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Los derechos de participacióncomo elemento de integraciónde los inmigrantes

Los derechos de participacióncomo elemento de integraciónde los inmigrantes

Javier de Lucas MartínMaría José Añón RoigÁngeles Galiana SauraJosé García AñónRuth Mestre i MestrePablo Miravet BergónMario Ruiz SanzCarles Simó NogueraÁngeles Solanes CorellaFrancisco Torres Pérez

Primera edición, junio 2008

© los autores, 2008

© Fundación BBVAPlaza de San Nicolás, 4. 48005 [email protected]

Copia digital de acceso público en www.fbbva.es

Al publicar el presente informe,la Fundación BBVA no asume responsabilidad algunasobre su contenido ni sobre la inclusión en el mismode documentos o información complementariafacilitada por los autores.

Edición y producción: Rubes Editorial

ISBN: 978-84-96515-68-0Depósito legal: B-25062-2008

Printed in Spain – Impreso en España

Impreso por Valant 2003sobre papel con un 100% de fibras recicladasy elaborado según las más exigentes normas ambientales europeas.

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AUTORES ................................................................................................................. 9

AGRADECIMIENTOS .................................................................................................. 11

RESUMEN – SUMMARY ............................................................................................ 13

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 15

1. LA INTEGRACIÓN POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES1.1. Integración cívica: una aproximación conceptual ............................................ 19

1.1.1. Política de inmigración y política de integración ................................ 191.1.2. La integración como categoría problemática y como proceso complejo .. 211.1.3. La integración cívica como integración política .................................. 24

1.2. Modelos de integración social y política de los inmigrantes ............................. 26

2. CIUDADANÍA, INTEGRACIÓN Y PARTICIPACIÓN2.1. La actualidad de los debates sobre la ciudadanía ........................................... 33

2.1.1. La ambigüedad de la ciudadanía ...................................................... 332.1.2. Inmigración, ciudadanía y Estado-nación .......................................... 36

2.2. Ciudadanía y derechos de participación de los inmigrantes ............................. 392.2.1. Una concepción amplia de los derechos de participación .................... 392.2.2. Los espacios de la participación: hacia una ciudadanía multilateral ..... 412.2.3. El inmigrante como sujeto político individual y grupal ........................ 432.2.4. El derecho de sufragio, última frontera de la ciudadanía política ......... 462.2.5. La participación política de los inmigrantes y las aporías

de la democracia ............................................................................. 51

3. LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (I):ÁMBITO ESTATAL Y AUTONÓMICO

3.1. España como país receptor de inmigración .................................................... 553.1.1. Una aproximación a la evolución de la inmigración ............................ 553.1.2. La respuesta a la inmigración: la legislación entre 1985 y 2007 ......... 60

3.2. Aspectos jurídicos y políticos de la integración cívica de los inmigrantesen España .................................................................................................. 653.2.1. Introducción: la dimensión velada .................................................... 653.2.2. Legislación estatal. La regulación de los derechos de participación ..... 67

Índice

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LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES

3.2.3. El Foro para la integración social de los inmigrantes .......................... 783.2.4. La participación social y política de los inmigrantes en los planes

de integración de ámbito estatal ....................................................... 813.2.5. Las comunidades autónomas y la participación social y política

de los inmigrantes. Los planes de integración .................................... 85

4. LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (II):ÁMBITO MUNICIPAL

4.1. La relevancia del ámbito local ...................................................................... 974.1.1. Inscripción padronal, derechos y participación ................................... 984.1.2. El concepto de arraigo: evolución normativa ...................................... 102

4.2. Organismos y actuaciones municipales en materia de participación socialde los inmigrantes ....................................................................................... 1044.2.1. Los cauces institucionales de participación. Los consejos

municipales ................................................................................... 1054.2.2. Los consejos consultivos locales en Europa ....................................... 1074.2.3. El fomento del asociacionismo inmigrante ......................................... 1094.2.4. La participación normalizada como objetivo de otras actuaciones

municipales. Participación, servicios y políticas de convivencia ........... 1104.3. La participación en el ámbito municipal y su relación con otros aspectos

del proceso de inserción .............................................................................. 1154.3.1. La participación en la gestión municipal de la inmigración.

Elementos comunes ........................................................................ 1154.3.2. La participación como elemento del proceso de inserción en

el ámbito municipal ........................................................................ 116

5. LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (III):EL SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLÍTICA

5.1. Inmigración y asociacionismo. Especial atención a la Comunitat Valenciana ...... 1195.1.1. Las asociaciones de inmigrantes extracomunitarios ............................ 1205.1.2. Las organizaciones de acogida de inmigrantes ................................... 1245.1.3. El asociacionismo de los residentes comunitarios .............................. 128

5.2. Los sindicatos y la participación social y política de los inmigrantes ................ 1315.2.1. La crisis de identidad del sindicalismo fordista y el reto

de la inmigración ............................................................................ 1325.2.2. El rol institucional de los sindicatos mayoritarios y la participación

de los inmigrantes en y desde el sindicato ........................................ 1345.2.3. Trabajadores inmigrantes, organizaciones de trabajadores

y participación: algunos condicionantes ............................................ 137

6. UN ANÁLISIS COMPARADO DE LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CÍVICAY POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES

6.1. Introducción: la asimetría europea ................................................................ 1436.2. Políticas de integración y participación de los inmigrantes en los Países Bajos ...... 1506.3. Bélgica: la ciudadanía sostenida por distintos pilares ..................................... 1556.4. Suecia y la inclusión política de los extranjeros entre dos modelos

de integración ............................................................................................. 1606.5. Italia: expectativas (limitadas) de ciudadanía en el Mediterráneo ..................... 1676.6. La integración política de las minorías étnicas en el Reino Unido .................... 170

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ÍNDICE

7. INMIGRACIÓN Y CIUDADANÍA EN CANADÁ Y EN LA UNIÓN EUROPEA7.1. Algunas lecciones del modelo canadiense sobre inmigración y ciudadanía ........ 177

7.1.1. El mosaico canadiense .................................................................... 1787.1.2. Canadá, país de inmigración ............................................................ 1817.1.3. La peculiaridad de la política de inmigración de Canadá: la vinculación

entre inmigración y ciudadanía ........................................................ 1847.2. Unión Europea y ciudadanía cívica: ¿un marco común para la integración

política de los inmigrantes? .......................................................................... 1887.2.1. El incierto demos europeo ............................................................... 1887.2.2. La construcción institucional de la ciudadanía cívica: un mismo

discurso inclusivo y dos interpretaciones ........................................... 1907.2.3. Las palabras y los hechos: Europa y las oportunidades perdidas .......... 193

8. SÍNTESIS DE CONTENIDOS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS ................................. 1998.1 Conclusiones al capítulo 1 ........................................................................... 2008.2 Conclusiones al capítulo 2 ........................................................................... 2008.3 Conclusiones al capítulo 3 ........................................................................... 201

8.3.1. Líneas propositivas ......................................................................... 2028.4 Conclusiones al capítulo 4 ........................................................................... 207

8.4.1. Líneas propositivas ......................................................................... 2078.5 Conclusiones al capítulo 5 ........................................................................... 210

8.5.1. Líneas propositivas ......................................................................... 2128.6 Conclusiones al capítulo 6 ........................................................................... 2138.7 Conclusiones al capítulo 7 ........................................................................... 214

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 217

ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS ............................................................................ 231

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Autores

Javier de Lucas MartínDirector del Colegio de España en París. Catedráticode Filosofía del Derecho en el Departamento de Filo-sofía del Derecho, Moral y Política de la Universidadde Valencia. Investigador principal del proyecto deinvestigación Los derechos de participación como ele-mento de integración de los [email protected]

María José Añón RoigDirectora del Instituto Universitario de Derechos Hu-manos de la Universidad de Valencia (www.uv.es/idh).Profesora titular de Filosofía del Derecho en el Depar-tamento de Filosofía del Derecho, Moral y Política dela Universidad de [email protected]

Ángeles Galiana SauraProfesora lectora de Filosofía del Derecho, Facultadde Ciencias Jurídicas, Universidad Rovira i Virgili [email protected]

José García AñónProfesor titular de Filosofía del Derecho, Universidadde Valencia. Investigador del Instituto Universitario deDerechos Humanos (UV)[email protected]

Ruth Mestre i MestreProfesora titular de Filosofía del Derecho, Universi-dad de Valencia. Investigadora del Instituto Universita-rio de Derechos Humanos (UV)[email protected]

Pablo Miravet BergónInvestigador del Instituto Universitario de DerechosHumanos, Universidad de [email protected]

Mario Ruiz SanzProfesor titular de Filosofía del Derecho, Facultad deCiencias Jurídicas, Universidad Rovira i Virgili de [email protected]

Carles Simó NogueraProfesor investigador de Sociología, Departamento deSociología y Antropología Social, Universidad de Va-lencia. Investigador del Instituto Universitario de De-rechos Humanos (UV)[email protected]

Ángeles Solanes CorellaProfesora titular de Filosofía del Derecho, Universi-dad de Valencia. Investigadora del Instituto Universi-tario de Derechos Humanos (UV)[email protected]

Francisco Torres PérezProfesor de Sociología, Departamento de Sociología yPolítica Social, Facultad de Economía y Empresa, Uni-versidad de [email protected]

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Este informe es el texto revisado del estudio finaldel proyecto de investigación Los derechos de par-ticipación como elemento de integración de los in-migrantes, desarrollado entre los años 2004 y 2006por el Grupo de Estudios sobre Ciudadanía, Inmi-gración y Minorías, del Instituto Universitario de De-rechos Humanos de la Universidad de Valencia. Larealización de la investigación ha contado con elsoporte de la subvención concedida por la Funda-ción BBVA en el marco de la II Convocatoria de

Agradecimientos

Ayudas a la Investigación en Economía, Demogra-fía, Estudios de Población y Estudios Europeos. Laconsolidación en estos dos años de trabajo de unalínea de análisis en una trayectoria investigadorasobre el fenómeno migratorio que se remonta a loscomienzos de la década de los noventa nohabría sido posible sin el apoyo de la FundaciónBBVA. Queremos por ello dejar constancia expresade nuestro agradecimiento.

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ResumenSummary

Este informe pretende ofrecer un análisis de la re-lación entre las diferentes formas de participaciónsocial y política de las personas inmigrantes y elproceso de integración en las sociedades de acogi-da. La integración política de los extranjeros estáestrechamente relacionada con los actuales deba-tes sobre la ciudadanía y la inmigración, y se haconvertido en una cuestión emergente en el debatepúblico de la mayoría de los países europeos. Sepropone, primero, una redefinición normativa de lacomprensión tradicional del vínculo entre la ciuda-danía y la nacionalidad. Los tres capítulos centra-les abordan la experiencia reciente de España comopaís de inmigración. Se analizan, por un lado, losrasgos principales de la respuesta jurídica y políti-

ca a este fenómeno en España, y, por otro, las diver-sas áreas en las que las personas inmigrantes parti-cipan en la vida pública. Tras esto, se muestra laasimetría de los regímenes internos de reconoci-miento de los derechos políticos de los no naciona-les mediante la comparación del estado de lacuestión en distintos países europeos. Por último,se analiza la respuesta regional de la Unión Euro-pea al fenómeno migratorio y la política canadien-se de ciudadanía e inmigración. El análisis conjuntode todas estas cuestiones sugiere la oportunidadde poner en marcha algunas reformas legales einstitucionales en España con el fin de cimentaruna democracia inclusiva.

This report aims to offer a policy-relevant analysisof the relationship between the different forms ofsocial and political participation of immigrants andthe integration process in receiver societies. Politi-cal integration of foreigners is narrowly related tothe ongoing debates on citizenship and immigra-tion and it has become a public key issue in mostEuropean countries. First, we propose a redefini-tion of the traditional understanding of the linkagebetween nationality and citizenship. The three mainchapters look at the recent experience of Spain asa country of immigration. We analyse both the fea-

tures of Spanish legal and political response to thisphenomena and the different areas where immi-grants are involved in public life. After this, we showthe existing asymmetry in the recognition of politi-cal rights of foreign nationals by comparing thestate of the art in several European countries. Final-ly, we analyse the emergence of a cross-nationalEuropean response to immigration and the Cana-dian immigration and citizenship policy. While focus-ing on all this matters, we suggest that some legaland institutional reforms are to be done in Spain inorder to upbring an inclusive democracy.

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Se ha repetido mucho —pero no por ello deja de sermenos cierto— que la inmigración es uno de los mássignificativos desafíos desde el punto de vista delmodelo de gestión democrática de las sociedadesmulticulturales. Cuando hablamos de sociedadesmulticulturales no nos referimos a una tipología es-pecífica de sociedad o al modelo de gestión de ladiversidad de un número más o menos amplio depaíses, sino a una característica común de toda so-ciedad hoy. En efecto, las nuestras, las europeas—y de una forma destacadamente acelerada la es-pañola— se han transformado en sociedadesmulticulturales y no dejarán de serlo cada vez más.La pluralidad social y cultural es un rasgo, si puedeexpresarse así, difícilmente reversible en un mundoque vive un proceso cada vez más intenso y extensode globalización. Por descontado que el proceso detransformación al que aludimos no es el resultadoexclusivo de la afluencia —y de la presencia— deesos flujos, pero éstos son el factor más visible ytambién, seguramente, el determinante.

En la Unión Europea, pero también en España, nosencontramos en condiciones de poder afrontar uncambio cualitativo en la dimensión más decisiva,la más relevante, del proceso de transformaciónsocial que implica la presencia de los inmigrantesde forma estable. Un cambio que supone un pasoadelante respecto al tradicional objetivo de las po-líticas de inmigración, centradas en los procedi-mientos y modelos de reclutamiento, circulación yprimera acogida de los flujos migratorios. Como escada vez más aceptado, ha llegado la hora de laspolíticas de presencia y pertenencia, que suelenremitir a un concepto tan común como las más delas veces impreciso, el de integración social, u otrostérminos afines, como el de acomodación.

En este marco nos hemos planteado la cuestión dela integración política de los inmigrantes, partien-do de dos premisas: la primera, metodológica, y, lasegunda, normativa. Para abordar un fenómeno glo-bal y multidimensional como los nuevos flujos mi-gratorios, resulta particularmente útil adoptar unenfoque pluridisciplinario. El análisis de una di-mensión clave del proceso de integración como laque ha sido objeto de esta investigación ha recla-mado el apoyo de disciplinas —y de metodologíasy técnicas de investigación— ajenas a los distintosniveles del discurso jurídico, ámbito en el que elestudio se encuadra. Como en anteriores investiga-ciones, las aportaciones procedentes de la antro-pología, la sociología, la intervención social y laestadística complementan, en esta obra, la tareade análisis y crítica jurídica y política, centrada enlos problemas formales y estructurales del derechode extranjería, el contenido y la interpretaciónjurisprudencial de la legislación vigente en materiade participación social y política de los inmigran-tes, la eficacia/ineficacia de las normas reguladorasdel hecho migratorio y la legitimidad/ilegitimidadde las respuestas políticas al desafío de la inmi-gración.

La premisa normativa de la que parte este trabajoes que la participación social y política de los inmi-grantes es —debe ser— un elemento clave en elproceso de integración. Porque, a nuestro enten-der, si no hay integración política —al menos en elsentido en el que aquí proponemos la noción deintegración cívica—, si no hay sentimiento y con-ciencia de identidad, de pertenencia y de protago-nismo/competencia en la elaboración y toma dedecisión de lo que llamamos políticas públicas, di-fícilmente cabe hablar de integración social. Aún

Introducción

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más, si no se logra crear el vínculo social y político,la conciencia de que no sólo se pertenece sino quese es reconocido como sujeto, en condiciones deigualdad, no habrá integración. Menos aún si pre-tendemos hablar, en términos proactivos, desde unaperspectiva de la integración como proceso queimplica a todos los agentes presentes y protagonis-tas de las redes de relaciones sociales, es decir, nouna integración unidireccional, sino mutua y glo-bal. Es hora, pues, de que analicemos las con-diciones, los instrumentos, los programas quepueden hacer posible principios y prácticas de par-ticipación de los inmigrantes como sujetos, comoparte activa, como protagonistas de este procesode transformación social que debe venir guiado porla primacía de los derechos humanos, de la igual-dad en esos derechos. Es en ese sentido como ha-blamos, claro, de condiciones, instrumentos y pro-gramas de la integración política.

Nuestra investigación ha enfatizado tres aspectos:de un lado, el protagonismo de los propios inmi-grantes y de los agentes públicos en la participa-ción, lo que remite a un fenómeno de trascenden-tal importancia, el movimiento asociativo, el de lospropios inmigrantes y también, y en relación conellos, el de las asociaciones (ONG, Organización NoGubernamental) de solidaridad, ayuda y/o apoyo alos inmigrantes. De otro, lo que podríamos llamarla territorialización de la participación política delos inmigrantes, la dimensión local —municipal yautonómica— como contexto de partida del proce-so gradual de participación política. En tercer lu-gar, es particularmente importante insistir en quepara que hablemos de participación política en se-rio es necesario que se reconozca capacidad dedecisión en la elaboración y diseño de políticaspúblicas locales, municipales, autonómicas y es-tatales: el modelo de instituciones consultivas oasesoras (foros, consejos consultivos) que puedeservir, en una primera etapa, parece hoy ya abierta-mente insuficiente.

La participación es siempre un proceso y, además,implica, como mínimo, negociación y, las más delas veces, conflictos que pueden llegar a sustan-ciarse en sede jurisdiccional o, al menos, adminis-trativa. En el caso de la participación política delos inmigrantes no será de otro modo. Y, hay queañadir que, pese a la vertiginosa rapidez con la quese está produciendo la transformación de España

en un país de inmigración, los cambios que exigeel reconocimiento de la participación política de losinmigrantes remiten a un proceso que implicará avarias generaciones.

Por lo demás, no ignoramos que las condicioneslegales del proceso de participación no bastan desuyo. Las condiciones materiales de vida y de tra-bajo son decisivas a la hora de hacer posible pro-yectos de arraigo que permitan el desarrollo demecanismos y cauces de participación en el espa-cio público y, sobre todo, que venzan la barrera delconfinamiento, de la reducción al ámbito privado(a lo sumo, el laboral, en el que hay un primer pasode participación y presencia a través de la sindica-ción) en el que se encuentran buena parte de losinmigrantes residentes.

Aunque es verdad que la participación en el espa-cio público empieza en la dimensión vecinal y la-boral: los barrios (las propias viviendas, las asocia-ciones de vecinos), las escuelas (las asociacionesde padres y madres [AMPA], porque la escuela esuna institución que debe preparar y educar en laparticipación a todos los elementos de la comuni-dad escolar, a los estudiantes y a las familias) y loscentros de trabajo (la afiliación y participación sin-dical) son los tres primeros escalones de participa-ción, porque no hay que pensar sólo en redes for-males e institucionales de participación. No se tratade incentivar sólo una vía propia de participación.La creación (y el apoyo) de asociaciones propias deinmigrantes no puede ser el único objetivo. Se tra-ta de remover las barreras que dificultan que éstosse integren en las diferentes manifestaciones deltejido asociativo y participativo, hasta incluir a lasdos instituciones básicas: sindicatos y partidos. Enese sentido, y aunque no ha entrado en la conside-ración de esta investigación, resulta de la mayorimportancia el análisis de la presencia, organiza-ción y participación de los inmigrantes en las orga-nizaciones y entidades —y redes— religiosas.

Hemos dividido la presentación de los resultadosde nuestra investigación conforme a un esquemade coherencia lógica en los elementos de la inte-gración política, que tiene como punto de referen-cia la definición de ciudadanía y, desde ella, loscauces e instituciones de participación y presenciapública de los inmigrantes con especial atención alreconocimiento y garantía de los derechos de parti-

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INTRODUCCIÓN

cipación, expresión con la que designamos no sóloel derecho de sufragio, sino el resto de derechoscuyo reconocimiento y ejercicio posibilita a las co-munidades de inmigrantes la intervención en la vidapública y la expresión de sus intereses, demandasy reivindicaciones.

Teniendo en cuenta esa línea argumental, la pre-sentación arranca del análisis del vínculo entre in-tegración, participación y ciudadanía, para exami-nar el marco jurídico en el que se debe situar laparticipación de los inmigrantes, y prestar luegouna atención específica a los mecanismos y cau-ces de actuación de la participación de los inmi-grantes en el ámbito municipal y al movimientoasociativo de los inmigrantes, con referencia parti-

cular a la Comunitat Valenciana. Tras ese análisisde la situación en España y de las posibilidadesque ofrece el marco jurídico e institucional exis-tente, volvemos la mirada a la experiencia recientede los países de nuestro entorno en el campo de laparticipación política de los inmigrantes. Seguida-mente, analizamos la política canadiense sobre in-migración y ciudadanía —una referencia habitualen este debate— y la construcción de una políticade integración de los nacionales de terceros paísesen el marco del proceso de comunitarización de laspolíticas de inmigración en la Unión Europea. Enel capítulo final ofrecemos una síntesis de los con-tenidos del estudio, las conclusiones de la investi-gación y algunas líneas propositivas y sugerenciasde actuación.

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1La integración políticade los inmigrantes

1.1 INTEGRACIÓN CÍVICA:UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL

1.1.1 POLÍTICA DE INMIGRACIÓN Y POLÍTICADE INTEGRACIÓN

Cualquier política de inmigración, la interna o es-tatal y la de los países que tratan de construir unarespuesta regional, como es el caso de la UniónEuropea, se concreta en dos niveles básicos: acce-so y coexistencia. El primero, el de las políticas deacceso, atañe a la gestión/control de los flujosmigratorios, es decir, a la determinación de los ca-nales de entrada y de los mecanismos jurídicos deadmisión e inadmisión en el espacio de soberaníadel territorio receptor. El segundo nivel, el de laspolíticas de coexistencia, se refiere a las condicio-nes de estancia y de desarrollo del proyecto migra-torio en el país o territorio de destino, así como a lagestión de la diversidad cultural asociada a la lle-gada de flujos migratorios de procedencia hetero-génea. La cuestión central, en este segundo nivel,es la integración de los inmigrantes en la sociedadreceptora.

El uso de la dicotomía conceptual acceso/coexis-tencia tiene aquí una finalidad exclusivamente ana-lítica. Por una parte, la expresión coexistencia, quesugiere la idea de mera convivencia sin interacción,no puede identificarse sin más con integración. Porotra parte, tampoco integración es un concepto

pacífico. Algunos autores (Halper 2004; Zapata-Barrero 2002) han subrayado el sesgo asimila-cionista y vertical del término, proponiendo vocesalternativas —por ejemplo, acomodación, un con-cepto incorporado al lenguaje institucional en otroscontextos de recepción— que parecen más adecua-das para dar razón del tipo de respuestas que re-clama el cambio bidireccional generado por los pro-cesos de inserción de los inmigrantes en lassociedades de acogida. En realidad, no resulta po-sible adjudicar un significado a la integración me-diante el análisis de las reglas que rigen su uso enel entorno analizado, dado que no existe un uso ex-clusivo del término que le confiera el estatuto deregla. Más allá de que determinadas acepcionesinstituidas del término integración en nuestro me-dio social, cultural e institucional tengan connota-ciones que alejan a ambos conceptos, hablaremosindistintamente de integración y acomodación. Elalcance semántico de la palabra integración está,en este estudio, muy condicionado por la dimen-sión del proceso de incorporación de las comuni-dades de inmigrantes a las sociedades receptoras,que será objeto de análisis preferente, pero tam-bién o, sobre todo, por los perfiles normativos delmodelo de ciudadanía que será defendido como elmás idóneo para regular aquella dimensión de laintegración en el marco de una política global deinmigración:1 la ciudadanía inclusiva. En adelantese hablará de una integración adjetivada, la inte-gración cívica o política, cuyo motivo principal, lainclusión de los inmigrantes en el espacio público

1 Desde una perspectiva normativa, toda política de inmi-gración debería incluir las siguientes dimensiones: a) ges-tión legal de los flujos respetuosa con los principios delEstado de derecho; b) programas de codesarrollo que aso-

cien los países receptores y emisores; y c) políticas públi-cas de integración de los inmigrantes, incluyendo la inte-gración política (Lucas y Naïr 1996).

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como sujetos políticos, expresa en términos idea-les la completitud del proceso de ajuste mutuo ynegociado (léase la acomodación) entre la socie-dad receptora o, más bien, la comunidad políticareceptora y los colectivos de inmigrantes.

En la comprensión del fenómeno migratorio vigen-te en la mayoría de los países occidentales —quecondiciona y a su vez es condicionada por el mo-delo jurídico-político de gestión de la inmigra-ción—, las dos dimensiones básicas de la políticade inmigración operan de modo sucesivo. Las po-líticas de acceso expresan la decisión estatal deautorizar la entrada y la permanencia, es decir, deseleccionar el número y la condición de los inmi-grantes que ingresan en el territorio, mientras quelas políticas de integración/acomodación se des-pliegan una vez el inmigrante ha sido autorizado oadmitido. Este no es sólo un orden lógico, sinotambién jerárquico. La política de inmigración sinmayores especificaciones tiende por ello a identi-ficarse con el entramado legislativo y administra-tivo que delimita el acceso de los extranjeros alterritorio en términos cualitativos y cuantitativos.En el plano cualitativo, se toman en consideracióncriterios como la procedencia nacional, la afini-dad cultural, los lazos históricos y los acuerdos decarácter bilateral. En el plano cuantitativo, son losfactores estructurales y macroeconómicos ligadosa la reproducción del sistema económico y de pro-tección social del territorio receptor y, sobre todo,las necesidades del mercado laboral interno losque priman a la hora de articular los dispositivosde entrada.

La preeminencia de las cuestiones ligadas al acce-so en la agenda política de la inmigración condi-ciona, en gran medida, la construcción de un mar-co para la integración de los inmigrantes y el diseñode políticas públicas generales y sectoriales orien-tadas a perfilar los modos de acceso, titularidad,ejercicio y garantía de los derechos y deberes quedefinen la condición de ciudadanía. La mayoría delos países europeos, entre ellos España, presentauna marcada división competencial entre los dis-tintos niveles de las Administraciones Públicas querefleja un arreglo en virtud del cual el Estado alla-na con las políticas de acceso el terreno para laintegración, encomendada a las administracionesinfraestatales. En esta comprensión de la políticamigratoria anida un proceso de construcción ins-

titucional del inmigrante deseado que revela la in-terconexión entre las dinámicas de acceso y lasde integración o, más exactamente, la tendencialsupeditación de las segundas a las primeras. En elmarco de una estrategia de control basada en unalógica estatal-nacional, actualmente en vías de su-peración (Castles 2004a, 2004b), la catalogaciónde los flujos migratorios como buenos o malos, enfunción de su rentabilidad económica, tiene unarelación directa con las mayores o menores posibi-lidades de integración en las sociedades recepto-ras. Al definir qué flujos migratorios son idóneos ono idóneos en términos cualitativos y cuantitativos,las políticas de acceso también definen implícita-mente qué inmigrantes son potencialmente integra-bles en la sociedad de acogida (Martiniello 2001;Lucas 2002a).

El primado de una concepción instrumental de lainmigración —en la que los objetivos de rentabili-dad interna vinculados a las necesidades del mer-cado de trabajo constituyen el eje vertebrador de lalegislación y la acción institucional— tiene, en lapráctica, importantes implicaciones para el proce-so de integración del inmigrante en la sociedad derecepción.

Por una parte, el destinatario tipo de los dispositi-vos sectoriales de integración (sanidad, trabajo,educación, vivienda, cultura) responde al perfilpreviamente delimitado por las políticas de acce-so: el inmigrante laboral considerado necesariopara el sistema productivo dentro de la capacidadde absorción del país receptor que se encuentraen situación de regularidad administrativa y al que,excepción hecha de los derechos políticos, se lereconocen los derechos civiles y sociales en tér-minos de cuasi-equiparación con los trabajadoresnacionales. Los mecanismos de atención asisten-cial instrumentados para atender a los inmigran-tes no documentados, a los que se reconocen úni-camente algunos derechos humanos básicos, noson considerados propiamente políticas de inte-gración y de asignación de recursos y oportunida-des, sino actuaciones humanitarias enmarcadas enlos compromisos relativos al estándar mínimo in-ternacional de derechos humanos asumidos por elEstado.

Por otra parte, la visión instrumental de la inmigra-ción y la consideración de la presencia del inmi-

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LA INTEGRACIÓN POLÍTICA DE LOS INMIGRATES

grante como un fenómeno coyuntural y provisionalrefuerza la idea de que el contrato de extranjería,es decir, el estatus jurídico y político y el elenco dederechos de que es titular el inmigrante con rela-ción a la finalidad de su estancia en el territorioreceptor, ligada esencialmente a la esfera produc-tiva, es ajeno al contrato de ciudadanía. Desde estaperspectiva, el debate en torno a la integración delos inmigrantes tiende a minimizar o a omitir todasaquellas cuestiones que imponen una reflexión so-bre el modo en que la inmigración interpela a lacomunidad política acerca de las condiciones quehabilitan para ser miembro del pacto social e inter-venir en la decisión sobre las instituciones, los va-lores y las reglas de juego, la asignación de las car-gas públicas que deben ser asumidas por losmiembros de la comunidad y la distribución de bie-nes y servicios, es decir, las cuestiones que afectanal núcleo de lo que entendemos por legitimidad de-mocrática, a la condición de ciudadanía y al víncu-lo político y cultural de las sociedades receptoras(Lucas 2002b).

La preeminencia estructural de los criterios de ac-ceso en la política de inmigración tiene comocorrelato una visión limitada de la integración so-cial que no contempla la inclusión del inmigranteen la comunidad política del país de acogida. Ac-tualmente, la afirmación de que no toda política deinmigración es necesariamente una política de in-tegración cobra sentido en referencia al déficit departicipación de los inmigrantes en el diseño y elcontrol de los programas de integración en las so-ciedades receptoras. No es, por tanto, la ausenciade políticas sectoriales dirigidas a la integración delos extranjeros, sino las limitaciones legales de ac-ceso a los cauces institucionales a través de loscuales los inmigrantes pueden hacer efectiva suparticipación en la vida pública e influir en aque-llas políticas lo que limita las posibilidades de in-tegración cívica entendida como plena inclusión enel demos. Si bien los proyectos migratorios están,en su gran mayoría, vinculados a la mejora de lacondición económica del inmigrante y se encauzanen la esfera productiva y laboral, el establecimien-to y la sedentarización de las comunidades in-migrantes en las sociedades receptoras tieneimplicaciones en el ámbito político que no pue-den ser ignoradas si los sistemas democráticos deOccidente quieren ser coherentes con sus propiosprincipios.

1.1.2 LA INTEGRACIÓN COMO CATEGORÍAPROBLEMÁTICA Y COMO PROCESOCOMPLEJO

Integración es un término polisémico e inevitable-mente polémico con el que se designan:

a) La relación que el inmigrante entabla con lasinstituciones públicas y con la sociedad del paísreceptor.

b) Los procesos de inserción social de los inmigran-tes y de interacción entre éstos y la sociedad deacogida.

c) El resultado de estos procesos, es decir, la esta-bilización de determinado tipo de vínculo entreel inmigrante, las estructuras institucionales yla sociedad de establecimiento, referido al reco-nocimiento de derechos y obligaciones y a lagestión de la diferencia cultural.

Esta es una aproximación formal que dice poco delcontenido de la integración como relación, comoproceso y como resultado. Precisamente, la inte-gración es un término aporético y esencialmentecontrovertido, porque su delimitación conceptualestá casi inevitablemente teñida de valencias nor-mativas relativas a la concreción de su contenido(qué relación, qué instrumentos, qué cambios, quéderechos y deberes). Lo que habitualmente se pre-senta como una definición de integración —en lostextos de los teóricos, en las normas jurídicas, enlos planes institucionales— no es sino un modelonormativo de integración o, si se quiere, una con-cepción de la integración deudora de una opciónpolítica partidaria o de una filosofía política o so-cial determinada. Cabe entonces afirmar que resul-ta hasta cierto punto baldía la pretensión de hallaruna definición avalorativa de integración o, másbien, que, cuando se traspasan los límites de unadefinición puramente estructural o formal, hay tan-tos conceptos de integración como modelos norma-tivos de integración, que no nos dicen realmentequé es sino cómo debe ser. Esto explica la equivo-cidad de una palabra capaz de designar concep-ciones no sólo divergentes, sino abiertamente con-tradictorias de la relación entre los inmigrantes, lasociedad de acogida y las estructuras institucio-nales. En el apartado 1.2 de este capítulo se anali-zan algunos modelos ideales que reflejan la rela-ción circular entre el concepto y las concepcionespolíticas y normativas de la integración.

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El debate en torno a la integración de los inmigran-tes no es, pues, un debate conceptual, sino norma-tivo. Sin embargo, resulta útil señalar, todavía enun nivel de discurso descriptivo, algunos aspectosrelativos a la integración como proceso social y a lapolítica de integración como respuesta institucionalde los países receptores, aspectos frecuentementedesatendidos por la concepción de la integraciónunilateral y restrictiva asociada a la visión instru-mental del fenómeno migratorio y a la acepciónmonista y culturalmente homogénea del Estado-nación. Se trata, por una parte, de dar cuenta dela complejidad y la multiplicidad de las variables ylos factores para tomar en consideración en elproceso de incorporación de los inmigrantes a lasociedad receptora, y, por otra, de trazar los presu-puestos de una concepción normativa de la inte-gración coherente con la complejidad del fenóme-no migratorio, que incorpore entre sus elementosbásicos la participación social y política de los in-migrantes:

a) Asimetría: si bien los contextos de recepciónpueden ser favorables, neutrales o desfavorablespara todos o para determinados colectivos deinmigrantes (Portes y Böröcz 1992), la premisade partida para abordar el análisis del proceso deintegración es la asimetría estructural existenteentre el inmigrante y la sociedad y el marcoinstitucional. En primer término, el proceso deintegración se inicia en el marco de una relacióndesigual entre el inmigrante y la sociedad deacogida. La posición dominante de ésta y el des-equilibrio entre los dos polos de la relación es-tán vinculados a factores como el peso demo-gráfico, el poder socioeconómico y el imaginariode identidad que da cohesión y legitimidad a lasociedad receptora frente al otro. En segundolugar, el marco regulador del acceso del inmi-grante al país de acogida es una competenciaestatal. Por tanto, la determinación del estatuslegal y del sistema de derechos de los no ciuda-danos —y de los no ciudadanos regulares e irre-gulares— se establece de modo unilateral, con-dicionando a priori el universo de expectativasde integración del inmigrante. Esta asimetríainstitucionalmente impuesta tiene una relacióndirecta con el hecho de que los mayores déficitsde integración se presenten en aquellas esferas,tal es el caso de la política, en las que el accesode los inmigrantes está vetado o fuertemente

restringido. En este sentido, la ausencia de re-conocimiento o la limitación de determinadosderechos de naturaleza participativa, que es unade las principales causas de las situaciones deindefensión social y laboral de los inmigrantes(Stolcke 2004), es una cuestión previa a la dis-cusión sobre la disponibilidad de los inmigran-tes a integrarse en la cultura política de la so-ciedad receptora (Pajares 2005).

b) Pluralismo: a pesar de que la asimetría entre lasociedad de acogida y los grupos de inmigran-tes marca una diferencia primaria y constituti-va, la integración no puede ser concebida comoel resultado de la relación entre dos bloques ho-mogéneos. La heterogeneidad interna tanto dela sociedad de acogida como de los colectivosde inmigrantes es un factor esencial para com-prender la complejidad del proceso de integra-ción. Por una parte, la diversidad ideológica yde formas de vida, las diferencias culturales in-ternas y las desigualdades de poder y recursosexistentes en las sociedades receptoras deter-minan la existencia de percepciones muy diver-sas del fenómeno migratorio y del proceso deintegración. Por otra, los inmigrantes no son sólodiferentes en función de la nacionalidad y lacultura de origen, variables que pueden incidiren los costes de la integración, es decir, en lasdificultades que pueda encontrar en el procesode integración derivadas de la mayor o menordistancia entre su cultura y la cultura de recep-ción. La heterogeneidad interna entre los colec-tivos de inmigrantes y en un mismo colectivo deinmigrantes, depende también de factores comoel género (Mestre 2002), el estatus legal(Benhabib 2005; Morris 2002), los modos deinserción laboral en la sociedad receptora (Co-lectivo IOÉ 2003) y el carácter temporal o per-manente del proyecto migratorio. Las expectati-vas y las estrategias de integración en la socie-dad receptora serán, por tanto, plurales, y serántambién diversas las pretensiones de protecciónde determinados bienes e intereses (individua-les y/o colectivos) traducibles al lenguaje de losderechos. Las comunidades de inmigrantes songrupos que pretenden acceder a la condiciónciudadana a través de la equiparación en dere-chos y que no reivindican necesariamentederechos de carácter especial, aunque, comoveremos, también plantean exigencias de dife-renciación y de reconocimiento de derechos de

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carácter colectivo vinculados, preferentemente,a la reproducción de su identidad cultural. Elcarácter temporal o estable del proyecto migra-torio tiene aquí menos relevancia que en el casode la reivindicación de derechos políticos, dadoque aquellas exigencias de reconocimiento pue-den plantearse como un medio para recrear laidentidad cultural propia cuando la intención espermanecer en la sociedad de acogida, perotambién como una estrategia para preservartemporalmente la cultura de origen por parte degrupos fuertemente cohesionados que tienenexpectativas de retorno (García Añón 2003). Laheterogeneidad de (y en) las comunidades deinmigrantes determina también la desigual dis-posición para emplear recursos y esfuerzos paraobtener voz política y acceder a los espacios departicipación ciudadana. En este caso, hay unacorrelación más clara entre la estabilidad delproyecto migratorio y el acceso a los mecanis-mos de intervención en la vida pública. En losproyectos migratorios temporales, a menudo nose plantea la participación política como un ob-jetivo prioritario. Los vínculos comunitarios es-tablecidos a través de las redes migrantes y elobjetivo de inserción laboral en las mejores con-diciones salariales agotan las perspectivas deintegración en la sociedad de recepción. Por elcontrario, la inmigración de asentamiento adop-ta actitudes más comprometidas con aspectoscomo la vivienda, la inserción urbana, la pre-sencia en el mundo cultural local, la conviven-cia y la participación ciudadana (Lucas 1992).Puede ocurrir que la respuesta institucional nose adecue al interés de los colectivos inmigradospor la integración política y permanezca ancla-da en la visión de la inmigración como un fenó-meno temporal. En buena medida, los fenóme-nos de repliegue identitario o étnico, que mu-chas veces incrementan la indefensión políticade los colectivos inmigrados, no son una carac-terística intrínseca del comportamiento políticode los inmigrantes, sino una respuesta a estedesajuste. En otros casos, aun asumiendo lasdemandas derivadas de integración en la esferapolítica, las instituciones pueden articular dis-positivos de interlocución y participación basa-dos en criterios de representatividad que no re-flejan los intereses plurales de y en los colecti-vos de inmigrantes, generando el desinterés ola apatía política de éstos.

c) Bidireccionalidad: la inmigración es un factor decambio de las sociedades receptoras que tieneun efecto espejo (Zapata-Barrero 2004a), tantoen el plano social como político. Desde el puntode vista social, los inmigrantes son agentes decambio no sólo porque modifican los parámetrosque dotan de cohesión a las sociedades recepto-ras y regulan la interacción entre sus miembrosy la integración de los conflictos, también el pai-saje y la fisonomía de la sociedad de estableci-miento resulta alterada por la inmigración. Des-de una perspectiva política, la presencia de in-migrantes que no disponen de la capacidad dedecisión política plena enfrenta a las comunida-des políticas de los países de acogida con losvalores y las categorías básicas de la tradicióndemocrática liberal.Que la inmigración es un factor de cambio so-cial es una afirmación (descriptiva) independien-te de la cuestión (normativa) relativa al modo enque se gestiona, administra y aborda el cambiosocial, es decir, de los perfiles normativos queadopte la política de integración. Sin duda, paraque un hecho social como la inmigración seaidentificado como cuestión o problema social ocomo factor de cambio estructural es necesariauna formulación pública (Lenoir 1993) a travésde los procesos de evocación (aparición de losinmigrantes en los canales de comunicaciónmasivos), imposición (constitución de la inmi-gración como elemento de debate público a tra-vés del apoyo de las agencias intermedias) y le-gitimación (identificación y reconocimiento de lainmigración como objeto de tratamiento institu-cional específico). No obstante, la inmigracióncambia las sociedades de acogida con indepen-dencia de la disposición que muestren los Esta-dos para adaptar sus estructuras institucionalesa las transformaciones sociales en curso. La polí-tica de integración no opera, por tanto, sobre en-tidades estáticas ni sobre identidades congela-das, sino sobre procesos dinámicos, contextuales,complejos y cambiantes. Desde una perspectivanormativa, la política de integración debería fa-cilitar y garantizar que el ajuste entre la sociedadreceptora y las comunidades de inmigrantes nosea un proceso de adaptación unilateral de lossegundos a la primera (Giménez 1996), sino elresultado de la acomodación mutua y de la nego-ciación constante sobre la redefinición de los cri-terios de pertenencia e inclusión en la sociedad

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de acogida. En este sentido, los destinatarios delas políticas de integración no son, o no debe-rían ser, sólo los inmigrantes.

d) Multidimensionalidad: desde la perspectiva dela acción institucional, la integración de los in-migrantes es una cuestión política en la que en-tran en juego múltiples ámbitos y esferas y queno puede decidirse por una sola instancia, sinoque es el resultado de una interrelación entreactores. La política de integración es, en estesentido, un caso típico de multi-level policy quecomprende varias dimensiones estrechamenterelacionadas (Solanes 2004a; Zapata-Barrero2004a). En primer lugar, las políticas de inte-gración comportan relaciones intergubernamen-tales, dado que el proceso de incorporación delos inmigrantes a la sociedad de acogida deman-da la actuación de todos los niveles de los pode-res públicos (estatal, autonómico, provincial ylocal). En segundo término, un rasgo definitoriode la política de inmigración, en general, y de lapolítica de integración, en particular, es la trans-versalidad, ya que en el desarrollo de su proyec-to migratorio, el inmigrante se relaciona condiversas esferas (sanidad, trabajo, educación, vi-vienda, cultura). La integración afecta, por ello,a todos los sectores públicos. Finalmente, la in-tegración de los inmigrantes involucra la partici-pación de redes de actores (Zapata-Barrero2004b). El proceso de integración no concierneúnicamente a las distintas Administraciones Pú-blicas. En él participan múltiples agentes. Poruna parte, las asociaciones de inmigrantes y lasONG locales que trabajan específicamente en elámbito de la inmigración. Por otra, las organiza-ciones de interés y los grupos de presión, es de-cir, sindicatos, confesiones religiosas, patronal,agencias, organismos autónomos, federaciones yfundaciones. Por último, los partidos políticos tie-nen un papel fundamental no sólo en el diseñode los programas de integración, sino también enla actividad de impulso de las reformas legislati-vas tendentes a ampliar los ámbitos de participa-ción social y política de los inmigrantes.

1.1.3 LA INTEGRACIÓN CÍVICACOMO INTEGRACIÓN POLÍTICA

El planteamiento de este estudio (evaluar la rela-ción entre las diversas formas de participación cí-vica y política de los inmigrantes y el proceso de

integración en la sociedad de acogida) reclama,como punto de partida, una concepción de la inte-gración de los inmigrantes coherente con la cons-trucción de una ciudadanía inclusiva. La integra-ción cívica como concepción normativa de laintegración tiene como núcleo central la participa-ción de los inmigrantes en la esfera pública, laredefinición de los criterios de pertenencia a la co-munidad cívica, la incorporación de la voz políticade los inmigrantes a los distintos mecanismos deformación de la voluntad colectiva y la disoluciónde la anómala dicotomía que les impide el accesoa la ciudadanía plena. Se trata de una propuestaque problematiza los dos presupuestos que todavíahoy fundan, en mayor o menor medida, la políticamigratoria de los países occidentales: a) la ya alu-dida comprensión instrumental de la inmigración,y b) el vínculo entre nacionalidad y ciudadanía.

a) La integración cívica es algo más que la integra-ción social de los sujetos que han pasado el fil-tro establecido por las políticas de acceso, co-nectadas a criterios de racionalidad económicay, en última instancia, a las necesidades delmercado. La comprensión común del proceso deintegración de los inmigrantes sigue asignandoun peso notablemente mayor a la dimensión so-cial, es decir, a la inserción sociolaboral del in-migrante en el mercado y su acceso normalizadoa los derechos laborales y al sistema de protec-ción social. Indudablemente, los derechos labo-rales y los programas desarrollados en el marcode la dimensión social de la integración (educa-ción, vivienda, protección social, sanidad) tienenuna importancia primordial para el proceso deintegración y aun para la propia participaciónsocial y política. Los derechos sociales constitu-yen un auténtico test de inclusión, dado que lagarantía y satisfacción en términos de igualdadde determinadas condiciones materiales de vidaes una precondición del ejercicio de las liberta-des civiles y los derechos políticos (Añón 1994,2000, 2002).Conceptualmente, no existe una relación de con-tradicción sino de complementariedad entre laintegración social y la integración cívica o ciu-dadana. Ahora bien, la dimensión social de laintegración resulta, en la práctica, modulada porla visión unilateral e instrumental del fenómenomigratorio que, en línea de principio, hace de-pender la titularidad y disfrute de los derechos

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del acceso al mercado de trabajo a través de loscauces legales establecidos, es decir, de la con-dición de trabajador. Frente a esta visión reduc-tiva de la inmigración y del inmigrante, la in-tegración cívica propone, en primer lugar, eldesplazamiento del criterio de atribución de de-rechos y obligaciones hacia el de residencia ovecindad, asumiendo que la inmigración no esun fenómeno provisional, sino estructural. Ensegundo término, la integración cívica como pro-puesta normativa incorpora la idea de que losinmigrantes no son, o no deben ser, sólo desti-natarios de las políticas sociales sectoriales, sinoactores o partícipes en la determinación de susperfiles normativos y en el diseño de sus contor-nos. La participación del inmigrante en la distri-bución del poder social como elemento de legi-timidad democrática contrasta, de este modo,con la visión, también normativa, del inmigrantereducido a su condición de trabajador instrumen-talmente ligado al desarrollo económico del paísreceptor y privado de capacidad de agencia paraintervenir en la definición de las políticas que leafectan. Finalmente, frente a las tendenciasasimilacionistas que anidan en la visión instru-mental de la inmigración, la intervención de losinmigrantes en los procedimientos de decisiónpública asegura, desde el marco propositivo dela integración cívica, que la integración sea unproceso negociado también en el plano cultural;es decir, que la incorporación del inmigrante ala sociedad de acogida no suponga la acultura-ción o la eliminación de toda diferencia culturalrelevante.

b) La visión instrumental de la inmigración esfuncional para la reproducción del sistema eco-nómico, pero también para una concepciónmonista de la política, la propia del Estado-na-ción, que escinde el mundo en la dicotomía ciu-dadanos/extranjeros. Tanto en el plano estatalcomo en el de la Unión Europea, el arraigo deesta concepción impide que la cuestión de laciudadanía forme parte del contenido de la polí-tica migratoria. El nexo entre nacionalidad, ciu-dadanía y estatalidad y el correlativo vínculo en-tre nacionalidad y reconocimiento de todos losderechos fundamentales (especialmente aqué-llos con mayor peso definitorio de la cualidad demiembro de la comunidad política, es decir, losderechos de impronta participativa) conviertenhoy a una categoría de resonancias emancipa-

torias en una suerte de jaula de hierro para laintegración de los inmigrantes (Lucas 2004a).

La integración cívica como concepción normativaasume, como punto de partida, que los cambios quelos movimientos migratorios están operando sobrelos países receptores modifican también la ciuda-danía (Joppke 1999), tornando inaplazable la re-flexión normativa sobre la necesidad de transformarla condición ciudadana a fin de que ésta deje deconstituir un instrumento de exclusión de los nonacionales y un privilegio incompatible con la legi-timidad democrática (Añón 1998). Las claves deesta transformación —la superación de los confinesestatalistas de la ciudadanía, la desnacionalizaciónde los derechos y la desestatalización de las nacio-nalidades (Ferrajoli 2001a)— aparecen como mo-tivos centrales en el debate generado alrededor dela ciudadanía y la redefinición del orden políticointernacional durante las últimas dos décadas.

Integración cívica es integración social y política, eimplica la incorporación de la titularidad y el ejer-cicio de los derechos de participación a las condi-ciones de integración de los inmigrantes con el finde que la integración sea plena. Se trata, por otraparte, de una concepción basada en la praxis, nosólo en la titularidad de derechos. Lo que define ala integración cívica es, por tanto, la visibilidad y lapresencia (Phillips 1995) del inmigrante en el es-pacio público como cives que contribuye a la cons-trucción de la comunidad política.

El presente estudio desarrolla, en sus distintos ca-pítulos, los elementos alrededor de los cuales searticula la concepción de la integración cívica. Cabeavanzar los siguientes:

— Acceso a la ciudadanía: como se ha señalado, laintegración cívica exige desvincular la nacionali-dad y la ciudadanía. Se trata, por tanto, de an-clar el acceso a la ciudadanía del inmigrante enla residencia (la vecindad) bajo determinadascondiciones relacionadas con la regularidad ad-ministrativa y el tiempo de permanencia.

— Derechos y cauces de participación: el procesode integración debe incluir el principio de laigualdad de derechos y deberes, entendido comola garantía de la igualdad formal en los derechosfundamentales entre ciudadanos y residentesestables en los siguientes términos:

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a) Garantía del acceso en condiciones de igual-dad a los servicios que permiten satisfacernecesidades básicas, es decir, los derechos so-ciales.

b) Reconocimiento de los derechos políticos ple-nos, incluido el sufragio activo y pasivo en elámbito municipal como primer paso para unaampliación gradual del derecho al voto.

c) Reconocimiento y garantía de los demás de-rechos de naturaleza participativa y la promo-ción de los cauces de intervención pública fa-vorecedores de la inclusión del inmigrante nosólo en la sociedad civil sino también en lacomunidad política del territorio de recepción.

— Niveles de ciudadanía y participación: la inte-gración cívica supone entender el acceso a laciudadanía como un proceso escalonado que co-mienza en la condición de vecindad. Ahora bien,la ciudadanía local es el primer nivel de accesoa la condición de miembro de la comunidad po-lítica en el marco de una comprensión de la ciu-dadanía como ciudadanía gradual y multilateral.

La fuerza inercial de la visión utilitarista e instru-mental del fenómeno migratorio y del vínculo entreciudadanía y Estado-nación constituye, sin duda,un límite para que la dimensión cívica y política dela integración de los inmigrantes se abra caminoen el entramado institucional y social de los paísesreceptores. Esto no significa que la propuesta ca-rezca de apoyatura jurídica e institucional. Los in-migrantes en situación administrativa regular sue-len tener reconocidos los derechos de naturalezaparticipativa no ligados al sufragio. En la mayoríade los países europeos se han articulado mecanis-mos de participación y consulta en los niveles re-gionales y municipales. Son ya varios los países dela UE —el número ha aumentado con la amplia-ción de 2004— que, además, reconocen a los resi-dentes extranjeros el derecho al voto y a ser elegi-dos en las elecciones municipales. Uno de losgrandes debates desarrollados en el seno de las ins-tituciones de la UE a partir de las recomendacio-nes del Consejo Europeo de Tampere (1999) hatenido como núcleo la categoría de ciudadanía cí-vica propuesta por la Comisión en la Comunicación757 del año 20002 para aproximar a los inmigran-tes a la de ciudadanía europea. Si bien es cierto

que la propuesta (al menos la versión más inno-vadora de la misma) no ha tenido una traducciónjurídica y política, constituye un punto de partidapara la elaboración de una política comprensiva ymultidimensional de integración de los nacionalesde terceros países residentes en los Estados miem-bros, que asuma la imposibilidad de construir unconcepto de ciudadanía sin contar con los inmi-grantes (Lucas 2006a).

1.2 MODELOS DE INTEGRACIÓN SOCIALY POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES

Los modelos de integración que se presentan a con-tinuación son tipos ideales, es decir, construccio-nes puras que no tienen una traducción literal enla realidad y que no pueden captar íntegramente lacomplejidad y diversidad de las políticas de inte-gración, frecuentemente caracterizadas en la prác-tica por el solapamiento de rasgos y atributoscorrespondientes a dos o más modelos. Estos mo-delos sintéticos no pueden ser identificados con losparadigmas de gestión de la diferencia cultural quehan seguido los distintos Estados occidentales (porejemplo, el melting pot estadounidense, el republi-canismo homogeneizador francés, el mosaico ca-nadiense, etc.), más allá de que estos paradigmasnacionales o regionales puedan tener semejanzasmuy relevantes con los tipos ideales. Se trata decategorías analíticas basadas en generalizacionesque son útiles en la medida en que proporcionanun retrato tipológico de los fundamentos teóricosde las posibles respuestas al fenómeno migratorioy al pluralismo cultural en las sociedades contem-poráneas.

En la tipología propuesta no se ha utilizado el rótu-lo multicultural o multiculturalismo para definirninguno de los cinco modelos (asimilacionismo,segregacionismo, integracionismo, pluralismo eidentitarismo). La principal razón de esta omisiónes que multiculturalismo es un término que se pres-ta a confusiones y a usos ambiguos, poco depura-dos o deformados.

Por una parte, no suele distinguirse el multicultu-ralismo en un sentido puramente factual del mul-

2 COM (2000), 757 final, de 22 de noviembre.

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ticulturalismo en un sentido evaluativo, político onormativo. En el primer sentido, el multicultura-lismo o, más exactamente, la multiculturalidad, alu-de a la existencia de hecho de manifestaciones aso-ciadas a la diversidad y el pluralismo cultural, esdecir, a la presencia en un espacio de soberanía degrupos —entre ellos, las comunidades de inmigran-tes— con diferentes códigos culturales conectadosa diferencias étnicas, lingüísticas, religiosas o na-cionales. En esta primera acepción, el multicul-turalismo es una realidad que difícilmente puedeser cuestionada y que es un punto de partida in-soslayable en cualquier reflexión sobre estrategiasde integración en las sociedades actuales. En elsegundo sentido, en cambio, el multiculturalismoes un ideal político o una respuesta normativa so-bre el modo en que las instituciones y las políticaspúblicas deben o deberían gestionar el pluralismosocial y cultural (Lucas 2001a).

El multiculturalismo como doctrina política es unamás de las posibles respuestas a la dificultad másimportante a la que deben hacer frente nuestrassociedades, tanto en términos de legitimidad comode eficacia: gestionar la transformación en realida-des multiculturales respetando las exigencias de lalegitimidad democrática y del Estado de derecho ymanteniendo los mínimos de cohesión que garanti-zan la estabilidad societal. A pesar de que elmulticulturalismo como doctrina normativa puedeidentificarse en términos muy genéricos con aque-llas aproximaciones políticas favorables al respetoy la promoción de las diferencias culturales, defe-rentes, por tanto, con la reproducción cultural delas comunidades de inmigrantes en los países deacogida, hay que remarcar que no existe una ver-sión única del multiculturalismo ni en el plano teó-rico o filosófico-político, ni en sus materializacio-nes institucionales (Rex 2002). De hecho, más deuno de los modelos ideales de integración que sevan a exponer pueden ser calificados como multi-culturalistas. El intenso debate de las últimas dosdécadas en torno al pluralismo cultural ha contri-buido a incrementar la confusión conceptual, lasidentificaciones simplistas y la ausencia de distin-ciones elementales alrededor del multiculturalismo,lo que desaconseja la utilización del término paradefinir un único tipo ideal.

A pesar de que los diversos modelos de integraciónno corresponden necesariamente a una concepciónpolítica o normativa determinada, su proyecciónprescriptiva es indudable. En esencia, el criterio apartir del cual pueden ser diferenciados es el quehace referencia a los cambios en las estructurasbásicas de la sociedad que, según cada uno deellos, deberían darse con el fin de acomodar a losinmigrantes en la sociedad receptora. La descrip-ción se centrará de manera preferente en el des-igual grado de disposición que cada uno de losmodelos de integración muestra para facilitar ypromover la intervención del inmigrante en la tomade decisiones sobre la gestión de la diferencia cul-tural y el diseño de políticas de integración en lasociedad de acogida, es decir, en la participaciónpolítica.3

a) Asimilacionismo. El modelo asimilacionista par-te de la premisa de que el fenómeno migratorioy el contacto entre dos o más grupos culturales(el/los grupos inmigrados y el grupo receptor) nohace necesaria la alteración de los límites y elcontenido de los valores y los patrones caracte-rísticos de la estructura básica de la sociedadde acogida. Los diferentes ámbitos públicos soneminentemente monoculturales o, al menos, es-tán fuertemente impregnados por la cultura do-minante (la autóctona), y la integración se con-cibe como un camino de sentido único: son losinmigrantes, sujeto dinámico, los que deben in-corporarse y adaptarse a la sociedad de recep-ción, objeto estático.La traducción efectiva del modelo asimilacionis-ta se concreta en la preeminencia de políticas yprogramas de carácter genérico o generalista,que tratan a los inmigrantes como al resto de lapoblación autóctona sin tomar como criterios deorientación sus rasgos distintivos.En la medida en que la coexistencia entre inmi-grantes y autóctonos es percibida como una re-lación de competencia, el grupo que dispone demás recursos para su supervivencia, los ciuda-danos, podrá exigir a las comunidades alógenasla observancia de determinadas condiciones deacceso a las esferas públicas controladas porellos mismos. El modelo asimilacionista promue-ve la integración social y política de los inmi-

3 La tipología de modelos de integración toma como puntode partida la propuesta de Zapata-Barrero (2001a). Otras

referencias utilizadas son Favell (2001) y García Añón(2003, 2004a).

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grantes, pero la incorporación a la sociedad re-ceptora está supeditada al cumplimiento de lascondiciones impuestas por la cultura dominan-te. El reconocimiento de derechos se hace de-pender de la mimetización con la mayoría, lo quepuede conducir al sacrificio de ciertas diferen-cias y a la pérdida de rasgos de identidad cons-titutivos de las comunidades de inmigrantes.Las condiciones que el modelo asimilacionistaimpone en el proceso de integración tienden alimitar la participación de los inmigrantes en lasdecisiones políticas. Se asume que la capacidadde decisión en la esfera pública debe estar enmanos de los miembros del grupo dominante (losciudadanos). En este sentido, el acceso al ámbi-to público de decisión, es decir, el reconocimien-to de los derechos políticos, sólo se concibecomo legítimo en el caso de que el inmigrantehaya completado el proceso de asimilación y nosuponga un factor de riesgo para la identidadcultural autóctona. El inmigrante que quiera ac-ceder a la esfera de decisión pública deberá de-jar en la esfera privada aquellas prácticas, códi-gos, patrones de comportamiento y valores sus-ceptibles de comprometer la hegemonía de lospatrones establecidos por la cultura dominante.Se considera peligroso que las concepciones delbien asociadas a la diferencia cultural penetrenen las estructuras estatales del país receptor,asumidas como culturalmente neutrales. Todoello implica que el inmigrante sólo podrá expre-sar su autonomía cómodamente en la esfera pri-vada y que su integración social deberá realizar-se al precio de invisibilizar su diferencia en laesfera pública.

b) Segregacionismo. El modelo segregacionista esuna variante del modelo anterior que parte delas mismas premisas que el asimilacionismo encuanto a la no necesidad de alterar los límites yel contenido de los valores y los patrones carac-terísticos de la estructura básica de la sociedadde acogida, la percepción de la coexistencia en-tre inmigrantes y autóctonos como una relaciónde competencia y la promoción institucional dela monoculturalidad de los ámbitos públicos.La principal diferencia con el modelo asimila-cionista no atañe a los términos de la integra-ción, sino a la propia necesidad de la integración.Mientras que el asimilacionismo promueve unaintegración del inmigrante supeditada a loscondicionamientos impuestos por la sociedad re-

ceptora (el sacrificio de sus rasgos de identidady el sometimiento a la cultura dominante), elsegregacionismo asume como normativa la se-paración de los grupos alógenos para evitar laperturbación que su presencia puede suponerpara la cultura dominante. Mientras que la inte-gración se concibe desde el prisma asimilacio-nista como un camino de sentido único (son losinmigrantes, sujeto dinámico, los que deben in-corporarse a la sociedad receptora, objeto está-tico), en el modelo segregacionista la integraciónes más bien un no camino: los inmigrantes, o, almenos, algunos inmigrantes, son consideradoscomo sujetos o colectivos de sujetos estáticos,no integrables ni siquiera a través de la asimila-ción. La coexistencia entre inmigrantes y autóc-tonos se asienta en la segregación social, ocu-pacional, espacial, educativa, cultural y políticade los primeros y en la total asimetría de poder yderechos, es decir, en la exclusión instituciona-lizada de los segundos.Al igual que en el modelo asimilacionista, se asu-me que la capacidad de decisión en la esferapública debe estar en manos de los miembrosdel grupo dominante (los ciudadanos). Ahorabien, la limitación de la participación de los in-migrantes en las decisiones públicas y en la ges-tión política de la diferencia es más estricta. Enel primer modelo, el acceso al ámbito públicode decisión, es decir, el reconocimiento de losderechos políticos, sólo se concibe como legíti-mo en el caso de que las comunidades de inmi-grantes hayan completado el proceso de asimi-lación y no constituyan un factor de riesgo parala identidad cultural autóctona. El modelosegregacionista, por su parte, excluye el accesode los inmigrantes a la esfera pública, dado queno reconoce si quiera la posibilidad de partici-pación pública en la toma de decisiones tras elproceso de asimilación. También en el modelosegregacionista las prácticas, códigos, patronesde comportamiento y valores propios de la cul-tura de los inmigrantes deben permanecer en laesfera privada, si bien el umbral de toleranciahacia esas prácticas privadas es más estrechoque en el caso del asimilacionismo.

c) Integracionismo. A diferencia de los anteriores,el modelo integracionista sí parte de la necesi-dad de introducir ciertas variaciones en los lími-tes y el contenido de los valores y los patronescaracterísticos de la estructura básica de la so-

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ciedad de acogida. El objetivo de estos cambiossería la reducción o minimización del conflictopotencial entre los valores e intereses de los in-migrantes y los de la población autóctona, asícomo el mantenimiento de la estabilidad y lacohesión social. Desde esta perspectiva, la inte-gración no se concibe como un camino de senti-do único, ya que el modelo no exige al inmigran-te la asimilación plena y el sacrificio de sus ras-gos de identidad, pero sí reclama de éste unesfuerzo de integración basado en una suerte deintercambio. Por una parte, se admite la necesi-dad de que las estructuras institucionales asu-man patrones interculturales y se adapten a lasnecesidades específicas de los inmigrantes. Sinembargo, la participación política de los inmi-grantes en la determinación y gestión de ese pro-ceso no es plena ni directa.En términos de diseño de las políticas públicasde integración/acomodación, el modelo integra-cionista alienta las políticas y programas genéri-cos de acción específica, que se dirigen a ungrupo de población determinado (a diferencia delmodelo asimilacionista) y pretenden fomentar suautonomía, pero que son concebidas y gestiona-das por distintos actores autóctonos sin interven-ción efectiva de los inmigrantes.El modelo integracionista no parte de una per-cepción de competencia en la coexistencia entreinmigrantes y autóctonos. Los condicionamientosque imponen los ciudadanos y las institucionespara el acceso a las esferas públicas no son tanrigurosos como en el modelo asimilacionista. Sinembargo, se establecen filtros (fundamentalmen-te, el control ciudadano) para que las demandaspolíticas de los inmigrantes puedan ser admiti-das y reconocidas, de modo que el control dellímite y del contenido de las políticas públicasestá en manos de los autóctonos. La intercul-turalidad en las instituciones y el respeto a lasdiferencias postuladas por el modelo integra-cionista se hace, así, compatible con el hechode que la participación política directa de losinmigrantes esté limitada y que la satisfacciónde sus reclamos y necesidades específicas sea,en última instancia, decidida por la poblaciónde la sociedad receptora. En todo caso, el mo-delo integracionista asume como necesario uncambio, gradual y limitado, en las estructurasbásicas de la sociedad. Desde esta perspectiva,las políticas genéricas de acción específica con-

cretadas en la creación de mecanismos de parti-cipación mediata de los inmigrantes articuladosen los distintos niveles de la Administración Pú-blica, de carácter consultivo y no vinculante, fa-cilitan la visibilidad parcial de la diferencia cul-tural en el espacio público.

d) Pluralismo. A semejanza del modelo integracio-nista, el modelo pluralista asume, como necesa-ria, la introducción de variaciones en los límitesy el contenido de los valores y los patrones so-ciales característicos de la estructura básica dela sociedad de acogida. Ahora bien, en contras-te con el modelo anterior, sí admite y fomenta laparticipación de los inmigrantes en la toma dedecisiones y en la gestión de los límites y el con-tenido de las esferas públicas en las mismascondiciones que los ciudadanos. La integraciónde los inmigrantes se concibe como un caminode doble dirección en el que, por una parte, am-bos componentes de la relación varían algunaspropiedades de su situación de partida, y, porotra, los inmigrantes participan en la adaptaciónde las estructuras institucionales a la realidad dela inmigración. El objetivo del modelo no es tan-to la estabilidad social cuanto el mantenimientoy la promoción de la representatividad política ycultural existente en la sociedad.En términos de diseño de las políticas públicasde integración/acomodación de los inmigrantes,el modelo integracionista fomenta las políticas yprogramas específicos.El modelo pluralista es, pues, un modelo políti-camente inclusivo que facilita e, incluso, fomen-ta la participación política directa y plena de losinmigrantes, aunque esto no implica necesaria-mente la creación de una nueva síntesis culturalentre la sociedad receptora y las comunidadesalógenas, sino simplemente el cese de la identi-ficación de la comunidad política con la comu-nidad cultural del territorio de establecimiento.Es la ampliación de la comunidad cívica y lamodificación de la estructura básica de la socie-dad lo que favorece la visibilidad y la expresiónautónoma de las prácticas, códigos, patrones decomportamiento y valores propios de las cultu-ras de los inmigrantes en la esfera pública.

e) Identitarismo. También el modelo identitaristaparte de la necesidad de introducir variacionesen la estructura institucional de la sociedad deacogida, aunque no en el contenido de los valo-res y los patrones sociales. Asimismo, admite y

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fomenta la participación de los inmigrantes enla toma de decisiones y en la gestión de los lími-tes y el contenido de las esferas públicas. Eneste sentido, el modelo identitarista puede serconsiderado una variante del modelo pluralista.Ahora bien, a diferencia del pluralismo, elidentitarismo no concibe la integración de losinmigrantes como un proceso de doble direcciónen el que ambos componentes de la relación va-rían algunas propiedades de su situación de par-tida sino, más bien, un itinerario de sentido úni-co en el que sólo debe cambiar la estructurabásica de la sociedad. Este cambio, no obstan-te, no implica la alteración de la homogeneidadde la sociedad de acogida, sino la ampliacióndel espacio público para dar cabida a otras tan-tas comunidades homogéneas. El objetivo delreconocimiento de derechos a los inmigrantes yde los cambios en la estructura social no seríasólo la promoción de la representatividad políti-ca y cultural existente en la sociedad sino, prin-cipalmente, la preservación a toda costa de loscódigos, prácticas, valores y pretensiones norma-tivas derivadas de cada identidad cultural, in-cluida la de los colectivos inmigrantes. Podríaconsiderarse al modelo identitarista (frecuente-mente identificado de forma errónea y reductivacon el multiculturalismo) como una traslación ala organización jurídico-política de las bases teó-ricas del relativismo cultural. La tesis central quesustenta el relativismo no es aquella que sostie-ne que la verdad y la justificación de toda creen-cia son relativas a cierta comunidad humana quelleva a cabo prácticas dependientes entre sí—tesis correcta que vale también para la comu-nidad y las estructuras institucionales de la so-

Cambio en CondicionesAcomodación Derechos

VisibilidadModelos la estructura básica culturales para

bidireccional políticospública de Comunidad política

de la sociedad la integración la diferencia

Asimilacionismo (–) (+) (–) (–) (–) Homogénea por aculturación

Segregacionismo (–) (+) (–) (–) (–) Homogénea por exclusión

Integracionismo (+) (+) (–) (+) (–) (+)(–) Homogénea por incorporaciónsubordinada

Pluralismo (+) (–) (+) (+) (+) Plural por inclusión decomunidades diversas

Identitarismo (+) (–) (–) (+) (+) Coexistencia de diversascomunidades homogéneas

CUADRO 1.1: Modelos ideales de integración política de los inmigrantes

ciedad de acogida, normalmente presentadascomo no comprometidas con una identidadetnocultural y/o con una concepción del bien—,sino que toda expresión de creencia relativa auna cultura es autorreferente y no puede ser eva-luada ni juzgada (y, acaso, tampoco comprendi-da) desde parámetros externos al marco de esacomunidad cultural. El corolario político que sesigue de esta aproximación es que, al no existirla posibilidad de establecer un marco delibera-tivo mínimo en el que evaluar la eventual tra-ducción jurídica de las pretensiones normativasde cada cultura, no resulta posible ni convenien-te diferenciar la(s) comunidad(es) cultural(es) yla comunidad política. O, más exactamente, queno es necesario articular una comunidad cívicaplural y ampliada, compuesta por diversas co-munidades culturales reconocidas en términosde igualdad. Por el contrario, el modelo de inte-gración identitarista se decanta por la creaciónde una constelación de comunidades políticasque recrean y reproducen en su seno sus res-pectivas culturas homogéneas. El identitarismotraza, así, un camino de retorno hacia el mode-lo segregacionista, si bien es cierto que se tratade una suerte de paradójico segregacionismo in-fluyente (cuadro 1.1).

Como se ha señalado, ninguno de estos modelostiene una exacta traducción empírica en las estra-tegias de integración instrumentadas por los paísesoccidentales receptores de inmigrantes, si bien lamayoría de las políticas de integración vigentes semueven en una franja que va del asimilacionismoincorporacionista al pluralismo restricto, con exclu-sión del segregacionismo y del (hipotético) modelo

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identitarista. Los modelos de integración y de ges-tión de la diferencia cultural descritos son, por otraparte, modelos generales y atemporales que no di-ferencian:

1) Contextos históricos (el asimilacionismo y elsegregacionismo han sido modelos históricamen-te predominantes que todavía hoy no puedenconsiderarse un vestigio del pasado en determi-nadas áreas geográficas).

2) Realidades heterogéneas (lo que hemos llama-do identitarismo es un modelo puramente hi-potético que no ha sido una política de integra-ción de los inmigrantes, prácticamente en nin-gún Estado, si bien algunas formas necesariasy legítimas de tratamiento diferenciado en fun-ción de grupo, que han sido y son puestas enpráctica en relación con colectivos como lasminorías nacionales o los pueblos indígenas,podrían identificarse vagamente con este mo-delo).

3) Espacios geográficos (hay que diferenciar, den-tro de los países occidentales, los Estados en losque la inmigración forma parte de su mitofundacional y que tradicionalmente han promo-vido la inmigración de asentamiento como Ca-nadá, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda;los Estados históricamente emisores que tras laSegunda Guerra Mundial se convirtieron en re-ceptores de inmigración proveniente del sur de

Europa y de las antiguas colonias, tal es el casode los países centrales de la Europa continentaly Gran Bretaña; y, finalmente, los Estados quesólo recientemente han pasado a ser receptoresen un contexto de creciente diversificación delos flujos migratorios, como Italia, España, Por-tugal y Grecia).

Más allá de su generalidad, la descripción de losmodelos de integración de los inmigrantes contie-ne una serie de cuestiones incorporadas ya a laagenda política de los países de larga y recientetradición receptora (la neutralidad cultural del Es-tado, la relación entre homogeneidad social y ho-mogeneidad cultural, la posibilidad de construcciónde un marco de referencia compartido, la comuni-cabilidad entre tradiciones culturales, el tratamien-to de los conflictos jurídicos y políticos asociados ala diferencia cultural y la transformación de las es-tructuras básicas de la sociedad) que desmientenla idea de que la inmigración es un fenómenoevaluable únicamente en términos de rendimientoy funcionalidad económica. La inmigración es, tam-bién, un fenómeno político y, como tal, es un ele-mento esencial del amplio debate sobre los límitesdel pluralismo desarrollado en las últimas décadas.En este debate, que es también un debate sobrelos límites de la participación política y de la inte-gración cívica, todos los caminos conducen a lacategoría de la ciudadanía.

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2Ciudadanía, integracióny participación

2.1 LA ACTUALIDAD DE LOS DEBATESSOBRE LA CIUDADANÍA

2.1.1 LA AMBIGÜEDAD DE LA CIUDADANÍA

La ciudadanía es la cualidad de miembro (mem-bresía, membership) o la condición que define per-tenencia de un sujeto a una comunidad política.En su acepción más restringida, ciudadanía se equi-para a nacionalidad, es decir, a la afiliación formalde personas a los Estados. Se trata, sin embargo,de una categoría multidimensional de la que cabehablar en varios sentidos:

a) Ciudadanía en sentido formal o técnico jurídico,es decir, el estatus legal que se adquiere y pier-de de acuerdo con las normas de cada Estado yque va asociado a la titularidad y el ejercicio delos derechos ligados a la condición de miembropleno de la comunidad.

b) Ciudadanía como estatus político o como títulode poder, que hace del ciudadano cotitular de lasoberanía y partícipe de las decisiones de la co-munidad política.

c) Ciudadanía como vínculo de identidad, de per-tenencia y de reconocimiento conectado a unaidentidad nacional (Lucas 2003a). En su acep-ción jurídica, la ciudadanía es una categoríatendencialmente estática y adscriptiva que estáligada a los privilegios de la membresía. Desdeel punto de vista político, es concebida como unproceso o, más exactamente, como una praxisorientada a conformar la convivencia colectiva através del ejercicio de los derechos democráti-cos de participación y comunicación. Finalmen-te, la ciudadanía mantiene una estrecha relación

con la formación de identidades colectivas, confrecuencia asumidas como prepolíticas, quemarcan una barrera de exclusión frente a lasidentidades alógenas o anómicas.

Si bien es cierto que la ciudadanía ha adoptadomodulaciones muy diversas a lo largo de su dila-tada historia, ha cumplido invariablemente unafunción de integración de sujetos semejantes enestructuras homogeneizadoras (Zapata-Barrero2001b).

En cada una de sus etapas históricas, la semánticade la categoría ha connotado un privilegio, un lími-te jurídico, social, ético, político, económico o cul-tural frente a un otro no incluido en su campo designificación. Así ha sido también en la moderni-dad política, en cuyos orígenes la ciudadanía comopertenencia al burgo tuvo un papel liberador frenteal estatuto de sujeción feudal. En el marco de lasrevoluciones liberales (más específicamente, de laRevolución francesa), la condición de citoyen, esdecir, la ciudadanía entendida como pertenencia ala nación soberana, se afirmó frente al absolutismomonárquico con una impronta emancipadora,universalista e igualitaria de inspiración ilustradaparcialmente desmentida, de un lado, por la exclu-sión de determinadas clases de sujetos del disfrutede los derechos definidores de la condición de ciu-dadanía y, de otro, por el anclaje de la categoría enel marco territorial y cultural del Estado-nación. Sepodría decir, a propósito de estos dos condicionan-tes, que el citoyen que se emancipó e igualó frenteal soberano absoluto era, en realidad, el hommevarón y propietario, es decir, el bourgeois, y que elhomme abstracto no ligado a una identidad prima-ria era, en realidad, el citoyen francés.

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La incorporación a la ciudadanía en sentido mo-derno es un proceso de formalización de los suje-tos individuales como titulares de iguales derechosque hace abstracción de las determinaciones quelos cualifican en el interior de los subsistemas oámbitos primarios de la existencia (Añón 1998). Latitularidad de derechos frente a la autoridad políti-ca constituye el elemento distintivo de la nuevaconcepción de la relación de la persona con las ins-tituciones estatales que marca la divisoria concep-tual entre el ciudadano y el súbdito. Ahora bien, apesar del acento democrático y republicano de laDéclaration, el sujeto presupuesto en las revolucio-nes liberales y, más tarde, en la codificacióndecimonónica, no es tanto el ciudadano cuanto elhombre privado, es decir, el titular de los derechosnegativos o de libertad-autonomía (incluyendo lapropiedad) llamado a desarrollar libremente susactividades en un marco de seguridad jurídica, pro-tegido de las interferencias del poder público, y aparticipar en la configuración de las institucionespolíticas precisamente por razón de la condición depropietario mediante dispositivos de exclusión decarácter económico como las tasas o el sufragiocensitario. En este sentido la ciudadanía ha tenido,aun en su etapa moderna y contemporánea, unaconnotación excluyente. La paulatina extensión delos derechos ligados a la ciudadanía ha debido re-correr un dificultoso proceso de inclusión de indi-viduos o grupos (los carecientes, los trabajadores,las mujeres) que, a pesar de la abstracción (o, pre-cisamente, debido a la abstracción) de la con-dición ciudadana habían quedado excluidos de iureo de facto de su titularidad y disfrute.

Por otra parte, el concepto moderno de ciudadaníaaparece vertebrado por la noción de soberanía y porla consolidación del proceso de construcción nacio-nal de los Estados europeos surgidos de Westfalia.El desarrollo de la ciudadanía moderna entendidacomo pertenencia a una comunidad política nacio-nal ha seguido caminos diversos —el modelo fran-cés, de base civil, y el alemán, de base etnoculturaly lingüística—, que determinan los dos principalesmodos de adquisición del estatus legal (ius soli eius sanguinis). Si bien es cierto que cada uno deestos modelos dio un fundamento diverso a la ca-tegoría de ciudadanía, la construcción del Estado-nación llevó aparejada, en ambos casos, un proce-so de intensa homogeneización cultural de toda lapoblación del territorio del Estado. De un modo u

otro, todos los Estados modernos han participadoen este proceso de fabricación de la identidad na-cional a través de la creación de narrativas políti-co-fundacionales, la promoción (o imposición) de unidioma común y el fomento del sentimiento de per-tenencia y de lealtad hacia determinadas institu-ciones, tradiciones y prácticas (Gellner 1988;Anderson 1991; Schnapper 1994). La tendencialfusión de nación, Estado y cultura, es decir, la iden-tificación de la comunidad política con la comuni-dad cultural, del demos con el etnos, sobre la quereposa la identidad nacional de los Estados moder-nos (Lucas 2001b) trajo consigo la negación delpluralismo cultural ya existente en el interior de losEstados y la correlativa asimilación de poblacionescon peculiaridades culturales y lingüísticas sujetasa la soberanía del Estado y ligadas al mismo por elvínculo de la nacionalidad, es decir, las minoríasinternas. Si bien las actuales democracias libera-les pluralistas dejan amplios espacios para la ex-presión pública y privada de diferencias culturales,la herencia histórica de este proceso de construc-ción nacional torna cuestionable la idea de que losEstados liberales son culturalmente neutrales(Kymlicka 2001).

El Estado moderno fusionó la visión culturalmentehomogeneizante e identitaria de la ciudadanía convariantes más democráticas y pluralistas, resultan-tes de la evolución de las sociedades industrialesdel siglo XIX y de los procesos de contestación ylucha política de los sujetos y colectivos excluidosde la condición ciudadana. A mediados del sigloXX, Marshall ([1950] 1998) trató de reformular lateoría de la ciudadanía moderna desde un puntode vista histórico-sociológico en un texto ya clásico—y, en algún sentido, canónico— en el que, to-mando como referencia la experiencia británica,proponía una explicación del modo en que una ca-tegoría tradicionalmente excluyente se había trans-formado en un estatus dotado de contenidossustantivos, capaz de trascender las tensiones aso-ciadas a la desigualdad de clase y de integrar a to-dos los miembros de la comunidad política. La tri-partición histórico-evolutiva de las diversas fases dela ciudadanía propuesta por Marshall (la ciudadaníacivil, caracterizada por el reconocimiento de losderechos de libertad y autonomía personal; la ciu-dadanía política, ligada a la extensión de los dere-chos de participación pública; y, finalmente, la ciu-dadanía social, asociada al ingreso de los derechos

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CIUDADANÍA, INTEGRACIÓN Y PARTICIPACIÓN

sociales en los ordenamientos jurídicos y a la edifi-cación de los sistemas de garantías de rentas y losservicios universales del Welfare state) arrojabacomo resultado una redefinición de la ciudadanía,entendida, según Marshall, como el estatus demiembro pleno de la comunidad ligado a la titulari-dad de aquellas tres categorías de derechos, que nosólo superaba la lógica premoderna, sino que rever-tía la metáfora propuesta por Maine para describirel tránsito hacia la sociedad moderna como el pasodel estatuto al contrato. Para Marshall, la fuerzainclusiva de la categoría de ciudadanía no residetanto en su capacidad para nivelar las rentas o paraacabar con las desigualdades económicas ligadasal desarrollo capitalista, cuanto en el hecho de quela igualdad de estatus no podía verse afectadaadversamente por el contrato de trabajo. El estatusde ciudadano se articulaba, por tanto, sobre la basedel carácter no económico de los derechos de ciu-dadanía y su independencia de la contribución alproceso productivo y de las contingencias que pu-dieran afectar a los individuos. En este perfil hastaentonces inédito de la categoría de la ciudadanía,que conectaba la membresía y la participación enla vida pública con el acceso a las condiciones ma-teriales de una vida digna, vio Marshall el vínculode unión de la comunidad de iguales.

Aunque muchas de las tesis de Marshall mantie-nen hoy su vigencia, y algunas de ellas han cobra-do actualidad en el contexto de crisis y reestructu-ración de los Estados del bienestar europeos (Añón2000, 2002), la concepción de la ciudadanía delsociólogo británico ha sido sometida a múltiples crí-ticas.

Algunos autores, entre ellos Giddens (1982), hanreprochado a la construcción marshalliana suesquematismo evolutivo y su tendencia a soslayarlas complejas dinámicas históricas de la lucha porla consecución de los derechos. Otros, tomandocomo referencia el retroceso actual de los sistemasde protección social, han imputado a Marshall suendeble capacidad predictiva en relación con elpoder de los derechos asociados al estatus de ciu-dadanía para influir sobre la lógica competitiva delmercado y las desigualdades sociales (Zolo 1994),o han subrayado críticamente que la periodificación

de los tres estadios históricos de desarrollo de laciudadanía se adecua únicamente a la experienciade un sector de la población de las sociedades oc-cidentales, los varones trabajadores blancos (Frasery Gordon 1994).

Algunas críticas que enlazan con el debate actualapuntan al vínculo entre ciudadanía y nacionalidadsobre el que se asienta la construcción de Marshall.Por una parte, se ha subrayado la desatención dela teoría hacia aquellos que no tenían acceso a laciudadanía, es decir, los extranjeros cuya fuerza detrabajo barato subsidió, en gran medida, la cons-trucción del Welfare state británico (Benhabib2005). Por otra, se ha señalado que en la obra deMarshall se da una superposición, confusa en elplano jurídico y potencialmente regresiva en el pla-no político, del estatus de persona con el de ciuda-dano, y que esta noción ampliada de ciudadaníaestá en contradicción con el hecho de que los sis-temas constitucionales contemporáneos reconocenuna buena parte de los derechos fundamentales alos no nacionales (Ferrajoli 1999a). Habría queañadir que la teoría de la ciudadanía analizada tie-ne como marco de referencia la comunidad nacio-nal y está concebida para una sociedad homogé-nea y no para sociedades culturalmente pluralescomo las actuales.1

El objetivo de la teorización marshalliana de la ciu-dadanía fue ofrecer una base teórica a los derechossociales y a los sistemas de bienestar a la vista dela superación en sentido socialdemócrata de los vie-jos modelos liberal-democráticos que, en los añosinmediatamente posteriores a la Segunda GuerraMundial, tenía lugar en los países de capitalismoavanzado. La teoría de Marshall resulta en parteobsolescente en un escenario de incremento de lapresión migratoria y de asentamiento de comuni-dades migrantes en los países centrales. Por unaparte, en presencia de trabajadores extranjeroscarentes de derechos, la ciudadanía no tiene lamisma capacidad de actuar como antídoto de lasdesigualdades. Por otra parte, el nexo del estatusde ciudadanía con la nacionalidad (la estatalidad)tiende a perder relevancia y exclusividad (Zincone2004). Si la crisis y reestructuración de los Estadosde bienestar construidos después de la Segunda

1 Como señaló el propio Marshall ([1950] 1998: 24), la his-toria de la ciudadanía trazada en su clásico ensayo es na-

cional por definición.

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Guerra Mundial y los correlativos procesos de frag-mentación social y dualización laboral han genera-do amplios debates sobre la redefinición de los me-canismos típicamente fordistas de inclusión social,la aceleración de las transformaciones políticas,económicas y culturales (que interpelan al paradig-ma del Estado-nación moderno y a la representa-ción simbólica tradicional de la pertenencia a la co-munidad política y cultural) han intensificado yampliado el debate sobre la ciudadanía, desplaza-do, en los últimos años con particular intensidad,hacia el terreno de las identidades (Lucas y Naïr1996). Entre estos procesos de cambio cabe seña-lar la emergencia de reivindicaciones nacionali-tarias en la Europa del Este tras el fin de la bipola-ridad, la globalización y la desterritorialización delpoder económico, las reclamaciones identitarias delas minorías religiosas, étnicas, lingüísticas en otrasáreas geográficas, así como las de los pueblos indí-genas; las demandas de mayor autogobierno deunidades políticas subnacionales, la integración delos Estados en entidades políticas supranacionaleso posnacionales como la Unión Europea, la pro-gresiva emergencia de demandas de visibilidadpública y de reconocimiento de grupos sociales dis-criminados o subrepresentados en los ámbitoseducativo, laboral y político, y la diversificación delos flujos migratorios.

Todos estos procesos, que atañen, por un lado, ala integración y la cohesión social en unas socie-dades culturalmente más plurales y socialmentemás fragmentadas y, por otro, a las limitacionesdel Estado-nación y de la democracia liberal paragestionar adecuadamente las múltiples formas depluralismo existentes en las sociedades actuales(Añón 2001), han dado lugar a renovados deba-tes filosófico-políticos —por ejemplo, la contro-versia filosófico-política entre liberales y comu-nitaristas en sus diversas modulaciones—, y hansido también objeto de numerosos análisis de losque han surgido redefiniciones teóricas de la ciu-dadanía y de la política de inclusión.2 Ninguna deellas elude analizar el modo en que la inmigraciónestá transformando la concepción tradicional dela ciudadanía.

2.1.2 INMIGRACIÓN, CIUDADANÍAY ESTADO-NACIÓN

El vínculo entre nacionalidad y Estado, sobre el quese ha forjado el concepto de ciudadanía en su sen-tido moderno, legitimó los procesos de homogenei-zación cultural en el nivel interno y consolidó unossistemas políticos cuyas estructuras institucionalesno estaban preparadas para la coexistencia en unmismo espacio de soberanía de tradiciones nacio-nales y prácticas culturales diferenciadas como lasque actualmente se asocian al fenómeno migrato-rio. La ciudadanía, se ha dicho, opera en el mundomoderno como una suerte de estatus medieval(Carens 1992), ligado al nacimiento y protegido porlas prerrogativas del Estado, que decide quién seráadmitido como inmigrante y que impone la natura-lización como prerrequisito de adquisición de lamembresía, excluyendo de la ciudadanía plena auna serie de estatus intermedios ligados a la con-dición migrante. Incluso en el caso de los llamadosdenizens, es decir, los inmigrantes regulares per-manentes no nacionalizados (Hammar 1990), latendencial equiparación en derechos con los nacio-nales no alcanza, en la mayoría de Estados, a laclase de derechos que definen la praxis ciudadana,es decir, los derechos políticos.

El fenómeno migratorio no es, como se ha visto, elúnico factor desencadenante de los actuales deba-tes sobre la categoría de la ciudadanía en Europa.La irrupción de la inmigración en el centro del de-bate teórico y la introducción de la cuestión migra-toria en el ámbito de lo político se debe, en granmedida, al tipo de inmigración característica de lasúltimas décadas.

La creciente inmigración hacia Europa que tuvolugar tras la Segunda Guerra Mundial fue esencial-mente económica. La presencia del inmigrante selegitimaba por su contribución al desarrollo de laseconomías centrales en un marco de expansión eco-nómica, crecimiento sostenido y disponibilidad depuestos de trabajo. El reclutamiento de mano deobra foránea se presumía temporal y seguía el pa-trón de los trabajadores invitados que retornaban

2 Entre otras, ciudadanía multicultural (Kymlicka 1996), ciu-dadanía diferenciada (Young 1990), membresía posna-cional (Soysal 1994), (neo)republicanismo (Pettit 1999),ciudadanía neorrepublicana (Van Gusteren 1994), ciuda-

danía cosmopolita, ciudadanía transnacional (Bauböck1994; 2004b), ciudadanía inclusiva (Lucas 1998; Añón1998), política del reconocimiento (Taylor 1993), políticade la presencia (Phillips 1995).

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al país de origen una vez transcurrido el período deestancia predeterminado, es decir, el modelo guestworker/gastaibeiter. En el caso de que los inmigran-tes permanecieran en el país de destino, la asimi-lación constituía la única posibilidad de integraciónsocial, dado que la política de inmigración y laconstrucción institucional del inmigrante apenasrebasaba el ámbito acotado de las relaciones deproducción preordenadas al desarrollo de la econo-mía nacional en las que los contingentes de manode obra extranjera se insertaban.

Tras la crisis económica de mediados de los seten-ta, los Estados europeos impusieron el cierre defronteras como política migratoria. Si bien una par-te considerable de la población inmigrante retornóa sus lugares de origen, amplios contingentes deinmigrantes se establecieron definitivamente enEuropa, la mayoría en núcleos urbanos. La llegadade inmigrantes continuó, además, a través de la rea-grupación familiar y de otras vías indirectas. En lasúltimas décadas del siglo XX se ha producido unanueva oleada de flujos migratorios hacia Europa,integrada ya en los procesos emergentes de comple-jización, entrelazamiento y multiplicación de lossistemas de migración, que ha incorporado a paí-ses tradicionalmente emisores, los países latino-mediterráneos, como lugares de destino.

Cuatro elementos definen las nuevas tendencias enlas dinámicas migratorias. En primer lugar, desdela década de los setenta, las migraciones han pa-sado a ser un fenómeno global en el que cada vezestán involucrados un mayor número de Estados,ya como emisores, ya como receptores. La consoli-dación de un nuevo sistema migratorio internacio-nal conformado por diversos subsistemas, a menu-do entrelazados, está estrechamente vinculada a larecomposición de las relaciones económicas inter-nacionales, uno de cuyos efectos es la pauperiza-ción de la periferia emisora. La globalización haalcanzado a los movimientos de población, y elcorolario más visible de esta relación es la crecien-te diversificación de los contextos de recepción yla ampliación de las áreas de origen. Los inmigran-tes que llegan a los países europeos presentan, enla actualidad, una diversidad cultural, social y polí-tica mucho mayor que en décadas posteriores a laSegunda Guerra Mundial. En segundo lugar, lasmigraciones no sólo se han diversificado, tambiénse han intensificado. La aceleración de los flujos y

el incremento del volumen de la población migrantees una tendencia constatada en todas las regionesdel planeta. El incremento de la presión migratoriasobre los países desarrollados, el desequilibrio en-tre el número de candidatos a inmigrar y los reque-rimientos de los Estados ha generado un intensodebate en torno a la regulación y el control de losflujos, pero también sobre las condiciones de laintegración de los inmigrantes. En tercer lugar, nosólo se ha incrementado la diversidad en el origengeográfico de los flujos migratorios, sino tambiénen la naturaleza de los proyectos migratorios. En elorigen de toda emigración opera el doble eje decausas de expulsión y atracción (push-pull), usual-mente ligado a la mejora de la condición laboral ysalarial en el país de destino. La inmigración esen-cialmente laboral de décadas anteriores se mantie-ne, pero coexiste con flujos de otro tipo, productode la extensión y multiplicación de las motivacio-nes y causas de la inmigración. Por último, el rasgode las migraciones actuales hacia Europa con ma-yor trascendencia para nuestro tema es la progresi-va sedentarización y la vocación de permanenciade las comunidades migrantes en las sociedadesde acogida, es decir, la tendencial sustitución delmodelo de inmigración de ida y vuelta —la inmi-gración laboral posbélica— por el de inmigraciónde establecimiento (López Sala 2005; Aja y DíezBueso 2005a).

Es un hecho que los inmigrantes participan en lavida social de los países de acogida no sólo comotrabajadores y que contribuyen al desarrollo (no sóloeconómico) bajo un estatus genérico de pertenen-cia sin ciudadanía (Brubaker 1989). Más allá deesta condición subordinada, el arraigo de comuni-dades culturales diferenciadas asociadas a la inmi-gración en los países de acogida y la incidencia delfenómeno migratorio en los procesos de cambio delos Estados de establecimiento tienen profundasimplicaciones en la concepción tradicional de laciudadanía:

1) La inmigración ha dejado de ser considerada unacuestión estrictamente socioeconómica para ad-quirir un significado esencialmente político queplantea retos a la concepción tradicional del Es-tado y de la soberanía, y, sobre todo, a la identi-dad nacional construida de acuerdo a los pará-metros históricos antes señalados. A medida quelos inmigrantes han adquirido parcialmente los

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derechos que definen la membresía, se hanconstituido en actores políticos con cierta capa-cidad de influencia en la (re)definición de loscontornos de la identidad nacional. A juicio dealgunos autores, la preocupación por la identi-dad nacional está en la base de las políticasmigratorias restrictivas implementadas en lasdécadas de los ochenta y noventa y justificadascon argumentos económicos. Los Estados hanrenacionalizado el discurso político con relacióna la inmigración mientras parecen renunciar asu soberanía en determinados ámbitos, por ejem-plo, frente a los efectos desnacionalizadores dela economía provocados por la globalización(Sassen 2001).

