíseshan adoptado medidas de recentralización e incre-mentado su control sobre los gobiernos locales. Aúnes demasiado temprano para saber si estas accio-nes representan una ruptura o un cambio de direc-ción en la tendencia hacia la descentralización, peroafectan de manera inmediata la sostenibilidad y eldesempeño de los gobiernos locales. La reducciónde los recursos en un momento en que aumentanlas responsabilidades y las demandas ciudadanasimplican un recorte de la autonomía local, principiobásico de la descentralización.

Jorge Martínez-Vázquez,Universidad Estatal de Georgia, EE.UU.

Paul SmokeUniversidad de Nueva York, EE.UU.

CONCLUSIÓNResumen Ejecutivo


CCOONNCCLLUUSSIIÓÓNNCiudades y Gobiernos Locales Unidos74

Más allá del impacto de la crisis financiera mundial,los gobiernos locales se enfrentan a problemas denaturaleza estructural: la urbanización avanza apasos acelerados en varias regiones, al mismotiempo la demanda de servicios crece más rápidode lo que pueden asumir muchos gobiernos loca-les. Los cambios medioambientales y las grandesmutaciones demográficas, como por ejemplo elenvejecimiento de la población en algunos países yel aumento de la proporción de jóvenes en otros,crean nuevas necesidades. Estos retos tambiénbrindan oportunidades para reforzar y reinventar elgobierno local, el cual se encuentra en una posiciónprivilegiada para resolver problemas que si bienson locales, tienen una incidencia a nivel nacional.

En los capítulos precedentes, se describieron lospuntos fuertes y débiles de los sistemas de finan-ciamiento locales en distintas regiones del mundoy se examinó la capacidad de los gobiernos localespara movilizar recursos y gestionar gastos con elfin de cumplir con sus tareas y responsabilidades.También se han considerado las modalidades decolaboración entre los diferentes niveles de gobier-no y la evolución de la gobernanza, por ejemplo através de la participación ciudadana en las decisio-nes presupuestarias locales.

A continuación se revisa el contexto global que inci-de sobre el financiamiento de los gobiernos localesen el mundo. Luego se resumen las principales ten-dencias, experiencias y problemas recientes. Estosproblemas se analizan partiendo de los principiossobre el financiamiento de los gobiernos localesesbozados en la introducción y debatidos en losdiferentes capítulos regionales. Por último, se pre-sentan varias conclusiones y proposiciones paraavanzar hacia una reforma del financiamiento localy para impulsar el trabajo de CGLU.

El contexto de la reforma: diversidad,política y cambio

Los gobiernos locales pueden jugar un papelimportante junto al gobierno en la gestión de laspolíticas públicas, pueden contribuir a la gober-nanza local y al mejoramiento de la prestación de

servicios. Este potencial se está desarrollando,aunque en muchos países su realización es aúnparcial. Hasta cierto punto esto era de esperar,puesto que la descentralización evoluciona en dis-tintos contextos, depende de las fuerzas políticas ynecesita de un mínimo de capacidades para pro-gresar. Incluso en los entornos más propicios, esun proceso complejo y dinámico con constantescambios y adaptaciones a la realidad política, eco-nómica y social.

Comprender la diversidad

Como se ha comentado en el capítulo introducto-rio, todos los países se han visto sometidos a dis-tintas influencias históricas, por lo que evolucionana partir de tradiciones institucionales y de gober-nanza diversas. Esta historia modela su experien-cia y su relación con la descentralización, así comosu capacidad para absorber reformas descentrali-zadoras. En consecuencia, el peso de los gobiernoslocales en las finanzas públicas difiere significativa-mente de una región a otra (Ver figura 9 y el cua-dro 4), así como dentro de una misma región. Uncorolario importante de estas diferencias es quelas reformas necesarias para fortalecer las finan-zas locales varían considerablemente entre las dis-tintas regiones y países. Así, por ejemplo, lasreformas no son las mismas en países con una lar-ga tradición de descentralización que en aquelloscon una experiencia limitada.

Las finanzas de los gobiernos locales son más sóli-das en gran parte de Europa, América del Norte yparte de Asia oriental y el Pacífico (Corea, Japón,Australia y Nueva Zelanda). En otras regiones, elsistema de financiamiento local es aún incipiente,como en la mayor parte de Oriente Medio y Asiaoccidental, donde los gobiernos locales tienenpoca o ninguna autonomía. Incluso en Asia meri-dional, donde hay una tradición reciente de demo-cracia, los gobiernos locales están sujetos a unfuerte control de los niveles superiores de gobier-no. En otras regiones, como América Latina yEurasia, las finanzas locales están mejorando enmuchos países, pero los obstáculos heredados delas tradiciones centralizadoras perduran. En China



Observaciones: el pesosignificativo del gasto y delos ingresos locales sobrelos gastos e ingresos delGobierno Nacional en Asiaoriental, en Eurasia y enAsia meridional no significaque la descentralización enestas regiones estéparticularmente avanzada.

Figura 9: El peso de los gobiernos locales en el gasto y los ingresos del Gobierno Nacional por grandesregiones

4020105

gastosingresos

Norte AméricaEuropa Eurasia

Este Asiático

Sureste Asiático

Sur de Asia

MEWA

África

Latino América

Cuadro 4: Comparación del papel de los gobiernos locales

Ingresos locales como porcentaje de los Gastos locales como porcentaje de los ingresos totales del gobierno central gastos totales del gobierno central

África 3.2 7.9(3.6) (6.8)

América del Norte 17.8 26.8(0.6)

América Latina 4.0 11.1(4.5) (7.3)

AsiaAsia Meridional 1.5 16.0

(0.9) (0.9)Asia Oriental 20.0 40.0

(0.3) (0.3)Sureste de Asia 5.3 15.5

(0.8) (0.6)Eurasia N.A. 26.5

(15.1)Europa (2008) 13.0 23.9

(0.7) (0.5)Oriente Medio y Asia occidental N.A. 4.6

(1.7)

Observaciones: Coeficiente de variación entre paréntesis. Las medias incluyen: África: Benín, Burkina Faso, Egipto, Etiopía, Gabón, Ghana, Kenia, Malaui, Malí,Marruecos, Mozambique, Níger, Nigeria, Senegal, Sudáfrica, Tanzania, Togo, Túnez, Uganda, Zambia y Zimbabue, América del Norte: Canadá y EE. UU.;América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay y Perú; Asia meridional:Bangladesh, India y Pakistán; Asia oriental: China, Corea y Japón; Sureste de Asia: Filipinas, Indonesia, Vietnam y Tailandia; Europa: Alemania, Austria,Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo,Malta, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, República Checa, República Eslovaca, Reino Unido, Suecia, y Suiza; Oriente Medio y Asia occidental:Irán, Jordania, Líbano, Palestina, Siria, Turquía y Yemen; Eurasia: Armenia, Bielorrusia, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Moldavia, Rusia y Ucrania.



y los países del sureste de Asia se han producidosavances, pero la repartición de recursos entre losdiferentes niveles de gobierno no se desarrolla demanera uniforme y presenta rasgos problemáti-cos. La autonomía de los gobiernos locales africa-nos tampoco es la adecuada, pero hay progresosalentadores, en especial en algunos países angló-fonos, como Sudáfrica o Tanzania.

Una de las principales conclusiones que se puedeextraer de la diversidad de sistemas de gobiernoslocales, es que no existe una solución única pararesolver los problemas del financiamiento, inclusolos más frecuentes. Ninguna fórmula puedegarantizar que los sistemas de financiamiento localfuncionarán adecuadamente. Para tener éxito, esnecesario aplicar los principios sobre las finanzaspúblicas presentados en la introducción de manerasistemática y ordenada. Estos principios son pocosy suficientemente flexibles para permitir que cadapaís estructure su sistema de distribución derecursos entre los diferentes niveles de gobiernoen acuerdo con su historia y con sus objetivosnacionales.

Ser proactivo ante la realidad política

La descentralización es un proceso eminentemen-te político que implica, para el gobierno central, latransferencia de poderes y el reconocimiento de laautonomía de los gobiernos locales. Las fuerzaspolíticas pueden abrir el camino a la descentraliza-ción, como se ha constatado en los capítulos pre-cedentes, pero también pueden obstaculizarla:resistencia de los responsables políticos a nivelnacional para transferir poderes a los gobiernoslocales por temor de perder el control, oposiciónde la burocracia del gobierno central cuyos objeti-vos institucionales y personales son contrarios a ladescentralización u oposición de las élites y de lasagencias desconcentradas del Estado a las refor-mas. A nivel local, los líderes políticos puedendebilitar la descentralización si no promueven laparticipación de la ciudadanía en el proceso. Esnecesario analizar estas realidades políticas ytomar medidas para que la descentralización seaun proceso dinámico.

Fortalecer las capacidades locales

Es necesario reforzar las capacidades de gestiónde los gobiernos locales para que puedan asumirsus nuevas funciones. La debilidad de los gobier-nos locales puede ser un obstáculo a la descentra-lización, sobre todo en los países en desarrollo. Aveces, aunque parezca paradoxal, la descentrali-zación se ve bloqueada por las debilidades delgobierno central, como resultado de la inestabili-dad política o de la ausencia de control sobre lasacciones de la administración, por ejemplo: unadirección fiscal demasiado centralizadora o un con-trol de los presupuestos y de la tesorería localdemasiado puntilloso. Para que la descentraliza-ción pueda cumplir con sus promesas, se debenidentificar estos obstáculos y realizar esfuerzospara superarlos.