2) La inmigración de establecimiento de las últi-mas décadas se ha convertido en objeto de po-líticas comprensivas dirigidas a la integraciónsocial que abarcan diversos ámbitos sectoriales(salud, educación, vivienda, protección social ymediación cultural). La implementación de es-tas políticas y el reconocimiento de los derechosque tutelan los bienes asociados a las mismases una prueba de los Estados —especialmente,los de más reciente tradición receptora—, que hanempezado a asumir que un proyecto migratoriolibre y estable se desarrolla en múltiples esferasciudadanas, no sólo en el ámbito productivo-la-boral. Es cierto que las políticas de acceso res-trictivas tienden a reforzar la concepción labo-ral-instrumental de la inmigración y la supedita-ción de la integración social a los intereses delmercado interno, modulando una política de in-migración que, paradójicamente, tiende a negarsu objeto (Lucas 2002c). Aun dentro de estascoordenadas, el significado político de la puestaen marcha de políticas sectoriales basadas enuna comprensión integral del fenómeno migra-torio es indudable, al menos en lo que respectaal acceso progresivo aunque incompleto de losinmigrantes a una serie de derechos que son elprerrequisito para la integración social y políticaen la sociedad de acogida (Añón 2003).

3) La diversificación de los movimientos de pobla-ción y la complejidad de las políticas migratoriasha generado una progresiva diferenciación deestatus de los sujetos que torna obsoleta la con-cepción de la ciudadanía basada en la naciona-lidad como criterio exclusivo y excluyente de atri-bución de derechos. Es cierto que la desagrega-ción de la condición ciudadana (la ruptura del

vínculo nacionalidad-derechos) tiene su contra-cara en lo que se ha llamado estratificación cívi-ca (Morris 2002), expresión que hace referenciaa la multiplicación de regímenes de derechosreconocidos a los extranjeros en función del tipode permiso/autorización de trabajo o del progra-ma de ingreso, unas variaciones estructuradaspor el propio Estado sobre la base de una com-prensión abiertamente instrumental del fenóme-no migratorio. La multiplicación de categorías yregímenes jurídicos asociados al proceso de es-tratificación cívica constituye una amarga evi-dencia de que los Estados siguen siendo los prin-cipales agentes en la determinación de los pro-cedimientos de ingreso, el reconocimiento dederechos y deberes y las posibilidades de inte-gración de los inmigrantes, circunstancia quedesmiente —al menos de modo parcial— el op-timismo de determinadas aproximaciones a lateoría de la ciudadanía sustentadas en una suer-te de globalismo de los derechos. Sin embargo,la heterogeneidad de estatus ligada a la frag-mentación o desagregación de la condición ciu-dadana es también una evidencia de la rupturaya irreversible del nexo entre territorialidad(estatalidad), nacionalidad y atribución de dere-chos que está en la base de la moderna concep-ción de la ciudadanía, una ruptura que, en algu-nos Estados, alcanza ya al núcleo definitorio dela membresía política, es decir, a los derechosde participación en el subsistema electoral. Contodas sus limitaciones, entre ellas, la diferencia-ción de iure entre residentes nacionales de Es-tados miembros y nacionales de terceros paísesresidentes de larga duración, la tortuosa cons-trucción de la ciudadanía europea es una mues-tra de que resulta posible articular una ciudada-nía desvinculada de la nacionalidad y articuladaen torno a la residencia o la vecindad.

4) La tendencial desnacionalización de la ciudada-nía comporta, finalmente, la alteración del sen-tido de pertenencia exclusiva y de lealtad sobrelas que se han construido las identidades nacio-nales en sentido moderno, así como la erosiónde la identificación entre etnos y demos, quenutrió la conformación de la ciudadanía comoelemento de cohesión social y cultural en lamodernidad política. Junto a la eclosión de lasidentidades subestatales (la multiculturalidadendógena), los movimientos migratorios han in-troducido variaciones sustanciales en la concep-

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ción tradicional de la relación del ciudadano conel Estado tanto en el plano jurídico-político comoen el simbólico-cultural. El mantenimiento devínculos jurídicos con el país de origen y la ciu-dadanía parcial o demediada en el país de aco-gida conforman pertenencias políticas múltiplesy afiliaciones no excluyentes que alteran los pre-supuestos tradicionales de la lealtad a una co-munidad prepolítica integrada por descendencia,tradición compartida y lengua común.

La inmigración como agente de la multiculturalidadexógena está, en definitiva, modulando nuevas for-mas de pertenencia cuya repercusión en la catego-ría de la ciudadanía (y en la teoría de la ciudadaníatradicional) es indudable. Ciertamente, los Estadosdisponen aún de la prerrogativa para definir la di-ferencia entre nacionales y extranjeros, para encau-zar los proyectos migratorios en función de las ne-cesidades internas y para excluir de la tendencialequiparación en derechos con los nacionales a am-plios segmentos de inmigrantes cuya situación deirregularidad administrativa no es un fenómenonatural, sino una consecuencia de las políticas deacceso implementadas por los propios Estados(Solanes 2001b). Hay, pues, una contradicción la-tente entre las modificaciones de la condiciónciudadana en los hechos y la preservación del mo-delo monista de ciudadanía arraigado en la perte-nencia a un Estado culturalmente homogéneo. Elsubsistema político es acaso el ámbito en el que ladistancia entre los dos polos de este desajuste esmayor.

2.2 CIUDADANÍA Y DERECHOS DEPARTICIPACIÓN DE LOS INMIGRANTES

La integración cívica de los inmigrantes en los tér-minos planteados anteriormente presupone unaconcepción de la ciudadanía plural e inclusiva ca-paz de extender a los inmigrantes los beneficios dela membresía ligados al despliegue histórico delEstado-nación en un nuevo contexto marcado porla transnacionalización de la condición ciudadana.En primer lugar, las libertades negativas y la segu-ridad jurídica, es decir, la garantía del Estado dederecho. En segundo término, los derechos socia-les, es decir, la garantía del estado del bienestar.Por último, los derechos políticos, es decir, la ga-

rantía del Estado democrático entendido como co-munidad libre de iguales.

Como se ha señalado, la instalación de poblacio-nes inmigradas en Europa a lo largo de las últimasdécadas ha producido modificaciones sobre el tra-dicional vínculo entre nacionalidad, estatalidad yatribución de derechos. En el ámbito interno, lagraduación del reconocimiento de derechos funda-mentales en función de la categoría de inmigranteimplica una diferenciación no sólo entre naciona-les y extranjeros, sino entre los propios inmigran-tes. Al menos por lo que respecta a los extranjerosen situación administrativa regular —válido, conmayor razón, para los residentes permanentes—,buena parte de los elementos que definen la ciu-dadanía sustantiva, es decir, los derechos y obliga-ciones de los miembros de la comunidad política,no están ya reservados sólo a los nacionales. Desdeeste punto de vista, cabría afirmar que el progresi-vo reconocimiento de derechos constitucionales alos inmigrantes es paralelo a la paulatina transfor-mación del criterio de pertenencia, desplazado des-de la afiliación jurídico-formal a la nación hacia laresidencia, el arraigo o la vecindad en el territorio.

Ahora bien, existe todavía un último espacio de di-ferenciación, una frontera aún no superada, o su-perada sólo de manera parcial y limitada, que mar-ca la divisoria fundamental entre nacionales yextranjeros en el acceso a (y el ejercicio de) laciudadanía. Se trata de la limitación de la parti-cipación política plena de los inmigrantes y suexclusión de los mecanismos de representacióndemocrática. Al menos por lo que respecta a la par-ticipación a través del sufragio, el concepto políti-co de ciudadanía, cuyo peso simbólico es induda-ble, permanece en la mayoría de los Estados dentrode las fronteras de la nacionalidad, muchas vecesal abrigo de previsiones constitucionales. Volvere-mos sobre el significado y las implicaciones de estalimitación.

2.2.1 UNA CONCEPCIÓN AMPLIADE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN

En el marco normativo de la integración cívica, laexpresión derechos de participación connota unarealidad heterogénea que trasciende el marco es-tricto de la reproducción del sistema democráticoa través del ejercicio periódico del sufragio.

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De acuerdo a una clasificación convencionalmenteaceptada en la teoría de los derechos fundamenta-les que, a pesar de no ser concluyente en los pla-nos estructural y axiológico, refleja fielmente la evo-lución histórica de la recepción constitucional delos derechos humanos, suelen distinguirse variasgeneraciones de derechos (civiles y políticos, so-ciales y culturales), a las que recientemente se hanagregado los llamados derechos de solidaridad(Bobbio 1991; Peces-Barba 1995). Los derechospolíticos (con frecuencia conjugados indistintamen-te junto a los derechos civiles) son aquellos quecorresponden al segundo segmento del desplieguehistórico de la ciudadanía, según el esquema pro-puesto por Marshall. El estrecho vínculo de estafase evolutiva con las luchas por la consecución delsufragio universal, así como la propia significacióndel voto en las democracias contemporáneas —elderecho de voto es, por así decir, un metaderechoprocedimental o formal a través de cuyo ejercicioel ciudadano determina mediatamente el conteni-do material de los demás derechos, dentro de loslímites marcados por el denominado contenidoesencial— ha legitimado una comprensión restric-tiva de los derechos políticos que los identifica demodo casi excluyente con la conformación de lavoluntad general a través de la expresión de opcio-nes plurales en el ejercicio periódico del voto. Tra-dicionalmente, se ha incluido también en estaacepción restrictiva de los derechos políticos a laparticipación en la Administración del Estado a tra-vés del acceso a cargos públicos.

Ahora bien, los derechos políticos pueden y debenentenderse en un sentido amplio o extensivo. Des-de esta perspectiva, la categoría comprende tam-bién algunos derechos estructuralmente análogosa las libertades clásicas asociadas a la preserva-ción de la esfera de acción personal respecto aintromisiones estatales que, sin embargo, tienenuna clara impronta participativa, y también los de-rechos de representación y tutela específica de de-terminadas clases de sujetos cuya positivaciónconstitucional se enmarca en el proceso de compo-sición del conflicto de clases en la sociedad indus-trial. Cuando se habla de la participación social ypolítica de los inmigrantes, resulta necesario elmanejo de una noción amplia de derechos políti-cos que, con la denominación genérica derechosde participación, refleje todas las posibilidades deintervención en la vida pública con las que cuen-

tan los inmigrantes a pesar de la restricción delderecho al sufragio, una limitación que, como hanseñalado Wihtol de Wenden y Hargreaves (1993),no ha impedido que los inmigrantes hayan empe-zado a asumir un rol político relevante y activo enlas sociedades de acogida.

Los derechos de participación incluyen, así, todasaquellas manifestaciones de la llamada libertadpositiva o democrática:

a) En primer término, los derechos comprendidosen la acepción restrictiva de los derechos políti-cos, es decir, el sufragio activo y pasivo y el ac-ceso a cargos públicos.

b) En segundo lugar, aquellos derechos de natura-leza participativa reconocidos en los textos cons-titucionales cuya titularidad y ejercicio resultamodulada por la regulación legal de las situacio-nes del extranjero en el Estado receptor. Es elcaso de los derechos de asociación, manifesta-ción, reunión, petición, afiliación a partidos po-líticos, libre sindicación y huelga. También losderechos relativos a la libre expresión e infor-mación (en particular, las previsiones consti-tucionales relativas a la transmisión y recepciónde una información veraz) y las medidas promo-cionales orientadas a facilitar el acceso de losinmigrantes a los medios de comunicación y lacreación de plataformas propias de expresiónpodrían encuadrarse en la noción ampliada delos derechos de participación, atendidas la in-cuestionable relevancia de los medios en la per-cepción política de la inmigración (Ter Wal2002; González-Enríquez 2004) y la necesidadde que los canales de comunicación masivatransmitan una imagen no distorsionada del fe-nómeno migratorio.

c) Por último, las facultades de intervención enórganos, foros, consejos consultivos y otros dispo-sitivos de participación y consulta de tipo genéri-co o específico creados bajo la cobertura jurídicae institucional de las Administraciones estata-les, regionales o locales, en los que se canalizanlas demandas y recomendaciones de los inmi-grantes sobre el diseño y la gestión de progra-mas y políticas que les afectan.

Este listado no agota los instrumentos de partici-pación de los inmigrantes en la vida pública, si bienla caracterización individualizada como derechos de

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otros mecanismos de intervención social y políticaresulta tal vez problemática, bien porque constitu-yen iniciativas y acciones puntuales desarrolladasal amparo del ejercicio de alguno de los derechosconstitucionales anteriormente citados,3 bien por-que se trata de mecanismos de lucha política arti-culados al margen de (e incluso contra) toda me-diación jurídica e institucional.4

No todos los derechos están reconocidos a los in-migrantes en los países de la UE, y los que estánreconocidos no lo están para todos los inmigrantes.Aun así, la incorporación a los canales de expre-sión política no está totalmente vetada para los nonacionales. Al margen de lo que podría denominar-se el núcleo duro de los derechos de participación(sufragio y acceso a cargos públicos), normalmentereservado a los nacionales, existen diversas formasde participación y también diversos ámbitos y esfe-ras en los que la intervención política de los inmi-grantes (y, con ella, la integración cívica) en la so-ciedad receptora puede hacerse efectiva.

2.2.2 LOS ESPACIOS DE LA PARTICIPACIÓN:HACIA UNA CIUDADANÍA MULTILATERAL

A resultas de la incipiente desagregación y trans-territorialización de la ciudadanía, las identidadespolíticas no tienen por qué concebirse exclusiva-mente en términos estadocéntricos. Junto con otrosfactores, los movimientos migratorios han minadopoco a poco la identificación de las fronteras de lacomunidad cívica con las fronteras del territorioestatal (Benhabib 2005). Las fronteras continúansiendo la expresión última de la suprema potestasdefinitoria de la soberanía del Estado en sentidomoderno-clásico (Ferrajoli 1999b) y constituyen, ental sentido, un desafío político y normativo para laextensión de los derechos en un sentido auténtica-mente universal (Lucas 1994). Sin embargo, la ciu-dadanía desagregada permite a los sujetos desarro-

llar y sostener lealtades superpuestas y múltiplespor encima de las fronteras, generando prácticaspolíticas transnacionales que trascienden los lími-tes de los Estados-nación y que cuestionan las pre-sunciones de cerramiento exterior y de homogenei-dad interna de la comunidad política (Bauböck2004a). La afiliación de los sujetos a Estados se-parados geográficamente y la constitución de redesde acción política por parte de las comunidadestransnacionales dispersas convierten al inmigranteen un actor (no sólo económico) con capacidad deinfluencia política en sedes de soberanía diferen-ciadas, circunstancia que contribuye a estrechar losvínculos entre los países de origen y de acogida.Por otra parte, la pertenencia múltiple de los indi-viduos a diferentes comunidades políticas favorecela generación de instancias y procesos de argumen-tación y deliberación complejos y diversos situadosa distintos niveles territoriales.

La idea de una ciudadanía multilateral no hace re-ferencia únicamente a la necesidad de rebasar elmarco del Estado-nación y ampliar el ámbito de lademocracia en términos universalistas o cosmopo-litas, una propuesta ampliamente tematizada en losúltimos años por la politología y la filosofía políticay moral (Held 1995; Habermas 2000), tomandocomo referencia principal la construcción de la ciu-dadanía europea. El concepto de ciudadanía multi-lateral pretende reflejar la progresiva desidentifi-cación entre comunidad política y Estado-nación,entre democracia y homogeneidad, pero tambiéndar razón de la diversificación del locus democráti-co, la multilateralización de la participación políti-ca y el surgimiento de comunidades cívicas solapa-das y regímenes de derechos en los niveles supra ysubnacional. Atendiendo a la importancia primor-dial del ámbito regional y, sobre todo, local en elproceso de integración social y política de los inmi-grantes, el acceso a la ciudadanía puede entoncesentenderse como un proceso gradual que comienza

3 Entre otros ejemplos, cabe señalar las acciones de los co-lectivos de inmigrantes junto con organizaciones localesactivas en el ámbito de la inmigración, dirigidas a sensibi-lizar a la opinión pública sobre la necesidad del reconoci-miento del derecho de voto en las elecciones municipales(campañas de concienciación, encuestas, cesión simbóli-ca del voto a los no comunitarios, etc.).

4 Las movilizaciones, encierros y otras formas de presiónpolítica articuladas en contextos de reformas legales res-trictivas, procesos de regularización poco transparentes odiscriminatorios o expulsiones inminentes del territorio (el

caso, por ejemplo, de los encierros de los sans papiers enFrancia en 1997 o las movilizaciones de principios de2001 en España, tras la aprobación de la LO 8/2000, quemodificaba la LO 4/2000 apenas transcurridos unos me-ses desde su aprobación) deben considerarse mecanismosde participación política por dos motivos. Primero, porquemuchas veces son el único modo de expresión para reivin-dicar públicamente pretensiones moralmente justificadas.Segundo, porque su instrumentación al margen de los ca-nales convencionales no excluye la eventual reconduccióndel conflicto hacia cauces políticos institucionalizados.

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desde abajo, es decir, en la condición de vecindad(Lucas 2004b). La ciudadanía local es el punto departida del camino hacia la integración cívica.

Las corporaciones y gobiernos locales carecen dealgunas competencias determinantes en materia deinmigración. Es el caso, por ejemplo, de las atribu-ciones estatales ligadas al acceso al territorio y alcontrol de los flujos migratorios. Con frecuencia,no disponen tampoco de una capacidad normativaequiparable a la que tienen las administracionesregionales para diseñar mecanismos y programasde integración de los inmigrantes. Podría por ellopensarse que las cuestiones de la ciudadanía que-dan fuera del alcance de los municipios. La expe-riencia demuestra que ésta es una idea errónea.

Aunque uno de los propósitos de la construcciónde la nación moderna ha sido desmontar la prima-cía histórica de la ciudad urbana y sustituirla porla ciudadanía nacional, las ciudades siguen siendoun lugar estratégico para el desarrollo de la ciuda-danía. El entorno urbano (el lugar donde los inmi-grantes se establecen mayoritariamente) es el es-pacio inmediato de inserción en el país de acogida,el primer lugar en el que el inmigrante se percibecomo sujeto perteneciente a una comunidad cívicadiversa a la de su lugar de origen, el ámbito en elque resulta más previsible la identificación con lasinstituciones y la esfera donde los incentivos parainvolucrarse en los asuntos de interés común sonmayores. Adicionalmente, la mayor accesibilidad yproximidad de las instituciones de gobierno localesfavorece el planteamiento de demandas relativas alas necesidades e intereses de los inmigrantes y elacceso a las áreas y procesos públicos de adopciónde decisiones. Los contextos urbanos tienen, ensuma, una gran repercusión en el modo en que losinmigrantes desarrollan formas de participación po-lítica o modos de ciudadanía (Holsten y Appadurai1996; Vertovec 2001).

La conciencia de que la participación de los inmi-grantes en la vida municipal es un elemento clavepara la integración ha tenido reflejo en la legisla-ción interna de los Estados (todos aquellos paíseseuropeos, miembros o no de la UE, que han reco-nocido el derecho al sufragio activo y pasivo a losextranjeros residentes no naturalizados lo han he-cho en los comicios locales, en algún caso tambiénen las elecciones regionales), pero también en de-

terminados instrumentos de Derecho internacional,por ejemplo, el Convenio Europeo sobre la Participa-ción de los Extranjeros en la Vida Pública Local,firmado en el marco del Consejo de Europa (Estras-burgo, 5 de febrero de 1992), en los debates delas instituciones de la UE sobre las estrategias parala integración de los nacionales de terceros paísesy el contenido de la ciudadanía cívica, y en las re-comendaciones periódicas de entidades como laConferencia Permanente de Autoridades Locales yRegionales de Europa (CLRAE 1992).

En las últimas décadas, las ciudades han dado lu-gar a una gran variedad de desarrollos políticos yformas emergentes de ciudadanía concretadas enla multiplicación de mecanismos de participacióny deliberación pública no estrictamente electorales:foros temáticos, asambleas, audiencias, juradosciudadanos, consejos consultivos, encuestas delibe-rativas, presupuestos participativos, referéndum,círculos de estudio, gestión asociativa de serviciosmunicipales y de centros cívicos y otros. Estos dis-positivos son heterogéneos y pueden clasificarse deacuerdo con criterios como la base de la participa-ción (asociativa, personal o mixta), la lógica de laparticipación (sectorial o temática en el caso dela participación asociativa; territorial o intensivaen el caso de la participación personal) y el tipode proceso participativo (diagnóstico-formaciónde agendas; diseño de políticas-toma de decisio-nes y gestión de equipamientos y servicios). Consus potencialidades y también con sus limitacio-nes, las nuevas formas de participación ciudadanahan hecho del ámbito urbano una suerte de labora-torio de la democracia en el que se abren espaciospara compensar las insuficiencias de la lógica defuncionamiento de los sistemas de representacióntradicionales (Font y Gomà 2001).

Muchas de las experiencias de este tipo (regionalespero, sobre todo, locales y también inframunicipa-les, es decir, en ámbitos como los barrios o distritos)puestas en marcha en distintos países europeos yen España, tienen como objetivo canalizar la parti-cipación política de los inmigrantes. Los organismosorientados a facilitar y promover la intervención cí-vica de los inmigrantes en la vida local son tambiénheterogéneos, si bien el referente son las estructurasad hoc de tipo consultivo (habitualmente designadascomo consejos consultivos) o las comisiones mix-tas, y tienen una trayectoria más prolongada en paí-

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ses como Alemania, Bélgica, Suecia, Países Bajos,Austria, Luxemburgo o Italia que en nuestro medio.Con independencia de sus limitaciones políticas (li-gadas, principalmente, a su carácter no vinculante)y de los problemas organizativos, de funcionamien-to y de representación que presentan, este tipo deinstrumentos dotan a las instituciones de gobiernolocal de un plus de legitimidad, visibilizan a los in-migrantes en la esfera de los asuntos de interés co-munitario, contribuyen a que los autóctonos perci-ban la inmigración como un tema propio, y facilitanla identificación de los inmigrantes con la comuni-dad cívica local, regional o barrial, colocándolos enla línea de partida del acceso a la ciudadanía.

2.2.3 EL INMIGRANTE COMO SUJETO POLÍTICOINDIVIDUAL Y GRUPAL

El Estado-nación moderno estableció de modo uni-forme una legislación general, una AdministraciónCentral y un poder único, sobre una sociedad deciudadanos iguales. La identidad nacional construi-da a partir de la presunción de homogeneidad cul-tural de toda la población operó, por vías diversas,como un catalizador del monismo estatal en el pla-no político y cultural. La idea de nación dio, así,verdadero sentido al Estado. La unidad de repre-sentación, de acuerdo con la cual los elegidoselectoralmente representan a toda la nación, se fun-da precisamente en la superioridad de la idea denación (el pueblo) frente a los cuerpos intermedios(los grupos organizados), considerados como un ele-mento de distorsión de la voluntad general que po-nía en riesgo la garantía de la igualdad política delciudadano individual. De otra parte, la tradicionalexclusión de los no nacionales del ámbito políticoencontró su justificación en el argumento de quesólo los individuos que son parte constitutiva de lanación pueden tomar parte en las decisiones fun-damentales del Estado (Massó Garrote 1997).

La unidad cultural en y del territorio estatal, la abs-tracta equivalencia de los ciudadanos como sujetospolíticos individuales y la hostilidad hacia las for-

mas de representación política de base metaindi-vidual son algunos de los rasgos y presunciones dela concepción política liberal nacida de las revolu-ciones del XVIII que, a pesar de su pervivencia (lamayoría de los sistemas constitucionales mantienenla concepción liberal originaria de la representa-ción), han sido objeto de revisión a lo largo de losúltimos doscientos años, especialmente en la segun-da mitad del siglo XX. Los procesos sociales, políti-cos y culturales que han obligado a repensar la tra-dición liberal (Kymlicka 1996; Villoro 1998) sonmuy diversos, como se ha visto al abordar la cues-tión de la actualidad de los debates sobre la ciuda-danía. La inclusión política de la diferencia en lossistemas institucionales ofrece, en este sentido, unpanorama en el que convergen realidades muyheterogéneas cuyo análisis pormenorizado excedelas intenciones de este estudio. Más modestamen-te, se trata de analizar aquí el encaje del fenómenomigratorio en este desplazamiento, marcado por laalteración del paradigma político liberal y por el re-conocimiento de derechos colectivos de representa-ción y de mecanismos jurídicos de tutela diferen-ciada de determinados bienes en función del grupo,en particular, de los llamados derechos culturales.

Con relación al estatuto jurídico de los inmigrantescomo colectivo, cabe señalar, preliminarmente, quelos inmigrantes llegados a los Estados europeosforman colectivos diferenciados perfectamenteencuadrables en el concepto de grupo o minoría,entendidos ambos como unidades de afiliación oreferencia con ciertas características que los singu-larizan con respecto a la mayoría. Sin embargo, lascomunidades de inmigrantes no pueden reclamar elestatuto jurídico (la personalidad jurídica) de mino-ría en el sentido restringido que han dado a estanoción los instrumentos de Derecho internacional ylas declaraciones políticas de entidades suprana-cionales, bajo cuya cobertura han sido reconocidosderechos colectivos de representación política y deprotección de la identidad propia a minorías nacio-nales, étnicas, religiosas o lingüísticas en el ámbitode los Estados.5 Si bien los colectivos de inmigran-

5 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (AGNaciones Unidas, Resolución 2200 A (XXI), de 16 de di-ciembre de 1966), art. 27; Principio VII del Acta Final deHelsinki (1975, Conferencia para la Seguridad y la Coope-ración en Europa); Carta Europea de las lenguas regiona-les o minoritarias, Consejo de Europa, 1992; Convenio-marco para la protección de las minorías nacionales, Co-

mité de Ministros del Consejo de Europa, 1994; Declara-ción sobre los derechos de las personas pertenecientes aminorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas (AGNaciones Unidas, Resolución 47/135, de 18 de diciem-bre de 1992); Directiva 501 (1995) sobre protección delos derechos de las minorías, Asamblea Parlamentaria delConsejo de Europa.

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tes pueden cumplir con los elementos objetivo (losrasgos étnicos, religiosos, lingüísticos que diferen-cian al grupo del resto de la población) y subjetivo(la conciencia grupal y la voluntad de preservar sustradiciones y su diferencia cultural) que los men-cionados instrumentos legislativos y políticos exigenpara considerar a las minorías como tales, la apli-cación de los mismos se extiende únicamente a lascomunidades étnicas, nacionales, religiosas olingüísticas asentadas en el territorio del Estado yafiliadas al mismo formalmente a través del víncu-lo de la nacionalidad. Más problemática resulta aúnla equiparación de los colectivos inmigrantes conlos pueblos indígenas, la tutela de cuya especifici-dad cultural ha sido objeto de amplios desarrollosconstitucionales en las últimas décadas.

Esta limitación no comporta, a priori, ni la imposi-bilidad de que los inmigrantes planteen reivindica-ciones sobre bienes colectivos (ya que los grupos ycolectivos de sujetos que se benefician de medidasdiferenciadas en función del grupo no son única-mente las minorías nacionales en sentido estricto),ni la imposibilidad de concebir a los grupos de in-migrantes (sobre todo a las comunidades inmigran-tes sólidamente arraigadas en un territorio) comouna realidad análoga a las minorías jurídico-políti-cas (Lucas 1993), dado que la frontera conceptualentre minoría nacional y comunidad étnica inmi-grada tiende a difuminarse precisamente por elarraigo de los grupos inmigrantes en los Estados deestablecimiento. Lo relevante es, entonces, identi-ficar el tipo de reivindicaciones y demandas queformulan las comunidades de inmigrantes y anali-zar en qué medida se asemejan a las de las mino-rías nacionales y a las de otros grupos sociales.

En el marco del amplio debate en torno al concep-to (o la propia existencia), el fundamento y las di-versas tipologías de los derechos colectivos,6 yciñéndonos al tema de la participación de los inmi-grantes en la vida política, puede ser útil estable-cer una diferenciación entre:

a) Los derechos relativos a pretensiones sustantivasde reconocimiento, ligadas a la protección de laidentidad cultural, y

b) Los derechos especiales o diferenciados de re-presentación política a través de los cuales seasegura voz y presencia pública a los reclamos(no sólo vinculados a la preservación o promo-ción de la identidad cultural) de colectivos dis-criminados o tradicionalmente subrepresentadosen la sociedad (minorías nacionales, pero tam-bién mujeres o grupos raciales).

Son derechos del primer tipo (a) los denominadosderechos culturales, es decir, aquellos que no pro-tegen o promueven el acceso a la cultura de losindividuos, sino la identidad cultural propia de uncolectivo o de una minoría (Lucas 2003b). Porejemplo, las exenciones de leyes que penalizan de-terminadas prácticas culturales, las external rulesque restringen la libertad de los no miembros paraproteger la cultura de los miembros de la comuni-dad, y similares. Son derechos del segundo tipo (b)aquellos derechos especiales que se derivan de laflexibilización del sistema originario de representa-ción unitaria e individual a través de mecanismoscomo la asignación directa de escaños a las mino-rías, el establecimiento de cuotas de representa-ción para determinados colectivos subrepresen-tados en la esfera pública, la redistribución de lascircunscripciones electorales teniendo en cuenta laexistencia de grupos diferenciados y similares. Enambos casos, la unidad de atribución es una colec-tividad. A menudo, aunque no siempre, ambos tiposde derechos están vinculados instrumentalmente,ya que la representación diferenciada con arreglo acriterios grupales se concibe como una garantía dela preservación de la identidad cultural del grupo.De hecho, la participación en los asuntos de Esta-do que afecten a la minoría es uno de los derechoscolectivos recogidos en los instrumentos legales ypolíticos citados.

Dicho esto, cabe plantear de qué modo las deman-das de protección de la propia identidad culturalde comunidades inmigrantes resultan equiparablesa las pretensiones de las minorías nacionales (a), yen qué medida las comunidades de inmigrantespueden ser definidas como actores políticos colec-tivos cuya intervención en la esfera política adoptauna lógica grupal (b):

6 Sobre la existencia y el concepto de los derechos colectivos,véase García Añón (2001, 2002); para el análisis de di-versas clasificaciones de los derechos colectivos, Kymlicka

(1996), Levy (1997) y Young (1990); sobre la cuestión dela justificación normativa de los derechos colectivos,veánse, entre otros, Lucas (1995) y García Inda (2001).

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a) Con relación a las demandas de protección de laidentidad cultural, se ha señalado que las mino-rías inmigrantes no pretenden convertir sus len-guas maternas en la lengua oficial de las socie-dades de acogida, no plantean reclamacionesterritoriales, ni exigen formas de autonomía po-lítica (Bauböck 2003). Lo que con frecuenciaplantean es el respeto y la preservación de de-terminados rasgos de su identidad cultural que,usando expresiones que corresponden a dos au-tores de reputación liberal, forman parte de loscontextos de elección (Kymlicka 1996) o los léxi-cos compartidos (Dworkin 1989) de su comuni-dad. Lo que plantean, por tanto, es la protec-ción de determinados bienes que para los miem-bros del grupo tienen un valor primario.Si bien no todas las pretensiones de tutela derasgos culturales específicos merecen la protec-ción de las instituciones políticas y jurídicas delas sociedades de acogida, lo que interesa su-brayar ahora es que estos reclamos son, en mu-chos sentidos, análogos a los que plantean lasminorías étnicas, nacionales, religiosas o lingüís-ticas. Lo son no tanto por su contenido específi-co (lengua, territorio, autogobierno, etc.) cuantopor su objeto genérico (las prácticas culturales)y por la dimensión colectiva o grupal de los bie-nes cuya protección se demanda. En los siste-mas jurídicos occidentales existen ya variadosejemplos de protección por vía legislativa ointerpretativa de expectativas de tutela de bie-nes identificables con los derechos culturales,relativos a los horarios laborales, los días festi-vos, la indumentaria, los modos de satisfacciónde prestaciones educativas y sanitarias, inclusoel régimen de pensiones de viudedad. Inevita-blemente, algunos de estos supuestos generanpolémicas y debates en torno a los límites delpluralismo y la redefinición de los consensospúblicos en materia de reconocimiento de la di-ferencia.7 Determinadas aproximaciones teóricasque ven en la conciencia de la diferencia de loscolectivos inmigrantes un factor ontológicamentedisruptivo de la convivencia y una fuente de frag-mentación cultural y de quiebra de la cohesiónsocial8 no contribuyen precisamente a que el diá-

logo en torno a la diferencia cultural se desarro-lle con un mínimo de rigor y, sobre todo, de rea-lismo. La acomodación de los inmigrantes en elplano cultural es, en realidad, un proceso com-plejo, lento y dificultoso que requiere el ajustede las sociedades de acogida y de sus institucio-nes a la realidad de la inmigración (y a la inver-sa), así como la construcción de equilibrios, aveces precarios, entre la equiparación en dere-chos y el respeto a la diferencia, de ahí que laprotección de bienes culturales y la traducciónjurídica de las demandas de reconocimiento seresuelva con frecuencia a través de la discusióncaso por caso y no mediante la aplicación demodelos generales. No parece lícito, en todo caso,excluir a priori del debate público unas deman-das que, con las salvedades apuntadas, son asi-milables a las de las minorías en sentido jurídico.

b) Por lo que respecta a los mecanismos de repre-sentación, las comunidades inmigrantes no sue-len estar constituidas como minoría política enlas instituciones del subsistema de representa-ción (no ya sólo porque, en general, los inmi-grantes no tienen reconocido el derecho al su-fragio, sino porque en la mayoría de los Estadosno pueden fundar partidos políticos). Estas limi-taciones —y también el esperable rechazo de lapoblación autóctona— condicionan, en granmedida, la posibilidad de plantear la aplicaciónde mecanismos como la atribución de escaños,las cuotas de representación, la redefinición decircunscripciones y otros dispositivos de repre-sentación especial (o de reorganización del sis-tema electoral) en relación con las comunidadesinmigrantes, especialmente si éstas son de re-ciente establecimiento en el territorio receptor.Ahora bien, esto es independiente del hecho deque la actuación de los inmigrantes en el ámbi-to de la participación cívica se estructura conarreglo a parámetros grupales. A pesar de quelas organizaciones de inmigrantes se articulan entorno a diferentes ejes de identificación (ideolo-gía, género, tipo de actividad), con frecuenciaes la adscripción nacional o cultural el marca-dor que aglutina a los extranjeros en torno a unaorganización. Es, pues, la afiliación a una varia-

7 En ocasiones, las controversias públicas en torno a la dife-rencia alógena cumplen la función de solapar problemassociales que sólo tangencialmente tienen que ver con ladiversidad cultural. Para un análisis en esta dirección del

caso de la Ley aprobada en Francia sobre el uso de signosde pertenencia religiosa en el ámbito educativo, véaseGarcía Pascual (2005).

8 Véase, por ejemplo, la difundidas tesis de Sartori (2001).

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ble de carácter colectivo diversa (a la que nor-malmente se aglutina a las organizaciones polí-ticas, sociales o de interés de las sociedades deacogida) lo que confiere a las comunidades deinmigrantes una idiosincrasia propia como acto-res políticos, que no es desconocida por los dis-tintos mecanismos articulados para promover suintegración cívica. En los consejos de consultabelgas, en los consejos locales alemanes, en losconsejos para extranjeros holandeses, en los co-mités o consejos de inmigración suecos o en lasunidades de relaciones raciales británicas, laparticipación de las comunidades inmigrantes seorganiza normalmente mediante la reserva deespacios de representación (asientos, vocalías)de acuerdo con aquellos criterios. Por otra par-te, las organizaciones políticas y de interés na-cional (partidos políticos, sindicatos) puedenarticular autónomamente mecanismos internosde promoción para facilitar el acceso de los in-migrantes a los órganos de sus estructurasorganizativas, a los cometidos de carácter repre-sentativo de las organizaciones y a la represen-tación propiamente política (en los casos en quetengan acceso al sufragio), a través de técnicassimilares a los que se usan en relación con otrosgrupos sociales como el tratamiento preferenteo las cuotas.Una cuestión distinta, situada en el ámbito dela filosofía política y, más específicamente, enel debate entre los distintos modelos o concep-ciones de la ciudadanía que atribuyen a los de-rechos de participación y a la praxis política unvalor constitutivo o definitorio de la condiciónciudadana (cabría citar, en un extremo, las di-versas variantes del republicanismo y, en el otro,las distintas versiones de la denominada ciuda-danía diferenciada) es el modo en que deberíaorganizarse la representación política estable afin de lograr una mejor integración social y polí-tica de los grupos sociales. El conjunto de pro-blemas asociados a este debate (si y por qué eso no posible el consenso sobre la base de la de-liberación individual, si y por qué la igualdadformal es suficiente para garantizar la presenciapública de grupos subordinados, si y por qué sepuede predicar la neutralidad de las estructuraspolíticas estatales, si y por qué es necesaria larepresentación especial en función de grupo, si

y por qué la diferencia cultural es un elementosuficiente para edificar un modelo de ciudada-nía diferenciada, si y por qué son suficientes losderechos de representación del grupo, al mar-gen de las políticas de integración de caráctersocial, si y por qué las medidas de representa-ción política diferenciada deben ser temporaleso permanentes, etc.),9 no están explícitamentefocalizados en las comunidades inmigrantes,sino en la noción mucho más amplia y hetero-génea de grupos sociales, lo que no impide ex-trapolar muchos de los argumentos y propuestasde este debate a la cuestión de la integracióncívica de los primeros.

2.2.4 EL DERECHO DE SUFRAGIO, ÚLTIMAFRONTERA DE LA CIUDADANÍA POLÍTICA

La participación política a través del ejercicio delderecho de sufragio —se dijo al comienzo de estecapítulo— continúa determinando el sentido polí-tico del concepto de ciudadanía. El confinamientoen los lindes de la nacionalidad del poder vincu-lante de decisión política genera situaciones que,seguramente, no pudieron ser previstas en el con-texto histórico de extensión del sufragio universal atodos los nacionales de los Estados europeos, peroque actualmente revelan algunas de las paradojasasociadas al fenómeno migratorio. Un español quereside fuera de España por veinte años puede votaren todos los procesos electorales internos (es de-cir, en las elecciones generales, autonómicas, lo-cales) y externos (es decir, en las elecciones euro-peas) por mandato constitucional. Por su parte, unextranjero no nacionalizado que reside de maneraestable en nuestro territorio durante el mismo pe-ríodo no puede participar en ninguna de las elec-ciones citadas. Sólo podrá hacerlo en los comicioslocales de su lugar de residencia si existe un trata-do firmado entre España y el país de origen del ex-tranjero, en el que se reconozca a los españoles elderecho a participar en las elecciones municipalesde aquel país. Tampoco la fórmula actual de la ciu-dadanía europea mejora las cosas en este punto.Un nacional de un Estado miembro de la UniónEuropea recién llegado a España puede votar en laselecciones del municipio donde reside sin que sele exija más requisito (por ejemplo, conocer el idio-ma o estar integrado social y laboralmente) que ser

9 Para un análisis detallado de todas estas cuestiones, se puede consultar Añón (2001).

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ciudadano europeo. Sin embargo, un extranjero nocomunitario y no nacionalizado, que reside de ma-nera legal, estable y permanente en ese mismomunicipio durante diez años (por ejemplo), queconoce el idioma, que está integrado en el entornourbano y que trabaja, cotiza y tributa con sujecióna nuestro ordenamiento jurídico, no puede ser elec-tor ni elegible en ese mismo municipio, excepciónhecha del caso en que existe tratado que reconoz-ca la reciprocidad.

Frente a este tipo de exclusiones, la equiparaciónen derechos políticos de los extranjeros y los nacio-nales puede seguir dos vías:

1. La reforma de las leyes que regulan el acceso ala nacionalidad (la nacionalización equivale a laadquisición del derecho a votar y ser elegido entodos los comicios).

2. La reformulación de la política del derecho deextranjería y la consiguiente ampliación ex legede los derechos políticos a los residentes no na-cionales.

La nacionalización es, sin duda, una vía para mo-dificar la condición de infrasujeto político del ex-tranjero que puede convertir a los inmigrantes resi-dentes en ciudadanos de pleno derecho, dotándolesde la capacidad de constituirse como actores polí-ticos visibles en el espacio público de los países deestablecimiento. La naturalización es, por tanto,una estrategia que facilita, en gran medida, el pro-ceso de integración cívica. Ahora bien, la mejorade las posibilidades de acceso a la nacionalidad delpaís de acogida no puede ser el único camino paralograr la equiparación en derechos políticos de losinmigrantes con el resto de la población. Primero,porque las modificaciones de calado en la legisla-ción sobre la nacionalidad no son fáciles de llevara cabo en unas sociedades todavía apegadas a lossignificados jurídico-políticos y simbólico-identita-rios del Estado-nación. Segundo, porque muchosinmigrantes, aun siendo residentes de larga dura-ción, pueden no estar interesados en la adquisiciónde la nacionalidad porque su país no reconoce ladoble nacionalidad o por otras razones (Pajares2005). Tradicionalmente, las legislaciones domés-ticas y el derecho internacional han evitado el dis-frute de la nacionalidad múltiple, aunque en lapráctica los regímenes de atribución han dotado amuchas personas de una doble ciudadanía. En los

últimos años se observa, incluso, un incremento delreconocimiento de la doble nacionalidad, pero nose puede descartar que se produzca una involuciónde esta tendencia (López Sala 2005).

La segunda posibilidad (la reforma legal y/o consti-tucional y el reconocimiento del derecho al sufra-gio activo y pasivo a los extranjeros residentes bajodeterminadas condiciones) parece más coherentecon la idea de que la pertenencia múltiple de lossujetos a diferentes comunidades cívicas no estábasada únicamente en la afiliación jurídico formala uno o más espacios de soberanía, sino en el man-tenimiento de lazos económicos y políticos con lasociedad de origen y el arraigo activo en la socie-dad de acogida. Lo que se plantea en esta alterna-tiva es, por tanto, que la equiparación en derechospolíticos pueda producirse también sobre la base dela residencia, sin que sea necesaria la adquisiciónde la nacionalidad (Solanes 2001a; Lucas 2004b).

La nacionalidad, de hecho, ha dejado ya de ser uncriterio de atribución exclusivo y excluyente delderecho de sufragio activo y pasivo. Como habráocasión de analizar, existen diversas fórmulas me-diante las cuales los extranjeros pueden participarpolíticamente en Estados distintos a los de su na-cionalidad originaria, de acuerdo con criterios comola afinidad política e histórica, la proximidad geo-gráfica y la buena vecindad o los lazos poscolo-niales. Junto a estas fórmulas, que apelan aunquesólo sea tangencialmente a criterios de inclusióntodavía anclados en una precomprensión nacionalde la política, diversos países europeos y no euro-peos han reconocido el derecho al sufragio activo ypasivo de los extranjeros, generalmente en el ámbi-to local, sin otro condicionante que la residenciaen el territorio durante un período que varía en cadaEstado.

El reconocimiento del derecho al sufragio a los ex-tranjeros sobre la base de la residencia o la vecin-dad marca ya un tímido punto de inflexión en latradición política moderna, es decir, en el modeloen el que lo político es hegemonizado por la esferade la representación territorial de los nacionalesdentro de las fronteras físicas del Estado. Precisa-mente por ello, la exclusión de la titularidad delderecho de sufragio a los extranjeros residentes escada vez más difícil de justificar en el plano ético-político (Ferrajoli 2001a). En el contexto migrato-

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rio actual, el vínculo entre ciudadanía y nacionali-dad y, con él, los criterios de pertenencia y accesoa la membresía plena, deberían ser reformuladosen este punto concreto, que pone en entredicho elvalor de los procesos institucionales de las demo-cracias multipartidistas, la propia legitimidad de lossistemas democráticos y la representatividad realde las instituciones de gobierno surgidas de las ur-nas (Balibar 1992).

Más allá de las exclusiones que han jalonado la his-toria de la democracia liberal en los dos últimossiglos, de los déficit de representatividad que aúnhoy exhiben los sistemas electorales con respectoa determinados grupos sociales (Gargarella 1995)y de las actuales deformaciones partitocráticas,elitistas y aun telecráticas de las democracias oc-cidentales, el ejercicio del derecho de voto sigueteniendo un peso simbólico fundamental a la horade definir la democracia moderna (Manin 1998).Este valor definitorio se hace más patente cuandouna clase específica de sujetos que son destinata-rios de las normas jurídicas de una organizaciónpolítica está excluida explícitamente de la forma-ción de la voluntad colectiva (y, por tanto, de laproducción mediata de esas normas jurídicas). Ocu-rre, entonces, que las instituciones surgidas de losprocedimientos reglados para determinar el gobier-no representativo no son realmente representativas(Layton-Henry 1990). La exclusión y marginaciónpolítica de los extranjeros desmiente la explicaciónde la evolución de los derechos humanos como unproceso de ampliación progresiva de los sujetos ti-tulares (Añón 2004) y pone en crisis algunos delos valores primarios de la tradición democráticaliberal —entre ellos, la igualdad formal— reactua-lizando la contradicción, todavía hoy no resuelta,entre el universalismo de estos principios y la lógi-ca estadocéntrica y la concepción uniforme del de-mos sobre las que en los últimos dos siglos se haconstruido esa misma tradición (Hammar 1990).Por otra parte, la presencia de trabajadores extran-jeros sin derecho al sufragio, en muchos paíseshace retroceder la democracia a los regímenes li-berales del siglo XVIII, cuando parte de la clase tra-bajadora no tenía derecho a votar, y contribuye apreservar una dicotomía entre sociedad civil y so-

ciedad política que se hace más anómala por elhecho de que los nacionales que viven en el ex-tranjero conserven su nacionalidad y su derecho avotar (Zincone 2004).

El derecho de sufragio entendido como libertadpositiva puede considerarse el paradigma de losderechos en general. Ello es así no sólo porque esun elemento constitutivo de la autodeterminaciónpolítica, sino también porque evidencia que la in-clusión en una comunidad de individuos iguales enderechos tiene relación con la habilitación a lossujetos para realizar contribuciones autónomas yadoptar sus propias posiciones (Habermas 1999).El acceso a la participación política plena de losextranjeros resulta coherente con las exigencias delpropio principio democrático, en constante evolu-ción desde el surgimiento del sufragio nacionalmasculino hasta la progresiva superación de loscírculos de exclusión que mantenían en minoría deedad política a los trabajadores, las mujeres y lasminorías dentro de los Estados-nación, una evolu-ción que ha llegado a superar la barrera de la sobe-ranía estatal en el ámbito regional de la Unión Eu-ropea. Es incoherente con la democracia y con larepresentatividad presupuesta a las institucionesque surgen de sus procedimientos, que personassujetas a un mismo ordenamiento jurídico carez-can del derecho a participar, aunque sea indirecta-mente, en su producción, y lo es también el hechode que la población inmigrada no pueda ejercer suderecho al voto y, sin embargo, pueda llegar a des-empeñar un papel relevante en la distribucióny adjudicación de escaños por circunscripciones.10

Pero la falta de representatividad de las institucio-nes surgidas de procesos democráticos en los queuna parte de la población residente en un territorioestá excluida a priori de la elección erosiona, antetodo, la legitimidad del sistema jurídico-político,entendida como aquella cualidad atribuida a unorden jurídico que supone su reconocimiento comosistema de dominación y su capacidad para dictarmandatos que deben ser obedecidos (Lucas 1988).La evolución del derecho moderno y de los siste-mas constitucionales de Civil Law —primero, conla universalización del sufragio, más tarde, con la

10 En las elecciones generales de 2004 celebradas en Espa-ña, quedó modificada la distribución de escaños por pro-vincias a consecuencia de los cambios en los datos del

padrón (registro que incluye a todos los extranjeros empa-dronados, sea o no regular su situación administrativa).

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progresiva asunción de funciones redistributivas,prestacionales, promocionales y asistenciales porparte del Estado y con la supraordenación jerárqui-ca efectiva en el sistema de fuentes de los dere-chos fundamentales y el establecimiento de meca-nismos de garantía como la rigidez o el control deconstitucionalidad— ha impuesto una redescrip-ción exigente de los presupuestos de la teoría tra-dicional de la legitimidad legal-racional, tanto des-de un punto de vista interno al sistema jurídico,como desde un punto de vista externo, modifican-do los criterios (relativos al consentimiento de losdestinatarios del derecho y, especialmente, al con-tenido material de las normas) a partir de los quedebe ser evaluada la legitimidad del poder y justifi-cada la obediencia al sistema jurídico (Ferrajoli2002-2003). Desde estos parámetros de valora-ción, la privación del derecho de participación po-lítica a determinados sujetos que residen en un te-rritorio y están sometidos al derecho sobre la basede su diferencia (no ser nacionales), sitúa al orde-namiento jurídico bajo la tacha de ilegitimidad sim-plemente porque, en ausencia de consentimiento,es decir, faltando la participación (o la mera posi-bilidad de participar) en la formación de las reglasque determinan su existencia en esa sociedad, sedebilita la posibilidad de aducir razones generalesfrente a esos sujetos para demandarles la ob-servancia de las reglas del sistema (Asís Roig 2005).

Con frecuencia, la justificación o la defensa del re-conocimiento pleno de los derechos de participa-ción a los inmigrantes estables en la comunidadpolítica se apoya en argumentos de principio queapelan a la contribución económica del extranjeroa la sociedad de establecimiento. En la medida enque contribuye con su trabajo y sus cotizacionessociales y con el pago de sus impuestos al desarro-llo del país de destino, se afirma, el inmigrantedebe ser considerado un miembro pleno de la co-munidad y tener el mismo poder de deliberación ydecisión política que los nacionales.

A pesar de la recurrencia con que es utilizado, elargumento de la contribución no es concluyente ala hora de justificar el reconocimiento de derechosfundamentales, en general, y del derecho de su-fragio, en particular. En primer lugar, porque losnacionales pobres, desempleados e inactivos no pa-gan impuestos (al menos, no suelen pagar impues-tos directos) y pueden no trabajar ni cotizar al sis-

tema de Seguridad Social y, sin embargo, tienenreconocido el derecho de sufragio (Bauböck 2000).Y en segundo, porque la crisis del modelo de desa-rrollo económico instaurado en las décadas poste-riores a la Segunda Guerra Mundial y la consiguien-te erosión del esquema keynesiano-fordista dereproducción laboral han provocado una generali-zada desestabilización de los estatutos laborales ala que los trabajadores inmigrantes no son ajenos.Teniendo en cuenta los segmentos laborales en losque se ocupan los inmigrantes y la vulnerabilidadexistente en los mismos, resulta problemático ha-cer depender la valoración social de un colectivotambién sometido a los avatares de la crisis delempleo, entre ellos, la intermitencia en la entraday la salida del mercado laboral, únicamente de sucondición productiva. En la mayoría de los Esta-dos, de hecho, la adquisición de la residencia per-manente —que es, en general, el estatus requeridopara reconocer el derecho al sufragio en los paísesque han dado este paso— supone el relajo o el finde la exigencia legal de disponer de un contratolaboral para acceder a (o mantener) la autorizacióno el permiso de residencia.

Los argumentos basados en la contribución, idó-neos para que los ciudadanos de las democraciasde Occidente cobren conciencia de la aportación delas personas inmigrantes al desarrollo de los paísesreceptores, es decir, al bienestar interno, pueden,sin duda, contribuir a una mejor percepción del fe-nómeno migratorio por parte de la sociedad de aco-gida. De otra parte, y evocando el aforismo revolu-cionario no taxation without representation, resultatambién difícil de justificar, aun en el limitadoámbito de los municipios y las regiones, la priva-ción de los mínimos mecanismos de control demo-crático sobre la distribución del presupuesto a losno nacionales, que también pagan a la Haciendapública. El reconocimiento del derecho de sufragioa los inmigrantes, sin embargo, no puede justifi-carse únicamente sobre la base de argumentoscontributivistas, productivistas o economicistas. Elfundamento del derecho a elegir y ser elegido es,primariamente, el igual valor asociado a cada unode los miembros del demos con independencia desus diferencias de raza, religión, sexo, opinión, yde cualquier otra circunstancia, entre ellas, traba-jar o pagar impuestos elevados. Se trata, pues, detomar en serio la incorporación del nacimiento y/onacionalidad a los criterios de discriminación pro-

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hibidos por la práctica totalidad de las constitucio-nes contemporáneas. Si en la UE ha sido posiblereconocer el derecho al voto local a los ciudadanoscomunitarios en su lugar de residencia, es decir, siya podemos hablar de la desvinculación del dere-cho de sufragio y la nacionalidad, resulta difícil deaceptar que este paso no se dé también respecto alos extranjeros no comunitarios, especialmente losresidentes permanentes (Presno 2004a).

La incorporación de los inmigrantes a los diversosmecanismos de participación es una cuestión quepor su relevancia, no sólo política, está destinadaa ser discutida y justificada en el terreno de losprincipios. Sin embargo, en el debate resulta lícitoaducir también argumentos de orden pragmático oprudencial y apelar tanto a las consecuencias posi-tivas que pueden derivarse de la plena inclusión delos extranjeros en el demos, como al autointerés dela sociedad de acogida y de los propios colectivosde inmigrantes en la redefinición del vínculo de ciu-dadanía. Desde la perspectiva de la sociedad deacogida, la pervivencia de un estatus políticodiscriminatorio para las personas que residen en elterritorio sin ser nacionales es un obstáculo paraavanzar de manera realista en el proceso de inte-gración social. La inclusión política de los inmigran-tes resulta conveniente —aun rentable— si se pre-tende evitar la fractura y división social que estaexclusión comporta y si se quieren prevenir lospotenciales conflictos que a medio y largo plazogenera toda situación de segregación sociopolítica.Desde la óptica de los colectivos inmigrantes, lainclusión en el cuerpo electoral es conveniente sim-plemente porque su participación política imponenecesariamente una reformulación de las priorida-des de la agenda y una eventual modificación de laatención marginal o meramente estratégica de queson objeto por parte de los agentes políticosinstitucionalizados. Al menos prima facie, se pre-sume la preferencia autointeresada de los inmigran-tes en adquirir capacidad de agencia y poder de

negociación y dejar de ser sujetos pasivos de unaspolíticas diseñadas con la mira puesta únicamenteen los ciudadanos políticamente rentables, es de-cir, en aquellos que tienen la facultad de evaluarperiódicamente la idoneidad del gobierno de turnoy el poder de decidir su continuidad o su remoción.

El reconocimiento a los no nacionales del derechoa elegir y ser elegido exige, en fin, delimitar las re-glas de la membresía y las condiciones de la parti-cipación. El transcurso de un determinado períodode residencia continuada en el territorio de acogi-da es, en este sentido, el requisito genérico quesuele imponerse a los extranjeros en los Estadosque han reconocido el sufragio activo y pasivo o elsufragio sin elegibilidad a los no nacionales en losámbitos regional y local o sólo en el ámbito local.Se asume, desde la perspectiva estatal, que la in-clusión del extranjero en el cuerpo electoral re-quiere un mínimo compromiso con la comunidadpolítica y un cierto grado de lealtad hacia las insti-tuciones del país receptor que sólo pueden procu-rar el arraigo social y la permanencia estable en elterritorio durante un período determinado. Ahorabien, estas exigencias deben tener también sus lí-mites. En los últimos años, coincidiendo con lasreformas de las legislaciones de extranjería en dis-tintos países europeos, se están introduciendo me-didas que tratan de contrastar o certificar la volun-tad de integración mediante la exigencia no sólode la residencia estable, sino también de una suer-te de disposición ciudadana o lealtad constitucio-nal que sería comprobable a través de tests de co-nocimientos (del idioma, de la Constitución y lasleyes, de las instituciones y las costumbres bási-cas) y que parece apuntar incluso más allá del ob-jetivo de lealtad política. Este tipo de medidas, quesiguen la experiencia del Servicio de Inmigraciónde Estados Unidos, se han instrumentado tantopara el trámite de obtención de la residencia per-manente y de la nacionalidad11 como para el acce-so al sufragio.12 La exigencia del conocimiento del

11 La Ley danesa de mayo de 2002, por ejemplo, amplía detres a siete años el plazo para obtener la residencia per-manente y exige pasar un examen de danés y otro de ciu-dadanía para otorgar la nacionalidad. En el año 2002se aprobó en Austria la Ley que impone la obligatoriedadde aprender alemán a partir de enero de 2003 y, retroacti-vamente, a los residentes desde 1998, que llega a impo-ner como sanción la pérdida de la residencia en el caso deno aprender el idioma en cuatro años.

12 La Ley de 2004, que en Bélgica reconoce el derecho devoto (sin elegibilidad) a los extranjeros, exige no sólo laresidencia por cinco años y otros requisitos documenta-les, sino la firma de una declaración en la que el extranje-ro se comprometa a observar la Constitución y la Conven-ción Europea de Derechos Humanos. En el capítulo 6 deesta obra se analiza la redefinición de las políticas de in-tegración en distintos países europeos.

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idioma parece un requisito razonable, si bien estaexigencia podría imponerse a través de medidaspromocionales y no necesariamente mediante téc-nicas de sanción negativa. Sin embargo, no parecejustificado que a los extranjeros se les impongandeterminados deberes que no son exigidos ni si-quiera a los nacionales. En realidad, no todos losnacionales de los Estados europeos superarían untest de conocimiento constitucional en los térmi-nos en que se está planteando en algunas legisla-ciones europeas. Nuestras propias constitucionesimponen no imponer a nadie, sea nacional o ex-tranjero, ninguna creencia, práctica, valor u opinión(Ferrajoli 2001b), salvo el acatamiento de la lega-lidad. No se entiende muy bien, entonces, que alos extranjeros se les exija la adhesión a institucio-nes, valores y costumbres y prácticas sociales de lasociedad de recepción (Lucas 2003c).13 Hay, comoveremos, algunos factores coyunturales que ex-plican, aunque no justifican, esta tendencia areetnicizar la ciudadanía mediante la cobertura deluniversalismo de los principios y derechos incor-porados a nuestras cartas constitucionales. Peroestas tendencias revelan, también, la pervivenciade las dificultades que todavía hoy plantea la parti-cipación social y política de los inmigrantes en con-diciones de igualdad.

2.2.5 LA PARTICIPACIÓN POLÍTICADE LOS INMIGRANTESY LAS APORÍAS DE LA DEMOCRACIA

En efecto, al margen de las limitaciones impuestaspor las legislaciones estatales y por el modelo jurí-dico-político de gestión de la inmigración vigenteen los Estados europeos —y también en la UniónEuropea—, la plena inclusión de los extranjeros (ode determinada clase de extranjeros) en los distin-tos circuitos de la política y el ejercicio de la praxisciudadana encuentran algunos límites no nece-sariamente vinculados a aquellas restriccionesformales.

Un primer conjunto de problemas deriva del giropreventivo adoptado por las políticas de inmigraciónen el marco de la reciente coyuntura geopolítica,una inflexión que se solapa con las tradicionales

resistencias vinculadas al arraigo de los principios,ideas y presunciones sobre los que se ha construidohistóricamente el Estado-nación. La integración cí-vica se enfrenta, en este punto, a la legitimacióncoyuntural del statu quo de exclusión política par-cial o total de los extranjeros en unas sociedadescrecientemente dominadas por el sentimiento deinseguridad, así como al bloqueo de las reformasinstitucionales tendentes a su plena incorporaciónal demos.

Un segundo conjunto de problemas con los que tro-pieza la presencia de los inmigrantes en la vida ciu-dadana se vincula a las dificultades concretas quese dan en el ejercicio de los derechos de participa-ción. Se trata de obstáculos imputables a las condi-ciones que los países de acogida ofrecen a las co-munidades inmigrantes para el desarrollo de lasactividades políticas o asociativas, pero también alas dinámicas de la acción política y asociativa delos colectivos de extranjeros y a la relación de lasorganizaciones de inmigrantes con las estructurasde las instituciones, con las organizaciones de inte-rés local y con las demás organizaciones de inmi-grantes. La integración cívica se enfrenta, aquí, alos riesgos derivados de la potencial frustración deexpectativas y del desincentivo a la organización delos colectivos de inmigrantes de cara a la participa-ción en la vida pública, que puede responder a cau-sas endógenas, pero también al hecho de que losdispositivos de interlocución o participación se ba-san en criterios de representatividad que pueden noreflejar los intereses plurales de los colectivos deinmigrantes.

Pero hay también un problema que no es una limi-tación específica de (o para) la intervención de lascomunidades de inmigrantes en la vida política delas sociedades de acogida. Es más bien una limita-ción estructural que tiene su origen en la distanciaexistente entre el modelo normativo de democraciaque parece reclamar la concepción de la integra-ción cívica y las características y el funcionamien-to de los sistemas democráticos realmente existen-tes. Esta distancia enfrenta a la integración cívicacon sus condiciones de posibilidad. Una propuestade integración o acomodación cívica, que no sólo

13 Entre nosotros, esta tesis se materializó en el marco de lacampaña electoral en Cataluña (elecciones autonómicasde noviembre de 2006) en una propuesta de programa de

puntos presentada por CiU y que fue objeto de fuertescríticas.

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aspira a la inclusión de los inmigrantes en las esfe-ras participativas de la sociedad de acogida, sinotambién a la mejora del ejercicio de los derechosde participación y comunicación con los sujetos ycolectivos de sujetos de la sociedad de recepción,ha de tomar en consideración el escenario en elque pretende abrirse camino. Las democracias oc-cidentales, con sus variadas deformaciones, no sonun marco favorable para ello. Es erróneo, por ello,pensar que el reconocimiento de derechos políti-cos a los inmigrantes extracomunitarios en los mis-mos términos que los nacionales —o, al menos, enlos mismos términos que los ciudadanos de los Es-tados de la UE— supondría la completitud de lademocracia o la superación de sus insuficiencias,que afectan por igual a nacionales y extranjeros.Aun así, el escepticismo sobre la capacidad de lasdemocracias de acogida para integrar políticamentea los inmigrantes, y sobre el papel que los propiosinmigrantes pueden desempeñar en la redefiniciónde la democracia representativa, puede matizarseal menos en algún punto.

Resulta posible clasificar las concepciones norma-tivas de la democracia atendiendo a un criterio quediferencia:14

a) Las teorías o concepciones para las que el ámbi-to de lo político es un espacio de representaciónindividual separado de la sociedad y vedado adeliberaciones morales de las que pueda resultaruna alteración de las preferencias autointe-resadas de los participantes. La democracia seconcibe en esta familia de teorías como un me-canismo neutro de reproducción, ajuste y maxi-mización de intereses que no debe interferir enlos derechos de libertad de los individuos, res-guardados en la esfera privada.

b) Aquellas teorías o concepciones que consideranla democracia y el ámbito de lo político como unespacio de participación individual y colectivaque incorpora procedimientos de deliberacióncapaces de transformar las preferencias autoin-teresadas de las personas (capaces, por tanto,de transformar la sociedad). La democracia seconcibe, en este segundo conjunto de teorías,como un procedimiento cuyos resultados puedenser moralmente evaluados de acuerdo con pará-metros objetivos o intersubjetivos.

Existe una gran heterogeneidad interna en cada con-junto de teorías de la democracia. En el primer gru-po confluyen, entre otras, las teorías que extrapolanla lógica del funcionamiento del mercado capitalis-ta al ámbito de lo político, las aproximacioneselitistas que atribuyen al método democrático la fun-ción de organizar la circulación y el acceso de lasélites al poder o las concepciones llamadas plu-ralistas, basadas en la competencia de los gruposde interés. En el segundo grupo pueden ser encua-dradas, entre otras, aquellas concepciones que abre-van en la tradición rousseauniana de la soberaníapopular —entre ellas, la concepción neorrepubli-canista—, las teorías consensualistas de cuño dia-lógico y procedimental, y las concepciones conflic-tuales o radicales de la democracia participativa.

Las diferencias entre ambos grupos de concepcio-nes que son relevantes para nuestra cuestión ata-ñen, por una parte, a la importancia atribuida a ladeliberación pública y, por otra, a la diversa per-cepción de la necesidad de articular reformas insti-tucionales para favorecer la inclusión de todos losparticipantes en la deliberación política. En estosdos aspectos, que no son exactamente el mismo(Gargarella 2001), el primer grupo de teorías tiendeal estatismo y a la resistencia al cambio, mientrasque las concepciones incluidas en el segundo sonesencialmente dinámicas, mucho más proclives a laparticipación ampliada de todos los sujetos concer-nidos en las decisiones sobre los asuntos comunes.

La integración cívica entendida como integraciónsocial y política de los inmigrantes en la vida públi-ca es una concepción normativa vinculada al segun-do conjunto de teorías de la democracia, a las quepodríamos denominar participativas. Aquí es dondese encuentra el obstáculo genérico al que se ha he-cho referencia anteriormente. Si transitamos de lasconcepciones normativas de la democracia a la rea-lidad, parece poco discutible que los sistemas re-presentativos realmente existentes se asemejanbastante más a los modelos de democracia repre-sentativa delineados por el primer conjunto de teo-rías que a las diversas versiones de la democraciaparticipativa. Es verdad que el desarrollo teórico demodelo de democracia participativa o deliberativaha tenido como correlato la puesta en marcha deexperiencias concretas en diversos países europeos

14 La clasificación está parcialmente inspirada en el esquema propuesto por Nino (1996).

53


(algunas inspiradas en iniciativas provenientes defuera de Europa) que constituyen un avance haciauna democracia más directa, más cercana, especial-mente en el ámbito local. Sin embargo, las demo-cracias actuales no se caracterizan precisamente porpromover la ampliación de los espacios de delibera-ción, ni por facilitar la inclusión de nuevos sujetosen los procesos de participación (Schmitter 2005).Los sistemas democráticos presentan, por el con-trario, un vasto catálogo de insuficiencias o anoma-lías, algunas de ellas vinculadas a fenómenos deépoca, otras relacionadas con las vías participativasformalmente previstas para su funcionamiento. Así,las degradaciones telecráticas de la política, el de-clive de la intervención ciudadana en la vida públi-ca, el descenso de la participación electoral, la co-rrupción casi estructural y la financiación irregularde los partidos, la emergencia de alternativas neo-populistas de corte empresarial o neofascista, sur-gidas justamente al calor de los debates sobre lainmigración y la influencia de entidades económi-cas no democráticamente elegidas en la política delos Estados y en la vida de los ciudadanos (Benhabib2000). O también, la profesionalización excesiva dela vida política, el monopolio de los partidos y lamarginación de otras vías participativas, la obliga-ción de optar entre conglomerados de soluciones,que impide la desagregación de la deliberación ydificulta la transferencia de legitimidad, y la rigidezde los canales para exigir responsabilidades a loselectos (Subirats 2001). A este catálogo de insufi-ciencias se añaden, por una parte, las condicionesinstitucionales y el diseño de las políticas de acce-so del territorio de recepción, que inducen a unasuerte de solipsismo político defensivo en los inmi-grantes o que directamente desincentivan su parti-cipación y, por otra, la fragilidad de los mecanismosorientados a ampliar los espacios de deliberación ya fomentar el interés recíproco entre la sociedad derecepción y las comunidades de inmigrantes. En elcaso de los nuevos vecinos, estos obstáculos alejana las democracias receptoras del ideal normativo deuna democracia inclusiva y del modelo, igualmentenormativo, de la integración cívica.

Cabe, en todo caso, destacar dos observaciones. Enprimer lugar, la experiencia europea —también laexperiencia española— ha mostrado que la incorpo-ración de los inmigrantes a los debates sobre laspolíticas de inmigración y las reformas de la legisla-ción de extranjería genera, inevitablemente, nuevos

debates cuyo objeto no es ya la regulación del acce-so y la permanencia de los extranjeros en el país derecepción, sino las condiciones procedimentalesque ofrecen los países de destino para su constitu-ción como agentes cívicos y políticos. En su doblecondición de infrasujetos políticos y de actores cí-vicos emergentes, los inmigrantes han interpeladoa las democracias occidentales por el déficit dereconocimiento de derechos de participación que,a la larga, compromete la legitimidad y la repre-sentatividad de las instituciones de la sociedad deacogida, pero también han introducido la cuestiónde la participación ciudadana (la ampliación de losespacios de participación) en la agenda política in-terna. En segundo lugar, el arraigo y la estabiliza-ción de las comunidades inmigradas en los paísesde destino, y su imbricación en las estructuras edu-cativas, sociales y laborales es un factor determi-nante para la ampliación del catálogo de cuestio-nes públicas que les conciernen, no ya sólo comoinmigrantes, sino como padres y madres, contribu-yentes, jóvenes, vecinos, consumidores, trabajado-res, contratantes o usuarios de servicios, es decir,para la incorporación normalizada de problemáti-cas políticas internas a su propia agenda.

Esta doble transferencia es, por encima (y aun encontra) de la legislación y del modelo de políticamigratoria vigentes, el motor que realmente ha im-pulsado e impulsará la incorporación de los inmi-grantes al ámbito de lo político. La necesaria ac-ción política de las comunidades de inmigrantesorientada a hacer visibles las vulneraciones de de-rechos de los extranjeros no es, por ello, incompa-tible con su contribución a la deliberación ciuda-dana sobre el catálogo de cuestiones destinadas aingresar en una agenda común.

Algunos de los problemas descritos han sido carac-terizados como dificultades específicas en el pro-ceso de integración de los inmigrantes en el ámbi-to de la política interna, pero todas las cuestionesapuntadas reenvían al mejorable funcionamiento dela democracia y a la necesidad de reescribir susinercias, sus presunciones, sus modos de manifes-tarse, sus formatos institucionales y sus anomalías.Mejorar la democracia realmente existente, cons-truir una ciudadanía inclusiva, articular, en fin, lopolítico como el estar juntos de los diversos (Arendt1997) es una empresa común a la que las perso-nas inmigrantes también están llamadas.

55

3La participación social y políticade los inmigrantes en España (I):ámbito estatal y autonómico

3.1 ESPAÑA COMO PAÍS RECEPTORDE INMIGRACIÓN

3.1.1 UNA APROXIMACIÓN A LA EVOLUCIÓNDE LA INMIGRACIÓN

España se ha convertido, en poco más de dos dé-cadas, en un país de inmigración. Esta transforma-ción comenzó en la década de los ochenta, aunquela consolidación de España como contexto de re-cepción no se produjo hasta la década de los no-venta. Entre los años 2000 y 2007, la inmigraciónha adquirido proporciones realmente destacables.Aunque el análisis cuantitativo del fenómeno mi-gratorio queda fuera del ámbito de este estudio,parece necesario realizar una aproximación elemen-tal a la perspectiva demográfica, dado que las ci-fras permiten visualizar los rasgos generales de lainmigración y aportan un conjunto de indicadoresde cómo marcha la integración de los inmigrantes.

La cuantificación de la población extranjera en Es-paña —y la controversia en torno a las cifras— havenido marcada por la heterogeneidad de las fuen-tes de información estadística. Las dos principalesfuentes son las cifras del Padrón continuo de habi-tantes (proporcionadas por el Instituto Nacional deEstadística, INE) y las cifras del Registro General

de Extranjeros de la Dirección General de la Policía(Ministerio del Interior), relativas al número de per-misos o autorizaciones de residencia en vigor a fi-nal de año. A estas dos fuentes, cada una de ellascon especificidades analíticas,1 hay que añadircomo complemento al Padrón, el Censo de Pobla-ción y Viviendas, a cargo del INE. El Censo se rea-liza cada diez años, de modo que actualmente sólose dispone de los datos recabados en el último (no-viembre de 2001). Las cifras del Censo no tienenla consideración de oficiales, si bien constituyenuna fuente de información muy relevante. El de2001 se apoyó en los datos del Padrón, tratandode mejorarlos y depurarlos.

Una aproximación a la demografía de la inmigra-ción del período 1980-2003 combinando ambasfuentes revela dos hechos significativos con rela-ción a la expresión empírica de los flujos y del stockde la población extranjera. El primero es la relativaineficacia de la política española de contención deflujos. El segundo hecho, que se desprende de laevolución del stock es la decidida voluntad de asen-tamiento de una buena parte de los no nacionales(Izquierdo y López de Lera 2003). Volveremos so-bre estos dos aspectos, especialmente sobre el es-trecho vínculo existente entre el planteamiento po-lítico del control de la inmigración plasmado en lassucesivas regulaciones legales y el fenómeno per-

1 Las cifras del Ministerio del Interior excluyen a un númeroindeterminado de europeos comunitarios, a los nacionalesde terceros países cuya autorización hubiese caducado enla fecha de la cuantificación, a los extranjeros en situa-ción administrativa irregular, a los que disponen de unaautorización por estudios, a los trabajadores fronterizos, alos solicitantes de asilo y a los turistas. El Padrón conti-nuo ofrece la ventaja de aportar una información más fia-

ble de los extranjeros que efectivamente viven en España.La actualización de los datos del Padrón es permanente ysu explotación permite obtener información del lugar deresidencia, sexo, edad, nacionalidad y lugar de nacimien-to. No obstante, puede no captar los empadronamientosmúltiples ligados a la mayor movilidad de la poblaciónextranjera y, al menos hasta la reforma operada por la LeyOrgánica 14/2003, al incentivo al empadronamiento.

56


sistente de la irregularidad,2 una de las claves paracomprender la evolución de la inmigración en Es-paña en las dos últimas décadas.

Los datos de los extranjeros con permiso/autoriza-ción de residencia entre 2000 y 2007 confirmanque España se ha consolidado como uno de losprincipales países europeos de destino de los mo-vimientos migratorios. El análisis de la distribuciónde los extranjeros, por áreas regionales de origende los flujos durante este período, revela que el de-sarrollo económico de corte postindustrial de las úl-timas décadas ha situado a España como centro deatracción de la periferia precarizada por los proce-sos asociados a la globalización (cuadro 3.1).

Centrando el análisis en los colectivos nacionalesde extranjeros no comunitarios (en situación admi-nistrativa regular) entre 1995 y 2007, el país deorigen que mayor población ha aportado ha sido,invariablemente, Marruecos, cuya población resi-

dente ha pasado de 74.886 personas en 1995 a648.735 en 2007. El peso demográfico de los de-más colectivos nacionales ha ido variando en losúltimos diez años, aunque siempre dentro de unapauta de diversificación de los lugares de origen.Son destacables, por un lado, la inmigración ecua-toriana, emergente tras la crisis de la dolarización,que se incrementó espectacularmente a partir de2000, pasando de 1963 personas en 1995 y30.878 en 2000, a las 395.808 personas con au-torización a finales de 2007 y, por otro, el caso mástardío y más concentrado en el tiempo de los na-cionales de Rumania, que al igual que los búlgarosson ciudadanos de la UE desde el 1 de enero de2007 (cuadro 3.2). En estos casos el incrementoha sido espectacular el último año: los rumanos sonun 185,76% más y los búlgaros, un 111,15% más.

El mayor ritmo de crecimiento de la inmigraciónde procedencia no comunitaria ha comportado lareducción porcentual del peso de la población ex-

2 Baste señalar la divergencia entre las dos principales fuen-tes de datos (Padrón y Ministerio del Interior) a 1 de enerode 2005. En esa fecha había 3.730.610 extranjeros empa-dronados, mientras que los extranjeros con autorización deresidencia eran 1.977.291 (31 de diciembre de 2004). Elproceso de normalización que tuvo lugar entre los meses defebrero y mayo de 2005 contribuyó a enjugar esta diferencia.

A enero de 2007, últimos datos oficiales del padrón a abril2008, los extranjeros empadronados eran 4.519.554 (9,1%de la población), mientras que los que tenían autorizaciónde residencia o tarjeta eran 3.021.808. El incremento esnotable a 31 de diciembre de 2007, eran 3.979.014 losextranjeros con certificado de registro o tarjeta de residen-cia en vigor. Un 31,68% más que el año anterior.

Gráfico 3.1 Población extranjeraen EspañaFuente: Izquierdo y López de Lera (2003), enbase a censos y padrones del INE (a 1 de ene-ro), al Ministerio del Interior y a la DirecciónGeneral de la Policía (permisos en vigor a 1de enero), sobre estimación propia de estosautores.

(a) 1986: primer proceso de regularización; (b) 1987-1990: depuración del archivo del Ministe-rio del Interior (incoherencia de las diferencias anuales); (c) 1991; (d) 1996: primer proceso deregularización; (e) 2000: procesos de regularización; (f) 2001: proceso de reagrupación familiar

2.800.000

0

2.600.0002.400.0002.200.0002.000.0001.800.0001.600.0001.400.0001.200.0001.000.000

800.000600.000400.000200.000

1980 1985

Extranjeros

1990 1995 2000 2005

(a) (b) (d) (e) (f)

Permiso de residencia en vigorCenso 1/11/2001

Población nacida en el extranjero (censos)Estimación de población extranjeraPoblación extranjera (censos)

(c)

57

LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (I): ÁMBITO ESTATAL Y AUTONÓMICO

tranjera comunitaria, a pesar de que esta últimadobló su número entre 1995 (248.696) y 2004(498.875). Esto ha cambiado entre 2006 y 2007por la incorporación de Rumania y Bulgaria (cua-dro 3.3).

Esta inversión es paralela al cambio que se ha pro-ducido en el mercado de trabajo español a raíz dela progresiva incorporación de activos inmigrantesno comunitarios. Los datos de la Encuesta de Po-blación Activa muestran el incremento constante dela población trabajadora proveniente de países noeuropeos y el correlativo aumento de la proporciónde activos no comunitarios sobre el total de activosen España, que pasó de 0,7% en 1996 a 9,3% en2005. Las diferencias en las tasas de actividad de

los españoles y los no comunitarios entre 1996 y2006 (cuadro 3.4) han sido invariables y persisten-tes tanto en los hombres como en las mujeres, eincluso han aumentado en los últimos años debidoa los cambios en la composición de la inmigración.

CUADRO 3.2: Principales países emisores no comunitarios.Evolución de permisos (1995-2007)

Año 1995 2000 2006 2007

Marruecos 74.886 199.782 543.721 648.735

Ecuador 1.963 30.878 376.233 395.808

Colombia 6.992 24.702 225.504 254.301

Rumania* 1.208 10.983 211.325 603.889

China 9.158 28.693 99.526 119.859

Perú 15.092 27.888 90.906 116.202

Argentina 18.427 16.610 86.921 96.055

Bulgaria* 931 5.244 60.174 127.058

* Los nacionales de Rumania y Bulgaria son europeos comunitarios a partir de 2007.Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio Permanente de la Inmigración.

CUADRO 3.1: Evolución de los extranjeros residentes en España, por áreas de origen (2000-2007)

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Total 895.720 1.109.068 1.324.001 1.647.011 1.977.291 2.738.932 3.021.808 3.979.014

Europa Comunitaria 329.495 331.352 389.529 438.256 498.875 569.284 661.004 1.546.309

Resto de Europa 30.512 81.170 80.903 121.944 168.900 337.177 367.674 114.936

África 261.385 304.149 366.518 432.662 498.507 649.251 709.174 841.211

Iberoamérica 184.944 283.778 364.569 514.485 649.122 986.178 1.064.916 1.215.351

América del Norte 15.020 15.020 15.774 16.163 16.964 17.052 18.109 19.256

Asia 72.445 91.552 104.665 121.455 142.762 177.423 197.965 238.770

Oceanía 902 944 1.024 1.018 1.112 1.466 1.819 2.051

Apátridas 1.017 1.095 1.019 1.028 1.049 1.101 1.147 1.130

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigración. Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración.

CUADRO 3.3: Evolución de los porcentajes de residentesextranjeros comunitarios y no comunitarios(en porcentaje)

Año Régimen general Régimen comunitario

1990 49,4 50,6

1991 60,1 39,9

1992 54,4 45,6

1993 48,3 51,7

1994 42,8 57,2

1995 41,0 59,0

1996 40,8 59,2

1997 45,5 54,5

1998 47,1 52,9

1999 47,8 52,2

2000 53,1 46,9

2001 59,4 40,6

2002 62,5 37,5

2003 65,3 34,7

2004 66,0 34,0

2005 71,5 28,5

2006 69,2 30,8

2007 59,2 40,8

Fuente: Anuarios Estadísticos de Extranjería (1990-2004).

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El creciente peso de los extranjeros no comunita-rios en el mercado laboral ha tenido fiel reflejo enla afiliación al sistema de Seguridad Social. La ma-yoría de los no comunitarios están afiliados al régi-men general, si bien la distribución por regímeneses distinta a la de los españoles y presenta determi-nados marcadores asociados a la segregación ocu-pacional que caracteriza su inserción en el mercadolaboral,3 más acusada en el caso de las mujeres. Elaumento de las afiliaciones de los extranjeros entrelos últimos siete años se ha producido de modo pa-ralelo a un importante incremento del número de tra-bajadores españoles en alta laboral (2,6 millones).La comparación de las afiliaciones entre los años1999 y 2006 —en el cuadro 3.5 no aparece la in-formación desagregada de los comunitarios y los no

comunitarios—4 da una idea de la contribución netade los inmigrantes al sistema de garantía de rentasen el nivel contributivo, del que los inmigrantesapenas son beneficiarios debido a su edad media.

Como se observa en los datos de la distribución te-rritorial de los extranjeros (cuadro 3.6), la inciden-cia, el volumen y la intensidad de la inmigración hasido muy desigual en las comunidades autónomas.

El cuadro 3.6 muestra la distribución relativa delos extranjeros comunitarios y no comunitarios porcomunidades autónomas en 2006 y no recoge laevolución de los flujos internos, relevante en lamedida en que uno de los rasgos diferenciales dela población extranjera es, precisamente, su movi-

CUADRO 3.4: Evolución de las tasas de actividad de los no comunitarios y los españoles (1996-2006)*(en porcentaje)

Año 1999 (media) Año 2006 (enero-junio)

Total Trabajadores Porcentaje de Total Trabajadores Porcentaje detrabajadores extranjeros extranjeros afiliados trabajadores extranjeros extranjeros afiliados

14.344.900 344.976 2,34 18.490.000 1.801.804 9,74

Fuente: Elaboración propia a partir de Boletín de Estadísticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

CUADRO 3.5: Trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en 1999 y 2006

3 Véase capítulo 5.4 Las altas de no comunitarios superan con creces a las de

los comunitarios (en 2004 había 249.489 afiliados na-

cionales de los países pertenecientes al Espacio Económi-co Europeo y 827.255 afiliados del resto de países). Cfr.Rodríguez Cabrero y Carrasco Carpio (2006).

AñoTasas de actividad (no comunitarios) Tasas de actividad (españoles)

Ambos sexos Hombres Mujeres Ambos sexos Hombres Mujeres

1996 65,3 81,4 49,6 51,0 65,0 37,8

1997 64,3 83,6 44,2 51,3 64,8 38,5

1998 68,3 87,1 48,2 51,5 65,0 38,8

1999 70,5 89,2 52,6 51,9 65,2 39,2

2000 73,6 88,0 61,4 52,8 65,7 40,7

2001 75,4 90,7 60,0 52,0 65,1 39,7

2002 76,1 87,8 65,3 53,0 65,9 40,7

2003 78,7 90,3 67,8 53,8 66,2 42,1

2004 78,5 91,0 65,6 54,5 66,2 43,3

2005 78,9 89,0 68,6 55,2 66,8 44,1

2006 81,4 90,2 72,7 56,1 67,2 45,6

* Los datos revisados de las series de la Encuesta de Población Activa (EPA) desde 1996 incorporan las modificaciones de la encuesta introducidas en el primer trimestre de 2005.Fuente: Elaboración propia con datos EPA de los primeros trimestres 1996 a 2005, y del segundo trimestre de 2006.

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lidad geográfica. Los datos de 2006 no son, sinembargo, sustancialmente diferentes a los de losaños anteriores en lo que respecta a la distribuciónpor comunidades autónomas.

Por su parte, la estructura demográfica de los ex-tranjeros ofrece algunas especificidades respecto ala de la población española. En relación con la com-posición por sexos, según datos del Padrón (INE2005), el 51% de los españoles son mujeres y el49% hombres. Tanto entre los comunitarios (48%y 52%), como entre los no comunitarios (46% y54%), la relación se invierte.

El cuadro 3.7 recoge la evolución de la composi-ción por sexo de la población extranjera con autori-zación de residencia entre 1997 y 2004, períodoen el que se ha producido un ligero descenso en elporcentaje de mujeres respecto a los hombres.

La composición por grupos de edad (cuadro 3.8)tiene una gran relevancia. La pirámide de edad delos extranjeros no comunitarios muestra unos ras-gos muy diferenciados a la de los españoles y losextranjeros comunitarios en lo que respecta al en-vejecimiento de la población (mayores de 54 años)y a la proporción de hombres y mujeres en edadactiva (20-64 años), mientras que el peso de losmenores de 20 años es similar en el caso de los es-pañoles y los no comunitarios.

Este breve retrato de la realidad migratoria de lasúltimas dos décadas puede ser sintetizado y com-plementado atendiendo a tres dimensiones básicas:

1. En relación con la evolución de España comocontexto de recepción de flujos migratorios, pue-den ser diferenciadas tres etapas: una primeraetapa de inmigración embrionaria (hasta 1985),la fase de transformación en país de inmigración(1986-1999) y la etapa de consolidación (des-

de 1999). Estas fases se distinguen entre sí nosólo por el volumen de la inmigración, sino tam-bién por la ocurrencia de cambios de caráctercualitativo (Arango 2004; Cachón 2003a), en-tre los que cabe destacar la creciente diversifi-cación de los países de origen de los flujos, lanormalización de la llegada de mujeres inmigran-tes y de familias, con presencia de las segundasgeneraciones, la irrupción de la diversidad cul-tural como elemento de transformación de lasociedad española (Lucas 2001a), y la progresi-va ampliación de las esferas de acción social en

CUADRO 3.6: Distribución relativa de los extranjerospor comunidades autónomas*

Comu- No comu-Totalnitarios nitarios

Andalucía 12,69 (355.769) 19,96 10,63

Aragón 2,85 (79.953) 1,67 3,19

Canarias 6,00 (168.323) 11,08 4,56

Cantabria 0,63 (17.536) 0,37 0,70

Castilla-La Mancha 3,27 (91.625) 0,81 3,96

Castilla y León 3,06 (85.840) 2,26 3,29

Cataluña 20,95 (587.616) 13,05 23,19

Comunidad de Madrid 20,32 (569.797) 13,27 22,32

Comunidad Foral 1,37 (38.376) 0,55 1,60de Navarra

Comunitat Valenciana 12,67 (355.380) 19,64 10,70

Extremadura 0,91 (25.642) 0,79 0,95

Galicia 2,06 (57.704) 2,61 1,90

Illes Balears 3,93 (110.084) 7,52 2,91

La Rioja 0,85 (23.925) 0,34 1,00

País Vasco 2,07 (57.990) 1,76 2,15

Principado de Asturias 0,81 (22.791) 0,87 0,80

Región de Murcia 5,08 (142.587) 3,33 5,58

* Los datos corresponden a 30 de junio de 2006.Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y de la Secretaría de Estado deInmigración y Emigración.

CUADRO 3.7: Evolución de los extranjeros con autorización/permiso por sexos entre 1997 y 2004

1997 2004 Incremento porcentualn Porcentaje n Porcentaje 1997-2004

Hombres 301.261 51,60 1.067.958 54,07 254,50%

Mujeres 282.544 48,40 907.129 45,93 221,06%

Fuente: Carvajal (2006) y elaboración propia.

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las que la presencia de los inmigrantes tiende anormalizarse.

2. A pesar de la diversidad (no sólo cultural) de lapoblación inmigrante y de la heterogeneidad delos proyectos migratorios, existen algunos ele-mentos comunes. Primero, el enfoque de la mi-gración con vistas al asentamiento o a la perma-nencia temporal pero prolongada en nuestropaís. Segundo, el encauzamiento mayoritario delos proyectos migratorios hacia la esfera laboral,con dinámicas de inserción en el empleo marca-das por la segregación ocupacional y por unosindicadores de actividad muy diferenciados enrelación con la población española. Tercero, elestablecimiento preferente en los territorios delEstado de mayor dinamismo económico y en con-textos urbanos; si bien la inmigración tambiénes visible en áreas geográficas en declive econó-mico y en el medio rural (debido a la segmenta-ción laboral). Finalmente, las acusadas diferen-cias respecto a la población autóctona en deter-minados marcadores demográficos (edad media,población mayor de 64 años, natalidad), que pre-visiblemente tenderán a nivelarse en el futuro.

3. En relación con los vínculos funcionales entre elfenómeno migratorio y el desarrollo económico ysocial de España en las últimas dos décadas, des-tacan cuatro elementos. Primero, los inmigran-tes han ocupado los huecos de empleo que lapoblación autóctona ha ido dejando en determi-nadas ramas de actividad a medida que ha pro-gresado la educación y la formación —lo que nosignifica que los trabajadores inmigrantes esténpeor formados—, y se han concentrado en lossegmentos ocupacionales con peores condicioneslaborales, algunos de ellos muy sensibles a lacoyuntura económica. Segundo, la inmigraciónirregular se ha hecho sostenible debido a lapervivencia de franjas selectivamente toleradas

de economía sumergida en la estructura produc-tiva (un rasgo que España comparte con el restode las economías del sur de Europa), hacia las quelos inmigrantes han encauzado su actividad en loscasos de entrada irregular o irregularidad sobreve-nida. Tercero, los inmigrantes han hecho viablesdeterminadas dinámicas de cambio social comola incorporación tardía de las mujeres españolasal mercado laboral, proceso en el que han supli-do la carencia de servicios de cuidado personaldel estado de bienestar (Mestre 2004a, 2005),que en este aspecto presenta paradigmáti-camente los rasgos del modelo latino de bienes-tar (Adelantado y Gomà 2000). Cuarto, la inci-dencia de la inmigración en el crecimiento econó-mico y en las estructuras del estado de bienestar(tomando conjuntamente el nivel contributivo, losservicios universales y el nivel asistencial) es po-sitiva. La aportación global de los inmigrantes alsistema de bienestar es mayor que los recursosque detraen del erario público debido a sus ele-vadas tasas de actividad, las cotizaciones al sis-tema de Seguridad Social, la edad media y elahorro en formación, aunque esta aportaciónpositiva no siempre es percibida socialmente(Aparicio y Tornos 2002; Rodríguez Cabrero 2004;Rodríguez Cabrero y Carrasco Carpio 2006).

3.1.2 LA RESPUESTA A LA INMIGRACIÓN:LA LEGISLACIÓN ENTRE 1985 Y 2007

En los últimos veinticinco años se ha producido enEspaña la superposición de los procesos de cons-trucción y de crisis/reestructuración del pacto so-cial y político establecido en los países centralestras la Segunda Guerra Mundial. La consolidaciónde la democracia política y el desarrollo de un es-tado del bienestar equiparable al de los países denuestro entorno han tenido lugar en un contextocaracterizado por la transformación de las condi-ciones estructurales que en el centro y el norte deEuropa habían favorecido la estabilidad del pactokeynesiano y la reproducción del modelo de desa-rrollo fordista durante las tres décadas posterioresa la Segunda Guerra Mundial. La modernizacióntardía de nuestro país ha debido adaptarse al esce-nario que empieza a forjarse a mediados de la dé-cada de los setenta, a raíz de la convergencia de larecesión económica asociada a la crisis del petró-leo, el declive de los presupuestos del paradigmaproductivo vigente, el fin del crecimiento sostenido

Españoles Comunitarios No comunitarios

Mayores de 54 años 29 31 5

Menores de 20 años 20 13 21

Edad activa 63 71 77(20-64 años)

Fuente: Padrón 2005.

CUADRO 3.8: Composición por grupos de edad de españoles,comunitarios y no comunitarios(en porcentaje)

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y la crisis del empleo en las democracias de capi-talismo avanzado.5 La crisis económica de los se-tenta fue, también, el detonante de una inflexiónfundamental para comprender la primera respues-ta legislativa que nuestro país dio al fenómeno mi-gratorio y las inercias que ha arrastrado la políticadel derecho de extranjería en las sucesivas regu-laciones que la han materializado. Los paísescentrales, que habían promocionado la inmigraciónlaboral durante el ciclo de expansión económica,decidieron cerrar las fronteras a la inmigración. Lainmigración fue introducida en la agenda políticaespañola desde fuera (Colectivo IOÉ 2003).

El constituyente no pudo prever las dimensionesque, con el tiempo, iba a adquirir el hecho migrato-rio y apenas hizo una lacónica remisión a la regula-ción legal de los derechos de los extranjeros en elartículo 13.1 de la Constitución de 1978. La crisisde la economía española del primer quinquenio dela década de los ochenta y, muy especialmente, lapolítica de cierre de fronteras de los países euro-peos condicionaron el perfil restrictivo de la prime-ra ley de extranjería, en buena medida impuestopor los Estados miembros de la CEE (ComunidadEconómica Europea) como contrapartida al ingresode España y su transformación en la frontera sureuropea. La Ley Orgánica (LO) 7/1985, de 1 dejulio, sobre Derechos y Libertades de los Extranje-ros en España (en adelante LOEX 7/1985) susti-tuía y unificaba, en virtud de la reserva de ley cons-titucional, al fragmentario entramado normativo derango infralegal que regulaba hasta entonces la in-migración. Se trató de una ley orientada no tanto aordenar la inmigración en España (poco significati-va en el momento de su aprobación), cuanto a con-trolar la inmigración irregular en tránsito hacia otrospaíses de Europa. La concisa regulación de los de-rechos de los extranjeros, así como la ausencia deprevisiones sobre la reagrupación familiar o los per-misos de carácter permanente eran signos de queel legislador de 1985 asumía que España no eraun país de asentamiento. La Ley establecía un rígi-do control de la entrada y la permanencia y un sis-

tema de infracciones y sanciones no graduado,abierto y muy discrecional, y regulaba el que desdeentonces se ha llamado régimen general como úni-ca vía de acceso por motivos laborales.

Pronto se comprobó que la ley y su primer regla-mento de ejecución (Real Decreto [RD] 1119/1986, de 26 de mayo) tropezaban con dificultadespara lograr su declarado objetivo de favorecer la in-migración legal. El principal mecanismo de entra-da previsto por el marco regulador (la contrataciónen origen a través de una oferta nominativa, some-tida a un ulterior control administrativo basado enla evaluación de situación nacional de empleo entodo el territorio) era inoperante y muy poco realis-ta, de ahí que la mayoría de las entradas con voca-ción de permanencia se hicieran con visado de tu-rista o directamente por canales irregulares. Elcrecimiento económico del período 1986-1990desmintió que España fuera un país de tránsito.Nuestro país empezaba a convertirse en destinopreferente de una inmigración no esperada (Izquier-do 1996) que, con el tiempo, se caracterizará porla ampliación de los lugares de origen de los flujosmigratorios.

La dificultad de inmigrar a través de los cauces le-gales generó una amplia bolsa de irregularidad du-rante los cinco primeros años de vigencia de laLOEX (LO 7/1985, sobre derechos y libertades delos extranjeros en España). En 1991, el Congresoaprobó la segunda regularización extraordinaria (laprimera había sido prevista por la propia Ley de1985), dando carta de naturaleza a una prácticaque se ha repetido de manera cíclica en los últi-mos quince años, a saber, la adopción de medidasextraordinarias como recurso permanente para noalterar, en lo sustancial, el modelo restrictivo deregulación de la entrada y permanencia (Lucas1999; Solanes 2002a) y el establecimiento de unapolítica dual de entrada principal y puerta de servi-cio de la inmigración (Wihtol de Wenden 2000).6

Ante la ineficacia del régimen general, en 1992 seestableció el sistema de contingente al margen de

5 Los cambios estructurales de fondo se solapan, además,con la emergencia de un paradigma de pensamiento eco-nómico y social en las antípodas de aquél que favoreció laconsolidación de los Estados sociales posbélicos.

6 No se trata, en todo caso, de una característica exclusivade la política migratoria española. En los últimos años sehan producido continuas regularizaciones extraordinarias

en países que, como España, se han convertido en paísesde inmigración. Así, Italia (1986, 1990, 1995-1996,1998-1999 y 2002), Grecia (1997-1998) y Portugal(1992-1993 y 1996). Anteriormente se produjeron pro-cesos de regularización en otros Estados de más larga tra-yectoria receptora. Por ejemplo, Francia (1973, 1981,1991 y 1997-98) o Bélgica (1974, 1997 y 1999).

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las previsiones de la LOEX, que funcionó entre1993 y 1999 como una regularización extraordina-ria encubierta de periodicidad anual. En la prácti-ca, los trabajadores que se acogieron al cupo nofueron, como se había previsto inicialmente, nue-vos inmigrantes llegados de fuera de España, sinoaquéllos que se encontraban en España en situa-ción irregular.

En los primeros años de la década de los noventase adoptan las primeras iniciativas en materia deintegración social de los inmigrantes. El TribunalConstitucional había anulado algunas cláusulasanticonstitucionales de la LOEX 7/1985, modulan-do, en sucesivas sentencias, la doctrina inicial so-bre los límites de la configuración legal de losderechos de los extranjeros (Aja 2002). La LOEX7/1985 resultaba obsoleta para dar respuesta a laevolución del fenómeno migratorio y se hacía nece-saria la redefinición del marco legal. Ésta no se lle-vó a cabo a través de una reforma de la Ley, sinomediante un nuevo Reglamento (aprobado por elRD 155/1996, de 2 de febrero), que reemplazabaa la norma de ejecución de 1986. El Reglamentode 1996 (que previó una nueva regularización ex-traordinaria) introducía algunos cambios que atem-peraban la dureza de la LOEX (por ejemplo, la gra-duación de las infracciones y sanciones) y tratabade adecuar la regulación a la realidad de la inmigra-ción mediante la introducción anómala de mejorasque contravenían la letra de la ley, por ejemplo, laextensión subjetiva de algunos derechos fundamen-tales. El nuevo Reglamento reguló, asimismo, algu-nas materias que podían facilitar la estabilidad dela inmigración, como los permisos permanentes y lareagrupación familiar, apenas mencionada en el Re-glamento de 1986 como modalidad de visado y de-sarrollada en 1994 a fin de cumplir las exigenciasde armonización legislativa de la UE.

Entre 1997 y 1999 tuvo lugar un amplio debatesocial y político sobre la necesidad y la convenien-cia de aprobar una nueva ley que reemplazara a laLOEX 7/1985. Tras una tramitación parlamentariaque preanunciaba el futuro de la norma, el Congre-so aprobó la LO 4/2000, de 11 de enero, sobreDerechos y Libertades de los Extranjeros en Espa-ña y su Integración Social; un texto legal que, aligual que la Ley de 1985 y el Reglamento de 1996,contemplaba una (inevitable) nueva regularizaciónextraordinaria que no pudo ser desarrollada regla-

mentariamente (en su primera redacción) debidoal parco período de vigencia de su articulado.

La LOEX 4/2000 puede ser caracterizada como unefímero impasse en el itinerario de la legislaciónde extranjería de los últimos veinte años. Siendouna ley mejorable en algunos aspectos (Lucas2000), la nueva regulación introdujo avances nota-bles respecto a la ley precedente. Se trataba de unaley de integración, rótulo no concretado hasta hoyen medidas específicas, pero sí en determinadasprevisiones como el refrendo legal de la inclusiónde los inmigrantes en el entramado contributivo yasistencial del estado del bienestar, la coordinaciónde la Administración Central con las Administracionesinfraestatales (competentes en materia de políticassociales sectoriales) o el apoyo y la promoción delmovimiento asociativo de los inmigrantes. La Leyintrodujo una cláusula general antidiscriminatoriay un estatuto definido de derechos, contemplabael acceso a determinados derechos sociales a tra-vés del mecanismo del empadronamiento a los in-migrantes en situación administrativa irregular—a quienes también reconocía determinados dere-chos de naturaleza participativa—, ampliaba el ré-gimen de la reagrupación familiar, preveía el silen-cio administrativo positivo para las renovaciones delos permisos de residencia y trabajo y establecíauna graduación de las infracciones y sanciones másracional y atenuada, que excluía la expulsión por lapermanencia irregular (Galiana Saura 2000). Porsu parte, la nueva regulación del contingente trata-ba de convertir las regularizaciones extraordinariasencubiertas de la década de los noventa en una víaregular y eficaz de entrada por motivos laboralesdesde el lugar de origen, complementaria al régi-men general. La LOEX 4/2000 vedaba el acceso alcontingente a los inmigrantes que estuvieran enEspaña en situación irregular, pero introducía elprocedimiento ordinario de regularización perma-nente, al que se podía acceder mediante la acredi-tación de la permanencia en España por dos años.

La nueva mayoría (absoluta) surgida del procesoelectoral de marzo de 2000 impulsó sin demorasla aprobación de la LO 8/2000, de 22 de diciem-bre, una norma que, si bien no era una regulaciónde nueva planta, importaba una modificación sus-tancial de la ley aprobada meses atrás. La LO8/2000 previó también una regularización ex-traordinaria —en los hechos, su entrada en vigor

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dio lugar a varias regularizaciones—7 y supuso, enefecto, una redefinición de la LO 4/2000 en clavesecuritaria que retrotraía la política de inmigracióna los planteamientos de la regulación de 1985.Entre otros cambios, la reforma trajo consigo la su-presión y/o la restricción de los derechos de los in-migrantes en situación irregular, la reformulaciónde los requisitos de obtención del permiso de resi-dencia permanente, la reducción de los supuestosde necesidad de motivación en la denegación delvisado, la limitación del régimen de la reagrupa-ción familiar, el endurecimiento del sistema de in-fracciones y sanciones (con el significativo reingre-so en la norma de la expulsión por estancia irregulary del procedimiento preferente de expulsión paradeterminados supuestos) y la ampliación del plazode permanencia en el mecanismo de regularizaciónpermanente (de dos a cinco años). La LO 8/2000confiaba, además, a la vía reglamentaria un grannúmero de requisitos, criterios y condiciones refe-ridos a materias cuyo desarrollo infralegal podíacomprometer los límites de la remisión normativaoperada por la ley. Precisamente, la extralimitacióndel ejecutivo al dictar el nuevo Reglamento, apro-bado por el RD 864/2001, de 20 de julio, daríalugar a la última de las reformas de la LOEX.

A partir de 2001, el Gobierno trató de privilegiarel contingente como vía de entrada por motivoslaborales. La estrategia de bloquear el régimengeneral y potenciar la firma de acuerdos bilatera-les con determinados países8 para hacer más ágilel sistema —y quizás también para seleccionar lainmigración en origen y sustituir mano de obra in-migrante en algunos segmentos laborales— se sal-dó con un fracaso. El contingente no funcionó y lapresión migratoria no dejó de aumentar. De he-cho, la entrada de irregulares se incrementó entrelos años 2002 y 2004. Por otra parte, el Regla-mento de 2001 fue impugnado ante la jurisdic-

ción contencioso-administrativa y la Sala Terceradel Tribunal Supremo (Sentencia del Tribunal Su-premo de 20-3-2003), estimando parcialmente elrecurso, anuló varios artículos (o incisos de ar-tículos) del RD 864/2001, algunos de ellos de im-portancia no menor, por contravenir o restringir lasdisposiciones de la LO 8/2000 introduciendo re-quisitos no contemplados en la misma, es decir,por vulnerar los principios de legalidad y de jerar-quía normativa.

La respuesta del legislador fue una nueva redefi-nición de la LOEX a través de la LO 14/2003, de20 de noviembre, la última reforma de calado queha experimentado la ya irreconocible LO 4/2000.Esta última reforma fue precedida de una modifi-cación puntual introducida por una ley cóctel (LO11/2003, de 29 de septiembre, de Medidas Con-cretas en materia de Seguridad Ciudadana, Violen-cia Doméstica e Integración Social de los Inmigran-tes) cuyo título expresa por sí solo el espíritu queanimó su aprobación.9

La LO 14/2003, que modificó otras tres leyes,10

completa el que hasta hoy es el texto integrado dela LOEX.11 La reforma elevó a rango de Ley Orgáni-ca algunos de los preceptos reglamentarios anula-dos por el Tribunal Supremo e introdujo algunasnovedades como la nueva función del visado, la cla-rificación de las situaciones de los extranjeros, lacreación del observatorio español del racismo y laxenofobia, la reforma del contingente (y la genera-lización de la figura de los visados de búsqueda deempleo en el marco del contingente) y el cambioen los requisitos en el permiso de trabajo por cuen-ta propia. Se trata, en todo caso, de una ley esen-cialmente orientada a perfeccionar los mecanismosde control, que incide en el régimen de infraccio-nes y sanciones, endurece la reagrupación familiar,elimina la posibilidad genérica de regularización

7 La Ley Orgánica 8/2000 (Disposición Adicional Cuarta)contemplaba el reexamen de las solicitudes pendientes dela regulación extraordinaria precedente. A este proceso sesumaron, por una parte, la denominada operación Ecua-dor y, por otra, las regulaciones de arraigo de los primerosmeses de 2001.

8 El Gobierno firmó acuerdos con Marruecos, Ecuador, Co-lombia, Polonia, República Dominicana y Rumania.

9 La Ley Orgánica 11/2003 introdujo modificaciones en elCódigo Penal (expulsión sustitutiva de las penas de priva-ción de libertad; (sub)tipificación de la mutilación geni-tal), en la LOEX (régimen de expulsiones) y en el Código

Civil (aplicación de la ley española en materia de separa-ción y divorcio).

10 La Ley Orgánica 14/2003 modificó la Ley 7/1985, de 2de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; laLey 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídicode las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad-ministrativo Común y la Ley 3/1991, de 10 de enero, deCompetencia Desleal.

11 El vigente texto integrado de la LOEX reúne, por tanto,la primera redacción de la Ley Orgánica 4/2000 con lasreformas incorporadas por las Leyes Orgánicas 8/2000,11/2003 y 14/2003.

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permanente transcurrido determinado número deaños de permanencia irregular en España (remitien-do a la regulación reglamentaria los supuestos dearraigo y razones humanitarias), impone a los ex-tranjeros requisitos poco razonables en la presen-tación y trámite de solicitudes administrativas,redefine las obligaciones de los transportistas en larepresión de la inmigración ilegal e introduce unadiscutible reforma de la Ley de Bases del RégimenLocal que desvirtúa el planteamiento originario dela LO 4/2000, convirtiendo al Padrón en un poten-cial instrumento de control de la situación admi-nistrativa del extranjero (Solanes 2004b).

La LO 14/2003 previó, en su Disposición Final Ter-cera, la adaptación del Reglamento de 2001 en unplazo de seis meses. El cambio de Gobierno de2004 retrasó la reforma, dado que el ejecutivo en-trante quiso que la adaptación reglamentaria sematerializara en un texto íntegro. El nuevo Regla-mento, aprobado por el RD 2393/2004, de 30 dediciembre, desarrolló las previsiones de la LO 14/2003, introduciendo algunas mejoras de gestión quetratan de buscar solución a la probada ineficacia delos mecanismos de entrada por motivos laboralesensayados en los últimos años. La aprobación delreglamento fue ocasión para afrontar la enorme bol-sa de irregularidad generada entre 2001 y 2004 porla misma regulación que había pretendido asentaruna inmigración legal y ordenada. Entre los mesesde febrero y mayo de 2005 tuvo lugar el proceso denormalización previsto en la disposición transitoriatercera del texto reglamentario, una fórmula de re-gularización extraordinaria que vinculó la concesiónde la autorización a la efectiva inserción en el mer-cado laboral del inmigrante en situación irregular.

El ciclo 1985-2005 se abre y se cierra, pues, conuna regulación extraordinaria. Si el mecanismo pre-visto en la LOEX 7/1985 permitió la regularizaciónde 43.800 inmigrantes, el proceso de normalizaciónde 2005 —en el que se presentaron casi 700.000solicitudes— se saldó con el alta en la SeguridadSocial de más de 550.000 trabajadores inmigran-tes. Un contraste que habla por sí sólo de las di-

mensiones que ha adquirido el fenómeno migrato-rio a lo largo de estas dos décadas, pero también delos problemas recurrentes de su ordenación legal.

Antes de abstraer los tres rasgos principales de larespuesta que el ordenamiento español ha dado alfenómeno migratorio, cabe señalar que la propiadelimitación conceptual del derecho regulador dela inmigración plantea problemas. Por una parte,no se trata propiamente de una legislación de in-migración, dado que la ratio de las sucesivas re-gulaciones de la inmigración ha tendido a extranje-rizar al inmigrante, congelándolo en su diferenciacomo distinto (extranjero) y asumiéndolo sólo en sucondición de trabajador útil para nuestro mercadoformal de trabajo. Por otra parte, tampoco la legis-lación de extranjería es una denominación ajusta-da, dado que los destinatarios de las leyes de ex-tranjería no son propiamente los extranjeros, sinolos sujetos que nutren los flujos migratorios de pro-cedencia no comunitaria, destinados (en esto nohay diferencia) a cubrir los requerimientos del mer-cado de trabajo interno (Lucas 2000, 2002c). Losproblemas (políticos) empiezan en la terminología.

Pueden señalarse estos tres rasgos generales:

1. La regulación jurídica de la inmigración ha sidoun proceso de aprendizaje marcado por una su-cesión de reformas legislativas que han tratadode enmendar los desajustes de las regulacio-nes inmediatamente precedentes, pero que nohan logrado configurar un modelo que facilitela inmigración legal en el momento de la entra-da y la estabilidad de la permanencia (Lucas2002e). Algunas reformas legales han incurri-do aun en la deformación securitaria, focalizan-do su atención en los inmigrantes que se en-cuentran en situación administrativa irregular(De Prada Solaesa 2002), pero la búsqueda deuna pauta regulativa para afianzar la inmigra-ción legal ha tenido como efecto colateral el in-cremento de la irregularidad (Solanes 2003),una dinámica circular que se ha repetido deforma persistente.12

12 Dinámica circular que se puede caracterizar en estos tér-minos: la irrealidad/ ineficacia de los mecanismos de en-trada previstos por la ley genera la entrada irregular; cuan-ta mayor irregularidad, mayor restricción de los mecanis-mos de entrada regular; cuanta mayor restricción de losmecanismos de entrada previstos por la ley, mayor irregu-

laridad; cuando la irregularidad resulta insostenible, seaprueba una medida extraordinaria que deja inalterada lareforma restrictiva de los mecanismos de entrada previs-tos por la ley; la irrealidad/ ineficacia de los mecanismosde entrada previstos por la ley (reformada) genera, de nue-vo, la entrada irregular.

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2. La falta de previsión, el dinamismo de la inmi-gración y la tendencia a instrumentalizarlapolíticamente han abonado una variada fenome-nología de la anormalidad regulativa.13 La legis-lación de extranjería ha evidenciado cierta pro-pensión al caos, ha sido en ocasiones oportunistay demostrativa, ha exhibido déficits importantesde técnica legislativa y ha bordeado con frecuen-cia los límites de algunos principios constitucio-nales (especialmente, los principios de jerarquíanormativa y seguridad jurídica) y de los derechosfundamentales.

3. A pesar de los esfuerzos por articular una regu-lación comprensiva del hecho migratorio, ha exis-tido una dificultad para encontrar un equilibrioentre los tres principios o ejes de acción que lahan estructurado: la ordenación de los flujosmigratorios, la lucha contra la inmigración clan-destina y la integración de los inmigrantes en lavida económica, social y cultural.14 La integra-ción cívica ha ocupado un lugar secundario enla agenda de la política migratoria.

3.2 ASPECTOS JURÍDICOS Y POLÍTICOSDE LA INTEGRACIÓN CÍVICA DELOS INMIGRANTES EN ESPAÑA

3.2.1 INTRODUCCIÓN: LA DIMENSIÓN VELADA

La normalización de los debates sociales y acadé-micos sobre la integración política de los inmigran-tes es muy reciente en España (González-Enríquez2005). Sin duda, este hecho tiene que ver con larelativamente corta trayectoria receptora de nues-tro país. La irrupción tardía en el discurso públicodel tema de la inclusión política de los inmigranteses coherente con la pauta evolutiva que sigue laconstrucción de la inmigración como cuestión so-cial o como hecho estructural. La experiencia de

los países europeos de más larga trayectoria recep-tora muestra que la integración política suele ser laúltima de las dimensiones de la acomodación delos inmigrantes a las sociedades de acogida que seformula, se negocia y se reglamenta.

Ahora bien, el modelo —o la ausencia de modelo—de política de inmigración vigente en determinadocontexto de recepción puede contribuir también abloquear la incorporación de los inmigrantes a lademocracia y la práctica ciudadana (Lucas 2002d).La ordenación de la inmigración en España ha sido,como hemos tratado de explicar, una suerte deadhocracia regulativa dominada por la lógica de laemergencia y con frecuencia desbordada por la rea-lidad cuyo foco de atención privilegiado (el controlde los flujos y el ajuste de la población inmigrada ala demanda de un mercado de trabajo dual) se hamantenido invariable a lo largo de las dos últimasdécadas. Más allá de que los discursos públicossobre el fenómeno migratorio hayan experimentadocambios importantes, el predominio de esa percep-ción unidimensional y la reducción de todo el po-tencial conflictivo de la inmigración a los aspectosvinculados al control, la seguridad y la funciona-lidad productiva ha preservado en un estado delatencia las implicaciones específicamente políti-cas del fenómeno migratorio.

El rediseño sin fin de un sistema que no ha podidosalir de su circularidad ha convertido, además, lacuestión migratoria en un arma arrojadiza en eldebate de los actores políticos institucionalizados,más proclives a hacer política con la inmigraciónque a hacer política de inmigración (Lucas 2000).

Los partidos —al menos aquellos que puedenpostularse como aspirantes al Gobierno central—se han acomodado a una especie de precompromisopreventivo con el electorado que ha condenado aldiscurso público sobre la inmigración a girar sobre

13 Entre otras anomalías, cabe destacar, por ejemplo, la re-gulación inicial de materias de importancia (por ejemplo,la reagrupación familiar) a través de normas de ínfimo ran-go, el establecimiento de mecanismos de entrada al mar-gen de las previsiones de la ley, las reformas in melior deaspectos esenciales de la ley (por ejemplo, los derechosde los extranjeros) a través de la regulación reglamentaria,el recurso permanente a órdenes ministeriales, circulares,instrucciones, etc. como vía para salvar las deficienciasde la regulación legal (lagunas, contradicciones), o para

afrontar las situaciones de ausencia de regulación regla-mentaria o de vigencia simultánea de una ley reformada yun reglamento no adaptado a la reforma, la extralimita-ción del ejercicio de la potestad reglamentaria (favorecidapor el propio texto legal), el recurso a «leyes cóctel» o«leyes trolebús» para introducir reformas en la ley de ex-tranjería, así como las deficiencias formales (y de siste-mática) en los textos legales.

14 Véase el Informe del Comisario para los Derechos Huma-nos de noviembre de 2005 (Com DH (2005)8).

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sí mismo. Las recurrentes promesas electorales deuna inmigración legal y ordenada no han podidoser cumplidas —debido, en buena medida, a lasinsuficiencias de los mecanismos de ordenación delos flujos sucesivamente ensayados—, generandola frustración en amplios segmentos de la opiniónpública y la fractura interna en la sociedad a la horade visualizar el fenómeno migratorio. Los mensajesconstruidos por los medios de comunicación —muyespecialmente, las señales emitidas a raíz de deter-minados acontecimientos de fuerte impacto social—han contribuido a alimentar la sensación de emer-gencia y la imagen de la invasión, haciendo de cajade resonancia de los sectores sociales partidariosdel cierre de fronteras y de las restricciones de de-rechos de los inmigrantes, sectores que no puedenser identificados sin más con aquellos actores, tam-bién emergentes, cuyo discurso abiertamente xe-nófobo se ha situado en la periferia de los valoresconstitucionales. Por el contrario, aquellos (am-plios) estratos del electorado han jugado el rol demayoría silenciosa depositaria de una suerte de sen-tido común ciudadano construido desde premisasequívocas15 que no consiente cambios de orienta-ción ni veleidades en materia de política migratoriay que supedita su fidelidad electoral al manteni-miento del discurso preventivo, y así han sido inva-riablemente percibidos por los actores políticos. Elcontrol del control, en expresión de Wihtol deWenden (2000), ha constreñido el lenguaje políti-co a los estrechos márgenes marcados por la cade-na de inferencias de acuerdo con la cual, firmezaes igual a eficacia y eficacia es igual a legitimidad.La acción de los gobiernos ha tropezado sistemá-ticamente con las dificultades inherentes a la com-plejidad del fenómeno migratorio, pero los recursosretóricos y las respuestas políticas han permaneci-do intocados. La ineficacia real de la política decontrol prometida y la (renovada) frustración deexpectativas ha sido afrontada con nuevos discur-sos de acento restrictivo, carácter simbólico y fina-lidad tranquilizadora, generadores de nuevas frus-traciones y nuevas demandas de endurecimientodel control, en una espiral que ha terminado por

impedir la construcción de una alternativa racionalde gestión de los flujos migratorios que reúna, peroque no confunda, eficacia y legitimidad.

Éste ha sido el modelo de debate político sobre lainmigración que ha prevalecido entre 1999 y 2004,período decisivo de consolidación de España comopaís receptor y de renovación del marco legislativomediante la aprobación de tres leyes orgánicas ydos desarrollos reglamentarios. Seguramente, esteretrato uniformiza injustamente el comportamientode todos los actores políticos y olvida que algunostemas muy relevantes —por ejemplo, la integraciónsocial— también ha formado parte del debate polí-tico. Lo que se pretende remarcar es que las clavesde la política de inmigración y el itinerario de laformación del texto integrado de la vigente LOEXhan estado dominados por aquella espiral discur-siva. La inmigración, o más bien el control de lainmigración, fue un importante factor de moviliza-ción del voto en las elecciones generales de 2000,en las que el Gobierno obtuvo la renovación delmandato por mayoría absoluta, tardando sólo algu-nos meses en que la llamada contrarreforma (la LO8/2000) entrara en vigor. La aprobación de laLO 14/2003 apenas cuatro meses antes de la si-guiente convocatoria electoral debe leerse en lamisma clave. El apoyo parlamentario del principalpartido de la oposición al texto de una reforma cuyoorigen fue la anulación por parte del Tribunal Su-premo de un nutrido conjunto de preceptos regla-mentarios sólo puede ser interpretada como el pro-ducto del temor de la oposición a contrariar alelectorado enfrentándose en período preelectoral aun Gobierno que ya se había hecho intérprete dellenguaje del control.16 Es importante destacar queestas reformas han sido, al cabo, puntos de no re-torno, es decir, inflexiones restrictivas cuya revisiónha desaparecido de la agenda política.

En síntesis, la hegemonía de la lógica del controlen el discurso público, los problemas para cons-truir un modelo de política migratoria y el predomi-nio de la urgencia y la inmediatez como criterios

15 Equívocos o creencias eficaces alimentados, a su vez, porlos propios actores políticos. Como ha mostrado la psico-logía política, las creencias injustificadas son instrumen-talmente útiles por los rendimientos que proporcionan enel corto plazo (que es el horizonte temporal de la acciónpolítica).

16 Por su parte, la Ley Orgánica 11/2003, que mezclaba con

desenfado la violencia doméstica, la seguridad ciudadana yla integración social de los inmigrantes se aprobó en sep-tiembre de 2003, pero el proyecto fue lanzado a la opiniónpública apenas una semana antes de las elecciones auto-nómicas y municipales de ese año, en un clima de debatedominado por los discursos que asociaban el incrementode la inmigración y el aumento de la delincuencia.

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de definición del problema-inmigración han tenidoel efecto colateral que hemos apuntado arriba: laextensión de un velo de la ignorancia sobre aque-llos significados del fenómeno migratorio que tras-cienden las dos interpretaciones convencionalesarraigadas en el imaginario colectivo: la inmigra-ción como peligro y como amenaza, y la inmigra-ción como oportunidad para la España postindus-trial y de servicios. Sólo recientemente, el fenómenomigratorio ha empezado a ser interpretado como unhecho político que pone en crisis los vínculos entrenacionalidad y ciudadanía y entre democracia yhomogeneidad y, probablemente, aún haya que es-perar para que la inmigración sea percibida comouna presencia que interpela el contrato constitu-cional de ciudadanía de 1978 —cuyo diseño origi-nal no la contemplaba— introduciendo en su ca-racterización jurídica y política un auténtico factorreconstituyente (Pisarello 2004).

3.2.2 LEGISLACIÓN ESTATAL. LA REGULACIÓNDE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN

El artículo 13.1 de la Constitución de 1978 dispo-ne que los extranjeros gozarán en España de laslibertades públicas que garantiza el Título Primerode la CE (Constitución Española) en los términosque establezcan los Tratados y la Ley. En su párra-fo segundo, el artículo 13 establece una exclusiónsubjetiva explícita, al estipular que solamente los

españoles serán titulares de los derechos reconoci-dos en el artículo 23 de la CE,17 salvo lo que, aten-diendo a criterios de reciprocidad, pueda estable-cerse por Tratado o Ley para el derecho de sufragioactivo y pasivo en las elecciones municipales. Elrégimen de derechos de naturaleza participativacontemplado en las sucesivas leyes de extranjeríase ha atenido a la restricción constitucional relati-va al sufragio en el ámbito local, que rige desde laratificación del Tratado de Maastricht sólo para losextranjeros no comunitarios. A excepción del perío-do de once meses de vigencia del texto de la LOEX4/2000, de 11 de enero, la regulación legal del res-to de derechos constitucionales de participación(asociación, reunión, manifestación, sindicación yhuelga) ha tomado la situación administrativa delextranjero como criterio delimitador del disfrute delderecho. El principio general ha sido, pues, la ex-clusión del reconocimiento de los derechos de par-ticipación a los extranjeros que no se encuentrenresidiendo legalmente en España, si bien el tenorliteral de la ley —desde la reforma operada por laLO 8/2000— no excluye explícitamente la titulari-dad de los derechos arriba citados a los irregulares,sino que limita su ejercicio a quienes posean per-miso/autorización de residencia. A propósito de estadistinción y del contenido de los mencionados de-rechos de carácter participativo ha tenido ocasiónde pronunciarse el Tribunal Constitucional en unbuen número de sentencias.18

17 Artículo 23 CE-78: «1. Los ciudadanos tienen el derechoa participar en los asuntos públicos, directamente o pormedio de representantes, libremente elegidos en eleccio-nes periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienenderecho a acceder en condiciones de igualdad a las fun-ciones y cargos públicos, con los requisitos que señalenlas leyes».

18 Las sentencias a las que podemos hacer referencia son lassiguientes:– STC 236/2007, de 7 de noviembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1707-2001. Interpuesto por elParlamento de Navarra contra diversos preceptos de la LeyOrgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de laLey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 10 diciembre de 2007.– STC 259/2007, de 19 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1640-2001. Interpuesto por laJunta de Andalucía respecto de los preceptos de la LeyOrgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de laLey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 260/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1644-2001. Interpuesto por el

Parlamento Vasco respecto a diversos preceptos de la LeyOrgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de laLey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 261/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1668-2001. Interpuesto por se-senta y cuatro Diputados del Grupo Parlamentario del PSOEen el Congreso respecto a diversos preceptos de la LeyOrgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de laLey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 262/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1669-2001. Interpuesto por laJunta de Castilla-La Mancha respecto a diversos precep-tos de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, dereforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobrederechos y libertades de los extranjeros en España y suintegración social. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 263/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1671-2001. Interpuesto por laComunidad Autónoma de Aragón respecto a diversos pre-ceptos de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre,de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,

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Antes incluso de que la previsión del artículo 13.1de la CE-78 fuera desarrollada por la LOEX 7/1985,el Tribunal Constitucional había interpretado el pre-cepto constitucional en la Sentencia del TribunalConstitucional (STC) 107/1984, de 23 de noviem-bre, llevando a cabo una clasificación tripartita delos derechos de los extranjeros que se retoma enlas sentencias de inconstitucionalidad que acaba-mos de citar:

1. En primer lugar, los derechos que los extranje-ros tienen en las mismas condiciones que los es-pañoles, con independencia de la situación ad-ministrativa o de otras circunstancias. Se tratade los derechos que el Tribunal Constitucional(TC) considera imprescindibles para la garantíade la dignidad humana, respecto de los que nocaben diferenciaciones entre nacionales y ex-tranjeros. El criterio establecido por el TC en suemblemática sentencia 107/1984, de 23 de no-viembre, para determinar aquellos derechos delos que son titulares los extranjeros por mandatoconstitucional, se sintetiza en la exigencia de que«pertenecen a la persona en cuanto tal y no comociudadanos, o dicho de otro modo, se trata dederechos que son imprescindibles para la garan-tía de la dignidad humana que conforme al art.10.1 de nuestra Constitución es el fundamentodel orden político español». De ahí, continúa el

razonamiento del TC (STC 236/2007), que el gra-do de conexión entre la dignidad humana y cadaderecho fundamental en concreto resulte decisi-vo, pues si tal vinculación se produce, el legisla-dor goza de una libertad limitada de configura-ción de los mismos, no pudiendo ni atemperarsu contenido ni negar su ejercicio, cualquieraque sea la situación administrativa del extranjero

2. En segundo lugar, aquellos derechos (consti-tucionales)19 de los que los extranjeros podránser titulares en la medida y condiciones que seestablezcan en el Título I de la Constitución, enlos tratados y las leyes, tal y como estableceel artículo 13.1 CE, y cuya configuración legalpuede tomar en consideración datos relevantes—por ejemplo, la situación administrativa— paraestablecer diferenciaciones respecto a los nacio-nales.20

3. Por último, los derechos que los extranjeros, deentrada, no tienen, por haber sido expresamenteexcluidos de su titularidad. Es el caso de losderechos reconocidos en el artículo 23 CE, conla salvedad del sufragio en las elecciones loca-les cuando exista reciprocidad.

De acuerdo con los argumentos vertidos por las sen-tencias que han examinado la inconstitucionalidaddel desarrollo legislativo de determinados derechosfundamentales de los extranjeros, podemos llegar

sobre derechos y libertades de los extranjeros en España ysu integración social. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 264/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1677-2001. Interpuesto por laJunta de Extremadura respecto a diversos preceptos de laLey Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma dela Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 22 de enero de 2008.– STC 265/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recursode inconstitucionalidad 1679-2001. Interpuesto por elPrincipado de Asturias respecto a diversos preceptos de laLey Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma dela Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos ylibertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial. BOE de 22 de enero de 2008.

19 En la Sentencia citada, el Tribunal Constitucional señalóque la previsión del artículo 13 CE-78, que hace depen-der la titularidad y el ejercicio de los derechos y libertadesde los extranjeros de los tratados y de la ley, «no supone,sin embargo, […] que se haya querido desconstitucionalizarla posición jurídica de los extranjeros relativa a los dere-chos y las libertades públicas, pues la Constitución nodice que los extranjeros gozarán en España de los dere-chos que les atribuyan los tratados y la ley, sino de laslibertades «que garantiza el presente título [el Título I] en

los términos que establezcan los tratados y la ley», demodo que los derechos y libertades reconocidos a los ex-tranjeros siguen siendo derechos constitucionales y, portanto, dotados —dentro de su específica regulación— dela protección constitucional, pero son todos ellos sin ex-cepción derechos de configuración legal» (FundamentoJurídico [FJ] 2). En sucesivos pronunciamientos, el Tribu-nal Constitucional abundaría en la tesis de que los dere-chos de configuración legal son derechos constituciona-les, precisando que la configuración legal no comporta quela regulación de su titularidad y de su ejercicio se puedadejar al libre arbitrio del legislador (Lucas 2006b).

20 En la STC 236/2007, el TC parte de un primer argumentoen virtud del cual reconoce que ordenamiento jurídico es-pañol atribuye a la constitución en conjunto ser fuenteprimera tanto de la titularidad como del ejercicio de losderechos de los extranjeros en España. Éstos deben dedu-cirse —afirma el fundamento jurídico 3º— de una interpre-tación sistemática de todo el título I. A su juicio el artículo13.1 se refiere a todos los extranjeros por contraposicióna los nacionales, aunque los extranjeros puedan encon-trarse en España en situaciones jurídicas diversas. Por otraparte el TC considera que el legislador no goza de iguallibertad para regular la titularidad y el ejercicio de los dis-tintos derechos del título I, pudiendo modular su ejerci-cio, pero no su reconocimiento.

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a algunas conclusiones. El art. 13.1. de la CE con-cede al legislador «una notable libertad» de regula-ción, pudiendo establecer determinadas condicio-nes para su ejercicio, lo que depende de: a) Laidentificación del grado de vinculación entre losderechos fundamentales y la dignidad humana apartir del contenido y la naturaleza del derecho, sucontenido esencial, que encuentra en la Declara-ción Universal y los Tratados Internacionales deDerechos Humanos un contenido interpretativo, b)el contenido preceptivo del derecho cuando laConstitución lo reconozca directamente a los ex-tranjeros, c) el contenido delimitado para cada de-recho por la Constitución y los tratados internacio-nales, d) las condiciones de ejercicio establecidaspor la ley deben orientarse a preservar otros dere-chos, bienes o intereses constitucionalmente pro-tegidos y respetar el principio de proporcionalidadcon la finalidad perseguida (FJ 4, STC 236/2007).

Los desarrollos expansivos de los derechos de losextranjeros realizados por la jurisprudencia consti-tucional no han alterado las líneas esenciales deesta clasificación tripartita,21 discutible desde laperspectiva de la integridad e indivisibilidad de losderechos fundamentales y no totalmente coheren-te con la sistemática del texto constitucional (Añón2003; García Añón 2004b). Los derechos consti-tucionales de naturaleza participativa de los inmi-grantes se sitúan, pues, a caballo entre aquellosque puede ser modulados por la configuración dellegislador y aquellos que les están vedados, a salvode la excepción señalada en el texto constitucio-nal. Las limitaciones en el reconocimiento de losderechos de participación —de modo paradigmáti-co, la exclusión del sufragio— es una cuestión polí-tica para dirimir en el ámbito que le es propio. Perola pervivencia en el tiempo de esta tripartición jurí-dica, que responde a una percepción del fenómenomigratorio que poco tiene que ver con la realidadsocial y política de España como contexto de recep-ción, es sintomática y reveladora de las dificultadespolíticas con las que tropieza la integración cívicade los inmigrantes dos décadas después del pronun-ciamiento del máximo intérprete de la Constitución.

a) El derecho de sufragio. De acuerdo con lo previs-to en el artículo 13.1 y 2. de la CE-78, el ar-tículo 6 del texto integrado de la LOEX dispone:

1. Los extranjeros residentes en España podránser titulares del derecho de sufragio en laselecciones municipales atendiendo a criteriosde reciprocidad, en los términos que por Ley oTratado sean establecidos para los españolesresidentes en los países de origen de aquéllos.

2. Los extranjeros residentes, empadronados enun municipio, tienen todos los derechos esta-blecidos por tal concepto en la legislación debases de régimen local, pudiendo ser oídos enlos asuntos que les afecten de acuerdo con loque dispongan los reglamentos de aplicación.

3. Los Ayuntamientos incorporarán al padrón ymantendrán actualizada la información relativaa los extranjeros que residan en el municipio.

4. Los poderes públicos facilitarán el ejerciciodel derecho de sufragio de los extranjeros enlos procesos electorales democráticos del paísde origen.

La reforma operada por la LO 8/2000 eliminóla previsión contemplada en la redacción del ar-tículo 6.2 de la LO 4/2000 de que los extranje-ros residentes empadronados que no pudieranparticipar en las elecciones locales eligieran de-mocráticamente a sus propios representantescon la finalidad de tomar parte en los debates ydecisiones municipales de interés para las co-munidades de inmigrantes conforme a la legis-lación de bases de régimen local.En el capítulo siguiente volveremos sobre la re-gulación de los mecanismos de participación ciu-dadana contemplados en la legislación estatal derégimen local a los que hace referencia el vigen-te artículo 6.2 de la LOEX. Centrándonos en laregulación del derecho de sufragio, cabe señalarque el acceso al subsistema electoral de los ex-tranjeros se concreta en la LO 5/1985, del régi-men electoral general, que reenvía al derechocomunitario (en España tienen derecho a votar yser elegidos en las elecciones municipales losnacionales de los países miembros de la UE queresidan en nuestro país y hayan manifestado suvoluntad de ejercer el sufragio) y a la existenciade tratados que reconozcan la reciprocidad. Conanterioridad al establecimiento de la UE y la ciu-dadanía europea, se habían suscrito convenioscon los Países Bajos, Dinamarca y Suecia. El Tra-tado de Maastricht (artículo 8B) cumplió la exi-

21 Véanse, entre otras, STC 99/1985, STC 130/1995 y STC 95/2000.

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gencia del artículo 13.2 CE en relación con losnacionales de países miembros de la UE resi-dentes en España (y los españoles residentes enpaíses miembros). Actualmente, el único acuer-do bilateral efectivo es el suscrito con Noruega.22

Las incorporaciones de nuevos Estados a laUnión Europea en 2004 y 2007 han supuestouna ampliación del voto municipal a sujetos has-ta hace poco excluidos de la participación elec-toral, pero el sufragio de los no comunitarios si-gue siendo un derecho expectante (Solanes2001a) que sólo podrá hacerse efectivo cuandose produzca su desarrollo convencional. Españaha firmado tratados y acuerdos generales de co-operación y amistad con Estados como Venezue-la, Argentina, Colombia, Uruguay o Chile que in-cluyen el voto en las municipales de los residen-tes en ambos países. Sin embargo, la efectividaddel derecho queda condicionada a la activaciónde esos protocolos mediante la firma de conve-nios bilaterales específicos de desarrollo, cir-cunstancia que hasta hoy no se ha producido.El principal obstáculo para el reconocimiento delderecho de sufragio de los extranjeros no comu-nitarios es la cláusula de reciprocidad, introdu-cida por el constituyente pensando en los emi-grantes españoles de 1978 y no en los inmigran-tes que actualmente viven y trabajan en España.La exigencia de reciprocidad dificulta —y en al-gunos casos imposibilita de hecho— el accesoal sufragio local de inmigrantes procedentes deEstados con los que no es previsible que Españafirme tratados y convenios de desarrollo a cortoplazo (Aja y Díez Bueso 2005b), más allá de losproblemas que plantea la firma de acuerdos conpaíses no democráticos o con aquellos Estadosen los que apenas hay españoles residentes.

Los argumentos sobre la necesidad y la conve-niencia de reconocer el derecho de sufragio alos inmigrantes no comunitarios expuestos enel capítulo precedente son, obviamente, apli-cables al caso español. La experiencia de lospaíses europeos cuyas legislaciones internasreconocen el derecho ha desmentido las obje-ciones a la participación política de los no co-munitarios. La participación electoral normali-zada de algunas minorías étnicas y religiosasde nacionalidad española puede también con-jurar los temores que despierta la inclusión po-lítica de los extranjeros no comunitarios.23 Porotra parte, la reciente introducción en las en-cuestas del Centro de Investigaciones Socioló-gicas (CIS) de la cuestión ha mostrado que laopinión pública es favorable al reconocimientodel voto municipal a los extranjeros residentes24

a pesar de que la introducción de la variabledel voto y la integración política en la agendacontribuiría a salir del estancamiento discursivoen torno a la inmigración (Zapata-Barrero2005a) o, quizás por ello, el debate político so-bre el reconocimiento del derecho de sufragioa los extranjeros no comunitarios se ha desa-rrollado sin una voluntad clara de afrontar losdilemas políticos y jurídicos que plantea. A raízde una moción presentada por ERC y enmen-dada por el PSOE, el 18 de mayo de 2004 seaprobó, en el Congreso de los Diputados, lo quese consideró una primera formulación de unpacto de Estado en materia de inmigración, enel que los distintos grupos parlamentarios, sal-vo el Popular, acordaron instar al Gobierno a«avanzar, previo consenso social y político, ha-cia el derecho de participación política de losresidentes legales permanentes en las eleccio-

22 Acuerdo entre España y Noruega, reconociendo el derechoa votar en Elecciones Municipales a los nacionales norue-gos en España y a los españoles en Noruega, de 6 de fe-brero de 1990 (Boletín Oficial del Estado [BOE] 27 dejunio de 1991). El acuerdo únicamente contempla el su-fragio activo y exige la residencia legal e ininterrumpidaen España durante tres años para el ejercicio del derecho.

23 Martínez de Lizarrondo (2004) hace referencia al caso dela organización política de las comunidades musulmanas(de nacionalidad española) de Ceuta y de Melilla. Las difi-cultades iniciales de los musulmanes ceutíes y melillensespara integrarse en los partidos tradicionales llevaron a lacreación de un partido musulmán en el año 1991, Inicia-tiva por Ceuta, que cosechó un mal resultado en las muni-cipales. Esto probaría que los musulmanes españoles no

optan por el voto religioso o étnico y que, a pesar de lasdificultades para integrarse en las estructuras de los parti-dos tradicionales, orientan su voto hacia las opciones po-líticas institucionalizadas. En los últimos años han surgi-do nuevos partidos (algunos formados sólo por musulma-nes, otros de composición plural aunque orientados a labase social de la comunidad musulmana) que han obteni-do mejores resultados electorales. Entre éstos destacaCoalición por Melilla, la segunda fuerza electoral despuésdel partido socialista.

24 En noviembre de 2005, un 60% de los españoles consi-deraba que éstos «deberían tener derecho a votar en laselecciones municipales» (Estudio 2.625. Barómetro de no-viembre 2005. CIS. Este porcentaje de apoyo disminuyeal 53,4% si se pregunta por las elecciones generales).

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nes locales». Esta propuesta se acordó junto aotras dos: ampliar la duración del visado debúsqueda de empleo y abrir un período de con-sultas para elaborar el nuevo reglamento.25 Lapropuesta relativa al visado de búsqueda deempleo fue acogida por el RD 2393/2004, queaprobó el nuevo Reglamento de la LOEX, perola cuestión del sufragio quedó pendiente. Algu-nos grupos parlamentarios han adoptado inicia-tivas políticas más ambiciosas que, al margende sus posibilidades de éxito, han contribuidoa abrir espacios de debate político sobre la ne-cesidad de incorporar a los inmigrantes a la vidapolítica. Es el caso de la Proposición de LeyOrgánica para el reconocimiento del derecho desufragio activo y pasivo a los ciudadanos extran-jeros en España, presentada en octubre de2005 por el Grupo Parlamentario de IzquierdaUnida-Iniciativa per Catalunya-Verds (BoletínOficial de las Cortes Generales 2005), una ini-ciativa que abordaba la raíz del problema de lareciprocidad26 y que fue más tarde redefinidaen sus líneas esenciales. En marzo de 2006, elPleno del Congreso de los Diputados aprobó porunanimidad, y a instancias del propio GrupoParlamentario de IU-ICV, una Proposición no deLey para «avanzar en el reconocimiento del de-recho de sufragio activo y pasivo de los ciudada-nos extranjeros en España en los términos quese establece en el artículo 13.2 de la Consti-tución Española». Posteriormente, en julio de2006, el acuerdo entre los grupos parlamenta-rios Socialista e Izquierda Unida-Iniciativa perCatalunya-Verds refrendó la redefinición de laproposición de Ley Orgánica presentada en oc-tubre de 2005 por el segundo de estos grupos.La (nueva) Proposición no de Ley de 10 de juliode 2006 (registrada el 17 de agosto) se adecuaa la letra de la Constitución y al criterio de reci-procidad y aboga por la negociación de acuer-dos con los países que tengan un mayor númerode nacionales residiendo legalmente en España,en particular, con aquellos países «con los que

tenemos mayores vínculos históricos, culturalesy afectivos». Los términos de esta proposición—relevantes en la medida en que uno de los gru-pos proponentes es el que sostiene al Gobiernoen el Parlamento— son los siguientes:

El Congreso insta al Gobierno a: a) Proceder ala negociación y firma de acuerdos o conve-nio con los países con mayor número de na-cionales residentes legales en España y, es-pecialmente, con aquellos con los que éstatiene relaciones históricas, políticas y cultu-rales más estrechas, al objeto de que dichosnacionales puedan votar y ser elegidos en laselecciones municipales en España con arre-glo al artículo 13.2 de la Constitución; b) So-licitar del Consejo de Estado un informe so-bre la aplicación del artículo 13.2 de la Cons-titución a los efectos de la participación delos extranjeros residentes en España en laselecciones municipales, y, particularmente,sobre la interpretación de los términos «crite-rios de reciprocidad» a que se refiere el pre-cepto citado; c) La firma y ratificación delConvenio europeo sobre participación de losextranjeros en la vida pública local, de 5 defebrero de 1992.

El debate político se sitúa, por tanto, dentro delos límites marcados por el artículo 13.2 de laConstitución. Los términos en que finalmente seha abordado la cuestión del sufragio de los ex-tranjeros en sede parlamentaria reflejan la granrenuencia del legislador a plantear cualquier mo-dificación del texto constitucional. Esta resisten-cia se debe, en parte, a la complejidad de losprocedimientos de reforma que impone la rigidezde la CE, pero también al tabú —subyacente a lagravedad de los dispositivos de revisión— quepesa sobre la propia idea de alterar el texto de laConstitución. Para amplios sectores sociales ypolíticos, la CE es la expresión de un compromi-so que canceló de manera pacífica algunas cues-

25 Véase Congreso de los Diputados (2004).26 En síntesis, la proposición de Ley Orgánica planteaba el

cambio en los siguientes términos:a) En la exposición de motivos se mencionaba la necesi-

dad de reformar la Constitución.b) Se proponía la reforma de la LO 4/2000 sobre Dere-

chos y Libertades de los Extranjeros en España y suintegración social (modificada por las LO 8/2000 y 14/

2003), específicamente el artículo 6 en sus apartados1, 2 y 4.

c) Se proponía, asimismo, la reforma de algunos artículosde la LO 5/1985 del Régimen Electoral General y laadición de algunos apartados en su articulado, todo ellocon el fin de reconocer el derecho de sufragio activo ypasivo a los extranjeros no comunitarios sobre la basede la residencia legal en España.

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tiones que han separado a los españoles en elpasado; una división paradigmáticamente repre-sentada por la Guerra Civil y las cuatro décadasde dictadura que antecedieron al proceso consti-tuyente de 1978. Dado este trasfondo, existe uninterés estratégico entre los principales líderes ypartidos en que la Constitución se toque lo me-nos posible (Ferreres Comella 2000). Esta acti-tud prudencial ha beneficiado a aquellas cláusu-las constitucionales vinculadas a los grandes pac-tos sobre las materias sensibles a las que elconstituyente trató de dar respuesta (por ejem-plo, la cuestión territorial), pero también se haextendido a aquellos preceptos constitucionalesque ni fueron aprobados con la mira puesta enlos conflictos del pasado, ni pudieron ser redac-tados previendo los cambios sociales del futuro.Tal y como se ha planteado en el debate políticosobre el derecho de sufragio de los extranjerosen esta coyuntura concreta, parece que la estra-tegia más factible para extender el voto a los in-migrantes residentes es, a corto plazo, la firmade convenios bilaterales. En todo caso, si real-mente existe la voluntad política de ampliar elderecho de sufragio a todos los inmigrantes queresidan legal y establemente en España, resultadifícil imaginar cómo puede ser interpretado unprecepto tan explícito como el 13.2 CE para sal-var el obstáculo de la reciprocidad y eludir lareforma de la Constitución. En el caso del sufra-gio de los extranjeros no comunitarios, el pro-blema no es, como sucede con otros derechosde participación de los extranjeros, la constitu-cionalidad de la legislación que desarrolla elderecho, sino el propio contenido del preceptoconstitucional que lo reconoce, de ahí que en elfuturo deba ser planteada una modificación dela CE que suprima el requisito de la reciproci-

dad y adopte como premisa la existencia de unavinculación del sujeto con el espacio al que seadscribe su elección política (es decir, su lugarde residencia) y que le capacite para interveniren la adopción de decisiones que afecten a esaconcreta comunidad (Presno 2004b).

b) El acceso a la función pública. Los artículos 13.2y 23.2 de la Constitución reservan el «acceso encondiciones de igualdad a las funciones y car-gos públicos» a los españoles. La regla generalde exclusión del acceso a la función pública delos extranjeros fue excepcionada para los comu-nitarios por la Ley 17/1993, de 23 de diciem-bre, por la que se regula el Acceso a determina-dos Sectores de la Función Pública de los Na-cionales de los demás Estados miembros de laUnión Europea, aprobada con el objeto de deli-mitar el contenido del derecho a la libre circula-ción de trabajadores en el ámbito de la Adminis-tración Pública y para introducir las precisionesque derivan de la interpretación que de ese de-recho realizó el Tribunal de Justicia de las Co-munidades Europeas.27 La ley fue dictada concarácter de norma básica del régimen estatutariode funcionarios públicos al amparo del artículo149.1.18 de la Constitución y, más tarde, fuereformada por el artículo 37 de la Ley 55/1999,de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Ad-ministrativas y del Orden Social, que amplió suámbito subjetivo de aplicación, reconociendo elderecho de acceso a la función pública no sólo alos nacionales de otros Estados miembros, sinotambién a sus cónyuges, a los de los españoles ya otros familiares (con independencia de la na-cionalidad que posean), así como a las personasincluidas en el ámbito de aplicación de los Tra-tados Internacionales celebrados por la Comuni-dad Europea y ratificados por España que reco-

27 En su Sentencia de 17 de diciembre de 1980, el TJCEinterpretó la exclusión de los nacionales de los países miem-bros de los empleos de la Administración Pública en la re-gulación de la libre circulación de trabajadores (artículo 48.4del TCE, Tratado Constitucional Europeo), señalando queempleo público es aquél que comporta una participacióndirecta o indirecta en el ejercicio de la potestad pública yen las funciones que tienen por objeto la salvaguardia deintereses generales del Estado o de otras colectividadespúblicas. Este tipo de empleo, según el TJCE, supone, departe de sus titulares, la existencia de una relación particu-lar de solidaridad respecto del Estado, así como de recipro-cidad de derechos y deberes, fundamento del vínculo de lanacionalidad. De acuerdo con esta interpretación, los em-pleos públicos a los que no podrían acceder los nacionales

de los países miembros se caracterizan por las notas deinterés general y ejercicio de autoridad. El artículo 5.1 dela LOEX 7/1985 excluía explícitamente a los extranjerosdel «acceso a cargos públicos o que impliquen el ejerciciode autoridad». De la lectura conjunta de este artículo y lainterpretación del TJCE podía deducirse que la Ley de1985, siguiendo esta sistemática, restringía el acceso a lafunción pública sólo «cuando implique ejercicio de autori-dad», haciendo posible eximir del requisito de la naciona-lidad a los extranjeros no comunitarios en los términosque la vigente Ley 17/1993 establece para los comunita-rios. Es decir, el ámbito de la restricción por razón de na-cionalidad quedaría limitado a la denominada funciónpública superior. Esta interpretación no fue, sin embargo,acogida por la LOEX 4/2000 (Aja y Díez Bueso 2005b).

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nozcan la libre circulación de trabajadores. LaLey 17/1993 determina, en el ámbito subjetivodescrito, el derecho a acceder en condiciones deigualdad a la función pública española, exceptoen aquellos empleos que supongan una partici-pación directa o indirecta en el ejercicio del po-der público o en las funciones que tienen porobjeto la salvaguarda de los intereses generalesdel Estado o de las Administraciones. Correspon-de a las comunidades autónomas la determina-ción, por vía reglamentaria, de los cuerpos, es-calas, plazas, empleos o puestos a los que po-drán acceder los sujetos beneficiarios de la librecirculación de trabajadores, excluyendo aquélloscuyas funciones estén incluidas en las excepcio-nes que deriven de la normativa estatal.La legislación vigente reconoce, por tanto, el de-recho de acceso a la función pública (p.ej. a serfuncionarios) a los comunitarios y a los sujetosincluidos en el ámbito subjetivo de las normascitadas, si bien restringe el acceso a los cargospúblicos o a lo que podría llamarse función pú-blica superior, de acuerdo con la interpretaciónque el Tribunal de Justicia de las ComunidadesEuropeas (TJCE) ha realizado del concepto deempleo público. Este reconocimiento no alcan-za a los no comunitarios. El artículo 10.2 de laLOEX, modificado por la LO 8/2000 para añadirel requisito de la residencia legal en España eintroducir la equiparación con los nacionales delos Estados miembros de la UE, únicamente re-conoce a los extranjeros no comunitarios en si-tuación de regularidad administrativa el derechode acceder al empleo público como personal la-boral al servicio de las Administraciones Públi-cas, pero no como funcionarios. Los no comuni-tarios podrán, pues, presentarse a las ofertas deempleo público que convoquen las Administra-ciones, en igualdad de condiciones que los na-cionales de los países miembros de la UniónEuropea, de acuerdo con los principios de igual-dad, mérito, capacidad y publicidad.

c) Los derechos de reunión y manifestación. Am-bos derechos se recogen en el artículo 21 de laConstitución y en el artículo 7 de la LOEX, quelimita su ejercicio a los extranjeros que poseanla estancia o residencia en España.Junto a los preceptos relativos a los derechos deasociación, sindicación y huelga, el artículo 7 dela LOEX fue impugnado ante la jurisdicción cons-titucional. Es un retroceso que este recurso de

inconstitucionalidad recuerde a aquél que inter-puso el Defensor del Pueblo contra algunos pre-ceptos de la Ley de Extranjería de 1985, aun-que la actual exclusión de los extranjeros en si-tuación de irregularidad administrativa no escontraria a la doctrina del Tribunal Constitucio-nal fijada en la STC 115/1987, que resolvióaquel recurso. En relación con el derecho de re-unión, lo que se dirimió entonces fue la consti-tucionalidad del requisito de autorización admi-nistrativa previa para ejercer el derecho. Al igualque en la regulación actual, el derecho de re-unión solamente era reconocido por la LOEX 7/1985 a los extranjeros en situación administra-tiva regular, y la sentencia por la que se declaróinconstitucional la autorización previa (STC 115/1987) anuló el requisito para quienes pudieranejercer el derecho con arreglo a la LOEX, es de-cir, los regulares. El artículo 4 del Reglamentode 1996 (RD 155/1996) recogería expresamen-te la eliminación de la exigencia de autorizaciónadministrativa previa.Los distintos recursos de inconstitucionalidadplanteados al desarrollo normativo del derechode reunión y manifestación, han tratado de pro-bar la incompatibilidad entre esta regulación yel contenido del artículo 21.1 CE: «se reconoceel derecho de reunión pacífica y sin armas. Elejercicio de este derecho no necesitará autoriza-ción previa», así como distintas disposiciones in-ternacionales de derechos humanos. La respues-ta del Tribunal Constitucional español se ha sus-tanciado, como hemos señalado en distintassentencias (véase nota 18), de las que haremosexpresa referencia a la STC 236/2007 por ser laprimera de ellas y por contener una argumenta-ción más prolija y recepcionada en las demássentencias, excepto la STC 259/2007 por lo quese refiere al derecho de huelga.El razonamiento del TC tiene como primer pro-pósito determinar la vinculación del derecho dereunión con la garantía de la dignidad humana,a partir del tipo abstracto del derecho y de losintereses que protege, para fijar posteriormenteen qué medida es imprescindible para la digni-dad de la persona, a través de los criterios inter-pretativos proporcionados por la Declaración Uni-versal y los Tratados Internacionales de derechoshumanos (STC 91/2000). Contenido esencial delderecho de reunión establecido en nuestro orde-namiento jurídico en la STC 284/2005, de 7 de

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noviembre, y catalogado como manifestacióncolectiva del derecho de libertad de expresión,cauce del principio democrático de participacióntanto en su dimensión subjetiva como objetiva.Para muchos grupos sociales, expone el TC, estederecho es, en la práctica, uno de los pocosmedios de que disponen para expresar pública-mente sus ideas y reivindicaciones. La conexiónentre el derecho de reunión, la libertad de ex-presión y su carácter participativo dotan a estederecho de una relevancia fundamental en unEstado democrático.El segundo propósito del razonamiento del altotribunal atiende al tenor literal del artículo 21CE, cuando dispone que «se reconoce». Una ex-presión que interpretada de conformidad con lostratados internacionales lleva a sostener al TCque se trata de un derecho de todas las perso-nas, reconocido también a los extranjeros conindependencia de su situación jurídica (STC 95/2000, FJ 5). Concluye el tribunal que, de estosargumentos, deriva una exigencia al legisladorde respetar el contenido mínimo de este dere-cho reconociéndolo a toda persona cualquieraque sea la situación en que se encuentre. Sinembargo, el legislador español en la LO 8/2000,a juicio del TC, no ha llevado a cabo únicamenteuna modulación del derecho de reunión, «esta-bleciendo condiciones a su ejercicio, sino queniega este derecho a los extranjeros que no dis-pongan de autorización de estancia o residenciaen España» y, por lo tanto, tal regulación vulne-ra el contenido esencial del artículo 21.1 CE.Como inmediatamente veremos, sin embargo, eltribunal llega a la conclusión de que el preceptode la LO 8/2000 es inconstitucional, pero no esnulo. En este preciso sentido, los derechos dereunión y manifestación sólo han sido reconoci-dos a los extranjeros en situación administrativairregular durante el breve lapso en que estuvoen vigor la LO 4/2000 en su primera redacción,desde enero hasta diciembre de 2000. El prin-cipal reproche que se ha formulado a la actualregulación es la exclusión de los extranjeros ensituación de irregularidad del disfrute de estosderechos a través de la confusa separación con-ceptual de la titularidad y el ejercicio, en líneas

generales sólo posible en el caso de los menorese incapaces (Aragón 2001).En el caso de los extranjeros en situación regu-lar, el ejercicio del derecho se regula por las dis-posiciones generales también aplicables a los na-cionales. Así, para el ejercicio de la libertad demanifestación, basta cumplir los requisitos comola previa concertación, la temporalidad, la con-cordancia de objetivos, el carácter público de lareunión y la comunicación a la autoridad com-petente. Cumplidas las exigencias legales, lamanifestación tan sólo puede prohibirse basán-dose en alguna de las razones normativamentetasadas.

d) Los derechos de asociación, sindicación y huel-ga. El artículo 22 de la Constitución recoge, concarácter general, el derecho de asociación, quese concreta en la LO 1/2002, de 22 de marzo.Las disposiciones específicas para los no comu-nitarios se contemplan en el artículo 8 del textointegrado de la LOEX, que exige autorización deestancia o residencia para el ejercicio del dere-cho. La duda sobre la constitucionalidad de laregulación legal de los derechos de reunión ymanifestación de los inmigrantes en situaciónadministrativa irregular es, en este sentido, tam-bién extensible a la regulación legal del derechode asociación.28

La jurisdicción constitucional ha tenido tambiénque llevar a cabo un pronunciamiento relativo aesta exigencia del derecho de asociación. Comoen el caso anterior, el TC asume el contenidoesencial de este derecho en virtud de una inter-pretación conforme a la Constitución española,la Declaración Universal de Derechos Humanosy los tratados internacionales y de conformidadcon la jurisprudencia anterior del TC. Contenidoque se sustancia en virtud de los siguientesparámetros: a) la libertad positiva de creaciónde asociaciones y de adscripción a las existen-tes, b) la libertad negativa de no asociarse y dedejar de pertenecer a las mismas, c) la libertadde organización y funcionamiento internos sininjerencias públicas y d) facultades de los aso-ciados individualmente considerados, frente alas propias asociaciones a las que pertenezcan oa las que pretenden incorporarse.

28 La citada STC 115/1987 también declaró inconstitucionalla facultad reconocida por la LOEX 7/1985 al Consejo deMinistros para acordar la suspensión de las actividades de

las asociaciones promovidas e integradas mayoritariamentepor extranjeros.

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La STC 115/1987, de 7 julio ya estipuló que laCE reconoce directamente a los extranjeros el de-recho de asociación. El legislador está habilita-do para «establecer condicionamientos adiciona-les» a su ejercicio, pero siempre respetando lasprescripciones constitucionales. El TC conside-ra, en síntesis, que el derecho de asociación seencuentra vinculado a la dignidad humana y allibre desarrollo de la personalidad por cuantoprotege el valor de la sociabilidad como dimen-sión esencial de la persona y en cuanto elemen-to necesario para la comunicación pública enuna sociedad democrática. Dado que se trata deun derecho cuyo contenido está unido a esa di-mensión esencial, no es constitucionalmente ad-misible la negación de su ejercicio a los extran-jeros que carezcan de la correspondiente autori-zación de estancia o residencia en España (STC236/2007, FJ 7).El derecho de asociación conlleva la libre dispo-nibilidad de las personas para constituir formal-mente, con otras personas, agrupaciones perma-nentes encaminadas a la consecución de finesespecíficos, de carácter no lucrativo. Se mani-fiesta, por tanto, en la facultad de crear unaasociación o adscribirse a cualquiera de las exis-tentes, el derecho a no ser obligado a incorpo-rarse a ellas, la facultad de organizarlas interna-mente sin injerencias externas y la libertad deabandonarlas a voluntad propia. Se consideranilegales las asociaciones que persigan fines outilicen medios tipificados como delitos, así co-mo las asociaciones secretas y las de carácterparamilitar.La LOEX impone a los poderes públicos, en suartículo 69, la obligación de impulsar el fortale-cimiento del movimiento asociativo entre los in-migrantes, y de apoyar a los sindicatos, las orga-nizaciones empresariales y las organizaciones nogubernamentales que favorezcan la integraciónsocial de los inmigrantes, facilitándoles ayudaeconómica, tanto a través de los programas ge-nerales como en relación con sus actividadesconcretas. La restricción en el ejercicio del de-recho, como es obvio, limita el campo de acciónde la obligación legal.En el caso de extranjeros residentes legales exis-te una equiparación con los españoles en el ejer-cicio del derecho de asociación. La principalduda, sin embargo, se plantea en relación con laposibilidad de que los extranjeros constituyan

formaciones políticas. Respecto a esta cuestión,la Ley 6/2002, de Partidos Políticos, permite laafiliación a los extranjeros con autorización deresidencia y reserva el derecho de crear partidosa los españoles, una reserva que el TribunalConstitucional confirmó en la sentencia que re-solvió el recurso presentado contra la LO 6/2000(STC 48/2003). Aja y Díez Bueso (2005b) hanseñalado que esta interpretación no es coheren-te con la jurisprudencia previa del TC, que afir-ma que el régimen jurídico de los partidos polí-ticos se incluye en el régimen general de las aso-ciaciones (STC 85/1986). Dado el marco legalvigente, parece que el mecanismo a priori máseficaz para canalizar la participación social delos inmigrantes es el asociacionismo cívico y nola formación de partidos políticos (que no po-drían concurrir a las urnas con candidatos ex-tranjeros y no podrían ser votados por extranje-ros no comunitarios). No obstante, los autoresarriba citados argumentan a favor del reconoci-miento del derecho a crear partidos mediante laextrapolación del razonamiento relativos al dere-cho de afiliación: si la función de los partidospolíticos no se limita únicamente a concurrir alas diferentes convocatorias electorales, sino aconformar la opinión pública, a contribuir a laeducación política y a la integración de intere-ses en objetivos políticos, la negación del sufra-gio a los integrantes de un partido por razón desu nacionalidad no puede erigirse en razón sufi-ciente que justifique la prohibición de afiliarse.Por la misma razón, tampoco debería ser un obs-táculo para reconocerles el derecho a crear par-tidos. Queda claro, en todo caso, que el debatesobre el reconocimiento del derecho de los ex-tranjeros no comunitarios a participar en las con-vocatorias electorales debe incorporar la cues-tión de la creación de formaciones políticas pro-pias para concurrir a las elecciones de ámbitolocal o la exploración de fórmulas como las agru-paciones electorales.En relación con el derecho a la libre sindicaciónde los trabajadores extranjeros, un derecho com-plejo que comprende la facultad de afiliación, lacreación de sindicatos y la fundación de —o laafiliación a— organizaciones de segundo nivel,incluidas las internacionales (Ojeda Avilés 2002),son dos de las limitaciones impuestas por laLOEX, que lo regula en su artículo 11 junto alderecho de huelga. En primer término, la exclu-

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sión subjetiva del reconocimiento del derecho deafiliación a los extranjeros en situación adminis-trativa irregular. En segundo lugar, el no recono-cimiento del derecho a fundar sindicatos a lostrabajadores extranjeros, aun a los que se en-cuentren en situación regular, una limitación quedebe ser interpretada como una restricción delcontenido esencial del derecho de asociaciónreconocido en la CE-78, que faculta a los ciuda-danos no sólo a afiliarse a un sindicato ya cons-tituido, sino también a fundar sindicatos.Con relación a la afiliación, la diferenciaciónentre el reconocimiento del derecho y su ejerci-cio se concreta en el artículo 11 de la LOEX, envirtud del cual los extranjeros tiene derecho, enlas mismas condiciones que los españoles, sibien no pueden ejercerlo si no tienen una auto-rización de estancia o residencia en España. Enel mismo sentido se concreta el derecho de huel-ga, vetado a las personas que engrosan el mer-cado no formal de trabajo. La privación del de-recho a la sindicación de los extranjeros en si-tuación irregular es, de nuevo, cuestionable. Poruna parte, ni la CE-78 en su artículo 28.1, ni elartículo 1 de la LO 11/1985 de Libertad Sindi-cal, ni el tenor del articulado de instrumentosinternacionales como el Convenio n.º 87 de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT) de1947, ratificado por España en 1977, prevénninguna excepción o restricción subjetiva delderecho a la afiliación al sindicato (Aragón Bom-bín 2004). El TC asume un planteamiento comoeste y le lleva a establecer tres ideas sustantivasrelativas al contenido y titularidad del derecho.a) El derecho comprende distintas posicionesnormativas comprensivas de una dimensiónasociativa de la libertad sindical (derecho a fun-dar sindicatos), b) una vertiente funcional quecomprende el derecho a la actividad sindical yc) se trata de un derecho cuya titularidad recaeen todos los trabajadores en sentido material yno jurídico-formal, de donde el TC concluye quela exclusión total del derecho a los extranjerosque trabajen, pese a no contar con la autoriza-ción de estancia o residencia, no formaría partede las limitaciones o excepciones que el legis-lador puede establecer. El tribunal afirma asíque: «La concepción según la cual el derecho ala libertad sindical se ejercería exclusivamentepor quienes ostentan la condición de trabajadoren sentido legal», es decir, por quienes «sean

sujetos de una relación laboral no se correspon-de con la titularidad de un derecho fundamen-tal» (STC 236/2007, FJ 9). Los extranjeros enEspaña pueden afiliarse a un sindicato para ladefensa de sus intereses, entre los que puedeencontrarse la regularidad de su situación, pesea la irregularidad de la misma. De la argumenta-ción precedente, aunque aquí sintetizada, el tri-bunal concluye la inconstitucionalidad de estadisposición por ser contraria al artículo 28.1 CE.La expresión normativa del derecho de huelgacontenido en la LO 8/2000 fue recurrida por in-constitucional. Sobre este derecho se ha expre-sado la STC 259/2007, de 19 de diciembre de2007. La mencionada sentencia aborda junto alos derechos examinados hasta aquí y respectode los cuales suscribe literalmente los argumen-tos y fallo de la STC 236/2007 y posteriores, elderecho de huelga cuya regulación por parte dela LO 8/2000 lo hace depender de la circuns-tancia de que los extranjeros cuenten con la pre-via autorización para trabajar. Su examen desdela perspectiva de su constitucionalidad recurre,como en anteriores supuestos, al contenido esen-cial del derecho como parámetro de constitucio-nalidad que encuentra su base en el artículo28.2 CE y en los tratados internacionales dederechos humanos (art. 10.2 CE). Contenido quedesde la STC 11/1981 se circunscribe a la do-ble dimensión de derecho subjetivo del trabaja-dor, que consiste en la cesación del trabajo encualquiera de sus manifestaciones y derechofundamental que legitima los medios de defen-sa de los intereses de grupos y estratos de po-blación socialmente dependientes, garantía dela afirmación de los intereses de los trabajado-res en los conflictos socioeconómicos. Abordarla cuestión de la titularidad del derecho exigepartir de la dicción del artículo 28.2 CE que noestablece distinción alguna, sino que lo recono-ce a todos los trabajadores dado que su justifi-cación reside en ser un medio legítimo para ladefensa de los intereses de aquellos. Sin embar-go, prosigue el tribunal, el concepto de trabaja-dor relevante, como ocurre con la libertad sindi-cal es un concepto material y no jurídico-formal,por tanto es independiente de la legalidad o node la situación. El TC se refiere así a «todo aquelque presta sus servicios retribuidos por cuentaajena y dentro del ámbito de organización y di-rección de otra persona» (259/2007, FJ 7). En

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esta línea la LO 8/2000 establece el criterio deque la ausencia de autorización para trabajar noinvalida el contrato de trabajo respecto a los de-rechos del trabajador extranjero.La STC 236/2007 y las demás sentencias con-cordantes, excepto la STC 259/2007, de 19 dediciembre, precisan el significado y alcance dela declaración de inconstitucionalidad de losderechos examinados. Distinguen las sentenciasentre inconstitucionalidad y nulidad. El Tribunalopta por declarar la inconstitucionalidad, perono la nulidad de los derechos de reunión, aso-ciación y sindicación. El razonamiento atiende ados argumentos principales. Por un lado, consi-dera que la declaración de nulidad de todo elprecepto incluyendo el disfrute de los derechosde los extranjeros con permiso o autorización deestancia o residencia, produciría un vacío legalproblemático para el ordenamiento jurídico; si,por el contrario, declara nulo únicamente el in-ciso «que podrán ejercer cuando obtengan laautorización…», el Tribunal estaría invadiendo elespacio del legislador que puede decidir regularesto de diversas formas; puesto que al tribunalúnicamente le compete analizar si la opción le-gislativa es conforme o no a la Constitución y noseñalar qué opción sería correcta. Por tanto, lainconstitucionalidad sin nulidad exige que sea ellegislador, en el marco de su libertad de configu-ración normativa, quien establezca las condicio-nes de ejercicio de los derechos de reunión, aso-ciación y sindicación.29 Sin embargo, el TribunalConstitucional en su Sentencia 259/2007, cuyorazonamiento hemos atendido respecto al dere-cho de huelga, declara que el inciso «cuando es-tén autorizados a trabajar» del artículo 11.2 LO4/2000, en su redacción del artículo 1.9 de laLO 8/2000, no sólo debe ser declarado inconsti-tucional, sino asimismo nulo, pues «la exclusióntotal del derecho de aquellos extranjeros que tra-bajen a pesar de carecer de la correspondienteautorización administrativa para ello no se com-padece con el reconocimiento del derecho de

huelga que proclama el art. 28.2 CE, interpreta-do conforme a la normativa internacional» (FJ 9).El Tribunal Constitucional acepta que la ideacentral para articular el presupuesto básico envirtud del cual hay derechos en los que no cabeestablecer diferencias entre nacionales y extran-jeros respecto a la titularidad del mismo es ladignidad humana. Asume también que son posi-bles algunas condiciones diferenciales en el ejer-cicio de los derechos, siempre que tales condi-ciones no afecten al goce del contenido esencialdel derecho o lo hagan impracticable. Sin em-bargo, el argumento que parte de la apelación ala dignidad humana ha sido invocado por el tri-bunal con una cierta incoherencia. Esto es, lacondición administrativa del extranjero, su situa-ción de residencia o estancia legal, podría, ensu caso, modular algunos aspectos del derecho,pero no parece que tales limitaciones puedanalcanzar al acceso mismo al derecho y a su via-bilidad. Este razonamiento es llevado a cabo porel Tribunal Constitucional hasta sus últimas con-secuencias en el caso del derecho a la justiciagratuita como derecho integrado en el de tutelajudicial efectiva (STC 95/2003) y asumido entodas las sentencias citadas; así como respectoal derecho de huelga y educación no obligatoria.Precisamente porque respecto a todos ellos elTribunal considera que la distinción entre extran-jeros residentes o con estancia autorizada enEspaña y la imposibilidad de su ejercicio paralos residentes no autorizados legalmente haceinviable el propio derecho, por ejemplo, impideque una persona pueda actuar ante los tribuna-les con respecto a su propia situación jurídica,incluida la expulsión del territorio nacional, oimpide que alguien que trabaja aunque no conautorización de trabajo pueda defender sus pro-pios intereses laborales en el caso del derechode huelga. Todo ello, nos lleva a sostener que noexiste diferencia, en ese sentido, entre el dere-cho de huelga y la libertad de sindicación, deasociación o de reunión. En todos ellos, la limi-

29 Al centrar nuestro análisis en los derechos de participa-ción no hemos hecho referencia alguna a otros derechosque han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad yque son atendidos en las sentencias mencionadas. Sin em-bargo, parece conveniente puntualizar que el TC declarala inconstitucionalidad y nulidad de dos derechos, el dere-cho a la educación de naturaleza no obligatoria y el de-recho a la asistencia jurídica gratuita, y lo hace anulando

el inciso «residentes» del texto de ambas disposiciones.El principal argumento justificativo es que se trata de de-rechos que se reconocen constitucionalmente por igual atodos los extranjeros con independencia de su situaciónadministrativa y, por tanto, el legislador no tiene libertadpara establecer condiciones adicionales relativas a su ti-tularidad (STC 236/2007, FJ 17).

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tación del ejercicio del derecho a quienes no sonresidentes autorizados impide gravemente la pro-tección de bienes e intereses ligados, sin duda,a la dignidad humana. Aun cuando la actitud delTC es ciertamente deferente con el legislador,cabe pensar si realmente éste tiene distintasposibilidades de regular el ejercicio de estos de-rechos una vez la jurisdicción constitucional havalorado como inconstitucional en todos los de-rechos mencionados el inciso «y que podrán ejer-cer cuando obtengan autorización de estancia oresidencia en España».

e) El derecho de petición. El derecho de petición,recogido en el artículo 29 de la CE-78, es unafigura residual y de poca efectividad práctica,aunque puede ser un instrumento útil para co-lectivos de sujetos sin derecho a acceder a laparticipación política. El tenor literal del artícu-lo 29.1 CE-78 («Todos los españoles tendrán elderecho de petición…») no limita el reconoci-miento del derecho de petición a los españoles,dado que el artículo 13.2 de la Constitución sóloexcluye a los extranjeros de la titularidad de losderechos del artículo 23 CE-78. Como se señalaen el artículo 1.1 de la LO 4/2001, de 12 denoviembre, reguladora del Derecho de Petición,toda persona natural o jurídica, prescindiendo desu nacionalidad, puede ejercer el derecho depetición de forma individual o colectiva. El de-recho puede ejercerse ante cualquier instituciónpública, administración o autoridad, así comoante los órganos de dirección y administraciónde los organismos vinculados o dependientes delas Administraciones Públicas.

3.2.3 EL FORO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIALDE LOS INMIGRANTES

En el Plan para la Integración Social de los Inmi-grantes aprobado por Acuerdo del Consejo de Mi-nistros de 2 de diciembre de 1994, el Gobiernocentral asumió la necesidad de promover el asocia-cionismo de los inmigrantes a través de diferentesvías. La Administración reconocía, de este modo,la importancia de estas organizaciones como ca-nales de expresión de los intereses de las comu-

nidades inmigradas. La decisión de acercar lasasociaciones al entramado institucional reflejaba,además, la necesidad de la propia Administraciónde contar con una interlocución estable con losdestinatarios de la política de inmigración. En1988, el Parlamento Europeo había formulado unarecomendación sobre la creación de un foro de lostrabajadores inmigrantes en cada uno de los paí-ses de la entonces CEE. En esta línea, junto a lafinanciación de las asociaciones con cargo a fon-dos públicos, el mencionado Acuerdo del Consejode Ministros previó la creación del Foro para laIntegración Social de los Inmigrantes, la únicamesa de ámbito nacional donde la Administraciónotorga voz a los inmigrantes.30 A estos efectos sedictó el RD 490/1995, de 7 de abril, que regula-ba el funcionamiento y la composición del Foro,adscrito en el momento de su creación al Ministe-rio de Asuntos Sociales.

No hay correspondencia entre la relevancia que unórgano de las características del Foro debería te-ner para la política de inmigración y la eficaciareal de su actuación durante sus primeros diezaños de existencia. La principal causa de este des-ajuste es que el Foro para la Integración Social delos Inmigrantes ha estado sometido a avatares po-líticos y vaivenes legislativos que han ido modifi-cando su naturaleza, su dependencia orgánica ysu adscripción administrativa, su composición ylos criterios de selección de sus miembros, extre-mos que han tenido una clara incidencia en sufuncionamiento.

El RD 3/2006, de 16 de enero, ha dado una nuevaregulación a la composición, competencias y régi-men de funcionamiento al Foro para la IntegraciónSocial. En la medida en que resulta prematuro eva-luar la aplicación de la nueva regulación, en esteapartado se analizará el funcionamiento del Forosegún las sucesivas normas que lo han regulado enlos últimos años, en particular el RD 367/2001, de4 de abril, vigente hasta la aprobación de la normacitada arriba. Posteriormente se hará referencia alas novedades más significativas que incorpora lanueva regulación.

30 Algunas asociaciones y ONG locales habían establecidovías de interlocución y colaboración con la AdministraciónCentral antes de la constitución del Foro para la Integra-ción Social de los Inmigrantes: en el proceso de regulari-

zación de 1991, en la reforma del Reglamento de la LOEX7/1985 y en las convocatorias de los cupos (contingentes)a partir de 1993.

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1. El Foro en el decenio 1995-2005El RD 490/1995 definía al Foro como un órganode carácter consultivo, con capacidad para emitirinformes, recomendaciones, adoptar acuerdos novinculantes a iniciativa propia o en respuesta a unaconsulta de la Administración en materia de inmi-gración. Por su parte, el RD 367/2001, de 4 deabril, lo caracterizaba como un órgano de consulta,información y asesoramiento del Gobierno en ma-teria de integración de los inmigrantes. La limita-ción del ámbito de actuación del Foro respecto asu formulación inicial (de ser un órgano sobre in-migración pasó a ser un órgano sobre la integra-ción de los inmigrantes) es consecuencia de lamodificación operada por la LO 8/2000. Si la LOEX4/2000 recogía en su artículo 63 la expresión enmateria de inmigración, la reforma 8/2000 intro-dujo la expresión en materia de integración socialde los inmigrantes. Esta redacción es la que recogeel vigente artículo 70 del texto integrado de la LOEXy también el citado RD 367/2001 que, como se haseñalado, lo configuraba como un órgano colegiadode consulta, información y asesoramiento del Go-bierno y, en su caso, de las Administraciones auto-nómicas y locales cuyas funciones se circunscribenprincipalmente al ámbito de la integración social.31

Por lo que hace a su adscripción, los cambios ex-perimentados son un reflejo de la evolución de lalegislación de extranjería en los últimos años. Laconstitución del Foro fue una propuesta de la des-aparecida Dirección General de las Migraciones, delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social y quedóvinculado originariamente al Ministerio de AsuntosSociales (RD 490/1995). Tras la reforma de esta

norma por el RD 2816/1998, de 23 de diciembre,el Foro pasó a depender del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, encuadrándose en la SecretaríaGeneral de Asuntos Sociales. El RD 1449/2000,de 28 de julio, adscribió el Foro al Ministerio delInterior, concretamente a la Delegación del Gobier-no para la Extranjería y la Inmigración. Las propues-tas, acuerdos y recomendaciones del Foro se cana-lizaron desde entonces por esta vía. Finalmente,tras el cambio de Gobierno de 2004, el RD 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la es-tructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, adscribió el Foro para la integra-ción social de los inmigrantes a la Dirección Gene-ral de Integración de los Inmigrantes, de la Secre-taría de Estado de Inmigración y Emigración.

En cuanto a su composición, el Foro es un órganocolegiado de configuración tripartita integrado porrepresentantes de las Administraciones Públicas,de las asociaciones de inmigrantes y de las organi-zaciones sociales de apoyo, entre ellas los sindica-tos y las organizaciones empresariales con interése implantación en el ámbito de la inmigración. Lastreinta vocalías iniciales fueron reducidas a veinti-cuatro, correspondiendo ocho a los inmigrantes yrefugiados a través de sus asociaciones legalmenteconstituidas.32 Hay que destacar, en este punto,que los cambios respecto a la composición inicialdel Foro atañen al peso que adquirió la Administra-ción Central tras la reforma de la LOEX en 2000.En el diseño originario estaban ausentes los repre-sentantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores,Interior y Administraciones Públicas, que pasarona ocupar una vocalía junto al representante del Mi-

31 El artículo 2 del RD 367/2001 configuraba las funcionesdel Foro en estos términos:a) Formular propuestas y recomendaciones tendentes a

promover la integración de los inmigrantes y refugiadosen la sociedad española.

b) Recibir información sobre programas y actividades quelleven a cabo la Administración General del Estado, lasAdministraciones de las comunidades autónomas y lasAdministraciones Locales en materia de integraciónsocial de los inmigrantes.

c) Recabar y canalizar las propuestas de las organizacio-nes sociales, con actividad en el ámbito de la inmigra-ción, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entrelos inmigrantes y la sociedad de acogida.

d) Preparación de un informe anual sobre los trabajos rea-lizados y sobre la situación de la integración social delos inmigrantes y refugiados.

e) Elaborar informes sobre las propuestas, planes y pro-

gramas que puedan afectar a la integración social delos inmigrantes que le sean requeridos por los órganoscompetentes de la Administración General del Estado.

f) Cuantas otras actuaciones se consideren necesarias enrelación con la integración en la sociedad española delos extranjeros legalmente establecidos, así como cual-quier otra que las disposiciones vigentes le atribuyan.

32 Según la regulación de 2001 (RD 367/2001), la composi-ción del Foro era la siguiente: Presidente, dos Vicepresi-dentes, Secretario y veinticuatro vocales (ocho en repre-sentación de inmigrantes y refugiados, ocho en represen-tación de las Administraciones, de los que cuatro sonrepresentantes de la Administración Central, dos de lasAdministraciones autonómicas y dos de la AdministraciónLocal, y ocho en representación de las organizaciones so-ciales nacionales, de los que cinco corresponden a ONGlocales, dos a los sindicatos y una a las organizacionesempresariales).

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nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales tras la regu-lación de 2001. Por otra parte, el Presidente delForo pasó a ser nombrado por el Gobierno (másexactamente, por el titular de Interior a propuestadel Delegado del Gobierno para la Extranjería y laInmigración). Adicionalmente, tanto la Vicepresi-dencia segunda como la secretaría del Foro esta-ban reservadas a representantes de la Administra-ción General del Estado. Otro de los cambiosintroducidos fue la reserva de una vocalía para lasorganizaciones empresariales.

El proceso de selección y designación de las aso-ciaciones de inmigrantes con vocalía también haexperimentado cambios. Inicialmente se definió através de un proceso de dos fases que fue impug-nado por algunas asociaciones porque posibilitabafavores cruzados para acceder a un órgano que pre-tendía representar a la población inmigrante (Vere-das 2003). Tras la aprobación del RD 367/2001(artículo 9), el Ministerio del Interior controlabacompletamente el proceso, ya que designaba a laasociación a propuesta del delegado del Gobiernopara la Extranjería y la Inmigración previa presen-tación en terna de las asociaciones y organizacio-nes seleccionadas. Es cierto que esta selección serealizaba mediante convocatoria pública de acuer-do con una serie de criterios objetivos (fines es-tatutarios, implantación territorial, experiencia ytrayectoria, eficacia en la realización de programasefectuados mediante subvenciones públicas, capa-cidad de gestión, implantación). Ahora bien, en lamedida en que no resulta sencillo medir la repre-sentatividad real de una asociación, la Administra-ción terminó prestando mayor atención al desarro-llo de programas financiados con fondos públicos ypremiando los logros que ella misma hacía posible.Las lógicas de concesión de subvenciones y de in-corporación de las asociaciones a los canales ofi-ciales de consulta tendieron a converger.

A lo largo de sus años de existencia, el funciona-miento del Foro para la Integración social de losinmigrantes ha estado condicionado por todos es-tos cambios, que han desdibujado progresivamen-te su carácter inicial de instancia de consulta so-bre la política de inmigración.. Es cierto que el Foro

ha desempeñado una actividad relevante en mo-mentos puntuales. Por ejemplo, los debates del Foro,en 1999, y el continuo intercambio de informacióncon el Parlamento fueron decisivos en la elabora-ción del proyecto de la LOEX 4/2000. Sin embar-go, en los años posteriores, especialmente a partirdel inicio de la legislatura 2000-2004, se limitósu ámbito de actuación y se incrementó el controlorgánico y funcional de la Administración, que haneutralizado el Foro como sede de debate de la so-ciedad civil. Dentro del Foro se ha reproducido ladinámica por la que los poderes públicos introdu-cen a las asociaciones en un campo político de sus-titución que no constituye una auténtica vía de en-trada de las organizaciones de inmigrantes en lapolítica, sino un juego de apertura y suspensión dela participación de los inmigrantes en algunos asun-tos de importancia relativa a través de asociacio-nes a las que previamente se ha dotado de recono-cimiento público (Martín Pérez 2004).

No han existido canales adecuados de divulgacióndel trabajo realizado por el Foro y su repercusiónsocial ha sido nula o muy escasa. Más que un orga-nismo de debate cívico y político, el Foro para laIntegración Social se convirtió en una instancia degestión donde se abordaba principalmente la dele-gación estatal de prestación de determinados ser-vicios a las organizaciones, de acuerdo a una lógi-ca de asentimiento/ratificación de los vocales a laspropuestas que presenta la Administración. El pa-pel de las asociaciones de inmigrantes ha sido dé-bil, ya que su participación se ha visto mediatizadapor su dependencia económica de los poderes pú-blicos y por la correlativa asunción de una lógicade intercambio en virtud de la cual la moderacióndel discurso (negociación y reforma frente a ruptu-ra y conflicto) y la adecuación de su actividad a lasexpectativas de las instituciones (asistencia y co-operación frente a lucha y reivindicación) conllevala inclusión de la organización en los canales ofi-ciales de diálogo y el acceso a los recursos econó-micos.33 La aceptación de esta lógica explica la noinfrecuente concurrencia de liderazgos de tipocarismático, la opacidad y la falta de transparenciainterna y la ausencia de cultura política participa-tiva dentro de las asociaciones (Veredas 2003). Por

33 En los países de la Europa del Sur, entre ellos España, hayun déficit secular de articulación política de la sociedadcivil (Sarasa 1995). Los problemas señalados no serían

sino la traducción de determinadas inercias históricas einstitucionales en el ámbito específico de la constituciónde los inmigrantes como actores de la sociedad civil.

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otra parte, algunas organizaciones presentes en elForo no tenían la suficiente experiencia en materiade políticas de integración y no siempre han sidocapaces de articular discursos y propuestas quetrasciendan su propio marco de referencia. En todocaso, las insuficiencias del funcionamiento del Forose han debido, fundamentalmente, a la falta de vo-luntad política para articular una instancia de con-sulta obligada en el ámbito nacional no sólo sobrela integración social, sino también sobre la políticade inmigración en el más amplio sentido de la ex-presión, que sea equiparable a otros organismos es-tatales de consulta que están plenamente legitima-dos ante el subsistema político por su rigor ysolvencia y que, a su vez, confieren legitimidad po-lítica y social a los agentes que en ellos participan.

2. La nueva regulación. El RD 3/2006,de 16 de enero

La nueva regulación, que se enmarca en la rees-tructuración orgánica del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, del que depende el Foro desde2004, pretende dotarlo de una mayor capacidadcomo órgano de consulta y participación. En estalínea se redefinen algunas funciones que desarro-llaba el Foro y se incorporan otras nuevas. Entreéstas, cabe destacar la recuperación de la facultadatribuida al Foro para promover o elaborar estudioso iniciativas relacionadas con la integración socialde los inmigrantes, y para elaborar informes sobrepropuestas, planes y programas no sólo cuandosean requeridos por la Administración Central, sinotambién a iniciativa propia. Asimismo, el Foro po-drá cooperar con órganos análogos de las adminis-traciones infraestatales con el fin de coordinar lasactuaciones en materia de integración. Finalmen-te, la nueva norma incluye la consulta preceptivaal Foro por parte de la Administración Central cuan-do se trate de disposiciones normativas y de planesy programas de ámbito estatal que afecten a la in-tegración de los inmigrantes.

El RD 3/2006 modifica también el número de vo-cales, que pasan a ser de nuevo 30, diez por cadauno de los tres grupos de actores que lo componen.El objetivo es incrementar el número de asociacio-nes de inmigrantes y de organizaciones sociales lo-cales y organizaciones empresariales, e incorporar,entre los vocales de la Administración del Estado,a un representante del Ministerio de Educación yCiencia y a otro del Instituto de la Mujer.

Se amplía igualmente el número de comisiones(cuatro) con el fin de ampliar su contenido temáti-co, al mismo tiempo que se aumenta el número devocales en cada comisión para facilitar la particiónde todos los vocales del Foro en ellas. Adicional-mente, la nueva norma modifica la definición delos actores que pueden participar como observado-res, incluyendo a aquellas asociaciones cuya acti-vidad no está directamente relacionada con el ám-bito de la inmigración.

Estas novedades (especialmente la consulta pre-ceptiva) deben ser valoradas positivamente, ya quepueden contribuir a reactivar el Foro como órganode participación y consulta y a mejorar el papeldesempeñado hasta hoy por las asociaciones deinmigrantes con vocalía.

Es sabido que, en materia de inmigración, la Ad-ministración General del Estado es quizás dema-siado pequeña para gestionar la ordenación del ac-ceso al territorio y demasiado grande para abordarla integración social de los inmigrantes. En estesentido, los Foros de integración que se han idocreando en las comunidades autónomas, y especial-mente los órganos de participación y consulta deámbito municipal, parecen ser un escenario másadecuado para que la voz de la sociedad civil tengaalguna influencia en el diseño de las políticas deinmigración. Aunque buena parte de los problemaspolíticos señalados anteriormente se dan tambiénen estos organismos, la cercanía de los poderes pú-blicos, la mayor concreción de la agenda y las me-jores posibilidades de diagnóstico de los problemasespecíficos que afectan a los inmigrantes son fac-tores que pueden favorecer la acción y la influen-cia real de las asociaciones de inmigrantes en losórganos de participación y consulta autonómicos ymunicipales.

3.2.4 LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICADE LOS INMIGRANTES EN LOS PLANESDE INTEGRACIÓN DE ÁMBITO ESTATAL

La división competencial en materia de inmigraciónresponde en España a un esquema en virtud delcual el Estado central deja entrar y las administra-ciones autonómicas y municipales integran. El Es-tado central tiene la competencia exclusiva paradelimitar la situación jurídica del extranjero, esdecir, el acceso y la permanencia. No ocurre lo mis-

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mo con las políticas sectoriales vinculadas a la in-tegración social (sanidad, educación, servicios so-ciales, asistencia, vivienda, cultura), cuyo desarro-llo está en gran medida confiado a las comunidadesautónomas. Este reparto competencial condicionalas facultades del Estado (léase el legislador estataly el Gobierno central) para regular políticas de inte-gración social de manera unilateral y comprensiva,aunque esto no significa que el ejecutivo esté priva-do de iniciativa política en este ámbito.

Desde 1994 se han puesto en marcha varios pla-nes gubernamentales de integración de ámbito es-tatal. Más allá de sus elementos comunes, el Planpara la Integración Social de los Inmigrantes de1994, el Programa GRECO 2001-2004 (Progra-ma Global de Coordinación de la Extranjería y laInmigración en España) y el recientemente apro-bado Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración2007-2010, han reflejado en su contenido la evo-lución de las percepciones sociopolíticas del fe-nómeno migratorio, así como las prioridades de laagenda en las coyunturas concretas en que los pla-nes han sido aprobados. La participación social ypolítica de los inmigrantes no ha sido una priori-dad en los planes de ámbito estatal, si bien en elúltimo de los programas citados hay un cambio deplanteamiento o, como mínimo, una redescripciónde los presupuestos normativos de la integraciónque tiene incidencia en el tema objeto de esteestudio.

El Plan para la Integración Social de los Inmigran-tes de 1994 aludía episódicamente en sus princi-pios básicos a la participación de los inmigrantesen la vida económica y social del país de acogida,aunque los objetivos prioritarios se centraban en laconvivencia y la lucha contra la discriminación, elracismo y la xenofobia en los ámbitos socio-laboraly educativo. El Plan fue una iniciativa política quereceptaba algunos de los conceptos comunitariosrelativos a la integración de los inmigrantes y queallanó el camino para que las administracionesinfraestatales impulsaran, años más tarde, sus pro-pios planes, aunque Cataluña se había anticipadoa la Administración General del Estado con su pri-mer plan interdepartamental de integración (1993-2000). La creación del Foro para la Integración So-cial de los Inmigrantes fue la previsión másdestacable del plan en el terreno de la participa-ción social de los inmigrantes. Con el Plan de 1994

nació también el Observatorio Permanente de la In-migración.