Adaptarse al cambio

El contexto y las motivaciones que condicionan ladescentralización cambian, incluso de manerarápida y espectacular. A veces estos cambios pue-den preverse, porque son el resultado de una nue-va legislación o de un cambio de gobierno despuésde elecciones nacionales. Pero otras veces, loscambios pueden ser rápidos e imprevistos, comouna crisis política o económica importante. Losgobiernos locales deben responder y adaptarse. Lacrisis financiera mundial de 2008 ha demostradoque incluso estas adaptaciones pueden ser perju-diciales. Los gobiernos locales y sus defensoresdeben estar atentos y preparados para defendersus intereses cuando estos son amenazados.

Los principales problemas ytendencias políticas

Antes de presentar las principales conclusionessobre el financiamiento de los gobiernos loca-les, es importante situar estas conclusiones enel contexto global, identificar las grandes ten-dencias y los problemas que plantea la descen-tralización. El contexto, como lo demuestra elInforme, incide sobre el desempeño de losgobiernos locales. Algunos de estos problemas


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y tendencias son globales, otras se manifies-tan en algunas regiones y/o en determinadospaíses de una misma región.

La crisis mundial

La crisis económica y financiera mundial yaevocada afecta globalmente a los gobiernoslocales. Los países emergentes de Asia y algu-nos países de América Latina fueron menosgolpeados por la crisis, pero otros recibieronsu impacto con mucha fuerza. Por ejemplo, enmarzo de 2010 el gobierno de Grecia redujopor decreto el número de gobiernos locales de1.034 a 355 para ahorrar 1.200 millones deeuros anuales.

Las políticas de reducción del déficit presu-puestario derivadas de la crisis afectan inten-samente a los gobiernos locales en todos loscontinentes. En diferentes países de África, deEurasia y de América Latina, los gobiernoscentrales han reducido las transferencias hacialos gobiernos locales o impulsado medidas derecentralización. En algunas regiones, la crisistiende a agravar problemas ya existentes. EnÁfrica, la liberalización del comercio y lasreformas de transición fiscal hacia una econo-mía abierta, sumados a la pobreza y a la eco-nomía informal – problemas compartidos conla mayoría de los países menos desarrollados–, afectan desde hace tiempo a las finanzaspúblicas y en especial a los gobiernos locales.

Incluso en los países más avanzados, las políti-cas de estabilización para reducir el endeuda-miento público, como las que han sidoadoptadas en Europa y en América del Norte,tienen un profundo impacto sobre las finanzaslocales. Los gobiernos locales de muchos deesos países temen que recaiga sobre ellos unaparte descomedida de los costes para reducirlos desequilibrios presupuestarios, con recor-tes en las transferencias intergubernamenta-les, restricciones al crédito local y otrasmedidas de austeridad.

La crisis económica y financiera no es la únicacrisis mundial que afecta a los gobiernos loca-les. El financiamiento de las políticas de luchacontra el cambio climático y las inversionesnecesarias para la previsión de riesgos natura-les incrementarán de manera considerable lasnecesidades de recursos de los gobiernos loca-les a nivel mundial. Recién ahora se empieza amedir las repercusiones financieras sobre losgobiernos locales de los problemas medioam-bientales.

Procesos de descentralización parciales ointerrumpidos

La crisis mundial nos ofrece un ejemplo decómo los procesos de descentralización puedenverse interrumpidos o revertidos. Se trata de unproblema más general que se presenta bajodiferentes formas, como se puede constatar enlos capítulos regionales. El financiamiento de losgobiernos locales es un conjunto de sistemascomplejos constituidos por un gran número decomponentes interdependientes. Algunos sonmás fáciles de implementar o políticamente másviables que otros. En consecuencia, puede ocu-rrir que la arquitectura de ciertos sistemas definanciamiento local no esté completa (si se lacompara con los principios o las mejores prácti-cas) o su implementación sea parcial, incluso enrelación al marco legal vigente.

La realización parcial o incompleta de estos sis-temas genera otros problemas ya que todos suscomponentes son interdependientes. La debili-dad de una parte del sistema compromete alsistema en su conjunto. Por ejemplo, la falta declaridad en la atribución de competencias puedeafectar el cálculo de las necesidades de finan-ciamiento de los gobiernos locales. Los proble-mas de concepción y de implementación delsistema de transferencias intergubernamentalpueden disuadir o debilitar las capacidades loca-les para asegurar la prestación de servicios,mejorar los ingresos y recurrir al crédito parafinanciar estos servicios.




Una las consecuencias más comunes y más per-judiciales de una descentralización inacabada,es la insuficiencia de recursos atribuidos a losgobiernos locales para financiar sus competen-cias. A nivel mundial, muy pocos países hanlogrado limitar la brecha entre las responsabili-dades de gastos y los ingresos de los gobiernoslocales. Esta brecha puede ser el resultado deun mal diseño del sistema; pero en general seexplica por razones políticas o por falta de capa-cidad, incluso en aquellos países donde estánprohibidas por ley la transferencia de compe-tencias sin la correspondiente contrapartida derecursos. Este problema es particularmentegrave en algunas regiones: en África, por ejem-plo, la descentralización de los ingresos es nota-blemente menor que la descentralización de lascompetencias, provocando profundas brechasentre ingresos y gastos.

Transformaciones demográficas

Las finanzas públicas de varios países europeosdeben responder al rápido envejecimiento de lapoblación y a la necesidad de integrar el aflujode nuevos residentes en el mercado laboral y enel conjunto de la sociedad (por ejemplo: jóvenese inmigrantes). El envejecimiento de la pobla-ción también reviste importancia en países deAsia y Eurasia (China, Japón, Rusia, Ucrania). Enciertos países en desarrollo, el aumento del por-centaje de jóvenes sobre el total de la poblacióntambién plantea nuevas demandas de servicios,con repercusiones importantes en el plano finan-ciero.

El rápido crecimiento urbano, en particular enÁfrica, Asia y América Latina, incrementa lademanda de infraestructuras y servicios públicosque exigen cantidades ingentes de recursos. Elfinanciamiento requerido es aún mayor si seconsidera la financiación de las políticas paraluchar contra el cambio climático y las inversio-nes para la gestión de riesgos naturales. En basea la información disponible, se calcula que parahacer frente al desarrollo de las inversionesurbanas se necesitarían unos 200.000 millones

de dólares al año durante los próximos veinticin-co años para los países en desarrollo (un terciodel total estimado para infraestructuras públicaspor el Banco Mundial) (Documento de apoyosobre finanzas locales de CGLU, 2007).

Fragmentación de los gobiernos locales

La fragmentación de los gobiernos locales es unproblema importante en muchos países delmundo. En ellos se debate frecuentementesobre la estructura y el tamaño más adecuadode los gobiernos locales. Tener un gran númerode gobiernos locales pequeños limita las econo-mías de escala en la prestación de los serviciospúblicos, lo que incrementa los costes. Pero enlos gobiernos locales de pequeñas dimensiones,las relaciones políticas con la ciudadanía sonmás directas y los habitantes mantienen uncontrol más estrecho sobre las decisiones loca-les. Es necesario un cierto equilibrio entreambos extremos, para lo cual se puede favore-cer la cooperación intermunicipal entre lospequeños municipios y una colaboración másestrecha con los gobiernos de mayor nivel en laimplementación de servicios que requieren deciertas economías de escala.

Por ejemplo, en Tailandia existen más de 7.500gobiernos locales a nivel municipal cuyo númerode habitantes promedio es inferior a las 10.000personas. Muchos se interrogan sobre su capa-cidad para prestar correctamente los servicios.En otros casos, como en Uganda o la RepúblicaDominicana, se crean constantemente nuevosgobiernos locales más pequeños por motivospolíticos, lo cual diluye las capacidades de losgobiernos locales que han accedido a la autono-mía recientemente. Es que a veces las leyesfomentan la división y creación de nuevos muni-cipios al ofrecer subvenciones similares a todoslos gobiernos locales, sea cual sea su tamaño.

En otros casos, países como Francia tienen36.600 gobiernos locales. Pero sus ciudadanosestán muy identificados con sus municipios(communes), que aseguran mayor representa-


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tividad y un mejor control de las políticas loca-les. Para equilibrar los costes y favorecer econo-mías de escala, se fomenta entonces lacooperación intermunicipal (mancomunidades).En 2002, cuando los gobiernos locales en Áfricadel Sur fueron fusionados, algunos analistas seinquietaron sobre sus consecuencias ya que losnuevos gobiernos locales, más grandes y mejorfinanciados, debilitarían la participación políticade los habitantes en algunas regiones.

Desconcentración y descentralización

En general, descentralización significa transferen-cia de competencias hacia los gobiernos locales ycierta autonomía para el manejo del gasto y de losingresos. Algunos países con consejos locales elec-tos, mantienen sin embargo administraciones des-concentradas del gobierno central a nivel local. EnKenia por ejemplo, las administraciones de distri-to, que son servicios desconcentrados del Gobier-no central, coexisten en el mismo territorio con losconsejos de condado electos. Sus funciones res-pectivas no están claramente definidas. Mientrasque algunos servicios son prestados por ambasadministraciones, otros servicios no los brinda nin-guna (la reciente reforma constitucional deberíaaportar soluciones a esta situación).