Por su parte, el programa GRECO 2001-2004 nose presentó como un plan estatal de integración,sino como un ambicioso instrumento de gestiónintegral de la inmigración en cuya elaboración par-ticiparon siete ministerios bajo la coordinación y elimpulso del Ministerio del Interior. Sus cuatro blo-ques de desarrollo plurianual (diseño global de lapolítica de inmigración, integración, regulación deflujos, y protección de refugiados y desplazados)acogían acciones y medidas muy heterogéneas,poco conexas y, en algunos casos, excesivamentegenéricas, más afines en conjunto a la lógica delcontrol que a la de la integración social. El progra-ma GRECO cosechó, desde su presentación, críti-cas que apuntaban al deficiente planteamiento dela gestión del fenómeno migratorio propuesto en suscuatro líneas, a la escasa coordinación con las ad-ministraciones autonómicas en el proceso de dise-ño y aprobación y a la ausencia de financiación es-pecífica para su desarrollo. El programa no incluíaobjetivos medibles, no especificaba recursos huma-nos y financieros para llevarlo a cabo, ni plazos paradesarrollar las acciones y alcanzar los objetivos. Lapoco eficaz y escasamente operativa implementa-ción del programa confirmaría que fue un intentopoco exitoso de articular un discurso general sobrela inmigración en un contexto en el que los recur-sos políticos del Gobierno estaban claramente vol-cados en la recuperación del timón de la extranje-ría perdido con la aprobación de la LO 4/2000.

La participación social de los inmigrantes no apa-recía —o aparecía de una manera muy tenue— enla segunda línea de desarrollo del programa («Inte-gración de los residentes extranjeros y sus familiasque contribuyen activamente al crecimiento de Es-paña»), que contemplaba diversos campos, entreellos la «actuación concertada para la ejecución demedidas de integración con Administraciones Pú-blicas y organizaciones no gubernamentales». Lasmedidas estaban vinculadas a:

a) La constitución del Consejo Superior de Políticade Inmigración.

b) El funcionamiento del Foro para la IntegraciónSocial de los Inmigrantes.

c) La realización de convenios con las comunida-des autónomas y los ayuntamientos.

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d) El apoyo a organizaciones no gubernamentales.

El programa GRECO estaba aún lejos de concebirla participación cívica y política de las comunida-des de inmigrantes como un elemento constitutivodel proceso de integración. A partir del cambio deGobierno de 2004, la Administración Central im-primió un giro en la orientación política del trata-miento de la integración, traducido en dos medi-das iniciales. Por una parte, la creación de laDirección General de la Integración de los Inmigran-tes en 2004, que ubica la cuestión de la incorpo-ración de los inmigrantes a la sociedad de acogidaen la esfera de acción de gobierno que le es pro-pia. Por otra, la aprobación de un plan estratégicopara coordinar y ejecutar las políticas de integra-ción de la Administración Central, las comunida-des autónomas y los ayuntamientos, orientado apotenciar el diálogo entre las distintas administra-ciones dentro de los límites de la distribución cons-titucional de competencias en la materia.

La aprobación por Acuerdo del Consejo de Minis-tros de 16 de febrero de 2007 del Plan Estratégicode Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI) seenmarca en este cambio de planteamiento generalsobre la integración y constituye su manifestaciónmás palpable. El PECI apenas ha comenzado suandadura en el momento de redactar estas páginasy no resulta posible evaluar su eficacia como ins-trumento de guía y dinamización política. Aquí seránobjeto de análisis únicamente aquellos contenidosdel PECI vinculados a la integración cívica y la par-ticipación política de (y con) los inmigrantes, asícomo el planteamiento general y la novedosa retó-rica política del documento.

El enfoque participativo que ha orientado la elabo-ración y que debe orientar la puesta en prácticadel PECI está expuesto en un capítulo independien-te, dedicado a glosar el concepto de «gobernanzade las políticas de integración de la población in-migrante» que sintetiza aquel enfoque. La idea-fuerza inicial (o elemento fundamental) del PECIes que el destinatario del plan es el conjunto de laciudadanía (autóctona e inmigrada), «porque la in-tegración concierne a todos los miembros de la so-ciedad», y que las políticas de integración debenser abordadas «de manera integral u holística, y conuna orientación proactiva». El PECI asume, pues,la perspectiva bidireccional y multidimensional de

la integración definida por la Comisión Europea ypor aquellas otras instituciones comunitarias quehan participado en la construcción de la categoríade la ciudadanía cívica, un marco programático cla-ramente reflejado en las seis premisas a partir delas cuales se ha elaborado el documento.

Estos planteamientos son novedosos, aunque elsegundo de los tres principios políticos que funda-mentan el PECI es quizás el elemento que marcala inflexión más acusada en el modo en que la Ad-ministración Central ha pensado y percibido a lascomunidades de inmigrantes, desde que España esun país receptor de inmigración. Junto a los princi-pios de a) igualdad y no discriminación, y c) deinterculturalidad, el PECI incorpora el principio deciudadanía (b), que, de acuerdo con el texto, «im-plica el reconocimiento de la plena participacióncívica, social, económica, cultural y política de losciudadanos y ciudadanas inmigrantes». Tras reite-rar el nexo entre el principio de ciudadanía y elavance «en el reconocimiento de plenos derechosde participación cívica, económica, social, culturaly política a la población inmigrada», el PECI re-marca que «este reconocimiento de plenos dere-chos [de participación] no garantiza por sí solo eléxito de la integración, de ese proceso bidireccionalde adaptación mutua, pero es una condición nece-saria para que la integración pueda producirse»(cursiva nuestra). La caracterización del principiode ciudadanía se cierra con la declaración de que«sólo si los cauces de participación en los asuntospúblicos y en la conformación de la sociedad sonabiertos, en plano de igualdad, a todos los ciuda-danos y ciudadanas, podrá generarse en la pobla-ción inmigrada un sentimiento de pertenencia a sunueva sociedad».

El PECI contempla diez objetivos generales (entrelos cuales figura la garantía del pleno ejercicio delos derechos de los inmigrantes, incluidos los polí-ticos), y se estructura en doce áreas de interven-ción, organizadas en un esquema tipo que recoge,por este orden, el diagnóstico, los objetivos, los pro-gramas, las medidas y las líneas de evaluación aso-ciados a cada una de ellas. El principio de ciuda-danía se concreta en el desarrollo de la mayoría deestas áreas —el propio enfoque participativo quedebe informar la implementación del PECI es unaconcreción del principio—, pero la principal inno-vación, al respecto, es que el PECI establece un

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área de intervención específica dedicada a la parti-cipación (Área 8.10).

El área arranca exponiendo el aparato conceptualque han ido fijando las instituciones comunitariassobre la participación de los nacionales de tercerospaíses —sin hacerse eco de la revisión a la bajaque ha tenido lugar durante la transición del man-dato de Tampere al programa de La Haya— y pre-senta un diagnóstico acertado de la situación enEspaña, subrayando que las dimensiones de la par-ticipación no abarcan sólo la acción de las comuni-dades de inmigrantes en el primer y el segundo cir-cuito de la política, sino también su presencia enel espacio público, en los medios y en la vida coti-diana. Los tres objetivos específicos del área (y losprogramas y medidas vinculados a los mismos) es-tán bien estructurados temáticamente, especial-mente el objetivo 1: Consolidar el movimiento aso-ciativo inmigrante y su interacción con el tejidoasociativo general, que ofrece, en sus cuatro pro-gramas, un recorrido exhaustivo por todos aquellosaspectos del que hasta hoy ha sido el principal cau-ce de intervención de los inmigrantes en la vidapública que pueden ser potenciados y mejorados.El objetivo 2: Aumentar el nivel de participaciónde los inmigrantes en las asociaciones de caráctergeneral, pretende incentivar y fomentar la incorpo-ración de los inmigrantes a las asociaciones y orga-nizaciones generalistas que integran la sociedadcivil —organizaciones sindicales, empresariales yprofesionales y políticas, así como vecinales, esco-lares, deportivas y de ocio— partiendo de la premi-sa de que son las propias organizaciones autóctonaslas que deben adoptar, con el apoyo de la Adminis-tración, iniciativas que faciliten la incorporación dela población inmigrada y proporcionen la informa-ción necesaria sobre su objeto, su funcionamiento,sus estructuras internas y los canales de participa-ción existentes.

Por último, el objetivo 3: Ampliar y mejorar los cau-ces de participación política de los ciudadanos yciudadanas inmigrantes acoge, en primer lugar,programas y medidas relativos a la «profundizaciónde los cauces de interlocución con las Administra-ciones Públicas» y al «fomento de la participaciónen el espacio público de ámbito local». La distribu-ción de los programas en este objetivo resulta enalguna medida discutible. No porque la participa-ción de las comunidades de inmigrantes en los dis-

positivos de participación a los que aluden aque-llos programas (por ejemplo, el Foro para la inte-gración social en el ámbito estatal o los consejosconsultivos y otros mecanismos de ámbito munici-pal) no sea política, sino porque los programas ci-tados desplazan a un lugar secundario la cuestiónde los derechos propiamente políticos de los extran-jeros no comunitarios. Leyendo el tenor literal delobjetivo 3, cabría esperar un desarrollo más amplioo más ambicioso de la participación de los inmi-grantes en el subsistema electoral, cuestión quequeda relegada a un último y único programa dedi-cado a la celebración de convenios bilaterales so-bre el derecho de sufragio en el ámbito local («im-pulso a la celebración de Convenios bilaterales queincluyan el derecho de sufragio en el ámbito muni-cipal»). El PECI se ciñe en este punto a las restric-ciones constitucionales vigentes y sigue la líneamarcada por la Proposición, no de Ley, de julio de2006 a la que se hizo referencia anteriormente—explorar las posibilidades de la reciprocidad,potenciando la firma de convenios bilaterales y eldesarrollo legislativo de los mismos, sin entrar a dis-cutir la posibilidad/necesidad de la reforma consti-tucional— si bien, a diferencia de aquella proposi-ción, no incluye entre las medidas vinculadas alúltimo programa la firma y ratificación de la Con-vención sobre la participación de los extranjeros enla vida pública local de 1992, que sí es menciona-do en la presentación del área. Un plan de accióngubernamental no puede ir más allá de la legisla-ción vigente. El texto del PECI deja claro que, en elcaso de elecciones municipales, la vía para la ple-na participación política es —o debe ser— la firmade convenios bilaterales en el marco del criterioconstitucional de reciprocidad, y que, en el casode los comicios autonómicos y generales, el focode atención debe desplazarse a las posibilidadesde acceso a la nacionalidad española.

Aunque algunas de las medidas específicas que pro-pone el PECI con relación a la participación políticade las comunidades de inmigrantes pueden ser va-loradas críticamente por su limitado alcance, elplanteamiento de fondo del Plan Estratégico de Ciu-dadanía e Inmigración merece un juicio global posi-tivo. Su texto, que tiene en el ámbito autonómicoun antecedente inmediato en el Pla de ciutadania iimmigració 2005-2008 de Cataluña, expresa el re-conocimiento explícito por parte de la administra-ción que gestiona la entrada y la permanencia de

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los extranjeros en España de que la inclusión en laciudadanía y la participación cívica y política de losinmigrantes son elementos mediales básicos del pro-ceso bidireccional de ajuste mutuo y negociado en-tre la población migrante y la sociedad receptora,en cuya ausencia no cabe hablar propiamente deintegración. Más allá de las innovaciones léxicas queincorpora el documento —que el Plan llame a las ylos inmigrantes ciudadanas y ciudadanos no es anec-dótico, aunque no lo sea en el plano simbólico—lo más destacable es que, al plantear en estos tér-minos del proceso de integración de (y con) los in-migrantes el PECI, da un paso importante que laAdministración Central no había dado o que habíadado sólo tímidamente: tematizar abiertamente lainmigración como «res política», es decir, tomar enserio la idea de que la inmigración es un fenómenocomplejo e integral que no puede ser reducido a ladimensión económica y que impone también unaredefinición de los criterios de pertenencia a la co-munidad política vigentes todavía en las democra-cias occidentales (Lucas 2004c). Sería quizás unexceso hermenéutico afirmar que el PECI está ad-mitiendo, también, las limitaciones de la concep-ción instrumental de la gestión de los flujos migra-torios que ha informado la política de inmigraciónespañola en las últimas dos décadas. En todo caso,el cambio de planteamiento en la perspectiva de laintegración supone un avance en el proceso deaprendizaje institucional, y es preciso reconocer elrol que en este cambio ha jugado la acción cívica ypolítica de las comunidades de inmigrantes.

3.2.5 LAS COMUNIDADES AUTÓNOMASY LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICADE LOS INMIGRANTES. LOS PLANESDE INTEGRACIÓN

Al aprobarse la Constitución y los Estatutos de Au-tonomía, la inmigración no era todavía un fenóme-no socialmente perceptible y la política de inmi-gración se reducía al control de la situaciónadministrativa de los dos centenares de miles deextranjeros que residían en España. Esto explica

que la Constitución atribuyera al Estado la compe-tencia exclusiva en la materia (artículo 149.1.2.CE-78), que las propias comunidades autónomasexcepcionaran la inmigración de sus materiascompetenciales y que la LOEX 7/1985 no previeraninguna facultad de actuación de las comunidadesautónomas con relación a la política de inmigra-ción. La evolución del fenómeno migratorio en tér-minos cuantitativos y cualitativos ha dado lugar auna redefinición de las atribuciones del Estado ylas comunidades autónomas en materia de políticamigratoria, quedando conformados dos ámbitoscompetenciales. Por una parte, el Estado conservala competencia exclusiva de lo que genéricamentepuede llamarse la situación jurídico-administrativadel inmigrante (entrada y salida del territorio, au-torizaciones administrativas de estancia, residen-cia y trabajo e infracciones y sanciones). Por otra,la prestación de servicios que materializan los de-rechos sociales (educación, sanidad, servicios so-ciales, vivienda, cultura) no se vincula al artículo149.1.2 CE-78, sino a diversos títulos sectorialesmateriales de las comunidades autónomas, aunqueel Estado retiene la competencia para determinarla legislación básica en los ámbitos de la educa-ción, la sanidad y el régimen de la Seguridad So-cial (Montilla Martos 2006).

Las Administraciones autonómicas tienen, pues,una responsabilidad decisiva en el proceso de aco-modación de los inmigrantes que viven y trabajanen España. El adecuado desarrollo de las políticasde integración en el ámbito subestatal no dependesólo del marco institucional autonómico, sino tam-bién de la política de inmigración estatal.34 El he-cho de que la legislación estatal tome la situacióndel inmigrante (residencia, empadronamiento, per-manencia en el territorio) como criterio de atribu-ción de los derechos sociales, pone en evidenciaque la planificación, regulación y organización delas políticas de integración social de carácter sec-torial, por parte de las Administraciones autonómi-cas, son procesos mediatizados por la regulaciónestatal.

34 Algunos planes autonómicos de integración social, porejemplo, se basan en la coordinación entre autonomías ymunicipios (que tienen en el padrón un medio idóneo paraconocer la población extranjera que se encuentra en elterritorio y las necesidades reales en distintas áreas deintervención social). La reforma de la legislación estatalpor la LO 14/2003, especialmente la conversión del pa-

drón en un medio de control, así como el nuevo régimende renovaciones y cancelaciones, pueden desincentivar elempadronamiento, incidiendo negativamente en la capa-cidad de planificación de las administraciones infraes-tatales y en la eficacia de las políticas previstas en losplanes (Solanes y Cardona 2005).

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A pesar de que la aprobación de la LOEX 4/2000supuso el reconocimiento de las comunidades au-tónomas como actores institucionales de la políticade inmigración, algunas deficiencias asociadas alfuncionamiento del reparto competencial siguencomprometiendo las posibilidades de gestionar efi-cazmente el fenómeno migratorio desde una pers-pectiva integral y descentralizada. La capacidadnormativa de las comunidades autónomas en ma-teria de derechos sociales sigue estando condicio-nada por el hecho de que la LOEX presupone elcarácter estatal del ámbito competencial de laspolíticas sociales sectoriales en virtud de un títulohorizontal (genérico) del Estado, con la interven-ción concurrente de las comunidades autónomas,y no su carácter autonómico con la intervenciónestatal en la legislación básica. Por otra parte, lacoordinación vertical y la colaboración entre el Es-tado y las comunidades autónomas en materia depolíticas de integración social y laboral de los in-migrantes —confiada al Consejo Superior de Polí-tica de Inmigración, órgano de coordinación pre-visto por la LOEX 4/2000 y regulado tras la reforma8/2000 por el RD 344/2001, de 4 de abril— haresultado insuficiente, debido a su funcionamientopoco eficaz. Por último, la participación de las co-munidades autónomas en la política migratoria es-tatal, una reivindicación justificada por la idonei-dad de las Administraciones autonómicas paraestablecer cauces eficaces de gestión de los flujosy por su mejor posición para la evaluación y el diag-nóstico (Lucas 2002d), sigue limitada a su partici-pación no vinculante en la fijación del contingenteanual prevista en el artículo 39.2 del texto integra-do de la LOEX, cuyo desarrollo reglamentario (artí-culo 79 del RD 2393/2004) ha reducido incluso elpapel de las comunidades autónomas.

El tratamiento político y normativo de estas disfun-ciones es un reto que debe ser afrontado a cortoplazo. Los problemas señalados inciden negativa-mente sobre la capacidad de intervención de lascomunidades autónomas en el proceso de integra-ción de los inmigrantes y sobre la política de inmi-gración en el sentido más amplio de la expresión.Aunque sólo sea tangencialmente, también tienen

repercusiones sobre la dimensión de la integraciónen la que se centra este estudio.

Al plantear cómo se ha afrontado la cuestión de laparticipación cívica y política de los inmigrantes enel ámbito de las políticas autonómicas —especial-mente, en los planes de integración que las comu-nidades autónomas han ido aprobando a lo largode los últimos años— el análisis debe partir de loslímites para la acción política —y, sobre todo, legis-lativa— que la división competencial de la políticamigratoria deja a las Administraciones infraestatalesen este campo. Las Administraciones autonómicasno pueden incidir en el estatuto jurídico del extran-jero ni en la atribución subjetiva de los derechosconstitucionales de participación, fijada por la le-gislación estatal. Las comunidades autónomas noson institucionalmente responsables de la condi-ción de infrasujeto político del inmigrante. Tal vezpor ello disponen de un margen más holgado en elcampo de la retórica política sobre la participaciónde los inmigrantes en la vida pública y sobre suincorporación a la praxis ciudadana. La imagen dela Administración autonómica como policía buenode la política de inmigración responde a la reali-dad, en muchos aspectos, de las políticas de inte-gración social.35 Como veremos, en algunos casostambién se ajusta a la realidad la imagen de lascomunidades autónomas como instancias innova-doras en materia de participación a pesar de laslimitaciones impuestas por la legislación estatal. Laparticipación no es un principio cuya proclamaciónenfática en los planes de integración oculta la po-breza de contenidos impuesta por aquellos límitesde actuación, pero las restricciones competencialesen este terreno son un punto de partida ineludiblea la hora de abordar la cuestión.

Este apartado se organiza de acuerdo al siguienteesquema expositivo: en primer término (a), se pro-pone una introducción general a los planes de inte-gración autonómicos. Se analizará, en segundo lu-gar (b), la dimensión material de la participación,es decir, el planteamiento teórico y los contenidosespecíficos de los planes autonómicos relacionadoscon el tema de la participación social y política de

35 Las comunidades autónomas, al menos algunas de ellas,han adicionado pautas normativas propias a la legislaciónestatal con el fin de ampliar el alcance de los derechossociales reconocidos a los inmigrantes, por ejemplo con

relación a la educación no obligatoria. Estos procesos deampliación de derechos se han dado, no sin conflicto, enaquellas áreas en las que las competencias son comparti-das con el Estado.

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los inmigrantes. Por último (c), se abordará la di-mensión procedimental de la participación, es de-cir, la intervención de los inmigrantes constituidoscomo actores cívicos en los espacios de interlo-cución que forman parte del marco institucionalautonómico y en los procesos de elaboración y eje-cución de las políticas sociales sectoriales contem-pladas en los planes.

a) Aunque, como se ha señalado, Cataluña se ha-bía adelantado a la Administración Central conel I Pla Interdepartamental d’Immigració 1993-2000, hasta el año 2001 no se generalizó lapráctica de diseñar planes de inmigración comoinstrumentos de ejecución de las políticas pú-blicas en el ámbito autonómico. Podría, de he-cho, hablarse de una primera generación de pla-nes de integración, que comprende los planesaprobados entre los años 2001 y 2002, y de unasegunda generación en la que se solapan los pla-nes de aquellas autonomías que han aprobadomás tarde sus primeros planes y los nuevos deaquellas comunidades cuyos primeros programas

plurianuales han completado ya su período devigencia (cuadro 3.9).

Si bien algunos de los planes autonómicos seciñen a un único ámbito sectorial (el empleo, laeducación, la cultura), la gran mayoría tienencarácter general. Su diseño, aprobación y ejecu-ción involucra, por tanto, a todas aquellas áreas,departamentos o unidades de las Administracio-nes autonómicas relacionadas con las políticasde integración social.Los planes autonómicos de integración no son ho-mogéneos. La heterogeneidad de los contenidos ypropuestas de actuación concretas reflejan la di-versidad de los contextos locales (demografía, dis-tribución territorial, estructura productiva, secto-res de actividad laboral, intensidad de la inmigra-ción, origen de los flujos) para los que se proponen(García Añón 2003). Los planes de carácter gene-ral presentan, no obstante, algunas similitudes ensu estructura, y los principios generales y ope-rativos que los inspiran son, en buena medida,coincidentes (Bonino, Aragón y Rocha 2003).

CUADRO 3.9: Planes autonómicos de inmigración*

Cataluña I Pla Interdepartamental d’Immigració 1993-2000II Pla Interdepartamental d’Immigració 2001-2004Pla de Ciutadania i Immigració 2005-2008

Andalucía Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2001-2004Plan Integral para la Inmigración en Andalucía 2006-2009

Comunidad de Madrid Plan Regional para la Inmigración de la Comunidad de Madrid 2001-2003II Plan Regional para la Inmigración de la Comunidad de Madrid 2005-2008

Comunidad Foral de Navarra Plan para la Integración social de la población inmigrante 2002-2006

Región de Murcia Plan para la Integración social de los Inmigrantes en la Región de Murcia 2002-2004II Plan para la Integración social de los Inmigrantes en la Región de Murcia 2006-2009

Illes Balears I Plan de atención a la inmigración de les Illes Balears 2001-2004II Plan de atención a la inmigración de les Illes Balears 2005-2007

Canarias Plan Canario para la Inmigración 2002-2004II Plan Canario para la Inmigración 2005-2006

País Vasco Plan Vasco de Inmigración 2003-2005

La Rioja I Plan Integral de Inmigración de La Rioja 2004-2007

Aragón Plan Integral para la Inmigración 2004-2007

Comunitat Valenciana Plan Valenciano de Inmigración 2004-2007

Castilla-La Mancha Plan regional para la integración laboral de inmigrantes en Castilla-La Mancha

Castilla y León Plan Integral de Inmigración en Castilla y León 2005-2009

Extremadura Plan Integral de Inmigración

Cantabria Plan de Interculturalidad 2005

* Las comunidades autónomas se ordenan cronológicamente a partir de la proyección de sus planes.Fuente: Elaboración propia.

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En relación con la estructura, el esquema tipoincluye la presentación y los principios decla-rativos, el estudio de la realidad social de refe-rencia —no siempre presente—, un análisis delmarco jurídico y la formulación de los objetivosy medidas para desarrollar, estructurados, enáreas de intervención (formación, empleo, servi-cios sociales, educación, vivienda y salud). Losplanes contienen, asimismo, una referencia a lacoordinación horizontal entre los departamentosde gobierno encargados de las políticas de inte-gración y a los mecanismos de seguimiento yevaluación, aunque estas previsiones no siem-pre están determinadas y, en todo caso, no sonuniformes. Por ejemplo, no todos los planes hanestablecido un sistema de evaluación basado enindicadores, un aspecto de indudable importan-cia. También son heterogéneas las propuestas dedotación de recursos humanos y financieros parala implementación de los planes. En algunoscasos, la planificación económica ha estado au-sente, otros planes hacen una previsión de re-cursos genérica y sólo algunos han concretadoel desarrollo de los objetivos en partidas presu-puestarias específicas y detalladas.Los principios generales y operativos de los pla-nes conforman una suerte de acervo autonómicosobre la integración de los inmigrantes y la con-creción de sus derechos sociales que se ha idogenerando desde la aprobación de los primerosplanes de integración, con préstamos y trasvasesde ideas identificables en la letra de los progra-mas más tardíos y, como veremos, con algunasrecientes innovaciones de interés.Si bien los principios generales son comunes, re-sultan concretados por el perfil normativo quecada plan imprime a la idea de la integración. Elprincipio de igualdad se define, generalmente,como la equiparación en derechos, deberes yoportunidades entre la población inmigrada y laautóctona, teniendo en cuenta que la legislaciónestatal lo considera como la pauta interpretativadel conjunto de la normativa de extranjería espa-ñola y que supone, por ello, un límite que nopuede rebasarse. El principio de normalizaciónpersigue, por su parte, la integración del inmi-grante en los sistemas generales de prestaciónde servicios del estado del bienestar encomen-dados a las comunidades autónomas. Todos losplanes asumen la inconveniencia de crear dispo-sitivos o estructuras paralelas de atención social

a los inmigrantes, pero abordan de distinta ma-nera el establecimiento de un equilibrio entrelas políticas genéricas y las políticas específicas(Zapata-Barrero 2004b), es decir, la compa-tibilización entre el acceso normalizado de la po-blación inmigrada al sistema de protección so-cial y a los servicios universales y la modificaciónde las estructuras institucionales existentes o lacreación de nuevos servicios y programas adap-tados a sus necesidades concretas. Los princi-pios de integralidad y transversalidad, es decir,el tratamiento integrado de todos los ámbitos sec-toriales que afectan a la integración de los inmi-grantes y la inclusión de las cuestiones vincula-das a la integración en todas las políticas públi-cas están plasmados en todos los planes decarácter general, que asumen programáticamen-te el enfoque multidimensional —y bidirec-cional— del proceso de integración. El estableci-miento de mecanismos de coordinación horizon-tal de todas las áreas o departamentos im-plicados en la articulación y ejecución de laspolíticas de integración no se ha planteado entodos los planes como un objetivo específico.Sólo en algunos de ellos la coordinación ha que-dado confiada a un organismo ad hoc no depen-diente orgánicamente de una de aquellas áreas.En la mayoría de los casos, la unidad de coordi-nación, de haberla, forma parte de uno de losdepartamentos de gobierno que impulsa y eje-cuta el plan (García Añón 2004a). Finalmente,todos los planes incorporan la interculturalidadcomo principio general, si bien su definición noes uniforme y su alcance semántico es más biendifuso, y las medidas específicas que lo concre-tan y lo desarrollan son generalmente escasas.Junto a los principios generales, los planes deintegración contemplan varios principios opera-tivos asociados a su elaboración y ejecución. LasAdministraciones autonómicas son conscientesde que la viabilidad de los planes depende, engran medida, de la fluidez de las relaciones en-tre la Administración autonómica, el Gobiernocentral, los ayuntamientos y las organizacionesde la sociedad civil. De ahí que el principio decoordinación no se limite a su dimensión hori-zontal y que los planes contengan previsionesrelativas a la coordinación vertical con la Admi-nistración Central y con las Corporaciones Loca-les del territorio de la comunidad autónoma. Porsu parte, el principio de descentralización se

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orienta a corresponsabilizar a los municipios ylas organizaciones sociales y económicas en eldesarrollo de las políticas públicas vinculadas ala integración de los inmigrantes.Es en el marco de los principios operativos don-de se incardina el de participación, que en algu-nos planes aparece encuadrado en los principiosdeclarativos o generales.36 En general, con estaexpresión (participación, participación social)los planes de integración hacen referencia a laintervención de los actores y organizaciones dela sociedad civil —entre ellos, las asociacionesde inmigrantes con implantación y presenciadestacada en el territorio— en los procesos dediseño, elaboración, ejecución, seguimiento yevaluación de las políticas sociales sectoriales(educación, salud, servicios sociales, etc.) delplan de integración. Los planes de integracióncontienen, asimismo, una dimensión material dela participación, es decir, una serie de conteni-dos (áreas de intervención, programas, medidasconcretas) específicamente dedicados a la par-ticipación cívica de los inmigrantes y a su incor-poración a la vida política y social de la comuni-dad autónoma, que vamos a analizar ahora.

b) La participación de los inmigrantes aparece enlos planes de integración que se aprueban a partirde 2001 de un modo no uniforme. Sólo algunos(por ejemplo, el II Pla Interdepartamental d’Immi-gració 2001-2004 de Cataluña) articulan un áreade intervención dedicada específicamente a laparticipación, y sólo uno (el Plan para la Integra-ción Social de la Población Inmigrante 2002-2006 de la Comunidad Foral de Navarra) haceuna referencia al reconocimiento de derechos po-líticos. En la mayoría de estos planes, la participa-ción cívica de los inmigrantes se encuadra en elárea de sensibilización social o similares (por ejem-plo, acogida, cultura, promoción comunitaria).Más allá de la denominación del área de inter-vención en la que se incluye la participación, laconcreción de los objetivos en programas y me-didas tiende a coincidir. En primer término, losplanes prevén programas y medidas de informa-ción sobre el fenómeno migratorio y de sensibi-lización social en la población autóctona con elobjetivo de prevenir los estereotipos que gene-ran actitudes negativas hacia los colectivos de

inmigrantes —y también programas de informa-ción dirigidos a las comunidades inmigrantessobre la realidad social y cultural de la comuni-dad autónoma de acogida—. Casi unánimemen-te se contemplan medidas de actuación en elámbito de los medios de comunicación (inclu-yendo campañas institucionales) con la finalidadde fomentar un adecuado tratamiento en la in-tegración de los inmigrantes y de combatir dis-cursos que ponen el énfasis en la diferenciacomo elemento negativo. Pero el principal obje-tivo de los planes en materia de participación esla promoción de la incorporación de los inmi-grantes a la sociedad y el fomento de su presen-cia en la comunidad. Los programas y medidasque los distintos planes contemplan para alcan-zar este objetivo son muy heterogéneos (promo-ción del acceso normalizado a los servicios y losrecursos, apoyo a las redes de autoayuda, cele-bración de encuentros periódicos sobre el fenó-meno migratorio con los diversos sectores socia-les implicados, fomento de la incorporación delos inmigrantes a la participación ciudadana enla toma de decisiones en el ámbito vecinal), sibien la mayoría están centrados en el asocia-cionismo. Con diferencias de matiz, los planescontemplan medidas relativas a la promoción delmovimiento asociativo de los inmigrantes, el apo-yo a la colaboración de las instituciones con lasasociaciones de inmigrantes y con las ONG deacogida y el fomento de la interrelación de lasentidades de la sociedad civil que actúan en elámbito de la inmigración, especialmente de lasONG locales con las asociaciones de inmigran-tes y de las asociaciones de inmigrantes entresí. Son menos frecuentes las medidas dirigidasa promocionar la incorporación de los inmigran-tes a las organizaciones generales (por ejemplo,los sindicatos). Algunos planes incluyen medi-das específicas para potenciar los organismosespecíficos de participación y consulta autonó-micos —creados especialmente a partir del año2000— en los que se lleva a cabo el seguimien-to de las políticas de integración.Los planes de integración de aquellas comuni-dades autónomas que se han sumado más tardea la práctica de elaborar programas plurianuales,así como la segunda generación de planes de in-

36 La distinción entre principios generales y principios ope-rativos es analítica y no aparece en todos los planes ex-

plícitamente formulada.

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migración de comunidades como Madrid, Anda-lucía, Región de Murcia, Canarias o Illes Balears—en el caso de Cataluña, el plan 2005-2008 esel tercero que se aprueba— han introducido unainflexión discursiva en lo que respecta a la parti-cipación social y política de los inmigrantes. Conacento desigual, pero de modo casi unánime, losnuevos planes han incorporado el concepto deciudadanía a la retórica política de la integra-ción de los inmigrantes en el ámbito subestatal,enriqueciendo el acervo autonómico con el mar-co conceptual elaborado por las institucioneseuropeas. En ello han influido dos factores. Pri-mero, la emergencia y la normalización del de-bate social y académico, pero también político,sobre la dimensión cívica y política de la inte-gración a lo largo de los años transcurridos des-de la aprobación de los primeros planes. Segun-do, el aprendizaje institucional ligado a la expe-riencia de gestión en el ámbito de la integraciónsocial, así como la toma de conciencia de quelas administraciones infraestatales no son, en elcampo de la inmigración, meras gestoras de unestado del bienestar descentralizado, sino agen-tes institucionales con una responsabilidad nadadesdeñable en la construcción del vínculo socialy político que ha de definir la pertenencia de losnuevos vecinos a la sociedad de acogida.En términos generales, la novedad se concentraen el aparato declarativo y principial de los nue-vos planes. Si bien los ejes temáticos dedicadosa la participación ciudadana se han consolidadocomo un área de intervención con entidad propiay diferenciada, los programas y medidas plantea-das no son, en lo esencial, distintos a los que sehan señalado anteriormente. El trasvase de medi-das desde la sensibilización social a la participa-ción ciudadana supone, en todo caso, un cambiode planteamiento que traduce, en algunos casos,la ambición de construir modelos de integraciónnovedosos no sólo desde el punto de vista pro-gramático, sino también en los contenidos vincu-lados a la participación y la ciudadanía. Si en losplanes de primera generación el modelo de inte-gración no aparecía definido de manera explícita(García Añón 2004a), algunos de los nuevos pla-nes han dado un paso adelante en este aspecto.El Pla de Ciutadania i d’Immigració 2005-2008de Cataluña es un claro exponente de ello, deahí la conveniencia de analizar algunas de suslíneas básicas.

El plan parte de la necesidad de generar un es-pacio de oportunidades y unas perspectivas deasentamiento y de inserción social y económicadignas en un contexto de participación que per-mita realizar los diversos proyectos migratoriosdentro de un espacio social común. En este con-texto se asienta la propuesta de una ciudadaníaplural y cívica, basada en la residencia materialy en la voluntad de permanencia en un determi-nado entorno social, reconociendo al inmigrantecomo ciudadano. El plan propone, por tanto, unnuevo concepto de ciudadanía en el ámbitosubestatal que recupera el concepto de ciuda-danía en su acepción más clásica de vínculo conla ciudad a la que se pertenece de hecho, nonecesariamente de derecho, alejándola de su ac-tual conexión con la afiliación formal al Estado.Desde esta acepción de la ciudadanía, el planpretende avanzar en la igualdad de derechos ydeberes, con independencia de la nacionalidady de la situación jurídica, aunque siempre den-tro del marco legal estatal, que se reserva la re-gulación de lo que puede considerarse el núcleoduro en materia de extranjería e inmigración.Así definida, la ciudadanía plural y cívica seasienta sobre tres principios:

1. El pluralismo.2. El principio de igualdad, dirigido no sólo a mi-

nimizar las desigualdades que tienen su ori-gen en las diferencias culturales, lingüísticaso religiosas, sino también a actuar como unaapuesta reactiva frente a las relaciones asimé-tricas de poder, la fragmentación del espaciopúblico, la segregación social y, en general,toda actuación que suponga la desigualdadentre las personas en un mismo ámbito social.

3. El civismo, principio orientado a impulsar unacultura pública común.

Entre las premisas de la acción de gobierno enlas políticas de integración, el plan vuelve sobrealgunas ideas ya conocidas, tamizadas por el no-vedoso planteamiento normativo que lo informa.Por una parte, el plan enfatiza que el déficit departicipación de los ciudadanos de origen extran-jero en los ámbitos social, cultural y político, ysu escasa representación en la vida pública su-pone un riesgo de fragmentación y de falta dereferentes que es necesario evitar. Por otra, su-braya que la integración puede verse favorecida

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de una manera determinante por la participaciónde las personas inmigradas en todos los aspec-tos de los procesos democráticos (no únicamen-te la participación social, sino también el dere-cho al voto y la afiliación a partidos políticos) yen la articulación de políticas y medidas al res-pecto. Aun contando con las limitaciones compe-tenciales en este ámbito, el plan no desaprove-cha la oportunidad de revindicar los derechospolíticos para la población inmigrante y subra-yar la necesidad de impulsar las reformas lega-les que superen el marco vigente.Entre las líneas estratégicas, a propósito de losinstrumentos de aplicación, se prevé el impulsode planes locales en los municipios y las comar-cas con el fin de coordinar la implementaciónde las políticas generales de igualdad y acomo-dación, recalcando que los planes locales debenapostar por la participación de los inmigrantescomo agentes activos en la gestión de la diversi-dad a través del establecimiento de vías y meca-nismos adecuados de participación de los inmi-grantes en la vida social y cultural del municipio.Las medidas vinculadas a la promoción de la par-ticipación inciden en el impulso en la incorpora-ción de los inmigrantes a las distintas esferas dela sociedad y a los órganos de participación y enla normalización de la presencia de inmigrantesen los medios de comunicación, en la esferapública y en las instituciones catalanas princi-palmente a través de las asociaciones. En losprogramas departamentales (políticas de acogi-da y de conocimiento del entorno, políticas deigualdad y políticas de acomodación) se prevén,asimismo, distintas medidas específicas relati-vas a la participación. Por último, cabe destacarla previsión de la modificación de órgano a tra-vés del cual se había canalizado la participaciónde los agentes sociales, las Administraciones Lo-cales y las asociaciones de inmigrantes, elConsell Assessor d’Immigració. El plan 2005-2008 prevé la creación de la Mesa para la ciu-dadanía (Taula per a la ciutadania), con unanueva composición y una redefinición de susfunciones.Entre los planes para la integración de los inmi-grantes aprobados hasta ahora, el Pla de Ciuta-dania i d’Immigració 2005-2008 es el que másclaramente apuesta por la inclusión cívica de losinmigrantes en los términos en que fue expues-ta la idea de la ciudadanía local y gradual.

c) La dimensión procedimental de la participaciónde los inmigrantes en el marco de las estructu-ras institucionales de las comunidades autóno-mas, y su intervención a través de las asociacio-nes propias en los procesos de aprobación,implementación y seguimiento de los planes deinmigración se asocia, como se señaló, a la vo-luntad de las Administraciones autonómicas decorresponsabilizar a las comunidades de inmi-grantes en el desarrollo de las políticas vincula-das a la integración social.Desde finales de la década de los noventa, lascomunidades autónomas han ido creando unaestructura institucional similar, aunque comple-mentaria a la estatal, en el ámbito de la políticade inmigración. Así, las secretarías de Estado ylas direcciones generales de la AdministraciónCentral tienen su equivalente en las estructurasadministrativas específicas (secretarías, direc-ciones generales) de las comunidades autóno-mas; la Comisión Interministerial estatal tienesu correlato autonómico en las comisiones inter-departamentales de las comunidades autóno-mas; el Foro para la Integración Social tiene suequivalente en los foros de inmigración auto-nómicos; los planes estatales de integración es-tatal en los planes autonómicos; y el Observato-rio Permanente de la Inmigración de la Admi-nistración Central en los distintos observatoriosautonómicos.Las instituciones autonómicas de gestión de lainmigración no se han desarrollado de modo si-métrico ni uniforme. No todas las comunidadesautónomas han puesto en marcha todos estosinstrumentos, y el perfil de los mismos no es elmismo en términos comparativos. El grado de de-finición de un marco institucional subestatalpara gestionar el cambio hacia una sociedad deinmigración —y los procesos de aprendizaje/res-puesta/aprendizaje de las administraciones au-tonómicas— ha dependido de la magnitud delfenómeno migratorio, pero también de la percep-ción sociopolítica de la inmigración y de la pre-disposición institucional para articular respues-tas innovadoras en los diferentes territorios delEstado. Aquellas comunidades autónomas que,desde el inicio de la transformación de Españaen el contexto de recepción, han recibido un ma-yor volumen de flujos son las que han ido pordelante en la construcción de ese marco institu-cional. Siguiendo el esquema analítico propues-

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to por Zapata-Barrero (2004b), a partir del estu-dio de los casos de Cataluña, Madrid y Andalu-cía, este marco se organiza en tres niveles:

1. Las estructuras o unidades administrativasque gestionan el proceso.

2. Las redes de actores.3. Los planes y programas de acción (los planes

de integración).

Con las reservas apuntadas arriba, este esque-ma puede ser considerado como el marco auto-nómico ideal-típico, y tiene dos focos de interéspara lo que hemos denominado dimensión pro-cedimental de la participación. El primero, en-marcado en las estructuras institucionales o uni-dades administrativas de gestión, es el órganode participación y consulta de los agentes socia-les implicados en las políticas sectoriales de in-tegración (generalmente designado como Foro deIntegración), cuya creación ha antecedido, enmuchos casos, a la aprobación de los propiosplanes de integración. El segundo, la red insti-tucional de actores que intervienen en la defini-ción del marco institucional y en la gestión delas políticas. Pueden diferenciarse cuatro tiposde actores: la Administración Pública, las orga-nizaciones de interés, las asociaciones de inmi-grantes y las ONG de acogida y, por último, lospartidos políticos.Los Foros (u órganos equivalentes) no son lasúnicas instancias del entramado institucionalautonómico abiertas a la participación de los in-migrantes. Aunque existen otros órganos de com-posición mixta en los que intervienen las orga-nizaciones de inmigrantes, los órganos de parti-cipación y consulta son la institución mássignificativa desde la perspectiva de la integra-ción cívica. La composición de los foros varía deunas autonomías a otras y el peso de los distin-tos tipos de actores es desigual. En términos ge-nerales reproducen la estructura tripartita delForo estatal con algunas especificidades deriva-das del ámbito territorial de referencia. Al igualque sucede en el órgano de ámbito estatal, los

partidos políticos no están presentes en los fo-ros autonómicos, con excepciones puntuales. LaAdministración Pública está representada por losdiversos departamentos del gobierno autonómi-co que gestionan las políticas de integración,pero se da también una importante presencia delas Corporaciones Locales. Algunos foros inclu-yen a las diputaciones provinciales y a represen-tantes de la Administración Central (por ejem-plo, directores provinciales de Trabajo y AsuntosSociales). Las organizaciones de interés están in-variablemente representadas por los dos sindi-catos mayoritarios —y, en determinadas autono-mías, por sindicatos con implantación en el ám-bito territorial de las comunidades autónomas—,mientras que la patronal no está presente enbuena parte de los foros. Por último, en todoslos foros participan organizaciones sociales yONG locales activas en el ámbito de la inmigra-ción y asociaciones de inmigrantes. Las asocia-ciones designadas se integran en el pleno, si bienla estructura organizativa de algunos foros posi-bilita que otras asociaciones de inmigrantes, queno tienen presencia en el pleno, formen partede aquellas comisiones que guardan relación consu actividad.Los órganos de participación y consulta de lascomunidades autónomas no tienen como funciónespecífica o exclusiva la elaboración y el segui-miento de los planes de integración autonómicos.No obstante, los Decretos autonómicos de crea-ción y constitución de los foros suelen recoger unvariado (y ambicioso) elenco de fines y funcio-nes, entre los que se encuentra, también de modoinvariable, la consulta y el debate sobre la plani-ficación, coordinación y la implementación delas políticas sociales sectoriales, así como la co-ordinación de las actividades, programas o pla-nes de actuación aprobados por las institucio-nes autonómicas con competencias en materiade integración social de los inmigrantes.37

Partiendo de este marco, pueden señalarse lossiguientes puntos de interés respecto a la parti-cipación de las asociaciones de inmigrantes en

37 Otras funciones recogidas en las normas reguladoras delos foros son:a) La realización de estudios.b) La formulación de propuestas y recomendaciones.c) La emisión de dictámenes sobre cuestiones que hayan

de ser objeto de regulación y afecten a los inmigrantes.

d) La interlocución parainstitucional, como instancia queforma parte del marco autonómico, entre las comuni-dades autónomas y los organismos o administracionesque desempeñen funciones que afecten a las condicio-nes de los inmigrantes del ámbito territorial de las co-munidades autónomas.

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la elaboración y seguimiento de las políticas deintegración a través de la intervención en los fo-ros, pero también en otros dispositivos de parti-cipación:

c1) El acceso a los órganos de participación yconsulta es limitado. Los espacios institucio-nales de diálogo de las comunidades autóno-mas no pueden acoger a todas las organiza-ciones de inmigrantes, por ello, los criteriosde designación y selección adquieren espe-cial importancia. Las normas que regulan elfuncionamiento de los foros no siempreexplicitan el procedimiento de selección delos componentes (por motivos obvios, muyimportante en el caso de las asociaciones),una omisión que suele traducirse en designa-ciones unilaterales por parte de la Adminis-tración autonómica. Estén o no reglados losprocedimientos, la incorporación de las aso-ciaciones a los órganos de participación se ri-gen por criterios que otorgan especial (y lógi-ca) importancia a la territorialidad, la implan-tación y la representatividad, si bien se tomanen consideración otros criterios como la fina-lidad estatutaria y la trayectoria de actuación.

c2) Los foros forman parte del marco institu-cional autonómico. No son, por tanto, espa-cios de lucha y reivindicación política de lasasociaciones de inmigrantes frente a las co-munidades autónomas, sino órganos colegia-dos que funcionan como una instancia de lascomunidades autónomas en la que las aso-ciaciones se integran. El acceso al foro es uncapital que las asociaciones pueden adminis-trar, bien asumiendo acríticamente la lógicainstitucional (más allá de la mayor o menorobjetividad de los criterios de selección, en elámbito autonómico se reproducen las dinámi-cas de cooptación selectiva de las asociacio-nes y la lógica de intercambio descrita ante-riormente al explicar el funcionamiento delForo estatal), bien activando los recursos con-vencionales de la acción política y asociativa.La posición ganada en el órgano de participa-ción puede funcionar como un resorte limi-tador de la acción política de las asociacio-nes. En algunos casos, los desacuerdos sobreel funcionamiento del foro (también sobre lasdesignación de las asociaciones) han dadolugar a la opción de la salida. De hecho, no

es infrecuente la existencia de foros alterna-tivos en las comunidades autónomas, espa-cios de participación de composición mixta(organizaciones locales y asociaciones de in-migrantes) articulados al margen de las insti-tuciones, que son también interlocutores adistancia de la administración. La participa-ción en la elaboración y el seguimiento de laspolíticas sociales tiene lugar, por tanto, en undoble segundo circuito de la política: el insti-tucional (en el que las asociaciones tienenmás capacidad de influencia pero menos li-bertad de acción política) y el alternativo (enel que las asociaciones tienen más libertadde acción política pero menos capacidad deinfluencia).

c3) Los órganos de participación y consulta tie-nen carácter consultivo. La realización de dic-támenes no siempre es preceptiva y, en todocaso, el dictamen es un documento no vin-culante para el legislador autonómico que re-coge las percepciones de la red de actores,no sólo de las asociaciones de inmigrantes.Por otra parte, las administraciones autonó-micas asumen que el diseño de las políticassociales es una prerrogativa que les correspon-de en el marco de sus títulos competenciales,de modo que la intervención de los actores(entre ellos las asociaciones) no tiene por ob-jeto propiamente la planificación de las polí-ticas, sino la discusión sobre los proyectos depolíticas sociales más o menos acabadas(también sobre los proyectos de los planes)que se presentan al órgano de participación.La mayoría de los planes de integración auto-nómicos no reflejan cómo ha sido el procesode elaboración ni cuál ha sido exactamente laparticipación de los sectores implicados. Dehecho, sólo algunos se refieren explícitamen-te a los actores y las organizaciones que hanparticipado en su diseño a través de procesosde consulta y elaboración de propuestas pre-vias a la aprobación definitiva del plan. Re-sulta difícil valorar, en términos globales, laincidencia de la actividad de las asociacionesde inmigrantes en el proceso de elaboraciónde los planes, dado que no en todas las co-munidades autónomas resulta posible plan-tear propuestas individualizadas, al margendel órgano colegiado. Por otra parte, la recep-tividad de las administraciones autonómicas

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a la hora de incorporar, al texto de los planes,las alternativas planteadas por los actores dela sociedad civil ha sido desigual, aunque laexperiencia adquirida por las comunidadesautónomas que ya han desarrollado el primerplan de integración ha sido positiva en elámbito de la interlocución con las entidadessociales durante el proceso de elaboración delos segundos (o terceros) programas.En relación con el desarrollo de las políticasde integración, los mecanismos previstos, losorganismos y entidades sociales que partici-pan en la evaluación y la periodicidad de lasactuaciones, algunos planes prevén un segui-miento casi autorreferente, en el que partici-pa sólo la administración autonómica y, en sucaso, las Corporaciones Locales, reduciendolas posibilidades de las asociaciones de inmi-grantes para intervenir en el proceso. Otrosplanes sí contemplan de manera expresa laparticipación de los organismos, organizacio-nes y entidades que colaboran con la admi-nistración autonómica en la implementacióndel plan, e implican a los foros autonómicosen las tareas de seguimiento, aunque sólo al-gunas comunidades autónomas han constitui-do una comisión de seguimiento del plan,concebida como un órgano ad hoc con pre-sencia de la red de actores (entre ellos, lasasociaciones de inmigrantes), que no excluyela actividad regular de seguimiento realizadapor el foro de integración.

c4) La participación cívica de los inmigrantes através de las asociaciones propias puede in-ducir procesos de competencia entre los ac-tores que intervienen en los foros autonómi-cos y en el proceso de seguimiento de los pla-nes de integración. Aunque la capacidad delas asociaciones para diagnosticar las proble-máticas que trasladan al foro o a los órganosque regulan y gestionan las políticas socialesno es discutida, en algunos casos se ha cues-tionado el excesivo protagonismo otorgado alas entidades sociales (no sólo asociacionesde inmigrantes, sino también organizacionesno gubernamentales locales) sin tomar enconsideración su representatividad en algunosámbitos o esferas que determinados actoressociales perciben como propias —por ejem-plo, los sindicatos con relación a las políticasde empleo y formación profesional—. La com-

petencia no debe interpretarse como la con-frontación entre los actores de la red, sinocomo la reivindicación de determinados agen-tes para ser reconocidos y ampliar su espacioen la determinación de las políticas sociales.Al diagnosticar el proceso de elaboración delo que hemos llamado la primera generaciónde planes autonómicos, los sindicatos ma-yoritarios reclamaron mayor protagonismo enel diseño y desarrollo de los programas plu-rianuales no sólo en el que es su principalcampo de actuación, sino también en otrasesferas en las que perciben que su participa-ción como interlocutores sociales puede con-tribuir a consolidar el potencial de los planes(Bonino, Aragón y Rocha 2003).

c5) La participación social y política de los in-migrantes en los foros autonómicos y en otrosmecanismos a través de los que pueden in-fluir en las políticas sociales que les afectantienen como núcleo central la interlocución(diagnóstico, debate, propuestas de actua-ción, seguimiento y traslado de inquietudes).Un ámbito que trasciende la dimensión pro-cedimental de la participación, pero que nopor ello es ajeno al concepto de integracióncívica, es el de la prestación. La creciente par-ticipación de la iniciativa privada en la pres-tación de servicios de carácter asistencial esuna tendencia constatada que se enmarca enlos procesos de reestructuración del estadodel bienestar. Se trata, en efecto, de una ex-tensión del estado del bienestar mediante lacual las Administraciones Públicas abaratancostes y trasladan conflictos sociales poten-ciales a las ONG, si bien, en algunos casos, laactuación privada responde a la iniciativa dela sociedad civil —el denominado tercer sec-tor— ante determinadas lagunas del sistemade protección social. Como se ha señalado,esta realidad trae aparejados posibles riesgospara la intensidad de la protección, la exten-sión de las coberturas, y la calidad de las pres-taciones, y tiende a generar dinámicas de com-petencia por los recursos entre las entidadesprivadas, lo que, a veces, supone un detrimen-to de la eficacia de estas organizaciones en sutrabajo con los inmigrantes (Rodríguez Cabre-ro y Carrasco Carpio 2006). Aun asumiendola condición problemática de estos procesos—que reenvían a los debates actuales sobre

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los paradigmas emergentes de intervenciónsocial y las nuevas formas de articulación delos sectores público y privado en el ámbitoasistencial— cabe subrayar, en relación conel objeto de este estudio, que la organizacióny la gestión corresponsable por parte de las

entidades formadas por inmigrantes de deter-minados servicios de atención social delega-dos por las Administraciones autonómicas son,también, una forma de participación cuyo ade-cuado desarrollo contribuye a la integracióncívica de las comunidades de inmigrantes.

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4La participación social y políticade los inmigrantes en España (II):ámbito municipal

4.1 LA RELEVANCIA DEL ÁMBITO LOCAL

En los capítulos precedentes hemos insistido en laimportancia del ámbito local para el proceso de in-tegración social y política de los inmigrantes. Laciudad, el municipio, se ha dicho, es un espacioestratégico para el desarrollo de la ciudadanía,como lo prueban las formas emergentes de partici-pación cívica y política surgidas a lo largo de lasúltimas décadas en distintos países europeos, en-tre ellos España. El ámbito urbano es el primer lu-gar en el que la persona inmigrante se percibe comomiembro de una comunidad cívica distinta a la desu comunidad de origen. Es, por tanto, la esferadonde los incentivos para involucrarse en los asun-tos de interés común son mayores. La relevanciadel contexto local para nuestro tema es indudable,ya que la mayor proximidad de las institucionesmunicipales favorece tanto la expresión pública delas demandas e intereses de los colectivos de inmi-grantes como su acceso a las áreas y procesos dedeliberación y adopción de decisiones.

Como ocurre en la mayoría de los países de nuestroentorno, en España las funciones administrativasdirectamente ligadas a las políticas de acceso co-rresponden a la Administración General del Esta-do. No obstante, junto a la existencia de compe-tencias delegadas en las comunidades autónomasy las Corporaciones Locales, hay una función enla que los ayuntamientos tienen un papel decisivo: laintegración social (Mir i Bagó 2001).1 Desde la apro-

bación de la LOEX 4/2000 se ha insistido en elpapel central que la normativa vigente asigna a losayuntamientos con relación a diversas cuestionesligadas con los derechos y obligaciones de los ex-tranjeros. Así:

1. El ordenamiento jurídico reconoce algunas posi-bilidades de participación política de los extran-jeros en el ámbito local.

2. Los ayuntamientos son los responsables de ges-tionar una parte importante de los servicios a losextranjeros.

3. A través de sus servicios sociales, los entes loca-les pueden incidir de manera significativa en latramitación de expedientes de expulsión o en lapermanencia en nuestro territorio de los extran-jeros en situación administrativa irregular.

4. La adquisición de la condición de vecindad a tra-vés de la inscripción en el padrón municipal es,o puede ser, una forma de acceso a determina-dos derechos.

En este capítulo se analizarán las posibilidades ylos límites para la incorporación de los inmigrantesa la ciudadanía local en España desde una dobleperspectiva. En primer lugar, se hará una referen-cia introductoria al marco legislativo estatal que de-limita la relación de los extranjeros con los enteslocales, haciendo especial hincapié en dos instru-mentos (el Padrón y el arraigo) cuya regulaciónmodula las posibilidades de ejercicio de determi-nados derechos de participación cívica contempla-dos en la legislación de bases del régimen local. El

1 Al igual que no existe homogeneidad en los planes de in-tegración autonómicos, tampoco las políticas municipalesson uniformes. Las propuestas de intervención (y la pre-

ocupación sobre el fenómeno migratorio) dependen delcontexto específico de cada municipio. Al respecto, véaseGarcía Añón (2003).

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segundo apartado del capítulo propone un análisisde las experiencias concretas de institucionaliza-ción de la participación cívica y social de los inmi-grantes en los municipios de nuestra geografía, asícomo una reflexión en torno a la relevancia de lagestión local de la inmigración en el proceso deintegración social de las personas inmigrantes.

4.1.1 INSCRIPCIÓN PADRONAL, DERECHOSY PARTICIPACIÓN

De acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1985,de 2 de abril, reguladora de las bases de régimenlocal (LRBRL), el padrón es un registro administra-tivo donde constan los vecinos de un municipio, enel que toda persona que viva en España está obli-gada a inscribirse.2 La función del Padrón es otor-gar la condición de vecino una vez producida la ins-cripción, y acreditar la residencia y el domiciliohabitual. Los datos del padrón sirven, además, paraconfigurar el censo electoral de acuerdo con lo pre-visto en la Ley de Régimen Electoral General y paraelaborar estadísticas oficiales según lo establecidopor la Ley 12/1989, de la función estadística pú-blica. El padrón es, por otra parte, un fichero infor-matizado o automatizado, según la terminología dela LO 15/1999 de protección de datos, de modoque está sujeto al contenido constitucionalmentedeclarado del derecho fundamental a la protecciónde datos (Villaverde Menéndez 2003; Solanes yCardona 2005).

La obligación de empadronamiento en el munici-pio en el que se resida alcanza a todos los extranje-ros, puesto que la LRBRL no exige para registrarse

la permanencia legal, sino simplemente vivir dehecho en territorio español. En principio, el ayun-tamiento no puede negarse a inscribir a una perso-na que vive en el término municipal alegando susituación de irregularidad administrativa. El empa-dronamiento es tanto un derecho como un deber.Como en su día dejara establecido la Resoluciónde 4 de julio de 1997,3 el ayuntamiento debe lle-var a cabo la inscripción «sin realizar ningún con-trol sobre la legalidad o ilegalidad de la residenciaen territorio español de ninguno de sus vecinos».La citada resolución remarcó que no es misión delpadrón «controlar los derechos de los residentes» yque «la inscripción padronal no es un acto admi-nistrativo idóneo para que de él se extraigan conse-cuencias jurídicas ajenas a su función». Las altasen el padrón, en definitiva, no pueden ser utiliza-das con fines ajenos a los del ámbito municipal (porejemplo, como prueba policial para demostrar lasituación de irregularidad o para ejercer el controlde la permanencia en España).

La importancia del padrón no reside únicamente ensu utilidad como registro que permite conocer demodo fiable las personas domiciliadas en un muni-cipio (incluidos los extranjeros en situación irregu-lar, que no figuran en ningún otro registro público)y como instrumento de planificación, organizacióny programación de los Servicios Públicos municipa-les, a los que acude toda la población, sea nacionalo extranjera.4 El padrón es, también, un instrumen-to clave en el acceso a los derechos sociales y unvehículo para la integración social y cívica del ex-tranjero en el ámbito local (Solanes 2002b), si bienlas sucesivas reformas legislativas de los últimos

2 Artículos 16.1 (que, como veremos, fue modificado, aun-que no en este punto, por la LO 14/2003 con relación alos extranjeros) y 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificadapor la Ley 4/1996, de 10 de enero, sobre el Padrón muni-cipal. La Ley 4/1996 supuso un cambio importante en elsistema de empadronamiento vigente hasta el momento.Entre las modificaciones se introdujo un sistema de ac-tualización y mantenimiento permanentes del padrón, sim-plificando, al mismo tiempo, el trámite del empadrona-miento, al eliminar, por ejemplo, el requisito de baja en elpadrón correspondiente al municipio donde se residía conanterioridad. El RD 1690/1986, de 11 de julio, aprobó elReglamento de población y demarcación territorial de lasentidades locales, en cuyos artículos 53 y siguientes seregula la población y el padrón municipal. Este reglamen-to fue adaptado a las previsiones de la Ley 4/1996 por elRD 2612/1996, de 20 de diciembre.

3 Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presi-denta del Instituto Nacional de Estadística y del DirectorGeneral de Cooperación Territorial, por la que se dictaninstrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actuali-zación del Padrón municipal.

4 La posición especialmente privilegiada de los municipiospara potenciar la integración de los extranjeros puede seranalizada también desde esta perspectiva. A los ayunta-mientos no puede serles indiferente el hecho de que, a tra-vés de la inscripción padronal, quede constancia del núme-ro de extranjeros, dado que los datos del padrón son unelemento determinante para la participación de los enteslocales en los Presupuestos Generales del Estado y en losde las respectivas comunidades autónomas cuando se tratede competencias delegadas, si bien hay que precisar que,en el caso de la participación delegada en los presupuestosgenerales y autonómicos, no se computan los extranjerosen situación irregular. El número real de personas a las que

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LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (II): ÁMBITO MUNICIPAL

años han transformado o limitado el papel que leatribuyera la LOEX 4/2000 en su primera redacción.

La LOEX 4/2000, de 11 de enero, incorporó unanovedad sin precedentes en nuestro ordenamiento,convirtiendo la inscripción padronal en un requisi-to para el acceso y ejercicio de determinados dere-chos a los extranjeros en situación irregular (asis-tencia sanitaria, prestaciones en materia devivienda y asistencia jurídica gratuita). La Ley re-conocía también el derecho a las prestaciones bá-sicas para los extranjeros indocumentados no em-padronados. Si bien la parquedad de la regulaciónde esta cuestión y la ausencia de desarrollo regla-mentario de las previsiones legales citadas duranteel corto período de vigencia de algunas de ellascausaron problemas, la vinculación del reconoci-miento de derechos a la inscripción padronal saca-ba de algún modo al inmigrante irregular de la si-tuación de muerte civil a la que parecía estarcondenado.5 Los acontecimientos ocurridos en Es-paña y otros países europeos como Italia o Franciahabían puesto en evidencia la difícil situación delos denominados sin papeles, sujetos inexistentespara el derecho que, en la realidad, se convertíanen objeto de abusos y explotación laboral. En estemarco, lo que se pretendía era que los ayuntamien-tos diesen facilidades a toda la población, nacionalo extranjera, especialmente a los inmigrantes y,entre ellos, a los irregulares, un colectivo compren-siblemente reticente a hacerse visible. Se presu-

mía, por tanto, que las campañas municipales parapotenciar el empadronamiento y para mostrar susventajas podían contribuir a que el sistema de mí-nimos derechos para los irregulares introducido porla nueva legislación fuera efectivo.

Este planteamiento (integrar socialmente a travésde la satisfacción de determinados derechos a quie-nes, más allá de su situación anómala en relacióncon las reglas del acceso del Estado, forman partedel tejido social de los municipios) ha sufrido dosembates con las sucesivas reformas de la LOEX.

Por una parte, la LO 8/2000, que afectó en estepunto al articulado de la propia LOEX, redujo el ac-ceso a determinados derechos a través del empa-dronamiento. Si bien se mantuvo la previsión delartículo 12, relativa a la asistencia sanitaria de losirregulares empadronados, desapareció el acceso delos no documentados a las ayudas en materia devivienda, cuyo papel en la integración social de losinmigrantes es determinante,6 y restringió el dere-cho a la asistencia jurídica gratuita en los procedi-mientos administrativos que pudieran llevar a ladenegación de entrada, la devolución o la expul-sión del territorio español, así como en todos losprocedimientos de asilo.7

Por otra parte, la LO 14/2003 no alteró el articula-do de la LOEX en el aspecto puntual de los dere-chos de los extranjeros empadronados, pero intro-

el ayuntamiento tiene que prestar servicios y garantizar de-rechos suele ser, por tanto, mayor que el número jurídico.Por ello, es frecuente que exista un desfase entre las posi-bilidades presupuestarias y las necesidades de la poblaciónreal y que los ayuntamientos no siempre puedan hacer frentea las demandas de servicios y prestaciones de los extranje-ros en situación administrativa irregular. Como veremos, lasprevisiones legales incorporadas a la LOEX por la LO 14/2003 desincentivan el empadronamiento, colocando a losmunicipios en una difícil situación al tener que atender ygestionar servicios para un número mayor de población delque consta en sus registros. Según el artículo 115 de laLey Reguladora de las Haciendas Locales (RD Legislativo2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el textorefundido), la población municipal es un elemento funda-mental para tener en cuenta en los criterios de distribu-ción de la participación municipal en el Fondo Nacionalde Cooperación Municipal. En el caso de competenciasdelegadas (sanidad, educación), la programación desde laComunidad de inversiones y servicios en el municipio serealizará sobre la base del padrón.

5 Para una aproximación a la situación de los extranjerosindocumentados en España durante el período que media

entre la LOEX 7/1985 y las reformas iniciadas en 2000,véanse Ruiz Olabuénaga, Ruiz Viéytez y Torrado (1999).

6 Sobre la conexión entre las dificultades de acceso a lavivienda y los procesos de segregación espacial ymarginación social de los inmigrantes, véanse MartínezVeiga (1999), Solanes (2004c) y Mestre (2004b).

7 A pesar de las limitaciones establecidas por la legislaciónde extranjería, el Tribunal Constitucional (STC 95/2003,de 22 de mayo, que resolvió el recurso de inconstituciona-lidad 1555/1996 interpuesto por el Defensor del Pueblocontra el artículo 2.a de la Ley de asistencia jurídica gra-tuita de 1996) ha declarado que el derecho a la justiciagratuita (en todos los órdenes jurisdiccionales) se debereconocer necesariamente a todos los que acrediten insu-ficiencia de medios económicos. El TC anula la palabralegalmente contenida en el precepto citado, señalando quela expresión que residan en España debe entenderse comoque se hallen en España con independencia de la situa-ción administrativa del sujeto. Por tanto, tras la STC 95/2003, el extranjero que se halle en España podrá gozardel beneficio de justicia gratuita con independencia de susituación administrativa y del tipo de procedimiento parael que la demande.

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dujo una modificación de los artículos 16 y 17 dela LRBRL que afecta a aspectos esenciales del pa-drón municipal. Los cambios más destacables sonlos siguientes:

1. Se establece que los extranjeros no comunita-rios que no tengan una autorización de residen-cia permanente tengan la obligación de renovarcada dos años la inscripción padronal, así comola caducidad de la inscripción en el caso de nollevarse a cabo la renovación.8

2. Concretando la redacción abierta que del artícu-lo 16.2 LRBRL (otros documentos), la reformaincorpora la mención expresa al pasaporte comodocumento acreditativo de la identidad para lainscripción padronal de los extranjeros en situa-ción no regular.

3. Se establece una habilitación general al resto delas administraciones para solicitar los datos delpadrón a los ayuntamientos cuando sea necesa-rio para el ejercicio de sus competencias, paraasuntos en los que la residencia o el domiciliosean datos relevantes o para elaborar estadísti-cas, quedando los ayuntamientos obligados a lacesión sin necesidad de consentimiento previodel afectado.

4. Se insta a los ayuntamientos a mantener actuali-zados los datos del padrón y se establece que elInstituto Nacional de Estadística remitirá trimes-tralmente a los institutos estadísticos de las co-munidades autónomas o a otras AdministracionesPúblicas los datos relativos a los padrones de losmunicipios de su ámbito territorial en los que sehayan producido altas y bajas de extranjeros.

5. Se introduce la Disposición Adicional séptima enla LBRL, que faculta a la Dirección General dePolicía a acceder a los datos de inscripciónpadronal de los extranjeros existentes en los pa-drones municipales, preferentemente por víatelemática, en el ejercicio de las competenciasestablecidas en la LOEX sobre control y perma-nencia de los extranjeros en España.

La nueva regulación ha modificado la naturaleza yla función que desempeñaba el padrón como re-

gistro administrativo. La introducción de diferen-ciaciones entre extranjeros residentes permanen-tes y temporales en el régimen de inscripción yactualización, la exigencia del número de pasa-porte en el caso de los irregulares, la apertura deespacios de incertidumbre en las cesiones de da-tos —que podrían ser utilizados para finalidadesajenas a las legalmente tasadas—, la privación alos propios padrones municipales de la capacidadde control sobre sus datos y la posibilidad de ac-ceso policial, son aspectos de la LO 14/2003constitucionalmente muy cuestionables (Solanesy Cardona 2005) que amplían las funciones delpadrón en términos cualitativos. En efecto, a lasfunciones de determinar la población del munici-pio, otorgar la condición de vecino, acreditar laresidencia habitual, servir para la configuracióndel censo electoral y para elaborar estadísticasoficiales, se ha añadido la de controlar la situa-ción administrativa de los extranjeros. Adicio-nalmente, y considerando el potencial efectodesincentivador de la inscripción que tienen lasmedidas introducidas por la LO 14/2003, la últi-ma reforma legal también erosiona indirectamen-te el rol del padrón como mecanismo a través delcual los extranjeros en situación de irregularidadpueden acceder a determinados derechos (princi-palmente, la asistencia sanitaria).

En la ratio de la última reforma hay una suerte deextrapolación al ámbito municipal de la filosofía dela legislación estatal sobre la entrada y permanen-cia de los extranjeros en España, informada, comotuvimos ocasión de analizar, por la voluntad de fi-jar una divisoria nítida entre las situaciones deregularidad e irregularidad.

La LO 14/2003 convierte al empadronamiento enun arma de doble filo, ya que las zonas de penum-bra constitucional sobre la protección y el uso delos datos inscritos que incorpora la nueva regula-ción pueden, llegado el caso, comprometer un va-lor primario del estado de derecho como la seguri-dad jurídica, desactivando la naturaleza social yjurídicamente incluyente de la inscripción.

8 La Resolución de 28 de abril de 2005, de la Presidentadel Instituto Nacional de Estadística y del director generalde Cooperación Local, por la que se dictan instruccionestécnicas a los ayuntamientos sobre el procedimiento paraacordar la caducidad de las inscripciones de los extranje-

ros no comunitarios sin autorización de residencia perma-nente que no sean renovadas cada dos años, establecía,en los casos que procediera, la caducidad de las inscrip-ciones el 22 de diciembre de 2005.

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La LRBRL (artículo 18.2) dispone que la inscrip-ción en el padrón municipal de los extranjeros noconstituirá prueba de su residencia legal en Espa-ña ni les atribuirá ningún derecho que no les con-fiera la legislación vigente, especialmente en ma-teria de derechos y libertades de los extranjeros enEspaña. La inscripción es, por tanto, sólo una prue-ba del domicilio donde viven las personas que es-tán en nuestro país. Es, como se ha visto, la LOEXla que, explícitamente o por remisión, establecequé derechos están reconocidos a los extranjeros, yes también la regulación de extranjería la que, através de sus últimas reformas, ha dejado claro queel hecho de que a través del padrón el extranjeroen situación administrativa irregular pueda accedera determinados derechos no implica la difumina-ción de la línea que diferencia su estatus del de losdemás vecinos del municipio, sean estos extranje-ros regulares o autóctonos.

La esfera en la que esta diferenciación se proyectacon más nitidez es justamente la de la participacióncívica en el ámbito municipal. El artículo 6.2 deltexto integrado de la LOEX establece el requisito dela residencia y el empadronamiento para ser titularde los derechos establecidos en tal concepto por lalegislación de bases de régimen local, señalando laposibilidad de que los extranjeros sean oídos con re-lación a los asuntos que les afecten de acuerdo conlo que dispongan los reglamentos de aplicación.9

Por tanto, sólo los extranjeros que cumplan ambosrequisitos (residencia legal y empadronamiento)tendrán los derechos que el artículo 18.1 de laLBRL reconoce a los vecinos (denominación a nues-tro juicio impropia, ya que, más allá de la restric-ción impuesta por el artículo 6.2 de la LOEX, sontambién vecinos del municipio los extranjeros ensituación irregular empadronados). Estos derechosson los siguientes:

a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispues-to a la legislación electoral (derechos que, en

España, se ejercen con arreglo al criterio de re-ciprocidad).

b) Participar en la gestión municipal de acuerdo alo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuandola colaboración voluntaria de los vecinos sea de-mandada por los órganos de gobierno y adminis-tración municipal.

c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servi-cios públicos municipales, y acceder a los apro-vechamientos comunales, conforme a las normasaplicables.

d) Contribuir mediante las prestaciones económi-cas y personales legalmente previstas a la reali-zación de las competencias municipales.

e) Ser informado, previa petición razonada, y diri-gir solicitudes a la administración municipal enrelación con todos los expedientes y documen-tación municipal.

f) Pedir la consulta popular en los términos previs-tos en la ley.

g) Exigir la prestación y, en su caso, el estableci-miento del correspondiente servicio público, enel supuesto de constituir una competencia mu-nicipal propia de carácter obligatorio.

h) Ejercer la iniciativa popular en los términos pre-vistos por el artículo 70 bis LRBRL.

i) Aquéllos otros derechos y deberes establecidosen las leyes.

La LBRL ofrece un amplio elenco de posibilidadesde participación en la vida pública local para losextranjeros regulares empadronados, si bien la ma-terialización de esos canales de intervención depen-de de lo dispuesto en cada caso por los reglamen-tos de aplicación.10 El inciso final del artículo 6.2de la LOEX, referente a la posibilidad de que losinmigrantes sean oídos, debe interpretarse a títulode mayor abundamiento y no como una limitacióndel acceso de los extranjeros a otras manifestacio-nes de la participación ciudadana en el ámbito lo-cal (Mir i Bagó 2001). Aun manteniendo una valo-ración crítica de las limitaciones que afectan a losextranjeros en situación administrativa irregular11

9 Como se ha señalado en el capítulo precedente, la redac-ción dada a este precepto por la LO 4/2000, de 11 deenero, contemplaba la posibilidad de que los extranjeros(residentes y empadronados) pudieran elegir democrática-mente a sus propios representantes, con la finalidad detomar parte en los debates y decisiones municipales rele-vantes para las comunidades de inmigrantes, remitiendo ala legislación de régimen local.

10 Véase, por ejemplo, el Decreto 188/2001, de 26 de junio,de los extranjeros y de su integración social en Cataluña(artículo 2) y el Decreto 346/2002, de 19 de noviembre,que aprueba el Reglamento de territorio y población de lasentidades locales de Aragón (artículo 55.2).

11 Más allá de estas restricciones legales, los ayuntamientospueden establecer eventualmente mecanismos deinterlocución o de participación con los inmigrantes en

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(también, obviamente, de la exclusión de los ex-tranjeros no comunitarios de la participación elec-toral en los comicios locales), cabe remarcar quelos dispositivos a los que hemos aludido se sitúanya en la dimensión de la integración que trascien-de el estricto ámbito del acceso de los inmigrantesa determinadas prestaciones sociales. Las posibili-dades contempladas en la legislación básica de ré-gimen local, así como el establecimiento de meca-nismos específicos de participación (consejosconsultivos y similares) que los ayuntamientos em-pezaron a crear haciendo uso de su potestad deautoorganización a partir de la década de los no-venta,12 muestran que el ámbito municipal es unaesfera particularmente idónea para comenzar a ha-blar de la integración política de los inmigrantes,es decir, de su acceso normalizado a formas de ac-ción y prácticas que refuerzan su presencia y suvisibilidad en la esfera pública. La creación y elfomento de estos espacios de deliberación pública,que serán analizados posteriormente, es un pasopara el acceso gradual del inmigrante a la ciudada-nía acaso tan importante como las reformas legis-lativas.

4.1.2 EL CONCEPTO DE ARRAIGO:EVOLUCIÓN NORMATIVA

Junto a la inscripción padronal como vía de accesoa determinados derechos, existe otro supuesto enel que la actuación de la Administración Local pue-de resultar determinante. Se trata de la acredita-ción del arraigo, mecanismo a través del cual elinmigrante irregular puede acceder a la regulariza-ción de su situación administrativa.

Los extranjeros pueden ingresar y permanecer enterritorio español a través de las vías legalmenteestablecidas y también a través de canales irregu-lares. La persistente existencia de bolsas de inmi-grantes en situación irregular en nuestro territorioha hecho que, desde 1985, se hayan sucedido lasdenominadas regularizaciones extraordinarias, esdecir, procesos sujetos a plazo de adecuación dela situación administrativa de los extranjeros a laley que, como se ha señalado en el capítulo pre-

cedente, han coincidido en la mayoría de los ca-sos con alguna reforma normativa. Estos procesoshan coexistido, en los últimos años, con los dispo-sitivos de regularización ordinaria, permanente oindividual, que permiten regularizar en cualquiermomento la situación administrativa del extran-jero, siempre que éste cumpla determinados re-quisitos.

La LOEX 4/2000 (artículo 29.3) abrió a los ex-tranjeros en situación irregular la posibilidad deacceder a lo que se denominó regularización per-manente, es decir, la regularización de su situa-ción legal sin límite temporal siempre que se cum-plieran los requisitos de empadronamiento, dosaños de permanencia ininterrumpida en España ysuficiencia de medios de vida. La controversia ge-nerada por esta previsión legal en un clima de cre-ciente instrumentalización política de la cuestiónmigratoria, así como la redefinición de la mayoríaparlamentaria tras el proceso electoral de 2000dieron como resultado la reforma de la LO 8/2000(artículo 31.3), que modificó la regularización per-manente incrementando el tiempo de estanciaininterrumpida a 5 años en el sistema de plazos yeliminando la referencia al padrón (que pasó a serun medio de prueba más, pero no un requisito im-prescindible). El artículo 31.4, introducido en laLOEX por aquella reforma, aludía expresamente ala posibilidad de acceder a un permiso de resi-dencia temporal si se acreditaba una situación dearraigo.

El arraigo —un concepto indeterminado difícil detraducir al lenguaje formalizado y directivo del de-recho— irrumpió en la legislación sin un desarrolloreglamentario que especificara sus contornos, cir-cunstancia que fue salvada mediante instruccionesgenerales13 hasta la aprobación del nuevo reglamen-to (RD 864/2001), que en su artículo 41.2 d) nose refería al empadronamiento como forma de acre-ditación del arraigo, sino a una serie de criterios devaloración relativos a la permanencia (3 años), laincorporación real o potencial al mercado de traba-jo y los vínculos familiares con extranjeros residen-tes o con españoles.

situación de irregularidad cuando éstos son necesarios oútiles para abordar cuestiones que afectan a la vida muni-cipal. Sobre esto, véase CRID (2000).

12 Para un completo análisis de este proceso, véanse los tex-

tos reunidos en Sánchez (2000).13 En esta nota se establecieron unos criterios para conceder

permisos de residencia temporal hasta que entrara en vi-gor el Reglamento de 2001. Ministerio del Interior (2001).

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Tras la reforma de la LO 14/2003 (artículo 31.3) yla aprobación del nuevo reglamento (RD 2393/2004), se han producido algunos cambios impor-tantes con relación al arraigo. La regularizaciónpermanente se mantiene para los supuestos de pro-tección internacional (asilo, refugio y desplazados),razones humanitarias, colaboración con las autori-dades y arraigo. Ahora bien, en el caso de la regu-larización por arraigo desaparece la posibilidad deregularización a través del sistema de plazos (comopreveía el reglamento de 2001). Siguiendo la orien-tación general de la política migratoria, el nuevoreglamento refuerza el vínculo entre la posibilidadde regularización y la incorporación real (y no sólopotencial) y efectiva al mercado de trabajo14 y esta-blece dos modalidades:

1. El denominado arraigo laboral, al que podrán aco-gerse aquellos extranjeros que acrediten la per-manencia en España durante dos años y la exis-tencia de una o sucesivas relaciones laboralesprevias cuya duración, en conjunto, no sea infe-rior a un año.

2. El arraigo acreditado que, aunque no impone laacreditación de una relación laboral previa, síexige al inmigrante acompañar a la solicitud uncontrato de trabajo firmado de duración no infe-rior a un año. Es en este segundo supuesto dearraigo donde los ayuntamientos y la inscripciónpadronal pueden desempeñar un papel impor-tante.

Junto a la presentación del contrato de trabajo, elsupuesto de arraigo acreditado exige, como requi-sitos para la obtención del permiso de residenciatemporal, la permanencia continuada en Españapor un período de tres años y carecer de antece-dentes penales. Además se establecen dos requisi-tos adicionales que pueden concurrir de forma al-ternativa: o bien acreditar vínculos familiares conespañoles o con extranjeros residentes, o bien pre-sentar un informe emitido por el organismo compe-

tente del ayuntamiento en el que el extranjero ten-ga su domicilio o por el Foro para la IntegraciónSocial de los Inmigrantes a instancias del interesa-do que acredite su inserción social.15

Como se observa, la norma reglamentaria atribuyea la Administración Local el papel de eventual ga-rante del extranjero de cara a su regularización. Elreglamento incluso señala la posibilidad de que elayuntamiento recomiende que se exima al extran-jero de la necesidad de contar con un contrato detrabajo. Obviamente, para que los entes localespuedan realizar los informes de arraigo, es necesa-rio que haya constancia de la permanencia del ex-tranjero en la localidad. Sin duda, el padrón es uninstrumento idóneo para que el consistorio puedainformar sobre este extremo.

Sin embargo, tal y como se ha visto al analizar lareforma de la LOEX operada por la LO 14/2003, laLey de la que este mismo reglamento es norma deejecución desincentiva el empadronamiento (limi-tando las posibilidades de acreditar el arraigo, esdecir, de obtener la regularización y, con ella, elacceso a todos los derechos de participación cívicaen el ámbito local a los que se hizo referencia an-teriormente).

Esta contradicción, que choca con la denominaciónde la LOEX como una ley de integración social,muestra también las dificultades con las que tro-pieza el sistema de signos que es el derecho cuan-do trata de formalizar las contingencias que modu-lan la pertenencia del inmigrante con la comunidadreceptora (el arraigo), vínculo que a menudo bas-cula a ambos lados de la frontera móvil que delimi-ta los territorios de la inclusión y la exclusión. Ladeterminación jurídica de los criterios de arraigo,no obstante, es sólo un ejemplo particularmentesignificativo de cómo el derecho pauta, delimita,compartimenta y construye la realidad que, en apa-riencia, está ahí para ser regulada.

14 Sin duda, el refuerzo del nexo entre el contrato (trabajoformal) y las autorizaciones (legalidad) en los supuestosde regularización por arraigo son coherentes con la orien-tación general de la política migratoria desde la reformade finales del año 2000, pero no deja de ser criticable queel desarrollo reglamentario de estos dos mecanismos deregularización permanente no haya tomado en considera-ción algunos de los rasgos que caracterizan la inserción delos inmigrantes en el mercado laboral (Miravet 2005).

15 De acuerdo con el artículo 46.2.c) del nuevo Reglamento,en el informe del ayuntamiento deberá constar el tiempode permanencia del interesado en su domicilio, los me-dios de vida con los que cuenta, su grado de conocimientode las lenguas que se utilicen, la inserción en las redessociales de su entorno, los programas de inserción socio-laboral de instituciones públicas o privadas en los quehaya participado y cualquier otro aspecto que sirva paradeterminar el arraigo.

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4.2 ORGANISMOS Y ACTUACIONESMUNICIPALES EN MATERIADE PARTICIPACIÓN SOCIALDE LOS INMIGRANTES

En España, la gestión local de la inmigración haconocido una notable evolución en los últimos diezaños. Desde finales de la década de los ochenta yhasta mediados de los noventa, algunos consisto-rios realizan actuaciones pioneras, de forma aisla-da y quasi experimental. Desde mediados de la dé-cada de los noventa asistimos a un proceso desistematización de actuaciones y programas de losayuntamientos.16 Así, con el inicio del nuevo siglo,tiende a generalizarse una serie de rasgos que ca-racterizan la gestión local española de la inmigra-ción: ubicación en el organigrama municipal, pla-nes, organismos y programas tipo. En este apartadonos centraremos en los organismos y actuacionesmunicipales en materia de participación social delos nuevos vecinos.

En la mayoría de consistorios, la gestión local de lainmigración se incluye en el área de Servicios So-ciales y/o Bienestar Social, aunque se suele desta-car la necesaria transversalidad del tema y, por tan-to, la necesidad de que se impliquen el conjunto deáreas y servicios municipales.17 Otro rasgo comúnes el número creciente de grandes ciudades quedisponen de Observatorio, como instrumento espe-cífico de conocimiento de la realidad de sus veci-nos inmigrantes. En otros casos, se recurre a losdatos de padrón o a estudios concretos. Igualmen-te, cada vez se encuentran más extendidos los Pla-nes Municipales de Inmigración, Integración u otrasdenominaciones, que enumeran los instrumentos

específicos de los que se dota el consistorio, orde-nan el conjunto de actuaciones, establecen las res-ponsabilidades de las diversas áreas municipales,el papel de las organizaciones sociales, etc. En es-tos Planes Municipales, la participación se contem-pla y se presenta en un doble registro. Uno, másgeneral, como principio rector, criterio general uobjetivo transversal del Plan. Otro sentido de parti-cipación, más específico y concreto, remite a uneje o línea de actividad del Plan. En el primer sen-tido, la participación aparece como consustanciala la convivencia que se desea y supone la implica-ción del conjunto de actores sociales en la buenamarcha, el mejor desarrollo del proceso de inser-ción de los inmigrantes y, en términos más genera-les implicación en la construcción de la nueva so-ciedad (madrileña). Participación alude, pues, acorresponsabilidad cívica de los vecinos autóctonos(en particular, las organizaciones de acogida y otrasiniciativas de la sociedad civil).18 Por otro lado, laparticipación se presenta como un principio rectorno sólo socio-político sino también metodológico:promover y procurar la participación de los actoresaparece como la forma más adecuada de desarrolloy concreción del Plan Municipal (en línea con la cre-ciente importancia de las teorías de la gobernanza).En el segundo sentido, más pragmático y concreto,esta participación suele concretarse en los Planesmunicipales en la creación de órganos consultivosy en el fomento del asociacionismo, con concrecio-nes y fórmulas no siempre coincidentes.

Por otro lado, los trabajos de técnicos municipales,profesionales relacionados con la gestión de la in-migración y científicos sociales, nos ofrecen unapluralidad de lecturas sobre la participación de losinmigrantes en el ámbito local.19 En unos casos, el

16 La obra colectiva editada por la Federación Española deMunicipios y Provincias (1995) puede ejemplificar esteproceso de sistematización. Fueron catalanes los primerosconsistorios que se dotaron de Planes Municipales dadoque, entre otros motivos, Cataluña es la comunidad autó-noma con una presencia social más temprana de inmigra-ción extracomunitaria. Entre las grandes ciudades espa-ñolas, el primer Consejo Municipal de la Inmigración secrea en Barcelona, en 1997.

17 En algunos casos, se han creado áreas específicas de in-migración o, en menor número todavía, se han creadoconcejalías de inmigración. Por otro lado, existe una cre-ciente tendencia a vincular el área de inmigración y la decooperación al desarrollo.

18 La primera referencia corresponde al Pla Municipal

d’Immigració de Barcelona (2002) y la segunda al PlanMadrid: Convivencia social e intercultural (2005).

19 Este análisis se basa en los estudios y textos que se citany en las ponencias presentadas en las jornadas La partici-pación social de los inmigrantes en el ámbito local. Obstá-culos y buenas prácticas que se desarrollaron en la Uni-versidad de Valencia los días 16 y 17 de junio de 2005,en el marco de este proyecto de investigación. Además decientíficos sociales, participaron en dichas jornadas técni-cos de la Federación Española de Municipios y Provinciasy de la Federación Valenciana, así como de los ayunta-mientos de Madrid, Barcelona, Valencia, Elche, Alzira,Manresa, Mancomunidad del Sudeste de Murcia, Lepe yRoquetas de Mar. Véase Simó y Torres (2006).

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término participación tiene un sentido acotado yconcreto. Participación hace referencia a la parti-cipación política, mediante el derecho de sufragioy/o la actividad de los partidos políticos, y a la par-ticipación cívica, entendida como la implicación enla vida asociativa y en los mecanismos y canalesinstitucionales de participación. En otros casos,participación se entiende en un sentido más am-plio y se utiliza como sinónimo de formar parte deo intervenir en los diversos aspectos que conformanla vida urbana moderna.20 Además de incluir la in-serción en la vida asociativa y en los caucesinstitucionales que puedan crearse, esta concep-ción de participación hace referencia también alproceso de inclusión en la vida vecinal, como usua-rios de los servicios y espacios públicos y en el con-junto de procesos, relaciones e itinerarios cotidia-nos, propios de unos vecinos más.

En este apartado dedicado a los organismos y ac-tuaciones municipales nos centraremos en los cau-ces institucionales de participación, el fomento delasociacionismo y otras políticas y servicios munici-pales (como los de mediación cultural) con inci-dencia en la participación de los vecinos inmigran-tes en la vida de su ciudad.

4.2.1 LOS CAUCES INSTITUCIONALESDE PARTICIPACIÓN. LOS CONSEJOSMUNICIPALES

Los mecanismos de participación institucional seinscriben en la política de fomento de la participa-ción ciudadana y la ciudadanía local que ha ad-quirido una relevancia creciente en las dos últi-mas décadas.21 Dentro de esta corriente general yrespecto a los nuevos vecinos de origen inmigran-te, tenemos en las ciudades españolas una doblesituación. La mayoría de consistorios que dispo-nen de Plan Municipal y realizan una acción pro-gramada respecto a los vecinos inmigrantes hancreado unos cauces institucionales específicos, conla forma de consejos consultivos, para fomentar la

participación y abordar los retos y cuestiones queplantea la inmigración en el ámbito local. En otrosayuntamientos, estos temas se remiten a los me-canismos comunes y generales ya existentes, comoel Consejo de Acción Social. Veámoslo más en de-talle.

En el primer caso, podemos incluir el Consejo Mu-nicipal de Inmigración de Barcelona, el Foro Ma-drid de Diálogo y Convivencia o el Consejo Munici-pal de Integración Social de los Inmigrantes deElche, por citar tres casos. Se tratan de órganosmunicipales de carácter consultivo y base asociativa(dado que reúnen a representantes de asociacio-nes), que se rigen por la LBRL. La composición deestos consejos es decidida por el ayuntamiento,previa consulta a las organizaciones sociales, y sue-le agrupar a representantes de organizaciones deinmigrantes, de organizaciones autóctonas de aco-gida y de otras organizaciones sociales, miembrosde la Corporación y técnicos municipales de diver-sas áreas. Estos órganos, adscritos a las Concejalíasde Bienestar Social o similares, tienen como obje-tivos explícitos el conocimiento, seguimiento y co-operación con las acciones municipales en materiade integración, la coordinación de actuaciones detodos los actores presentes en el municipio, la rea-lización de informes y propuestas (no vinculantespara el consistorio), el fomento del asociacionismoy de la convivencia intercultural, etc. Además deéstos, podemos señalar otros objetivos implícitos,pero no por ello menos importantes para la Admi-nistración Local como son el disponer de interlocu-tores entre los colectivos de inmigrantes y de cau-ces de comunicación.

Por otro lado, en las grandes ciudades como Ma-drid y Barcelona, estos mecanismos de participa-ción se articulan en dos ámbitos: ciudad y distritoo barrio (con las Mesas de Diálogo y Convivenciaen el caso de Madrid y los Consejos de distrito enBarcelona). En el resto de ciudades donde se hancreado este tipo de órganos existe un único Conse-

20 Giménez (2002), por ejemplo, define la participación como«un proceso que enlaza necesariamente a los sujetos ygrupos; la participación de alguien en algo, relaciona aese uno con los otros también involucrados». Este concep-to amplio de participación es el que encontramos en elPlan Madrid: Convivencia social e intercultural (2005).

21 En las grandes ciudades españolas se han generalizadolos consejos consultivos municipales, de base asociativa.

Todas las grandes ciudades, y buena parte de las media-nas, han aprobado Cartas municipales de participación.Aunque su número sea menor, la extensión de experien-cias de procesos de aprobación de Planes Estratégicos lo-cales, más o menos participativos, y de Agendas 21 sonotros tantos aspectos reseñables. Véase Font (2005) yGadea Montesinos (2005).

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jo Municipal. En unos y otros casos, se suelen crearcomisiones de trabajo para temas específicos.

En términos generales, no contamos con un balan-ce de estas experiencias. En unos casos, su exis-tencia es muy reciente; en otros, dicho balance nose ha realizado o no es público. Con todo, a partirde algunas experiencias concretas22 podemos apun-tar elementos para una valoración. La vida real, uti-lidad y labor de estos consejos consultivos varíanentre unos municipios y otros según diferentes fac-tores. Unos, se relacionan con la voluntad políticapor parte de la corporación y a la importancia otor-gada a la gestión local de la inmigración y a la par-ticipación. Otros hacen referencia a la organización,competencias y recursos de que disponga el conse-jo (lo que depende del consistorio y/o concejal res-pectivo) pero también de la actividad que desarro-lla como tal consejo y que ésta se vea útil para susdiversos miembros. Otro tercer bloque de factoreshace referencia al tejido social y las organizacionessociales relacionadas con la inmigración, presen-tes en el consejo; su dinamismo, su grado de rela-ciones, cultura organizativa, etc. En este apartado,en no pocos casos suelen destacarse los límites ydificultades que acostumbran tener las organizacio-nes de inmigrantes para su presencia en los conse-jos dado que, en términos generales, se trata deorganizaciones muy modestas, con escasos recur-sos humanos y de una representatividad limitada.Esta situación se da, en particular, en municipios yciudades medianas, donde la presencia de las or-ganizaciones de inmigrantes es menor y es másinestable que en las grandes ciudades.23

Aun con los problemas y limitaciones señaladas, lagran mayoría de los técnicos municipales conside-raba positiva la existencia de dichos organismosdesde el punto de vista de facilitar la participación,disponer de una instancia común a organizacionesde inmigrantes, organizaciones de acogida y técni-cos, y de interlocutores reconocidos por todas laspartes.

Otra situación minoritaria, es la de las ciudadesespañolas con Plan Municipal de Inmigración o In-tegración pero sin consejos específicos de inmigra-ción y en las que la participación institucional sederiva y concreta en los cauces generales ya esta-blecidos. En Valencia y Alzira los temas relaciona-dos con la inmigración se abordan en el Consejo deAcción Social (que puede crear comisiones especí-ficas).24

Esta situación es minoritaria y todo parece indicarque lo será más todavía en un futuro próximo. Lacreación de órganos consultivos, de coordinación yconcertación, en materia de inmigración en el ám-bito local, se trata de una línea fomentada desdelos diversos niveles de la Administración. En Cata-luña, el modelo estándar de Plan Municipal de In-tegración fomentado desde las diversas institucio-nes catalanas (Dirección General de Migraciones dela Generalitat o Diputación de Barcelona) incluyela figura del órgano consultivo específico. Esa es,también, la posición de la Federación Valencianade Municipios y Provincias. Como se ha señaladoen el capítulo precedente, el Plan Estratégico deCiudadanía e Integración (PECI 2007-2010) san-ciona ese consenso y establece, dentro del área departicipación, un programa de «Profundización delos cauces de interlocución con las Administracio-nes Públicas y la participación en el diseño de po-líticas de integración», con clara proyección muni-cipal. Cabe esperar, por tanto, que el número deconsejos municipales y otros cauces y estructurasde diálogo institucional (PECI) aumenten y se ha-gan más diversos.

En todo caso, la profundización y mejora de losconsejos consultivos existentes y el surgimiento deotros nuevos tiene que considerar los obstáculos yproblemas que se señalaban anteriormente en elámbito de la voluntad política de la corporación,de las competencias, recursos y utilidad de que dis-pone el consejo y las debilidades del tejido asocia-tivo inmigrante.

22 Nos referimos, específicamente, a las experiencias pre-sentadas a debate en las Jornadas enmarcadas en esteproyecto de investigación, a las que se hizo referenciasupra.

23 En algunos municipios, como Lepe y Alzira, la falta de unconsejo municipal se vincula a la inexistencia de organi-zaciones de inmigrantes.

24 La trayectoria de estas dos ciudades es distinta. En el caso

de Valencia no se considera conveniente la creación de unconsejo específico. Muy diferente es la experiencia deAlzira donde se creó, en 2002, el Foro Alzira sobre inmi-gración que, posteriormente, se integró en el Consejo deAcción Social dado que no existía un movimiento asociati-vo inmigrante en la ciudad y que diversas organizacionesautóctonas repetían su presencia en el Foro sobre inmi-gración y en el Consejo de Acción Social.

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4.2.2 LOS CONSEJOS CONSULTIVOS LOCALESEN EUROPA

Las primeras experiencias de consejos consultivoslocales se inician en Europa Occidental en la déca-da de los años sesenta, en Bélgica y Alemania. Mástarde, ya en los ochenta se extendieron a Francia yLuxemburgo. Por otro lado, también en los ochentase extiende la red local de los Consejos de Igual-dad Racial en Gran Bretaña. A primeros de la dé-cada de los noventa, Anderson (1990) establecióuna clasificación de las diferentes instituciones yvías de participación que diferencia entre:

a) Grupos de contacto y coordinación, en los queparticipan todos los grupos de vecinos.

b) Grupos de trabajo y coordinación, formados porlos departamentos de la Administración, relacio-nados con la integración de los inmigrantes.

c) Parlamentos de Trabajadores Migrantes, forma-do sólo por representantes de los inmigrantesresidentes.

d) Comités consultivos, con representación de to-dos los grupos, de la Administración Local y dela sociedad civil.

e) Comités de Asuntos de Inmigrantes, creados porla Administración, de composición variable y conmandato diverso

f) Concejal adjunto, un representante del vecinda-rio de origen inmigrante que participa en las de-liberaciones del pleno municipal, sin derecho avoto.

En muchas ciudades sólo se ha dado una de estasformulas. En otras, se puede encontrar una combi-nación de varias de estas vías institucionales departicipación.

De todas estas fórmulas, la más extendida es lade comité consultivo que se ha concretado de for-ma muy diferente según la política de integraciónnacional, las tradiciones identitarias y las fórmu-las de gestión de la inmigración propias de cadaEstado. En términos generales, se trata de órga-nos de tipo consultivo, creados y reconocidos porla Administración Local, con funciones relativa-mente similares: vía de expresión de problemas yrequerimientos, cauce de relación con la Adminis-tración, realizar dictámenes y proponer medidas yconstituir un espacio institucionalizado de parti-cipación.

Con diferencias según los países, y con experien-cias muy limitadas en algunos de ellos, los conse-jos consultivos se han extendido en la década delos noventa, aunque también se han dado mues-tras de agotamiento del modelo en algunas de lasexperiencias más antiguas (Alemania, aunque node forma exclusiva) y dificultades en las más re-cientes. De acuerdo con Strohmayer (2005), en elaño 2000, Alemania contaba entre 300 y 400 co-mités consultivos, y con cifras muy inferiores Di-namarca (26), Francia (20), y Austria, España yBélgica con menos de cinco comités o consejosconsultivos en esa fecha. Estos consejos consulti-vos pueden ser de dos tipos distintos: parlamentoextranjero o comisión municipal. El primer tipoestá compuesto, exclusivamente, por vecinos ex-tranjeros representantes de sus convecinos en sumisma situación y elegidos mediante una diversi-dad de formas de elección según los países (desdeel voto directo de los vecinos extranjeros hasta lanominación por asociaciones y la elección por par-te de la corporación). El segundo tipo, la comisiónmunicipal está compuesta por vecinos inmigran-tes y autóctonos, representantes de asociaciones,técnicos y políticos municipales. Es un órgano con-sultivo, nombrado por la corporación y que formaparte de la Administración Local. Éste es el mode-lo español.

Comentaremos, muy brevemente, algunas de estasexperiencias. En Francia, el Código general de co-lectivos territoriales (1982) regula la participaciónmediante la creación de comités consultivos paradiversos temas (urbanismo, mujer, jóvenes, etc.).En 1993 se refuerza la obligación legal de crearestructuras de participación. Sin embargo, en elcampo de la inmigración, el número de consejosde residentes extranjeros era bastante reducido: 20municipios en el año 2000. Los comités consulti-vos franceses son de tipo parlamento extranjero,compuesto por residentes extranjeros designadospor los ayuntamientos respectivos. En los últimosaños, París ha tenido diversas iniciativas en la ma-teria y, en el 2005, convivían en el municipio tresmecanismos de participación complementarios: elConsejo de la Ciudadanía de parisinos no comuni-tarios, el concejal adjunto y los Consejos de Resi-dentes Extranjeros de Distrito, que sólo han sidocreados en dos de ellos. El Consejo de la Ciudada-nía de parisinos no comunitarios se creó en el2001, cuenta con 120 miembros designados por

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el Pleno del Ayuntamiento de París y una OficinaCoordinadora Técnica.25

Alemania es el Estado de la Unión Europea con unmayor número de consejos consultivos y una másamplia experiencia, aunque éste no ha sido el únicomecanismo de participación en el ámbito munici-pal. En los años setenta, ante la evidencia que lostrabajadores invitados se habían convertido en unamigración familiar, se discutieron y pusieron enmarcha diversas fórmulas: parlamentos de extranje-ros en algunos casos, comisiones de coordinación ylos comités consultivos de inmigrantes. El primerose creó en 1972, en Wiesbaden, y es el que ha co-nocido un mayor desarrollo. A partir de 1989, la le-gislación municipal alemana prevé este mecanismode participación que posteriormente se reguló pordiversas órdenes. La agrupación de desarrollo Nexos(2005) calculaba más de 400 consejos en toda Ale-mania. Los primeros comités centraron su acciónen la resolución de los problemas más importantesde los residentes extranjeros para, más tarde, abor-dar una diversidad de temas muy variados según losdiversos municipios (Strohmayer 2005). Aunquetodos ellos tienen el mismo carácter, órgano consul-tivo, propositivo y representativo, la composición ylas formas de elección varían según los municipios.En la mayoría, la composición es mixta: alemanes yextranjeros. En otros casos, también numerosos, elcomité está compuesto sólo de vecinos extranjeros.Los miembros extranjeros de los consejos puedenser elegidos por la población extranjera o bien, comosegunda modalidad, por el ayuntamiento entre laspersonas propuestas por las organizaciones socia-les. Sobre la base de los comités municipales sehan creado los Comités provinciales y, en 1998, secreó el Comité consultivo para inmigrantes en elámbito estatal que representa los intereses de losinmigrantes ante el Gobierno alemán. Con el nuevosiglo, se evidenció un debate sobre los límites delos comités consultivos y la necesidad de fórmulasque facilitaran una mayor implicación en las políti-cas de integración de cada municipio. Aunque sehan dado diversas experiencias, éstas son todavíapoco numerosas (Strohmayer 2005).

La experiencia de los consejos consultivos inglesase enmarca y se concreta en la política de igualdad

racial. En Gran Bretaña, debido al pasado colonial,el estatus de los ciudadanos Commonwealth, la lle-gada de inmigrantes asiáticos en los años sesenta ysetenta, y otros factores, conforman una políticadesde la perspectiva de las relaciones raciales. En1978 se crea la Comisión para la Igualdad Racial(CRE) como órgano independiente del Gobiernopara promover la igualdad racial y luchar contra ladiscriminación. La CRE se vincula con la red deConsejos de Igualdad Racial existentes en más de200 municipios (Migallon 2005). Son comités in-dependientes de los consistorios. Junto a éstos sehan creado las Unidades de Relaciones Raciales oGrupos de Asesoramiento de los Ayuntamientos,donde están representados éstos, organizacionessociales y asociaciones de inmigrantes y étnicas.Las relaciones entre los Consejos de Igualdad Ra-cial y las Unidades son diversas.

Antes hacíamos referencia a los dos tipos de con-sejos consultivos: parlamento extranjero o comisiónmunicipal. La estructura de parlamento extranjerogarantiza una cierta independencia de las institu-ciones públicas y una cierta representación de lapoblación extranjera. Sin embargo, como señalaStrohmayer (2005) para el caso alemán, este tiporequiere de recursos suficientes, competencias yoportunidades para actuar, así como contar con unacierta representatividad. El tipo comisión munici-pal suele aparecer como más eficaz, en la medidaque está incluido en las estructuras municipales,pero se trata de una representación parcial —losvecinos extranjeros son sólo una parte de la comi-sión— e indirecta —este tipo de comisiones sueleser de base asociativa—. De forma más general,Strohmayer (2005) señala una serie de problemasde los consejos en el ámbito político, de organiza-ción y de cualificación. En el ámbito político, se-ñala esta autora, la legitimidad y apoyo de los con-sejos se ha visto reducido como consecuencia delreconocimiento del derecho de sufragio local a losextranjeros comunitarios, el proceso de nacionali-zación de los residentes más antiguos y otros fac-tores. Los consejos arrastran problemas de organi-zación en varios países: escasez de recursos ycompetencias, no suelen disponer de oficinas in-dependientes, escasa atención desde áreas de laAdministración, etc. Además, los consejos se re-

25 Véase Diálogos nº 1 (2005), «París: una experiencia departicipación ciudadana». Observatorio de las Migracio-

nes y de la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Ma-drid.

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sienten negativamente de la poca experiencia dealgunos de sus miembros, las deficiencias en lacontinuidad del trabajo, etc.

Con independencia de la diversidad de tipos, par-lamento extranjero o comisión municipal, podemosseñalar algunas conclusiones de tipo general coninterés para el caso español. Un adecuado funcio-namiento requiere de recursos suficientes, compe-tencias y medios para desarrollar un trabajo. Elloestá relacionado con la importancia política acor-dada al tema y la implicación de la corporación res-pectiva. Otro factor determinante es la presenciade vecinos extranjeros preparados, cualificados eimplicados en el tipo de estructuras de los conse-jos. Otro tema de interés es el difícil equilibrio en-tre independencia de la institución y, al mismotiempo, la búsqueda de eficacia, lo que suponenecesariamente una relación estrecha con esa mis-ma institución.

4.2.3 EL FOMENTO DEL ASOCIACIONISMOINMIGRANTE

Junto a los consejos consultivos, el otro tipo de ini-ciativas y acciones contempladas en los planesmunicipales relacionadas con la participación delos inmigrantes hace referencia al fomento delasociacionismo de los nuevos vecinos. El asocia-cionismo de los inmigrantes puede adoptar dos for-mas. Una sociabilidad exogrupo que supone la pre-sencia de los inmigrantes en las organizaciones dela sociedad y de la ciudad de recepción. Otra, unasociabilidad intragrupo, se concreta como asocia-ciones de inmigrantes.

El primer tipo de asociacionismo, la participaciónde los inmigrantes en las asociaciones autóctonas,supone un marco organizativo y una experienciacomún entre autóctonos e inmigrantes, basada enlos comunes intereses como vecino, padre de alum-no o trabajador.

En términos generales, podemos afirmar que estasexperiencias y dinámicas comunes, cuando se handado, son muy recientes y no han establecido unatrama de relaciones más o menos informales y ex-

tensa entre vecinos de unos orígenes y otros. Lógi-camente, la presencia de inmigrantes en organiza-ciones como las Asociaciones de Vecinos y lasAMPA de los colegios públicos es muy escasa.26 Noes extraño que esta realidad suscite comentariossobre la escasa voluntad de participación de losinmigrantes («van a la suya», «no quieren integrar-se»). A menudo, estas valoraciones ignoran aspec-tos de importancia. En primer lugar, el carácter muyreciente de buena parte de los nuevos vecinos.Dada su situación, su tiempo y energías están de-dicados a trabajar y garantizar las necesidades co-tidianas. Además, el tiempo de residencia suelecorrelacionar con un mayor conocimiento de su ciu-dad, su tejido asociativo y los recursos que le ofre-ce. En este sentido, la participación en la sociabili-dad formal autóctona supone conocerla, dominarsus reglas básicas, comprender el papel social quecumplen las asociaciones y el desarrollo de unasmínimas relaciones informales con otros vecinos y/o padres de alumnos, que faciliten la adscripción auna asociación. Por otro lado, los juicios negativossobre el bajo índice de asociacionismo de los inmi-grantes, cabría matizarlos a la vista de los bajosíndices de participación que se dan en la sociedadespañola. Además, en cualquier caso, parece muypronto para hacer algún tipo de valoración.

Un proceso de participación de los vecinos inmi-grantes en las organizaciones comunes, generalesa todos los vecinos, requiere tiempo y diversos avan-ces respecto a la situación actual. Destacaremostres aspectos. El primero, la necesidad de un ma-yor conocimiento por parte de los nuevos vecinosinmigrantes de los servicios, recursos y papel so-cial que cumple el tejido asociativo, aun con loslímites y problemas que arrastra en nuestras ciuda-des. Un segundo aspecto hace referencia al gradode preocupación e interés de estas organizacioneso, para ser más exactos, de sus miembros más ac-tivos, para integrar al vecino inmigrante o, al me-nos, facilitar su presencia si así lo desea. En tercerlugar, aumentar el asociacionismo común suponeuna mayor relación cotidiana entre inmigrantes yautóctonos y avances concretos en dinámicas co-munes en el ámbito del barrio, como vecinos o pa-dres de alumnos.

26 En este diagnóstico coinciden los estudios más generalessobre la inserción de alumnos inmigrantes en la comuni-dad escolar y los estudios más etnográficos y concretos en

el ámbito de distrito y/o barrio, como es el caso de CiutatVella, en Barcelona (Aramburu 2002), y Russafa en Va-lencia (Torres 2005a).

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Las medidas municipales de fomento del aso-ciacionismo común son bastante limitadas. Si bienmuchos Planes Municipales destacan la importan-cia de compartir instituciones y organizaciones, lasmedidas concretas son bastante escasas. Cuandose dan, suelen dirigirse a la población inmigrantey concretarse como campañas de información detipo general. En algunos casos, y en el marco dealgún proyecto de intervención, se ha promovidoel asociacionismo de los vecinos inmigrantes enlas organizaciones del barrio (tanto incidiendo en-tre los vecinos inmigrantes como en los miembrosmás activos de las organizaciones).27 Con todo,este tipo de línea de actividad es bastante mino-ritaria.

El asociacionismo de los inmigrantes se ha plas-mado, sobre todo, como organizaciones propias. Eneste sentido, se reproduce en el Estado español laexperiencia histórica de las migraciones modernas:los migrantes de primera generación, como es nues-tro caso, privilegian sus organizaciones específicas.En nuestras ciudades, las organizaciones de inmi-grantes constituyen un conjunto muy heterogéneoy plural como se ha mostrado, en extenso, en elapartado de asociacionismo. Sobre esa base, aquíse sintetizan algunos rasgos muy generales. Enmuchos casos, las organizaciones de inmigrantesse estructuran por países de procedencia. En otros,la pertenencia a una comunidad de creyentes cons-tituye la base de la asociación (las asociacionesislámicas que regentan oratorios y mezquitas). Ade-más, se dan otros factores de diferencia entre unasorganizaciones y otras: la cultura organizativa es-pecífica, la ideología y características del grupopromotor, etc.

Más allá de estas diferencias, las asociaciones deinmigrantes cumplen importantes funciones parasus miembros y otras personas de sus colectivos dereferencia como hemos visto en un apartado ante-rior. Constituyen espacios de sociabilidad propia,una fuente de recursos (información, asesoramien-to, acceso a las tramas de relaciones del grupo,etc.) y un instrumento para satisfacer las necesida-des propias (desde disponer de lugares de culto

hasta contar con una representación ante las auto-ridades). Aunque se dan excepciones, en términosgenerales, se trata de asociaciones pequeñas, deámbito local (aunque en muchas ocasiones se pro-clame una representatividad mayor), con escasosrecursos humanos y financieros y, por tanto, cuyadinámica y actividad suele presentar altibajos y serbastante dependiente de una o varías personas.Estas debilidades del tejido asociativo inmigrantese incrementan en el caso de las ciudades media-nas y los municipios.

Si bien los Planes Municipales hacen referencia alfomento del asociacionismo en general, en la prác-tica se concreta como fomento de las asociacionesde inmigrantes. En este sentido, podemos hablarde cuatro tipos de medidas presentes en los diver-sos Planes. En unos casos se trata de ayudas con-cretas y apoyos puntuales para el normal desarrollode las actividades como cesión de locales, materialde oficina, etc. En otros casos, se trata de subven-ciones para el desarrollo de actividades y/o proyec-tos concretos por parte de las asociaciones.28 Untercer tipo de medidas hace referencia a la forma-ción formal (cursos) o informal (mediante accionesconcretas y puntuales) de personal de estas aso-ciaciones y que persiguen su mayor capacitación yconocimiento de los recursos a su alcance (peti-ción de subvenciones, presentación de proyectos,normas administrativas, etc.). Por último, el reco-nocimiento institucional que supone la inclusión enun Consejo Municipal y la mayor relación con laAdministración Local, suele tener también efectosde fomento. Sin embargo, no disponemos de datosgenerales para valorar la incidencia de este con-junto de medidas.

4.2.4 LA PARTICIPACIÓN NORMALIZADA COMOOBJETIVO DE OTRAS ACTUACIONESMUNICIPALES. PARTICIPACIÓN,SERVICIOS Y POLÍTICAS DE CONVIVENCIA

Dedicaremos este apartado a una serie de medidasy actuaciones municipales, como la mediación cul-tural, que tienen distintos objetivos concretos se-gún el área de intervención —educación, salud,

27 Es el caso de la Fundació Tot Raval. Su línea de trabajode apoyo, consolidación y renovación del pequeño co-mercio de este barrio de Barcelona pasa, entre otros cri-terios y actividades, por el fomento del asociacionismoconjunto de los comerciantes autóctonos e inmigrantes

(www.totraval.org).28 Pueden tratarse de convocatorias generales, abiertas a to-

das las organizaciones sociales o bien específicas, reser-vadas a organizaciones de inmigrantes (aunque esta últi-ma modalidad parece bastante escasa).

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acción comunitaria— pero que, en términos gene-rales, persiguen facilitar la participación normali-zada de los nuevos vecinos inmigrantes como usua-rios de los Servicios Públicos y de los espaciospúblicos comunes a todo el vecindario. Se trata dedos dimensiones de la inserción urbana, con evi-dente repercusión municipal y sobre las dinámicassociales que se dan entre vecinos de distinto ori-gen. Además, estos aspectos de la inserción urbanahan adquirido una mayor importancia y relevanciapor el rápido proceso de asentamiento de la nuevapoblación, en particular de los núcleos familiares ysu incidencia en el conjunto de relaciones, espa-cios socialmente constituidos e instituciones, queconforman nuestras ciudades y nuestros barrios.

Anteriormente hacíamos referencia al doble senti-do del término participación. Uno, más restringido,centrado en la participación política, cívica yasociativa. Otro, más amplio, participación comointervención en, formar parte de o estar presentede forma normalizada, como unos vecinos más, enel conjunto de relaciones, espacios y servicios co-munes que conforman la ciudad contemporánea.Es decir, la participación social de los vecinos deorigen inmigrante en la trama común de la vidacotidiana, desde el colegio público hasta el parquedel barrio, que constituyen elementos importantesque conforman nuestra condición de vecinos. Des-de este punto de vista, abordaremos diversas ini-ciativas municipales para apoyar la participaciónnormalizada en los Servicios Públicos y fomentarla convivencia y el uso y disfrute de los espaciospúblicos (parques, jardines y calles).

Uno de los cambios notables en nuestra vida coti-diana es la coincidencia con los inmigrantes enescuelas, centros de salud y de servicios sociales.En términos generales, se ha dado un proceso deincorporación de los inmigrantes a estos serviciospúblicos, con efectos inclusivos a varios niveles.Además de las prestaciones que reciben los inmi-grantes y/o sus hijos, el hecho de compartir institu-ciones y servicios con los vecinos autóctonos es unelemento de normalización social, que puede facili-tar la convivencia y fomentar el reconocimiento delinmigrante como vecino y conciudadano. Hoy en día,los vecinos inmigrantes se han incorporado comousuarios habituales de estos servicios, lo que noquiere decir que se haya conseguido la plena norma-lización, ni que falten los problemas (básicamente

de tres tipos: una escasa planificación, insuficien-cia de recursos y necesidad de una adecuación deactuaciones y formación de los profesionales).

El desarrollo del proceso de inserción de los inmi-grantes en los servicios públicos territorializadosexcede el ámbito municipal. Las prestaciones, con-diciones y recursos de enseñanza y sanidad corres-ponden a la comunidad autónoma. Sólo los servi-cios sociales de base y algunos especializados, sonde titularidad municipal. Ahora bien, con indepen-dencia de su titularidad, la inserción de los nuevosvecinos en estos servicios tiene una notable inci-dencia ciudadana, particularmente en determina-dos barrios o distritos. Si el proceso de inserción espositivo, aunque no falten las tensiones, compartirinstituciones y servicios puede tener efectosinclusivos y facilitar el reconocimiento social de losnuevos vecinos. Por el contrario, si estos serviciospúblicos presentan problemas de relevancia, realeso imaginarios, que se conforman como motivo detensión entre vecinos de diferentes grupos, las con-secuencias de estos problemas van más allá de lapuerta de los colegios públicos o de los centros deservicios sociales. En vez de una dinámica de in-clusión, lo que puede generarse es una dinámicade exclusión del inmigrante caracterizado como res-ponsable o, al menos, desencadenante de los pro-blemas y, por ello, considerado como vecino moles-to, indeseable o, simplemente, a evitar.

Dos de estos problemas concitan una mayor preocu-pación entre técnicos municipales y gestores públi-cos. Por un lado, que puedan surgir dinámicas deconflicto por recursos escasos (como ayudas socia-les) entre sectores precarios autóctonos e inmigran-tes en determinados centros de servicios sociales.Se suelen tratar de centros, con un rápido aumentode usuarios inmigrantes, población susceptible derecibir ayudas, que se suman a los vecinos autócto-nos ya atendidos, sin que los recursos profesionalesy financieros hayan aumentado (al menos, de formaproporcional al aumento de la demanda). Otro pro-blema lo constituye el fenómeno de huida de alum-nos autóctonos de los colegios públicos que con-centran más alumnos de origen inmigrante, dadoque sus padres presuponen una menor atención ycalidad educativa del centro como consecuencia delcambio del alumnado. Se trata de problemas com-plejos, en los que influyen una diversidad de facto-res que no abordaremos aquí. Lo que deseamos

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destacar es su repercusión ciudadana: más allá delas cuestiones propias de cada servicio, estos pro-blemas pueden generar dinámicas de tensión pocopositivas, así como alimentar entre los autóctonosuna imagen del inmigrante como elemento degra-dante de los servicios y de su calidad de vida y, portanto, como un vecino indeseable.

Las medidas municipales orientadas a facilitar unaparticipación normalizada de los nuevos vecinoscomo usuarios de servicios públicos son bastantediversas. Difieren entre unos municipios y otros;tampoco se concretan de forma similar respecto alos diferentes servicios (colegios públicos, centrosde salud y centros de servicios sociales). Con todo,las medidas municipales las podemos agrupar como:

1. Medidas de apoyo y refuerzo a los centros e ins-tituciones.

2. Medidas de accesibilidad.3. Instrumentos y medidas de mediación cultural.4. Programas específicos.

Buena parte de las actuaciones municipales eneducación constituyen medidas de apoyo y refuer-zo a los centros educativos, bien sea de forma di-recta (programa municipal de recepción de alum-nos y de sus padres, actividades de apoyo yextraescolares) o indirecta (campañas de sensibili-zación más generales y medidas tendentes a preve-nir y detectar los problemas de absentismo).

Diversas ciudades españolas han adoptado medi-das tendentes a facilitar la accesibilidad de losnuevos vecinos a los servicios públicos: informa-ción, orientación municipal, recursos específicos detraducción y mediación, cuando sea necesario.

Un tercer bloque de medidas hace referencia a lamediación cultural, tanto en el ámbito individualcomo comunitario. En un primer sentido, en la re-lación entre el profesional del servicio público y elvecino usuario; en el segundo sentido, en la rela-ción entre el centro público, una de las institucio-nes de la sociedad de acogida, y el grupo o colecti-vo de vecinos inmigrantes. En el ámbito profesional,la figura del mediador cultural está adquiriendo una

creciente importancia y tiende a incorporarse en losequipos sociales base.29

El cuarto bloque de medidas municipales se refie-re al desarrollo de programas específicos, bien seansectoriales o territoriales. Algunas ciudades hanestablecido servicios específicos de atención direc-ta a determinados colectivos.30 Un colectivo quecentra la atención, de forma creciente, es el de losjóvenes y adolescentes inmigrantes y, en los últi-mos años, se han desarrollado diversos programas(prevención de fracaso escolar, para facilitar su in-serción laboral, de tipo socioeducativo, etc.).

Como ya se ha señalado, el proceso de inserción delos inmigrantes en los servicios públicos excede alos consistorios. Estas medidas municipales u otrasque puedan adoptarse pueden constituir un apoyoy facilitar el proceso. Sin embargo, el tratamientoadecuado de los problemas existentes, los que sehan señalado y otros, requiere un esfuerzo coordi-nado y conjunto de las tres administraciones (lo-cal, autonómica y estatal), para dotar adecuada-mente en el ámbito profesional y financiero a estoscentros públicos y servicios, acoger adecuadamen-te a los recién llegados y consolidar unos subsiste-mas de bienestar, más plurales y, al mismo tiempo,más cohesionados.

Otro conjunto de medidas que pretenden facilitarla participación normalizada de los inmigrantes enla vida vecinal se centran en las relaciones vecina-les y en el uso y disfrute de los espacios públicos.En los últimos años asistimos a una creciente im-portancia otorgada a las políticas de convivenciaque constituyen un conjunto de medidas que per-siguen fomentar el civismo, la prevención de con-flictos y la buena convivencia entre vecinos de di-versos orígenes, con particular atención a losespacios públicos, en tanto que espacios comunes,cotidianos y sensibles de la ciudad. Se trata de unalínea más desarrollada y concretada en el caso delas grandes ciudades.

El Plan Municipal de Barcelona define la conviven-cia pacífica como uno de los principales condicio-nantes del desarrollo cultural, social y económico

29 Así, por ejemplo, el Plan Madrid, contempla la existenciade un mediador en los equipos de todos los Centros Sociales.

30 En el caso de Barcelona, el SAIER (Servicio de Atención a

Inmigrantes y Extranjeros Refugiados) atiende a inmigran-tes con demandas específicas, transeúntes u otras situa-ciones.

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de la ciudad y establece, como una de sus líneasestratégicas, las «políticas de convivencia y preven-ción de las situaciones de conflicto».31 Por su par-te, el Plan Municipal de Madrid hace de la convi-vencia su concepto central y básico. La convivenciaque se persigue no es la simple coexistencia, en-tendida como copresencia no conflictiva, sino unasrelaciones que implican la interacción y relaciónpositivas entre vecinos autóctonos e inmigrantes.32

Los programas, instrumentos e iniciativas de estosplanes podemos agruparlos en:

a) Sensibilización.b) Fomento de la educación cívica, en referencia al

uso de espacios públicos.c) Servicios y actuaciones de mediación intercul-

tural, así como medidas de dinamización socio-cultural de espacios públicos.33

Veamos algunas de estas medidas.

En el ámbito de las relaciones vecinales, las ten-siones y problemas suelen expresarse como incum-plimiento por parte de los inmigrantes de las nor-mas básicas de convivencia vecinal. Los ruidos, losolores, tirar colillas en la escalera, una sociabilidaddemasiado expansiva, etc., constituyen otras tan-tas quejas comunes. Muchas veces se amalgamany se refuerzan las diferencias de costumbres, losprejuicios respecto a ellas y la tendencia a genera-lizar el comportamiento de unos individuos a todoel grupo. El Plan Madrid establece un Servicio deMediación Vecinal Intercultural para prevenir, inci-dir y reconducir estas dinámicas.34 En la misma lí-nea, pueden apuntarse otras iniciativas de sensibi-

lización y socioeducativas. Con todo, hay que su-brayar que las bolsas de vivienda degradada, losbarrios con servicios escasos y deficientes, consti-tuyen una mala base material para las relacionesvecinales y, más general, para la inserción de losinmigrantes en la ciudad. Mejorar la convivenciaen estos entornos urbanos pasa por solucionar es-tos déficits sociales, cuestión que se apunta en losplanes municipales señalados35 pero que suponeingentes recursos y plantea, nuevamente, la parti-cipación de los tres niveles de la administraciónpara hacer posible actuaciones de vivienda social yplanes de intervención integral en los barrios popu-lares con mayores déficits.

Los espacios públicos constituyen un escenariocentral de la inserción urbana de los nuevos veci-nos y se están conociendo importantes transforma-ciones. En nuestras ciudades encontramos ya dostipos de situaciones: los espacios comunes y los es-pecíficos o etnificados. Por una parte, los vecinosde diferente origen comparten los espacios queconstituyen las calles, los parques y los andenesde estaciones y metro. En estos espacios comunessuele regir la urbanidad indiferente respecto a losotros, una convivencia pacífica pero distante, quepermite una copresencia de vecinos de distintosorígenes en el mismo lugar. Junto a los espacioscomunes, encontramos también espacios etnifica-dos: un jardín o una plaza, donde se concentranlos vecinos de un mismo origen los fines de sema-na, una calle o varias que concentran comerciosétnicos o lugares de culto. En estos espacios, elnúmero de inmigrantes, la música, el ambiente yla recreación de la sociabilidad de origen, contribu-yen a conformarlos como específicos del grupo en

31 Este eje se concreta en tres tipos de medidas: promover laconvivencia en los espacios públicos y la mediación co-munitaria, reforzar la seguridad ciudadana y normalizar eintegrar socialmente los lugares de culto.

32 El Plan, titulado «Convivencia social e intercultural», seordena en tres ejes: la articulación del modelo convivencial(adecuación de servicios municipales), normalización delacceso de los inmigrantes a los diferentes recursos muni-cipales y, el eje más amplio, el impulso y mejora de laconvivencia.

33 El Plan de Valencia establece, como uno de sus objetivosgenerales, «promover una convivencia ciudadana en la queprimen los valores democráticos, la tolerancia y el respetomutuo». Sin embargo, el Plan no establece un eje o áreade intervención dedicada específicamente a la conviven-cia, en el sentido que se aborda en los Planes de Madrid yBarcelona. Con todo, desde el Centro de Apoyo a la Inmi-

gración (CAI) del Ayuntamiento de Valencia se desarrollandiversos programas para favorecer la convivenciaintercultural.

34 Este servicio, creado en 2004 con 8 profesionales, se haampliado a 23 en el 2007. Sus objetivos específicos son:«prevenir y resolver conflictos de carácter vecinal en si-tuaciones de multiculturalidad significativa, fomentar laparticipación ciudadana de todos los vecinos sobre la basede una red social sólida asentada sobre las asociacionesvecinales [...] y llevar a cabo actuaciones vecinales dirigi-das a mejorar el conocimiento y el respeto mutuo» (véaseAyuntamiento de Madrid 2005 [T-II: 170-171]).

35 En los Planes de Barcelona y Madrid, bajo el rótulo de lamejora de la convivencia también se inscriben otras medi-das como el desarrollo de planes de integración en el ám-bito de barrio o distrito y planes de reforma integral devivienda degradada.

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cuestión, lo que modifica su resignificación urbana(y se pasa a hablar del jardín de los ecuatorianos,la calle de los dominicanos o la zona mora).36 Entérminos generales, son estos espacios etnificadoslos que generan mayor preocupación ya que suelenpercibirse como expresión de la escasa voluntad deinserción del grupo, acumulan el mayor número dequejas vecinales y se considera que pueden facili-tar la aparición de tensiones y actitudes de rechazoentre la población autóctona.

Sin embargo, de la existencia de espacios etnifica-dos parece arriesgado deducir una escasa voluntadde inserción. Como muestra la situación de Madrid,Barcelona y Valencia, no parecen incompatibles lasconcentraciones relativas y los espacios etnificadosde los distintos grupos y la copresencia pacífica perodistante en los espacios comunes. Más que una vo-luntad distinta, un tipo y otro de ocupación de losespacios públicos muestran diferentes necesidadesde sociabilidad pública. Por otro lado, no todos losespacios etnificados presentan los problemas quese les atribuye de forma general, aunque parece in-dudable que este tipo de espacios públicos sueleconcentrar mayor número de quejas y tensiones co-tidianas. Un caso particular lo constituyen los fenó-menos de rechazo a la apertura de mezquitas yoratorios para evitar la frecuentación asidua de in-migrantes musulmanes y los cambios —negativos—que se presuponen para el barrio.

Como hemos señalado, son los Planes Municipalesde Madrid y Barcelona los que abordan, de formaexplícita, este tipo de problemas. En el caso de Bar-celona se contempla «promover la educación cívicay el respeto por los espacios lúdicos», facilitar unainteracción mayor de diversos colectivos de estosespacios, además de fomentar la utilización de nue-vos espacios lúdicos («con menor densidad de po-blación»). Igualmente, en el caso de Barcelona,Manresa y otros municipios, se están desarrollandodiversas iniciativas, formales e informales, de rela-

ción con las comunidades musulmanas presentesen su municipio, en particular respecto a la ade-cuada inclusión de los locales de culto y la adecua-da gestión de las dinámicas que puedan generarse.37

El Plan Municipal de Madrid concreta y desarrollalos aspectos de mediación cultural. Para preservarla convivencia, evitar tensiones y favorecer el buenuso de los espacios públicos con concentración depersonas de origen extranjero, se crea el Programade dinamizadores de parques. Este servicio tienecomo objetivos específicos: «informar a la poblacióninmigrante [...] sobre la correcta utilización (de losespacios) a través del respeto de las ordenanzasmunicipales»; «sensibilizar a todos los vecinos [...]para prevenir conflictos»; «establecer mecanismospara la convivencia intercultural entre usuarios espa-ñoles y extranjeros» y poner en marcha un «programade voluntariado entre los usuarios de los parques parasensibilizar y velar por su correcta conservación».Estas actuaciones se coordinarán con los Centrosde Servicios Sociales de cada distrito y con los pro-fesionales del Servicio de Mediación Vecinal.

Todas estas experiencias son muy recientes comopara permitir una valoración. En cualquier caso, loscomentarios negativos y las tensiones que se gene-ran ante la etnificación de algunos espacios consti-tuyen un fenómeno complejo y delicado. De entra-da, la inserción urbana de los inmigrantes implicaque algunos espacios cambiarán, necesariamente,de significación social, lo que no siempre es bienaceptado por los vecinos anteriores.38 Si en el casode no pocos vecinos inmigrantes es necesario ajus-tar prácticas y acomodar comportamientos del paísde origen al nuevo entorno (desde el nivel de ruidoy el horario hasta la realización de actividades),otros motivos de tensión y queja se relacionan conlos prejuicios y miedos de los vecinos autóctonos.Así, muchas de las tensiones que pueden darsetienden a sobredimensionarse, se culturalizan y segeneralizan a todo el grupo.39

36 Sobre la sociabilidad existente en los espacios públicosde nuestras ciudades, véanse Aramburu (2002), Delgado(2003), Monnet (2002) y Torres (2005b).

37 Uno de los 16 objetivos del Plan Municipal de Barcelonaes «promover la normalización y la integración de los loca-les de culto», que se concreta en cinco medidas: velar porlas condiciones de salubridad y seguridad de los locales,informar respecto a su ubicación, sensibilizar al entornomás próximo, definir una política municipal sobre espa-cios de culto que sea común a las diversas religiones, así

como gestionar la reserva de suelo como equipamientocolectivo.

38 Por ejemplo, los locales de culto suelen generar, duranteunas horas al menos, una sociabilidad específica a su al-rededor.

39 En no pocas ocasiones, similares comportamientos mere-cen un distinto comentario y valoración según quien lorealice. Si el botellón lo realizan jóvenes dominicanos oecuatorianos se suele presentar como tensiones inter-étnicas, debido a las diferencias culturales, sin embargo,

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Con estos ejemplos se pretende subrayar que lastensiones que se generan son una construcción so-cial de las dos partes, vecinos inmigrantes yautóctonos. Por tanto, una política de convivenciatiene que considerar a los dos grupos de actores,abordar los comportamientos poco adecuados perotambién los prejuicios, las resistencias a los cam-bios o los miedos. La inserción urbana de los nue-vos vecinos supone, entre otros aspectos, un perío-do de ajuste, negociación cotidiana y acomodaciónmutua de las reglas de uso, las visiones y las valo-raciones sobre los espacios públicos. Una políticade convivencia tendría que procurar que ese ajustese realice de la forma más democrática y respetuo-sa posible.

4.3 LA PARTICIPACIÓN EN EL ÁMBITOMUNICIPAL Y SU RELACIÓN CONOTROS ASPECTOS DEL PROCESODE INSERCIÓN

4.3.1 LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓNMUNICIPAL DE LA INMIGRACIÓN.ELEMENTOS COMUNES

A pesar de la heterogeneidad de las situaciones yexperiencias, podemos establecer una serie de ele-mentos comunes en la acción municipal respecto ala participación de los inmigrantes.40

Tanto en los planes municipales como en otros tex-tos municipales se destaca la importancia e interésde la participación en el proceso de integración ur-bana de los nuevos vecinos. Dada la negación delos derechos de sufragio en el ámbito local para losvecinos de origen extracomunitario, la política es-pañola de integración local ha concretado la parti-cipación como participación cívica y participaciónen el tejido asociativo. De forma reciente, podemosañadir una serie de medidas de fomento de la par-ticipación normalizada como usuarios de serviciosy espacios públicos de la ciudad.

La participación cívica se ha concretado en la fór-mula de consejos consultivos municipales, de baseasociativa, que agrupan a representantes de orga-nizaciones de inmigrantes, de organizaciones deacogida y sociales y representantes y técnicos mu-nicipales. Los consejos tienen una doble lectura.Constituyen una vía institucional de participacióny opinión para un sector del vecindario —los veci-nos inmigrantes— que no disponen de otra posibi-lidad. Al mismo tiempo, los consejos se conformancomo órgano de coordinación y concertación delconjunto de actores (administración, iniciativa so-cial, inmigrantes) que intervienen en la gestión lo-cal de la inmigración. Como hemos visto, la expe-riencia concreta de estos consejos, su dinamismo einterés, tanto en una dimensión como en otra, va-ría mucho entre unos municipios y otros.

El fomento del asociacionismo inmigrante consti-tuye otra línea de acción generalizada de los dis-tintos consistorios respecto a la participación cívicade los nuevos vecinos. En la práctica, este fomentodel asociacionismo se ha concretado en medidasde apoyo, ayuda y reconocimiento a organizacionesde inmigrantes. Sin embargo, otros aspectos delfomento del asociacionismo de los nuevos vecinos,como su relación con las asociaciones de la ciudadde acogida y su implicación en las organizacionescomunes a todo el vecindario (como vecinos, pa-dres de alumnos u otra condición común), hanmerecido una menor atención. Las iniciativas eneste sentido son bastante más escasas.

En los últimos años, una tercera línea de accióntiende a generalizarse. En ella agruparíamos las di-versas medidas de sensibilización, mediación cul-tural, apoyo a profesionales y centros públicos, ser-vicios y programas específicos que, desde el ámbitomunicipal, pretenden facilitar una más adecuadainserción del vecino inmigrante como usuario nor-malizado de los servicios públicos de su territorio(particularmente en el caso de colegios públicos ydeterminados centros de servicios sociales). Enotros casos, estas medidas de sensibilización, me-

si el botellón agrupa a jóvenes autóctonos se considerauna tensión intergeneracional (entre estos jóvenes y unaparte de los vecinos mayores). Por otro lado, no es infre-cuente que sobre este tipo de comportamientos se atribu-ya unas determinadas características a todo el colectivo(«ya se sabe cómo son los dominicanos» o «los ecuatoria-nos»). En concreto, para el caso de los dominicanos, en

Ciutat Vella (Barcelona), véanse Monnet (2002), y Torres(2005b) para el caso de los ecuatorianos en Russafa (Va-lencia).

40 Obviamente, nos referimos a los ayuntamientos que desa-rrollan una acción e intervención programada respecto asus vecinos inmigrantes, en los que cabe hablar de ges-tión municipal de la inmigración.

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diación cultural y otras, se orientan a fomentar unaparticipación normalizada de los vecinos inmigran-tes en el uso y disfrute de los espacios públicos yen las relaciones vecinales. Aunque hablamos deuna minoría de consistorios, estas políticas de con-vivencia han adquirido una mayor importancia enla acción local con los objetivos de fomentar el ci-vismo, prevenir conflictos vecinales (en particular,respecto a los cambios en los usos y significadosde los espacios públicos) y abordar adecuadamen-te las tensiones que puedan presentarse.

Por supuesto, no todos los ayuntamientos desarro-llan el conjunto de medidas de estas tres líneas, nilas concretan de la misma forma. Como destacába-mos anteriormente, nos encontramos con una di-versidad de situaciones entre los distintos munici-pios. Cabría distinguir entre las grandes ciudades,con su centralidad social, económica y política, ylas ciudades medias y los pueblos. Otros factoresde heterogeneidad, lo constituyen el tipo de inmi-gración (si se trata de una migración familiar, per-manente, o temporal), el tiempo desde el que es-tos municipios reciben inmigración de formaimportante, las estructuras socioeconómicas y lasdinámicas sociales específicas que caracterizan acada municipio, etc.

Como mostraron las jornadas antes señaladas, si laspreocupaciones y líneas de trabajo son comunes alos diversos consistorios, las ciudades medianas ylos pueblos presentan no pocas especificidades. Porun lado, se trata de consistorios con recursos fi-nancieros escasos y que para la implementaciónde servicios y actuaciones requieren de otras fuen-tes de financiación sea autonómica, estatal o euro-pea. En diversos casos, las oficinas de inmigracióny otros programas respecto a los inmigrantes sonfinanciados y se integran en programas europeos.Aparte de la búsqueda de recursos y financiación,otro problema que se destacaba era las dificulta-des de un contexto social de mayor debilidad deltejido asociativo inmigrante (dificultades respectoa la presencia y representatividad de los inmigran-tes en los consejos consultivos, respecto a contarcon interlocutores en estos colectivos, etc.). Porotro lado, en el caso de los municipios de zonasagrícolas, una parte de los inmigrantes son tempo-reros con evidentes repercusiones respecto a unconjunto de dimensiones de su inserción urbana(vivienda, servicios, espacios públicos) y a la ges-

tión local de la inmigración. En varios de estosmunicipios, los programas y servicios municipalesse centralizan en las oficinas municipales de inmi-gración que actúan como referente tanto para elvecindario autóctono como inmigrante, así comopara los inmigrantes residentes temporales. Lasmedidas de participación que se adoptan, sea lacreación de consejos o el fomento de asociacionesde inmigrantes, se realizan desde la oficina muni-cipal y en el marco de sus actividades.

4.3.2 LA PARTICIPACIÓN COMO ELEMENTODEL PROCESO DE INSERCIÓNEN EL ÁMBITO MUNICIPAL

La participación de los nuevos vecinos inmigrantesconstituye un valioso indicador de las tendenciasque operan en el proceso de inserción urbana, desus problemas y limitaciones, así como de las diná-micas que pueden generarse, más inclusivas unas,más excluyentes otras. En la parte específicamentemunicipal de esta investigación nos interesaba, enparticular, constatar la opinión de técnicos munici-pales, profesionales relacionados con la gestión dela inmigración y científicos sociales, sobre laparticipación de los inmigrantes en el ámbito lo-cal, los obstáculos y buenas prácticas que se pu-dieran resaltar.

En términos generales, la participación de los nue-vos vecinos depende de una diversidad de factores.El marco legal y el cuadro de derechos reconocidosa los residentes modulan esa participación, ennuestro caso, de forma restrictiva negando la parti-cipación política local y limitándola a la participa-ción cívica y asociativa. Otros factores dependende las características del contexto y de la sociedadlocal, desde su percepción y actitudes ante los in-migrantes, la posición del consistorio y del tejidoasociativo. Otros factores hacen referencia al tipode inmigración y a su situación social. Que se tratede una migración permanente o temporal, reciénllegada o con tiempo de residencia, tiene repercu-siones indudables en su participación. Igualmente,sin ánimo de ser exhaustivos, la participación de-penderá de las condiciones sociales de estos nue-vos vecinos y sus consecuencias para la conviven-cia cotidiana. Así, una situación de convivenciaresidencial o de segregación espacial tiene conse-cuencias bastante distintas en el ámbito de la vi-vienda y de convivencia vecinal y generan posibili-

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dades y límites diferentes para una participaciónsocial normalizada de los nuevos vecinos.

De las diversas experiencias y contribuciones de lasjornadas que se comentan, tres tipos de factoresaparecen como los condicionantes principales dela acción municipal en materia de participación: eltipo de inmigración, su situación social y el marcojurídico.

Tenemos una inmigración muy heterogénea, en tér-minos generales muy reciente, aunque ya sea detipo familiar y permanente. En muchos casos, losnuevos vecinos lo son desde menos de un año o dedos. En términos sociológicos están dando sus pri-meros pasos en el proceso de inserción y, por ello,resolviendo sus necesidades básicas y empezandoa conocer su nuevo entorno (reglas, tejido asocia-tivo, canales de participación). Además, dada lasituación irregular de buena parte de los vecinosinmigrantes, sus dificultades y problemas se acre-cientan; más todavía, en estos casos se cuestionasu derecho de asociación. Estas características dela inmigración conforman una determinada situacióndel asociacionismo inmigrante. Como hemos visto,existe una pluralidad de organizaciones y/o asocia-ciones inmigrantes, en términos generales muy mo-destas y de ámbito local, que conforman un tejidobastante heterogéneo, débil y cambiante. A pesarde sus limitaciones, estas organizaciones cumplenimportantes funciones para sus miembros y otraspersonas de sus colectivos. Por otro lado, la partici-pación de los vecinos inmigrantes en las asociacio-nes autóctonas de ámbito territorial, como las Aso-ciaciones de Vecinos o las AMPA, es muy escasa.

Otro factor que condiciona la acción en materia departicipación lo constituye la situación social deestos vecinos. El tipo de inserción residencial (com-partida o segregada), la distribución territorial (enlos barrios populares, de forma más o menos con-centrada), el acceso a la vivienda y las condicionesde la vivienda inmigrante, así como la existencia ono de problemas en los servicios públicos territo-riales tiene implicaciones en la convivencia coti-diana y en la participación social normalizada delos nuevos vecinos. Como ya se ha comentado, lassituaciones de vivienda con deficiencias y barrioscon déficit de servicios y sociales, las dinámicasde competencia por recursos escasos o la concen-tración de alumnos de origen inmigrante en cole-

gios públicos —por citar tres de las situaciones quehoy más preocupan— suponen una mala base ma-terial para las relaciones entre vecinos inmigrantesy autóctonos, pueden generar dinámicas socialesde rechazo y contribuyen a consolidar los estereoti-pos negativos sobre el otro. Dicho de forma muysintética: hablar de participación supone hablar delas condiciones sociales que hacen factible y posi-tiva dicha participación.

El tercer factor que condiciona la acción municipalen materia de participación respecto a los inmigran-tes es el marco jurídico. La negación de la partici-pación política en el ámbito local, mediante el de-recho de sufragio en las elecciones municipales,genera problemas y obstáculos para el proceso deinserción urbana, al menos desde tres puntos devista. El primero es pragmático. Si se priva de losderechos políticos a los inmigrantes residentes, suspreocupaciones, necesidades y propuestas no con-tarán en el ámbito institucional y político, dado queestos colectivos no proporcionan votos. En estascircunstancias, el ejercicio de otros derechos, lanecesaria negociación y adaptación mutua entrevecinos diversos, las posibilidades de los inmigran-tes de conseguir una inserción más acogedora severán disminuidas. Un segundo punto de vista esnormativo. La negación de los derechos políticos avecinos que viven en la ciudad desde hace años,que respetan las leyes y pagan sus impuestos, con-tradice los valores básicos de la democracia. El ter-cer punto de vista es el simbólico. Si se excluye alos vecinos inmigrantes del ámbito político se lesconstruye simbólicamente como ciudadanos de se-gunda, junto a otros grupos de incapaces (menoresde edad, enfermos mentales) o de indeseables (pe-nados) que ven negado su derecho al voto.

La cuestión de la participación nos remite a la com-pleja dialéctica global-local de la inmigración y ala situación contradictoria y paradójica de los ayun-tamientos para gestionar un fenómeno de estas ca-racterísticas. Muchos de los factores que confor-man las posibilidades y límites de la inserciónurbana de los inmigrantes, así como su participa-ción normalizada como unos vecinos más, excedenal ámbito político y social de la ciudad. A pesar dela reciente literatura sobre la creciente pérdida delpapel del Estado, a favor de la ciudad por abajo yde las organizaciones supranacionales por arriba,son los gobiernos estatales y no los consistorios los

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que regulan aspectos decisivos en nuestra temáti-ca como el estatus jurídico del vecino extranjero(su condición de documentado o indocumentado,por ejemplo). Igualmente, el marco de derechos quecomporta dicho estatus jurídico en el ámbito local(como la negación del derecho de sufragio munici-pal) se trata, igualmente, de una competencia es-tatal. Por otro lado, las condiciones sociales de in-serción de los nuevos vecinos, como su acceso a lavivienda, su distribución residencial en nuestrasciudades y su situación como usuario de ServiciosPúblicos, superan igualmente las competencias yrecursos de los consistorios. Sin embargo, las con-secuencias sociales de éstos y otros elementos tie-nen una notable repercusión municipal, ya queafectan decisivamente a la inserción de los nuevosvecinos y tienen su traducción cotidiana en muchosde los aspectos de la vida del municipio.

De esta constatación podemos extraer, al menos,dos conclusiones. Una primera hace referencia a lacontradicción entre la importancia del proceso de

inserción urbana y las escasas competencias y re-cursos específicos de los ayuntamientos, precisa-mente el grado de la administración más vinculadoa las dinámicas sociales, las aspiraciones y las ten-siones concretas que se generan con la inserciónde los nuevos vecinos. Una segunda conclusión, nomenos importante, es que muchos de los factoresseñalados exceden al ámbito municipal pero requie-ren de una acción local. Las políticas públicas quepuedan desarrollarse, desde el Gobierno central ylas comunidades autónomas, en materia de vivien-da social, ordenación de la inserción residencial,mejora y adecuación de los servicios públicosterritorializados y fomento de la participación,deben concretarse necesariamente según los dis-tintos contextos locales. Además, los consistoriospresentan importantes ventajas a la hora de suimplementación, dado que constituyen el nivel dela administración más cercano al ciudadano, y tam-bién a los nuevos vecinos; su acción puede sermucho más flexible y adaptarse con mayor rapideza situaciones y demandas cambiantes.

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5La participación social y políticade los inmigrantes en España (III):el segundo circuito de la política

5.1 INMIGRACIÓN Y ASOCIACIONISMO.ESPECIAL ATENCIÓN ALA COMUNITAT VALENCIANA

Las asociaciones son importantes espacios de par-ticipación. En el caso de la inmigración, éstas ejer-cen un papel fundamental en la integración socialde la población extranjera. Este apartado1 se cen-tra en los dos grandes tipos de asociaciones rela-cionadas con la inmigración, las asociaciones deinmigrantes y las asociaciones de acogida. El aná-lisis de ambos tipos de asociaciones obedece a lavoluntad de captar las dos direcciones —desde yhacia la población inmigrante— que toma la ac-ción participativa. En el seno de las asociacionesde inmigrantes procedemos a distinguir entre, deun lado, las propias de los inmigrantes extracomu-nitarios y, de otro, las de los residentes extranjerosprocedentes de la Unión Europea. El objetivo últi-mo es contrastar las diferentes formas que adquie-re la participación que, sin duda, tiene que ver conlos contrastes entre ambas poblaciones en todo loreferente a los procesos de inserción y a la integra-

ción social. Para ello nos centramos en el estudiode caso de la Comunitat Valenciana puesto que, enella, la población extranjera exhibe una fuerte com-posición dual si atendemos al trato jurídico-admi-nistrativo dispensado, al perfil socioeconómico, y ala imagen social que se tiene de ella. En efecto,por un lado encontramos la población extranjeraque llega en busca de trabajo y de una mejor vida,y cuya permanencia en nuestro país está fuertemen-te condicionada a la obtención de un trabajo. Estapoblación está conformada por lo que nuestra so-ciedad reconoce como los inmigrantes, sobre quie-nes el imaginario colectivo impone la obligación dela integración. Por otro lado se sitúan los residen-tes procedentes de la Europa comunitaria, a quie-nes el imaginario colectivo rechaza adjetivar comoinmigrantes porque mayoritariamente no buscan lainserción laboral entre nosotros. A diferencia delresto de extranjeros, los residentes provenientes delas naciones-Estado de la Unión Europea disfrutande una equiparación de derechos en relación conla población de nacionalidad española2 y, por lo tan-to, escapan a algunos de los factores estructuralesde exclusión social que afectan a los inmigrantes

1 Esta investigación utiliza datos cualitativos procedentesde 16 entrevistas semiestructuradas a asociaciones de ex-tranjeros comunitarios, mediante la aplicación de un cues-tionario ad hoc para esta investigación, además de cincoentrevistas con detalle dirigidas a asociaciones de inmi-grantes extracomunitarios, información procedente de lassecciones de anuncios de asociaciones en las revistas deextranjeros comunitarios editadas en la Comunitat Valen-ciana y datos de los registros provinciales de asociacionesde las provincias de Castellón, Valencia y Alicante. Ade-más de los datos obtenidos específicamente para este es-tudio, se utiliza información de diferentes procedencias.Unos datos habían sido recogidos con ocasión del proyec-to de investigación La inmigración en la Comunitat Valen-

ciana. Situación actual y paradigmas políticos de integra-ción (investigador principal: Antonio Ariño) y se retomanaquí desde otra perspectiva analítica. Una parte impor-tante de la información utilizada proviene del trabajo deTorres (2005a). Los autores se han beneficiado, a su vez,del trabajo de campo realizado con ocasión del proyecto«Validación de la metodología: transferencia de la buenapráctica a los organismos públicos y privados», dirigidopor Carles Simó, dentro de la Acción 3 del programa euro-peo Equal Medea cuya ejecución ha estado a cargo deGESMED.

2 Los residentes de la Unión Europea tienen la posibilidadde votar en las elecciones municipales y presentarse alcuerpo de funcionarios de la Administración española.

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que vienen en busca de trabajo. Finalmente, nues-tro análisis de la participación como elemento deintegración de los inmigrantes se sustenta sobreotra distinción importante. Se refiere tanto a laspropias asociaciones de inmigrantes —organizacio-nes surgidas en el seno de la comunidad de inmi-grantes— como a las asociaciones de acogida, esdecir, aquéllas que surgen en el seno de la socie-dad de acogida y con el objetivo de satisfacer im-portantes necesidades de los inmigrantes reciénllegados y de ejercer de mediadoras ante la Admi-nistración.3

5.1.1 LAS ASOCIACIONES DE INMIGRANTESEXTRACOMUNITARIOS

En la Comunitat Valenciana, el desarrollo del aso-ciacionismo inmigrante extracomunitario surge conel aumento de los flujos migratorios y de la pobla-ción residente en los últimos años: en el 2002 exis-tían 60 asociaciones de inmigrantes extracomu-nitarios, registradas en el ámbito de la ComunitatValenciana, y, en el 2005, su número ya ha alcan-zado la cifra de 2064 y se han ido distribuyendo enel territorio.

La distribución de asociaciones por nacionalidadesresponde más o menos a los parámetros demográ-ficos de la población a la que representan, aunquecon importantes salvedades. Destacan sobre todaslas demás las nacionalidades de las asociacionesafricanas, con un fuerte peso (29) de las asociacio-nes culturales islámicas, forma legal que adoptanlos oratorios repartidos por todo el territorio valen-ciano y con presencia en varias localidades de me-nos de cinco mil habitantes. Sorprende, sin embar-go, el bajo nivel que adquiere este asociacionismoen la provincia de Alicante en comparación con lade Castellón. A las asociaciones del continente afri-cano le siguen en importancia las de procedencialatinoamericana, especialmente en Valencia. Tam-bién destaca el caso de las asociaciones de euro-peos del Este en Castellón —segunda provincia,después de Madrid, que mayor número de ciuda-

danos rumanos concentra—. Se trata únicamentede tres asociaciones, aunque bastante importan-tes y consolidadas.

a) Breve historia de las asociacionesde inmigrantes en la Comunitat ValencianaAunque haya conocido un desarrollo importantea partir del nuevo siglo, en la década de los no-venta ya habían surgido algunas organizacionesde inmigrantes. A tenor de lo que sucede en laciudad de Valencia, primer polo de atracción delos inmigrantes extracomunitarios y de acuerdocon Torres Pérez (2005a) se pueden distinguirtres períodos en el proceso de emergencia y de-sarrollo del asociacionismo inmigrante:

1. Desde primeros de la década de los noventahasta 1995 coexisten organizaciones de ám-bito estatal como ATIME (Asociación de Tra-bajadores Inmigrantes Marroquíes en España)con otras de carácter más testimonial. Se tra-ta de una trama asociativa débil y de cortavida. Otras como la Asociación de Senegalesesde Valencia no se disuelven pero mantienenlargos períodos de inactividad. En algunoscasos se trata de asociaciones culturales-reli-giosas que acaban convirtiéndose en centroscomunitarios de referencia: la ComunidadIslámica de Valencia, creada en 1990, la Co-munidad Islámica de Alicante, en 1991 o elCentro Islámico de Valencia, en 1992.

2. Desde 1996 hasta 2000, una parte importan-te de las asociaciones de inmigrantes preexis-tentes desaparecen o están inactivas, mien-tras que se constituyen otras organizacionesnuevas. Se trata de un tejido asociativo débilen proceso de consolidación, con escasa visi-bilidad social, que no participa del espaciopúblico en temas de inmigración, centrado enlas relaciones y necesidades propias del gru-po de referencia. Crece el número de asocia-ciones culturales islámicas (lugares de cultoprincipalmente), se crean nuevas asociacionesestructuradas alrededor de la nacionalidad

Además, los ciudadanos europeos que cambian de re-sidencia en el interior de la Unión gozan de una plenalibertad de movimiento de personas y de capitales,transnacional e intranacional, entre sus países de origen yel nuestro, están eximidos de trabas administrativas parahacerlo y, además, tienen la facultad de poder trabajar sinnecesidad de un permiso específico.

3 Se trata de organizaciones de acción social y de solidari-dad con los inmigrantes extracomunitarios, no existen aso-ciaciones de acogida pensadas para los residentes prove-nientes de la Unión Europea.

4 Registro de Asociaciones de la Conselleria de Justicia yAdministración Pública y de las Delegaciones Territorialesde Alicante y Castellón.

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LA PARTICIPACIÓN SOCIAL Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA (III): EL SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLÍTICA

de procedencia, y se fundan las asociacionesactuales de marroquíes (1999), argelinos(1999) y colombianos (1998) en Valencia, laasociación Rumano Castellonense (1996) y elCentro Cultural Islámico de Castellón (1996),y la Asociación de Amistad Hispano-Argelina«Las dos orillas» en Alicante (1996) o la Aso-ciación de Estudiantes Ecuatoguineanos en laProvincia de Alicante (1997).

3. El tercer período se sitúa entre mediados de2000 hasta la actualidad, en él aumenta elnúmero de asociaciones, se da una mayor dis-tribución territorial de las mismas y adquiereuna mayor presencia gracias al activismo queejercen algunas de ellas en el movimiento desolidaridad con los encierros de inmigrantesde la primavera de 2001, y a los pasos reali-zados en aras a conseguir un reconocimientoinstitucional en el ámbito autonómico y local.

b) Las asociaciones de inmigrantes, hoyLas organizaciones de inmigrantes en la Comu-nitat Valenciana constituyen un conjunto muyheterogéneo, marcado por la debilidad organi-zativa, la fragmentación, la escasa coordinacióny, en muchos casos, precaria institucionaliza-ción. Las principales fuentes de esta heteroge-neidad son la nacionalidad (papel mucho másactivo de unas nacionalidades sobre otras), elcarácter laico o no confesional de unas asocia-ciones y el autorreconocimiento estrictamentereligioso de otras (musulmanes, adventistas, an-glicanos, pentecostales, ortodoxos, etc.), y la di-versidad de funciones. Otro campo de diferen-cias lo establece la diversidad de orientaciónideológico-política, la experiencia del grupo di-rigente, etc. Por ejemplo, por lo que hace a larelación con la Administración, algunas asocia-ciones latinoamericanas y del Magreb se presen-tan como básicamente reivindicativas, mientrasque las asociaciones de europeos del Este radi-cadas en Castellón se autoconciben con un pa-pel más técnico, gestionando las necesidades desus miembros en el ámbito institucional corres-pondiente, con expectativas de reconocimientoen términos de participación social y en térmi-

nos económicos (acceso a subvenciones). Final-mente, mencionamos también la diversidadétnica que, en ocasiones, adquiere una mayorimportancia que la nacionalidad; así, los Bubbisde Guinea Ecuatorial tienen su propia asociacióncomo los Yoruba de Nigeria.La debilidad organizativa constituye un segundorasgo común para una gran mayoría de las orga-nizaciones de inmigrantes: número reducido demiembros, escasez de recursos materiales y hu-manos, reducida capacidad de acción y de ini-ciativas. Por otro lado, estos rasgos y otros comoel carácter local, los altibajos notables en la ac-tividad o el alto número de asociaciones creadasy otras que desaparecen, parecen lógicos en unfenómeno como el asociacionismo inmigranteque, por un lado, es muy nuevo y, por otro, seenfrenta a dificultades específicas y obstáculosmayores para su desarrollo. Con todo, la excep-ción a esta debilidad organizativa general la pro-tagonizan algunas organizaciones bastante con-solidadas, que desarrollan una línea de actividadimportante y que muestra contar con recursos(propios en unos casos, subvenciones en otros).5

Una tercera característica importante es la frag-mentación: escasa coordinación en todos los ni-veles territoriales (el local, el autonómico y elestatal). En términos generales, las experienciasde coordinación de organizaciones de inmigran-tes han sido muy puntuales y de ámbito munici-pal.6 Destaca la Coordinadora de Asociacionesde Inmigrantes de Valencia que ha tenido unprotagonismo importante en los últimos años.Sin embargo, en la inmensa mayoría de ciuda-des no se han dado experiencias de estas carac-terísticas. En el ámbito autonómico no se handado estructuras de coordinación formalizadasa excepción de las reuniones que se realizan,desde 2004, entre las asociaciones culturalesislámicas y las asociaciones de inmigrantes ma-rroquíes, senegaleses y argelinos para la cons-titución del Consejo Islámico de la Comunitat Va-lenciana.Muchas asociaciones de ámbito local no tienenvínculo asociativo alguno fuera de ese ámbito te-rritorial, mientras que otras tienen relaciones de

5 Entre estas organizaciones más potentes cabría destacar alas Comunidades Islámicas de Valencia y Alicante, las dosorganizaciones más importantes de europeos del Este deCastellón y la organización Rumiñahui de Valencia.

6 Sobre la gestión de la inmigración y la participación de losinmigrantes en el ámbito local, véanse los textos reunidosen Simó y Torres (2006).

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diverso tipo. En algunos casos, como ARI-Perúde Valencia, o algunas de las ComunidadesIslámicas, la asociación forma parte de una orga-nización estatal de tipo federal o confederal y al-gunas incluso mantienen fuertes vínculos con elGobierno del país de origen. En el caso del co-lectivo de senegaleses, esta red se ha formaliza-do en una federación estatal. En el caso de losmarroquíes, se han dado reuniones periódicaspero sin formalizar una estructura. Sin embargo,durante los procesos de regularización o reformaslegislativas se han dado contactos federados conorganizaciones de la misma nacionalidad presen-tes en otras comunidades autónomas.7

En el ámbito autonómico, la creación en 2002del Foro de la Inmigración de la Comunitat Va-lenciana supone el reconocimiento formal de lanecesaria participación de las asociaciones deinmigrantes en la gestación de la política auto-nómica, de su carácter representativo y de su pa-pel como interlocutor social. Sin negar la impor-tancia de este reconocimiento formal, el númerode asociaciones de inmigrantes presentes (cin-co) es muy reducido (designadas unilateralmentepor el Gobierno autonómico)8 y ha acabado portener una escasa actividad.Aparte del ámbito autonómico, donde este pro-ceso de institucionalización es muy precario ylimitado, es en el ámbito local donde se ha dadoun mayor número de experiencias de participa-ción de las organizaciones de inmigrantes. Enunos casos, como en Elche, se ha formalizadoesta vía de participación como un órgano espe-cífico, el Consejo de la Inmigración; en otroscasos, como Alzira, las organizaciones de inmi-grantes participan en el Consejo de Acción So-cial. En otros casos, desde la administraciónmunicipal se han realizado programas e inicia-tivas puntuales, lo que ha generado unas víasde relación y reconocimiento hacia algunas or-ganizaciones de inmigrantes. Se trata, en todocaso, de un proceso de institucionalización in-cipiente y limitado.

c) Características de las asociacionesde inmigrantesCon sus funciones, las asociaciones reafirman de-rechos relativos a pretensiones sustantivas de re-conocimiento y de protección de la identidad cul-tural, al tiempo que se instituyen como mecanis-mos de singularización del grupo o minoría conrespecto a la mayoría de la sociedad de acogida9

y es en este sentido que la afiliación adquiere unpapel primordial. Los principales enclaves de afi-liación de las asociaciones de inmigrantes son lanacionalidad, la etnia y la religión. La gran ma-yoría de asociaciones utiliza la rúbrica de la na-cionalidad en su denominación; en segundo lu-gar, la religión, como en el caso de los oratoriosmusulmanes gestionados por asociaciones cultu-rales. Y, en tercer lugar, unas pocas asociacionescomo los Hijos de Odudwa (pertenecientes a laregión Yoruba de Nigeria) y la asociación Bubbi(de la isla separatista de Guinea Ecuatorial) seproclaman como asociaciones representativas deuna etnia en particular. Sin embargo, en la prác-tica, muy a menudo se da una interacción de di-ferentes enclaves de pertenencia, por lo que exis-te una distancia entre el formato de presentaciónpública de las asociaciones y los factores realesde cohesión. En las asociaciones de senegaleses,por ejemplo, la etnia y la cofradía juegan un pa-pel principal en los procesos de legitimación dela autoridad y en las divisiones internas. Lo mis-mo sucede con algunas asociaciones de latino-americanos que representan más a la poblaciónurbana, mestiza, que a sus connacionales de ori-gen indígena.10 Igualmente, la religión y la etnianos muestran complejas relaciones. Algunos lu-gares de culto, cristianos o musulmanes, se dis-tinguen por agrupar personas pertenecientes aespacios étnicos y/o territoriales muy específicos.La religión, además, incide en la fragmentaciónde la representación por nacionalidades. Así, loscolectivos rumanos en Castellón se ubican en dosasociaciones: una alrededor de la iglesia ortodoxay otra alrededor de la adventista. Destacamos, fi-

7 Éste ha sido el caso de las asociaciones Rumiñahui deValencia y de Madrid, o la asociación de marroquíes AlAmal de Valencia con ATIME (Madrid). Lo mismo cabedecir de las asociaciones de argentinos y la federaciónestatal.

8 En la actualidad, forman parte del Foro Autonómico lasasociaciones Rumiñahui, Comunidad Islámica de Valen-cia, de Países del Este de Castellón y Comunidad Islámica

de Alicante. La formación del Foro Autonómico y la desig-nación de las organizaciones de inmigrantes suscitaron nopocos debates entre las propias asociaciones de inmigran-tes (Torres 2004a).

9 Véase el capítulo segundo de este volumen.10 Sería el caso, por ejemplo, de Rumiñahui con respecto a

los otavaleños que realizan actividades de venta ambulan-te en Valencia.

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nalmente, la existencia de algunas asociacionesque reúnen a inmigrantes de diferentes naciona-lidades, como la de hispanoamericanos de Jávea.Éstas suelen surgir por iniciativa del municipiocon el objetivo de encontrar una interlocucióneficiente con la población inmigrante basada encriterios de participación, cooperación social ycorresponsabilidad.En el funcionamiento interno, el líder o el grupopromotor en muchas ocasiones constituyen losúnicos motores activos capaces de inyectar devida asociativa al engranaje de la organización.Los rasgos de autoridad conforman distintos ti-pos de legitimación. En algunos casos, esteliderazgo deriva de la tradición de las comuni-dades de origen, como las personas de mayoredad o el parentesco con algunas familias. Enotros casos, la presidencia de una asociación sevincula con características de liderazgo más vin-culados a una ideología que a la recreación deuna cultura tradicional u otra. Las asociacionesde inmigrantes del este de Europa, por ejemplo,nos muestran un tipo de legitimidad distinto, enla que los líderes destacan por su pragmatismoy funcionalidad: poseen el saber técnico y loscontactos administrativos necesarios para la re-solución de problemas.En otro orden de cosas, dada la modestia de estetipo de organizaciones, existe una escasa divi-sión de roles y funciones, se le otorga una redu-cida importancia a los aspectos formales del fun-cionamiento (asambleas, actas, órganos forma-les de dirección). Muchas veces, al igual quesucede en no pocas organizaciones populares yfestivas valencianas, las relaciones informales,la legitimidad y el dinamismo del grupo promo-tor constituyen las bases del funcionamiento realde estas organizaciones, muy por encima de lasreglas abstractas, generales y democráticas,plasmadas en los estatutos, y el funcionamientoconcreto y real de las mismas.

d) La actividad de las asociaciones de inmigrantesEn el ejercicio de las asociaciones se reconocenlos mecanismos de representación especial en

función del grupo que refuerzan la dimensión co-lectiva de la acción cívica de los inmigrantes. Dis-tinguimos entre dos grandes tipos de actividades,según que se dirijan hacia el colectivo de referen-cia o hacia la sociedad de recepción. Las accio-nes respecto al colectivo de referencia, es decir,actividades intragrupo, son las más importantesen este tipo de asociaciones. Se abarcan temastan diversos como la autoayuda, información, ase-soramiento, reuniones informales, prestación deservicios de manera formal o informal, activida-des deportivas, culturales o religiosas, etc. En oca-siones, una única actividad centra la vida de laasociación. Citamos, por ejemplo, la actividad re-ligiosa en el caso de las Asociaciones CulturalesIslámicas que regentan oratorios. Sin embargo,algunas de estas asociaciones, las más importan-tes, sobre la base de la umma (comunidad de cre-yentes) local que constituyen, realizan diversasactividades de ayuda mutua, ayuda a terceros yprestación de servicios. En otros casos, las activi-dades se encuentran más diversificadas comoejemplifica la asociación ecuatoriana Rumiñahuique combina actividades de información y ase-soramiento con la realización de actividades deocio. Otro paquete de funciones importantes sonlas dirigidas a la ayuda en la primera acogida delinmigrante. Finalmente, muchas de las asocia-ciones tienen como función importante la orga-nización de recursos propios para cubrir necesi-dades materiales y/o simbólicas de urgencia.11

El otro gran tipo de funciones lo constituye la me-diación con la sociedad receptora, además de laayuda concreta en el acceso a prestaciones y ser-vicios. Un ejemplo lo constituye la intermediaciónlingüística que realiza la Asociación de Inmigran-tes de Países del Este (en Castellón) en materiade exámenes de conducción, convalidación de tí-tulos o exámenes de nivel profesional. En general,las actividades y acciones dirigidas fundamental-mente a la sociedad de recepción pueden agru-parse en tres: sensibilización, representación y rei-vindicación. La labor de sensibilización se suelepracticar de forma conjunta con organizaciones deacogida autóctonas y, ocasionalmente, con la Ad-

11 Éste sería el caso de la Asociación de Senegaleses de Ali-cante, cuya cristalización en asociación responde a pau-tas previas de apoyo mutuo de origen tribal, y que se con-creta en el pago de una cuota voluntaria para financiar elretorno de cadáveres, bajas por enfermedad, entradas dealquiler y adquisición de material para la venta ambulan-

te. En el mismo sentido cabría señalar la práctica de lalimosna en mezquitas y asociaciones culturales islámicas,para la solución directa de carencias concretas. En un sen-tido más laico y político, Rumiñahui organizó, con ocasiónde los encierros de 2001, una caja de resistencia con apor-taciones de miembros del colectivo de ecuatorianos.

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ministración, en forma de eventos multicultura-les.12 Muchas de las asociaciones de inmigrantescumplen una función de representación ante lasdistintas administraciones, autonómica y local. Porúltimo, mientras que muchas organizaciones lati-noamericanas dedican parte de sus actividades ala reivindicación frente a los poderes públicos,algunas asociaciones de Europa del Este privile-gian las vías de colaboración con los diferentesniveles de la Administración.

5.1.2 LAS ORGANIZACIONES DE ACOGIDADE INMIGRANTES

Las organizaciones de acogida a los inmigrantes—o entidades de solidaridad con los inmigrantes—son organizaciones de acción social. Han conocidoun amplio desarrollo en la Comunitat Valenciana yen España desde mediados de los años ochenta.13

En términos generales, las organizaciones de aco-gida a los inmigrantes presentan las mismas carac-terísticas que las organizaciones de acción social,aunque también muestran rasgos propios dada laespecificidad del colectivo hacia el que se dirigeny su situación social. A mediados de la década delos ochenta, los inmigrantes empiezan a aparecercomo usuarios frecuentes en los servicios y progra-mas contra la pobreza y exclusión de Cáritas. Setrata de inmigrantes extracomunitarios cuyo estatusjurídico —la mayoría carecían de permiso— lesimpide ser atendidos por los servicios públicos.Ante esta realidad cada vez más patente, Cáritas ylos sindicatos mayoritarios, CC. OO. (ComisionesObreras) y UGT (Unión General de Trabajadores),empiezan a realizar iniciativas de acción con inmi-grantes y, en 1989, se funda Valencia Acoge, laprimera organización de acción social en Valenciaorientada específicamente hacia los inmigrantes.14

Esta red de recursos y programas de las organiza-ciones sociales acabará recibiendo el apoyo econó-mico de la Administración pero, en general, se tra-ta de una acción muy modesta y precaria dada lalimitación de fondos y la fuerte incertidumbre queprovoca el hecho de que sus programas dependande la renovación anual de las subvenciones. A pe-sar de estas limitaciones, estas entidades de soli-daridad son las que asumen el protagonismo en laintervención social con los inmigrantes (Torres2001; Colectivo IOE 1999; Gomáriz Acuña 2000).

En parte, esta situación viene dada por la normativade extranjería, la Ley 5/1985 que no establecía unmarco de derechos y garantías para los inmigrantes,sino que se apoyaba sobre una filosofía más de or-den público que de integración, y que concebía a lainmigración como la llegada de mano de obra tem-poral. En consecuencia, no se esperaba que la lle-gada de inmigrantes generara cargas, ni derechosbásicos como el reagrupamiento familiar. Durantelos años noventa aumenta el número de organiza-ciones sociales que realizan programas, iniciativasy actividades con inmigrantes en la Comunitat Va-lenciana. Se da una mayor extensión territorial a laactividad de las grandes organizaciones comoCáritas y los sindicatos, se crean organizacionesespecíficamente de acogida para inmigrantes, y seamplía el tipo de organizaciones, con la apariciónde SOS Racisme y Jarit en Valencia. A pesar de suslimitaciones las prestaciones y actividades de estasorganizaciones ha contribuido a ayudar, aliviar y aco-ger a miles de personas inmigrantes, en un contex-to en el que no existían más recursos. Sin embargo,la acción social efectiva ha estado muy por debajode las necesidades por la escasez de recursos y fon-dos públicos y el escaso margen de maniobra quetienen las organizaciones sociales.15

12 Citemos entre muchísimos ejemplos el Festival de las Na-ciones en Valencia o el Festival Internacional de Xàbia.

13 En la Comunitat Valenciana, un 27,2% de las organizacio-nes de voluntariado tienen, como campo de actuación, elbienestar social (Ariño y Cucó 2001: 7-22). Su actividadse centra en la realización de programas, prestación deservicios y animación de actividades con personas en fuer-te riesgo de vulnerabilidad y exclusión. También se deno-minan de servicios sociales según la clasificación por cam-pos de intervención de propuesta en Ariño et al. (1999).Se puede consultar también la categorización ICNPO, TheInternational Classification of Nonprofit Organizations (Ruizde Olabuénaga 2000).

14 Valencia Acoge nace a iniciativa de Cáritas Diocesana deValencia, como asociación que agrupa tanto a «españoles

como a extranjeros, fundamentalmente marroquíes». Setrataba de una línea de trabajo de Cáritas, en la ComunitatValenciana y en toda España, de potenciar organizacionesmixtas que abordaran la problemática específica de losinmigrantes extracomunitarios. Esta línea de trabajo hatenido continuidad durante estos años, desde la creaciónde Alicante Acoge en 1991 a la de Crevillent Acoge en2002. En la actualidad hay cinco Acoge en la ComunitatValenciana. Este conjunto de organizaciones, independien-tes y con relaciones más o menos estrechas con Cáritas,según la evolución de cada entidad, forman parte de laRed Acoge (de ámbito estatal).

15 A principios de los años noventa, con el aumento de losinmigrantes extracomunitarios, se consolida un modelo deintervención social con inmigrantes fundado sobre la rela-

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A finales de la década de los noventa se hace evi-dente la creciente importancia de la inmigraciónfamiliar, permanente, lo que genera una mayor rela-ción con los sistemas de bienestar. Al mismo tiem-po se amplía el reconocimiento de derechos y prác-ticas administrativas más inclusivas con la reformade la antigua Ley de Extranjería y su sustitución porla Ley 4/2000, y se establece un amplio marco dederechos y garantías para los extranjeros, en particu-lar para los documentados, al tiempo que se incorpo-raba un tratamiento más inclusivo para los indocu-mentados. Las sucesivas reformas (Ley 8/2000 y lavigente 14/2003) han reducido los derechos de losindocumentados, haciendo más inestable e insegu-ra su situación. En los años 2000 y 2002 se extien-de este marco normativo con la aprobación de di-versos planes autonómicos de inmigración.

En la Comunitat Valenciana, sin embargo, la inicia-tiva administrativa ha sido fundamentalmentemunicipal. En diversas ciudades se han aprobadoplanes municipales de inmigración, se han creadoalgunos servicios e impulsado programas.16 En elplano autonómico se ha conocido un mayor retra-so: en el año 2002 se crea la Fundación CEIM (Cen-tro de Entrenamiento Industrial y Minero) comocentro de estudios y de formación, y se anuncia lacreación de una red de centros (la red AMICS), quetodavía no se ha desarrollado.17 Finalmente, el pri-mer Plan de Inmigración de la Comunitat Valencia-na no se aprueba hasta mediados de 2005.

Con el nuevo siglo, el modelo de intervención semodifica. Anteriormente, la inmensa mayoría de lasactuaciones las realizaban las organizaciones socia-

les, mientras que, en la actualidad, el protagonismoestá más compartido, con la inserción de los inmi-grantes como usuarios de los sistemas de educa-ción, sanidad y servicios sociales, incluidos los quecarecen de permiso, aunque sea con limitaciones.Lo mismo cabe decir, aunque sólo para los docu-mentados, en el caso de los servicios de empleo:antes, las organizaciones sociales constituían paralos inmigrantes el referente de la sociedad de re-cepción para conseguir información, recursos y ayu-da, hoy ese papel está más compartido con los cen-tros de servicios sociales, particularmente si haymenores. Con todo, el papel y la actividad que rea-lizan las entidades sociales continúa teniendo unaimportancia central, particularmente en el caso deindocumentados. Determinadas necesidades espe-cíficas son atendidas de forma exclusiva desde es-tas organizaciones sociales, que continúan consti-tuyendo el único recurso gratuito de asesoramientojurídico y gestión de expedientes, mediante progra-mas conveniados y/o subvencionados desde la Ad-ministración.18 En términos muy generales, pode-mos hablar de una dualización según la situacióndocumental del inmigrante. Los inmigrantes docu-mentados, con mayor arraigo y recursos, mantie-nen una relación escasa con las organizaciones deacogida, normalmente, como usuarios de algún pro-grama especializado (formación ocupacional, cla-ses de castellano y otros). Sin embargo, para losinmigrantes indocumentados las organizacionessociales continúan siendo una referencia central.Su inserción en los subsistemas de bienestar esmás precaria, dependen de los municipios y de laactitud más o menos inclusiva de servicios socia-les. En este contexto, son las entidades las que

ción y división de funciones entre organizaciones de aco-gida y la Administración. El Estado establece las líneas deactividad y financia las organizaciones sociales, mientrasque las entidades de solidaridad gestionan y realizan esosprogramas con autonomía y margen de acción en laplasmación concreta. En esta relación, las organizacionesde acogida van asumiendo otras funciones como la expre-sión de problemas, la interlocución y negociación, la exi-gencia de cambios normativos a favor de los inmigrantes,además de repromover la sensibilización y denuncia enaras a la modificación de la política de extranjería.

16 Diversas ciudades, como Valencia y Elche entre otras,aprueban Planes Municipales de Inmigración. La diversi-dad es amplia. En unos casos se crean servicios específi-cos (caso del CAI, Centro de Asesoramiento al Inmigrante,de la ciudad de Valencia), en otros se establecen ConsejosMunicipales para la Integración (Elche) (Lillo 2006; Simóy Torres 2006). Lo más frecuente ha sido la realización de

programas, más o menos específicos, para inmigrantes,desde servicios sociales y/o las respectivas concejalías debienestar social. Además, diversos ayuntamientos han op-tado por mancomunar estos servicios, creando centros es-pecíficos como el Centro Comarcal de ServiciosInterculturales, de la Mancomunitat de l’Horta Sud; unode los pocos centros de la Administración que presta ser-vicio jurídico.

17 Los centros AMICS, Agencias de Mediación para la Inte-gración y la Convivencia Social, deberían constituir unared de centros públicos de orientación al inmigrante y or-denación y coordinación del conjunto de recursos, públi-cos y privados, en las diferentes comarcas.

18 Aunque el asesoramiento jurídico continúa siendo el pro-grama presente en casi todas las entidades, y a menudo elmás importante, los servicios que prestan las organiza-ciones sociales son, como veremos más adelante, másamplios.

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realizan los programas más necesarios dada su si-tuación (como asesoramiento jurídico), gestionanuna parte importante de los recursos de emergen-cia disponibles (pisos de acogida, banco de alimen-tos, básicamente) y prestan una serie de servicios(bolsa de trabajo).

a) Las organizaciones de acogida:un conjunto heterogéneoEn el año 2005 existen, en la Comunitat Valen-ciana, 116 organizaciones de acogida de inmi-grantes extracomunitarios (recogidas en el epí-grafe 107 —asistencia social— del registro deasociaciones). La inmensa mayoría de estas or-ganizaciones tienen su sede y centran sus acti-vidades en las ciudades, grandes y medianas, yen las comarcas litorales, es decir, donde se con-centra el mayor número de ciudadanos extra-comunitarios, aunque con una sobrerrepre-sentación en la ciudad de Valencia y, en menormedida, en Alicante y Castellón. Se trata de or-ganizaciones autóctonas en un doble sentido:son organizaciones valencianas, surgidas y cons-tituidas desde la sociedad de recepción y la ma-yoría de los profesionales y voluntarios sonautóctonos aunque en los últimos años ha au-mentado en ellas la presencia de inmigrantesextracomunitarios.Destaca su carácter heterogéneo, el hecho deque constituyen un campo fragmentado y pococoordinado y, finalmente, que comparten unaserie de aspectos comunes: interrelación funcio-nal con la Administración, dependencia de fon-dos públicos y proceso de consolidación yprofesionalización. Nos encontramos con orga-nizaciones muy diversas según la fecha de crea-ción, la dimensión, la experiencia y la orienta-ción ideológica, implícita o explícita, etc. Hayorganizaciones grandes, pero también pequeñas.En unos casos se trata de servicios especializa-dos para inmigrantes en el marco de grandes or-ganizaciones (CITMI-CITE de CC. OO., los Cen-tros Guías de UGT o los servicios de inmigrantesde Cáritas). En otros casos se trata de entidadesque se dedican, exclusivamente, a la acción conpersonas inmigrantes (por ejemplo, las organi-zaciones de la Red Acoge). Unas organizacionestienen una larga trayectoria, de quince a diecio-cho años como máximo. Otras, la inmensa ma-

yoría, surgieron entre mediados y finales de ladécada de los noventa, es decir, son organiza-ciones muy nuevas y que se están consolidando.Un segundo factor de heterogeneidad lo consti-tuye el ideario de cada entidad, laico en su ma-yoría, aunque también es confesional (católico)en algunas. Igualmente, podemos agrupar a unabuena parte de las organizaciones de acogida pordiferentes corrientes ideológicas, distinguiendoentre entidades erigidas alrededor de la Iglesiacatólica, de los dos sindicatos mayoritarios y delos dos grandes partidos. Un tercer factor de di-versidad radica en el peso e importancia que tie-ne el voluntariado en las distintas organizacio-nes. Tenemos entidades en las que buena partede la actividad reposa sobre los voluntarios (lasCáritas parroquiales, varios Acoges, etc.). Enotros casos, las actividades corren a cargo deprofesionales, contratados para la realización delprograma subvencionado y con escasa o nulapresencia de voluntarios.Una segunda característica para destacar es elcarácter fragmentado y poco coordinado de lasorganizaciones de acogida. De hecho, la acciónde muchas entidades es muy concreta y especí-fica (asesoramiento, atención jurídica, clases decastellano). Además, la dinámica y acción decada entidad suele estar muy circunscrita a suproyecto o programa concretos, en lo que tam-bién influye la escasez de recursos (profesiona-les, humanos), la demanda creciente y la sensa-ción de agobio. En términos generales, la coor-dinación entre las entidades de la misma ciudado municipio es escasa. En la ciudad de Valenciaexiste la Mesa d’Entitats de solidaritat amb elsimmigrants, una coordinadora surgida en 1991y que, centrada en la realización de campañasde sensibilización y con los lógicos altibajos, seha mantenido a lo largo de estos años. Con todo,la situación de la ciudad de Valencia constituyeuna excepción. En otras ciudades se han dadoplataformas o coordinadoras, en períodos comolos procesos de regularización, pero sin continui-dad posterior.19 En términos generales, se dancontactos profesionales más o menos fluidosante casos concretos, sin que se pueda hablarde coordinación regular. Si bien la coordinaciónterritorial, horizontal, es débil, se dan mayoresniveles de coordinación y organización vertical.

19 Existen excepciones como la coordinación de entidades que ejerce el Ayuntamiento de Elche (Lillo 2006).

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Una parte de las entidades son parte de grandesorganizaciones (Cáritas, sindicatos). En otroscasos, las organizaciones forman parte de fede-raciones o confederaciones estatales (Red Aco-ge, Federación SOS Racisme, y otros). Ésta es lasituación de una mayoría de entidades.20 Cabetambién mencionar la existencia de una serie deaspectos comunes en el conjunto de organiza-ciones de acogida. Unos se refieren a la interre-lación funcional con la Administración, como ladependencia de fondos públicos. Otros atañenal proceso de consolidación y profesionalización.Según diversos estudios, las subvenciones pú-blicas constituyen más de la mitad de los ingre-sos de las organizaciones de acción social (Ariñoy Cucó 2001). Ello ilustra las limitaciones, orga-nizativas y financieras, de las organizacionespara desarrollar una acción propia y el papel cla-ve que tiene la Administración, mediante lassubvenciones y convenios, ya sea para activar lasolidaridad ya sea para orientarla y definirla. Porotro lado, como sucede con el resto de organiza-ciones de acción social, las entidades de acogi-da se han visto envueltas en un proceso deprofesionalización, tanto en lo referente a laprestación de servicios como a la administración,gerencia y gestión.

b) Líneas de acción de las organizacionesAunque todas tengan a la inmigración comocampo central de trabajo, las diferentes entida-des desarrollan una pluralidad de iniciativas quepodemos agrupar en tres grandes líneas de ac-ción, según el público hacia el que se dirige y eltipo de actividad. Una primera línea se dirige alos inmigrantes y se concreta, básicamente, enla prestación de servicios. Una segunda tienecomo referente a la propia sociedad receptora yse plasma en actividades de sensibilización. Latercera línea, dirigida a los poderes públicos perocon implicación de sectores sociales, tiene comoobjetivo promover cambios en la legislación y/oen las políticas públicas que favorezcan unamejor inserción de los inmigrantes. Algunas en-

tidades desarrollan las tres líneas indicadas.Otras se especializan en una línea de acción: laprestación de servicios, la mayoría, o bien la sen-sibilización y la denuncia (como SOS Racismo).Dentro de la primera línea de acción, dirigida alos inmigrantes, la prestación de servicios haconstituido la actividad fundamental de las or-ganizaciones de acogida (se trata de actividadesespecializadas como asesoramiento jurídico, cur-sos, clases, etc.). Otras líneas de actividad ha-cen referencia a la creación de espacios y/o cen-tros de convivencia, así como el fomento de acti-vidades de ocio, deporte y tiempo libre.21

Diversas entidades han trabajado medidas deacompañamiento con voluntarios. A pesar deéstos u otros ejemplos, en términos generales,la promoción del asociacionismo, la convivencia,y la mediación, tienen una escasa importancia,aunque creciente, en la actividad de las organi-zaciones valencianas de acogida.La segunda línea de acción, la de sensibiliza-ción y denuncia, se constituye de un conjuntoheterogéneo de actividades orientadas hacia lasociedad receptora. En unos casos, esta sensibi-lización se ha concretado en campañas genéri-cas para fomentar actitudes más igualitarias, res-petuosas e inclusivas, respecto a la inmigracióny la diversidad cultural. En otros casos, estascampañas de sensibilización se han centrado enla denuncia de los aspectos más negativos de lasituación de los inmigrantes y la exigencia decambios en la política de extranjería y el trata-miento administrativo.22 Junto a las campañasmás genéricas, se han dado otras líneas de sen-sibilización más concretas con actividades pun-tuales como la fiesta de la diversidad.A lo largo de la década de los noventa, junto alos servicios y la sensibilización, las organizacio-nes de acogida desarrollaron una tercera líneade acción para promover cambios positivos en lanormativa de extranjería o en exigencia de polí-ticas y medidas de integración. Se trataba de ini-ciativas de diversa índole, cuya finalidad eraampliar los apoyos sociales y forzar cambios nor-

20 Diversas medidas de la propia Administración han fomen-tado la agrupación en federaciones como la exigencia deformar parte de una organización de ámbito estatal comorequisito para acceder a las subvenciones del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS) a cuenta del 0,52del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).

21 Valencia Acoge enfatiza la dimensión de puente, de espa-

cio de acogida, de la asociación y, con los lógicos altibajosdurante estos años, se ha concretado en campeonatos defútbol, excursiones turísticas y fiestas en la propia sede.

22 Así, durante la década de los noventa, las entidades desarro-llaron campañas por el derecho a vivir en familia y en deman-da del reagrupamiento familiar (años 1992-1995) o exigien-do la reforma de la Ley de Extranjería (años 1996-1998).

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mativos.23 La demanda de cambios normativosparecía, en principio, finalmente atendida por laaprobación de la Ley 4/2000 que contó con elapoyo, más o menos crítico, de buena parte delas organizaciones sociales. Sin embargo, lacontrarreforma legislativa de aquel Gobierno vol-vió a suscitar las críticas y el rechazo generaliza-do de las organizaciones sociales, centradas enel trato a los indocumentados. En los últimosaños, esta línea ha centrado las actividades demovilización y presión de las organizaciones so-ciales.24

5.1.3 EL ASOCIACIONISMO DE LOS RESIDENTESCOMUNITARIOS

De las tres provincias valencianas es en la de Ali-cante donde el fenómeno inmigratorio se encuen-tra más relacionado con el concepto contradictoriode turismo residencial (Simó y Herzog 2005; Cabral2004; Prado 2004). Es en esta provincia donde lallegada de flujos de residentes comunitarios ha al-canzado una mayor magnitud (Simó, Méndez yEscuder 2005), aunque la presencia estadística deestos extranjeros no es un buen reflejo de la reali-dad. Los ciudadanos europeos no se registran deforma sistemática en nuestros padrones municipa-les a pesar de la obligatoriedad expresa en nues-tras leyes, en el sentido de que todo residente hade estar inscrito en el ayuntamiento del municipiodonde habita.

Entre los ciudadanos europeos de la Comunitat Va-lenciana existe un fuerte asociacionismo. Muchasde sus asociaciones se inspiran en modelos espe-cíficos de participación social originados en lospaíses de los que provienen. Aunque sin fronterasadministrativas, estos ciudadanos perciben las ba-rreras de un territorio y de un ámbito cultural aje-

nos, contra las que sus asociaciones devienen pla-taformas centrales para la sociabilidad, para elcombate contra la soledad, y para la traducción delos códigos administrativos, sociales, culturales, lin-güísticos, etc. Además, con el recurso a estas enti-dades, los residentes europeos tratan de cubrir ne-cesidades que no son satisfechas, o que sólo lo sonen parte, por la Administración. Para estos residen-tes, la oportunidad de dicho asociacionismo respon-de también a la ausencia de intervenciones especí-ficas y, por tanto, de institucionalización ad hoc,para atender las necesidades sociosanitarias y deservicios personales que plantean estos ciudadanosen nuestro país.25

a) La visualización del asociacionismoEntre las asociaciones de ciudadanos comunita-rios existe también una amplia diversidad. En-contramos organizaciones de exprofesionales,grupos de vecinos que funcionan como asocia-ciones que, ante la convocatoria de eleccioneslocales, pueden llegar a constituirse como parti-dos, y asociaciones que realizan funcionesparaadministrativas y de servicios dirigidas prin-cipalmente a sus miembros, pero también a ter-ceros (acompañamiento, mutuo apoyo, etc.) sinánimo de lucro y con la única contraprestaciónque confiere el principio de reciprocidad al inte-rior del grupo.26

Estas asociaciones son plenamente reconocidaspor la Administración Local y autonómica si pre-viamente han sido objeto de la correspondienteinscripción en el registro de asociaciones. En losregistros valencianos existen 78 asociacionesde extranjeros comunitarios (73 en el registroprovincial de Alicante y cinco en el de Valencia).Sin embargo, la formalización legal de estas aso-ciaciones no da cuenta del fuerte dinamismo delasociacionismo de los residentes europeos. En

23 Durante toda esta década, con diferente intensidad y acen-tos, la crítica a la Ley de Extranjería (la 5/1985) y la exi-gencia de su reforma constituyó un contenido central deldiscurso de la mayoría de las entidades. En la práctica detodos los días, esta dimensión de activismo movilizador ypolítico, tenía escasa relevancia, pero adquiría importan-cia en momentos muy concretos.