En otros países no existen gobiernos locales ver-daderamente autónomos. En la región de OrienteMedio y Asia occidental, por ejemplo, los gobier-nos locales se comportan de hecho como adminis-traciones desconcentradas del gobierno central,con excepción de Palestina y de Turquía. Haysituaciones semejantes en países de otras regio-nes, como Egipto, Pakistán, Bangladesh, Tailandiao Kazajstán. La utilización de los gobiernos localescomo unidades desconcentradas de la administra-ción central impide explotar las ventajas compara-tivas de los gobiernos locales para la prestación delos servicios públicos. La descentralización permiteadaptar la oferta a la demanda y a las preferenciasde los habitantes del municipio, permitiendo a lasautoridades locales responder de sus decisionesante los ciudadanos.

Los gobiernos de nivel intermedio ensistemas federales y en sistemas unitariosmuy jerárquicos

Aunque a menudo se asocia a los países federalesa la idea de una mayor descentralización, muchasconstituciones federales no reconocen directa-mente el derecho de los gobiernos locales a laautonomía local. En lugar del gobierno nacional,son los estados federados o provincias (u otrosgobiernos de nivel intermedio) quienes tienen lapotestad de definir el marco jurídico y establecerlas relaciones con los gobiernos locales. Es así quelos gobiernos locales del Brasil, de Canadá, deSudáfrica y de Estados Unidos obtuvieron impor-tantes competencias fiscales.

Pero en otros casos, como en Argentina, Australia,India, México, Nigeria, Pakistán o Rusia, losgobiernos locales gozan de menos (incluso muchomenos) autonomía que los de algunos países uni-tarios con tradiciones más centralistas. Privar apaíses extensos y sumamente poblados, comoIndia o Pakistán (en este último, los gobiernoslocales fueron suspendidos en 2009 por un acuer-do entre las autoridades federales y provinciales),de gobiernos locales responsables limita sus posi-bilidades de mejorar la prestación de servicios ylas condiciones de vida. También pueden teneruna autonomía limitada los gobiernos locales delos sistemas unitarios con fuertes vínculos jerár-quicos entre los niveles de gobierno intermedios ylocales, como en China o Vietnam.

El rol de las agencias internacionales dedesarrollo

Las agencias internacionales de desarrollo puedena veces crear dificultades en los países en dondeintervienen en África, Asia y América Latina. Aúncuando se supone que su rol es asistir a los paísesen sus procesos de descentralización y en la refor-ma de los gobiernos locales, hay por lo menos dosproblemas que ameritan particular atención. Enprimer lugar, las agencias pueden impulsar refor-mas que responden a sus prioridades o simple-mente porque funcionaron bien en otros países.




Esto explica que, en ciertos casos, las reformas nolograran aclimatarse o no fueran sostenibles, sim-plemente porque los países no las querían.

En segundo lugar, la tendencia a crear institucioneso mecanismos paralelos para la implementación desus programas de financiamiento y fortalecimientode los servicios públicos. Esta actitud obedece a lavoluntad de los donantes de superar la débil capa-cidad institucional de los gobiernos locales, lacorrupción o la ineficacia de las instituciones delpaís receptor. Los mecanismos paralelos de ejecu-ción que se crean a nivel local o a nivel centralpasan por encima de los mecanismos de decisión yde manejo del gasto de los gobiernos locales. Pue-den transitoriamente contribuir a mejorar la pres-tación de los servicios durante las primeras etapasde la descentralización, cuando los gobiernos loca-les son aún muy débiles, pero a largo plazo debili-tan la legitimidad y eficacia de los mismos, a menosque se prevea su institucionalización y su integra-ción en el seno de la administración pública.

Finanzas de los gobiernos locales:principales problemas y desafíos

Como se esboza en la introducción del informe,ciertos principios básicos y determinados compo-nentes claves de los sistemas de financiamientolocal deben existir para que los gobiernos localespuedan asumir sus responsabilidades de maneraeficaz. Algunos de ellos son la asignación y gestiónde gastos, la existencia de ingresos locales propios(autónomos), las transferencias intergubernamen-tales estructuradas adecuadamente y, cuando pro-cede, el acceso a préstamos y a otras alternativasque permitan movilizar recursos para la inversiónlocal. En esta sección se destacan los problemas yretos identificados en los análisis regionales.

A continuación se hace hincapié en los problemasque requieren de una atención particular. Pero esimportante señalar que se han producido mejorasmuy significativas en la gestión de las finanzaslocales, en las últimas décadas, en muchos paísesdesarrollados y también en desarrollo: en la efi-ciencia del gasto público, en la movilización de

ingresos, pasando por innovaciones en la gestiónpública, como la difusión de los presupuestos par-ticipativos, experiencia iniciada en América Latina.

Asignación y gestión del gasto

La asignación clara de responsabilidades y el usode metodologías explícitas para traducir las res-ponsabilidades de gasto en necesidades de finan-ciamiento son fundamentales. Las deficiencias eneste campo debilitan a los gobiernos locales yminan el sistema de financiamiento local. Los pro-blemas se presentan bajo distintas formas:

• Mayor claridad en la asignación de gastos: enmuchas regiones, sobre todo en países en de-sarrollo de África, Asia y América Latina, la dis-tribución de competencias entre los diferentesniveles de gobierno no están bien definidas. Lafalta de claridad es consecuencia de una redac-ción imprecisa de las leyes y también de lascontradicciones entre la legislación general y lalegislación o reglamentación de las políticassectoriales para determinadas áreas o servi-cios. Los ministerios correspondientes siguenejerciendo sus responsabilidades sectoriales(agua, educación, salud, etc) sin coordinarse ocompitiendo con los gobiernos locales, con loque se duplican esfuerzos al mantener oficinasy personal desconcentrados en los nivelesanteriores a la descentralización. Este fenóme-no es frecuente en países de África y AméricaLatina. La ambigüedad de la asignación delgasto puede ser más grave si existen variosniveles de gobierno, como en China, o en paí-ses federales donde los niveles intermediosejercen un control inapropiado sobre losgobiernos locales de su jurisdicción, como en elcaso de la India. En relación a esto, existe unencarnizado debate en muchas regiones, deAustralia a Argentina, acerca de si los gobier-nos locales deberían obtener un estatus jurídi-co más autónomo de los gobiernos de nivelintermedio, provincias o estados.

• Adecuación y respeto de la asignación de res-ponsabilidades de gastos: En algunos casos,


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las autoridades centrales siguen desempeñan-do un papel innecesario en la prestación deservicios básicos locales, en ocasiones en con-tradicción con la legislación descentralizadoraexistente. La consecuencia es que la poblaciónno tiene mayor incidencia sobre la calidad y lamodalidad de prestación de los servicios en sulocalidad. En otros casos, se ha atribuido alnivel local un servicio que solo puede imple-mentarse sobre una jurisdicción más ampliaque la del gobierno local o que por su costorequiere de subvenciones nacionales. En estecaso se necesitan acuerdos de coordinacióncon los niveles superiores de gobierno paraequilibrar el costo y evitar una provisión insufi-ciente o irregular producto de la limitada capa-cidad fiscal local. En el caso de China, Malaui oMozambique, los gobiernos locales tienen asig-nadas responsabilidades, como la seguridadsocial y las pensiones públicas, que tiene difi-cultades para asumir.

• Financiamiento de las competencias: La faltade claridad en la asignación de competenciaspermite descargar ciertos costes a otros nive-les de gobierno, a menudo bajo la forma detareas sin el respaldo de los recursos corres-pondiente, lo que puede resultar sumamenteoneroso para los presupuestos locales. Porejemplo, puede que se exija a los gobiernoslocales que presten determinados servicios,siguiendo determinadas modalidades, o respe-tando ciertos reglamentos o estándares. Estosucede con frecuencia en todas las regionesdel mundo, en los países en desarrollo y de-sarrollados. En ocasiones los mandatos pue-den implicar servicios que los gobiernos localesno tienen obligación de prestar de conformidadcon la legislación vigente.

• Aprobación y control de los presupuestos porparte de autoridades de niveles superiores:Las autoridades centrales o regionales no soloofrecen ayuda, sino que supervisan estrecha-mente y, en algunos casos, incluso apruebanlos presupuestos votados por las autoridadeslocales electas. Ello sucede en muchos países,

pero es más frecuente en África, Asia, Eurasiay América Latina. Esta práctica de control ex-ante debilita la autonomía presupuestaria delas autoridades locales.

• Mejorar la eficiencia en la gestión del gastolocal: En particular en los países en desarrollo,la calidad del gasto de los gobiernos locales esa menudo deficiente. Ello es en parte atribuiblea la falta de recursos y al peso, con frecuenciaexcesivos, de costes administrativos en el pre-supuesto total de los gobiernos locales. Noobstante, hay muchos otros factores enumera-dos anteriormente (falta de claridad en la asig-nación de funciones, competencias nofinanciadas, etc.) y otros problemas que seanalizan más adelante (transferencias condi-cionales y autonomía en la gestión de ingresoslimitada) que también minan la administraciónlocal y desincentivan una gestión más eficientede los recursos.

Generación de ingresos locales /autonomía

La autonomía y la generación de ingresos propiosson fundamentales para que los gobiernos localespuedan cumplir con sus responsabilidades de unmodo responsable y eficiente. No obstante demomento no hay muchos países en el mundo quehayan dotado a sus gobiernos locales de losmedios y de la autonomía necesaria para que dis-pongan de ingresos suficientes. Este problema semanifiesta de distintos modos en función del dise-ño y la implementación de los sistemas de ingre-sos locales:

• Desequilibrios verticales: Con frecuencia, latransferencia de responsabilidades de gasto alos gobiernos locales no se acompaña delcorrespondiente traspaso de las fuentes deingresos necesarias para financiar dichas res-ponsabilidades (incluidas las transferenciasintergubernamentales, que se comentan másadelante). Como se ha observado anterior-mente, en muchas regiones los ingresos de losgobiernos locales son una parte insignificante




del gasto público nacional. El resultado es unaumento de la presión económica sobre la par-tida de gastos de los presupuestos de losgobiernos locales y un aumento, incluso cuan-do los recursos son más importantes, de ladependencia económica de los gobiernos loca-les con respecto a las transferencias delgobierno central.

• Autonomía en la gestión de los ingresos: Laautonomía en el manejo de los ingresos eslimitada en la mayoría de los países de África,Asia. Oriente Medio y Asia occidental; la situa-ción es algo mejor en Eurasia y América Latina,pero tampoco de manera uniforme. Losgobiernos locales no tienen ninguna potestadpara introducir nuevos impuestos, y muy pocapara decidir sobre los niveles de las tasas deimposición o sobre las tarifas de serviciospúblicos. Incluso en los países con una mayortradición de descentralización, como Australia,los estados federados limitan la autonomíasobre los ingresos locales. Intentos explícitospara potenciar la autonomía tributaria y reducirla dependencia de las transferencias, como lasrecientes reformas en Japón –“TrinityReform”–, han tenido un éxito parcial. La auto-nomía en la gestión de los ingresos es más sóli-da en las economías más avanzadas, comoEuropa occidental y América del Norte, pero losproblemas subsisten.

• Problemas con el impuesto sobre la propiedad:El impuesto sobre bienes inmuebles es elimpuesto que más se recomienda y utiliza paralos gobiernos locales de todo el mundo. Noobstante, su importante potencial de ingresosen muchos casos no se materializa. En lospaíses en desarrollo este impuesto permiterecaudar el 0,5% de promedio del PIB, encomparación con el 2% en los países desarro-llados. El impuesto sobre la propiedad es impo-pular entre los contribuyentes: incluso en loslugares donde su uso es importante, como enmuchos países desarrollados (EE. UU., Canadáy el Reino Unido), ha habido una fuerte oposi-ción ciudadana. Además, es un impuesto difícil

y costoso de administrar, en especial en lospaíses en desarrollo que carecen de registrosde la propiedad actualizados y que cuentan conextensas zonas de asentamientos irregulares,además de tener menor capacidad a nivel localpara aplicar el tributo y recaudarlo.

• Diversificar la fiscalidad local: Ante los proble-mas que plantea el impuesto sobre bienesinmuebles, existe una creciente preocupaciónpar la escasa diversificación de la base fiscal delos gobiernos locales. Algunos países, en espe-cial de Europa y América del Norte, utilizanimpuestos locales sobre la renta de las perso-nas físicas. En los países nórdicos y en algunaseconomías en transición de Europa central ydel este se aplica un impuesto complementariocon una tasa fija al impuesto sobre la renta delas personas físicas que se colecta al mismotiempo que el impuesto nacional. En AméricaLatina hay varios países, como Brasil, Chile yColombia, que usan eficazmente distintas for-mas de fiscalidad local sobre la actividad eco-nómica. En otros países se aplican impuestossobre las ventas locales, como en Canadá,dónde existe un Impuesto al Valor Agregado(IVA) nacional, o en Estados Unidos, donde nohay IVA. La falta de diversificación de la baseimponible local se ve agravada a menudo porla falta de flexibilidad de ciertos impuestoslocales para adaptarse a las transformacionesestructurales de la economía (por ejemplo, elcrecimiento del sector de servicios y de servi-cios inmateriales). La poca elasticidad demuchos impuestos locales (poca reactividadfrente a la evolución de la actividad económi-ca) es problemática ya que la demanda de ser-vicios y sus costos se incrementan más rápidoque los ingresos. En varios países africanos(Tanzania, Uganda y Zambia) se han eliminadorecientemente algunos impuestos localesimportantes y han sido sustituidos parcialmen-te por transferencias centrales. En muchos paí-ses, por ejemplo Corea, existían muchospequeños impuestos locales conocidos como“impuestos estorbo” cuyos ingresos son bajosen relación a los costes de gestión.


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• Uso de las tasas y tarifas de servicios: Losgobiernos locales deben aplicar tasas porservicios que aseguren la recuperación delos costes, cuando sea posible. Las tasas ytarifas por servicios pueden constituir unafuente de ingresos muy importante. EnCanadá y Estados Unidos, los gobiernoslocales generan una cuarta parte de susingresos propios a partir de tasas y tarifas,lo cual resulta aún más significativo si se tie-nen en cuenta los elevados niveles de ingre-sos locales por impuestos propios. Nosucede lo mismo en muchos países en des-arrollo. Por ejemplo, en algunos países afri-canos, como Argelia, Benín, Egipto y Túnez,los gobiernos locales carecen de autoridadpara establecer tasas y tarifas por servicioslocales.

• Políticas sobre los ingresos locales: Hay dife-rentes problemas políticos que obstaculizanla generación de ingresos locales, como ser:la renuencia de las autoridades locales aaumentar impuestos (por ejemplo, en cier-tos países de la UE), las limitaciones a la fis-calidad local legisladas por nivelessuperiores de gobierno o la oposición de loshabitantes a través de referéndums locales(en muchos estados de EE. UU.). Esta situa-ción es una consecuencia de la insuficienteinformación de los contribuyentes y de lasexpectativas de los ciudadanos que deseanobtener más y mejores servicios pagandomenos impuestos.

• Papel de los gobiernos locales y centrales enla recaudación de los ingresos: Las prácticasinternacionales son variadas. Pero todos lospaíses tratan de maximizar los ingresos y almismo tiempo equilibrar los costes de admi-nistración y cobro (ecuación que tiende afavorecer el papel de los gobiernos centra-les), y mejorar la responsabilidad frente a laciudadanía y el acceso a la información local(lo que tiende a favorecer a los gobiernoslocales). Aunque ciertos impuestos se pres-tan mejor para una gestión centralizada, en

algunas regiones, como Medio Oriente –Asia Occidental y África occidental, las agen-cias centrales no garantizan que los ingresosrecaudados lleguen oportunamente a losgobiernos locales a los que están destina-dos. La falta de incentivos para que las auto-ridades tributarias centrales recaudeningresos locales también es un problema. Laexperiencia de varios países (Costa Rica,Jordania y países de Eurasia) muestraaumentos significativos en la recaudación deingresos cuando las responsabilidades de laadministración de los impuestos se transfie-ren a los gobiernos locales.

Transferencias de recursos entrediferentes niveles de gobierno

Un sistema de transferencias de recursos bienestructurado es un componente fundamental delfinanciamiento local. La utilización de las transfe-rencias plantea una serie de dificultades cuyo tra-tamiento varía según las regiones y países.

• Un sistema de coparticipación apropiado yestable: La mayoría de los países compartenalgunos impuestos centrales con los gobiernoslocales, una disposición que es sencilla y poseeun elevado potencial de ingresos. Ello puedeconstituir una solución parcial a los desequili-brios verticales, pero la atribución de los ingre-sos presenta diferentes problemas. Ladistribución de los ingresos participados enfunción del origen de lo recaudado se puedeconsiderar un estímulo a la actividad económi-ca local, pero también puede reforzar las des-igualdades horizontales y conduce a unamayor volatilidad de los ingresos locales. En lospaíses en desarrollo, los montos a transferirpueden ser inciertos o la modalidad de distri-bución carecer de transparencia, lo que dificul-ta la planificación a largo plazo de los gobiernoslocales. En el caso de algunos países de Áfricadel Oeste, los gobiernos centrales puedenretrasar las transferencias o incluso retenerlaspara cubrir sus propias necesidades. Quizásaún más importante, la importancia de los




ingresos participados puede crear incentivoscontraproducentes a la generación local deingresos. Esto debilita la autonomía de ingre-sos y la responsabilidad de los gobiernos loca-les ante sus ciudadanos.

• Desequilibrios fiscales horizontales: Pese a lasdiferencias, a menudo significativas, entregobiernos locales en cuanto a las necesidadesde gasto y la capacidad para financiarlas,muchas regiones carecen de subvenciones deigualación. En África, pocos países (Marruecosy Sudáfrica) las han introducido, y en OrienteMedio y Asia occidental no lo ha hecho ningúnpaís. La situación es mejor en América Latina,donde algunos países (por ejemplo, Brasil yChile) utilizan subvenciones de igualaciónexplícitas. En América latina hay más paísesque han introducido algunos componentesredistributivos o de igualación en sus sistemasde transferencias. En Asia, algunos países utili-zan transferencias de igualación (por ejemplo,Australia, Indonesia y Japón), mientras queotros prácticamente ignoran las desigualdadesfiscales (como China, India, Filipinas y NuevaZelanda). Las subvenciones de igualación sonfrecuentes en Eurasia, Europa y América delNorte, pero con eficacia variable; por ejemplo,en Eurasia en muchos casos las subvencionesde igualación carecen de metodologías trans-parentes y explícitas, aunque la situación estámejorando.