24 El movimiento de solidaridad se ha visto impulsado conlos encierros de inmigrantes de la primavera de 2001 ycon diversos actos en pro de la regularización deindocumentados en 2003 y 2004.

25 No en vano, entre los residentes europeos existe una ma-yoría abrumadora de personas mayores, jubiladas, que en

ocasiones manifiestan problemas de salud propios del pro-ceso de envejecimiento y que, frecuentemente, han deci-dido ubicar aquí su residencia por la bonanza climáticadel litoral valenciano.

26 Al referirnos al asociacionismo de los residentes comuni-tarios retenemos todo tipo de organizaciones —sean estasasociaciones, clubes, grupos de amistad que realizan acti-vidades y encuentros, etc.—constituidas por residentes na-cionales de algún país de la Unión Europea (UE15 princi-palmente) y del Espacio Económico Europeo (EEE: Ale-mania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia,Grecia, Países Bajos, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portu-gal, Reino Unido, Suecia, Noruega y Suiza).

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efecto, estos ciudadanos utilizan los medios in-formales que tienen a su alcance para constituircuerpos asociativos alrededor de alguna activi-dad de interés, sea ésta del tipo que sea, hacerpublicidad sobre ello y localizar a otros ciudada-nos, normalmente compatriotas, con el mismoidioma y con intereses comunes. Como conse-cuencia, el grado de formalización de esteasociacionismo es reducido y un gran número —por no decir la enorme mayoría— de asociacio-nes aparece y desaparece sin que nunca hayansido inscritas en el registro provincial de asocia-ciones. Así, a través de las secciones sobre aso-ciaciones, grupos de amistad y clubes de revis-tas (principalmente semanarios) que se editanpara estos residentes en la costa valenciana27 secontabilizan 646 asociaciones de residentes eu-ropeos y, con todas las fuentes, contabilizamos724 (Simó y Herzog 2005).

b) Características del asociacionismoLa información sobre el tipo de asociación y lasactividades que realizan estas entidades —faci-litada por el registro provincial de asociaciones—y la información disponible en los anuncios apa-recidos en las publicaciones periódicas, nos ayu-da a reconocer las características de esteasociacionismo. Del mismo modo, las entrevis-tas realizadas a los responsables de una mues-tra de las asociaciones nos aporta informacióncualitativa para un mejor reconocimiento de lascaracterísticas de estas organizaciones. Aborda-remos los enclaves de pertenencia y de cohesiónde los miembros, su percepción de adscripción;aspectos organizacionales como el ámbito geo-gráfico que cubren o la estructuración horizon-tal o jerárquico-vertical de la asociación; y, demanera más puntual, la interactuación de lasasociaciones con la sociedad receptora.

c) Enclaves de pertenenciaLos extranjeros de la Europa comunitaria, al in-tegrarse en una asociación, comparten un sólido

sentimiento de pertenencia y de cohesión entreellos, y conforman enclaves de pertenencia—lugares sociales—. Entre estos parámetrosdestaca, por encima de los demás, la nacionali-dad (142 asociaciones). En algunos casos, la na-cionalidad se corresponde con las naciones-Es-tado europeas y, en otros, se trata de nacionesintraestatales (los escoceses, los flamencos,etc.). El segundo parámetro lo constituye la len-gua, elemento fuertemente cohesionador (16asociaciones), que llega incluso a superar barre-ras interestatales. La religión es también un cri-terio de cohesión importante (47 asociaciones).Junto a estos enclaves identificamos otros, demenor importancia, como la profesión que seejerció durante la vida activa (exmilitares britá-nicos como de la Royal British Association, laRoyal Air Forces Association, la Royal NavyAssociation, o la Royal Observer Corps Associa-tion), el padecer una minusvalía y, finalmente,el elitismo o sectarismo.28

El ámbito territorial de estas asociacionespermea muchos de los niveles de desagregaciónterritorial reconocidos: el municipal (250), el co-marcal (16) y el provincial (1). Además de otrosniveles territoriales que son de uso normal paralos turistas como la Costa Blanca (57 asociacio-nes). En muchas ocasiones existe una diferenciasensible entre el ámbito territorial promulgado (elque se reconoce en el registro de asociaciones) yel ámbito territorial que la asociación realmentealcanza. Por lo que se refiere a la estructura or-ganizativa, algunas entidades han sido fundadasy registradas en los países de origen, se imbricanen una organización vertical o, incluso, se estruc-turan siguiendo un modelo federado o confede-rado, y operan sin necesidad de formalizarse le-galmente en la Comunitat Valenciana.29

Sin embargo, la gran mayoría de estas asocia-ciones nacen en el territorio valenciano y surgenpor las necesidades derivadas del emplazamien-to de la residencia en estas tierras. Entre las aso-ciaciones de residentes europeos, las entidades

27 199 las revistas redactadas en alemán, 48 las revistasredactadas en holandés, y 396 las revistas redactas eninglés. Las revistas consultadas son: CB Nachrichten, CBZeitung, La Verdad - Deutsche Ausgabe, Hallo, WeeklyPost for the Costa Blanca, Costa Blanca News y CB Friday.

28 Existen asociaciones de residentes europeos que reclutansus miembros a través de procesos altamente selectivos ycon pruebas previas: se trata de asociaciones sectarias y

elitistas. Su adscripción se basa en el origen social, elejercicio de una profesión, etc., se trata de sectas porquese autorreconocen como una comunidad conformada ex-clusivamente por verdaderos fieles (14 asociaciones).

29 Ejemplos de estos modelos serían las redes y organizacio-nes jerárquicas religiosas, las charity shops, asociacionesde partidos políticos, las protectoras de animales, etc.

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fundadas autónomamente conforman la mayoría.Pero, en algunos casos, es la confluencia de in-tereses, entre los residentes europeos y otrosagentes, el principal motor de la fundación; setrata de sucursales o delegaciones de organiza-ciones supranacionales.

d) Objetivos y funciones de las asociacionesde residentes europeosEstas asociaciones de europeos juegan un papelmuy dinámico, principalmente como espacios desociabilidad. Son determinantes en la organiza-ción de la ayuda mutua, en la conformación deredes de apoyo con funciones de acompañamien-to y ayuda en actividades de la vida cotidiana;organizan actividades lúdicas, deportivas, o co-merciales. En ocasiones, constituyen centros deinformación, grupos de socioterapia en los quese reúnen periódicamente enfermos crónicos opacientes postoperatorios, o incluso, familiaresde enfermos. A menudo ofrecen apoyo espiritual.Otras veces se instituyen con la finalidad de or-ganizar la vigilancia vecinal.La sociabilidad es la función más importante.Hay un tipo de entidades en las que la sociabili-dad —que sin duda está presente en todas comouna dimensión sustantiva pero implícita— seinstituye como un aspecto clave. En ellas los afi-liados se reúnen en un espacio de sociabilidadmás allá de las formas de sociabilidad prima-rias, como la familia y la vecindad (AlbertRodrigo 2004). En efecto, la sociabilidad cons-tituye el principal objetivo entre las asociacio-nes de ciudadanos europeos (503 asociaciones,69,5%). A menudo, esta función no sólo apare-ce como el objetivo central proclamado, sino quetambién constituye la principal función básica.Se trata de espacios de encuentro y autorrecono-cimiento. En otras ocasiones, la realización deactividad lúdica, una afición, la práctica de undeporte, etc., se constituyen en medios explíci-tos de sociabilidad.30

Existen 33 asociaciones de apoyo mutuo. Se fun-dan como redes de apoyo con la finalidad de ejer-cer actividades de socioterapia y en cuyo nom-bre se identifican actividades de ayuda mutua.

Son entidades organizadas por y para los pro-pios enfermos, discapacitados, personas condolencias específicas, u organizadas por y parasus familiares. La ayuda a terceros constituyetambién un objetivo importante (32 asociacio-nes). Los mecanismos pueden variar: organiza-ción de colectas para la ayuda económica y cap-tación de recursos para personas con necesida-des específicas.31 Muchas de estas entidadesinteractúan con asociaciones de caridad. Algu-nas se dirigen a personas o colectivos fuera desu grupo, e incluso ejercen una fuerte interac-ción con la sociedad valenciana.Por encontrarse fuera de los centros urbanos, laseguridad y vigilancia de las zonas residencialesconstituye también una función importante en-tre estas asociaciones. Ejemplo de una intensaactividad son las Neighborhood Watch (vigilan-cia del barrio) que organizan actividades de vi-gilancia normalmente en comunicación con laspatrullas de la policía local. Aunque, en prin-cipio, no pueden organizar patrullas propias, al-gunas acaban por conformarlas. Estos grupos aveces reciben el patrocinio de agencias inmobi-liarias y ejercen una activa interacción con la so-ciedad de acogida (siete grupos asociativos cons-tituidos con esta finalidad, mayoritariamenteubicados en la Vega Baja).Existen también asociaciones cuya principal fun-ción es el apoyo religioso y espiritual (57 gru-pos), iglesias cristianas, principalmente (iglesiasprotestantes e iglesias nacionales de varios paí-ses europeos), organizadas alrededor de la figu-ra del pastor. Se insertan en estructuras mayo-res organizadas jerárquicamente y sus sedes seubican en sus países de origen. Se coordinan conotras asociaciones, organizan colectas y ofrecenapoyo permanente a asociaciones de ayuda a ter-ceros. Aparte de estas asociaciones pertenecien-tes a iglesias reconocidas oficialmente, existenotras asociaciones espirituales (hemos contabi-lizado un total de 20) donde se practica el eso-terismo, la astrología, la numerología, etc., queofrecen a sus miembros apoyo mental, yoga, etc.Finalmente, existen asociaciones cuya principalfunción es el activismo, social o político. Entre

30 Si bien la sociabilidad aparece como el único objetivo apa-rente, se realizan otras funciones como el apoyo mutuo,compartir información, organizar actos con finalidadessociales, etc.

31 Destacan en este grupo las llamadas Charity Shops (tiendas

de caridad), Second Chance Charity Shops, Help InternationalBenidorm, Salvation Army Charity Shop, HELP of Denia,Cancer Charity Centre, Jávea Park Roundabout Charity Shop,Open Door Foundation, etc.

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éstas destacan las que promueven la protecciónde los animales, o la protección del medio am-biente. Algunas están constituidas por ciudada-nos extranjeros de diferentes nacionalidades y,en algunos casos, están federadas en organiza-ciones más grandes creadas en sus países de ori-gen. Interaccionan con la sociedad de acogida yejercen una voz crítica contra la política de nues-tras administraciones en relación con los anima-les abandonados (28 grupos asociativos). Tam-bién existen asociaciones activistas en algunosmunicipios de la costa que se han constituidocomo partidos políticos integrados por residenteseuropeos (cuatro asociaciones). Tratan de renta-bilizar el derecho a votar, con la finalidad de con-quistar espacios propios en el poder local y, des-de allí, ejercer una mayor influencia en áreas desu interés como son la protección de la propie-dad privada en las zonas residenciales, la me-jora de los servicios municipales, y demanda deservicios sociosanitarios más adecuados a susnecesidades.El activismo político configura, además, asocia-ciones que reúnen a militantes de partidos políti-cos de los países de origen. Estos grupos interac-túan con partidos políticos de nuestra comunidady, a menudo, se reúnen en sus sedes.Finalmente destaca otro tipo de activismo quesurge como resultado de la fuerte presión urba-nística en el litoral valenciano y cuyo principalobjetivo es la protección de la propiedad privada(cinco asociaciones, con un gran número demiembros). Son críticas con los planes urbanís-ticos municipales, interactúan con partidos e ins-tituciones valencianas, con grupos anties-peculación y con la plataforma «Abusos Urba-nísticos No».

5.2 LOS SINDICATOS Y LA PARTICIPACIÓNSOCIAL Y POLÍTICADE LOS INMIGRANTES

La mayoría de los proyectos migratorios están vin-culados a la expectativa de mejora de las condicio-nes de vida del migrante y se encauzan hacia la

esfera productivo-laboral. Este hecho, que tiene sureflejo en lo que se ha denominado la laboralizacióndel derecho de extranjería y del modelo de gestiónde la inmigración (Santolaya 2005), da una ideade la importancia del papel que las organizacionessindicales han jugado y juegan ante el fenómenomigratorio. Tanto en España como en el resto depaíses europeos, los sindicatos no sólo han actua-do como organizaciones de defensa y promoción delos intereses y derechos de los inmigrantes en sucondición de trabajadores, sino también como ins-tancias de intervención diversificada en el procesode integración e, incluso, como primer espacio deinserción en el país de acogida. Ahora bien, comoya señalaran Castles y Kosack (1984) en referen-cia a un contexto diverso al actual, la relación en-tre las organizaciones sindicales nacionales y lostrabajadores inmigrantes nunca ha sido pacífica. Setrata, por el contrario, de una relación compleja,modulada por muy diversos factores y atravesadapor no pocas contradicciones, tensiones y ambiva-lencias. Las especificidades de la segunda oleadamigratoria recibida por Europa tras la Segunda Gue-rra Mundial y los procesos de reestructuraciónsocioeconómica en los viejos y nuevos países re-ceptores han contribuido a aumentar la compleji-dad de esa relación.

En el capítulo tercero se ha analizado la regulaciónconstitucional y legislativa del derecho a la libresindicación de los trabajadores extranjeros, un de-recho que queda restringido por la legislación es-pañola de extranjería a los inmigrantes en situaciónregular en el plano de la titularidad subjetiva y a lafacultad de afiliación a las organizaciones de tra-bajadores nacionales en el plano objetivo. En esteapartado se abordarán los procesos de visibilizaciónpolítica y social de los inmigrantes a través de losvínculos establecidos con las organizaciones de tra-bajadores de la sociedad de acogida. Analizaremos,para ello, las dimensiones más relevantes de la re-lación entre los sindicatos españoles mayoritarios ylos trabajadores inmigrantes no comunitarios, iden-tificando, al menos de modo tentativo, los factoresque, en el marco de esta relación, favorecen y obs-taculizan la intervención de los inmigrantes en laesfera pública.32

32 Lo que hemos denominado participación a través del sin-dicato incluye la participación de los inmigrantes en elsindicato, es decir, la actividad de los inmigrantes dentro

de la organización como afiliados, colaboradores o contra-tados y en los centros de trabajo como delegados.

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La integración cívica de los inmigrantes no es lafunción prioritaria del sindicato. La tarea de las or-ganizaciones sindicales en relación con los trabaja-dores inmigrantes se centra en todos aquellos as-pectos relacionados con la tutela de los derechosdel inmigrante como trabajador, tanto desde unaóptica generalista como desde el punto de vista dela acción específica. Sin embargo, la acción sindi-cal con relación al fenómeno migratorio trasciendeel campo estrictamente laboral y abarca todo unelenco de actuaciones (información, asesoría, for-mación, actividades sociales orientadas a la inte-gración sociocultural, negociación con la Adminis-tración, constitución de plataformas reivindicativasde derechos sociales y políticos) que convierten alsindicato en un agente de integración ciudadana ocívica cuya lógica de acción tiende a converger enciertos puntos con las asociaciones de inmigrantesy las organizaciones locales activas en el ámbito dela inmigración (Cachón 1998). En esto tienen mu-cho que ver las transformaciones estructurales delas últimas décadas y la tendencial difuminaciónde la identidad del obrero industrial fordista comosujeto casi exclusivo de la acción protectora delsindicato, así como la necesidad de las propias or-ganizaciones de trabajadores de abrirse a las alteri-dades generadas por la fragmentación social posfor-dista (Alonso 2001).

Las cuatro dimensiones de la relación entre los sin-dicatos y los inmigrantes que serán objeto de aná-lisis son las siguientes:

a) La crisis de identidad del sindicalismo fordista.b) El rol institucional de los sindicatos mayoritarios.c) La estructura del mercado laboral y la distribu-

ción sectorial de los trabajadores extracomuni-tarios.

d) Las estrategias de inserción laboral del inmi-grante.

5.2.1 LA CRISIS DE IDENTIDADDEL SINDICALISMO FORDISTAY EL RETO DE LA INMIGRACIÓN

La crisis de identidad del sindicato de clase es unatendencia generalizada en las sociedades postin-dustriales de Occidente, estrechamente relaciona-da con el conjunto de procesos asociados a la crisisdel estado del bienestar, es decir, a la desvertebra-ción del régimen de acumulación fordista-keyne-

siano vigente en las economías centrales europeasdurante las décadas posteriores a la Segunda Gue-rra Mundial. La redefinición de este modelo de de-sarrollo a partir de mediados de los setenta, lastransformaciones estructurales en la esfera pro-ductivo-laboral y la puesta en marcha de deter-minadas estrategias políticas deliberadas han ero-sionado, en las últimas décadas, el modelo dereproducción laboral y de mediación sindical asen-tado sobre el crecimiento económico del ciclo pos-bélico y sobre las políticas económicas orientadasa la demanda, generando una difícil dinámica deadaptación permanente de los sindicatos a lastransformaciones en curso.

La verdadera crisis del sindicato es la crisis delempleo asalariado (Miguélez 1999). La desestabi-lización de la relación salarial canónica del modelode plena ocupación posbélico no está vinculadasólo al déficit estructural de empleo que afecta alas economías avanzadas desde la segunda mitadde los setenta, sino también al cambio en el siste-ma de relaciones que estructuraban el trabajo enel orden industrial y a la transformación de las co-nexiones y las dependencias entre la demanda, elsalario, la organización de la producción y los mer-cados (el círculo virtuoso fordista), que garantiza-ban el funcionamiento estable de la estructura so-cial de acumulación. En este sentido, la crisis delempleo asalariado es también la crisis de la cen-tralidad de determinada comprensión funcional ynormativa del trabajo y de la propia sociedad deltrabajo (Offe 1992). El desafío para el canon for-dista de representatividad e intermediación sindi-cal proviene, pues, de la alteración de los rasgosideal-típicos de empleo clásico sobre el que aquélse asentaba. El desempleo estructural, la terciari-zación de la economía y la informalización del mer-cado de trabajo, la creciente atipicidad contractual,la desregulación y la desestabilización de los esta-tutos laborales son algunas de las conocidas trans-formaciones que marcan la emergencia de una nue-va cuestión social de perfiles inéditos (Castel 1997)y la correlativa quiebra del principio de mejora con-tinua que informó la tarea del sindicato a lo largode la vigencia efectiva de aquel modelo. Estastransformaciones son paralelas al surgimiento dediversificadas fuentes y formas de conflictos en elámbito del trabajo, que no pueden ser ya recondu-cidos a esquemas simples y que generan procesosde diferenciación de intereses en el seno de la cla-

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se trabajadora, con la consiguiente merma de laconciencia obrera y de la visión tradicional del sin-dicato unitario.

La crisis de identidad del sindicato fordista deriva,por una parte, del debilitamiento que las transfor-maciones en el trabajo han provocado en la acciónsindical tanto en el centro de trabajo como en laesfera política, y, por otra, de las contradiccionespotenciales que aquella pluralidad interna y la re-lación conflictiva y/o competitiva entre grupos detrabajadores ha generado en las organizaciones detrabajadores.

En un contexto social complejo y pluriconflictual,la inmigración laboral constituye un reto añadidopara los sindicatos. Los diversificados flujos de tra-bajadores migrantes incorporan un factor adicionalde complejidad vinculado a la diferencia cultural,que reclama una no siempre sencilla reformulaciónde los códigos de la práctica sindical autóctona.Aunque volveremos sobre este punto, cabe señalar,preliminarmente, que la crisis de identidad del sin-dicato en relación con los trabajadores inmigrantesno está sólo relacionada con el pluralismo culturalya instalado en nuestro paisaje laboral. Son dos lasprincipales caras de la crisis de identidad sindicalcon relación al fenómeno migratorio. Si en el planoexterno se traduce en una latente crisis de solidari-dad, en el plano interno resulta posible hablar deuna crisis de representatividad, que no es sustan-cialmente distinta a la que marca la relación entrelos sindicatos y determinados colectivos de traba-jadores autóctonos.

En el plano externo, los procesos de transnaciona-lización económica y de deslocalización inversora yproductiva asociados a la apertura de las economíasnacionales han abonado un discurso episódico derechazo latente a la inmigración en las organizacio-nes de trabajadores. El lenguaje oficial de los sin-dicatos nacionales reafirma el internacionalismosindical en sintonía con las declaraciones y conve-nios de la OIT y aboga por un orden internacionalmás justo que equilibre las desigualdades entre lospaíses emisores y receptores que están en el origende los movimientos migratorios de mano de obrahacia el norte. Sin embargo, la recomposición delas relaciones económicas internacionales ha pues-to a prueba y ha erosionado la solidaridad interna-cional de las organizaciones sindicales y la unidad

transnacional de clase. Las formas en que se mani-fiesta esta crisis de solidaridad son diversas: de ladenuncia del dumping al rechazo a las inversionesde capitales del propio país en espacios de emi-sión migratoria; de la visión defensiva de los efec-tos de la deslocalización a la negativa a abrir losmercados a productos provenientes de países endesarrollo; del proteccionismo laboral a las tomasde postura ambivalentes respecto a los trabajado-res inmigrantes en situación de irregularidad admi-nistrativa. Incluso puede llegar a darse un ciertocuestionamiento del derecho a la emigración, uni-do a reacciones puntuales adversas dentro del sin-dicato y a la construcción de una imagen de ame-naza e invasión más o menos lenta (Miquel Novajra2004).

En el plano interno o nacional, la crisis del empleoy el ascenso de la vulnerabilidad laboral ha genera-do una crisis de representatividad del sindicato declase, enfrentado a la progresiva fragmentación deestatutos laborales. La creciente heterogeneidad dela base potencial del sindicato y el acceso normali-zado al ámbito laboral de sujetos y colectivos desujetos alejados del molde tradicional del sindica-lismo fabril/industrial, masculino y nacional tornaproblemático el mantenimiento de la influencia delsindicato sobre amplias capas de la población tra-bajadora. En buena medida, la desidentificacióncon el sindicato trae causa de la posición frágilque estos colectivos de trabajadores ocupan en unmercado de trabajo progresivamente bipolar. Ladualización, término que, al menos como metacon-cepto, es apropiado para explicar la situación delmercado de trabajo resultante de la crisis, hace re-ferencia a la existencia de un núcleo de trabaja-dores con condiciones de empleo estable y con fuer-te poder de negociación, y una periferia inestablecon altos niveles de precariedad y vulnerabilidady con escaso o nulo poder de negociación. Preci-samente, una de las causas de la crisis de repre-sentatividad es que, en la práctica, la acción sindi-cal tiende a conceder menos importancia a losintereses de los trabajadores situados en esa peri-feria inestable (jóvenes, mujeres y, también, inmi-grantes). Esto se debe, por una parte, a que losdelegados y los miembros de los comités de em-presa suelen ser trabajadores estables y, por otra, aque la implantación sindical es menor, o más pro-blemática, en los sectores donde mayoritariamentese ocupa la periferia inestable.

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Al plantear cómo incide la crisis de identidad delsindicato en la participación social de los inmigran-tes, es decir, en su integración cívica y política através de las organizaciones de trabajadores de lasociedad receptora, la cuestión que surge inmedia-tamente (y que hemos dejado pendiente) es si ladesidentificación de los inmigrantes con los sindi-catos proviene únicamente de la fragilidad de sucondición laboral o si se trata de una cuestión cul-tural o de identidad. Las dificultades del sindicatopara hacerse intérprete de las reivindicaciones po-líticas de los trabajadores inmigrantes —especial-mente, de aquellas demandas de la clase obreraque, a lo largo del ciclo keynesiano eran canaliza-das en el ámbito del Estado a través de la macro-concertación tripartita con el Gobierno y las demásorganizaciones de intereses— no son muy distintasa las dificultades que actualmente tiene el sindica-to para representar políticamente a muchos secto-res de la población laboral autóctona. La crisis dela relación salarial y la llegada de inmigrantes la-borales ha favorecido la aparición de fenómenos ycomportamientos étnicos que encajan difícilmentecon el concepto de clase que está en la base delsindicalismo (Cachón 1998). La emergencia en elámbito del empleo de nuevos ejes de identificaciónque desbordan el clásico binomio capital/trabajo yla incrustación de nuevas identidades culturales enla esfera de acción del sindicato clásico es, sinduda, una variable explicativa de las dificultadesde los sindicatos para atraer a los trabajadores ex-tranjeros a su campo tradicional de significacionessimbólicas. No obstante, el proceso de debilita-miento y pérdida de peso social y político del sindi-cato se enmarca en la dinámica de cambio estruc-tural caracterizada por la crisis del Estado social yde sus regulaciones protectoras, la erosión de lafuerza incluyente de la ciudadanía social, la nuevainestabilidad en el proceso de integración socialnormalizada a través del empleo y las tendenciasabiertamente individualizadoras en las relacioneslaborales.

En este sentido, el desplazamiento del foco de in-terés en los actuales debates sobre la ciudadanía—que se expresa en la tendencia a reenviar todoslos problemas de los inmigrantes o de las minoríasal terreno de la identidad, el reconocimiento o elmulticulturalismo, oscureciendo aquellas cuestio-nes vinculadas a la desigualdad social o la exclu-sión, más propias de la ciudadanía social (Añón

1998; Procacci 1999)— puede abonar la idea deque los sindicatos tienen poco que decir sobre laintegración social y política de los inmigrantes. Éstees un enfoque cuestionable, no sólo porque la ma-yoría de los inmigrantes son también trabajadores,sino porque es un riesgo para la democracia diso-ciar el debate sobre el multiculturalismo y el deba-te sobre la desigualdad social y laboral. Como haseñalado Martiniello (2004), la afirmación de de-terminadas identidades étnicas y culturales estáíntimamente relacionada con los procesos de ex-clusión y de recomposición de las desigualdadessociales y económicas. Las identidades estigmati-zadas o percibidas como peligrosas para la cohe-sión social no lo son tanto por la diferencia de queson portadoras cuanto por su condición frágil en elplano social o en la esfera laboral. Por ello, las or-ganizaciones de trabajadores nacionales tienenasignado un importantísimo papel con relación alfenómeno migratorio. La tarea insustituible de pro-moción y protección de los trabajadores inmigranteses uno más de los desafíos a los que se enfrentanlos sindicatos en un marco de crisis de identidadque reclama la adaptación de su lógica de acción alos cambios en curso, entre ellos, la progresiva di-ferenciación interna de su militancia potencial.

5.2.2 EL ROL INSTITUCIONAL DELOS SINDICATOS MAYORITARIOSY LA PARTICIPACIÓN DE LOS INMIGRANTESEN Y DESDE EL SINDICATO

En las décadas de los setenta y ochenta del sigloXX, es decir, en el apogeo de la crisis y reestruc-turación de los estados del bienestar, los paíseseuropeos imprimieron un giro en sus políticas mi-gratorias basado en el cierre y control externo defronteras, lo que no ha impedido que los inmi-grantes hayan seguido llegando a través de víasdiversificadas e indirectas. La segunda oleada mi-gratoria de finales del siglo XX, caracterizada por lavoluntad de permanencia de los inmigrantes, haincorporado ya a la periferia europea tradicional-mente emisora (los países latino-mediterráneos)como lugares de destino. Como se señaló en elcapítulo tercero, España se ha visto envuelta enestos procesos de cambio de forma paradójica ycontradictoria, ya que el desarrollo de unas estruc-turas de protección social homologables a las delos Estados centrales ha coincidido con la crisisy el cuestionamiento del modelo de sociedad

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tomado como referencia para edificar el sistemade bienestar.

El contexto en el que España se inserta en el mar-co de las democracias de la Europa Occidental estambién el de la construcción (y constitucionali-zación) de un modelo democrático de relacioneslaborales basado en el pleno reconocimiento de laautonomía colectiva y de las organizaciones sindi-cales libres e independientes y en el abandono delintervencionismo autoritario de la etapa política pre-cedente. La polarización del sindicalismo españolde la transición democrática, así como los retos queen aquella coyuntura planteaban la crisis económi-ca y las transformaciones en y del empleo, contri-buyeron a la construcción de un modelo de sindica-lismo típico de las sociedades en crisis (MonereoPérez 1996). Si, en los Estados europeos centrales,los sindicatos hicieron frente a la crisis partiendode un modelo ya construido, en nuestro medio seescenificó la construcción del modelo en la crisis.

La implantación y extensión de la figura del sindi-cato más representativo o mayoritario durante losprimeros años de la democracia fue un proceso decooptación selectiva33 de los sujetos aptos para lainstitucionalización sindical requerida por el mar-co constitucional que satisfacía los fines persegui-dos por el Estado y por las propias organizacionessindicales. Si el Estado ambicionaba la individua-lización de un interlocutor sindical estable y res-ponsable para la gestión común y continuada de lacrisis económica, las organizaciones sindicales bus-caban la superación de la atomización sindical ysu reconocimiento y legitimación como organizacio-nes representativas de los trabajadores (MonereoPérez 1996; Guillén 1996; Lapuente y Ortiz deVillacián 2000). El resultado ha sido un sistemacon clara tendencia hacia la concentración en elque se consolidan dos grandes organizaciones, ma-yoritarias por razón de audiencia electoral y afilia-ción, cuya legitimidad social y política se sustenta

en el respaldo de la clase trabajadora, pero tambiénen su institucionalización o semipublificación. Encontraste con las estrategias de concertación y conla fortaleza de las organizaciones de trabajadorescaracterísticas de la etapa fordista clásica, el desa-rrollo del modelo de relaciones laborales en la cri-sis se caracterizará por la preeminencia de unaconcertación corresponsable de corte neocorpo-rativo y de signo, a menudo, concesivo en la que laposición a la defensiva del sindicato en un contex-to de cambios y reformas estructurales se hacecompatible con la atribución al mismo de unestatus semipúblico. Los grandes sindicatos que-dan, de este modo, comprometidos o correspon-sabilizados en las decisiones del gobierno de laeconomía, especialmente las que afectan a la polí-tica laboral, sin sustituir o suplantar el ámbito par-lamentario, adquiriendo incluso poder gerencial ensu realización.

Las organizaciones sindicales mayoritarias (CC. OO.y UGT) eran las que estaban mejor preparadas paraidentificar el reto que suponía, a mediados de losaños ochenta, la incipiente llegada de inmigranteseconómicos en un contexto de crisis del empleo, ypara asumir como una tarea sindical prioritaria eldar respuesta a la situación de los trabajadores in-migrantes. La temprana articulación de estructu-ras sindicales específicas,34 así como la accióndiversificada y constante que las organizaciones detrabajadores han desplegado a lo largo de las últi-mas décadas testimonian el compromiso de los sin-dicatos mayoritarios por la integración laboral delos inmigrantes, en condiciones de igualdad de de-rechos. Ahora bien, el rol institucional progresiva-mente asumido por los sindicatos mayoritarios enrelación con la política de inmigración, está expre-sado, entre otros aspectos:

1. En la financiación semipública de las estructu-ras sindicales específicas dedicadas a la aten-ción del inmigrante.

33 Hay, de hecho, cierto paralelismo entre este proceso de co-optación selectiva de los sindicatos más representativos enla transición a la democracia y el proceso de seleccióninstitucional de las asociaciones de inmigrantes consideradasmás representativas o mayoritarias en el período en el queEspaña se ha consolidado como país receptor de inmigra-ción, proceso al que se ha hecho referencia en el capítulo 3.

34 En 1986 se crean los Centros de Información para Traba-jadores Inmigrantes (CITE) de CC. OO. en Cataluña, que

se extienden a partir de finales de los ochenta al resto decomunidades autónomas. En el IV Congreso Confederal deCC. OO. (1987), la Secretaría de Emigración pasa a deno-minarse Secretaría de Emigración e Inmigración, que adop-ta, en el Congreso de 1991, la denominación SecretaríaConfederal de Migraciones. Por su parte, los Centros-Guíade la UGT se ponen en marcha en 1991. En 1990, UGTcrea la Secretaría Confederal de Acción Social, a la que seatribuye la política sindical en materia de inmigración.

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2. En la posición diferenciada de los sindicatosmayoritarios dentro de la red institucional deactores que intervienen en la definición de la po-lítica migratoria y en la tenencia de vocalía en elForo para la integración social de los inmigran-tes y en los distintos Foros autonómicos (Zapa-ta-Barrero 2004b).

3. En su incorporación a los mecanismos de ges-tión de los flujos migratorios (contingente)35 y aorganismos específicos de reciente creacióncomo la Comisión Laboral Tripartita de Inmigra-ción.

4. En la atribución al sindicato de márgenes decapacidad codecisora y aun normativa, articula-dos a través de acuerdos con las organizacionesempresariales y el Gobierno,36 que ha condicio-nado, de un lado, la percepción de las funcionesdel sindicato por parte de los inmigrantes, y, deotro, los modos de actuación de las organizacio-nes sindicales mayoritarias como plataforma departicipación pública a través de la cual los tra-bajadores no nacionales han podido canalizarsus reivindicaciones. En ambas dimensiones, larelación política entre sindicatos e inmigrantesha estado teñida de una casi inevitable ambi-valencia.

Por lo que respecta a la percepción del sindicatopor parte de los inmigrantes, el estatus institucionalde las organizaciones de trabajadores mayoritariasinduce, en la práctica, a que el inmigrante vea alsindicato no tanto, o no sólo, como una organiza-ción reivindicativa, sino como una entidad semi-pública de representación, cuando no como unainstitución del propio Estado. Esto se traduce enuna actitud inicial de prevención o de desconfian-za que tiende a evolucionar hacia una visión de lasorganizaciones sindicales mayoritarias como ges-torías laborales de carácter semipúblico que pro-porcionan servicios a los trabajadores inmigrantes

en el marco de la política laboral vigente (ColectivoIOÉ 2003). Los sindicatos representan, de algúnmodo, el rostro amable de un Estado regulador,controlador y represor que cuenta con estructurasa las que el inmigrante puede acudir en solicitudde apoyo. El incentivo a la afiliación es, en esteimaginario de expectativas, instrumental. Por unaparte, el trabajador inmigrante recala en el sindi-cato como una estrategia de normalización y no porsu conciencia de clase. Por otra, y en esto no haydiferencias con la tendencia seguida por los traba-jadores autóctonos, la afiliación tiende a ser con-cebida como una condición para acceder gratis —oa un precio más asequible— a determinados servi-cios de información, asesoría jurídica y orientaciónlaboral cuando éstos son necesarios, lo que puedegenerar en el sindicato una percepción de los tra-bajadores inmigrantes como gentes que buscangestiones, pero que no militan (Miquel Novajra2004). En todo caso, no existe un patrón de com-portamiento homogéneo de los inmigrantes, dán-dose un espectro de posiciones que abarca desdeel activismo reivindicativo hasta la hostilidad hacialas organizaciones de trabajadores y la consiguien-te actitud pasiva, indiferente y aun refractaria.

En relación con la dimensión política del sindica-to, es decir, al papel de la organización como unmovimiento reivindicativo de los asalariados nacio-nales y extranjeros cuyo eje de identificación es lacondición salarial, es justo reconocer que, en elplano del discurso y en el de los hechos, los sin-dicatos han desarrollado una gran tarea de concien-ciación y de pedagogía pública con relación a laxenofobia y la discriminación de los extranjeros enel trabajo, han tratado de influir en la política y eldiseño de las sucesivas leyes de extranjería, se hantomado en serio la necesidad de reformular el vín-culo nacionalidad-ciudadanía que todavía hoy de-termina la titularidad del núcleo de los derechos

35 La LO 4/2000 elevó a rango de ley la previsión del Regla-mento de 1996 de dar audiencia a los sindicatos para lafijación del contingente. El cambio de orientación en laconvocatoria del contingente operado por la reforma 8/2000 y su desarrollo reglamentario (RD 864/2001), luegorefrendado por la reforma 14/2003 (artículo 39) y su de-sarrollo reglamentario (RD 2393/2004, artículo 79.1) noalteró esta previsión. La participación de los sindicatos enla propuesta de contingente a partir de la reforma puedevincularse a la crisis de solidaridad a la que se ha hechoreferencia anteriormente. Como han señalado Aparicio yRoig (2006), la invariable estimación a la baja de las ne-

cesidades de puestos a cubrir a través del contingente porparte de las organizaciones sindicales ha podido estarmediatizada por su actitud temerosa ante una nueva com-petencia laboral.

36 Un ejemplo de esta capacidad codecisora es el acuerdo deoctubre de 2004, alcanzado entre el Gobierno, la patronaly los sindicatos sobre la fórmula para normalizar la situa-ción de los extranjeros irregulares en expectativa de ingre-sar en el mercado laboral, acuerdo que, incorporado lite-ralmente al nuevo reglamento (Disposición Transitoria Ter-cera), daría lugar al denominado proceso de normalizaciónentre los meses de febrero y mayo de 2005.

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políticos —tanto CC. OO. como UGT han defendi-do el reconocimiento del derecho al sufragio activoy pasivo de los inmigrantes en el ámbito munici-pal,37 así como la participación y consulta median-te la creación de Consejos de Inmigrantes— y, fi-nalmente, se han constituido como plataformasreivindicativas en defensa de los derechos de losinmigrantes actuando conjuntamente con las aso-ciaciones que los representan. Baste recordar, porejemplo, el abandono, en diciembre de 1999, dela mesa de negociaciones del Foro para la integra-ción social de los inmigrantes junto a las ONG y lasasociaciones de inmigrantes, en protesta por lasenmiendas del senado que pretendían restringir elmarco de derechos del proyecto de LO 4/2000, ola acción desarrollada en las movilizaciones con-juntas de comienzos de 2001, tras la aprobaciónde la reforma (LO 8/2000), en las que anunciaronla intención de seguir afiliando a todo aquél que losolicitase con independencia de su situación admi-nistrativa.

Sin embargo, este rol —de agente impulsor de laintegración cívica y de plataforma articuladora dela participación pública de los trabajadores inmi-grantes en el trabajo y más allá del trabajo— tienesu límite en el repetidamente señalado caráctersemiinstitucional o semipúblico de los sindicatosmayoritarios. No sólo porque en un contexto de cri-sis y degradación del empleo y de debilidad sindi-cal, la organización del consenso con las organiza-ciones intermedias tiende a ser canalizada por elpoder público en el sentido que interesa a los finesde la realización de las políticas gubernamentalesen materia de inmigración, sino porque, en ciertosaspectos, se da una connivencia objetiva de los sin-dicatos mayoritarios con la línea política oficial. Ladistancia que esto provoca entre sindicatos y tra-bajadores inmigrantes se manifiesta en el desbor-damiento que para las organizaciones autóctonasde trabajadores suponen determinadas reivindica-

ciones de los inmigrantes que se sitúan en el mar-gen del consenso político. En estos casos, el re-curso a otras vías de articulación de sus demandaslaborales y políticas, como las asociaciones de inmi-grantes mayoritarias o las plataformas alternativasubicadas en los márgenes de la composicióninstitucional de intereses, cuya eficacia política esmás limitada, puede generar dinámicas de compe-tencia entre los sindicatos mayoritarios y aquellasotras instancias representativas. Seguramente, lairregularidad es uno de los aspectos del fenómenomigratorio en el que las limitaciones del rol políti-co del sindicato mayoritario se manifiestan de modomás apremiante, ya que, más allá de que la tomade postura sindical pueda estar basada en argu-mentos no totalmente coincidentes con la línea se-guida por el Gobierno de turno,38 el discurso delas organizaciones de trabajadores termina final-mente prestando apoyo a las políticas de conten-ción de los flujos y de evitación del denominadoefecto llamada.

5.2.3 TRABAJADORES INMIGRANTES,ORGANIZACIONES DE TRABAJADORESY PARTICIPACIÓN: ALGUNOSCONDICIONANTES

Junto al cambio estructural en España como con-texto de recepción y a los específicos condicionan-tes de las funciones sociales y políticas de los sin-dicatos mayoritarios, el análisis de las interaccionesentre los sindicatos autóctonos y los trabajadoresinmigrantes ha de tomar en consideración dos di-mensiones adicionales, vinculadas a los marcadoresempíricos de la incorporación de los flujos migrato-rios laborales al entramado productivo del país deestablecimiento. A pesar de que, como se ha su-brayado oportunamente, el abordaje del fenómenode la inmigración desde el prisma exclusivo de surelación con el mercado de trabajo tiene importanteslimitaciones analíticas, teóricas y políticas (Cachón

37 A finales de 2005 (16 de diciembre) Comisiones Obrerasde Cataluña presentó el documento «El dret a vot de lespersones immigrades» (http://www.conc.es/immigracio), enel que el sindicato renueva su compromiso por la consecu-ción del derecho de sufragio de los inmigrantes.

38 A partir de la reforma 8/2000, los sindicatos han apoyadouna política más generosa con los inmigrantes (amplia-ción del reconocimiento de derechos, mayor flexibilidaden el sistema de concesión de permisos/autorizaciones yvisados), denunciando la situación de explotación e inde-

fensión laboral de los irregulares y el relajo de la inspec-ción laboral. En el trasfondo de este discurso hay una granpreocupación de las organizaciones sindicales por la inte-gración correcta a través de cauces regulares para evitar lacreación de bolsas de marginación pero, también (o sobretodo) para limitar la presión a la baja de las condicioneslaborales de los autóctonos que provoca la irregularidad.Véase por todos, de forma paradigmática, ConfederaciónSindical de Comisiones Obreras (2003).

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2006), la relevancia de estas dos nuevas dimen-siones no puede subestimarse a la hora de analizarlas mediaciones sindicales orientadas a facilitar laintegración cívica de los trabajadores inmigrantes.

5.2.3.1 La estructura del mercado de trabajoy la distribución sectorial delos trabajadores no comunitarios

Entre los años 1999 y 2006, período en el queEspaña se ha consolidado definitivamente comopaís receptor de inmigración, se ha prolongado lafase de recuperación de la crisis de 1992-1994,caracterizada por una tendencia al crecimiento con-tinuado del empleo en unas condiciones económi-cas difíciles de sostener indefinidamente (Recio2005). La mejora del empleo, que ha favorecido lallegada de inmigrantes con posibilidad de inserciónen el mercado, no ha supuesto, sin embargo, la al-teración de determinados rasgos idiosincrásicos delmercado de trabajo español, que contrastan con losdel resto de países de la UE.

Algunos de estos rasgos (especialmente, el desem-pleo y la temporalidad), bien pueden ser conside-rados problemas endémicos que afectan no sólo alos trabajadores inmigrantes, sino también a am-plias capas de la población activa nacional. Los tra-bajadores inmigrantes ingresan, pues, en un esce-nario laboral que es conflictivo y problemáticotambién para los nacionales y que presenta las si-guientes características estructurales:

a) Bajos niveles de participación laboral y elevadosniveles de desempleo, sobre todo, en la poblaciónfemenina y entre los jóvenes de ambos sexos.

b) Altas tasas de temporalidad y elevados índicesde rotación en el empleo, el paro y la inactivi-dad, que también afectan a los jóvenes y a lasmujeres.

c) Destacables niveles de economía sumergida,irregular o informal, concentrados relativamentemás en algunas actividades y territorios.

d) Bajo crecimiento de la productividad del traba-jo, como resultado de una estructura productivadominada por pequeñas empresas y en la quesiguen siendo relevantes actividades intensivasen mano de obra, cuya ventaja competitiva se

había basado, tradicionalmente, en unos costeslaborales menores que los de los principales paí-ses de la UE.

e) Fuertes diferencias territoriales en los indicado-res del mercado de trabajo, combinadas con unabaja movilidad de la población activa (CES2004).

Algunos rasgos básicos de la posición de los inmi-grantes en el mercado de trabajo español son lossiguientes:

1. Tasa de actividad: los trabajadores inmigrantespresentan una tasa de actividad (proporción deactivos sobre la edad de trabajar) muy superior,en términos globales, a la de los españoles. Ladiferencia se reproduce por sexos. Las tasas deactividad de los varones extranjeros y las muje-res extranjeras no comunitarios son aproximada-mente 15 puntos superiores a las de las mujeresy varones españoles.39 Esto se debe a su incor-poración más temprana a la actividad laboral.Únicamente en las edades más avanzadas (55años y superiores), la tasa de actividad de losespañoles es más alta.

2. Edad: la población activa extranjera de hombresy de mujeres tiene una estructura de edadesmucho más joven que el conjunto de la pobla-ción activa española. Los trabajadores extranje-ros se incorporan tempranamente al mercado detrabajo. La prolongación de la formación y elconsiguiente retraso en la incorporación al mer-cado es un rasgo (por ahora) exclusivo de la in-serción en el empleo de los autóctonos.

3. Tasa de paro: a pesar de que los trabajadoresinmigrantes tienen una tasa de ocupación (ocu-pados sobre activos) más alta, su tasa de parose sitúa por encima de la de los españoles. Lamayor tasa de paro femenina en los españolesse reproduce en las trabajadoras extranjeras.

4. Temporalidad: el porcentaje de asalariados ex-tranjeros con contrato temporal es bastante másalto que el de los trabajadores españoles, ya depor sí elevado. Esto se debe, en buena medida,a la distribución sectorial del trabajo de los in-migrantes y a que muchas de las actividades quedesarrollan son estacionales. También se expli-ca por la incorporación más reciente al mercado

39 Véanse los datos relativos a la evolución de las tasas deactividad de la Encuesta de Población Activa del cuadro

3.4 (capítulo 3).

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de trabajo y por la consolidación más tardía desituaciones de estabilidad laboral. Dos tipos decontrato, los eventuales por circunstancias de laproducción y los de obra o servicio determinado,representan con diferencia el porcentaje más altodel total de contratos iniciales realizados.

5. Distribución sectorial: a pesar de que los datosde la distribución sectorial varían algo en fun-ción de las fuentes utilizadas (EPA, permisos/ au-torizaciones de trabajo, altas en la Seguridad So-cial), todos los indicadores señalan que la agri-cultura, la construcción y el servicio domésticoson las ramas de actividad que concentran elgrueso del empleo inmigrante, junto a algunasactividades encuadradas en el rubro genéricoservicios (fundamentalmente, hostelería y comer-cio al por menor). En comparación con los tra-bajadores españoles (30% aproximadamente), elporcentaje conjunto de trabajadores inmigrantesocupados en las ramas de actividad señaladases muy alto (75% aproximadamente), lo que dauna idea de la gran concentración sectorial quecaracteriza al empleo de los extranjeros. No obs-tante, en los últimos años se ha producido unatímida aunque progresiva expansión del empleode los trabajadores extranjeros hacia actividadesindustriales y de servicios (fuera de la hostelería).

Estos datos elementales nos dicen que la inmigra-ción laboral en constante incremento ha venido acubrir el vacío de empleo dejado por una poblaciónlocal que ha ascendido a los segmentos altos delmercado de trabajo gracias a la formación (lo queexplicaría el alto desempleo asociado a la sobreedu-cación) y/o que no está dispuesta a aceptar las con-diciones salariales y de trabajo presentes en deter-minados sectores o actividades. La segregaciónocupacional que caracteriza la distribución de lostrabajadores inmigrantes en el mercado de trabajoes el producto combinado de las políticas migra-

torias, de las estrategias empresariales de segmen-tación de la fuerza de trabajo y de la elección delas familias (votantes) autóctonas.

La visión instrumental de la inmigración favorecela articulación de mecanismos para generar espa-cios laborales que son cubiertos por una fuerza detrabajo inmigrada con menos derechos o dispuestaa aceptar peores condiciones de empleo. Sin em-bargo, del hecho de que la política de inmigracióncanalice la mano de obra inmigrante hacia deter-minados sectores y actividades poco deseados o conmalas condiciones, no se sigue necesariamente quelas condiciones de los trabajadores extranjerosregulares 40 que se ocupan en esos sectores sean,por definición, peores que las de los trabajadoresautóctonos ocupados en los mismos ámbitos. Enrealidad, cuando se analiza la situación de los in-migrantes en el mercado de trabajo no se descri-ben sus condiciones concretas, sino las condicio-nes generales de las ramas de actividad ocupadaspor autóctonos ubicados en los estratos más bajosde la clase obrera (Cachón 2003b).

La situación de contratación de los trabajadoresextranjeros en situación regular (con autorizaciónde residencia y trabajo y, por tanto, con posibilidadde tener un contrato legal) es similar a la situaciónde los trabajadores nacionales (Carrasco y GarcíaSerrano 2004). Ahora bien, en un marco generalde precariedad, la desproporcionada concentraciónde los inmigrantes en mercados de trabajo secun-darios —que es, como se ha sugerido anteriormen-te, el resultado de una discriminación estructural—hace que, en términos globales, sus condiciones detrabajo y la calidad de sus empleos estén más próxi-mos a los de la periferia inestable.

En este sentido, los marcadores de la posición delos trabajadores inmigrantes en el mercado de tra-

40 El matiz es importante, ya que en el mercado de trabajoespañol ha existido y existe una bolsa de irregularidad fluc-tuante y difícil de cuantificar. Es relevante porque las con-diciones de explotación que padecen los trabajadores ile-gales han contribuido a la construcción de una imagen deltrabajador extranjero (de todos los trabajadores extranje-ros) como un trabajador que empeora las condiciones detrabajo de los autóctonos, imagen errónea en el caso delos trabajadores inmigrantes regulares. Y al revés, es rele-vante porque la tendencial igualación en derechos y con-diciones de trabajo entre los trabajadores extranjeros re-gulares y los autóctonos ocupados en los mismos sectores

no puede oscurecer la existencia de una amplia oferta demano de obra ilegal y sin derechos que, como ya se haseñalado en este estudio, es en buena medida un produc-to institucional, es decir, una consecuencia de la ratio delas sucesivas reformas de la Ley de Extranjería. El procesode normalización llevado a cabo entre febrero y mayo de2005 supuso una suerte de puesta a cero en el contadorde la irregularidad, pero quizás pueda esperarse, a medioplazo, la generación de una bolsa de irregularidad forma-da por la irregularidad residual del proceso de 2005 y lasnuevas entradas irregulares.

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bajo no son favorables para la participación del tra-bajador en el sindicato y en la sociedad a travésdel sindicato. La mayor juventud de la poblaciónlaboral inmigrante y las más altas tasas de desem-pleo son factores de desidentificación con las orga-nizaciones de trabajadores. El índice de precarie-dad contractual proporcionalmente mayor, es decir,la mayor inestabilidad laboral, es un factor que tam-bién dificulta la identificación con los trabajadoresestables (y, por tanto, con las organizaciones querepresentan sus intereses), y que obstaculiza laparticipación en la elección de representantes delpersonal. Por otra parte, en los sectores donde seocupan preferentemente los inmigrantes, la densi-dad de las relaciones laborales, medida a través dela participación en las elecciones sindicales, es in-ferior a la media. La propia configuración de la re-lación laboral en estos sectores, en los que predo-minan las pequeñas empresas y las empresasfamiliares, propicia la relación individualizada conel patrón y la percepción hostil de la mediación sin-dical que, llegado el caso, puede incluso suponerun riesgo para el trabajador. En el otro extremo, elcarácter mucho más dinámico de los trabajadoresinmigrantes —que se expresa en la mayor tasa deactividad y en su mayor movilidad— es un factorque puede favorecer la relación con los sindicatoslocales. La tímida e incipiente tendencia a la des-concentración sectorial y la consolidación de situa-ciones de empleo estable son también factores po-sitivos en esa dirección. En todo caso, la idea deque los inmigrantes y la periferia precaria local de-ben alcanzar la condición de trabajadores establespara que su relación con el sindicato dentro y fueradel centro de trabajo llegue a ser fluida, no es co-herente con los retos que la situación actual delmercado de trabajo plantea al sindicalismo, entreellos acomodar sus estructuras y sus estrategias deactuación a las necesidades y expectativas de am-plios colectivos de trabajadores cada vez más dife-renciados.

5.2.3.2 Las estrategias de inserción laboralde los trabajadores inmigrantes

La última dimensión relevante de la relación inmi-grantes/sindicatos es la que atañe a las estrategiasde inserción del inmigrante qua inmigrante en elmercado laboral. La expresión estrategias de inser-ción no hace referencia a las características quemarcan el acceso y la permanencia en el mercado

laboral del trabajador inmigrante (tasa de actividad,tipo de contrato, sector ocupacional, etc.), sino alos modos en que el trabajador inmigrante planteay realiza el objetivo genérico de integración en lasociedad receptora en y a través del trabajo.

El proyecto de integración laboral puede llevarse acabo a través diversas estrategias que vienen con-dicionadas no sólo por determinantes económicose institucionales, sino también por un complejo defactores de origen diverso como la autopercepcióndel trabajador inmigrante, el modo de comprenderel contexto social de llegada, la mayor o menorinteriorización de los valores hegemónicos de lasociedad receptora, los ciclos vitales y familiares(especialmente en el caso de las trabajadoras in-migrantes), el origen rural o urbano del trabajadory la cultura política y sindical del país de origen.Las estrategias de inserción laboral involucran, portanto, aspectos esenciales del proceso de integra-ción del inmigrante en el país de recepción no yasólo como trabajador, sino como sujeto inserto enla red de relaciones sociales de la sociedad deacogida. Es oportuno señalar que estos canales deacceso al mundo del trabajo no son siempre elegi-dos por el inmigrante como una estrategia deli-berada, dado que muchas veces constituyen adap-taciones a las circunstancias concretas de losproyectos migratorios y al mayor o menor margende autonomía de que dispone el inmigrante traba-jador.

De acuerdo con una tipología propuesta por el Co-lectivo IOÉ (2003), las estrategias de inserción la-boral pueden reducirse a cuatro posiciones básicasque presentan unos rasgos típicos o ideales, confrecuencia solapados en la práctica. A pesar de quelas estrategias de inserción presentan fuertes mar-cadores de carácter nacional o etnocultural, resul-ta erróneo identificar cada una de ellas con un gru-po o conjunto de grupos nacionales.

La primera estrategia, de carácter grupal (familiaro étnico), es el repliegue protector, que se concretaya en la adopción de una posición de sumisión ydependencia en el caso de ser contratado por unempresario autóctono, ya en la asunción de la lógi-ca del gueto si el empleador es también extranjero(frecuentemente de la misma nacionalidad que eltrabajador). El primer caso es propio de las empre-sas autóctonas de tipo familiar. El inmigrante asu-

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me una actitud de conformidad, docilidad y fideli-dad como estrategia para ganarse un lugar en elmercado laboral. En el segundo, el inmigrante in-gresa en una suerte de microsociedad laboral sepa-rada de la población autóctona, regida por la cos-tumbre y la jerarquía y con un marcado sesgoidentitario.

La segunda estrategia, la inserción laboral comoigualdad de derechos, la más frecuente entre losinmigrantes, tiene como objetivo acogerse a las ven-tajas de la regulación laboral existente en España através de la igualación con los trabajadores nati-vos. La meta final de la estrategia es la obtenciónde una autorización permanente o la naturalizacióny el acceso a un estatus legal más seguro a travésdel que utilizar normalizadamente los resortes le-gales y sindicales de la política laboral.

En tercer lugar, la inserción laboral como compe-tencia individual o la estrategia del valor añadidoimplica la asunción de las coordenadas ideológicasdel individualismo competitivo por parte del traba-jador inmigrante con el fin de aprovechar las ven-tajas comparativas que puede ofrecer en el merca-do frente a los demás candidatos y asegurarse elpuesto de trabajo y la posterior promoción. Estaestrategia puede generar reacciones adversas en losautóctonos situados en los mismos parámetros ideo-lógicos, debido a que las principales ventajas labo-rales que el inmigrante puede ofrecer son la movi-lidad geográfica y la disposición a aceptar salariosinferiores.

Finalmente, la inserción laboral como militanciaobrera es aquella estrategia basada en la unidadde acción con los trabajadores autóctonos queadopta actitud crítica ante la organización econó-mica y laboral existente en España y propone unamilitancia unitaria orientada a trabajar por una so-ciedad más igualitaria y participativa. Este modode comprender la inserción laboral no siempre esconstante y muchas veces se asume sólo en coyun-turas puntuales.

Las cuatro estrategias descritas tienen un fuertepoder modulador de la relación que los trabajado-res extranjeros establecen con los sindicatos nacio-nales, y condicionan, en gran medida, las posibili-dades de integración cívica del inmigrante a travésde las organizaciones de trabajadores.

1) En los casos de repliegue protector y de compe-tencia individual, la relación entre los trabaja-dores inmigrantes y los sindicatos es distante y,frecuentemente, inexistente. No se trata sólo deuna cuestión de desconfianza hacia el sindica-to, sino también de la percepción del sindicatocomo un obstáculo o, incluso, un peligro para larealización del proyecto migratorio.

a) En los supuestos de repliegue protector, losespacios laborales (pequeñas empresas fami-liares autóctonas y negocios étnicos) son casicotos vedados a la presencia sindical. Por unaparte, la relación de confianza de tipo casi-familiar del inmigrante con el pequeño em-presario local —y la actitud de sumisión y deconformismo adoptada por el inmigrante, seaésta instrumental o no— refuerza la percep-ción, frecuentemente asociada al miedo a lasrepresalias y al escaso poder de negociacióndel empleado, de que la mediación sindicalno es necesaria para los intereses del trabaja-dor. Por otra parte, en los llamados negociosétnicos, las características definitorias de losmismos, así como las relaciones de lealtadestablecidas entre el etnoempresariado y sustrabajadores, por lo general, del mismo ori-gen nacional o cultural, inhiben la presenciasindical. A pesar de su heterogeneidad y va-riedad, un rasgo común a los negocios étnicoses su encaje en la denominada economía in-formal, integrada por actividades intensivasen fuerza de trabajo, con escasos requisitostecnológicos, desarrollada en mercados noregulados y con una fuerte competencia in-terna (Solé y Parella 2005). Buena parte delos negocios étnicos se nutren de los trabaja-dores con menos oportunidades laborales enla economía formal, es decir, trabajadores ensituación de irregularidad administrativa cuyaúnica alternativa es la inserción laboral a tra-vés de canales informales alejados de la re-gulación y los mecanismos de intermediaciónsindical institucionalizados.

b) Si en los dos supuestos de repliegue protec-tor, la problemática relación entre el trabaja-dor inmigrante y los sindicatos viene dada poruna combinación de elementos subjetivos yobjetivos, en la estrategia de competencia in-dividual prima el elemento subjetivo, es de-cir, la adopción del trabajador inmigrante de

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una actitud individualista, competitiva y auto-centrada, típicamente free rider. La adopciónde esta estrategia es, a menudo, un reflejoespecular del individualismo de los trabaja-dores autóctonos mejor cualificados o mejoradaptados a las condiciones de la nueva fle-xibilidad laboral. Sólo que éstos hacen valersu posición prevaleciente a través de estrate-gias neoelitistas de defensa de los mercadosinternos a espaldas de los mercados secun-darios, mientras que el inmigrante free rider,alejado del sindicato y de cualquier plantea-miento de lucha por los intereses colectivosde los trabajadores, sustenta su estrategia enel valor añadido que su disposición a adaptar-se a los requerimientos del mercado competi-tivo (rompiendo, incluso, las reglas) puedetener para el éxito de su proyecto laboral in-dividual.

2) La relación de los trabajadores inmigrantes conlos sindicatos —y su compromiso con la organi-zación a través de la participación en sus estruc-turas internas— es más regular y fluida en lossupuestos de inserción laboral como igualdad dederechos y como militancia obrera. En ambasestrategias hay una cierta connotación normati-va, relativa a la concepción del trabajo y al modo

de entender la solidaridad laboral y la defensacolectiva de los derechos y las condiciones detrabajo sin distinciones. Pero igualmente, tam-bién la articulación efectiva de estas estrategiasviene modulada por el efecto acumulativo defenómenos heterogéneos que han disminuidola capacidad del sindicato para actuar como unverdadero contrapoder (Boltanski y Chiapello2002). Entre ellos, es claro, está la crisis delEstado social entendida como crisis civilizatoriay, especialmente, el estatuto declinante de valo-res e ideas asociados a la lucha obrera clásica.

Así, la adopción mayoritaria de la estrategia deigualdad de derechos por parte de los inmigrantesimplica, en los hechos, la aceptación del papel re-gulador del Estado y de las instituciones y la valo-ración positiva del rol semipúblico del sindicato,concebido no tanto como una plataforma de lucha,sino como un subsistema diferenciado dentro delas instituciones al que se han delegado funcionesde gobierno político del fenómeno migratorio. Enla medida en que el objetivo de esta estrategia deinserción laboral es la normalización e igualaciónen derechos (al menos en derechos laborales) conlos trabajadores autóctonos, la participación en y através del sindicato autóctono de los inmigrantestenderá a ser funcional a la consecución de ese fin.

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6Un análisis comparadode las experiencias de participacióncívica y política de los inmigrantes

6.1 INTRODUCCIÓN:LA ASIMETRÍA EUROPEA

La movilización y participación de los inmigrantesno ha sido tenida en cuenta en la arena políticaeuropea debido a que la inmigración ha sido tradi-cionalmente percibida desde una perspectiva eco-nómica y laboral. En las últimas décadas, los inmi-grantes han reclamado un papel político en lospaíses europeos, una reivindicación ligada al asen-tamiento estable en las sociedades de acogida. Laconcreción institucional y normativa del rol de losinmigrantes en el ámbito de la política interna hasido desigual, especialmente en lo que atañe a laparticipación electoral. En efecto, la situación delreconocimiento de derechos políticos a los no na-cionales por parte de los Estados europeos se pue-de calificar como asimétrica. A excepción del casode Bélgica, que en 2004 aprobó una ley que reco-noce el derecho de voto (aunque no la elegibilidad)a los extranjeros residentes en los comicios loca-les, no se han producido avances significativos enla materia desde que, en 1985, los Países Bajosconcedieran el sufragio activo y pasivo en el ámbi-to local a los extranjeros. Previamente lo habíanhecho Suecia (1975), Dinamarca (1981), Finlan-dia (para ciudadanos procedentes de países escan-dinavos), Irlanda (1983) y Gran Bretaña (para resi-dentes que fueran ciudadanos de países de laCommonwealth), así como otros dos países no co-munitarios (Noruega y dos cantones de Suiza). En-tre los nuevos miembros de la UE, la RepúblicaCheca, Estonia, Hungría, Lituania, Eslovaquia y

Eslovenia, conceden el derecho a voto en el ámbitomunicipal a los inmigrantes extracomunitarios. Lacuestión del sufragio de los extranjeros no comuni-tarios es un debate abierto en los Estados que nolo han reconocido todavía (especialmente, en Fran-cia y en Italia y, en menor medida, en Alemania).Son cinco las variables para considerar en relacióncon el reconocimiento del derecho de sufragio delos extranjeros no comunitarios en Europa:

a) El ámbito territorial (local o regional) para elque se reconoce el derecho.

b) La extensión del derecho, es decir, si se tratasólo del derecho a elegir o también a ser ele-gido.

c) La regulación estatal del derecho o la atribu-ción autónoma por la propia Administraciónterritorial (generalmente, local) donde se va aejercer.

d) El período de residencia legal en el país deacogida exigido para el reconocimiento delsufragio.

e) La posibilidad de que los extranjeros formenpartidos políticos para concurrir a las elec-ciones.

La única iniciativa europea que intenta el recono-cimiento de un mínimo sustrato se ha desarrolladoen el seno del Consejo de Europa a través del Con-venio sobre la participación de los extranjeros en lavida pública local (Estrasburgo, 5 de febrero de1992). Sin embargo, aunque el Convenio está envigor desde el 1 de mayo de 1997, tras cuatro rati-ficaciones, su adopción ha sido escasa.1

1 Si tomamos los datos a fecha de abril de 2007, el Conve-nio ha sido firmado por 12 países, aunque sólo han segui-

do ocho la ratificación (http://conventions.coe.int).

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El Convenio se estructura en tres partes:

1. La primera reconoce diversos derechos de parti-cipación para los extranjeros, uniendo, a la rati-ficación del convenio, el reconocimiento de di-chos derechos por los ordenamientos jurídicosnacionales.

2. La segunda establece la obligación de los Esta-dos de proporcionar a los residentes extranjerosinformación sobre sus derechos y deberes res-pecto a la vida local, implantando algunas res-tricciones a los derechos que se consagran en laprimera parte.

3. La última parte recoge las cuestiones formales yprocedimentales relativas a su firma, ratificacióny vigencia.

En lo relativo a los derechos de participación, laprimera parte del convenio resulta de especial in-terés, en concreto el capítulo tercero (C), de los tresque la integran:

— El Capítulo A otorga a los extranjeros residenteslos derechos de libertad de expresión, reunión yasociación, incluyendo en este último el de fun-dar sindicatos o afiliarse a ellos y el de crear aso-ciaciones locales para la ayuda mutua, conser-vando la identidad cultural y defensa de intere-ses comunes.

— El Capítulo B, por su parte, obliga a los Estadosa crear organizaciones consultivas o facilitarotras medidas institucionales para los colectivoslocales que alcancen un número significativo deresidentes, asegurando que éstos se relacionancon las organizaciones existentes y potenciandoespacios de encuentro para la discusión de losproblemas locales que afectan especialmente adichos colectivos, promoviendo la integración enla vida de la comunidad. Los diferentes Estadosse comprometen con la ratificación del convenioa que los representantes de los extranjeros resi-dentes sean elegidos por sus colectividades onombrados por las respectivas asociaciones.

— En el Capítulo C, el artículo 6 establece que cadaparte se compromete (aunque con reservas) aconceder el derecho de sufragio activo y pasivoen las elecciones locales a todo extranjero resi-dente, que éste cumpla las mismas condicionesque se aplican a los nacionales y, además, hayaresidido legal y habitualmente en el Estado encuestión durante los cinco años anteriores a laselecciones.

Esta última previsión fue recogida en el Tratado deMaastricht (1992), en su artículo 8 B para los na-cionales de los Estados miembros. El precepto cita-do dispone que todo ciudadano de la Unión, queresida en un Estado miembro del que no sea nacio-nal, tendrá derecho a ser elector y elegible en laselecciones municipales del Estado miembro en elque resida, en las mismas condiciones que los na-cionales de dicho Estado. Asimismo, la Carta de losDerechos Fundamentales de la Unión Europea, apro-bada en el 2000 en Niza, incluye los derechos delos ciudadanos de la Unión a elegir y ser elegidosen las elecciones al Parlamento Europeo, así comoen los comicios municipales, en las mismas condi-ciones que los nacionales del Estado de residencia.También el Tratado por el que se instituye una Cons-titución para Europa se pronuncia en estos términos.

En las disposiciones, la Unión Europea no prevé,por tanto, la extensión de estos derechos para losciudadanos de terceros países, aunque, como he-mos tratado de mostrar, dicha previsión estaría másque justificada.

Si realizamos una clasificación, tomando los 27países de la Unión Europea, podemos dividirlos encuatro grupos (cuadro 6.1):2

1. Países que han seguido estrictamente las regu-laciones de la Unión Europea: garantizan el de-recho a voto en las elecciones locales y europeasúnicamente a los ciudadanos europeos. Éste esel caso de Alemania,3 Austria,4 Francia, Bulga-

2 Se ha utilizado y actualizado la clasificación de Bousetta(2005) y la información del Proyecto Sufragio Universalde Pierre-Yves Lambert (http://www.suffrage-universel.be).

3 El Parlamento del Land de Schleswig-Holstein otorgó, enfebrero de 1989, el derecho al voto en las elecciones loca-les, con ciertas condiciones, a los extranjeros residentes enel Land y originarios de los seis países europeos en los quelos alemanes podían participar en las elecciones locales. El

Tribunal Constitucional, el 31 de octubre de 1990, declaróesta norma inconstitucional por contravenir el artículo 28.2.Lo mismo ocurrió en el caso de Hamburgo que utilizabasólo el criterio de residencia y no el de reciprocidad. Apesar de los resultados electorales en el programa delSPD-Los verdes, se incluye desde 1998 el derecho al votoen las elecciones locales de los residentes extranjeros.

4 En Austria, como en Alemania, se permite a los Länder la

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UN ANÁLISIS COMPARADO DE LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CÍVICA Y POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES

CUADRO 6.1: Derechos políticos de los nacionales de terceros países en los 27 países de la Unión Europea

Ámbito local Ámbito regional Ámbito nacionalSufragio activo/pasivo Sufragio activo/pasivo Sufragio activo/pasivo

Alemania No No No

Austria No No No

Bélgica 5 años No No No

Bulgaria No No No

Chipre No — No

Dinamarca 3 años. Sin restricción 3 años. Sin restricción Nopara países nórdicos para países nórdicos

Eslovaquia Residentes permanentes Residentes permanentes No(3 años para obtener RP) (3 años para obtener RP)

Eslovenia Residentes permanentes — No(8 años para obtener RP)

España R (Noruega, No No No3 años)

Estonia Residentes No No Nopermanentes(3 años paraobtener RP) y5 años deresidencia enmunicipio

Finlandia 3 años. Sin restricción — Nopara países nórdicos

Francia No No No

Grecia No — No

Hungría Sí, sin residencia No Sí, sin residenciamínima mínima

Irlanda Sí, sin residencia mínima — Parlamento: Nobritánicos

Italia No No No

Letonia No — No

Lituania Residentes permanentes — No(3 años para obtener RP)

Luxemburgo Residencia de 5 años — No

Malta R: Estados del Consejo de Europa; — No6 meses residencia

Países Bajos 5 años No No

Polonia No No No

Portugal R: algunos países: R: algunos países: R: Brasil, No R: Brasil, No2 o 3 años 4 o 5 años nacionales nacionales

con estatus con estatusespecial y 2 especial y 2años residencia años residencia

Reino Unido Ciudadanos de Irlanda y Ciudadanos de Irlanda y Ciudadanos de Irlanda yde la Commonwealth de la Commonwealth de la Commonwealth

República Checa R No No

Rumania No No No

Suecia 3 años. Sin restricción para países 3 años. Sin restricción para paísesnórdicos nórdicos

Nota: —: No existen elecciones de este tipo; RP: residencia permanente; R: derechos electorales en condición de reciprocidad.Fuente: Elaboración propia a partir de www.suffrage-universel.be; www.immigrantvoting.org, Waldrauch (2005) y Bauböck (2006).

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ria, Grecia, Italia, Polonia, Chipre, Rumania5 yLetonia.6

2. Países que garantizan el derecho al voto en laselecciones locales tanto a ciudadanos europeos,como a los que no lo son, sin necesidad de reci-procidad: Irlanda (1963), Suecia (1976), Dina-marca (1981), Países Bajos (1986), Estonia(1993), Finlandia (1996), Eslovaquia (2002),Eslovenia (2002), Lituania (2002), Luxembur-go (2003)7 y Bélgica (2004).

3. El Reino Unido permite el derecho al voto locala los ciudadanos europeos y, además, garantizael derecho al voto en todos los ámbitos a los ciu-dadanos de la Commonwealth.

4. Países que se aproximan a lo que recoge el ar-tículo 17 del Tratado de Ámsterdam, ya que ofre-cen derechos específicos para categorías espe-cíficas de ciudadanos a través del principio dereciprocidad: España, Portugal, República Checay Malta.En el caso de España, se utiliza la reciprocidadexigiendo expresamente un tratado bilateral,como sucede en relación con los ciudadanos deNoruega.8

Por otra parte, Portugal utiliza la reciprocidad sinnecesidad de un tratado bilateral en relación conalgunos países que no pertenecen a la UniónEuropea. En concreto, para el caso de las elec-ciones municipales tienen el derecho al voto conreciprocidad y dos años de residencia los ciuda-danos de países lusófonos como Brasil y CaboVerde; y tres años los de Argentina, Chile, Israel,Noruega, Perú, Uruguay y Venezuela. Tienen de-

recho a ser elegibles, los nacionales de Brasil yCabo Verde tras cuatro años de residencia y losde Perú y Uruguay, tras cinco años. En el casode los brasileños que tengan un estatuto espe-cial, el derecho al voto se extiende a las eleccio-nes a la Asamblea de la República y a las Asam-bleas legislativas regionales con dos años de re-sidencia. Si no tienen concedido este estatutoespecial sólo pueden votar en las eleccioneslocales.En el caso de la República Checa se permite elderecho al voto en las elecciones locales tam-bién para los ciudadanos extranjeros mayores de18 años, si tienen residencia permanente y re-gistro en el municipio, así como si existe un tra-tado internacional de reciprocidad relevante,aunque en estos momentos no existe tratado in-ternacional alguno con países que no son de laUnión Europea.9

En este capítulo se va a hacer un tratamiento indi-vidualizado de algunos países en los que se ha rea-lizado un reconocimiento normativo del sufragiocomo los Países Bajos, Bélgica, Suecia o como unaexpectativa, como en Italia que habiendo suscritoel Convenio no ha sido desarrollado desde el puntode vista normativo. El caso del Reino Unido resultasignificativo debido a que por sus circunstancias alformar parte de la Commonwealth tiene un régimenespecífico. También tiene interés aludir previamen-te a la situación del debate en países como Franciao Alemania que puede servir para compararlos conla situación española, ya tratada en el capítulo 3.

posibilidad de ampliar el electorado ya sea bajando la edadpara votar a los 16 años o permitiendo el voto a los resi-dentes extranjeros. Tan sólo la ciudad-Land de Viena, go-bernada por el partido socialdemócrata, ha decidido, conel apoyo de los Verdes, extender el derecho a los residen-tes extranjeros pero con la oposición de los partidos dederecha, que son mayoría en el ámbito federal y que inter-pusieron un recurso de inconstitucionalidad el 8 de sep-tiembre de 2003.

5 La Ley 67/2004 de Elecciones Locales limita el derechoal voto al requisito de la ciudadanía y la residencia. LaComisión Europea para la Democracia a través del Dere-cho del Consejo de Europa (Comisión Venecia) en su co-mentario sobre la Ley (Opinion 300/2004, CDL-AD(2004)040, 4 de enero 2005, http://www.venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004)040-e.pdf) recomendó, tal ycomo se establece en su Código de Buenas Prácticas enMateria Electoral, que el derecho al voto en las eleccioneslocales tiene que ser garantizado también a los no ciuda-danos después de un cierto período de residencia y, en

ese sentido, se deberían modificar los artículos 2, 3, y 4.6 El Comité para la Eliminación de todas las formas de Dis-

criminación Racial de Naciones Unidas recomendó, en uninforme del año 2003, que se permitiera a las personaspertenecientes a las minorías rusas residentes participaren las elecciones locales así como que se ampliase el pe-ríodo de educación bilingüe.

7 La ley electoral que entró en vigor en febrero de 2003permite el derecho al voto y a ser elegible en las eleccio-nes municipales de octubre de 2005, sin perder el dere-cho al voto en el municipio del país de origen a aquellosque, en el momento de la inscripción, hayan residido almenos durante cinco años.

8 Los ciudadanos noruegos deben estar en posesión del per-miso de residencia, haber residido ininterrumpidamentemás de tres años, estar domiciliados en el municipio en elque les corresponde votar y figurar inscritos en su padrónmunicipal.

9 Ley de Municipalidad de 12 de abril de 2000, § 16; Ley491/2001 de elecciones de las autoridades locales, § 4.

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Los Países Bajos, en su tradición de promoción dela democracia desde el ámbito local, constituyenun buen ejemplo de cómo la idea de favorecer laparticipación en los asuntos públicos para los in-migrantes se incluye en la agenda política y se lle-va cabo con políticas impulsadas desde el ámbitomunicipal.10 En este caso, además de conceder elderecho al voto en las elecciones locales para losextranjeros, se han articulado interesantes instru-mentos de consulta, como las agencias locales parala inmigración.

Teniendo en cuenta que el proceso de reconoci-miento de los derechos políticos debe ser gradual yque debe comenzar por el voto local, puede optarsepor fórmulas intermedias como paso previo al reco-nocimiento al derecho al voto, pero no sustituirlopor éstas, como el caso de Bélgica.

Otros Estados miembros de la Unión, como Alema-nia, han articulado distintas vías de participaciónde la población inmigrante, desde equipos de tra-bajo y coordinación nombrados por los ayunta-mientos y organizaciones sociales, hasta comitésconsultivos de extranjeros electos y comisiones mu-nicipales para temas de extranjeros, compuestospor población alemana y extranjera. El Estado ale-mán ha optado por flexibilizar la vía de naturaliza-ción antes que reconocer derechos de participaciónpolítica a los extranjeros residentes. Aún así, paraacceder a la nacionalidad alemana se exigen deter-minadas condiciones como la estancia legal en Ale-mania durante ocho años (que vienen a sustituirlos quince que se exigía anteriormente), prestar ju-ramento o promesa de fidelidad a la Constitución,tener un conocimiento suficiente del alemán, sercapaz de asegurar su subsistencia y no tener ante-cedentes penales. Las circunstancias varían paralos niños nacidos en el extranjero de progenitor ale-mán y para aquellos que perdieron su nacionalidadalemana al adquirir otra extranjera.11

En Francia, aunque han existido movimientos parapromover el voto de los inmigrantes, especialmen-te en el ámbito municipal, no se ha conseguido unamodificación legislativa. Los argumentos que se hanesgrimido para hacer frente a la posibilidad de re-conocer el derecho al voto y la elegibilidad en laselecciones locales pueden sintetizarse en tres. Poruna parte, la idea, mantenida durante mucho tiem-po por los partidos políticos más reticentes al reco-nocimiento de este derecho, según la cual la opi-nión pública no está preparada y la reforma podríafavorecer al Frente Nacional. En segundo lugar, elargumento en virtud del cual el acceso a la natura-lización es más abierto en Francia que en otrospaíses europeos, de forma que permite a los ex-tranjeros adquirir una ciudadanía plena asumiendosu elección. Por último, el obstáculo constitucio-nal, del artículo 3 de la Constitución de 1958, re-lativo a la designación de los senadores (Withol deWenden 2003).

La iniciativa que en 2000 llevó a la Asamblea Na-cional a votar una proposición de ley sobre el dere-cho al sufragio de los residentes en las eleccionesmunicipales, no se concretó en el Senado, proba-blemente por la ausencia de una verdadera volun-tad del Gobierno socialista. Tampoco las proposi-ciones de ley presentadas por tres diputados delpartido Verde, en julio de 2002, y la propuesta porun diputado socialista en noviembre de ese mismoaño no dieron resultado alguno.12

Los tres argumentos pueden rebatirse si existe unaverdadera voluntad política de reconocimiento delderecho al voto local para los residentes. El prime-ro, que pretende evidenciar la falta de predisposi-ción de la opinión pública, no siempre responde aresultados reales contrastados. Así, por ejemplo,en Francia, los sondeos más recientes realizadospor La Lettre de la Citoyenneté 13 muestran cómouna ligera mayoría se pronuncia a favor de estos

10 Sobre el voto local en los Países Bajos y el entorno nórdicopuede verse Aubarell (2001).

11 El mencionado Código de Nacionalidad que entró en vigorel 1 de enero de 2000 ha conseguido frenar, mínimamente,las naturalizaciones, pasando de 186.000 en el 2000, a140.700 en el 2003 (Statistisches Bundesamt). En cual-quier caso, aunque las naturalizaciones pueden ser vistascomo testimonio de una integración creciente, puede queen la práctica estas personas sean las menos integradas.Véase La Lettre de la Citoyenneté (2005b).

12 La última propuesta, rechazada en el senado el 24 de ene-

ro de 2006, fue presentada por el grupo socialista y apo-yada por miembros del grupo comunista. Básicamente im-plicaba añadir un apartado al artículo 72.1: « Art. 72-1-A. - Le droit de vote et d’éligibilité aux élections munici-pales est accordé aux étrangers. Ces derniers ne peuventexercer la fonction de maire ou d’adjoint et participer à ladésignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection dessénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes ter-mes par les deux assemblées détermine les conditionsd’application du présent article ».

13 Cfr. La Lettre de la Citoyenneté (2005a y 2005b).

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derechos. En la segunda operación votationcitoyenne,14 que se realizó entre el 5 y el 11 dediciembre de 2005, unas 60.000 personas en másde 120 ciudades en Francia depositaron su pape-leta respondiendo a la pregunta «¿Estáis a favordel reconocimiento del derecho al voto y la elegi-bilidad de los residentes extranjeros en las elec-ciones locales?». Un total de 55.634, es decir, el91,2% respondieron afirmativamente, frente a5058 personas (el 8,3%) que no se mostraron par-tidarios de dicha propuesta (con un margen de 298votos, el 0,5% nulos o en blanco). Como se ha se-ñalado desde distintas asociaciones francesas, estamovilización es importante porque evidencia elgran interés que los militantes, la población fran-cesa y los residentes extranjeros, tienen en estareivindicación. Así se confirma en todos los son-deos, que señalan que hoy la población es mayo-ritariamente favorable al derecho al voto de losresidentes extranjeros. Después de los sucesosacaecidos en Francia en noviembre de 2005, lainstauración del derecho de voto en las eleccioneslocales (ante las próximas elecciones municipales)demostraría que los políticos apuestan por el finde la exclusión política y ciudadana de una partede la población. En realidad, parece que es la cla-se política y no la opinión pública la que progresi-vamente debe convencerse de que una forma dehacer frente a la extrema derecha es reconocer elvoto a los residentes.

El argumento en virtud del cual el acceso a la na-turalización es más abierto en Francia no se co-rresponde con la realidad. Como señala Wihtol deWenden (2003), en Francia no existe una comple-mentariedad entre reconocimiento o rechazo delderecho al voto y el de la nacionalidad, no funcio-nan como compartimentos comunicados, comple-mentarios o sustituibles. Además, legítimamentepodríamos admitir que las primeras generaciones,que estuvieron directamente implicadas en la lu-cha por la independencia en sus países (teniendoen cuenta el pasado colonialista francés), no de-seen solicitar la nacionalidad francesa. Por otraparte, cuando no se admiten dobles nacionalida-des, la vía de la naturalización supone la exigenciade una lealtad exclusiva, propia de la versiónhobbesiana de las relaciones internacionales, queno tiene en cuenta ni la realidad social y políticadel transnacionalismo inmigrante, ni los múltiplesproblemas legales que surgen del número cada vezmayor de dobles nacionalidades por nacimiento.15

En tercer lugar, el argumento constitucional relati-vo al proceso de elección de los senadores (desig-nados en segundo nivel por los alcaldes, los conse-jeros municipales y generales, y los delegados delos consejos municipales) permitiría la intervenciónde los extranjeros si se les reconociera el voto lo-cal. A pesar de la modificación de la definiciónconstitucional consecuencia de la aprobación del

14 Este llamamiento Votation citoyenne lo firmaron las si-guientes asociaciones, sindicatos y organizaciones: ACER(Amis des Combattants en Espagne Républicaine), ACORT(L’Assemblée Citoyenne des Originaires de Turquie),Accueil Goutte d’Or, ADELS, AGISIT Association, ASLC(Association d’Assistance Scolaire Linguistique etCulturelle), Association Deux Rives, Association desTunisiens en France, ASTTu (Association de Solidarité avecles Travailleurs Turcs), ATMF (Association des TravailleursMaghrébins de France), ATTAC (Asociación por la Tasa-ción de las Transacciones y por la Ayuda a los Ciudada-nos), Autremonde, CECEDEF (Collectif Européen Contrel’extrême Droite et le Fascisme), CEDETIM (Centred’Études et d’Initiatives de Solidarité Internationale),Collectif féministe «Ruptures», Confédération syndicaledes familles, Délégation intégration et droits citoyens,Demain le monde… Les migrations pour vivre ensemble,Echanges et Partenariat, Fac Verte – l’écologie universitaire,FCPE (Fédération des conseils de parents d’élèves),Fédération Léo Lagrange, FEDACH (Fédération desassociations Chiliennes en France), FSU, FTCR (Fédérationdes Tunisiens Citoyens des deux Rives), GLMU (GrandeLoge Mixte Universelle), IFAFE (Initiatives des FemmesAfricaines de France et d’Europe), IPAM (Initiatives Pour

un Autre Monde), LDH (Ligue des droits de l’Homme),Lettre de la citoyenneté, La Ligue de l’Enseignement, MJS(Mouvement des Jeunes Socialistes), Mouvement pour uneCitoyenneté active, MRAP (Mouvement contre le Racismeet pour l’Amitié entre les peuples), Observatoire des libertéspubliques, Pastorale des migrants, Plate-forme Cojépienned’Europe, RACORT (Rassemblement des AssociationsCitoyennes des Originaires de Turquie), Rouge Vif, SGEN–CFDT, UEC (Union des étudiants communistes), Territoires,UFCS (Union Féminine Civique et Sociale), UTIT –Pidf(Union des travailleurs immigrés Tunisiens – Paris et Ilede France), Union syndicale Solidaires, UNSA (Unionnationale des syndicats autonomes), UNE; Partidos Políti-cos: Les Alternatifs, les Jeunes Radicaux de Gauche, LCR(Ligue communiste révolutionnaire), PC, PRG (Parti Radi-cal de Gauche), PS (Parti Socialiste), Les Verts y numero-sas organizaciones locales. Los resultados ciudad por ciu-dad pueden consultase en: www.ldh-france.org.

15 Así lo mantiene Bauböck (2004a), añadiendo que puestoque normalmente los individuos no tienen vínculos autén-ticos con más de dos Estados, una tolerancia de la doblenacionalidad no implica admitir una proliferación ilimita-da de nacionalidades múltiples.

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Tratado de Maastricht para reconocer el derecho devoto y la elegibilidad local a los ciudadanos de lospaíses miembros de la UE (como ha ocurrido tam-bién en el caso español), las interpretaciones en elmismo sentido para conceder ese voto a los residen-tes han sido, de momento, rechazadas en Francia.

Un caso significativo lo constituye Italia, que aunsiendo uno de los pocos Estados en el ámbito euro-peo, no necesariamente comunitario (junto a Dina-marca, Noruega, los Países Bajos y Suecia) que hasuscrito el Convenio europeo sobre la participaciónde los extranjeros en la vida pública de ámbito lo-cal,16 es el único que no ha adaptado su legislaciónal mismo (Solanes 2001a). Con continuas discu-siones internas acerca de la necesidad de reformaro no la Constitución italiana para introducir el votode los extranjeros residentes, en una línea muy se-mejante a la planteada en alguna ocasión en Espa-ña, no han dejado de proliferar las iniciativas mu-nicipales para potenciar la participación de losinmigrantes aprovechando el margen constitucio-nal de maniobra que tienen los entes locales.

Con la evidencia de que los países que han optadopor conceder el voto local a los residentes extran-jeros no han sufrido ninguna desestabilización enla política local, sino que han permitido que emer-gieran elites ciudadanas incluso, como señalaWihtol de Wenden (2003) en una cantidad más sig-nificativa que en el modelo meritocrático, no pare-ce que las críticas al mismo sean sostenibles. Másbien al contrario, como se ha mantenido desde lasinstituciones de la Unión, el derecho al voto localno debería derivarse de la nacionalidad sino de laresidencia permanente.17

Como ya se ha apuntado, la situación de los Esta-dos europeos resulta asimétrica y existen pocos ele-mentos comunes más allá de la iniciativa del Con-sejo de Europa y de los empujes aislados de algunosEstados.

La todavía reciente trayectoria de participación delos extranjeros no comunitarios en el subsistema

electoral a través del ejercicio del derecho de su-fragio activo y pasivo en los ámbitos regional y lo-cal no impide evaluar las experiencias puestas enpráctica en determinados Estados europeos, espe-cialmente las de los países que más pronto recono-cieron aquel derecho a los extranjeros. A pesar delas diferencias existentes entre ellas, estas expe-riencias han desmentido las objeciones a la parti-cipación política basadas en argumentos relativosa las eventuales consecuencias del comportamien-to electoral de los no comunitarios. Los temores auna desestabilización no proporcional entre parti-dos, a que los inmigrantes pudieran seguir consig-nas provenientes de sus países de origen, a un even-tual voto consensuado hacia opciones étnicas oreligiosas o, en fin, a la posibilidad de que los in-migrantes pudieran instrumentalizar sus problemá-ticas mediante su voto, no se han confirmado en lamayoría de los países donde se ha establecido al-gún tipo de sufragio. En ellos, los extranjeros nocomunitarios han adoptado unas pautas de com-portamiento electoral convencionales (entre otrasrazones, porque en la mayoría de los Estados el re-conocimiento del derecho al sufragio no implicanecesariamente el derecho de fundar partidos polí-ticos y concurrir a las elecciones). En todo caso,las formaciones políticas étnicas formadas por in-migrantes naturalizados tienen, en general, pocaaudiencia electoral. La mayoría de los inmigrantesvota a los partidos nacionales mayoritarios, prefe-rentemente a las formaciones socialdemócratas.

El balance que, en líneas generales, arroja el pro-ceso de paulatino reconocimiento del derecho desufragio a los inmigrantes residentes en la mayorparte de los países que han dado este paso no esdel todo positivo, considerando los niveles de abs-tención de los extranjeros en comparación con losde la población nativa. En algunos casos, la parti-cipación electoral de los extranjeros disminuye demanera progresiva. En Suecia, por ejemplo, el ín-dice de participación de los no nacionales era, amediados de la década de los setenta, del 60% y,en las elecciones de 2002, había descendido al34%. La tendencia es similar en otros países como

16 El 15 de enero de 2001, el Parlamento Europeo adoptóuna resolución sobre la situación de los derechos funda-mentales en la Unión Europea en la que se recomienda aAustria, Bélgica, Alemania, España, Francia, Grecia, Ir-landa, Luxemburgo y Portugal la firma y ratificación delConvenio.

17 La mencionada COM (2003) evidencia (punto 3.3), que elTratado podría constituir la base para conceder derechospolíticos a los inmigrantes residentes de larga duración.Cfr. Directiva 2003/19/CE del Consejo, de 25 de noviem-bre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de ter-ceros países residentes de larga duración.

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los Países Bajos o Dinamarca. Sin duda, el recono-cimiento del derecho de sufragio a los extranjerosno comunitarios en estos países contribuye, aun enel limitado ámbito de las regiones y los municipios,a dotar de mayor legitimidad democrática a las ins-tituciones surgidas de las urnas. Sin embargo, laapatía o el desinterés electoral de las comunidadesde inmigrantes (que responde a causas endógenaspero también al hecho de que los dispositivos deinterlocución o participación se basan en criteriosde representatividad que pueden no reflejar los in-tereses plurales de y en los distintos colectivos deinmigrantes) constituye un obstáculo para la inte-gración cívica, que debe ser tomado en considera-ción no sólo por los países que ya reconocen el votoa los extranjeros, sino también por aquéllos en losque es previsible, a medio plazo, una reforma legalen tal sentido.

A continuación se expondrá la experiencia de losPaíses Bajos, Bélgica, Suecia, Italia y el Reino Uni-do18 siguiendo un esquema expositivo que recogelos antecedentes históricos y el tipo de inmigración,los modelos de regulación de la inmigración y laspolíticas de integración vigentes, y las principalescaracterísticas del proceso de integración cívica delos inmigrantes en cada país.

6.2 POLÍTICAS DE INTEGRACIÓNY PARTICIPACIÓN DE LOSINMIGRANTES EN LOS PAÍSES BAJOS

Tras más de 40 años de recepción de poblaciónmigrante, fundamentalmente proveniente de las excolonias (Surinam, Indonesia y las Antillas), aproxi-madamente el 14% de la población de los PaísesBajos es de origen extranjero, o tiene, al menos, unprogenitor de origen extranjero.19 El modelo holan-dés de gestión de la diferencia cultural y religiosainterna, es decir, el reconocimiento de la diversi-dad en el seno de la sociedad holandesa y el modoen que la sociedad holandesa organiza la vida so-cial y política (la pilarización) ha supuesto ciertas

peculiaridades en las políticas de integración de losresidentes de origen extranjero. No obstante, lamayoría de analistas coinciden en señalar que losPaíses Bajos constituían en la Unión Europea, has-ta 2004, un modelo aparte de integración de lapoblación de origen extranjero caracterizado por latolerancia y el multiculturalismo. El asesinato delcineasta Theo Van Gogh, el 2 de noviembre de 2004,supuso un punto de inflexión en la política holan-desa y en la percepción que tienen los Países Ba-jos de sí mismos. Antes del asesinato, el modeloholandés se presentaba como el más comprensivoy abierto a la diversidad, al pluralismo y a la migra-ción, incluso a pesar del asesinato del populistaPim Fortuny en 2002. Como señala Buruma (2006)lo que diferenciaba a Fortuny de la extrema dere-cha europea (Le Penn o Haider) era que su políticao sus propuestas antiinmigrantes las hacía desdela posible amenaza al consenso liberal representa-da por los migrantes; como si integrarse en los Paí-ses Bajos tuviera que significar ser tolerante y libe-ral, aunque las mismas propuestas de Fortuny nolo fueran. El asesinato de Theo Van Gogh, sin embar-go, tuvo otro significado y otro impacto. El cineastafue asesinado por un joven holandés de origen ma-rroquí que clavó en el pecho del muerto una decla-ración de guerra santa y una amenaza de muertepara Hirsi Ali (refugiada somalí que había escritoel guión del vídeo que causó el asesinato del direc-tor). La lectura inmediata fue que el modelo holan-dés de integración había fracasado y necesitaba dealguna reflexión.

El giro hacia unas políticas de endurecimiento delas condiciones de integración de los inmigrantesse hizo evidente y, de hecho, en parte, este endu-recimiento está en el origen de la disolución delparlamento holandés en junio de 2006 y la convo-catoria de elecciones anticipadas. En ese sentido,nos encontramos en un momento de cambio deci-sivo para los Países Bajos.

Si bien es cierto que la presencia de migrantes pro-venientes de Marruecos y Turquía empezó en ladécada de los sesenta, la mayoría de personas de

18 Se han realizado informes sobre todos los países europeosen el proyecto Politis: Building Europe with New Citizens?An Inquiry into the Civic Participation of NaturalisedCitizens and Foreign Residents in 25 Countries (http://www.uni-oldenburg.de/politis-europe/index.html); o enBauböck (2006).