• Diseño de las transferencias de igualación: Lassubvenciones de igualación a menudo presen-tan varios problemas. Por ejemplo, se recono-cen solo las desigualdades en la capacidadfiscal o de necesidades de gasto, en vez deambas; se consideran los ingresos reales envez de medir la capacidad fiscal, lo cual desin-centiva la movilización de ingresos locales. Lasfuentes de recursos que alimentan las subven-ciones pueden no ser estables o no estar biendefinidas, o puede que el uso de los fondosesté sujeto a condiciones tan rígidas que dehecho conviertan las subvenciones de iguala-ción en transferencias condicionadas (véase

más adelante). En los países federales, comoAustralia, se plantean debates acerca del modoen que los gobiernos de segundo nivel inter-pretan las políticas federales en lo referente ala igualación.

• Desafíos en el diseño de transferencias condi-cionadas o específicas: Los sistema de subven-ciones condicionadas de los gobiernos de nivelsuperior son también un elemento clave delfinanciamiento local. Estas subvencionesfomentan normas o estándares y el cumpli-miento de objetivos del gobierno nacional endeterminadas áreas descentralizadas, comopor ejemplo en la educación y la sanidad. Tam-bién permiten solventar problemas inter-juris-diccionales que transcienden los límites de unmunicipio (externalidades), por ejemplo, losproblemas ambientales; o apoyan programasde inversión de los gobiernos locales. Enmuchos países existen subvenciones condicio-nadas o para fines específicos, en especial parainversiones en infraestructuras. No obstante,en ciertas regiones, como Eurasia, las subven-ciones condicionadas no están bien definidas.En otros países, como Egipto, Nigeria, Tanzaniay Uganda, las transferencias condicionadaspesan excesivamente sobre el total de lastransferencias. Varios problemas se asocian amenudo a este tipo de subvención, como suproliferación y complejidad, con elevados cos-tes de cumplimiento para los gobiernos locales,falta de transparencia, de estabilidad y deduración y en ocasiones su utilización política.Una dependencia excesiva de las subvencionescondicionadas limita la autonomía de losgobiernos locales obligándoles a que se con-centren sobre las prioridades nacionales en vezde locales, reduciendo así su ventaja compara-tiva.

• Las transferencias basadas en resultados. Unainnovación relativamente reciente en el ámbitode las transferencias, las transferencias basa-das en resultados han sido introducidas enalgunos países africanos y asiáticos, con elapoyo de varias organizaciones internaciona-


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les. Las transferencias basadas en resultadoscondicionan las transferencias de recursos alcumplimiento de ciertos estándares y objetivosy, en general, dejan en manos de los gobiernoslocales la mejor manera de utilizar los recur-sos. Este tipo de transferencia combina la flexi-bilidad de las subvenciones incondicionales conun tipo de condicionalidad más adecuada queen el caso de las subvenciones tradicionales.Como contrapartida, puede que estas transfe-rencias beneficien más a las jurisdicciones conmayor capacidad administrativa y que conlle-ven algunos de los problemas asociados a losprogramas más tradicionales. Hasta elmomento se han utilizado principalmente parafomentar el cumplimiento de los procedimien-tos de gestión financiera y administrativa quepara mejorar los resultados de la prestación deservicios. Aunque es demasiado pronto parajuzgar de manera concluyente la eficacia de lastransferencias basadas en resultados, estasconstituyen un mecanismo prometedor y essin duda deseable que se realicen más expe-riencias.

Endeudamiento de los gobiernos locales yacceso a los mercados financieros

Puede que el aspecto más olvidado de las finan-zas de los gobiernos locales en muchas regionesdel mundo sea el acceso al crédito. En el con-texto de urbanización acelerada comentadaanteriormente, que se concentra sobre todo enlas ciudades de los países en desarrollo de Áfri-ca y Asia, existe una urgente necesidad deinversión en infraestructuras. En este contexto,el endeudamiento, que implica una cierta equi-dad inter-generacional, es una de las fuentes definanciación más adecuadas para las inversio-nes a largo plazo. Al mismo tiempo deben consi-derarse diferentes desafíos:

• Las reglas de endeudamiento y responsabili-dad fiscal de los gobiernos locales, no estánsuficientemente desarrolladas y se aplicande manera insuficiente. La reglamentaciónque regula el endeudamiento de los gobier-

nos locales es en general sumamente res-trictiva, lo que en la práctica impide elendeudamiento de los mismos (ya se tratede Dinamarca, Chile, Kenia o Túnez), mien-tras que otros son demasiado permisivos,con el consiguiente riesgo de conductasimprudentes; como sucedió en Brasil yArgentina en la década de 1990.

• Acceso al crédito. En muchos casos, sobretodo en los países en desarrollo, los gobier-nos locales tienen escaso acceso al crédito.Los mercados financieros no están suficien-temente desarrollados y muchos gobiernoslocales carecen de historiales crediticios o noreúnen los requisitos técnicos exigidos porlas entidades de crédito. La situación es másesperanzadora a corto y medio plazo en laseconomías emergentes, donde los mercadosfinancieros tienden a estar más desarrolla-dos, con un mejor acceso a la informaciónfinanciera, sistemas de calificaciones crediti-cias, precios de referencia, etc.

• Las instituciones especializadas. Los esta-blecimientos de crédito para los gobiernoslocales creados en los países en desarrollo, amenudo con el apoyo de los organismosinternacionales (existen en más de 60 paí-ses) no han dado buenos resultados. Estosresultados decepcionantes se atribuyen a lapolitización de las decisiones y a problemasde diseño. Además, muchas de las institu-ciones intermediarias no son suficientemen-te independientes del gobierno, no estánautorizadas a vincularse con los mercadoscrediticios nacionales o no lo intentan. Por lotanto, no hay ningún apoyo a las ciudadespara familiarizarse con los mercados y lainformación financiera, la provisión de reser-vas, etc.

• Las prácticas de los gobiernos centrales.Ciertas prácticas de los gobiernos centrales,como la insuficiencia de los mecanismos deevaluación de préstamos solicitados a losestablecimientos de crédito público, como




los rescates y el uso de las transferencias,han afectado al desarrollo normal de losmercados crediticios locales. No es inhabi-tual que las instituciones de créditos delgobierno aprueben proyectos que no hansido debidamente estudiados y que luego serevelan no viables. La práctica de rescatespor parte de las autoridades centrales cuan-do los gobiernos locales no pueden o noquieren devolver los préstamos debilita ladisciplina fiscal y distorsiona el mercado cre-diticio. Aunque la retención de las transfe-rencias por parte del gobierno centralmejora el reembolso de los créditos y contri-buye a desarrollar el acceso al mismo, sumantenimiento a largo plazo desalienta elacceso al mercado financiero. Tampoco inci-ta a preparar mejor los proyectos y a lasentidades financieras a cuidar más la eva-luación de los mismos.

• Otros aspectos de las finanzas de los gobier-nos locales tratados anteriormente no permitenpromover el crédito local: El endeudamientopuede restringirse si los gobiernos locales notienen acceso a recursos propios suficientespara pagar los préstamos o si las transferen-cias intergubernamentales disuaden a losgobiernos locales relativamente ricos derecurrir al crédito para financiar sus proyec-tos. La falta de prácticas de gestión financie-ra apropiadas también crean problemas a lahora de preparar correctamente los proyec-tos, o para poder calificar para un crédito yadministrar adecuadamente la deuda local.

Recomendaciones

El informe GOLD II deja claro que los gobiernoslocales de todo el mundo –desde los países másindustrializados hasta los menos desarrollados– seenfrentan a numerosos problemas y retos en rela-ción con sus sistemas de finanzas, y que, en algu-nos aspectos, la situación se ha estancado o haempeorado en los últimos años. En África, losgobiernos locales representan un porcentaje muyinferior al 10% del gasto público y un porcentaje

todavía menor de los ingresos públicos. En laregión de Oriente Medio y Asia occidental cuentancon recursos muy limitados y una autonomía aúnmás restringida. En muchos países de AméricaLatina, Asia, Eurasia e incluso en Europa, losgobiernos locales ven erosionada su legitimidadporque no son capaces de asumir sus responsabili-dades por lo inadecuado de sus recursos. Aunquealgunas de las medidas necesarias difícilmentepodrán aplicarse en breve, queda mucho porhacer.

Asignación y gestión de gastos

La clarificación de la asignación de las competen-cias debería ocupar el primer lugar de los progra-mas nacionales de reformas de las finanzas de losgobiernos locales. Diversos problemas políticos,entre las cuales debe incluirse la falta de voluntadpolítica, dificultan a menudo avanzar en esta direc-ción. Para realizar esta reforma fundacional, esnecesario observar algunos principios que, enalgunos casos, requerirán la revisión del marcojurídico y la armonización de las políticas sectoria-les con las leyes sobre la descentralización.

• Identificar claramente las responsabilidadesexclusivas de los gobiernos locales, para quelas autoridades locales puedan ser responsa-bles de sus actos delante de sus electores. Enlos casos en que ya existe claridad jurídicapero las asignaciones de responsabilidades nose respetan, se necesitan medidas para hacercumplir la legislación.

En los casos en que se considere necesarioque haya responsabilidades concurrentespara la prestación de servicios concretos, esimportante identificar qué nivel tiene qué res-ponsabilidades específicas en la regulación, lafinanciación y la implementación de dichosservicios.

• El control del gasto local por parte de los nive-les de gobierno superiores debe limitarse demanera apropiada. En la UE, por ejemplo, laComisión Europea no debería ejercer un con-


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trol excesivo sobre las modalidades de pres-tación de los servicios locales. En los sistemascon varios niveles de gobierno, se debe regu-lar y restringir apropiadamente el papel de losgobiernos de nivel intermedio (estados fede-rados, provincias, regiones) en el controlsobre el gasto local. No deberían permitirseque los niveles intermedios interfieran en laautonomía local ni en la gestión de los servi-cios específicamente locales.

• En los países en desarrollo en los que haydiferencias significativas en la capacidadadministrativa de los distintos gobiernos lo-cales, puede justificarse la asignación asi-métrica de responsabilidades, al menostemporalmente. Con el tiempo, los gobier-nos locales pueden progresar (si cuentancon los incentivos y el apoyo apropiados) pa-ra acceder a mayores responsabilidades amedida que se desarrollan sus capacidades.

• Para que una mejor asignación de competen-cias contribuya a mejorar el financiamientolocal, esta asignación de responsabilidadesdebe traducirse en montos de gasto y de fi-nanciamiento. Estas necesidades deben sercalculadas mediante una metodología estan-darizada apropiada. Las transferencias de ta-reas y recursos deben ir precedidas de unaevaluación sistemática del coste de las res-ponsabilidades transferidas.

Aparte de las asignaciones de gastos, puede quesean necesarias varias reformas adicionales:

• Deben evitarse los mandatos sin financiación:minimizar su impacto requiere varias refor-mas políticas, como explicitar que el nivel degobierno que tiene facultades para regularuna función también tiene la obligación definanciarla; aumentar la coordinación y el diá-logo entre los distintos niveles en lo referentea la asignación de responsabilidades; y exigirrevisión ex-ante de toda la legislación sobrelos gobiernos locales para identificar los posi-bles mandatos sin financiación.

• Es necesario que los recursos humanos esténcapacitados. La financiación y el personal delas oficinas desconcentradas de los ministe-rios que compiten con los gobiernos localesdebe reducirse o eliminarse: Se debe garanti-zar que estos dispongan de personal adecua-do para llevar a cabo sus tareas, mientras quepaulatinamente se reduce el personal de losotros niveles de gobierno que interfieren conlas funciones de los gobiernos locales.

• El control ex-ante de los presupuestos de losgobiernos locales debe reducirse y eliminarsede manera progresiva: En algunos países endesarrollo tal vez no sea posible aplicar estamedida en breve, pero a medida que el siste-ma de finanzas locales se consolida, esimportante pasar de un control ex-ante a uncontrol ex-post –como las auditorías– y mejo-rar la rendición de cuentas ante los ciudada-nos.

• Implementar una estrategia de descentraliza-ción del gasto: podría ser conveniente aplicaruna descentralización asimétrica como semencionó anteriormente, con incentivospara mejorar el desempeño y programas defortalecimiento de las capacidades de losgobiernos locales asuman nuevas responsa-bilidades. El desarrollo de capacidades y laasistencia técnica deben estar garantizadospara apoyar a los gobiernos locales en las pri-meras etapas del proceso de descentraliza-ción y ayudarles a mejorar el desempeño enetapas posteriores.

Generación de ingresos a nivel local yautonomía

El mayor desafío en muchos países es generaringresos locales. Las principales reformas necesa-rias son las siguientes:

• Reforzar la autonomía local para mejorar lamovilización de ingresos. El objetivo es reforzarel vínculo entre los beneficios y costo de los ser-vicios locales así como la responsabilidad de las




autoridades locales frente a los contribuyentes.Se deben facilitar fuentes adecuadas de ingre-sos y fortalecer la capacidad de los gobiernoslocales para que el coste de la administraciónde los impuestos no exceda los ingresos.

• Reformar y modernizar la administración delimpuesto a la propiedad. Es evidente que elbajo rendimiento del impuesto a la propiedadtiene en parte causas administrativas. Peroexisten problemas políticos para el uso de esteimpuesto, por ello la naturaleza y el alcance delas reformas deben adaptarse a cada caso.

• Diversificar la base fiscal local para incremen-tar la movilización de recursos y la autonomíade los gobiernos locales. Sin embargo, esimportante reconocer que solo hay un númerolimitado de impuestos locales que tienen unpotencial significativo.

– La introducción de nuevos impuestos localesdebe hacerse de tal forma que el gobiernonacional y la comunidad empresarial no per-ciban que estos impuestos pueden afectar laactividad económica o empresarial; se debeevitar, en particular, los impuestos lesivos.

– Los impuestos más adecuados para losgobiernos locales son el impuesto sobrevehículos, licencias sobre actividades eco-nómicas y mejoras sobre bienes inmue-bles para financiar infraestructuras. Todosestos impuestos pueden producir ingresossignificativos.

– Los impuestos sobre las actividades econó-micas pueden adoptar diferentes formaspero, en general, se utiliza el volumen deventas como base imponible; se tiene quetener cuidado sin embargo de no convertir-los en impuestos a la venta que puedencompetir con otros impuestos al consumo,en particular el IVA.

– Para ir más lejos en la autonomía fiscal local,se podría introducir un impuesto complemen-

tario al impuesto nacional sobre la renta delas personas físicas con una tasa fija y serecaudaría al mismo tiempo que el impuestonacional.

– Una fuente de ingresos potencialmente valio-sa pero relativamente poco explotada en lamayoría de las regiones es el impuestomedioambiental o “verde”, vinculado a la ges-tión de los residuos, las actividades contami-nantes del agua y el aire, así como laproducción de energía. Con esto se obtendríaun “doble dividendo” dado que promueve a lavez la generación de ingresos y un medioambiente más limpio.

– Es necesario adaptar el sistema fiscal paraincluir impuestos sobre actividades del sec-tor informal, en particular en los países endesarrollo.

• Dar más libertad en el manejo de las tasas ytarifas por servicios. Ya se mencionó ante-riormente los problemas y límites económi-cos, técnicos y políticos que afectan a estosingresos, pero en la mayoría de los países,existen oportunidades para una mayor utili-zación. Mejorar y hacer más explicito la defi-nición de los precios de los servicios públicospuede ayudar a mejorar la eficacia, siemprey cuando se superen los obstáculos políticos.Cuando es factible, se debe promover elprincipio de recuperación de gastos sobre losservicios públicos, mientras esto no impidael acceso a los servicios básicos.

• Organizar mejor la administración de la re-caudación de los impuestos locales. Alcanzarun acuerdo adecuado entre los gobiernoslocales y centrales conlleva numerosos de-safíos. Para mejorar la recaudación de losimpuestos locales es necesario crear estruc-turas sólidas dotadas de buenos incentivos.En particular cuando la administración de losimpuestos locales es asumida por la admi-nistración central, es conveniente crear losincentivos adaptados a la administración fis-


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cal. Se debe institucionalizar un diálogo yuna cooperación permanente entre los dife-rentes niveles de administración fiscal. Asi-mismo es necesario compartir la informaciónfiscal con los gobiernos locales e implicarlosen la gestión.

• Reforzar el compromiso de las autoridadeslocales para movilizar los recursos locales yasegurar una gestión más transparente,estableciendo una relación directa entreingresos y prestación de servicios. Las auto-ridades locales deben movilizar los recursoslocales necesarios para mejorar la presta-ción de servicios públicos locales. La disposi-ción de los residentes a pagar impuestos y acontribuir voluntariamente al financiamientolocal debe ser promocionada a través decampañas públicas para informar a los ciu-dadanos sobre la utilización de los recursoslocales. Las autoridades locales debengarantizar la transparencia de la gestión ypromover la participación ciudadana parareforzar su confianza en el manejo de lospresupuestos.

Transferencias intergubernamentales

A la luz de los desafíos y de las debilidades analiza-das precedentemente, pueden emprenderse nu-merosos pasos para mejorar la estructura y laadministración de los sistemas de transferenciaintergubernamentales.

• Garantizar mecanismos de transferencia previ-sibles, regulares y transparentes: se deberíaestablecer en el marco legal un nivel mínimode recursos públicos que el Estado tendría quetransferir cada año a las autoridades locales, yestablecer garantías para que estas transfe-rencias se asignen de manera transparente eimparcial.

• Conseguir un balance adecuado entre los dife-rentes tipos de transferencias: No hay reglasestablecidas para distribuir los impuestos parti-cipados. La distribución puede hacerse siguien-

do el principio de derivación (según el origendel lugar de colecta) o siguiendo una fórmulade atribución. La derivación puede agravar lasdisparidades fiscales entre territorios (se asig-na más al territorio dónde se recauda más),reforzando la necesidad de mecanismos deigualación (véase abajo). De la misma forma,no existe ninguna norma o fórmula de equili-brio ideal entre las transferencias incondiciona-les y condicionadas. Permitir que una partesignificativa de los fondos sean de uso incondi-cional refuerza la autonomía y la responsabili-dad de los gobiernos locales. Por ello es lamejor opción para apoyar la autonomía y eldesarrollo local cuando los gobiernos localeshan adquirido las capacidades mínimas nece-sarias.