19 En 2003, el porcentaje de personas residentes nacidas enel extranjero era del 10,6% (Borkert; Bosswick, Heckmanny Lüken-Klassen 2007). Según los datos estadísticos de2006, el 80,7% de la población holandesa es nativa, mien-tras el 19,27% es de origen extranjero, de los cuales sóloel 14,2% provienen de países extracomunitarios.

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origen extranjero o migrantes en los Países Bajoshasta prácticamente la década de los noventa pro-venían de antiguas colonias y de los territorios deultramar: Indonesia, Surinam (que se independizóen 1975 y mantuvo un régimen especial de 5 años),Aruba, Las Antillas Holandesas, etc. En los añossesenta y setenta se inició la migración de trabajado-res mediterráneos y, hacia 1975, los trabajadoresmarroquíes y turcos iniciaron los procesos de re-agrupación familiar (Borkert, Bosswick, Heckmanny Lüken-Klassen 2007).

Se considera población de origen extranjero a todapersona que tenga padre y/o madre nacidos en elextranjero. Para la primera generación, se conside-ra que el país de origen es el de nacimiento; parala segunda generación, se considera el país de na-cimiento de la madre, salvo si ésta es holandesa.Es decir, personas de nacionalidad holandesa pue-den aparecer en las estadísticas como personas deorigen extranjero. Los datos disponibles de 2003indican que la población de origen extranjero cons-tituía el 10,6% del total de la población y que lamayoría de los migrantes eran de origen europeo(35,8%). No obstante, si nos fijamos en los paísesde origen, la población más numerosa era la turca(14,3%) y la marroquí (14%), seguida de la alema-na (8%) y la británica (6,3%)20 y estos porcentajesson bastante semejantes en las dos últimas déca-das (entre 1996 y 2006 los cambios no han sidosignificativos: tanto en 1996 como en 2006 la po-blación de origen extranjero constituía alrededor del14% de la población). Sin embargo, a pesar de estacontinuidad, en 2006 el número de emigrantes fue,por tercer año consecutivo, mayor que el númerode inmigrantes y los Países Bajos empiezan a pen-sarse como país de emigración a pesar de que elnúmero de inmigrantes creció en 6000 personasen 2006 respecto del año anterior y la mayoría pro-venía de Polonia, Alemania y Estados Unidos.21

La mayoría de la población de origen extranjero seconcentra en cuatro ciudades: La Haya, Róterdam,Ámsterdam y Utrecht: el 60% de las personas pro-venientes de Surinam, el 50% de la población deorigen turco y marroquí habita en esas cuatro ciu-dades (Aubarell y Aragall 2003). Este dato es im-portante puesto que los responsables de las políti-

cas de integración son los municipios y puesto que,desde 1985, las personas de origen extranjero tie-nen derecho a voto en las elecciones municipales/locales, de modo que la participación institucionale institucionalizada de los migrantes a escala localha sido uno de los elementos principales de laspolíticas de integración.

A principios de la década de los setenta, la políticade reclutamiento activo de trabajadores poco cua-lificados de los países mediterráneos hacia los paí-ses del norte de Europa se modificó y empezó aconsiderarse que el ideal era alcanzar una políticade inmigración cero. En ese sentido, como ha reco-nocido la Comisión Europea, el asilo, la reagrupa-ción y formación familiar se convirtieron en las úni-cas vías de entrada y residencia legal en países delas comunidades económicas.

Actualmente, las políticas migratorias son, como enel resto de Europa, muy restrictivas en relación contrabajadores poco cualificados y se han impuestomedidas transicionales para trabajadores proceden-tes de los países de Europa del Este. El sistema devisados (común a Schengen aunque con algunasexcepciones) se utiliza para restringir los flujosmigratorios, pero puede tener efectos perversos. Porejemplo, para los ciudadanos procedentes de Ucra-nia que, con anterioridad, iban y venían se ha seña-lado que este sistema de visados afecta de tresformas a la migración irregular: el precio para con-seguir un visado y organizar la migración se haincrementado considerablemente; como conse-cuencia de este incremento los migrantes en situa-ción irregular deben permanecer más tiempo en elpaís de destino para pagar la deuda y, tercero, elsello de salida en el pasaporte impediría la entradaregular posterior de modo que permanecen en si-tuación irregular en lugar de ir y venir.

El permiso de residencia y trabajo más común es elMVV (Machtiging tot Voorlopig Verblijf). Se trata deun visado (o permiso) de tres meses a un año comomáximo (renovable) y es necesario para obtener unpermiso de residencia o un permiso de trabajo. En lamayoría de los casos se exige hacer un Examen deInmigración y Ciudadanía (Basisexamen inburgering)en la embajada holandesa del país de origen. Los

20 Datos extraídos de Borkert, Bosswick, Heckmann y Lüken-Klassen (2007).

21 Statistics Netherlands, Voorburg/Heerlen 2/21/07 en http://statline.cbs.nl

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ciudadanos de determinados países extracomunita-rios —por ejemplo, Australia, Canadá, Estados Uni-dos, Japón o Nueva Zelanda— están exentos de vi-sado y de examen.

Una vez obtenido el visado, los requisitos para ob-tener un permiso de residencia dependen del moti-vo de la estancia: trabajo, educación, familia, etc.El IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) decidey autoriza las estancias, pero el trámite se hace através de las oficinas municipales (Gemeentehuis).Las personas que quieren regularizar su situacióndeben presentar su visado y hacer una solicitud depermiso de residencia tras abonar una tasa. Parasolicitar el permiso de residencia se necesita pasa-porte válido, certificado de antecedentes penales,recursos económicos suficientes (por trabajo o fa-milia), pasar la prueba de la tuberculosis y tenerun seguro médico que cubra cualquier coste médi-co en los Países Bajos. La oficina municipal envíala solicitud al IND, éste la estudia y, si concede elpermiso, lo envía al municipio, donde la personainteresada podrá recogerlo. El IND dispone de seismeses para resolver y si la resolución es negativa,es decir, si rechaza la solicitud, la persona intere-sada dispone de cuatro semanas desde la notifica-ción para apelar la decisión.

Un inmigrante con el visado MVV conseguido enorigen puede conseguir un permiso de trabajo a tra-vés de un empleador autorizado para contratar. Elpermiso de trabajo se otorga a empleadores y lesautoriza a contratar a determinadas personas paradeterminadas actividades laborales para las que seha probado que no existen ciudadanos en situaciónde desempleo que podrían cubrirlas. Tras tres añosde residencia y trabajo regular en los Países Bajos,ya no es necesario obtener un permiso de trabajo.En los últimos años, el endurecimiento de las polí-ticas migratorias ha incrementado los controles ylas sanciones por la contratación de personas ensituación irregular.

A partir de la década de los ochenta, se evidenciaque la población de origen marroquí y turco va apermanecer y comienzan las políticas de integra-ción hacia los descendientes de estos migrantes,que son ya ciudadanos holandeses.22 En ese senti-

do, se inician políticas dirigidas a grupos y colecti-vos particulares, más en la línea de políticas dirigi-das a minorías étnicas que se ha constatado quepermanecen allí. Se trataba de políticas dirigidas alas comunidades o más orientadas al tratamientocomunitario, siguiendo la tradición holandesa de lapilarización.

La pilarización (Verzuilling) es un modelo de gestiónde la diversidad desarrollado desde el siglo XIX y ba-sado en el reconocimiento institucional de diferentescomunidades religiosas e ideológicas (Aubarell yAragall 2003; Gil Araujo 2002; Torres 2004b). Bá-sicamente, las comunidades reconocidas eran ca-tólicas, protestantes, liberales y socialistas. Los gru-pos religiosos y los no religiosos se constituyeronen comunidades independientes dentro de las cua-les se organizaba la vida social y desde las que seimpulsaba el desarrollo del estado de bienestar apartir de la distribución de servicios dependientesde las comunidades (educación, vivienda, serviciossociales, sanidad, medios de comunicación) perocon financiación estatal. La pilarización implicabaasí que cada comunidad tenía el derecho a crearsus propias instituciones (escuelas, hospitales, uni-versidades, servicios sociales) con igual soporte ofinanciación estatal y este mecanismo fue el quese extendió a las nuevas comunidades religiosas ya las minorías étnicas.

En ese sentido, se ha señalado que las primeraspolíticas holandesas de minorías étnicas preten-dían, fundamentalmente, promover la autonomía delas comunidades y minorías étnicas y, por tanto, noa todos los grupos o a toda la población migrante.Estas minorías y comunidades étnicas, religiosas,culturales y políticas se consideraban parte inte-grante por igual de la sociedad holandesa y teníanun rol activo en la formulación de políticas públi-cas. Las minorías étnicas (al igual que había suce-dido con los católicos y protestantes en el XIX) te-nían derecho a crear sus propias escuelas y a tenerórganos consultivos especiales en relación con elGobierno holandés. Gil Araujo (2002) afirma quelas medidas se encaminaron a equiparar la situa-ción legal de las minorías con la población local,haciendo hincapié en los mecanismos de partici-pación social para contrarrestar o combatir las des-

22 En realidad, las primeras políticas de integración se po-nen en marcha en la década de los setenta, destinadas a

los hijos de soldados molucos que habían luchado en lasguerras coloniales (Gil Araujo 2002).

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igualdades sociales y económicas. Se trataba degarantizar el acceso igual a la educación, la vivien-da, el trabajo, etc.

En los años noventa las políticas de minoríasétnicas fueron reemplazadas por las políticas deintegración. El acento se desplazó de las comuni-dades (minorías étnicas identificadas) a los indivi-duos y en los planes de formación y acceso al em-pleo de las personas de origen extranjero. Lafinalidad de las políticas de integración es conse-guir que las personas recién llegadas sean autóno-mas en el menor tiempo posible, fundamentalmen-te en el mercado laboral. Eso supuso la puesta enmarcha de iniciativas locales para el reclutamien-to, formación y búsqueda de empleo puesto queson los municipios los principales responsables delas políticas con independencia de que sea el Esta-do quien marca el contenido de los programas y lafinanciación para cada municipio. En 1998 se pro-mulgó la Wet Inburguering Nieukomers (Ley parala integración de los recién llegados) que estable-cía un programa de integración obligatorio para losmigrantes regulares y los refugiados que debía ini-ciarse dentro de las seis primeras semanas desdela llegada de la persona. Los inmigrantes que cum-plen con los requisitos para beneficiarse de lasprestaciones derivadas de la política de integraciónlocal, firman una especie de acuerdo/contrato deintegración con el municipio, con derecho a pres-tación económica y, como señalan Aubarell yAragall (2003), el contrato se ha convertido en uninstrumento clave para la integración. No obstan-te, parte de una idea de alta responsabilización delos inmigrantes y sus descendientes en el procesode integración: los inmigrantes tienen que apren-der a encontrar su lugar en la sociedad. Los muni-cipios facilitan cursos de lengua y cultura holande-sa y sobre el mercado de trabajo, pero el procesoes un proceso individual. En el 2004, el Consejode Ministros aprobó en el mes de abril una serie demedidas relacionadas con este programa de inte-gración (por ejemplo, a los seis meses de estanciaregular, los inmigrantes deben pasar por la oficinamunicipal de integración para evaluar su procesode integración).

A pesar de esta política más individualizada quedesplazó a las comunidades o minorías étnicas, a

los inmigrantes no se les pide que abandonen suidentidad cultural o religiosa siempre que se respe-ten los límites impuestos, grosso modo, por los de-rechos humanos.

Como hemos señalado, las políticas de integracióny participación son responsabilidad de los enteslocales en un contexto en que las cuatro ciudadesmás grandes de los Países Bajos (Ámsterdam,Róterdam, Utrecht y La Haya) acogen a más del 60%de los residentes de origen extranjero. Ámsterdam,de hecho, muestra porcentajes de residentes ex-tranjeros (47%) muy superiores a Londres (27%),por ejemplo.

A partir de la Ley de régimen local de 1993, losmunicipios que cuenten con minorías étnicas en-tre sus habitantes tienen la obligación de crear lasagencias y mecanismos de participación real de lasminorías en los asuntos que las afecten, siguiendoel modelo de los órganos consultivos o integrandoen los órganos existentes como consecuencia de lapilarización de los nuevos grupos. Pero los ayunta-mientos disponen de gran autonomía así que haygrandes diferencias de gestión y organización. En1998 se creó un Ministerio de política urbana eintegración de las minorías étnicas que coordinabalas políticas locales en el ámbito estatal y, en 2001,se creó una política local coordinada que incluye atreinta ciudades.23 En este sentido, habría que di-ferenciar dos tipos de actores institucionales de laintegración: de un lado, las instituciones con fun-ciones consultivas y de información junto con lasagencias locales para la inmigración y, de otro, lasinstituciones de ámbito estatal (Aubarell y Aragall2003). Las políticas locales se estructuran a travésde la participación y actuación por barrios en losque participan las diferentes comunidades o gru-pos. Los ejes de las políticas de integración localesson cuatro:

1. Integración social: estructurada a su vez en tor-no a tres grandes bloques:

a) Programas de formación y empleo.b) Relaciones interétnicas y sensibilización.c) Participación en la política local y la adminis-

tración, vigilando que la administración en suconjunto sea sensible a la diversidad.

23 Tras las elecciones de 2006, el Ministerio que coordinará estas políticas es el de Integración y Vivienda.

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2. Acogida: mediante el contrato y el curso de len-gua y cultura holandesas del que ya hemos ha-blado.

3. Inserción laboral: en 1994 se aprobó la Ley parala Igualdad de Oportunidades que persigue ladiscriminación directa e indirecta en el empleo,la educación, acceso a la salud o a otros bienesy servicios por razón de origen, etnia, nacionali-dad, género, opción sexual, estado civil y horasde trabajo. Por otro lado, se introdujo una cuotapara el empleo en la Administración Pública parapersonas de origen extranjero. Esto se hizo en elámbito estatal. Pero de algún modo, las políti-cas de integración locales son instrumentos parala lucha contra la discriminación y para asegu-rar la igualdad de oportunidades en el empleo,la escuela, la vivienda, etc. La Ley Samen intro-dujo la obligación de contratación de personasde origen extranjero para las empresas de másde 35 trabajadores, que estarán obligadas a pre-sentar informes anuales sobre el cumplimientode esta medida.

4. Retorno voluntario: programas de ayuda para laspersonas que deseen regresar a sus países deorigen.

Los entes locales disponen de gran autonomía y apesar de la coordinación pueden existir diferencias.En Ámsterdam, las tareas de integración y partici-pación están distribuidas entre diferentes agenciaslocales de planificación y ejecución de políticas deigualdad de oportunidades entre las que destaca elDepartamento de Diversidad que se encarga de lle-var a cabo planes de multicultural mainstreaming,es decir, de transversalidad multicultural de laspolíticas públicas sectoriales y de revisar las pro-puestas de otras agencias con el fin de introducirlos intereses de las minorías.

El debate acerca de los límites inunda la políticaholandesa de los últimos años. Como se ha señala-do, el asesinato del político populista Pim Fortuny,que propugnaba limitar la inmigración, inició undebate en torno al modelo holandés de integracióny multiculturalismo que se incrementó con el ase-sinato, en 2004, del cineasta Theo Van Gogh. Laspolíticas restrictivas de inmigración e integraciónno se hicieron esperar y, en estos últimos años, eleje de la política holandesa ha adquirido una líneade endurecimiento claro y firmeza en la inmigra-ción y las políticas de integración.

De hecho, la ministra de migración, Rita Verdonkprovocó la crisis del parlamento en mayo de 2006al retirar el pasaporte holandés a la parlamentariaHirsi Ali (de su mismo partido) por haber mentidoen su solicitud de asilo en 1992, quien tuvo querenunciar a su escaño. Hirsi Ali, de origen somalíy nacionalizada holandesa, fue la guionista delcorto Submission Part I que le costó la vida a VanGogh. El parlamento, 24 horas después del anun-cio de la ministra, le pidió que reconsiderara ladecisión pero Verdonk anunció que, inmediata-mente después de serle retirado el pasaporte, ad-mitiría una nueva solicitud de ciudadanía. Estacerrazón causó la retirada de la confianza de unode los partidos que componían la coalición delGobierno y la necesidad de disolver el parlamentoy convocar elecciones anticipadas para noviembrede 2006.

Los resultados de las elecciones situaron a losdemocristianos (41 escaños) como partido mayori-tario, seguidos de los socialdemócratas (33) y lossocialistas radicales (25). Un partido de extremaderecha (el partido de la libertad) consiguió 9 es-caños y la Unión Cristiana, 6. La lectura que sehace de estos resultados electorales es que losPaíses Bajos ha optado por regresar a una políticamenos restrictiva, más abierta y más consciente dela necesidad de remover los obstáculos y desigual-dades socioeconómicas y de otro tipo que afectana la población de origen extranjero. Durante la cam-paña electoral parecía que el endurecimiento delas políticas de migración era un punto comparti-do por todos los partidos, pero, de hecho, los par-tidos de izquierdas proponían la regularización deentre 23.000 y 30.000 personas en situación irre-gular. La crisis definitiva del Gobierno anterior sur-gió de la negativa del ejecutivo, a petición de laministra Verdonk, de conceder la amnistía. El 30de noviembre, 75 votos a favor y 74 en contra de-cidieron que los demandantes de asilo que llega-ron a los Países Bajos antes de abril de 2001 po-dían permanecer, y la ministra Verdonk fue retiradade su cargo.

Este hecho, es decir, la regularización de las perso-nas de origen extranjero, facilitó la formación deuna nueva coalición de centro-izquierda en febrerode 2007 que ha separado las carteras de inmigra-ción e integración. La secretaria de Estado de Jus-ticia, Nabahat Albayrak, originaria de Turquía, lle-

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vará la política de inmigración separada del nuevoministerio de integración.24

Las políticas de integración van a tender a romperlas barreras del club de exclusividad de la ciudada-nía holandesa. Como han señalado entre otrosBuruma o Vargas Llosa, la sociedad holandesa separece a un club exclusivo con sus normas y códi-gos tácitos, comprendidos únicamente por sus so-cios. Dice Buruma:

La diferencia con el republicanismo francés o esta-

dounidense es que todo esto es cultural, tácito y noestá codificado en leyes. En teoría es fácil paracualquier ciudadano francés o estadounidense sermiembro de la república. A un ciudadano holandésde origen extranjero le resulta mucho más difícilque lo acepten como miembro del club.

Por eso, los hijos de los emigrantes, los holandesesde origen extranjero, se siguen sintiendo ajenos yextranjeros y esto es lo que hay que revisar. Las crí-ticas al modelo de integración han ido dirigidas alhecho de que se hiciera poco hincapié en los proce-sos individuales y se reprodujera el modelo de lascomunidades y los pilares en unas condiciones dedesigualdad demasiado grandes como para que fun-cionara el sistema de comunidades separadas. Elproblema, señala Buruma, es que los holandeses,como muchos europeos, han creído que la integra-ción era una cosa de la cultura y no de las leyes.

6.3 BÉLGICA: LA CIUDADANÍA SOSTENIDAPOR DISTINTOS PILARES

Bélgica forma parte de los países de la Unión Euro-pea que garantizan el derecho al voto en las elec-ciones locales tanto a los ciudadanos europeoscomo a los que no lo son. La historia de la ciudada-nía nacional belga se forja a partir del momento enque se convierte en Estado nacional a partir de laConstitución de 1831. La ciudadanía belga tiene,desde entonces y por su origen, dos niveles, el re-gional y el federal. En el ámbito regional hay dosmaneras de entender la ciudadanía: la flamenca yla valona. El concepto flamenco de ciudadanía se

basa en la comunidad, la lengua, la etnia y el terri-torio. En cambio, el concepto francófono, siguien-do el modelo de ciudadanía francés, se fundamen-ta en la voluntad de la comunidad de vivir juntos:compartiendo una lengua, historia y tradicionescomunes. Por otra parte, las instituciones federa-les reconocen los derechos y obligaciones que vanunidos a la idea de ciudadanía.

Aunque la Constitución se fraguó en un cierto con-senso, la integración de los ciudadanos a través delos derechos políticos se realizó en el ámbito regio-nal y local, y no tanto en la unidad alrededor de lanación. Esto es así porque la integración a travésdel consenso se realiza de forma vertical en cadauna de las dos subculturas lingüísticas. La federa-ción es el resultado de un largo proceso en el quelas lenguas en conflicto llegan a territorializarse deforma gradual, lo que permite, en ese sentido, eldesarrollo de un Estado federal.

Los derechos de los ciudadanos belgas se garanti-zan a partir de la Constitución de 1831. Sin embar-go, el problema lingüístico entre los flamencos y elreconocimiento del francés como lengua oficial enBélgica creó una división que no ha sido superada.Bélgica está organizada además en pilares (políti-cos, ideológico-religiosos, etc.), que las dos comu-nidades, flamenca y francófona, han utilizado deforma separada siguiendo cada línea lingüística.

Al principio, la construcción de las institucionesfederales fue la respuesta a la cuestión lingüística.La expectativa era que las instituciones federalestuvieran un mayor control y contención del proble-ma lingüístico. Así, la federación es el resultado deun proceso de transferencia de poderes desde elEstado central a los nuevos territorios; pero las re-formas que se han sucedido provienen de los con-flictos y las percepciones entre los dos gruposlingüísticos mayoritarios. Sin embargo, esta subdi-visión no lleva a una clara división entre territoriosya que, por ejemplo, la propia Bruselas es una zonafrancófona rodeada por flamencos. Esto hace quela federación belga se duplique en sus comunida-des y regiones con distintos poderes constituciona-les que se superponen tan sólo parcialmente. Deesta manera se puede decir que la federación fun-

24 Albayrak no es la única persona de origen extranjero concargo de responsabilidad en el Gobierno. El secretario de

Estado de Asuntos Sociales es Ahmed Aboutaleb, de ori-gen marroquí.

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ciona de manera asimétrica, no tanto en el sentidoque las entidades del mismo nivel no tengan lasmismas competencias, sino porque los gruposlingüísticos organizan el grado de solapamientoentre la lógica regional y comunitaria de forma di-ferente (Lefebvre 2003).

Después de la Segunda Guerra Mundial, Bélgicaatrae la inmigración de trabajadores de los paísesvecinos, de Italia y Polonia por el creciente procesode industrialización, sobre todo, del acero, la cons-trucción y el sector minero. Posteriormente, el sis-tema de recepción se fraguó en acuerdos con lospaíses europeos del Mediterráneo y, después, conotros países: Marruecos (1964), Turquía (1964),Túnez (1969) y Argelia (1970). En menor medida,los inmigrantes han sido los trabajadores de lasantiguas colonias belgas: Congo, Ruanda o Burundi.La inmigración de trabajadores incluía el trasladode sus familias que se asentaron alrededor de lasgrandes ciudades, principalmente, de Bruselas.

Tras las crisis del carbón y el petróleo en los añossetenta, se restringió la inmigración imponiendocontroles estrictos a partir de 1974. Sin embargo,Bélgica siguió recibiendo inmigración porque, en-tre otros instrumentos, se siguió permitiendo la re-agrupación familiar.

A 1 de enero de 2006 había 900.473 extranjerosresidiendo legalmente en Bélgica (8,56% de la po-blación; en el año 2000 era el 8,76%). De ellos,273.693 vivían en la zona de Bruselas, que es la quetiene una mayor concentración; esto es, el 30,39%de la población extranjera (cuadros 6.2 y 6.3).

A partir de los años noventa, Bélgica amplió el ac-ceso a la ciudadanía, a pesar de las normas restric-tivas basadas en el jus sanguinis. Desde su origenen el siglo XIX, las leyes sobre la nacionalidad eranextremadamente restrictivas basadas principalmen-

te en el concepto de jus sanguinis, la paternidad yla unidad familiar nacional. Las normas belgas di-ferían tanto de las francesas como de las alemanasen que la nacionalidad materna no podría ser trans-ferida. La mujer que se casaba con un extranjeroperdía la nacionalidad belga y una madre que noestuviera casada no podría transmitir la nacionali-dad belga a su hijo.

En 1984, el código de nacionalidad supuso unareformulación de la ciudadanía belga por influen-cia de las leyes, los tratados y convenciones inter-nacionales. Se terminó con el principio de unidadfamiliar nacional, reconociendo la igualdad entresexos, eliminando la discriminación entre hijos le-gítimos e ilegítimos, e integrando a la tercera gene-ración de inmigrantes, incorporando tanto el prin-cipio de jus sanguinis como el de jus soli en laciudadanía cuando se permitió que quien fuera ciu-dadano belga y la madre de un hijo cuyo padre notuviera la ciudadanía, podría reclamarse la ciuda-danía para el hijo. De esta manera, Bélgica se acer-caba más al modelo francés.

La política de inmigración, relacionada con la re-gulación de entrada y residencia, siempre ha sidouna competencia nacional, mientras que la políti-ca de integración es competencia de las regiones.Sin embargo, se señala que, dependiendo del ám-bito (trabajo, educación, vivienda, lucha contra lapobreza, etc.) o de la región que se trate (Flandes,Valonia o Bruselas), las autoridades políticas detodos los niveles comparten, de forma directa o in-directa, las políticas relacionadas con la participa-ción de los inmigrantes y las minorías étnicas en lasociedad. Sin embargo, en 1989 se creó el Comisa-riado Real de Políticas de Inmigración dependien-te de la administración de la Presidencia del Go-bierno. Con él se pretendía desarrollar y controlarlas políticas de integración de los extranjeros y lasminorías étnicas. Posteriormente, en 1993, este

CUADRO 6.2: Población de Bélgica por sexo (2000-2006)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TOTAL 10.239.085 10.263.414 10.309.725 10.355.844 10.396.421 10.445.852 10.511.382

Hombres 5.006.014 5.018.019 5.042.288 5.066.885 5.087.176 5.111.325 5.143.821

Mujeres 5.233.071 5.245.395 5.267.437 5.288.959 5.309.245 5.334.527 5.367.561

Fuente: SPF Économie. Dirección General de Estadística e Información Económica, Servicio de Demografía del Instituto Nacional de la Estadística de Bélgica(http://statbel.fgov.be/figures/d21_fr.asp).

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organismo fue reemplazado por el Centro para laIgualdad de Oportunidades y la Lucha contra elRacismo (Bousetta, Gsir y Jacobs 2005; Borkert,Bosswick, Heckmann y Lüken-Klassen 2007).

Las políticas de integración definidas por estos dosorganismos han sido las guías utilizadas por laspolíticas flamencas y francófonas. En concreto, poruna parte, la integración se percibe como la incor-poración de los inmigrantes en la sociedad belgasegún tres principios:

1. Asimilación, cuando lo exija el orden público.2. Promoción de los posibles ajustes, según los

principios de orientación social que apoyan lacultura del Estado receptor y que están relacio-nadas con la modernidad, emancipación y el ver-dadero pluralismo, tal como es entendido por unEstado moderno occidental.

3. Respeto a la diversidad cultural como enriqueci-miento mutuo en las demás áreas.

Por otra parte, la integración en Bélgica incluye la«promoción del compromiso estructural de la im-plicación de las minorías en las actividades y enlos objetivos del Gobierno». Sin embargo, la parti-cularidad de las regiones se ha plasmado tambiénen las políticas de integración. La comunidad fla-menca parece influida por las ideas multicultura-listas holandesas y angloamericanas. La comunidad

francófona, en cambio, adopta el modelo francésde asimilación. Entre estos dos se sitúa la regiónde Bruselas que adopta una tercera vía de integra-ción de los inmigrantes. Debido a la alta concen-tración de minorías étnicas en la ciudad, se produ-ce una especie de multiculturalismo pragmático.Con esto se quiere decir que, en la práctica, al re-clutar empleados en los servicios públicos locales,se utiliza el criterio de que los trabajadores tengansu origen en la inmigración. Sin embargo, no existeuna política oficial de reconocimiento de la diversi-dad (Bousetta, Gsir y Jacobs 2005; Borkert, Bosswick,Heckmann y Lüken-Klassen 2007).

En 1997, el Tratado de la Unión Europea estable-ció el derecho al voto en las elecciones locales alos extranjeros residentes que fueran miembros dela UE y se imponían sanciones en el caso de queesto no fuera cumplido. Hasta después de las elec-ciones del año 2000, debido a la influencia de losgrupos de extrema derecha y xenófobos del norte yen parte en la región de Bruselas, Bélgica ha prefe-rido pagar las sanciones en vez de extender los de-rechos de voto a los extranjeros residentes. El votoes obligatorio para los belgas, pero esta obligaciónno puede ser impuesta a los residentes de la UEque deben inscribirse en el censo de electores. Enel caso de que no se inscriban, no tienen el dere-cho al voto y, si se inscriben, tienen la obligaciónde votar.

CUADRO 6.3: Población extranjera por sexo y por región (2000-2006)*

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2005/2006

Bélgica 897.110 861.685 846.734 850.077 860.287 870.862 900.473 +3,4%

Hombres 465.903 445.908 438.115 439.652 442.639 445.710 459.070 +3,0%

Mujeres 431.207 415.777 408.619 410.425 417.648 425.152 441.403 +3,8%

Bruselas (capital) 273.613 262.771 260.040 260.269 263.451 265.211 273.693 +3,2%

Hombres 138.434 132.443 130.954 131.370 132.195 132.172 135.869 +2,8%

Mujeres 135.179 130.328 129.086 128.899 131.256 133.039 137.824 +3,6%

Flandes 293.650 280.962 275.223 280.743 288.375 297.289 314.202 +5,7%

Hombres 154.632 147.556 144.761 147.660 150.693 154.419 162.576 +5,3%

Mujeres 139.018 133.406 130.462 133.083 137.682 142.870 151.626 +6,1%

Valonia 329.847 317.952 311.471 309.065 308.461 308.362 312.578 +1,4%

Hombres 172.837 165.909 162.400 160.622 159.751 159.119 160.625 +0,9%

Mujeres 157.010 152.043 149.071 148.443 148.710 149.243 151.953 +1,8%

* Los datos expresan la situación a 1 de enero de cada año según el Registro Nacional.Fuente: SPF Économie. Dirección General de Estadística e Información Económica, Servicio de Demografía del Instituto Nacional de la Estadística de Bélgica(http://statbel.fgov.be/figures/d21_fr.asp).

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Los liberales flamencos, los socialistas y ecologistasque estaban en la coalición gubernamental en elaño 2003, temían que si las elecciones se celebra-ban en el año 2004, la extrema derecha prohibiríael voto de los que no eran ciudadanos belgas en laselecciones locales de 2006. Así, aunque ellos tie-nen el derecho a participar en los consejos de tra-bajo y en las elecciones sindicales, los no ciudada-nos son excluidos de las elecciones locales yBélgica debe continuar pagando las multas.

En la legislatura 1999-2003 se presentaron hastacuatro propuestas para reconocer la participaciónpolítica de los inmigrantes (PS, Ecolo-Agalev, PSCy SP, socialistas flamencos).25 Diferían en los re-quisitos exigidos de duración de la residencia (tresaños para el SP y cinco años para los demás) o enlas instituciones permitidas (el PS incluía el ámbi-to provincial). La coalición PRL-FDF-MCC propusoel derecho al voto en las elecciones locales sin elderecho a ser elegible y condicionada por la firmade una declaración de respeto a algunas conven-ciones internacionales relacionadas con los dere-chos humanos (Jacobs 1999; Lambert 1999).

En febrero de 2004, el Parlamento belga aprobóuna ley que modificaba la de 1932, que concedeel derecho de voto a los extranjeros que no sonmiembros de la Unión Europea en las eleccionesmunicipales.26 Estos ciudadanos no serán, sin em-bargo, elegibles. La ley, aplicable partir de las elec-ciones municipales en el 2006, establece que paravotar en Bélgica los ciudadanos extranjeros debe-rán ser residentes desde al menos cinco años, ins-cribirse en una lista de electores y, además, debe-rán firmar un documento por el que declaranadherirse a los principios de la democracia.

En relación con las principales características delproceso de integración cívica de los inmigrantes enBélgica, es conveniente hacer una breve referenciaa las actitudes hacia éstos. Bélgica ha adoptado undiscurso nacional multiculturalista como elementoretórico hacia las demandas nacionalistas y se ha

aceptado ampliamente que el Estado se ha formadopor diferentes culturas y que esto requiere una es-tructura federal. En investigaciones realizadas so-bre las actitudes hacia los inmigrantes se muestraque los ciudadanos con una fuerte identidad belgatienen una actitud positiva hacia los inmigrantesturcos y marroquíes, mientras que es negativa paralos ciudadanos con una identidad flamenca. Laexistencia en Flandes de un partido separatista yde extrema derecha, el Vlaams Blok, ensalza el na-cionalismo en esa región, con componentes xenó-fobos, y señala la amenaza del fenómeno multicul-tural. Esto podría explicar también por qué elimpacto del nacionalismo es inferior en Valonia. Enesta región existe una relación inversa entre identi-dad nacional y la actitud hacia los extranjeros.

Los que se identifican como belgas tienden a teneruna predisposición más negativa hacia los extran-jeros, y los que se identifican como valones máspositiva. Esto, en parte, se debe al hecho de que lanación valona se define en términos multiculturalespor los nacionalistas valones. Pero, al mismo tiem-po, esta presentación oficial de Bélgica se frustrahasta cierto punto por el nacionalismo etnoculturalbelga, aunque marginal, de la extrema derecha(Maddens, Beerten y Billiet 1998, 2000; Maddensy Vanden Berghe 2003).

Bélgica ha contado, desde finales de los años se-senta, con consejos consultivos de inmigrantes,designados por las autoridades locales, por la po-blación inmigrada o por representación de asocia-ciones de inmigrantes. El caso belga es un ejemplobastante significativo, según Martiniello, de cómolos consejos consultivos locales (Conseils ConsultatifsCommunaux pour les immigrés) pueden utilizarsecomo escalones estratégicos por los inmigrantes ensu carrera política y en la participación más directaen el proceso electoral local. Esto no es necesaria-mente así cuando nos encontramos con políticosde origen inmigrante que, por disfrutar de la nacio-nalidad belga, ya tienen expectativas de promoción(Martiniello 1992, 1998).

25 Las primeras proposiciones de ley, que se referían única-mente a los europeos, datan de 1971, mientras que la de1972 hacía referencia ya a todos los extranjeros. Como seha señalado, la revisión constitucional de 1998, tras elTratado de Maastricht permitió esta reforma legislativa.Véase La Lettre de la Citoyenneté (2004b).

26 Cfr. DOC 51 0578/001, Chambre des représentants de

Belgique, 12 décembre 2003, projet de loi visant à octroyerle droit de vote aux élections communales à des étrangers(projet transmis par le Sénat); DOC 51 0578/006,Chambre des représentants de Belgique, 19 février 2004,projet de loi visant à octroyer le droit de vote aux électionscommunales à des étrangers (texte adopté en séanceplénière et soumis à la sanction royale).

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En las elecciones municipales y provinciales del2000 participaron, por primera vez, los residentesno belgas procedentes de los países de la UniónEuropea. En investigaciones realizadas sobre laparticipación de los extranjeros, por ejemplo enBruselas en estas elecciones de 2000 y tambiénantes, se pone de manifiesto un debate y se plas-ma la preocupación en el caso de que se diera elderecho de voto a los ciudadanos europeos:

Eso puede comportar un cambio en la balanza depoderes entre las dos grandes comunidades, la

francófona y la flamenca. Existe el miedo, por par-te del establishment flamenco, de que la concesiónde derecho de voto pueda favorecer a la comunidadfrancófona y ello pueda perturbar la representaciónpolítica de la comunidad flamenca en la ciudad deBruselas.

Sin embargo, el grado de participación fue muybajo. De un total del 18% del electorado de Bruse-las y sus 19 municipios, tan sólo se registró el 9,6%de participación. También se han elegido pocoseuropeos:

La participación en el voto se mantiene por lo tantoen índices modestos, lo que hace surgir la cuestiónsobre la capacidad de la ciudadanía europea paracrear realmente un sentimiento de integración(Bousseta 2005).

Paralelamente a las elecciones europeas, se cele-braron el 8 de junio de 2004 las elecciones regio-nales para los Parlamentos de las entidades fede-rales: el de Bruselas, el flamenco, el valón y elgermanófono (Lambert 2006). En el Parlamentovalón tan sólo hay una consejera comunal elegidade origen ruandés, aunque nacida en el Congo. Enel Parlamento flamenco han sido elegidos dos. En elParlamento germanófono nunca se ha elegido uncandidato de origen no europeo.

Hay que resaltar que, en el caso de Bruselas, había89 escaños. De ellos, 72 puestos electos francó-fonos, 18 fueron de origen no europeo. De ellos,12 de los electos fueron de origen marroquí (10PS, 1 MR-FDF, 1 CDH);27 2 de origen turco (PS), 1

tunecino (PS), 1 congoleño (CDH), 1 guineano (PS)y 1 de Israel (Ecolo). De los 17 electos flamencos,sólo uno tenía origen no europeo (Fouad Ahidar delSp.A-Spirit). Esto muestra un gran incremento dela presencia de electos de origen no europeo enrelación con anteriores procesos electorales, comose puede apreciar en el cuadro 6.4. Los resultadosde los partidos musulmanes se quedaron sin repre-sentación. El PJM (Parti Jeunes Musulmans) obtu-vo 4.214 votos (1,08%) y el PCP (Parti CitoyennetéProsperité) obtuvo 3.281 votos (0,84%).

Las siguientes elecciones locales y provinciales secelebraron seis años después, el 8 de octubre de2006, en las que participaban por primera vez losextranjeros extracomunitarios (Lambert 2006;MTAS 2006). Los resultados muestran un incre-mento de elegidos extranjeros en la región de Bru-selas y en Valonia aunque, en este último caso, enmenor medida.

En la región de Bruselas-capital el incremento fuede un 30%, habiendo pasado de 91 elegidos en el2000 a 145 elegidos, mientras que, en el año1994, fueron 14 solamente. De los 19 municipiosde la ciudad de Bruselas, en 17 se ha elegido almenos uno procedente de la inmigración. Los cris-tiano-demócratas del CDH, triplicaron sus escañoscon un 21% de los votos. El incremento, debido ala fuerza de Joëlle Milquet, sobre todo en la ciudadde Bruselas, se debe a que su campaña electoralse ha centrado en temas controvertidos como la li-bertad de culto, la defensa del mantenimiento delvelo islámico o el nacionalismo turco. Al mismo

27 PS (Parti Socialiste), MR (Mouvement Réformateur, for-mado por el Parti Réformateur Libéral, el Front Démocra-tique des Francophones, y el Mouvement des Citoyens pour

le Changement), CDH (Centre Démocrate Humaniste, an-terior Parti Social-Chrétien).

CUADRO 6.4: Elecciones regionales (Parlamento de la regiónde Bruselas)

Elecciones Escaños Electos no europeos

Francófonos Flamencos Francófonos Flamencos

1989 64 11 0 0

1995 65 10 4 0

1999 64 11 9 1

2004 72 17 18 1

Fuente: Lambert (2006).

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tiempo, algunos de los electos son marroquíes, tur-cos y congoleños lo que obligará al CDH a incluir-los en cargos y puestos de gestión.

En la región de Bruselas, a diferencia de las otrasregiones, su ministro presidente Charles Piqué, es-tableció instrucciones en las que se prohibía a losasesores y los presidentes de los centros electora-les toda manifestación exterior de cualquier formade expresión política, filosófica o religiosa, con elfin de mantener al elector su derecho a elegir de-mocráticamente. Estas instrucciones a los presi-dentes de las mesas electorales se habían inspira-do en una recomendación de 2004 del ministrodel interior, Patrick Dewael al presidente del Tri-bunal de 1.ª Instancia de Bruselas, en el queprohíbe a los miembros de centros electorales todarepresentación religiosa como el chador musulmán,la cruz cristiana, el solideo judío o el turbante hin-dú. Dos municipios de esta región excluyeron delas mesas electorales a asesoras marroquíes quehabían llevado el velo islámico. Sin embargo, lospresidentes de otros centros electorales toleraronesta vestimenta. Asesoras y otras ciudadanas quellevan el velo presentaron una denuncia ante elMovimiento contra el Racismo, el Antisemitismo yla Xenofobia (MRAX) que pide la anulación de lasinstrucciones del ministro presidente de la regiónde Bruselas.

6.4 SUECIA Y LA INCLUSIÓN POLÍTICADE LOS EXTRANJEROS ENTREDOS MODELOS DE INTEGRACIÓN

Suecia es el país pionero dentro de la Europa Occi-dental en la incorporación de los inmigrantes resi-dentes a los procesos electorales subestatales. Estambién un ejemplo paradigmático de la dinámicade emigración/inmigración seguida por otros Esta-dos europeos que han sido históricamente espaciosde emisión de flujos migratorios y que, especial-mente tras la Segunda Guerra Mundial, se consoli-daron como contextos de recepción de corrientes

migratorias, si bien presenta algunas especificida-des remarcables. Entre la segunda mitad del sigloXIX y las primeras décadas del XX, un cuarto de lapoblación sueca emigró a Norteamérica y otros paí-ses del mundo. A partir de 1930, Suecia pasó aser receptor neto de inmigrantes. Actualmente hay,aproximadamente, un millón de inmigrantes sobreuna población total de 8,9 millones de habitantes,lo que representa el 11-12% del total. Hay, ade-más, unas 800.000 personas nacidas en Suecia deal menos un progenitor nacido en otro país, demodo que, conjuntamente con sus hijos, los inmi-grantes representan el 18-20% de la población.

Los principales marcadores de los flujos migratoriosrecibidos por Suecia en este prolongado período sontres. En primer lugar, la llegada de extranjeros estáestrechamente vinculada a la tradicionalmente ge-nerosa política de asilo y refugio practicada porSuecia en cooperación con las instituciones deNaciones Unidas. Prueba de ello son los contingen-tes de poblaciones que han ido asentándose en te-rritorio sueco, a lo largo del siglo XX, a raíz de laocurrencia de conflictos bélicos y crisis políticas ensus lugares de origen. En segundo lugar, la afluen-cia de inmigrantes se encuadra en la dinámica dereclutamiento laboral iniciada tras la Segunda Gue-rra Mundial en el marco de la expansión de la in-dustria sueca y el fuerte aumento de la demandade trabajo, un proceso frenado a partir de comien-zos de la década de los setenta, precisamente cuan-do se sentaron las bases de la política de inmigra-ción/integración.28 Por último, la inmigración haciaSuecia explica los vínculos históricos entre los paí-ses nórdicos, plasmados en el Convenio sobre mer-cado interno y libre circulación de personas, sus-crito en 1954, que ha alentado el establecimientoen territorio sueco de amplios contingentes de tra-bajadores noruegos, daneses y, muy especialmen-te, finlandeses. A mediados de la década de los se-tenta, cerca de un millón de finlandeses residíanen Suecia. Actualmente, de los aproximadamente280.000 residentes originarios de los países nórdi-cos que viven en Suecia, 200.000 son originariosde Finlandia.

28 El reclutamiento de mano de obra foránea fue llevado acabo conjuntamente por los empleadores y la oficina gu-bernamental de empleo en distintos países, especialmen-te en Italia y Yugoslavia, si bien los acuerdos con otrosEstados (y con países intermedios, como Alemania) seampliaron durante las dos décadas siguientes. Durante el

decenio de los años sesenta, Suecia recibió dos grandesoleadas de inmigrantes, la primera a mediados de la déca-da, formada en su mayoría por obreros de Yugoslavia, Gre-cia y Turquía, y, la segunda, en el período compredidoentre 1968 y 1970.

161


La política sueca de inmigración ha consistido enun prolongado esfuerzo por mantener el equilibrioentre el reconocimiento de los derechos básicos delos extranjeros y la restricción de la llegada de flujosmigratorios (Geddes y Niessen 2006). Con excep-ciones puntuales, la regulación de la inmigraciónnunca ha sido una cuestión que haya capitalizadoel debate político y tampoco ha sido una herramien-ta de lucha electoral ni de movilización de votan-tes. Tradicionalmente ha existido un amplio con-senso entre las elites políticas y los gobiernos deturno —más allá de su filiación ideológica— enaquello relativo a la política de acceso de los ex-tranjeros al territorio y a la idea de integración delos inmigrantes, de ahí que la formación y el poste-rior desarrollo de la política de inmigración suecahaya sido caracterizada como la tradición apolítica(Hammar 1999).

La inmigración y las políticas migratorias no fueronconsideradas importantes hasta la década de lossesenta. Las agencias gubernamentales habían asu-mido que la mayoría de los inmigrantes permane-cerían en Suecia un corto período. Con el estable-cimiento del permiso de trabajo en origen para lostrabajadores no nórdicos (1967) y la puesta enmarcha de los primeros programas de integración,la inmigración ingresó en la agenda política. En1968 se aprobó la Ley que contenía el diseño bási-co de las políticas de inmigración estatales y, en1969, se creó la Dirección Nacional de Inmigra-ción (Statens Invandraverk), organismo que tiene asu cargo los asuntos relativos a extranjería y natu-ralización.29 Desde entonces se han sucedido unaserie de reformas, algunas puntuales, otras de ma-yor alcance, que han afectado a los dos polos de lapolítica migratoria, el acceso y la integración.

Durante el período de posguerra, Suecia recibió in-migrantes laborales y refugiados, pero, desde 1970,la inmigración de trabajadores no nórdicos prácti-camente ha cesado. Suecia ha practicado, desdeentonces, una política muy restrictiva por lo que serefiere a la inmigración laboral. Sólo a un númeromuy limitado de ciudadanos de países de fuera delEspacio Económico Europeo30 le son concedidospermisos permanentes de residencia por razones detrabajo, si bien es más habitual la concesión de per-misos de residencia y trabajo temporales con el finde realizar trabajos específicos. En las últimas dosdécadas, el mercado de trabajo sueco ha experi-mentado una reestructuración y una racionalizaciónque ha afectado a aquellos empleos a los que ante-riormente tenían acceso los inmigrantes recién lle-gados. El decreciente ritmo de expansión del sec-tor público ha influido también en las posibilidadesde empleo de los inmigrantes (Garrido 1999). Porello, los principales canales de acceso han sido, enlas últimas décadas, el asilo y refugio, la reagrupa-ción familiar o los matrimonios con ciudadanos sue-cos.31 La situación de las personas solicitantes delestatuto de asilado o refugiado también ha cam-biado sustancialmente en los últimos años, hastael punto de que puede hablarse de una inflexiónen la política sueca de asilo y refugio. La llegada almargen de los procedimientos establecidos de soli-citantes que exceden la cuota de refugiados asig-nada —cuyos casos son reenviados al régimen deextranjería— unida a algunos cambios en la prácti-ca de la concesión del estatuto de refugiado y equi-parados ha alimentado una tendencia restrictiva32

en un ámbito que ya empezó a ser percibido comoun problema a partir de los años ochenta. No pare-ce que las recientes reformas de los procedimien-tos de impugnación frente a decisiones negativas

29 En 2000 cambió su denominación por la de DirecciónNacional de Migración.

30 Desde 1994, un ciudadano de un país del Espacio Econó-mico Europeo (EEE) puede entrar en Suecia y trabajar sinpermiso por un período de tres meses. Después, tiene quesolicitar permiso de residencia. Los ciudadanos de otrospaíses tienen que obtener un permiso de trabajo antes deentrar en el país.

31 La tramitación de la solicitud del permiso de residencia(tres años, renovable) debe realizarse desde fuera de Sue-cia, también en los casos de reagrupación familiar. En elcaso de matrimonios con ciudadanos suecos, el permisode residencia permanente no se hace efectivo hasta trans-curridos dos años de residencia en Suecia. Las personas aquienes se concede permiso de residencia permanente

—hoy día, sobre todo, refugiados y familiares de los yaresidentes en Suecia— tienen derecho a buscar empleo,sin que sea necesario permiso de trabajo. En el caso delos solicitantes de asilo que no hayan obtenido el permisode residencia y cuyo expediente precise, según la Direc-ción Nacional de Migración, un período de espera superiora cuatro meses, una Ley de 1992 les faculta a obtener unpermiso de trabajo, si bien estos permisos han resultadoen los hechos poco efectivos.

32 Como dato ilustrativo, en 1993 (coincidiendo con las cri-sis de Irak, Somalia y los inicios del conflicto que daríaorigen a la guerra en la antigua Yugoslavia) hubo 37.581solicitantes de asilo (y equiparados) y se concedieron36.482 permisos. En 2004, las solicitudes fueron 23.161y los permisos concedidos 3.399 (Benito 2005).

162


de las autoridades administrativas vayan a variaresta tendencia.

La adquisición de la ciudadanía sueca tras un pe-ríodo prolongado de residencia ha sido la opcióndel 50% de los nacidos en el extranjero.33 A pesarde que la legislación sueca ha tratado de evitar ladoble nacionalidad, el número de ciudadanos ex-tranjeros solicitantes de la naturalización ha au-mentado durante la década de los noventa. La nue-va Ley de ciudadanía de 1 de julio 2001 haceposible el acceso a la doble ciudadanía. Se espera,por ello, que el número de solicitantes se incremen-tará a corto y medio plazo.

Las políticas de integración de los inmigrantes seiniciaron a mediados de los años sesenta, paralela-mente al establecimiento de un marco regulativocomprensivo de la inmigración. La Ley de 1968aprobada por el parlamento y los primeros progra-mas iniciados con anterioridad a la misma han ex-perimentado desde entonces variaciones y se hanagregado nuevos programas, aunque también sehan producido reformulaciones en el planteamien-to institucional de las políticas de integración. En-tre ellas, la aprobación, en 1975, de las nuevasdirectrices políticas en la materia bajo el eslogan«Igualdad, libertad de elección y cooperación»(Jämlikhet, valfrihet och samverkan), o la más re-ciente Ley de 1997 por la que el Riksdag —el par-lamento unicameral— aprobó la nueva política deintegración.

La idea de integración de los inmigrantes en Sueciaha estado marcada por el ya mencionado consensoen materia de política migratoria, pero también porel peso relativo que en las etapas de su concrecióninstitucional han tenido los dos modelos de integra-ción alternativos presentes en el debate moral y po-lítico subyacente a ese consenso: por una parte, elmodelo de sociedad de cultura mezclada o mixta

(blandkultursamhälle), de acuerdo con el cual elEstado sólo debe hacerse responsable de la comu-nidad cívica y no de las diferentes comunidadesétnicas, las políticas deben ser universales y el indi-viduo es el titular de los derechos, ideas, estas últi-mas, muy arraigadas en el imaginario normativo delestado del bienestar nórdico y, por otra, el modelode sociedad multicultural (flerkultursamhälle), deacuerdo con el cual el Estado debe asumir una res-ponsabilidad para preservar la cultura de origen delos inmigrantes, implementando políticas especí-ficas dirigidas a la protección de los grupos, y nosólo de los individuos.

A juicio de Dahlström (2004), la política sueca deinmigración/integración se ha desarrollado de ma-nera diferente en el ámbito retórico, es decir, en elplano del debate político y moral, y en el ámbitopráctico, es decir, en el plano del diseño, la imple-mentación y la evaluación de los programas. Loscambios en los distintos niveles institucionales pue-den, por ello, ser interpretados como respuestasdiferentes a cuestiones diferentes: cuestiones mo-rales y políticas en el plano de la retórica y cuestio-nes de eficiencia en el plano práctico. La primacíade la perspectiva pragmática y del criterio de efi-ciencia explicaría la gran estabilidad que, con algu-na excepción, ha caracterizado los programas deintegración puestos en marcha a lo largo de las úl-timas décadas. Las variaciones en los principiosinspiradores de la política de integración de los in-migrantes y refugiados no han comportado cambiossistemáticos en la estructura de los programasafianzados, si bien los reajustes para hacerlos máseficientes sin alterar las premisas —integracionis-tas, multiculturalistas, mixtas— sobre las que sehabía basado su puesta en marcha34 se han reali-zado en sintonía con la orientación normativa de laintegración vigente en cada momento. Precisamen-te, en la última década, la orientación general delas políticas de acomodación de los inmigrantes ha

33 La adquisición de la nacionalidad sueca exige dos años deresidencia para los ciudadanos de países nórdicos, cuatropara aquellas personas con estatus de refugiado o similar,y cinco para los inmigrantes nacidos en otros países

34 El programa de apoyo a iglesias y otras organizaciones deinmigrantes (1966), el apoyo a la cultura nativa (1966) yla enseñanza de la lengua de origen, iniciado en 1971 yreforzado en 1977, presentan las características del mode-lo multicultural (base étnica, carácter selectivo y grupal),mientras que el programa de educación adulta dirigida a

inmigrantes, iniciado en 1974, y el sufragio activo y pasivode los inmigrantes (1975) presentan los rasgos puros delmodelo de sociedad de cultura mezclada (base cívica, ca-rácter universal e individual). El resto de programas, entrelos que cabe citar la enseñanza del sueco, la información ainmigrantes, la inserción laboral, la traducción e interpreta-ción, el apoyo a áreas urbanas problemáticas y la subven-ción de medios de comunicación en lenguas distintas alsueco —este último interrumpido en 1986— adoptan per-files mixtos. Cfr. estas referencias en Dahlström (2004).

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experimentado una evolución remarcable. Las polí-ticas afines al modelo de sociedad multicultural delos primeros años setenta, así como el espíritu de1975 (especialmente, el principio de libertad deelección) y de las reformas puestas en marcha des-de entonces en relación con los derechos cultura-les de los inmigrantes con el apoyo de la DirecciónNacional de Cultura (creada en 1974), comenza-ron a cosechar críticas en los años ochenta. En ladécada de los noventa, los discursos públicos entorno a la integración de los inmigrantes afianzaronla crítica hacia las políticas específicas basadas enla relevancia de las comunidades étnicas y de losgrupos como sujetos de atribución de derechos,percibidas en el nuevo clima de debate comoestigmatizadoras, contraproducentes y separadoras(López Sala 1998). La reconstitución de la comu-nidad cívica parecía exigir la reformulación de losobjetivos políticos, la moderación en las expectati-vas de protección de la diferencia cultural —o lalimitación de la libertad cultural de elección porlas leyes fundamentales del país— y la diferencia-ción, hasta entonces no realizada, de la política deintegración y la política de minorías.

La nueva política de integración aprobada por elParlamento sueco en diciembre de 1997 fue, enbuena medida, una traducción institucional y nor-mativa de este ambiente social y político. La políti-ca de inmigración fue reemplazada por una políticade integración dirigida a la totalidad de la pobla-ción. Algunas competencias de la Dirección Nacio-nal de Inmigración fueron transferidas a la OficinaNacional de Integración (Intergrationsverket), or-ganismo creado expresamente para gestionar losasuntos de la integración. La nueva Ley mantieneprogramática y atenuadamente los objetivos de1975, pero su énfasis en los valores fundamenta-les de la sociedad sueca y la primacía otorgada a laincorporación de los grupos étnicos y las comuni-dades de inmigrantes al sistema de políticas uni-versales y al principio de igualdad de oportunida-des con independencia del origen étnico y cultural,la sitúan en un camino de retorno hacia los discur-sos integracionistas/asimilacionistas que animaronlas primeras políticas de inmigración (Dahlström

2004). Estas oscilaciones evidencian que el tradi-cional consenso que ha caracterizado la política deinmigración/integración sueca ha empezado aerosionarse y que, al igual que ha ocurrido con otrospaíses, especialmente desde el inicio de la décadade dos mil, también Suecia se encuentra actual-mente a la búsqueda de un modelo de acomoda-ción de los inmigrantes.

Una dimensión del proceso de integración en el queestos dilemas también han estado presentes es elde la participación cívica y política de los inmigran-tes. Distinguiremos, a efectos analíticos:

a) Los mecanismos de participación cívica no elec-torales. Los gobiernos suecos han realizado unesfuerzo por incorporar a los inmigrantes a lasociedad y a la comunidad cívica, facilitando laarticulación de instancias de diálogo e interlo-cución con las instituciones, la organización delos extranjeros como parte de la sociedad civil,así como su inclusión en las organizaciones deinterés nacionales. Desde 1972 se inició la prác-tica de invitar a grupos de inmigrantes y sus re-presentantes a encuentros regulares con las au-toridades estatales y, en 1976, se creó un Con-sejo Consultivo de ámbito estatal formado porrepresentantes de las organizaciones de inmi-grantes por nacionalidades. En el ámbito local,los municipios suecos, especialmente las ciuda-des grandes, pusieron tempranamente en mar-cha los Consejos de Inmigración,35 cuyos rasgosson heterogéneos, dada la libertad de los muni-cipios para su configuración. En algunos casostienen estatus consultivo, mientras que, en otros,el consejo es una organización que da coberturaa representantes de asociaciones de inmigran-tes para promover el diálogo con los ayuntamien-tos y otros actores de la población local sobreasuntos culturales y sociales. Los consejos muni-cipales de inmigración conocieron, en los añossetenta, una gran expansión con el apoyo de sub-venciones estatales. A partir de mediados de losochenta, especialmente cuando la Dirección Na-cional de Inmigración asumió las competenciasen materia de refugiados (1984), las agencias

35 Algunas de las ciudades grandes que cuentan con consejolocal de inmigración de carácter consultivo son Lund,Umea, Boras, Helsingborg y Uppsala. Los ayuntamientosde Gotemburgo y Estocolmo no han creado una plataforma

para la participación de los inmigrantes, aunque existe undiálogo institucionalizado con la población inmigrante ysus representantes a través de encuentros periódicos so-bre cuestiones municipales específicas.

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estatales en materia de inmigración han dedica-do menos esfuerzo financiero a los consejos.En el marco de los consejos municipales y otrasinstancias consultivas, los inmigrantes se hanconstituido como actores cívicos a través de suspropias asociaciones. Todos los grupos inmigran-tes se organizaron muy pronto en torno a asocia-ciones, beneficiándose de la ausencia de restric-ciones estatales para el ejercicio de la libertadde asociación y de la amplitud con que ésta esreconocida en la Constitución de 1975.36 Mu-chas de las organizaciones de inmigrantes deámbito nacional fueron, de hecho, creadas conel apoyo directo de la Dirección Nacional de In-migración, aunque el alcance y las asimetrías deldiálogo institucionalizado con las asociacioneshan dependido del tamaño de la organización,del estatus social del grupo y de la composiciónde las organizaciones (refugiados o trabajadoresinmigrantes). El ámbito en el que la acción delas organizaciones de inmigrantes tiene mayorincidencia es el municipal. Las asociaciones lo-cales suelen estar integradas por redes naciona-les de organizaciones de inmigrantes que se ar-ticulan en torno a dos ejes de identificación: poruna parte, el origen nacional o cultural, y por otra,la afinidad ideológica y política, si bien hay queseñalar que la agrupación en iglesias u organi-zaciones confesionales ha constituido tambiénun cauce para la integración cívica de los inmi-grantes.37 Actualmente, unas 1.630 organizacio-nes locales de inmigrantes reciben financiaciónde la Oficina Nacional de Integración, lo que dauna idea de la implantación del asociacionismoen los municipios suecos. A pesar de ello, sóloel 20% de la población de inmigrantes es parteactiva de las organizaciones de inmigrantes. Lasasociaciones desarrollan una actividad hetero-génea y juegan un importante papel para sus

miembros en cuestiones de asesoría, apoyo, asis-tencia y mediación con las autoridades. Su rolpolítico en los consejos de inmigración munici-pales ha sido episódicamente discutido por lainfluencia excesiva que pueden alcanzar las aso-ciaciones en el seno de un dispositivo de parti-cipación que algunos sectores siguen percibien-do como una desviación de los canales conven-cionales de la política municipal. Sin embargo,es generalmente aceptado que las asociacionesconstituyen el vehículo más adecuado para ca-nalizar la participación de las comunidades deinmigrantes en el plano municipal y que los con-sejos son un instrumento útil para compulsar laopinión de los inmigrantes, además de una al-ternativa al derecho de sufragio y un primerpaso para el acceso a los derechos políticos enel caso de los inmigrantes que no cumplen to-davía los requisitos para participar en el sub-sistema electoral.La participación en (y con) la sociedad civil sue-ca de las asociaciones de inmigrantes ha sidomenos relevante, circunstancia que no sólo esresponsabilidad de las organizaciones de extran-jeros. En el caso de las ONG suecas y de los mo-vimientos sociales, la participación de los inmi-grantes ha sido muy escasa hasta hace pocotiempo. A partir de la década de los noventa, laaparición de nuevas redes y movimientos socia-les en la vida política y cultural sueca ligadas ala nueva sensibilidad crítica generada por laglobalización, ha atraído a un número crecientede inmigrantes hacia las organizaciones suecas,colocando a las asociaciones de inmigrantes anteel siguiente dilema: o bien trabajar para la inte-gración de sus miembros en las organizacionessuecas a costa de la pérdida de militancia e in-fluencia, o bien trabajar por y desde sí mismas acosta de su aislamiento. Un nuevo contexto de

36 La Ley sobre la Forma de Gobierno, en vigor desde el 1 deenero de 1975, sustituyó a la Ley de 1809. Además de laLey sobre la Forma de Gobierno, la Constitución incluye laLey de Sucesión de 1810, la Ley de Libertad de Prensa de1949, y la Ley de Libertad de Expresión de 1991. En 1976y en 1979, la Ley de 1975 fue enmendada para reforzarlos derechos y libertades fundamentales y, en 1994, parahacer posible la incorporación de Suecia a la UE.

37 La iglesia luterana sueca mantiene todavía algunos privi-legios fiscales. Sin embargo, no existe ningún tipo de dis-criminación institucional hacia otras religiones. La liber-tad religiosa garantizada constitucionalmente confiere elderecho a crear organizaciones y trabajar por las distintas

comunidades de creyentes. Las subvenciones estatales alas organizaciones confesionales no hacen distincionesentre la iglesia sueca y las iglesias dirigidas y formadaspor inmigrantes. Existen comités de cooperación entre di-ferentes confesiones religiosas en el ámbito nacional y tam-bién en algunas regiones. La comunicación interreligiosase ha visto últimamente enturbiada por algunos episodiosde rechazo popular hacia la confesión religiosa de deter-minados grupos de inmigrantes (especialmente los mu-sulmanes) en aspectos como el emplazamiento de lugaresde culto. Este tipo de hechos traduce la relativa erosióndel consenso en torno a la integración que caracteriza elreciente debate público sobre las políticas de inmigración.

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interrelación entre los diferentes actores cívicosy de construcción de nuevas vías de participa-ción y movilización social parece estar abriéndo-se camino, si bien los resultados de este proce-so son todavía inciertos (Benito 2005).Por otra parte, la participación de los trabajado-res inmigrantes en los sindicatos suecos —y enla sociedad a través de los sindicatos— ha sidoun importante factor de integración, especial-mente a lo largo de las décadas de inmigraciónlaboral, que coincidieron con la expansión delmodelo universalista de estado del bienestar sue-co, la hegemonía política de la socialdemocra-cia,38 y la consolidación de la macroconcertacióntripartita, en la que los sindicatos suecos adqui-rieron gran fuerza e influencia. La afiliación delos inmigrantes a los sindicatos se producía casiautomáticamente, desde el ingreso en el merca-do de trabajo, sin que existieran diferenciacio-nes entre los inmigrantes y los trabajadoresautóctonos. En algunas ciudades, los propios sin-dicatos eran los responsables de gestionar la in-migración laboral. La incorporación al sindicatoha sido importante para los inmigrantes, no sólopor el hecho de que la afiliación ha sido tradi-cionalmente percibida como una garantía de se-guridad en el empleo, sino también porque laestructura de la negociación colectiva incentiva-ba la afiliación para todos los trabajadores conindependencia de su origen.39 En las últimas dosdécadas, este escenario ha variado. A raíz de losprocesos de redefinición de las políticas econó-micas y de reestructuración del tejido productivo,los sindicatos suecos han perdido protagonismoe importancia como instancias de integración.Muchos inmigrantes, especialmente los que es-tán ocupados en determinados segmentos labo-rales, no se sienten totalmente integrados en lossindicatos, e incluso algunos trabajadores inmi-grantes activos en las organizaciones de trabaja-

dores han creado sus propias redes para tratarespecíficamente los temas de inmigración inde-pendientemente de la organización. Se ha apun-tado también la emergencia de ciertas diferen-ciaciones de trato en función de los orígenesculturales dentro de las organizaciones sindica-les, si bien la discriminación no es una tenden-cia generalizada y se presenta de forma sutil. Enel proceso de debilitamiento de los sindicatoscomo agentes de integración confluyen factoresheterogéneos, entre los cuales también se cuen-ta la progresiva dificultad de incorporar las pro-blemáticas de los inmigrantes a la acción sindi-cal, especialmente desde que los flujos migrato-rios se nutren en menor medida de trabajadores.

b) La participación de los inmigrantes en las elec-ciones. Una de las medidas en materia de políti-ca de inmigración/integración que más atenciónha concitado internacionalmente fue la reformadel sufragio adoptada en 1975 por el Riksdag.La regulación del derecho a votar y a ser elegidode los extranjeros en el ámbito municipal y re-gional (condados) no ha cambiado desde suaprobación, excepción hecha de la reforma in-troducida en 1997 para adaptar la legislaciónsueca al establecimiento de la ciudadanía euro-pea y reconocer el derecho de sufragio local ac-tivo y pasivo a los nacionales de los demás paí-ses de la UE, de Islandia y de Noruega desde elmomento en que se encuentren en Suecia. Paraobtener el derecho a elegir y ser elegido, los ex-tranjeros no comunitarios mayores de 18 añosdeben haber residido legalmente durante tresaños en territorio sueco y deben estar inscritosen el registro electoral. La participación en loscomicios locales y regionales no es la única po-sibilidad que tienen los inmigrantes y refugia-dos no nacionalizados para intervenir en la tomade decisiones colectivas, dado que el parlamen-to sueco tiene la facultad de ampliar el derecho

38 La socialdemocracia gobernó de manera ininterrumpidadesde 1932 hasta 1976. A partir de entonces, se hanalternado en el Gobierno coaliciones de centro-derecha(1976-1982 y 1991-1994) y la socialdemocracia (1982-1991 y 1994-2006).

39 Durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mun-dial, la política activa de empleo sueca se diseñó paracanalizar el poder de negociación hacia el pleno empleo,construyendo entornos institucionales donde el trabajo yel capital disponían de un fuerte consenso organizativointerno y eran capaces de realizar intercambios políticosprevisores de acuerdo con el Gobierno, haciendo que inte-

reses restringidos se tradujeran en intereses nacionales(Esping-Andersen 1993). La autonomía organizativaconsensuada y la baja densidad de la regulación públicadel mercado de trabajo se hacían compatibles con unaalta tasa de cobertura de los convenios y con una estruc-tura de concertación muy centralizada. Esto explica, poruna parte, la gran fuerza del sindicato (y su necesidad deatraer afiliados, incluyendo a los trabajadores inmigran-tes), y, por otra, el interés de los trabajadores extranjerospor pertenecer a unas organizaciones que desempeñabanun papel nada desdeñable en la determinación de la polí-tica salarial.

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de voto de los extranjeros en los referendos na-cionales, cosa que hizo en las consultas sobre laenergía atómica de 1980 y sobre la adopción dela moneda europea, pero no en el referéndumde 1994 sobre la incorporación de Suecia a laUE. Por otra parte, al hacer posible el acceso ala doble nacionalidad, la nueva Ley de ciudada-nía sueca de 2001 puede ser vista como unaampliación indirecta del sufragio.Desde que en 1976 se hiciera efectiva la incor-poración de los extranjeros residentes a las elec-ciones en el ámbito subestatal, han tenido lugardiez procesos electorales, incluyendo el de 2006,que arrojan, en conjunto, un balance paradóji-co. En Suecia, la representatividad de las comu-nidades de inmigrantes dentro de las organiza-ciones políticas es relativamente aceptable. Porsu parte, la representatividad formal de los in-migrantes (en relación con el porcentaje depoblación extranjera) en los cargos electos sur-gidos de las elecciones es desigual. Pero la prin-cipal característica de la inclusión de los inmi-grantes en el subsistema electoral infraestatal essu progresivamente baja participación política.Si bien la afiliación a los partidos políticos esmayor entre la población autóctona, existe unconsiderable grado de participación de los gru-pos de inmigrantes en las organizaciones políti-cas, favorecido por la ausencia de restriccioneslegales para la afiliación —en el caso de los in-migrantes regulares— y por la tendencia conso-lidada de los partidos a crear grupos o seccionesespecíficas por países y lenguas de origen quefuncionan como instancias consultivas internasen materia de política de inmigración. Asimis-mo, los inmigrantes tienen representación en losórganos de dirección y en las organizaciones ju-veniles y de mujeres de los partidos nacionales,si bien en desigual grado. Por lo que respecta alos cargos electos, hay una gran diversidad entrelos ayuntamientos de las ciudades y pueblos sue-cos. En algunos municipios la representación delos inmigrantes es prácticamente proporcional alnúmero de inmigrantes residentes, si bien unode los ejes de variación es el del grupo nacionalrepresentado, factor vinculado al mayor activis-

mo y la más numerosa participación política deunas comunidades de inmigrantes sobre otras.Un buen baremo para medir la representatividadpolítica de los inmigrantes es la presencia en elparlamento nacional de diputados de origen ex-tranjero que han adoptado la nacionalidad sue-ca (cuadro 6.5). 40

La integración política de los inmigrantes no es,sin embargo, plena. Como se ha señalado, su in-fluencia en las elecciones es bastante limitada, yla participación de los extranjeros es baja. Algu-nos autores han señalado que, en términos gene-rales, el reconocimiento del derecho del sufragioa los extranjeros residentes ha resultado desco-razonador a largo plazo (López Sala 1998, 2005).La evaluación de las virtualidades y los límitesde la inclusión de los inmigrantes en el circuitoelectoral sueco debe partir, pues, de la muy des-igual participación de suecos y extranjeros en laselecciones. Hay algunos datos adicionales queson importantes para este análisis. Por ejemplo,que no hay apenas diferencias en los niveles departicipación electoral de los ciudadanos suecosy los extranjeros naturalizados y que, en el casode los inmigrantes residentes, cuanto más pro-longado es el período de residencia, mayor es elíndice de participación en las elecciones y tam-

AÑO Suecos Extranjeros Diferencia

1976 90,4 59,9 –30,5

1979 89,0 52,0 –37,0

1982 89,6 50,6 –39,0

1985 87,8 46,8 –41,0

1988 84,0 41,0 –43,0

1991 84,3 38,7 –45,6

1994 84,4 38,4 –46,0

1998 78,6 34,5 –44,1

2002 77,9 34,4 –43,5

Fuente: Oficina Central de Estadística (Medborgarinflytande Valundersökningar:http://www.scb.se), Benito (2005).

CUADRO 6.5: Participación en las elecciones municipalesde Suecia(en porcentaje)

40 En las elecciones de 1979 sólo dos inmigrantes naturali-zados obtuvieron acta de diputado, situación que se pro-longó hasta finales de los ochenta. A partir de ese momen-to se ha producido un crecimiento progresivo, llegándose

a la cifra de más de 25 diputados de origen inmigrante,que representan el mismo porcentaje que los inmigrantesnaturalizados con derecho de sufragio en las elecciones alRiksdag.

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bién en la sociedad. La participación varía,asimismo, entre los grupos nacionales y dentrode ellos. Los extranjeros políticamente másparticipativos son los nacionales de países miem-bros de la UE y los latinoamericanos, mientrasque los nacionales de los países de la Europadel Este y de fuera de Europa participan menos.Por otra parte, dentro de todos los grupos nacio-nales, con alguna excepción puntual, las muje-res votan en las elecciones más que los hom-bres, una diferencia que, en algunos casos, esmuy significativa. Las preferencias ideológicasde los votantes extranjeros oscilan entre las op-ciones de centro y de derecha —caso de los eu-ropeos del Este— y las de izquierda —caso delos latinoamericanos— de modo que los inmi-grantes residentes políticamente más activos ymás involucrados en los asuntos de interés pú-blico suelen decantarse por la socialdemocraciao por otras formaciones de la izquierda (Benito2005).A la hora de diagnosticar las causas de la bajaparticipación de los extranjeros residentes en laselecciones no estatales, se han apuntado dife-rentes explicaciones, algunas de ellas centradasen la regulación y organización de los procesoselectorales y del sufragio inmigrante. En Suecia,todas las elecciones (al parlamento nacional, re-gionales y locales) se celebran el mismo día. Eldebate político tiende a focalizar su atención encuestiones nacionales o estatales, eclipsando losasuntos locales y generando indirectamente cier-ta confusión, incluso el desinterés y la apatía,en los inmigrantes. Otros sectores han señaladoque el plazo de tres años de residencia que im-pone la legislación sueca para obtener el dere-cho de sufragio activo y pasivo en el ámbitoinfraestatal puede repercutir negativamente enla motivación del extranjero para asumir com-promisos con la comunidad cívica y política deacogida. En todo caso, la cuestión de la bajaparticipación electoral de los inmigrantes debesituarse también en un ámbito de análisis másgeneral, el relativo al significado de la integra-ción (social, cultural, espacial) y sus implicacio-nes políticas. La experiencia sueca muestra queinformar sobre los mecanismos de voto a losinmigrantes, promover la enseñanza sobre lasociedad de acogida y sobre sus instituciones po-líticas, debatir sobre el modo de atraer a losextranjeros a los partidos e incrementar la repre-

sentatividad en los cargos electos son mediosadecuados y necesarios, pero quizás no suficien-tes para lograr la integración de los inmigrantesen un sistema jurídico-político que, en muchosaspectos, sigue siendo monocultural. La repre-sentatividad política puede solapar el hecho deque muchos inmigrantes elegidos para cargospúblicos no participan en la vida social de losgrupos a los que, en principio, representan. Porsí misma, la mayor representación no ha cam-biado la situación de los inmigrantes ni ha inci-dido significativamente sobre las tendenciasque, especialmente en los últimos años, han ca-racterizado a las políticas de integración. Es enla divergencia entre el patrón monocultural enmateria de igualdad e integración asumido enlos últimos años por las políticas de inmigracióny la realidad multicultural de la sociedad suecadonde pueden encontrarse algunas de las clavesexplicativas de la baja participación electoral delos inmigrantes; un análisis que resulta tantomás oportuno desde la perspectiva de un marcopolítico y social como el español, en el que ape-nas ha empezado a plantearse el debate sobreun posible escenario de futuro como el que estáestablecido hace ya tres décadas en Suecia.

6.5 ITALIA: EXPECTATIVAS (LIMITADAS)DE CIUDADANÍA EN EL MEDITERRÁNEO

Como se ha apuntado, Italia supone un caso signi-ficativo ya que, aún siendo uno de los pocos Esta-dos en el ámbito europeo que ha suscrito el Conve-nio europeo sobre la participación de los extranjerosen la vida pública de ámbito local (1992), es elúnico que no ha adaptado su legislación al mismo(Solanes 2001a). Con continuas discusiones inter-nas acerca de la necesidad de reformar o no laConstitución italiana para introducir el voto de losextranjeros residentes, en una línea muy semejan-te a la planteada en alguna ocasión en España, nohan dejado de proliferar las iniciativas municipalespara potenciar la participación de los inmigrantesaprovechando el margen constitucional de manio-bra que tienen los entes locales.

En principio, la participación en la vida políticapara el extranjero residente comprende, además delderecho al voto, otras formas de actuación, esen-

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cialmente de caracter asociativo (Vicentini-Fava2001) y sindical. La existencia de estos canales departicipación política indirecta es, en principio, pa-cífica y legítima según la doctrina (Corsi 1999;Giupponi 2004b), pero no ocurre lo mismo con elacceso al voto por parte de los extranjeros. De he-cho, aún siendo significativas tales formas de in-tervención política no son suficientes para superarla idea de exclusión o invisibilidad de los extranje-ros inmigrantes en la vida política de la comunidad(Solanes 2001a). Es más, sólo el voto puede real-mente favorecer su integración social y política por-que, como afirma Grosso (1999), permite una rela-ción equilibrada entre disfrute de derechos ycumplimiento de deberes constitucionales.

Desde la segunda mitad de los años noventa hastahoy, el debate político y doctrinal en torno al reco-nocimiento de un derecho al voto para los inmi-grantes residentes, lejos de cesar se ha activadovivamente en Italia, creando un verdadero conflictopolítico, institucional y jurídico. Por ello, la exigen-cia de una reforma de la disciplina legislativa ordi-naria reconociendo el derecho de sufragio activo ypasivo es cada vez más apremiante, incluso se hacalificado como una cuestión de democracia(Zincone 1992; Cuniberti 1997), sobre todo anteel aumento significativo de la población extranjeraresidente en Italia.41

A diferencia de lo que ocurre en otros países euro-peos que conocen una fuerte afluencia de inmigran-tes —como Bélgica, Países Bajos, España y Sue-cia— la extensión de ciertos derechos políticos,como el derecho al voto de los extranjeros residen-tes, ha quedado, en cierto modo, resuelta (Zinconey Ardovino 2005). Sin embargo, en el país trasal-pino sigue siendo una cuestión abierta e inconclu-sa quizás como bien apunta Scarselli (2004) porcuestiones más tácticas que jurídicas. De hecho, sibien su extensión máxima no es discutida, las con-troversias se reducen a dos aspectos. De un lado,sobre cómo y sobre la base de qué título se legiti-ma la capacidad electoral, es decir, si con una leyordinaria o constitucional y, de otro, sobre las even-

tuales condiciones exigibles para la concesión detal derecho (Giupponi 2004a).

Centrándonos en el plano normativo, un falso indi-cio de la extensión de la participación y el derechode sufragio de los inmigrantes se encuentra en elartículo 9, apartado 4 del vigente Testo unico dis-ciplina sull’immigrazione, Decreto Legislativo de 25de julio de 1998, n.º 286, de acuerdo con el cualel extranjero regularmente residente en el territoriodel Estado, puede:

[...] participar en la vida pública local, ejerciendoel electorado cuando esté previsto en el ordena-miento jurídico de acuerdo con lo establecido en laConvención de Estrasburgo sobre la participaciónde los extranjeros en la vida pública en el ámbitolocal.42

Sin embargo, la ambigua fórmula utilizada por ellegislador esconde dos limitaciones para la efecti-vidad de tal reconocimiento.

Por un lado, dicho artículo, en realidad no posibi-lita su intervención en las elecciones, sobre todosi se consideran las diversas interpretaciones y dis-cusiones doctrinales sobre la literalidad de laConstitución italiana. En este sentido, la normasuprema italiana reconoce como titulares de losderechos políticos tan sólo a los ciudadanos ita-lianos, por lo que el reconocimiento del derechoal voto de los extranjeros en las elecciones loca-les, en principio requiere una reforma constitucio-nal de los artículos 48 y 51. Ésta es la tesis soste-nida por algunos autores, entre ellos Orazio (1992)y defendida también por Giupponi (2004a). Ahorabien, existe un buen número de constitucionalistas(Piraino 1984; Corsi 2001; Luciani 1992; Melica1996), que defienden una interpretación extensivadel artículo 48, argumentando la inexistencia deuna prohibición explícita en el ordenamiento cons-titucional «máxime si el voto local no integraría elejercicio de la soberanía». Por ejemplo, reciente-mente, Bettinelli (2005: 39) ha señalado con acier-to que:

41 Dossier Statistico Immigrazione Caritas/Migrantes (2006).Dicho informe señala que, en el año 2005, la presenciade extranjeros en situación de regularidad en Italia era de3.035.144, esto es un 5,2%. El informe también señalaque los datos varían mucho de norte a sur, siendo la inci-dencia de la población extranjera en el sur del 2,1%, en el

centro del 7,2% y en el norte del 6,8% con diferenciassignificativas entre cada región y cada provincia.

42 Legge n.º 203, de 8 marzo 2004 Ratifica ed esclusionedella convenzione sulla participazione degli stranieri allavita pubblica a livello locale, hecha en Estrasburgo, el 5de febrero de 1992.

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Una interpretación restrictiva del artículo 48 nohabría permitido aplicar la Directiva 94/80/CE so-bre el derecho al sufragio activo y pasivo de los ciu-dadanos comunitarios D. Lgs. 12 aprile 1996, n.197 y la proclamación legal del derecho de electo-rado en la vida pública local para los extranjeros

con permiso de residencia.

Así se explica cómo la mayor parte de las propues-tas presentadas se centran en la integración de di-cho precepto constitucional.43 Otras, en cambio conpoco éxito, apuntan a completar la ratificación dela Convención de Estrasburgo44 o a reducir los pla-zos para la adquisición de la nacionalidad italia-na.45 Ahora bien, hasta ahora, la única modifica-ción del artículo 48 de la Constitución realizada seha ceñido al ejercicio del derecho de voto de losciudadanos italianos residentes en el extranjero.46

Por otro lado, la remisión intencionada del legisla-dor a la Convención de Estrasburgo, lejos de reco-nocer una participación política directa en la vidalocal para los extranjeros inmigrantes, niega talposibilidad por falta de contenido legal (Solanes2001a) o bien, como señala Corsi (2001), se redu-ce a una norma-volantino porque, precisamente, elCapítulo C de la Convención ha sido el único noratificado por Italia.

Sin embargo, desde la segunda mitad del 2003,las controversias y la inercia del legislador estatalen materia de extensión del derecho al voto paralos extranjeros extracomunitarios, han dado paso adiversas reivindicaciones locales en la materia(Giupponi 2004b). Este activismo de los entes lo-cales, según Rodano movimiento dal basso (2006)tras el reconocimiento de poderes de autogobiernocon la aprobación del Decreto Legislativo 18 agos-to 2000, n.º 267, se ha articulado en cinco tipos

de iniciativas. Así, entre las iniciativas conjuntasde municipios, provincias y regiones, destaca laproposta di legge de ANCI.47 La misma trata de pro-mover una ley nacional que extienda el derecho alvoto a los inmigrantes junto a la articulación de for-mas de representación y participación política comoconsejeros adjuntos, foros para la integración y con-sultas. En cambio, entre las iniciativas individua-les de dichas entidades regionales y locales,48 elobjetivo común ha sido la reforma de sus estatutospara extender el derecho de sufragio a los inmigran-tes en cada una de sus circunscripciones.

En cualquier caso, de momento sólo existen otrasestructuras y cauces de participación que no impli-can el derecho de sufragio. Así, por ejemplo, enmarzo de 2004 se celebraron, en el Ayuntamientode Roma, una especie de elecciones a represen-tantes de extranjeros municipales, con cuatro pues-tos (uno por cada continente, salvo Europa). Estaspersonas pueden presentar propuestas y demandas,pero no tienen derecho al voto.49 También enMerano, en diciembre de ese año, se organizaronelecciones para configurar la Comisión consultivade extranjeros, cuya principal función es hacer fren-te a las necesidades del colectivo inmigrante po-niéndolas en conocimiento de la Administraciónmunicipal.50 Estos órganos de participación no for-man parte del pleno municipal, por tanto, no supo-nen una verdadera representación política para losinmigrantes, puesto que su capacidad de incidir enla toma de decisiones es bastante limitada. Ade-más, están llamados a ocuparse tan sólo de cues-tiones relacionadas con la extranjería y la inmigra-ción en el ámbito municipal.

Actualmente, tras el pulso del Gobierno y delConsiglio di Stato frente a las exigencias de las en-tidades locales y regionales en numerosas ocasio-

43 P. d. l. Cost. AC 696, 1464, 1616, 2374, 2540, 4326,4397, 4406, 4510; P. d. l. Cost. AS 2540.

44 P. d. l. Cost. AC 2409, 4327; P. d. l. Cost. AS 2541.45 P. d. l. Cost. AC 974, 1463, 4327, 4388; P. d. l. Cost. AS

220, 325, 1273.46 Véase Legge costituzionale 17 gennaio 2000, n.º 1 Modi-

fica all’articolo 48 della Costituzione concernetel’istituzione della circoscrizione estera per l’eserciziodel diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero,publicada en la Gazzetta Ufficiale n.º 15, de 20 de gennaiode 2000.

47 Progetto di Legge dell’ANCI del 19/09/2005 concernetele «Norme per la partecipazione politica ed administra-

tiva e per il diritto di elettorato senza discriminación dicittadinanza e di nacionalita» disponible en www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm

48 Un estudio de las diversas iniciativas Emilia Romagna, Tos-cana, Abbruzzo, Calabria, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte,Puglia, Umbria, en FIERI, ASGI: La partecipazione politicadegli stranieri a livello locale in www.piemonteimmigrazione.it,2005, p. 1-24. Dossier informativo «Il diritto di elettoratoattivo e passivo degli extracomunitari nelle elezioniamministrative» CISL ed ANOLF Toscana 2006 www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm. p. 1-31.

49 Véase La Lettre de la Citoyenneté (2004b).50 Véase La Lettre de la Citoyenneté (2005a).

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nes impugnadas,51 el resultado final provisional-mente queda zanjado para el voto amministrativo ecircoscrizionale en el ámbito municipal pero aúnno está dicha la última palabra para el voto en lavía regional (Rodano 2006). De hecho, el voto enlos municipios ya se establece y será posible en unfuturo proyecto de ley sobre las autonomías loca-les,52 que reconoce, en su artículo 4.2, la compe-tencia de tales entes para atribuir a los «titularesde carta di soggiorno el electorado activo y pasivoen las municipales».

Resulta difícil prever cómo y, sobre todo, cuándose concluirá este lento y arduo proceso de recono-cimiento del derecho al voto de los inmigrantes re-sidentes en Italia (Bettinelli 2005). Por el momen-to, la normativa del Testo Unico sull’immigrazionecuenta, desde mediados de febrero, con dos impor-tantes reformas que incorporan la normativa comu-nitaria en materia de reagrupación familiar53 y lospermisos de residencia de los nacionales de terce-ros países de larga duración.54 Pero no son las úni-cas iniciativas. Ya está en fase embrionaria unanueva reforma del Testo Unico sull’immigrazione;el 24 de abril de 2007 fue aprobado el Disegno dilegge di delega al governo, per la modifica delladisciplina dell’immigrazione e delle norme sullacondizione dello straniero (esssame preliminare).Dicha reforma, entre algunas de sus novedades,pretende incorporar la normativa de la Unión Euro-pea en materia del derecho al voto de los inmigran-tes de larga duración.55 La propuesta será presen-tada en el Parlamento en forma de legge delega,

esto es, el Parlamento fijará las líneas directricesde la reforma, para que, en la aplicación de la ley,el Gobierno adopte un decreto legislativo. Sería,pues, deseable que en esta nueva reforma del Tes-to Unico sull’immigrazione, el legislador encuentreel espacio necesario para concretar el derecho alvoto, activo y pasivo, para los extracomunitarios, aligual que lo han hecho otros países del entornoeuropeo. En cambio, no lo sería tanto, si la preten-sión del legislador con esta propuesta fuera refor-mular la misma invitación contenida en la LeggeTurco-Napolitano, dado que nuevamente quedaríaentorpecida la posibilidad de intervención y deci-sión en las elecciones de los extranjeros extraco-munitarios como miembros de facto de la comuni-dad en la que se encuentran. Obviamente, paraencontrar respuesta a tales interrogantes, habrá queconfiar que una propuesta de ley con el ambiciosotítulo de Carta dei diritti degli immigrati, anunciadacomo superamento della Legge Bossi-Fini, sea tal yno defraude los retos normativos actuales de la in-migración en Italia. En especial, la necesidad de unaregulación específica de los derechos y libertadesfundamentales del extranjero (Solanes 2001a).

6.6 LA INTEGRACIÓN POLÍTICADE LAS MINORÍAS ÉTNICASEN EL REINO UNIDO

El Reino Unido tiene una larga historia de inmi-gración que data de antes del siglo XVIII. El boom

51 Las últimas iniciativas truncadas por el Consejo de Minis-tros han sido las de Perugia, La Spezia y Cesena, con fun-damento en la decisión del Consiglio di Stato «Adunanzadel Consiglio di Stato del 06/07/2005 inerente il quesito,proposto dal Ministero dell’Interno, sull’ammissibilità deglistranieri non comunitari all’elettorato attivo e passivo nelleelezioni degli organi delle circoscrizioni comunali». Véanse«Decreto del Presidente della Repubblica del 17/08/2005,pubblicato sulla G.U. n.º 205 del 3/09/2005. Annullamen-to straordinario a tutela dell’unità dell’ordinamento, a normadell’articolo 2, comma 3, lettera p) della legge 23 agosoto1988, n. 400, della deliberazione del consiglio comunaledi Genova, n.º 105 del 27 luglio 2004, in materia di eletto-rato attivo e passivo per gli immigrati» ambos disponiblesen www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm

52 «Schema di disegno di legge delega varato dal Governo il19/01/2007 relativo ai poteri ed alle funzioni degli Entilocali compresa la possibilità di attribuire ai cittadini di Statinon appartenenti all Unione Europea, che siano titolari dellacarta di soggiorno, l’elettorato attivo e passivo nelle elezionidegli organi delle circoscrizioni comunali», disponible en

www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm53 Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n.º 5 Attuazione della

Direttiva 2003/86/CE relativo al diritto di ricongiungimentofamiliare, Gazzetta Ufficiale n.º 25, 31 gennaio 2007, invigore dal 15 febbraio 2007.

54 Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n.º 3 Attuazione dellaDirettiva 2003/109/CE relativo allo status di cittadini dipaesi terzi soggiornanti di lungo periodo, Gazzetta Ufficialenº 24, 30 gennaio 2007, in vigore dal 15 febbraio2007.

55 En el artículo 1, letra d) del citado Disegno di Legge apro-bado por el Consejo de Ministros se recoge el derecho alvoto en las elecciones locales para los extranjeros con resi-dencia regular durante cinco años: «prevedere in confor-mità al capitolo C della Convenzione sulla partecipazionedegli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta aStrasburgo il 5 febbraio 1992, l’elettorato attivo e passivoper le elezioni amministrative a favore degli stranieri titolaridel permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungoperiodo alle modalità di esercizio e alle condzioni previsteper i cittadini dellaUnione europea».

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económico posterior a la Segunda Guerra Mundial—período en el que los refugiados alemanes y pola-cos comenzaron a asentarse en el país— coincidiócon la demanda de trabajo barato por parte del mer-cado nacional y las políticas migratorias liberali-zadoras entre los Estados de la Commonwealth.Hasta hoy, el pasado colonial del Reino Unido y losvínculos con los Estados de la Commonwealth handeterminado el tipo de inmigración en este territorio.La inmensa mayoría de inmigrantes proviene de na-ciones con lazos históricos, culturales, lingüísticosy/o económicos con el Reino Unido (Düvell 2005).

En el año 2001, la población migrante (nacidosfuera del Reino Unido), sumaba 4,9 millones, el8,3% de la población. El incremento de los no na-cionales en la década 1991-2001 fue mayor queen la segunda posguerra mundial: hubo casi 1,1millones de inmigrantes en el Reino Unido duranteeste decenio. Los europeos ocupaban el primer lu-gar del ranking de población migrante, y la Repú-blica de Irlanda era el país de origen más impor-tante. La gran mayoría de los inmigrantes en 2001—53% (2,6 millones)— se identificaban a sí mis-mos como blancos, mientras que los grupos étnicosmás importantes, a continuación, eran los extran-jeros provenientes de la India (569.800) y Pakistán(336.400) (National Statistics On Line 2006,Düvell 2005).

En relación con la inmigración no europea, hay tresaspectos que se han de tener en cuenta para inter-pretar su desarrollo en el Reino Unido. El primerelemento es la llegada del barco de vapor EmpireWindrush en 1948, considerada el punto de parti-da de la inmigración procedente del Caribe, desdedonde llegaron aproximadamente 500.000 perso-nas entre 1948 y 1976. A finales de la década delos cincuenta empezó la migración asiática. Losnacionales de la India, Pakistán y Bangladesh cons-tituyeron un grupo alrededor de un millón de ex-tranjeros a finales de la década de los setenta. Eltercer factor está relacionado con el éxodo de po-blación de origen asiático desde países africanosde más reciente independencia como Uganda,Kenia, Malawi y Tanzania, los cuales fueron la cau-sa de la entrada de 155.000 asiáticos africanoshacia el Reino Unido, después de 1981.

Otros importantes grupos migratorios provienende China (a menudo, aunque no sólo, desde Hong

Kong), y de África (Nigeria, Gambia, Sierra Leona,Somalia y otros). De acuerdo con Düvell (2005),muchos de los inmigrantes británicos de posguerraserían actualmente refugiados, víctimas de una tem-prana limpieza étnica o religiosa (indios en Pakistán,pakistaníes en India, musulmanes en la India e hin-dúes en Pakistán), expulsados a raíz de decisionespolíticas posbélicas (pakistaníes e indios) o de me-didas panafricanistas (indios de Uganda), mientrasel Reino Unido aceptaba y, particularmente, reclu-taba migrantes como fuerza de trabajo para soste-ner la floreciente economía de posguerra.

Estos últimos años de inmigración hacia el ReinoUnido han estado caracterizados por la reagrupa-ción familiar y la solicitud de asilo pidiendo la resi-dencia permanente por una parte, y el desplaza-miento temporal de estudiantes y trabajadores detodas las categorías, por otra.

Los movimientos migratorios mencionados llevarona un restablecimiento de restricciones a la inmigra-ción. La primera limitación databa de 1905 cuandolas Alien Restriction Acts fueron dirigidas hacia elcontrol de entrada de los judíos de la Europa delEste. En 1948, la British Nationality Act volvió aconceder la libertad de movimiento a los ciudada-nos de la Commomwealth. Esta disposición fue mo-dificada en 1962, cuando los permisos de trabajo(work voucher quotas) fueron introducidos a travésde la Commonwealth Inmigration Act, los cualesfueron contrariamente recortados en 1968, dificul-tando la entrada de los africanos de origen asiático.La entrada a través de la propia Commonwealth fueinterrumpida en 1971 con la introducción de laImmigration Act, y las condiciones de vida de losinmigrantes afectados se agravaron al rescindirse suconvenio (right to settlement) en 1981 (NationalityAct). Varias reformas fueron introducidas a travésde requisitos en el visado en 1986, y reguladas pornormas sobre el asilo en 1993 o al ocuparse delempleo ilegal en 1996 (Düvell 2005).