• Desarrollar y mejorar la utilización de lastransferencias de igualación. Los países queno utilizan estas transferencias deberían con-siderar hacerlo. En caso contrario, se agrava-rán las diferencias entre los gobiernos localespara cumplir con sus responsabilidades en laprovisión de servicios básicos. Los países quelas utilizan deberían revisar sus enfoques ydesarrollar un sistema que utilice reglasexplícitas y estables para definir la masa derecursos, que tome en cuenta a la vez lasnecesidades de gastos y las capacidades deingresos a la hora de asignar los fondos (enlugar de considerar los gastos o los ingresosactuales) y que permita, finalmente, la utili-zación incondicional de los fondos transferi-dos. En los países donde se introducenelementos de igualación en la distribución deimpuestos participados, una práctica comúnen América Latina, sería conveniente separary utilizar distintas transferencias para dife-rentes objetivos creando una transferenciade igualación explícita con las característicasmencionadas arriba.

• Revisar y mejorar los mecanismos paraasignar recursos a través de transferenciascondicionadas. Más allá de las orientacionessobre las subvenciones de igualación men-




cionadas arriba, la experiencia en sistemasde subvenciones condicionadas indica quees mejor simplificar, definiendo una menorcantidad de subvenciones, bien diferencia-das, con objetivos sectoriales claros y quepermitan una mayor flexibilidad en su uso alos gobiernos por una parte y, por otra parte,que respondan a los objetivos sectorialesmás amplios definidos por el nivel superiorde autoridades.

• Reagrupar las subvenciones cuando hay ungran número de programas poco coordina-dos. En algunos países de Europa y Asia, porejemplo, hay demasiados programas quepadecen de una falta de definición clara.Sería, por lo tanto, productivo reducir y rea-grupar la cantidad de subvenciones.

Crédito e inversión financiera para losgobiernos locales

En numerosos países, existen muchas oportunida-des para incrementar el uso del crédito y de otrosmecanismos financieros de inversión, así comopara ampliar y mejorar las fuentes de financia-miento para este objetivo.

• Promover el crédito para los gobiernos locales.El préstamo es uno de los pilares del financia-miento local. Se debería autorizar el acceso aun financiamiento responsable, guiado porreglas y normas (marco de responsabilidadpresupuestaria). Al mismo tiempo, las capaci-dades locales deben ser reforzadas.

• Los marcos legales y regulatorios para el crédi-to a los gobiernos locales tienen que desarro-llarse y reforzarse. Las reglas definiendo elnivel de deuda y los ratios del servicio de ladeuda no pueden ser demasiado restrictivos,pero las autoridades centrales tienen queimplementar límites presupuestarios estrictospara evitar ulteriores rescates económicos. Elseguimiento desde el gobierno central delpréstamo local es indispensable, en particularcuando la disciplina del mercado privado no es

eficiente. Este seguimiento debe aplicarsesobre la deuda regular y también sobre la“deuda flotante”, es decir los pendientes depago hacia las instituciones oficiales y hacia losproveedores privados por una parte y, por otraparte, las garantías concedidas para lasempresas municipales. Este seguimiento debecomplementarse con un sistema creíble demultas en caso de falta de disciplina.

• Ampliar y mejorar los mecanismos y opcionesde apoyo para facilitar el crédito a los gobier-nos locales, incluyendo el apoyo, cuando seaapropiado, de instituciones financieras inter-medias o de fondos de desarrollo municipal.Además de la regulación y del seguimiento, undesafío aun mayor para la mayoría de los paí-ses en desarrollo es facilitar un aumento signi-ficativo del crédito disponible para losgobiernos locales para favorecer el préstamoresponsable, en particular para los municipiosde pequeño tamaño. La solución puede ser lacreación de intermediaros financieros o de ins-tituciones de préstamo municipal, como lasBancos o Fondos de desarrollo municipal. Laexperiencia internacional, sin embargo,demuestra que estos intermediarios tienenque centrarse en las operaciones de préstamoy evitar otras operaciones (como la asistenciatécnica a los gobiernos locales). Deberían asi-mismo seguir criterios bancarios estrictos(como por ejemplo, la evaluación de los pro-yectos) y aumentar la parte de capital privadoen sus fondos. Las políticas para fomentar eldesarrollo del mercado privado de crédito localson igualmente importantes. La combinaciónde estas actividades dependerá del contextode cada país según la regla general que reco-mienda que se debe recurrir al mercado en lamedida de lo posible, y a los mecanismos decrédito públicos o mixtos para preparar a losgobiernos locales a eventuales créditos comer-ciales.

• Reformar otras partes del sistema de finan-ciamiento local para mejorar el acceso alcrédito de los gobiernos locales. Los gobier-


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nos locales deben utilizar eficazmente losimpuestos locales existentes (y, de ser nece-sario, adicionales), las tarifas por servicios ylas subvenciones del gobierno central espe-cíficas para la inversión local. Además, esnecesario implementar buenas prácticas degestión financiera.

• Considerar donde fuera posible otros mecanis-mos de financiamiento de la inversión. Ampliarlos impuestos sobre bienes inmuebles, sobre lavalorización por obras de mejoramiento, y lacooperación entre los sectores público y priva-do pueden facilitar a los gobiernos locales elfinanciamiento necesario para la inversión.Estos mecanismos requieren también de cier-tas capacidades y condiciones y no deben serconsiderados como soluciones fáciles alternati-vas para evitar los empréstitos.

• Definir el papel que las instituciones financierasinternacionales pueden jugar en el financia-miento de la infraestructura local. Desde haceya tiempo, estos organismos juegan un papelimportante en los países en desarrollo y en laseconomías en transición, y continuarán hacién-dolo en un futuro próximo. Tales recursos lle-gan tradicionalmente a los gobiernos centralesy son transferidos consecutivamente a losgobiernos locales. Esta transferencia del crédi-to debería respetar los principios definidos másarriba; se debería además desarrollar el prés-tamo directo sub-nacional, en particular paralas grandes ciudades en los países que presen-tan un contexto favorable.

Diseñar las reformas institucionales

Las reformas de los sistemas financieros presenta-das deben completarse con otras medidas decarácter más institucional, muchas de las cualesya fueron evocadas en los diferentes capítulos.Algunas de esas reformas institucionales identifi-cadas en este informe son las siguientes:

• Evaluar de ser necesario la fragmentación delos gobiernos locales y buscar soluciones. La

fragmentación no es un problema en sí pero,como ya se ha analizado anteriormente,puede crear dificultades. Se pueden consi-derar dos tipos de situaciones:

– Primero, evitar la multiplicación depequeñas unidades que no son sosteni-bles definiendo criterios claros para la cre-ación de nuevos municipios. En ciertospaíses, la legislación favorece la creaciónde nuevos municipios (por ejemplo: gra-cias a la distribución de una subvenciónautomática a todos los municipios), gene-rando efectos perversos. Esto se debeevitar.

– Segundo, limitar el problema de la frag-mentación allí donde esto plantea proble-mas. Cuando sea posible, se debeconsiderar la fusión de pequeñas unida-des no viables, pero esto puede debilitarla representación política y el control delas políticas locales por parte de la ciuda-danía. Una política alternativa es permitirla creación de asociaciones de municipiospara proveer servicios públicos que nece-sitan cierta economía de escala. Estasasociaciones pueden resolver los proble-mas generados por las externalidades enla prestación de servicios entre gobiernoslocales promoviendo, por ejemplo, com-partir costes y beneficios. La contrataciónde empresas privadas o la creación dedistritos especiales para ciertos servicios,mediante fusiones voluntarias limitadas aesa competencia, pueden ofrecer tambiénciertas ventajas para alcanzar economíasde escala en los servicios seleccionados.

• Definir el papel respectivo y las formas decolaboración entre oficinas gubernamenta-les desconcentradas y los gobiernos locales.Cuando coexisten en paralelo oficinas guber-namentales desconcentradas y gobiernoslocales, debe clarificarse qué funciones asu-me cada uno. Se debe garantizar que ambosdispongan del personal y el financiamiento




adecuado y capacitado para cumplir con susobligaciones. En los países donde predomi-nan las políticas de desconcentración única-mente, se debe considerar la creación degobiernos locales descentralizados, conautoridades electas y autonomía para elmanejo de sus presupuestos de manera depoder responder a las demandas de sushabitantes. Es importante señalar que tantolas agencias desconcentradas del gobiernocomo los gobiernos locales pueden coexistirsi se definen con claridad las ventajas com-parativas de cada uno y se prohíbe que unade las administraciones –generalmente ladesconcentrada– socave la actividad de laotra.

• Evaluar el rol y el funcionamiento de lasagencias internacionales de ayuda al des-arrollo en los países en desarrollo. Como yase señaló precedentemente, hay dos tiposde problemas: la implicación demasiadodirecta de los funcionarios internacionalesen la definición e implementación de ciertasreformas a favor de la descentralización; latendencia a crear instituciones o mecanis-mos paralelos para la implementación de susprogramas. Estos últimos pasan por encimade los mecanismos de decisión y de manejodel gasto de los gobiernos locales. Esta acti-tud obedece en general a la voluntad porparte de los donantes de evitar los proble-mas eventuales o reales, como la débil capa-cidad institucional de los gobiernos locales,la corrupción, la ineficacia o la burocracia delos funcionarios del gobierno nacional. Aun-que estos mecanismos paralelos puedantransitoriamente contribuir a mejorar laprestación de los servicios durante las pri-meras etapas de la descentralización, cuan-do los gobiernos locales son aún muydébiles, a largo plazo debilitan la legitimidady eficacia de los mismos. Estas conductas delos donantes no siguen las políticas actualessobre la eficacia de la ayuda, definida en laDeclaración de Paris sobre la eficacia de laayuda (2005) y en la Agenda de Acción de

Accra (2008). Estos acuerdos exigen laarmonización de la ayuda al desarrollo conlas políticas nacionales y la utilización de lossistemas nacionales para canalizar la ayuda,lo que debería contribuir a reforzar la capaci-dad de los gobiernos nacionales y locales ysu responsabilidad ante la ciudadanía.

– Es el gobierno nacional a quién idealmentele compete velar porque las agencias decooperación al desarrollo respeten las políti-cas nacionales. Pero en los países donde lacapacidad institucional es débil y las necesi-dades de asistencia grandes, esto puede sermuy difícil de realizar. En este contexto, laspropias agencias de cooperación debentomar medidas para verificar si sus accionesrespetan las prioridades nacionales.

– Idealmente no se deberían utilizar institu-ciones paralelas. Pero si por las circuns-tancias descriptas más arriba no se puedeevitar, su uso debe ser circunstancial yestar limitado en el tiempo, con un planclaro para su desaparición gradual sustitu-yéndoles con apoyo presupuestario a lasinstituciones nacionales para fortalecer latoma de decisiones locales.

– Las agencias internacionales deben cuidarque sus programas de ayuda presupuestariacontribuyan al fortalecimiento de los gobier-nos locales y de su autonomía. Los progra-mas sectoriales suelen ser a menudo unmotor de la centralización, pero puedentambién ser útiles para reforzar y desarrollarlos gobiernos locales si aplican el marcolegal de la descentralización.

• Promover un diálogo periódico y sistemáticoentre los gobiernos locales y el gobierno cen-tral sobre el financiamiento intergubernamen-tal y local. Aunque ya se ha insistido sobre estepunto, el informe demuestra que en muchospaíses los gobiernos locales no son consultadossobre las políticas que les interesan directa-mente. Los gobiernos locales deberían ser con-


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sultado anualmente durante el proceso de ela-boración del presupuesto nacional sobre todaslas cuestiones que afectan directa o indirecta-mente su financiación. Se debe crear un meca-nismo que reúna a los actores nacionales(poderes legislativo y ejecutivo) y a los gobier-nos locales. Es asimismo esencial garantizar elacceso a la información apropiada sobre lasfinanzas públicas en general y sobre las cues-tiones específicas de los gobiernos locales enparticular.

El camino a seguir

Son muchos los países en dónde los gobiernoslocales asumen cada día un papel más impor-tante. Son muchas también las expectativasque se depositan en ellos para contribuir consoluciones ante un contexto mundial más com-plejo definido por una creciente urbanización,cambios demográficos (envejecimiento de lapoblación), cambio climático y aumento deriesgos naturales. Es por ello que debe pres-tarse más atención al desarrollo de sistemasde financiamiento que permitan un buen des-empeño de los gobiernos locales. Como sedestaca en todo el informe, ha habido progre-sos en muchos sectores y países, pero todavíahay grandes deficiencias y retos, tanto en laestructura de los sistemas de financiamientocomo en la capacidad de los gobiernos locales.Si no se dan respuestas a estos desafíos, secorre el riesgo que se degraden las condicionessociales y económicas en las economías másavanzadas, y que se incumplan en los paísesen desarrollo con los objetivos de reducción dela pobreza y de mejoramiento de los serviciosbásicos incluidos en los Objetivos de Desarrollodel Milenio.

Aunque hay gran diversidad entre países,algunos desafíos son comunes. En muchos paí-ses en desarrollo es necesario clarificar la asig-nación de responsabilidades en la legislación yen la práctica cotidiana. Otro problema aúnmás generalizado es el de las transferencias deresponsabilidades sin el correspondiente finan-

ciamiento (unfunded mandates). En muchosEstados, es urgente revisar la estructura de losimpuestos locales, buscando nuevas alternati-vas más allá de las bases tradicionales deingresos locales. Asimismo redistribuir de for-ma más adecuada los recursos entre losgobiernos nacionales y locales y entre losgobiernos sub-nacionales debido a la emer-gencia de nuevos niveles y nuevas unidades degobierno local. Las crecientes necesidades deinversión exigen que se amplíe el crédito paralos gobiernos locales, mejorando el acceso alos mercados financieros y desarrollandomecanismos no tradicionales. También esnecesario promover enfoques más innovado-res para movilizar recursos y proveer servicios,incluyendo nuevas formas de cooperación condiferentes actores (sector privado y sociedadcivil).

En sus intentos por mejorar los sistemas degobierno local, los gobiernos nacionales ten-drán que considerar algunos retos de corto ylargo plazo. El reto más inmediato es la crisisfinanciera y económica mundial que se inició afines de 2008 y que ha provocado la caída delos ingresos de muchos gobiernos locales eincluso, en ciertos casos, tentativas de recen-tralización. Los países también se enfrentan adesafíos de largo plazo que conciernen a todoslos niveles de gobierno, algunos de los cualespueden tener implicaciones importantes sobrelos gobiernos locales por el creciente papel queestos asumen en la prestación de serviciossociales, control del medio ambiente, etc.Algunos de estos retos son comunes (calenta-miento global, crisis energética, etc), perootros difieren en cada región del mundo. Elrápido aumento de la urbanización, por ejem-plo, afecta en particular a muchos países endesarrollo de África, Asia y América Latina,generando demandas sobre los servicios públi-cos e infraestructura. Pero los gobiernos loca-les en muchos países de estas regiones notienen ni las competencias ni la autonomía ne-cesaria para satisfacer estas demandas. Confrecuencia ni siquiera pueden cubrir sus costos




de funcionamiento y mucho menos la masa deinversiones necesarias.

Aunque a lo largo de los capítulos regionales yen este último capítulo se han hecho muchasrecomendaciones para mejorar los sistemas definanciamiento local, es importante reiteraralgunos puntos fundamentales.

Primero, cada país es único y las reformas de-ben adaptarse a su realidad económica, políti-ca, fiscal y social. En Europa, por ejemplo,existen capacidades institucionales valiosas,pero se requieren reformas sistémicas y unmayor acceso al financiamiento. En el otro ex-tremo del espectro, los países menos desarro-llados necesitan crear progresivamente lasinstituciones locales para que las reformaspuedan desarrollarse y puedan ser sostenibles,apoyándose en las capacidades disponibles enlas grandes ciudades, para asumir nuevas fun-ciones y recursos.

En segundo lugar, el diálogo y la colaboraciónentre diferentes niveles de gobierno y otrosactores es fundamental para avanzar y fortale-cer los sistemas locales de financiación, cadaactor tiene un papel importante, pero ningúnactor por sí solo puede asumir todos los desafí-os. Los gobiernos centrales deben asociar yconsultar a los gobiernos locales en todas lascuestiones que les conciernen directamente.Los gobiernos locales también deben profundi-zar los esfuerzos iniciados en muchos paísespara reforzar la participación ciudadana, paradesarrollar su cooperación con las organizacio-nes no gubernamentales y empresas privadas,y buscar medios innovadores para responder alos desafíos que enfrentan.

En tercer lugar, los procesos necesitan paraavanzar de un contexto político favorable. Notiene sentido proponer reformas si las condi-ciones políticas no existen. Es esencial paratomar decisiones disponer de buena informa-ción y de análisis de calidad. La falta de infor-mación fue uno de los mayores problemas

para la realización de este informe. La existen-cia de información y de análisis de calidad, sudifusión rápida y transparente, permiten creary promover un mejor entorno para impulsarreformas adecuadas. Además, el éxito de lasprimeras reformas, independientemente decuan modestas sean, pueden dar un impulsopolítico para la adopción de reformas másavanzada con un mayor impacto.

Por último, la cooperación regional y mundialentre gobiernos locales, el compartir experien-cias y aprender haciendo, tienen un gran valorañadido para impulsar las reformas del finan-ciamiento local. La organización mundialCGLU, sus organizaciones regionales, y susmiembros en cada país constituyen una basesólida para promover la cooperación y elaprendizaje. Estos actores deben seguir forta-leciendo sus vínculos en el futuro. Conferen-cias mundiales y regionales, el acceso a lainformación en línea, el trabajo en red a nivelnacional, regional y mundial, los foros para elintercambio de experiencias y conocimientoscontribuyen al desarrollo del gobierno local. Yaexisten numerosas oportunidades en estasáreas, pero aún queda mucho por hacer paraconsolidar, mejorar y aumentar el conocimien-to, facilitar su difusión, y su utilización eficaz.


El financiamiento de los gobiernos locales: los desafíos del siglo XXI

El Segundo Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local analiza el financiamiento de losgobiernos locales en ciento diez países y en las grandes metrópolis. En la mayoría de estos países los gobiernoslocales han asumido responsabilidades crecientes en materia de inversión pública y en la prestación de losservicios indispensables para el desarrollo económico y el bienestar de la población. Pero con la aceleración de laurbanización y las transformaciones actuales (cambio climático, riesgos de desastres, flujos migratorios,envejecimiento de la población en ciertos países), el nivel actual de financiamiento de los gobiernos locales nopermite responder a la “urbanización de la pobreza”, ni a la demanda creciente de inversiones. La crisiseconómica y financiera iniciada en el 2008 ha agravado esta brecha. Más allá de estas constataciones, el Informepropone recomendaciones para reformar los sistemas de financiamiento local.

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