Al igual que muchos otros países del norte de Eu-ropa, Gran Bretaña fue y continúa siendo un paísde destino de la inmigración de un número muyamplio de Estados. Identificar el tipo de poblacióninmigrada al Reino Unido no es una tarea fácil.Existen diferentes fuentes que pueden ser consi-deradas pero que presentan, entre ellas, grandesdiscrepancias: el censo poblacional del año 2001;

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el control anual de la inmigración por parte de laHome Office; el informe anual de la Labour ForceSurvey; y el del Departamento de Seguridad Social.La interpretación de sus estadísticas es inconsis-tente, pues cada una de estas instituciones esta-blece unos ítems distintos para evaluar el índicepoblacional.

En líneas generales, se podría afirmar que la po-blación inmigrante representa aproximadamente un7,9% del total de la población, con datos del año2001. En términos demográficos, el Reino Unidoaparece como el único en Europa que demuestraun crecimiento del 2,9% en el período entre 1991y 2001 (Düvell 2005). La mayor parte de la actualpoblación inmigrada es temporal (estudiantes, tra-bajadores), pero los asentamientos permanenteshan aumentado constantemente desde los añosnoventa.

Aunque el número de entradas internacionales enel Reino Unido alcanzó en 2002 los 89,3 millonesde personas, es decir, 1,2 millones más que en2001, el número de visitantes extranjeros admiti-dos ese año fue de 7,8 millones, un 4% menos queen 2001 y un 12% menos que en el 2000. De lasdiversas categorías de extranjeros admitidos en con-dición de visitantes, sólo los estudiantes de corta ylarga duración consolidaron su crecimiento en2002, aumentado un 9% hasta cerca de 369.000;este aumento es significativo en el caso de los es-tudiantes procedentes de Asia (19.335 más que en2001), del subcontinente indio (5.925 más), deÁfrica (2.455 más) y de América (2.055 sobre elaño anterior) (Juss 2005).

Entre los años 1992 y 2001, el Reino Unido regis-tró un incremento positivo neto de migración de944.000 personas, de las cuales 446.7000 pro-vienen de la Commonwealth, 433.100 de otrosEstados, y 64.000 de la Unión Europea.56 Eviden-temente, estos datos no estiman la población quereside de forma ilegal, que trabajan en el mercadode la economía sumergida.

Los datos estadísticos de los años 2001 y 2002relativos a las solicitudes de entrada y residenciamuestran un incremento significativo de las solici-

tudes presentadas en África (un 25% más que enel período anterior), Asia (con un incremento del7%) y Oceanía (un 14% más que en el pasado);por el contrario, las solicitudes de ciudadanos eu-ropeos (excluido el Espacio Económico Europeo) yde América descendieron en un 15% y un 2% res-pectivamente. Frente a las solicitudes, en el año2002 las autorizaciones concedidas a los ciudada-nos de países de África constituyeron el 33% deltotal de autorizaciones otorgadas, obteniendo losciudadanos del subcontinente indio un 21% deltotal, el resto de países de Asia un 19%, los ciuda-danos de Europa un 12%, los ciudadanos de Amé-rica un 10% y los de Oceanía un 5%. Debe tenersepresente, no obstante, que en las cifras de autori-zaciones concedidas se incluyen aquellas otorga-das a inmigrantes que guardan vínculos con el Rei-no Unido (secondary migration) (Juss 2005).

El Gobierno británico también puede autorizar lapermanencia de extranjeros en su territorio sobrela base de criterios de apreciación discrecional,entre los que se incluye la concesión de autoriza-ciones por residencia continuada en el Reino Uni-do, generalmente tras un largo período de perma-nencia en el mismo. En esta categoría, al igual queen las anteriores, se produjo un incremento del41% en el año 2002, a raíz de la aplicación de unprocedimiento de regularización de personas en si-tuación irregular por caducidad de su autorizaciónde estancia. Estos cambios, que entraron en vigorel 2 de octubre de 2000, protegían el derecho delas personas en situación de irregularidad a perma-necer legalmente en el Reino Unido, siempre queantes del 2 de octubre de 2000 hubieran presen-tado una solicitud de reconsideración bajo el pro-cedimiento discrecional que será descrito con pos-terioridad. En el año 2002, las autorizaciones deresidencia laboral crecieron un 30% (Juss 2005).De estos datos parece deducirse que el Reino Uni-do está privilegiando la inmigración económica olaboral, por delante incluso de la tradicional políti-ca de concesión de autorizaciones por asilo. El vín-culo en la política británica entre la inmigración alarga escala —que en los años ochenta y noventainvariablemente tomó la forma de personas queentraban con la intención de obtener el estatuto deasilado— y la búsqueda de una política de migra-

56 Datos extraídos de la Office for Nacional Stadistics, TotalInternational Migration: time series 1992 to 2001. Country

of last on next residence, Londres, ONS (Office for NationalStatistics), 2003.

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ción organizada no es sorprendente en un momen-to en el que el Reino Unido ha empezado a sufrir laescasez de mano de obra en sectores críticos delmercado laboral. Eso se sabía desde hace más deuna década. De acuerdo con el Social Trends, elboletín de análisis estadístico anual del Gobierno,el envejecimiento de la voluminosa generación na-cida tras la Segunda Guerra Mundial comportaríaun exceso de muertes sobre nacimientos alrededordel año 2030, fecha en la que la población empe-zaría a disminuir en Gran Bretaña salvo que la in-migración actuara como factor de equilibrio. LaOrganización Internacional del Trabajo ha deter-minado también que, aunque las economías in-dustrializadas del mundo occidental son reacias arecibir nuevos inmigrantes, serán necesarios mástrabajadores capacitados en el futuro si se deseamantener un crecimiento económico sostenido.

El Reino Unido requiere claramente trabajadores,necesidad que no se puede considerar exclusiva deeste país sino, en general, de toda la Unión Euro-pea. El Reino Unido está reconociendo que, en elamplio contexto de una inmigración ordenada,aquellos que buscan asilo pueden realizar una con-tribución a largo plazo a la sociedad británica; asíse explica el aumento de las autorizaciones de es-tancia tanto para solicitantes de asilo como para elresto de categorías.

La base legal del control migratorio en el ReinoUnido es la Ley de Extranjería de 1971, con lasdiversas y sucesivas reformas operadas sobre lamisma, de las cuales la más reciente es la Ley deNacionalidad, Extranjería y Asilo de 2002. Junto alas leyes y las disposiciones reglamentarias de de-sarrollo de las mismas (rules), la Administracióndispone de un amplio margen de discrecionalidadpara ajustar las normas sobre inmigración y asiloen su aplicación a casos concretos. Por eso, ladiscrecionalidad del Ministerio del Interior en elámbito de derecho de inmigración y asilo es unacuestión bastante compleja.

El Secretario de Interior puede adoptar, en primerlugar, políticas concretas, que pueden ser actua-

ciones específicamente dirigidas a algunos colecti-vos. Frente a éstas, y en segundo lugar, puede darun paso más y formalizar una práctica existente enlo que puede calificarse de concesión de un tratoprivilegiado. En tercer lugar, el Secretario de Inte-rior puede utilizar su poder discrecional para adop-tar decisiones que excepcionalmente se aparten delas disposiciones reglamentarias vigentes basándo-se en razones de interés nacional o razones compa-sivas y/o humanitarias. Finalmente, existen las sim-ples prácticas administrativas, por ejemplo, laexención de la autorización de entrada cuando elcaso que se plantea presenta elementos extraordi-narios que justifican tal exención.

La Ley de 1971 puso fin al derecho de entrada enel Reino Unido del que disfrutaban todos los ciu-dadanos de la Commonwealth, tal y como ya fueindicado. Tras su entrada en vigor se fue restrin-giendo progresivamente la entrada de descendien-tes de los antiguos súbditos británicos, de modoque pasaron a estar sujetos al sistema de controlmigratorio, de la misma manera como están el res-to de extranjeros que no tienen el derecho de resi-dencia en el Reino Unido. Así pues, en la actuali-dad, la mayor parte de los extranjeros que solicitanla entrada en el Reino Unido deben obtener unaautorización de entrada en el país de origen o resi-dencia.57

La obtención de la nacionalidad británica está re-gulada por la Ley de la Nacionalidad Británica de1981, que entró en vigor el 1 de enero de 1983. Elobjetivo de la norma era reducir drásticamente elnúmero de personas legitimadas para solicitar laciudadanía británica, tras un período transitorio quese alargó hasta el 31 de diciembre de 1987; trans-currido este período, la obtención de la ciudadaníabritánica incorpora elementos de apreciación dis-crecional por la Administración. Posteriormente, laLey de Nacionalidad, Extranjería y Asilo de 2002introdujo en el procedimiento de obtención de laciudadanía una serie de tests para evaluar los co-nocimientos de la lengua inglesa, así como de losderechos y obligaciones inherentes a la ciudadaníabritánica.

57 Dos importantes excepciones pueden hacerse a esta reglageneral: por un lado, los ciudadanos de la República deIrlanda que, sin ser ciudadanos británicos, pueden gene-ralmente viajar libremente por el interior del Área de Trán-

sito Común; por el otro, y de forma parecida, los naciona-les del Espacio Económico Europeo también pueden en-trar y permanecer libremente en el Reino Unido.

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De especial importancia para las cuestiones actua-les sobre la gestión de la inmigración y la integra-ción en el Reino Unido son los recientes desarrollosde los derechos civiles y la comentada legislaciónsobre inmigración. Hasta 1996, las solicitudes deasilo, por ejemplo, no establecían restricciones paraelegir el lugar de residencia; se tenía acceso a losbeneficios sociales y derecho al trabajo. La Immi-gration and Asylum Act de 1999 introdujo un mo-delo disperso de refugiado para todo el país bajounas mínimas protecciones de la NASS (NationalAsylum Support Scheme), mientras que negaron,simultáneamente, el apoyo a las comunidades mi-grantes concentradas principalmente en el áreametropolitana de Londres (Düvell 2005).

Igualmente determinante de las condiciones devida de los extranjeros en el Reino Unido es la igual-dad racial y la legislación antidiscriminatoria, asícomo su fuerte tradición de derechos civiles. Ni si-quiera la primera Race Relations Act de 1965 de-mostró tener un único sentido declarativo; susexitosas modificaciones en 1968 y 1976 le dieronun nuevo significado. En 1968, la Comission forRacial Equality (CRE) fue establecida y gradual-mente dotada de poderes estatutarios. El fracasodel marco legal e institucional fue consecuencia dela promulgación de la Race Relations Act de 1976,la cual establecía la discriminación por motivo delcolor, raza, nacionalidad o etnia o nacionalidadilícita, pero no sobre la base de la confesión ocreencia religiosa. Debería recordarse que las co-munidades religiosas del Reino Unido pueden con-fiar en la aplicación de la Race Relations Act sóloporque constituyen una comunidad étnica. Estaúltima norma cubrió todas las áreas de empleo, vi-vienda y planificación urbanística e introdujo la dis-tinción entre discriminación directa e indirecta, ylas soluciones (compensaciones) legales, dando ala gente acceso individual a los tribunales ingleses.

La última modificación de la Race Relations Act sehizo en el año 2000, cuando la Race RelationsAmendment Act entró en vigor, obligando a las au-toridades públicas a promocionar la igualdad racial.Las autoridades públicas en el Reino Unido no tie-nen un deber genérico de suprimir la discrimina-ción racial y de promover la igualdad de oportuni-dades y las buenas relaciones entre miembros degrupos raciales diferentes. Además, esta normaotorgó competencias al Secretario de Estado para

imponer deberes específicos sobre las autoridadesde la Administración Pública. Las autoridadesrelevantes están obligadas a hacer pública e imple-mentar un Race Equality Scheme con funcionesque efectivamente sirvan como estrategia y plan deacción, disponiendo las directrices importantes ylas acciones para promocionar la igualdad racial(Düvell 2005).

El contexto de las políticas de inmigración en elReino Unido ha cambiado a partir del programa delos laboristas para modernizar Gran Bretaña. Susprioridades podrían resumirse en la inclusión den-tro del mercado laboral, la creación de industriasque no dañen el medio ambiente, y el estable-cimiento de un efectivo y flexible sector público. Elproceso de modernización de Gran Bretaña estásiendo acompañado por cambios culturales, queafectan al ámbito de la inmigración.

Los debates públicos sobre la inmigración en laGran Bretaña actual, después de los sucesos terro-ristas, están dominados por discusiones sobre lainmigración ilegal, el asilo y las deficiencias en sucontrol. La anterior percepción positiva de los efec-tos económicos de la inmigración ha sido cuestio-nada. En cambio, la necesidad de fuertes controlesestá presionando sobre las políticas liberales.

El Reino Unido, en resumen, se orienta hacia unmodelo de integración multicultural y pluralista. Encomparación con otros países que han seguido víaspluralistas, como Suecia o los Países Bajos, el prin-cipal problema está en la propia y autónoma or-ganización cívica de los grupos de migrantes yen el cumplimiento de sus principios de justicia(fairness), mientras el sector público asume un rolsecundario en la obtención del bienestar y el apoyodirecto a las minorías. En general, el Reino Unidoaparece étnicamente más diversificado que nunca:54 etnias distintas o grupos nacionales (nationalgrups) cuyo número sobrepasa las 10.000 perso-nas, que pueden ser identificadas y situadas de for-ma concentrada en ciertas zonas de Inglaterra (9%de la población) y Londres (19%) (Düvell 2005).

Puede resultar un problema para tener en cuentala proliferación de microterritorios en los cualesciertos derechos o poderes políticos se encuentran,o bien en suspenso, o bien readaptados de otrasescalas; por ejemplo esto sucede con las corpora-

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ciones de desarrollo urbano, unas institucionessemipúblicas en las que la autoridad gubernamen-tal local quedó suspendida en favor de una juntadesignada por el Gobierno central. Tanto las dispu-tas como la democracia pueden organizarse porparte del Estado a través de la llamada gestión deescala y no resulta tan obvio que la descentraliza-ción y la atomización en unidades cuantitativa-mente menores conlleve un mayor grado de demo-cracia; por ejemplo, en el barrio londinense deTower Hamlets, la descentralización de la gestiónde la vivienda pública para cederla a las comuni-dades de vecinos aumentó las tensiones entre lascomunidades blancas y de inmigrantes proceden-tes de Bangladesh. Por ello, la segregación y exclu-sión social (aparición de guetos) en el sistema bri-tánico tiene el riesgo de ser muy alta y puededificultar seriamente los procesos de articulaciónsocial y de convivencia intercultural; por ejemplo,como sucede en los barrios de población inmigran-te de Birmingham, si hay una inadecuada gestiónde la multiculturalidad (Rex y Samad 1996).

El marco legal, institucional y político que asientalas condiciones para la participación cívica de losinmigrantes es muy complejo y actualmente estáexperimentando muchos cambios. Desde finales de1990, el Reino Unido reforma continuamente el sis-tema democrático. Los poderes son descentraliza-dos durante el proceso de devolución (asambleasregionales en Scotland, Wales y Greater London), yel poder y responsabilidad de los gobiernos localesha aumentado. Además, la Cámara de los Lores fuereformada. La situación legal de las minorías étnicase inmigrantes viene siendo alterada; durante estasrecientes reformas, la competencia sobre estasmaterias se extendió al deber de no discriminaciónen los sectores públicos o instituciones, con laúnica excepción de la Home Office’s InmmigrationService. Como resultado, cualquier ley, regulación o

su implementación ha de reflejar la igualdad deoportunidades para minorías étnicas e inmigrantes.En el año 2002, un nuevo acercamiento hacia lasorganizaciones voluntarias y comunitarias significóun mayor esfuerzo para incrementar la participaciónde la población negra y asiática en los partidos polí-ticos u otros grupos organizados (Düvell 2005).

En principio, no hay restricciones legales a la parti-cipación cívica de los extranjeros, inmigrantes orefugiados o de cualquier otro tipo. Quizás, lo queno ha sido suficientemente estudiado son los obs-táculos en su nivel de implementación, como ins-tancia de relación con la política en orden paranegociar acuerdos para reuniones o demostra-ciones.

En el Reino Unido, el 75% de los individuos perte-necientes a minorías étnicas están nacionalizadoso naturalizados con plenitud de derecho de voto.Se actúa a través de los Consejos de Igualdad Ra-cial (que sustituyen a los anteriores Consejos deRelaciones Comunitarias), vinculados a la Comisiónpara la Igualdad Racial (CRE) de ámbito nacional.También hay unidades de relaciones raciales y co-mités o grupos de asesoramiento de los ayunta-mientos que, a veces, incorporan a amplios conse-jos de igualdad de oportunidades o se integran enellos, o foros y federaciones de asociacionesétnicas, departamentos municipales de serviciossociales y centros comunitarios financiados por elGobierno local. Aunque la representación políticaen la mayoría de estas instituciones creadas parapromover la participación de los inmigrantes ha sidoconcebida desde las más significativas asociacio-nes de minorías étnicas, resulta necesario que losrepresentantes sean elegidos sobre una base másamplia de participantes en vez de reforzar los po-deres de unos líderes comunitarios que suelen es-tar autoelegidos (Vertovec 2001).

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7Inmigración y ciudadaníaen Canadá y en la Unión Europea

7.1 ALGUNAS LECCIONES DEL MODELOCANADIENSE SOBRE INMIGRACIÓNY CIUDADANÍA

«La acomodación de la diferencia es la esencia dela verdadera igualdad». Esta afirmación del Tribu-nal Supremo de Canadá1 contiene, al decir de mu-chos, la clave del proyecto desarrollado en este paíspara conjugar dos exigencias básicas en toda de-mocracia multicultural, pluralismo e igualdad. Unproyecto que responde al lugar central que ocupaen la tradición, en la vida, en las instituciones y enla práctica política de Canadá es el fenómeno de ladiversidad cultural y nacional. Una diversidad par-ticularmente profunda que es la característica dis-tintiva de este país.

En efecto, como ha subrayado Laczko (1994) ensu estudio comparativo acerca de la diversidad cul-tural en las sociedades occidentales, Canadá seescapa a las medias estadísticas que podemos en-contrar en esos países, porque contiene distintasformas de diversidad y todas ellas están presentesen el núcleo mismo de la vida política y social delpaís. En este sentido, y sin desconocer otras expe-riencias exitosas, ni tampoco las aportaciones quese han hecho en el orden del reconocimiento jurí-dico y aun constitucional en otros países (Guate-mala o Brasil, por ejemplo, o Hungría en el ámbitoeuropeo, más que Australia, que suele citarse comoejemplo ignorando el serio problema histórico quederiva del déficit del reconocimiento jurídico y po-

lítico de sus aborígenes), parece fuera de toda dudaque Canadá constituye el ejemplo más avanzado enla gestión de las relaciones etnoculturales, en lostres ámbitos de la diversidad cultural: los flujos dela inmigración, los grupos nacionales y los aboríge-nes o pueblos autóctonos.

Canadá puede proporcionar, desde luego, una ex-periencia ampliamente contrastada acerca de lasdificultades que implica el proyecto de nation buil-ding, cuando éste ha de enfrentarse con los desafíosque supone construir una democracia multicultural(multinacional, multiétnica) y aún más cuando lapropia multiculturalidad es particularmente com-pleja, como es su caso. En efecto, se trata de unasociedad que, desde su origen, se caracteriza porla copresencia de al menos tres —incluso cuatro—factores de diversidad cultural.

Ya en la primera etapa fundacional del modernoCanadá debemos hablar de tres grupos culturales.2

De un lado, los amerindios que habitaban esos in-mensos territorios (a su vez, un grupo ampliamenteplural) y, de otro, los colonos franceses y los britá-nicos, raíz del alma binacional canadiense. De esostres grupos (en realidad dos, pues sería más exactocontraponer de un lado a los aborígenes y, de otro,a los canadienses de origen europeo, los old timers),sólo uno es tout court nativo, el primero, del quehoy subsisten, a su vez, lo que se denominan lasPrimeras Naciones. Pero pronto, incluso en esa pri-mera etapa, comenzaron a llegar los que ya fueronconsiderados como newcomers, los inmigrantes.

1 «Accomodation of difference is the essence of trueequality», Andrews vs Law Society British Columbia,(1989), I0 CHRR D/5719 (SCC). Kymlicka (2003) comien-za con esta referencia su trabajo reasuntivo sobre identi-

dad y ciudadanía en Canadá.2 Puede encontrarse una buena exposición de la compleja

historia de construcción nacional de Canadá en Lacoursière,Provencher y Vaugeois (2000).

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Estos fueron predominantemente europeos (la graninmigración irlandesa constituye el primer ejemplo)hasta la última etapa de olas migratorias, en la queempieza a dominar la inmigración asiática y delmismo continente americano.3

La cuestión nacional y la inmigración son dos in-gredientes fundamentales de Canadá y ello sin dudaexplica la atención que se le presta, el interéssostenidamente creciente con el que se estudia suexperiencia desde otros países como los europeosy, en particular, España, que comienzan a ser con-siderados países de inmigración y que, al mismotiempo, han visto cómo su realidad interna, de ca-rácter plural, se traduce cada vez más en exigen-cias de reconocimiento jurídico y político.

Esa es la razón de que, en Europa, la mayoría delos expertos vuelvan sus ojos hacia Canadá, tras unprimer período de deslumbramiento ante la res-puesta de Estados Unidos frente a las manifesta-ciones de multiculturalidad (lo que Olivier Mongincriticara en un monográfico de la revista Esprit 4

como el espectro del multiculturalismo norteame-ricano). Es evidente el fracaso de esa propuesta yla incapacidad —o la ausencia de voluntad políti-ca— mostrada por las autoridades de Estados Uni-dos para gestionar adecuadamente, en términos deeficacia, desde luego, pero también de legitimidad,la nueva multiculturalidad y los nuevos flujosmigratorios.

7.1.1 EL MOSAICO CANADIENSE

Al escribir sobre el modelo canadiense y su utili-dad para los desafíos a los que se enfrentan lospaíses de la UE y, en concreto, España, que no hacemucho celebró el año Gaudí, resulta difícil evitar latentación de continuar utilizando una metáfora queconstituye, al mismo tiempo, una de las grandesaportaciones del genial arquitecto catalán, el mo-

saico, recuperado por él de la herencia artística quedejara en nuestro país la civilización musulmana;una fórmula que permite analizar también algunasde las ventajas y dificultades del particular proyec-to social y político de Canadá.

Todos los estudios acerca de la experiencia de Ca-nadá en la gestión de las diferentes manifestacio-nes de la multiculturalidad incluyen una referenciaal denominado mosaico canadiense, una expresiónque se contrapone a la fórmula que describe meta-fóricamente el modelo de sus vecinos del Sur, elsupuesto melting pot. Lo cierto es que la expresión,desde su origen mismo, contiene una dosis de am-bigüedad que no siempre es tenida en cuenta.

Quizá lo primero que habría que destacar es que laexpresión mosaico no nace como una propuestaconceptual para subrayar la especificidad de laconstrucción de una nación, del modelo nacionalcanadiense, sino como una referencia accidental enun diario de viajes, aunque obviamente no exentade connotaciones. En efecto, el uso de ese términopara describir la peculiaridad del proceso que sevive en Canadá aparece en una obra de 1922,Romantic Canada, un libro de viajes escrito por Vic-toria Hayward, como consecuencia de su recorridopor una parte importante del país, acompañada porEdith Warton. En su encuentro con las grandes pra-deras canadienses y con los nuevos canadiensesque las pueblan (polacos, húngaros, rusos y sue-cos), describe las arquitecturas, las casas, la deco-ración abigarrada y cómo en domingo uno puedeasistir a una mezcla de ritos religiosos, una compo-sición armónica en medio de los arces de Manitoba:«it is indeed a mosaic of vast dimensions and greatbreath, essayed on the prairie».5 La canadienseKate Foster (1926) publicó muy poco después OurCanadian Mosaic, un ensayo específicamente con-sagrado a esta fórmula como explicación del pro-yecto canadiense. Su libro fue el primero en utili-

3 Cfr. la presentación crítica que ofrece uno de los mayoresexpertos en la política de inmigración de Canadá, Peter Li(2003), en su espléndido trabajo sobre la historia de lasinmigraciones, que destaca el trato subalterno (un proce-so de discriminación racial que, en su opinión, caracterizabuena parte de la política de inmigración del país) quevivieron las primeras oleadas de inmigración asiática, bá-sicamente chinos, que fueron empleados para la construc-ción de los ferrocarriles canadienses, en analogía con lahistoria de Estados Unidos. Volveremos más tarde sobreesta cuestión. También críticos son los trabajos de Abu-

Laban (2003) y de Abu-Laban y Gabriel (2002).4 Esprit, 1995, cuyo monográfico tenía por título Le spectre

du multiculturalisme américain. Se trata de uno de losprimeros análisis en Europa acerca del modelo de gestiónde la multiculturalidad en Estados Unidos, con contribu-ciones de Mongin, Todorov, Walzer, Féher, Barber y Roman,anterior al debate sobre políticas de reconocimiento ymulticulturalismo, en el que la huella de Taylor y Kymlicka,desde el punto de vista académico y de la práctica políticacanadiense, se ha hecho más evidente.

5 La referencia está tomada de Day (2002).

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INMIGRACIÓN Y CIUDADANÍA EN CANADÁ Y EN LA UNIÓN EUROPEA

zar esa tesis en el marco de análisis que nos inte-resa, es decir, las condiciones y las propuestas dela construcción de Canadá como nación. La nociónde mosaico se presenta como equivalente a la amal-gama y fusión de razas, y se justifica también pre-cisamente por la Mosaic’s capacity to endure, aquality essential nation-building. Foster se refiere,asimismo, a la capacidad del mosaico para orde-nar, unificar y aprovechar todas las aportacionesdiversas.

Tenemos, así, tres rasgos:

a) Amalgama o unión de la diversidad.b) Fortaleza o duración.c) Enriquecimiento o beneficio derivado del mismo.

La primera, la amalgama, parece evocar la idea defusión, que sería similar aparentemente a la metá-fora del puchero de Estados Unidos, el melting potpero, en realidad, es muy diferente, porque en elpuchero hay realmente fusión, pero en el mosaicolas piezas permanecen, es decir, quedan unidas,pero no desaparecen. Por eso, bien podríamos pre-dicar de Canadá la fórmula propuesta por el Trata-do Constitucional Europeo como lema, strength indiversity, un leitmotiv que es muy distinto, comotratamos de explicar, del que preside a EstadosUnidos, e pluribus unum. Mientras que la unidadsurge de la desaparición de las partes, de la supe-ración de la diversidad, que es sustituida por algonuevo (que ciertamente las implica), la unión res-peta la diversidad, la mantiene e, incluso, se forta-lece en la diversidad.

Pero no todo es tan sencillo, pues la armonía delmosaico necesita un diseño, lo que también supo-ne capacidad de separar, distinguir y reunir a laspartes. Y es que la metáfora del mosaico es enga-ñosa en su traducción a la realidad social a la quese aplica, sobre todo si se toma como ejemplo deuna armonía espontánea, sencilla, sin conflictos y,en particular, sin patologías en la aparición e, in-cluso, en el tratamiento y en la resolución de esosconflictos.

Lo cierto es que quien compone el mosaico sabeque ajustar las piezas implica inevitablemente ungrado de limitación y reducción, lo que en térmi-nos sociales significa un elemento indefectible decoacción. Lo que distinguirá, pues, el modelo del

mosaico serán, sobre todo, las características delartesano que realiza la operación y el tipo y uso dela argamasa. En efecto, el artesano del mosaicosabe arrancar de una cierta noción previa del mo-delo al que debe ajustarse el resultado, para evitardos peligros. El primero, que el mosaico se con-vierta simplemente en patchwork (idea simplista ycasi exclusivamente retórica del mestizaje, hoy enboga). El segundo, que sólo una de las piezas delmosaico parezca perfecta.

Por eso, al trasladar la metáfora a la realidad so-cial, es obvio que la política social del mosaico su-pone una visión que, además de inevitablementemarcada por la dimensión de autoridad (pero nonecesariamente por un modelo autoritario), habráde afrontar el riesgo paternalista al trabajar en sudiseño. Es muy fácil que el diseño incurra en unode los dos riesgos señalados y se pase de la idea demosaico a la de homogeneidad o, al menos, hege-monía de una de las piezas; aquella que respondeal proyecto dominante. Como señalaron críticamen-te Park y la escuela de Chicago (antes lo había he-cho Tocqueville), ése es precisamente el riesgo quesubyace a la metáfora del melting pot. No hay sime-tría entre los ingredientes y, en realidad, es uno deellos el que impone a los demás su asimilación. Elmosaico social exige negociación, flexibilidad, aco-modación razonable. Ésa es siempre una tarea másdifícil y más cara que la de la uniformidad, el cafépara todos que hizo célebre a un ministro de Admi-nistraciones Públicas en la transición española a lahora de resolver el complejo entramado del siste-ma autonómico diseñado en la Constitución de1978.

En todo caso, es imposible dejar de reconocer que,aunque no exento de sombras y dificultades, esemodelo constituye un buen campo de pruebas enel que aprender respecto a los retos a los que nosenfrentamos hoy los viejos europeos. Problemasque, como en el caso de Canadá, son, simultánea-mente, problemas relacionados con las nuevas ca-racterísticas de los procesos que desencadenan losnuevos flujos migratorios que tienen su destino enel viejo continente, pero también los nacidos de lanueva sensibilidad de las minorías de diverso tipo(nacionales, sobre todo, pero también culturales,religiosas y lingüísticas) que emergen al perder sufortaleza los viejos Estados nacionales europeos,sobre todo, en el centro y este de Europa.

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Ese modelo de Canadá se presenta como conjuga-ción de unión social o convivencia social armónica,a la par que consagración jurídico-política de ladiferencia, hasta hablar incluso de ciudadanía di-ferenciada, aunque no en el sentido técnico quepropone Young (1990). Sobre todo, resultan inte-resantes para nuestro propósito, como clave jurídi-co-política de esta propuesta, dos elementos. El pri-mero, la cláusula de multiculturalidad que nace delartículo 27 de la Carta Canadiense de DerechosFundamentales (CCFR 1975) y de la Ley Canadien-se de Multiculturalismo (1988), que configuran unmodelo de acomodación razonable e igualdad com-pleja que se ha producido en estos veinticinco años,hasta configurar una suerte de canon de flexibili-dad constitucional que, a juicio de muchos, es elmayor activo del modelo canadiense. En rigor, setrata de un desarrollo en el que tan importantescomo las decisiones de la Suprema Corte Federallo son las de las autoridades judiciales provincialesy también las decisiones de órganos administrati-vos con competencias específicas en estas mate-rias como, por ejemplo, las decisiones del TribunalSuperior de Ontario y de la Comission pour lesDroits de la Personne de Québec.6

La solución de un supuesto concreto, el caso Grant,que enfrentó a un canadiense sikh con una de lasinstituciones canadienses por excelencia, la RealPolicía Montada del Canadá, constituye un buenejemplo de la mencionada acomodación razonable.7

Como hemos tratado de mostrar a lo largo de esteestudio, la defensa del pluralismo es una exigenciaque trastorna los presupuestos jurídicos monistas (almenos de homogeneidad impuesta) de la mayor par-te de los Estados-naciones, comenzando por su le-gislación, pero también desafía la práctica de lasAdministraciones Públicas y de la propia sociedadcivil. En el caso canadiense, la sociedad civil esconstitutivamente pluralista, por lo que el choqueresulta más fácil en el ámbito de la AdministraciónPública. El caso Grant tiene su origen en un grupo

de oficiales jubilados de la Policía Montada queemprende una campaña contra la fractura de la uni-formidad por parte de los oficiales sikhs, que incor-poran el turbante (un distintivo religioso) al unifor-me, algo muy diferente del gorro clásico. Elargumento es particularmente interesante: la Poli-cía Montada es un emblema del país, y si se inter-fiere otro símbolo de carácter religioso, ya no puedeser vista como imparcial. La primera decisión judi-cial8 fue favorable a los sikhs, y fue ratificada por lasuprema instancia jurisdiccional, pues sostiene que,precisamente, el hecho de portar turbante y de pres-tar servicio a toda la comunidad es una muestra dela pluralidad constitutiva del país. Que la PolicíaMontada admita el turbante sikh es una prueba deque se facilita la incorporación de las minorías aesta institución clave del país, al tiempo queejemplifica cómo se garantiza la libertad religiosa,de forma que es plenamente con la naturalezamulticultural de Canadá. Comentando esta decisión,Parekh (2002) escribe que la transformación deldemos canadiense, el incremento y fortalecimientode su carácter multicultural, obliga a cambiar in-cluso la presentación tradicional de esta instituciónnacional, para que, tal y como sostiene Kymlicka(2001) sea de verdad representativa, y también paraque todos puedan entender que responde adecua-damente a la manifiesta voluntad de participaciónque muestran los individuos de esa minoría.

Esta doctrina puede contrastarse con la que formu-la el Tribunal Europeo de Derechos Humanos deEstrasburgo y que es, en gran medida, coinciden-te, sobre todo, al fijar los elementos de lo que sedenomina sociedad democrática; el punto de parti-da se apoyaría en cuatro principios: pluralismo, to-lerancia, espíritu de apertura y libre expresión detodas las ideas.

Un futuro en el que se hace necesario revisar y re-estructurar nuestro orden simbólico, comenzandocon lo que con Parekh (2002) podemos denominar

6 Existe una considerable literatura científica sobre esas con-tribuciones. En España, junto a las más conocidas aportacio-nes en el ámbito del derecho constitucional y administrativoy de la ciencia política, cabría destacar tres aportacionesrecientes, que proceden de la filosofía jurídica y política ydel Derecho público eclesiástico. Nos referimos a los trabajosde Torbisco (2000) de un lado, y a los de María EugeniaRelaño (2001), Beatriz González Moreno (2003) y AlexSeglers (2004) del otro. Desde el punto de vista comparado

de esa aportación jurisprudencial en sentido amplio, resultande interés los dos últimos libros citados, que ponen en rela-ción las decisiones de órganos jurisdiccionales y adminis-trativos canadienses con las del TEDH (Tribunal Europeode Derechos Humanos) de Estrasburgo y, en el caso español,con las del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.

7 La referencia está tomada del análisis del caso realizadopor Seglers (2004).

8 Grant et al. (1996).

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valores públicos operativos, es decir, el depósito delconsenso pretendidamente neutral característico dela propuesta liberal, y que se revela, sin embargo,partidista en el momento en el que el pluralismoen serio comparece. Las denominadas premisas éti-cas de la convivencia multicultural, consideradascomo la condición sine qua non de la gestiónintercultural, clave a su vez de un modelo respe-tuoso con la democracia y los derechos humanos,están muy lejos de constituir evidencias, ni auncuando se recurre a pretendidas obviedades comola remisión a un supuesto depósito inalterable devalores constituido por los derechos humanos comocoto vedado.

La dificultad estriba precisamente ahí, en el hechode que, detrás de la pretendida neutralidad(laicidad), hay, en realidad, unos presupuestos quecabría calificar como laicocristianos, una identidadetnocultural singular que entra en pugna con lasnuevas identidades que se hacen visibles en nues-tras sociedades multiculturales. Quizá, la vía derespuesta más adecuada se encuentre en el mode-lo canadiense, interpretado a su vez desde la pers-pectiva que conjugue las críticas formuladas porTaylor con una aproximación cercana a la del libe-ral-comunitarismo de Kymlicka.9

No se trata de formular un juicio global y exhausti-vo sobre la aplicabilidad de este modelo a la situa-ción concreta de España, ni tampoco a la UniónEuropea. No tratamos de sostener que nuestra so-lución pase por mimetizar la política de multicul-turalismo que conocemos en Canadá. Del mismomodo que no se puede hablar de la sociedad mul-ticultural, porque los factores de multiculturalidadno son idénticos en los diferentes países en queaparecen, ni aún en el mismo país a lo largo de suhistoria, tampoco es posible encontrar una políticaverdadera de gestión de las diferentes formas demulticulturalidad. Pese a ello, obviamente, los cri-terios de eficacia y legitimidad democrática en la

respuesta a las manifestaciones de multicultu-ralidad (flujos migratorios, minorías nacionales yculturales, pueblos indígenas) reducen el abanicode lo aceptable mucho más de lo que un relativismotout court pueda pretender. Por lo demás, la expe-riencia es siempre una fuente básica de conoci-miento y aprendizaje, de forma que no resulta su-perfluo ni estéril plantear algunos elementos de lapolítica de inmigración construida por Canadá.

7.1.2 CANADÁ, PAÍS DE INMIGRACIÓN

En la primera página de un documento de divulga-ción elaborado por el departamento canadiense so-bre Ciudadanía e Inmigración significativamentetitulado Ensemble vers l’Avenir/Growing Together(CIC, Citizenship and Immigration Canada 1995),se afirma, textualmente, al presentar la historia delpaís: «Todos somos inmigrantes en Canadá». Latesis oficial es efectivamente ésta: la historia mis-ma de Canadá es la historia de movimientos migra-torios, puesto que los primeros pobladores fueroninmigrantes asiáticos que llegaron a través del es-trecho de Bering o de las islas Aleutianas. Por esose afirma textualmente: «Estas primeras nacionesfueron los primeros inmigrantes. Desde entonces,por nacimiento o por descendencia, todos nosotrossomos inmigrantes, ya que todos nosotros hemosvenido de otra parte».

a) Las etapas migratorias de CanadáLas primeras olas migratorias después de esosprimeros pobladores son las de los primeros eu-ropeos que pisaron Canadá, los exploradoresfranceses y británicos que abren paso a los colo-nos europeos (básicamente franceses e ingleses).Tras la victoria británica frente a los francesesen 1759, se produjo la llegada masiva de inmi-grantes británicos a Canadá (reforzada casi deinmediato por la llegada de los lealistas inglesesque huían de la derrota en los nuevos EstadosUnidos). Particularmente masivas son las llega-

9 Desde el punto de vista académico y desde la prácticapolítico-jurídica estas dos posiciones no pueden equipa-rarse totalmente. Por otra parte, se han formulado críticasimportantes a la conjugación de las dimensiones de ges-tión del multiculturalismo en Canadá, al insistir en el he-cho de que la política específica en relación con los inmi-grantes y con las Primeras Naciones tiene una incidencia(y, según estas críticas, una intencionalidad) sobre la de-gradación de la cuestión francófona como un asunto deminorías, argumento que, en su extremo, parece presente

en la posición actual del Bloc Quebecois —fundado en1990— más radicalmente que en el PQ, el Parti Quebecoisoriginal formado en 1968. Su denuncia es que gana te-rreno la angloconformidad que transforma, a su vez, elfederalismo, devenido en un instrumento homogeneizadory se aducen como ejemplo los episodios de la imposiciónde la Constitución a Québec y la resistencia al bilingüismoprofundo y a las tesis de los otros canadienses no an-glófonos. Por eso habría que resistir a lo que se entiendecomo americanización de Canadá.

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das de inmigrantes irlandeses, por ejemplo, lade 1845, a consecuencia de las hambrunas.El período siguiente abarca convencionalmentedesde 1867 a 1967, una fase marcada por unapolítica de selección etnocultural —racial— defuerte jerarquización bajo el paradigma del in-migrante blanco, anglosajón y protestante. Laprimera gran etapa migratoria de este período seproduce tras la aprobación de la Ley Constitu-cional de 1867, hasta 1895, y es cuando seabren las puertas a la inmigración de Inglaterra yde Estados Unidos. Desde 1896 (el año de lagran emigración hacia el oro de Klondyke) a 1914se alcanza el momento álgido de los flujos migra-torios hacia Canadá. La apertura se produce ha-cia los países del centro y este de Europa. Entre1915 y 1945 llegan desplazados de la PrimeraGran Guerra y se reclutan europeos para el desa-rrollo agrícola. Entre 1945 y 1960, como señalaSatzewich (1991), comienzan los cambios quedarán lugar a un segundo período de carácteruniversalista, en el que se abandona ese modelo.En realidad, el momento decisivo de este perío-do comprendido entre 1867 y 1967 se producecon el proyecto de construcción del ferrocarriltransoceánico, que se veía al mismo tiempocomo un elemento de desarrollo y de atracciónde otros territorios (básicamente la ColumbiaBritánica al Canadá). Se cumple en este momen-to, con toda claridad, aquello que sostiene Li(2003) para explicar hasta qué punto la inmi-gración es clave en la historia de Canadá: es, almismo tiempo, un factor decisivo del proceso denation building y del desarrollo social (económi-co y cultural) del país. La aportación de la inmi-gración a la construcción del ferrocarril es unametáfora perfecta de esta tesis.En efecto, el proyecto del ferrocarril, como en elcaso de Estados Unidos, requirió, además de téc-nicos europeos especializados, el reclutamientode una mano de obra barata que supuso la lla-mada a miles de inmigrantes irlandeses y chi-nos, que se añadieron a los británicos y escoce-ses (predominantes hasta entonces). Con la aper-tura de la vía férrea fue posible el desarrollointerior de las grandes praderas y la agricultura

(y, en otra medida, la ganadería), para lo que sereclutó una nueva leva de inmigrantes europeos,en este caso, del centro y del este de Europa.Sólo entre 1901 y 1911 llegaron un millón ymedio de inmigrantes, el 28,9% de la poblaciónque existía en ese decenio en Canadá, con unpico de 400.878 inmigrantes en 1913. En esteperíodo, que incluye variaciones en función dela coyuntura económica (durante la crisis de1935 apenas 11.000 inmigrantes fueron admi-tidos), el modelo de inmigración es, en granmedida, un modelo etnorracial (Li 2003; Abu-Laban y Gabriel 2002), un proyecto fuertemen-te jerarquizado desde la raza y la identidad cul-tural, que supuso la exclusión de hecho y las cre-cientes dificultades para el acceso de losorientales (significativamente, los chinos) y cul-minó en la Ley sobre inmigración chino-cana-diense de 1923 (modificada en sentido aún másrestrictivo en 1930), que excluía casi completa-mente a ese tipo de inmigrantes.10

El cambio comienza a abrirse paso a partir de laSegunda Guerra Mundial, aunque la apertura ala inmigración que sigue al fin de la guerra esconcebida por el primer ministro Mackenzie Kingtodavía como una inmigración que debe ser ex-clusivamente europea e, incluso, se produce unacierta selección basada en criterios ideológico-políticos.11 Cuando se hace patente el cambioes en 1967, el momento en que se aprueba unsistema universal de puntos para reclutar a losinmigrantes, con expresa prohibición de discri-minación en razón del país de origen, raza o re-ligión.12 El nuevo modelo de política migratoriaarranca de las necesidades y aptitudes de losinmigrantes y, en particular, de su adecuación almercado de trabajo interno y de sus conocimien-tos y formación. Incluye pruebas de lengua (in-glés o francés) y valora los estudios, la forma-ción profesional y la edad. Este sistema conti-núa vigente hasta hoy, con variaciones en losbaremos del sistema de puntos.A partir de 1990, el impacto del fenómeno de laglobalización incide en la política de inmigracióncanadiense, abriendo una inflexión, una nuevaetapa en la que se vive hoy. Nueva, hasta el pun-

10 No fue derogada hasta 1947. Durante su vigencia, sólofueron admitidos en Canadá ocho inmigrantes chinos.

11 Cfr. la reveladora cita de King que ofrecen Abu-Laban yGabriel (2002).

12 Sin embargo, Abu-Laban (2003) argumenta que la aplica-ción del sistema de puntos tiende a favorecer a losaplicantes que provienen de países próximos a Canadá.

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to de que algunos estudiosos críticos hablan dela adopción de criterios neoliberales que trans-forman la política canadiense de inmigración, enel sentido de orientarse hacia mecanismos queaseguren el reclutamiento de un modelo de in-migrante (y de ciudadano) deseables, que corres-pondería a otra categoría, más próxima al euro-peo Gastarbeiter o guestworker, es decir, unaorientación para identificar al inmigrante comotrabajador (o como agente económico) beneficio-so para el país (Abu Laban y Gabriel 2002).Es en 1994, al cumplirse 125 años de la crea-ción del Servicio de Inmigración, que dependióde diferentes ministerios (hubo brevemente in-cluso un Ministerio de Inmigración y Ciudadaníaque dio paso enseguida a un Ministerio de Em-pleo e Inmigración), cuando se da el paso al sis-tema administrativo que continúa vigente. En laselecciones de noviembre de ese año, formabaparte del programa del partido liberal la reagru-pación de todos los programas y recursos huma-nos y materiales de la Administración Pública enmateria de inmigración en un único departamen-to, unido a los programas de registro y promo-ción de la ciudadanía (que estaban incardinadosen el Ministerio Patrimonio de Canadá, CanadianHeritage). Se crea, así, un Ministerio de ciuda-danía e inmigración, lo que supuso, entre otrasconsecuencias, la retirada de la cuestión de laciudadanía del ámbito jurídico (legal) delmulticulturalismo.13 El objetivo de este nuevoMinisterio es la promoción de la adquisición dela ciudadanía y del civismo.Desde 1996 se aprecia el interés por reclutarinmigrantes económicos, que respondan a losperfiles de trabajadores cualificados, trabajado-res autónomos, empresarios e inversores con laintención de que se establezcan, de modo per-manente, en Canadá. En el documento en el queel Gobierno canadiense presentaba los objetivosde su política de inmigración para los años 2001y 2002, Planning now for Canada’s future.

Introducing a multi-year planning process andthe Immigration Plan for 2001-2002- Planifierdés maintenant l’avenir du Canada. Présentationd’un processus de planification pluriannuelle etdu Plan d’Inmigration pour 2001 et 2002 (CIC),se ratifica esa línea, aunque se insiste en soste-ner que la inmigración es componente esencialde la sociedad canadiense. El objetivo es atraerla inmigración de trabajadores especializados yde empresarios e inversores como un elementoque ayuda a competir en la economía de laglobalización, que contribuye al crecimiento de-mográfico y de la población activa y, por tanto,se reformula el sistema de puntos para primar aquienes muestren experiencia profesional y com-petencia. Otra novedad es que se trata de refor-zar la captación de inmigrantes temporales. Contodo, se insiste en algunos criterios que siguenofreciendo diferencias fundamentales respecto almodelo de los países de la Unión Europea: lanecesidad de facilitar el tránsito del estatuto deinmigrante temporal al de permanente y la pro-moción de la reagrupación familiar son los másdestacados.

b) Algunos datos de la inmigración en Canadá hoyTras el rápido repaso por la evolución de los flu-jos migratorios y del modelo mismo de gestión,quizá sea oportuno facilitar algunos elementosacerca de la situación de la inmigración en Ca-nadá hoy.Para dar cuenta, de forma sumaria, de la reali-dad de la presencia actual de los inmigrantes14

en el país, los datos del CIC constituyen unafuente imprescindible. Si la población de Cana-dá15 en 2002 se aproximaba a los 31.324.000habitantes, los datos disponibles sobre flujos deinmigración correspondientes a 2002 ofrecenuna cifra de 229.091 nuevos inmigrantes.16 Eltotal de inmigrantes en Canadá en 2001 era de5.400.000, es decir, que suponían el 18,45%de la población. Más de un tercio de esos casi

13 Decisión criticada como un exceso de federalismo orienta-do a reducir la presencia binacional en Canadá: se trataríade diluir la francofonía en el mosaico canadiense.

14 Hablamos de los inmigrantes y no de los refugiados. En1989 se alcanzó la cifra más importante, 37.361, sólosuperada en los últimos cuarenta años en 1980, cuandose admitieron 40.368. Desde hace diez años (1993:24.835 refugiados admitidos), el número de refugiadosadmitidos —que no incluye el de personas admitidas por

especiales razones humanitarias— se mantiene casi esta-ble en torno a los 25.000, con ligera tendencia al descen-so y con la única excepción del año 2000 (30.072).

15 Cfr. Census of Canada. Statistics Canada. Cfr www.statcan.ca

16 Cfr. www.cic.gc.ca Desde 1990 (216 398), la cifra siem-pre ha rebasado los 200.000, con la única excepción de1998 (174.191) y 1999 (189.922). En 2001 se alcanzóel máximo, 250.484.

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cinco millones y medio de inmigrantes había lle-gado a Canadá en el decenio de 1981 a 1991 y,de ellos, casi el 80% se han convertido en ciu-dadanos canadienses. El peso de los inmigran-tes en el total de la población se hace progresi-vamente más importante, incluso imprescindi-ble. Hoy, el CIC estima que, de continuar la tasade fecundidad (1,5 en 2002, muy por debajodel nivel de reposición, el 2,1), a partir de 2006el único incremento de la población canadienseprocederá de la inmigración.Probablemente, el cambio más importante en laevolución reciente de los flujos migratorios quese dirigen hacia Canadá es el del origen de esosflujos. Mientras que a finales de los cincuentamás del 85% de los inmigrantes canadienseseran de origen europeo (el 30% británicos yfranceses), diez años después ya sólo represen-taban el 50%. En 1989, los europeos eran el27,2% frente al 39,8% de los asiáticos. Hoy, elnúmero más importante de inmigrantes llegadosa Canadá procede de Asia (118.899, incluyeOceanía), seguido de África (46.113, incluyedesde 2001 el Medio Oriente), Europa (38.841)y Sudamérica (19.417, incluye desde 2001 elCaribe).La importancia de los inmigrantes asiáticos res-pecto a los europeos —la fuente tradicionalmen-te mayor— se asienta a partir de comienzos delos ochenta: es en el año 1979 cuando por pri-mera vez su número (50.450) supera al de éstos(32.858). Hoy representan el 60% de la inmi-gración llegada en el último decenio.17

Por lo que se refiere a los inmigrantes proceden-tes de países africanos, su número experimentaun primer salto a finales de los ochenta (1989:12.199) y, un segundo, en el año 2001, cuandosuperan por primera vez a los europeos (48.278frente a 43.204).La mayoría de los inmigrantes, también en tér-minos absolutos (58,34%) tienen como destinola provincia de Ontario (133.641 en 2002), a muylarga distancia de la Columbia Británica (34.000,que suponen el 14,84%), Québec (37.627,16,43%), Alberta (14.729, 6,43%) y Manitoba

(4621, 2,01%).18 Entre las ciudades, Torontoocupa el primer lugar (115.580, el 48,71%en 2002), seguida por Montreal (33.004, el14,41%) y Vancouver (29.922, el 13,60%).Entre las tres suman el 80% del total.19 Hay quetener en cuenta que la tendencia de los flujosmigratorios a Canadá es fuertemente urbana: el94% de los inmigrantes llegados en el deceniode los noventa se asientan en áreas urbanas,frente al 64% de los canadienses.En cuanto a la relación de los inmigrantes eco-nómicos (inmigrantes tout court) e inmigraciónfamiliar (reagrupación), es evidente la tenden-cia a primar aquélla y reducir ésta. En 1994, laprimera suponía el 43% por el 51% de la se-gunda. A partir de 1996, se invierte la relación:50% y 46%. En 1999, 52% y 44%.La complejidad estructural de Canadá se refle-ja, asimismo, en la competencia en política deinmigración. Desde 1968, Québec consiguió elreconocimiento de una de sus reivindicacionespermanentes (la selección de sus inmigrantes) yejerce un papel consultivo que culmina en elAccord Canada-Québec relatif a l’inmigration età l’admission temporaire des aubains, aprobadoen 1991, que supone la plena y exclusiva com-petencia de la belle province en materia de se-lección de inmigrantes (excepto por lo que serefiere a la reagrupación familiar y a los refugia-dos). No hay que olvidar que, precisamente, laLey federal de reagrupación familiar que incluyea los padres y abuelos, aprobada en 1978, su-puso un cambio radical en la composición de lainmigración con destino a Canadá.

7.1.3 LA PECULIARIDAD DE LA POLÍTICADE INMIGRACIÓN DE CANADÁ:LA VINCULACIÓN ENTRE INMIGRACIÓNY CIUDADANÍA

De todo lo anterior ya cabe desprender algunos ar-gumentos sobre los que sostener la tesis de la es-pecificidad del modelo de política de inmigraciónseguido por Canadá. Vamos a referirnos a ello conalgo más de detenimiento:

17 En 2001, el 61% de los inmigrantes hablaban en su hogarun idioma distinto al inglés o francés y, de ellos, más deun tercio hablaban chino. En el período de 1991-2001, elnúmero de inmigrantes que se confiesan de religiones di-ferentes al cristianismo —musulmanes hindúes, sikhs ybudistas— se ha duplicado.

18 Las estadísticas examinadas ofrecen como resultado queColumbia Británica y Québec reciben casi idéntica canti-dad de inmigrantes, con pequeñas variaciones.

19 La población total de esas ciudades, en términos de ÁreaMetropolitana (censo de 2001) es de 4.682.897 en Toronto,3.426.650 en Montreal y 1.986.965 en Vancouver.

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a) Rasgos específicos de la política migratoriade CanadáEn el año 2004 se cumplieron 135 años desdela creación del servicio de inmigración de estepaís. Ése es el primer rasgo de los que, a nues-tro juicio, singularizan la política de inmigracióncanadiense, la dilatada experiencia en la gestiónde los diferentes tipos de flujos migratorios. Desuyo, esta nota no llevaría consigo un aumentode preferencia por ese modelo, aunque indiscu-tiblemente constituye un punto de referencia queparece obligado conocer, máxime en países comoEspaña que afrontan una situación de aceleradatransformación en país de destino de los nuevosflujos migratorios. Si a ello añadimos que la polí-tica de multiculturalismo fue oficialmente adop-tada en 1971, lo que sorprende es que no se hayaestablecido hasta hoy un mecanismo de inter-cambio e, incluso, una vía específica que permitaa los responsables y gestores de la política espa-ñola de inmigración aprovechar esa experiencia.El segundo rasgo definitorio del modelo cana-diense es, precisamente, la importancia de lagestión de la política de inmigración. No sólo porel rango ministerial, sino por el desarrollo de todoun sistema administrativo en relación con la in-migración y la ciudadanía, que supone, por ejem-plo, la fuerte presencia del servicio canadiensede inmigración en las representaciones diplomá-ticas de Canadá en el exterior, la existencia deun Comité Permanente en el Parlamento federal(SCCI, Standing Committee on Citizenship andImmigration) que ha elaborado un buen númerode informes (a los que, a su vez, debe responderel Gobierno) sobre diferentes aspectos de la po-lítica de inmigración canadiense y que constitu-yen un material de máximo interés en materiade inmigración, además de un marco normativocon leyes específicas sobre inmigración y ciuda-danía.20 Los elementos fundamentales del modode gestión de la política de inmigración cana-diense son el sistema de puntos, el multicultu-ralismo como base de la integración y el accesoa la ciudadanía canadiense.El tercero es el enfoque positivo y abierto de lapolítica de inmigración, conforme a la tradicióncanadiense reforzada a partir de 1967 y que semanifiesta en dos elementos:

1. El esfuerzo por la integración desde un puntode vista que reconoce la asimetría en la posi-ción de los inmigrantes. Desde luego, se tratade que los inmigrantes sean iguales en dere-chos y en deberes pero, a diferencia de lo quesucede en la Unión Europea (en particular, enEspaña), en lugar de insistir obsesivamenteen el cumplimiento prioritario de los deberes(que es el correlato de la presunción de sos-pecha: el inmigrante como amenaza, comen-zando por la presentación como delincuentepotencial), se pone el acento en la políticapositiva, promocional, de proporcionar a losinmigrantes los medios necesarios para quepuedan integrarse con la población canadien-se, admitiendo, además, como punto de par-tida que no existe nada parecido a una cultu-ra homogénea en la sociedad de acogida, tam-bién a diferencia de lo que sucede entrenosotros.A partir de la aprobación de la Immigrationand Refugee Protection Act en 2002, se poneen funcionamiento un abanico de programasque tienen ese objetivo. La garantía de servi-cios a los newcomers incumbe al poder federaly provincial, pero los servicios no los presta elCIC, sino los organismos fournisseurs deservices en su nombre, mediante contrato. Deahí la existencia de programas y, en primerlugar, el programa sobre aprendizaje de las len-guas oficiales, entendido como requisito sinequa non: el CLIC, Cours de Langue pour lesInmigrants au Canada. Junto a ello, otros tresprogramas, el PEAL, Programme d’etablisse-ment et d’adaptation des inmigrés, el PA,Programme d’Accueil, y el Par, Programmed’Aide au Reetablissement. En el plan de prio-ridades de política de inmigración de 2003-2004 se destinaron 396 millones de dólarescanadienses a estos programas. Es un docu-mento de gran interés al respecto el Rapportdel SCCI 5/2003 (Settlement and Integration:a sense of belonging. Feeling al home/Etablissement et Integration. Un sentimentd’appartenance. Se sentir chez soi). Todo esono es óbice para que se plantee una políticade aprendizaje de la ciudadanía, como seña-laremos más adelante.

20 La primera Ley de ciudadanía canadiense data de 1947.La actual es una revisión profunda de la Ley de 1977.

Sobre su evolución, Cfr. Young (1990).

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2. En la orientación predominante de la políticade inmigración hacia el objetivo de asegurarla pertenencia, es decir, hacia la adquisiciónde la ciudadanía, tal como aparece en algu-nos de los Rapports del SCCI a los que hacía-mos referencia.21 Éste es, en definitiva, el ar-gumento más importante y, por ello, pareceaconsejable que le prestemos una atenciónaún más específica.

b) La ciudadanía como elemento de integraciónComo hemos apuntado, ese principio de orienta-ción de la política de inmigración que sostienecomo horizonte deseable la ciudadanía, es de-cir, que apunta hacia la pertenencia, hacia elsentimiento de formar parte del país que se ayu-da a construir, es el elemento diferencial respec-to a la visión de los inmigrantes que postula lapolítica oficial de inmigración en Canadá y queha desarrollado la jurisprudencia.22 Resulta sig-nificativo que en el propio nombre del departa-mento administrativo (con rango de Ministerio)que gestiona esta política de inmigración se re-únan ambas competencias: ciudadanía e inmi-gración.23 Ese es, a nuestro juicio, el testimoniomás claro de lo que significa integración. Por-que apunta hacia la plena integración, que nopuede ser otra cosa que integración política, laparticipación de pleno derecho en el país que secontribuye a construir. Dicho de otro modo —yésta es la diferencia más importante— la ciuda-danía no es el fin del proceso de integración,sino un medio, un instrumento de integración.

Una propuesta de ciudadanía que no supone unaconcepción monista, hobbesiana, de la lealtadpolítica, sino coherentemente pluralista (multi-cultural), hasta el punto de que la doble ciuda-danía simultánea está explícitamente reconoci-da como un estatus posible.Y aquí alcanzamos el núcleo de la cuestión. Lainmigración constituye todo un desafío político,porque interpela nuestras respuestas a las cues-tiones políticas fundamentales: quién tiene de-recho a pertenecer y por qué a la comunidad po-lítica; cuál es la relación entre comunidad etno-cultural o nacional (etnos), y comunidad política(demos); hasta dónde se puede mantener la ex-clusión del ámbito público de aquellos que noson originariamente miembros de nuestra comu-nidad. La soberanía y la ciudadanía son, así, so-metidas a examen. Li (2003) lo ha formuladode una manera coincidente: la inmigración plan-tea la discusión entre old-timers, a propósito decómo se identifican a sí mismos (es decir, frentea) y los newcomers, teniendo en cuenta que laparticularidad de Canadá es que no se constru-ye ni desde el punto de partida ni aun con elobjetivo explícito de homogeneidad social y uni-formidad cultural característicos de los Estados-nación europeos.Es cierto que, pese a esa especificidad, la políti-ca de inmigración del período 1867-1967 con-tribuye al refuerzo de esa función de teodiceasocial (Bourdieu), de segmentación social a par-tir de la capacidad de jerarquización otorgada ala diferencia etnocultural, racial. En este senti-

21 Entre estos Rapports del SCCI, que merecerían por su in-terés un estudio pormenorizado, cabe destacar al menoscuatro. En primer lugar, tres de los más recientes:1. Attirer les inmigrants, de junio de 2002, que insiste en

la decisiva función de las provincias y de los munici-pios y propone reconocerles competencias en los pro-gramas de reclutamiento de inmigrantes (recomenda-ciones 39, 40 y 42), algo de lo que debiera aprendernuestro país. No menos interesante es la respuesta delGobierno (CIC, 2002).

2. El Rapport titulado Bâtir un pays, relativo al reglamen-to de la nueva Ley sobre inmigración y protección delos refugiados, de marzo de 2002, que examina la nue-va prioridad acerca de los trabajadores especializados ycualificados y propone revisiones de la reforma del nuevosistema de puntos.

3. El Rapport de 2003, de título no menos significativo,Settlement and Integration: a sense of belonging, feelingat home.

4. Rapport de 1994 (La citoyenneté canadienne. Un

sentiment d’appartenance), particularmente significa-tivo del modelo canadiense de ciudadanía e inmigra-ción.

22 Tan importante como el citado caso Grant, desde el puntode vista de la política de inmigración y de la exigencia deigualdad de reconocimiento de derechos como requisitode integración, es el caso Singh, una resolución de la Cor-te Suprema de Canadá —cfr. Armadale Communications(1991)— en el que el Tribunal Supremo canadiense deci-dió que la Carta canadiense de derechos fundamentalesse aplica a todas las personas que se encuentran en Cana-dá, sean o no ciudadanos, y arranca del artículo 15, queconsagra la igualdad y la no discriminación.

23 El CIC proporciona la documentación imprescindible paralos inmigrantes a Canadá, pero también para los estudio-sos de la política canadiense de inmigración. Puede en-contrarse en la página web del CIC, ya citada, por ejem-plo, el libro A look to Canada/Regard sur le Canadawww.cic.gc.ca, que es la referencia para el examen de ciu-dadanía al que nos referiremos después.

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do, de acuerdo con el planteamiento de Li(2003), los old-timers (a su vez inmigrantes res-pecto a las Primeras Naciones, a quienes ig-noran), refuerzan su posición respecto a losnewcomers. La política de inmigración proveeuna función de aduana, de barrera a la hora deestablecer quién es un inmigrante deseable ycumple dos funciones capitales: en primer lu-gar, asegurar la eficacia en el desarrollo econó-mico y la satisfacción de las necesidades, co-menzando por los puestos de trabajo. Además,regular las fronteras sociales, culturales ysimbólicas de la nación. Por eso hay una claradistinción entre dos grupos: charter-status eimmigrant status. Los que llegaron antes afirmansu posición de hegemonía casi exclusivamentedesde la base de su prioridad temporal, y el atri-buto principal, el más visible, es precisamentesu competencia exclusiva a la hora de determi-nar las condiciones de admisión de los otros. Lanoción de ciudadanía, en todo caso, es más com-pleja de lo que su presentación técnico-jurídicasugiere. La ciudadanía, además de un título for-mal de derechos y deberes, implica las nocionesde pertenencia, identidad y lealtad.El SCCI ha prestado atención en dos importan-tes rapports a la cuestión de la ciudadanía enesa compleja relación. Por ejemplo, en el ya ci-tado Rapport La citoyenneté canadienne. Unsentiment du pertenence lo subraya así:

Entre nuestras responsabilidades como ciudadanos,hay una que aparece en primer lugar: la participa-ción individual en la vida de la nación. Esta partici-pación adopta diversas formas y no se limita al de-recho al voto. Algunos participan en la vida colectivamediante el voluntariado y beneficencia, o como

miembros de organismos, o trabajando para el biencomún, o comportándose como vecinos. Tenemosla firme convicción de que es la participación en lavida de la colectividad y del país lo que crea el sen-timiento de pertenencia.

Y también en un segundo Rapport más reciente(5/2003), ya mencionado, el titulado Settlementand Integration: a sense of Belonging. «Feeling

at Home» (Etablissement et Integration. Unsentiment d’appartenance. «Se sentir chez soi»).Ésta es la noción de integración y pertenenciaque se trata de estimular, la que supone sentirseen casa. Las recomendaciones de este rapportmuestran el grado de concreción y extensión delos derechos, de los servicios y prestaciones (a laformación lingüística, a la salud mental, a la pre-vención del llamado síndrome de Ulises) y unameticulosa atención a la prevención y elimina-ción de todas las manifestaciones de discrimina-ción, que incluye campañas de sensibilización delos ciudadanos canadienses para enseñarles laaportación en todos los órdenes (no sólo en eleconómico) de los inmigrantes. Son, asimismo,destacables las recomendaciones del Comité Per-manente del Parlamento acerca de la necesidadde implicar a la Administración provincial y mu-nicipal y de fomentar la participación activa delos miembros de la colectividad local de acogidaa los inmigrantes que llegan a esos municipioscanadienses en el proceso de estabilización y deintegración, sugiriéndose la técnica de jumelageentre los newcomers y los ciudadanos.Todo ello explica que se conceda una notable im-portancia a las dimensiones simbólicas, a los sig-nos comunes en los que se muestra la comúnpertenencia y la lealtad a lo que une desde ladiversidad. Eso se explica también por otro fac-tor. Aludimos a la conveniencia de tener en cuen-ta respecto al modelo canadiense de ciudadanía(y de acceso a la misma) el carácter reciente deCanadá como país. Se trata, desde luego, delhecho de que el proceso de repatriación de laConstitución, que supone de derecho la autono-mía absoluta de Canadá (aunque la reina per-manezca como cabeza del Estado) data de1982.24 Por lo que se refiere a los signos de iden-tidad canadiense, parte relevante del test de ac-ceso a la ciudadanía, la adopción de la banderaoficial data de 1964 (en vigor desde 1965),mientras que la adopción del himno oficial delO Canada! se remonta sólo a 1980. Estos sím-bolos comunes (y, con ellos, la historia común,las lenguas oficiales) son en buena medida elcemento visible de la unión de la diversidad. Por

24 La Ley constitucional de Canadá es de 1982 (adoptada conla oposición de Québec) y fue enmendada en 1984 parareconocer derechos a los autóctonos. En 1987 se adoptó elacuerdo del lago Meech entre el Gobierno federal y el de las

provincias que reconocía la sociedad distinta y las condi-ciones exigidas por Québec. Pero el acuerdo no obtuvo laratificación posterior por parte de todas las legislaturasprovinciales: Manitoba y Terranova no lo hicieron.

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eso, el acceso a la ciudadanía se cifra, en buenamedida, en su conocimiento. Y por eso tambiénla solemnidad que se pretende para la ceremo-nia de juramento de la ciudadanía.

7.2 UNIÓN EUROPEA Y CIUDADANÍACÍVICA: ¿UN MARCO COMÚN PARALA INTEGRACIÓN POLÍTICADE LOS INMIGRANTES?

7.2.1 EL INCIERTO DEMOS EUROPEO

La metáfora del mosaico canadiense tiene sucontraimagen especular en la Unión Europea, in-acabado rompecabezas político cuya formación hasido un work in progress peculiar caracterizado porla agregación sucesiva de las piezas que lo confor-man (1957, 1971, 1973, 1980, 1986, 1994,2004 y 2007) y por la secuenciación al revés delitinerario de su constitución como organización po-lítica. Durante décadas, el vínculo de unión de laComunidad Europea fue esencialmente económico,mientras que la idea de la ciudadanía europea seasoció, hasta bien entrada la segunda mitad del si-glo XX, a la libre circulación de trabajadores en unmercado común emergente. Sólo tras la refunda-ción operada por el Tratado de Maastricht, la UniónEuropea se ha hecho tangible como entidad pro-piamente política. Desde entonces, la compleja es-tructura de la UE —a la que bien podría serle apli-cada la descripción que Pufendorf hiciera delImperio Germánico: irregulare aliquod corpus etmonstro simile— ha dado lugar a intensos debatessobre la naturaleza y las formas de la autoridadpolítica en los que el futuro de la categoría de ciu-dadanía ocupa un lugar destacado (Preuss, Everson,Koenig-Archibugi y Lefebvre 2003).

El establecimiento formal de la ciudadanía europeadio un nuevo impulso al proyecto originario de crearun marco jurídico-político transnacional capaz deunir a Europa. Si bien la integración política es un

avance de indudable importancia que permite ha-blar de una ciudadanía desvinculada de la naciona-lidad, la determinación de la pertenencia a la nuevacomunidad de ciudadanos —que se solapa a lascomunidades nacionales que la conforman— hapermanecido en manos de los Estados. El artículo8B del Tratado de Maastricht (renumerado en lassucesivas versiones consolidadas del Tratado de laUnión y ahora receptado en el Tratado Constitucio-nal) estableció, por una parte, que es ciudadano dela Unión toda persona que ostente la nacionalidadde un Estado miembro, y, por otra, que la ciudada-nía de la Unión es complementaria y no sustitutivade la ciudadanía nacional. Los Estados miembrospreservaron su autoridad para definir las reglas deadquisición y la pérdida de su ciudadanía, es decir,para fijar por ley interna cuándo un individuo poseela nacionalidad de un Estado miembro, de modo queson los propios Estados (y no la UE) los que deter-minan el modo en que los individuos adquieren laciudadanía europea. Aun con estas limitaciones,desde 1992 resulta posible caracterizar a la UEcomo una comunidad política de nueva planta queno es equiparable a una mera agregación de sobe-ranías estatales ni a un Estado-nación en el senti-do tradicional. Queda por saber si detrás del logropolítico hay un demos transnacional llamado a en-carnar la nueva ciudadanía y a hacer viable un pro-yecto realmente inclusivo (Balibar 1994).

Los dilemas que ha planteado la construcción dela UE como proyecto político y los debates sobrecuál debe ser el vínculo de unión entre los euro-peos25 no pueden disociarse, actualmente, de unacuestión vinculada a la limitación señalada que laUE sólo ha abordado de una manera parcial e in-completa, a saber, cómo integrar en el nacientedemos europeo a los sujetos que no pertenecen apieza alguna del rompecabezas (léase, a ningún Es-tado miembro), es decir, los llamados nacionalesde terceros países.26

La inmigración ha evidenciado las limitaciones delos dos caminos complementarios y entrelazados a

25 Al respecto, el diálogo filosófico-político entre Habermas([1992] 2000) y Taylor (1997) resulta todavía hoy clarifi-cador.

26 Con la expresión nacionales de terceros países, la UE de-signa a los inmigrantes en situación de regularidad admi-nistrativa, cuyo número total representa en volumen depoblación aproximado el séptimo país de la UE. La UE

ignora, de modo casi sistemático en sus documentos nor-mativos, a los inmigrantes en situación de irregularidad.El planteamiento sobre el lugar de la inmigración en lasperspectivas demográficas de la UE ha sido expuesto re-cientemente por la COM (2006) 571, de 12 de octubre de2006, Comunicación de la Comisión sobre el tema «El fu-turo demográfico de Europa: del desafío a la oportunidad».

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través de los que Europa trata de construirse gra-dualmente a sí misma como un marco político que,si bien no puede ya fundar su razón de ser en unamitopoyesis nacional de corte decimonónico, aspiraa establecer un vínculo de unión comprensivo equi-parable al estatus de pertenencia a una comunidadpolítica. Estos dos caminos son, por una parte, lasenda cálida de la afiliación a una identidad euro-pea pensada como un prius cultural y axiológico, y,por otra, la senda fría de la creación artificial de launión política y la nueva ciudadanía mediante re-glas de derecho.

La delimitación de la identidad europea tropieza,en primer lugar, con la diversidad interna de la UE.Pero hay razones adicionales por las que resultaproblemático confiar la unidad del incierto demoseuropeo a la argamasa de una identidad predefi-nida. La historia, los valores, el patrimonio y la he-rencia cultural de Europa no están acotados por lasfronteras de los Estados miembros —ahora, las nue-vas fronteras—. La herencia europea comprendetodo el territorio del continente, incluyendo el dealgunos países que llaman a las puertas de la UE—por ejemplo, Turquía— y comprometen el imagi-nario de identidad, la verdadera Europa, en cuyaconstrucción suele anteponerse una visión implíci-ta o explícitamente culturalista de la identidad eu-ropea que conduce a un callejón sin salida (Lucas2005a). Tanto en el paradójico caso de los euro-peos aspirantes a europeos, como en el de los in-migrantes de países no europeos residentes enlos Estados miembros, el arraigo de un sentido depertenencia compartido con los ciudadanos de laUE no dependerá de la adhesión automática yacrítica de los primeros a un principio de identidadcolectiva ligado a determinados presupuestosabarcativos, sino de la capacidad de las institucio-nes políticas y jurídicas que encarnan el proyectode unión política para crear puentes identitariosbajo los cuales se favorezcan formas de coopera-ción y solidaridad entre todas las comunidades quesean respetuosas con sus diversas identidades(Bousetta 2005).

Si sólo puede construirse un demos realmente plu-ral e inclusivo desechando ciertas precomprensio-nes que reenvían a un etnos europeo inexistente,parece entonces más útil anclar la construcción delvínculo de pertenencia en el artificialismo cartesia-no de las normas jurídicas y las nuevas institucio-

nes, es decir, en el cemento de la política y el de-recho. Pero también el camino del derecho y de lapolítica exhibe algunas inercias históricas asociadasa la comprensión nacional del Estado moderno,paradigmáticamente reflejadas en la resistencia delas piezas del rompecabezas al ver erosionada subase tradicional de legitimación simbólica.

«La divisa de la Unión es “unida en la diversidad”»,dice el artículo I-8 del Tratado Constitucional Eu-ropeo (TCE); un lema prometedor aplicable, comoya se señaló, al mosaico canadiense que es reitera-do en el artículo II-82 («La Unión respeta la diver-sidad cultural, religiosa y lingüística»). Esta decla-ración de principios se ve ampliamente matizadapor la definición ensimismada de la diversidad quehace el artículo I-3-3 («La Unión respetará la ri-queza de su diversidad cultural y lingüística y vela-rá por la conservación y el desarrollo del patrimo-nio cultural europeo») y, sobre todo, por el refrendoque el artículo I-10-1 hace del marcador exclu-sógeno de los inmigrantes establecido ya enMaastricht respecto a la incorporación a la ciuda-danía de la Unión.

No sólo las dificultades del proceso de ratificacióndel Tratado Constitucional revelan los límites delcamino falible y modificable del derecho para cons-truir el nuevo demos y acomodar en él a los inmi-grantes. En términos materiales, el derecho comu-nitario de la inmigración desarrollado bajo elmandato de comunitarización del Tratado deÁmsterdam y las directrices de Tampere no ha teni-do la necesaria y esperada fuerza incluyente, a pe-sar de los avances que se han producido (GarcíaAñón 2004c). Desde el punto de vista técnico-for-mal, y ateniéndonos a la definición que hace el pro-pio derecho comunitario de las políticas comunes,ni siquiera puede decirse que la llamada políticacomún de inmigración sea tal, dado que se limita aestablecer unas competencias de naturaleza com-partida entre la UE y sus Estados miembros —conun significativo protagonismo de las carteras minis-teriales de justicia e interior— y que es esencial-mente una política de mínimos orientada en la prác-tica a favorecer la coordinación de la UE con losEstados o a incentivar concretas actuaciones deestos últimos, cuya competencia exclusiva pararegular aspectos centrales en la materia no es cues-tionada (González Vega 2006). La persistente re-nuencia de los Estados a ceder terreno en el ámbito

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de la inmigración y la transferencia al ámbito co-munitario de las tendencias restrictivas de las polí-ticas domésticas marcan los desarrollos recientes dela política común de inmigración, presidida por unalógica fundamentalista estatal (Zapata-Barrero2001c) con repercusiones claramente negativaspara la incorporación de los inmigrantes al demoseuropeo.

Estas dificultades no han impedido a la UE diseñaren los documentos —principalmente, en documen-tos de carácter no normativo— un auténtico mode-lo europeo de ciudadanía e integración para (y con)los nacionales de terceros países en muchos aspec-tos equiparable a la política de inmigración cana-diense. Ahora bien, los elementos principales delmodelo europeo de ciudadanía e inmigración, arti-culado en torno al concepto de ciudadanía cívica,han tenido una muy escasa concreción en las nor-mas y las políticas de la propia UE y de los Estadosmiembros. Trayendo a este tema el conocido marcoconceptual propuesto por Habermas, podría decir-se que la acción comunicativa de las institucionesque han contribuido a construir el modelo ha sidoignorada por la acción estratégica de las instanciascon auténtico poder decisorio en la definición de lapolítica común de inmigración. La paradoja de Eu-ropa es que, habiéndose dotado de un modelo teó-rico de integración atendible, ella misma se ha en-cargado de apartarlo de la primera plana de suagenda política.

7.2.2 LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONALDE LA «CIUDADANÍA CÍVICA»:UN MISMO DISCURSO INCLUSIVOY DOS INTERPRETACIONES

La Comisión Europea (COM (2000) 757, de 22 denoviembre) introdujo la noción de ciudadanía cívi-ca en el marco de las recomendaciones de Tampere(1999) con el fin de estimular el debate en torno ala política europea de inmigración en ciernes. Lacategoría se presentó como el eje de una políticade integración de los inmigrantes basada en unconjunto común de derechos cuya referencia era la

Carta de los Derechos Fundamentales de la UE,27

pero también como una propuesta de policy makingque alentaba la reflexión institucional en torno alos posibles modos de incorporación a los naciona-les de terceros países a la ciudadanía de la Unión.

La integración fue ya definida en esta Comunica-ción como un «proceso bidireccional basado en de-rechos mutuos y obligaciones correspondientes a losciudadanos de terceros países y de la sociedad deacogida, que permite la plena participación de losinmigrantes», una propuesta conceptual que anun-ciaba un cambio de planteamiento en relación conla integración de los inmigrantes y que receptabaalgunas aportaciones del debate filosófico-políticode la década de los años noventa sobre las transfor-maciones en la comprensión tradicional de la ciuda-danía (Lucas 2001c). No en vano, la Comunicacióncontemplaba la concesión a largo plazo de derechoscívicos y políticos a los migrantes residentes.

El diálogo entre los principales actores institucio-nales involucrados en el desarrollo de la categoría(Comisión, Parlamento Europeo, Comité de las Re-giones y Comité Económico y Social Europeo) con-tribuyó, desde entonces, a la especificación de unnuevo planteamiento europeo que buscaba incluir alos inmigrantes como sujetos de derecho y tambiéncomo sujetos políticos en la UE, aunque hay queprecisar que el estatus de denizen a escala europea(Hammar 2003; Zapata-Barrero 2005b) definidopor la ciudadanía cívica se refiere, en lo esencial, alos nacionales de terceros países residentes de lar-ga duración. Conviene detenerse a analizar el pro-ceso de concreción conceptual de la ciudadanía cí-vica, dado que las instituciones participantes en elmismo interpretaron la categoría de una forma nototalmente convergente. Es precisamente en los dosaspectos sobre los que este estudio centra su aten-ción, el acceso a la ciudadanía europea y, en menormedida, los derechos políticos, donde se encuen-tran algunas de estas divergencias.

Recogiendo los principios de la COM (2000) 757 yde otros documentos,28 la Comisión desarrolló de

27 Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea(2000/C 364/01 de 7 de diciembre).

28 Por ejemplo, COM (2001) 387 final, de 11 de julio, Co-municación de la Comisión al Consejo y al ParlamentoEuropeo relativa a un método abierto de coordinación de

la política comunitaria en materia de inmigración.29 COM (2003) 336 final, de 3 de junio, Comunicación de la

Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social Europeo y al Comité de la Regiones,sobre inmigración, integración y empleo.

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un modo más acabado en la COM (2003) 33629 laperspectiva bidireccional de la integración en la quela ciudadanía cívica se inscribe, (a), y precisó ladefinición de la ciudadanía cívica como estatus, (b).

a) La Comisión aboga en el documento por un plan-teamiento holístico y multidimensional en mate-ria de política de integración que tome en consi-deración los diversos elementos y agentes queintervienen en el proceso.Por una parte, la Comisión subraya que la inte-gración no sólo atañe a las dimensiones econó-mico-laborales y sociales de la incorporación delinmigrante a la sociedad de acogida, sino tam-bién a las cuestiones vinculadas a la diversidadcultural y religiosa, la ciudadanía, la participa-ción y los derechos cívicos y políticos. La con-creción de los elementos necesarios para desa-rrollar e implementar políticas de integracióndebe, por ello, incluir la inserción en el mercadolaboral, el acceso a derechos sociales, la educa-ción, los conocimientos lingüísticos, los proble-mas urbanos y de vivienda, la sanidad, los servi-cios sociales y la participación cívica y política(apartados 3.1 y 3.2). En relación con los dere-chos políticos, la Comisión señala que el dere-cho de voto de los inmigrantes no debería deri-varse de la nacionalidad, sino de la residenciapermanente, y que el Tratado Constitucional —entonces en fase de discusión— podría consti-tuir la base para conceder derechos políticos alos inmigrantes residentes de larga duración(apartado 3.3).Por otra parte, los agentes o actores a quienescorresponde la puesta en marcha de las políti-cas de integración son los Estados, si bien laaplicación adecuada del planteamiento multidi-mensional de la integración depende, según laComisión, de la introducción de mejoras de co-ordinación entre las políticas de integración atodos los niveles, en todas las disciplinas, en lospaíses de origen —cuya colaboración resulta vi-tal en la definición de la situación de sus nacio-nales que residan en otro Estado— y en los deacogida, así como de la incorporación de losinterlocutores sociales, entre ellos los inmigran-tes y sus representantes, a los procesos de defi-

nición y puesta en práctica de las políticas (apar-tado 3.4).

b) En segundo lugar, la Comisión profundiza en ladefinición de la ciudadanía cívica como unestatus de pertenencia intermedio, situado en-tre el estatus del inmigrante y el del ciudadanoeuropeo de pleno derecho. La Comisión teníaaquí en mira la gestación de la que a la postresería la Directiva 2003/109/CE del Consejo, re-lativa al estatuto de los nacionales de tercerospaíses residentes de larga duración, cuyo plan-teamiento general sería acogido favorablemen-te por el Consejo de Salónica apenas unos díasdespués de publicada la COM (2003) 336.30

Como ha señalado Zapata-Barrero (2005b) enla especificación de este estatus, la Comisiónmuestra un doble rostro. Por una parte, el obje-tivo declarado es que los inmigrantes adquie-ran un conjunto de derechos y obligaciones bá-sicos en un período de varios años —la Cartade los Derechos Fundamentales sería el marcode referencia para ello—, de manera que reci-ban el mismo trato que los ciudadanos de suEstado de acogida aunque no hayan sido natu-ralizados. Sin embargo, en el texto de la Comu-nicación, la adquisición de la ciudadanía cívicase concibe, al mismo tiempo, como un primerpaso en el proceso de obtención de la nacionali-dad del Estado miembro de acogida. A juicio delautor citado, aunque la apelación constante alvínculo entre integración y obtención de la na-cionalidad aparece de un modo sutil en la Co-municación, el texto revela una lógica estatal queequipara integración y acceso a la ciudadaníacon adquisición de nacionalidad.31

El Parlamento Europeo, el Comité de las Regio-nes y el CESE (Comité Económico y Social Euro-peo) se unieron al impulso de la Comisión. Todoslos documentos de estas instituciones posterio-res a la COM (2003) 336 apoyaron la perspecti-va bidireccional y holística de la integración y lanoción de ciudadanía cívica en los términos ex-puestos anteriormente, aunque con los maticesque se verán a continuación. El Parlamento Eu-ropeo acogió favorablemente la incorporación dela categoría como un estatuto que otorgaba a losinmigrantes derechos básicos, incluyendo el de-

30 Véase Conclusiones del Consejo de Salónica (19-20 dejunio de 2003), parágrafo 28.

31 Véanse los apartados 3.3.6 y 4.3 («Ciudadanía y naciona-

lidad cívicas: herramientas para facilitar la integración»)de la COM (2003) 336.

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recho de voto en las elecciones locales y al Parla-mento Europeo.32 Por su parte, el Comité de lasRegiones también reaccionó positivamente antela Comunicación de la Comisión,33 subrayandola relevancia de entes locales y las regiones comoespacios de integración de los inmigrantes yreclamando el desarrollo de directrices para elreconocimiento de los derechos cívicos comorequisito para la integración efectiva.Pero fue el CESE el que, en sendos Dictámenes,propuso la interpretación más audaz de la ciu-dadanía cívica. En el primer Dictamen, centradoen la COM (2003) 336 de la Comisión,34 hizohincapié en la idea de que la integración debecomportar la equiparación de los inmigrantes conel resto de la población en derechos y deberes yen el acceso a bienes, servicios y a los caucesde participación ciudadana en condiciones deigualdad de oportunidades y de trato (apartados1.3 y 5.1). Asimismo, avanzó la propuesta dedefinición de la ciudadanía de la UE como ciu-dadanía extensa, basada en la igualdad de dere-chos y deberes para los nacionales de tercerosEstados de larga duración (apartados 5.2/5.2.1y 3.4). En el segundo Dictamen, enmarcado yaen los debates de la Convención Europea,35 pro-fundizó en esta interpretación de la ciudadaníacívica —la ciudadanía extensa— situando el de-bate en el terreno de la igualdad de trato y la nodiscriminación (apartados 1.2 y 2.3). El CESEdefendió, de manera explícita, un nuevo criteriode atribución a la ciudadanía europea de los na-cionales de terceros países basado en la residen-cia permanente (apartado 2.8) y solicitaba a laConvención la concesión de la ciudadanía euro-pea a los inmigrantes residentes de larga dura-ción, y exponía un elenco de pautas para el de-sarrollo de una ciudadanía europea plural,inclusiva y participativa coherente con los prin-cipios y valores expresados en el texto del Trata-do Constitucional (apartado 4). Finalmente, el

CESE defendió el reconocimiento del derecho desufragio como un factor imprescindible para laintegración de los inmigrantes y retomó el con-cepto de integración cívica, definida ya en dic-támenes previos36 como la «progresiva equipara-ción de los inmigrantes con el resto de la pobla-ción, en derechos y deberes, así como su accesoa bienes, servicios y cauces de participación ciu-dadana en condiciones de igualdad de oportuni-dades y de trato» (apartado 5.3).A pesar del acento inclusivo de todos los docu-mentos citados y más allá del acuerdo genéricoexpresado por los participantes en el diálogoinstitucional sobre la perspectiva que deberíanadoptar las políticas de integración de la UE, eneste debate se perfilaron dos concepciones o dosinterpretaciones alternativas de la ciudadaníacívica con relación a la inclusión de los inmi-grantes en la ciudadanía europea.Desde la perspectiva de la Comisión, la nociónde ciudadanía cívica responde, en este aspectoespecífico, a la intención de armonizar el esta-tuto de la residencia permanente para que ad-quiera dimensión europea, pero también comoun paso intermedio para la adquisición de la ciu-dadanía nacional (la nacionalidad de un Estadomiembro). Se trata de una propuesta para darsolución a la asimetría actualmente existente enla adquisición de la ciudadanía europea a travésde la afiliación formal a los Estados miembros,puesto que cada Estado regula de forma distintala ciudadanía permanente (es decir, los requisi-tos para adquirir la ciudadanía-nacionalidad). Laciudadanía cívica sería, por tanto, una suerte deestatus de denizen cualificado, pero no equipa-rado a la ciudadanía de la Unión. La Comisióndefendió la incorporación del derecho de voto alestatuto de residente de larga duración, una de-manda finalmente desatendida. Hoy por hoy, nosólo la adquisición de la ciudadanía europea,sino también el reconocimiento de los derechos

32 Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunica-ción de la Comisión sobre inmigración, integración y em-pleo (COM [2003]) 336 – 2003/2147(INI).

33 Dictamen del Comité de las Regiones (2004/C 109/08) so-bre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-mento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comitéde las Regiones sobre inmigración, integración y empleo».

34 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2003/C80/25) sobre la «Comunicación de la Comisión al Conse-jo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social

Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración,integración y empleo» (COM (2003) 336 final).

35 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2003/C2008/19) sobre el tema «incorporación a la ciudadanía dela Unión Europea».

36 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (365/2002), de 21 de marzo de 2002, sobre el tema «La inmi-gración, la integración y el papel sobre la sociedad civilorganizada», en relación con el establecimiento del Pro-grama Marco Comunitario para promover la integración

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de sufragio activo y pasivo en el ámbito local,que gozan los ciudadanos de la UE, siguen es-tando condicionados a la adquisición de la na-cionalidad del Estado miembro por parte del in-migrante. En definitiva, en la interpretación dela Comisión, la ciudadanía cívica es un elemen-to esencial del proceso de integración y un esta-tuto asociado a un conjunto de derechos comu-nes entre los inmigrantes y los ciudadanos euro-peos. Sin embargo, se mantiene la brecha entrela ciudadanía cívica y la ciudadanía europea(cuya adquisición depende de la adquisición dela nacionalidad de un Estado miembro).La segunda interpretación de la ciudadanía cívi-ca, la ciudadanía extensa propuesta por el Co-mité Económico y Social Europeo, se inserta, encambio, en una lógica posnacional más innova-dora, dado que el título para la adquisición de laciudadanía europea y de los derechos asociadosa la misma, incluyendo el sufragio local, es, enesta segunda aproximación, la residencia conti-nuada del inmigrante en un Estado miembro (yno la nacionalidad). Se trata de un modelo de-fendible en la medida en que toma en serio laidea de que la integración de los inmigrantes nopuede reputarse como tal si no incorpora la ga-rantía de la igualdad jurídica y política, y porquevincula expresamente las políticas de integracióna la ciudadanía (Lucas 2005b, 2006c). En efec-to, esta interpretación propone el cierre de labrecha entre ciudadanía cívica y ciudadanía eu-ropea a través de una tendencial equiparaciónde estatutos que salva los recurrentes obstácu-los de la lógica estadocéntrica, de modo que ladesvinculación entre la participación cívica ypolítica en el ámbito local y la nacionalidad seextienda a los inmigrantes residentes en los Es-tados miembros, en los mismos términos quepara los ciudadanos europeos de pleno derecho.

7.2.3 LAS PALABRAS Y LOS HECHOS:EUROPA Y LAS OPORTUNIDADES PERDIDAS

El debate sobre la construcción de un modelo depolítica común de integración de los nacionales de

terceros países no puede calificarse como un merointercambio de fórmulas retóricas entre institucio-nes que, excepción hecha de la Comisión y, enmenor medida, el Parlamento, carecen de poderdecisorio real. Sin embargo, tampoco puede decir-se que este diálogo institucional haya sido una par-te fundamental en el proceso de construcción polí-tica de la Unión Europea y en la creación, a partirde la celebración de la cumbre de Tampere, de unespacio de libertad, seguridad y justicia, ámbitoen el que la política común de inmigración se in-cardina.

La divergencia entre el modelo holístico de integra-ción y la realidad comienza en el hecho de que lostímidos progresos que se han producido hacia unaregulación armonizadora en relación con determi-nados colectivos de sujetos se reducen, desde laperspectiva jurídica, a la aprobación de Directivas.Algunas de ellas, más recientes y más detalladas,pretenden facilitar una inmigración cualificada.37

Otras, las más relevantes para nuestro tema, con-templan, en cambio, un derecho de mínimos parano obligar a los Estados a realizar importantes mo-dificaciones en las legislaciones internas a la horade llevar a cabo la transposición.

Junto a las Directivas 2000/43 y 2000/78 relati-vas a la aplicación del principio de igualdad de tra-to y no discriminación, instrumentos de clara inci-dencia en el ámbito de la integración de losinmigrantes, dos de los principales documentosnormativos aprobados en el período 1999-2004han sido la Directiva sobre reagrupación familiar,38

que establece una regulación muy restrictiva, cues-tionada en su día por el Parlamento Europeo por sueventual colisión con Tratados de derechos huma-nos, y la Directiva 2003/109, del Consejo de 25de noviembre de 2003, sobre la definición del es-tatuto de nacionales de terceros países residentesde larga duración. A pesar de que esta última cons-tituye un importante avance, también puede sercaracterizada como una oportunidad perdida en laconcreción normativa de la ciudadanía cívica. Enella se sanciona la brecha entre ésta y la ciudada-

social de los inmigrantes.37 Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre

de 2004, relativa a los requisitos de admisión de los na-cionales de terceros países a efectos de estudios, inter-cambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios

de voluntariado; y Directiva 2005/71/CE del Consejo, de12 de octubre de 2005, sobre admisión de investigadoresnacionales de terceros Estados.

38 Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembrede 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar.

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nía europea, excluyendo los derechos políticos pre-vistos en la ciudadanía de la UE del estatus confi-gurado por la Directiva para aquellos inmigrantescon residencia legal e ininterrumpida durante unperíodo de cinco años —aunque incorpora derechosde participación como la libre sindicación y la aso-ciación—. Dos de los elementos esenciales para laincorporación de los inmigrantes al incierto demoseuropeo (el acceso a la ciudadanía europea y el re-conocimiento del derecho de sufragio) quedan, portanto, fuera del umbral comunitario y son confia-dos a la regulación fragmentaria y asimétrica de losEstados miembros en materia de nacionalidad yacceso al subsistema electoral.

La divergencia entre los discursos inclusivos delCESE y de las otras instituciones participantes enel debate sobre la ciudadanía cívica y el espíritu delos principales instrumentos legislativos y políticosaprobados por la UE en el contexto de la comunita-rización de las políticas de integración —fijada porel Tratado de Ámsterdam para mayo de 2004—, sehizo evidente a lo largo del proceso de elaboracióndel Tratado Constitucional Europeo,39 otro claroejemplo de oportunidad perdida para dar unarespuesta adecuada a los desafíos que plantea elfenómeno migratorio. Ni la Convención (hasta elaño 2003) ni la Conferencia Intergubernamentalatendieron los argumentos del debate sobre la ciu-dadanía cívica y la integración, por no hablar ya dela cuestión de los derechos políticos. El texto finaldel TCE apenas hizo una interpretación marginalsobre el tema, consagrando, por el contrario, la ló-gica estadocéntrica en materia de políticas de inte-gración, al prever en su artículo III-267.4 la posi-bilidad de que una ley o una ley marco europeapueda establecer medidas para el fomento y el apo-yo de la acción de los Estados miembros destinada

a propiciar la integración de los nacionales de ter-ceros países que residan legalmente en su territo-rio, «con exclusión de toda armonización de lasdisposiciones legales y reglamentarias de los Esta-dos miembros».

Lejos de recuperar la breve inflexión que supusoen nuestra mirada sobre la inmigración las reco-mendaciones de Tampere, que apuntaban a unanueva concepción de los flujos migratorios comoun fenómeno estructural que debía gestionarse enclave de democracia, codesarrollo y derechos hu-manos, el TCE se limita a profundizar en los dog-mas y prejuicios que nutren nuestra mirada sobrela inmigración y que inspiran nuestra respuesta,nuestra mal llamada política migratoria y la doblereducción que la informa. Por un lado, la reduc-ción de la inmigración a su dimensión económico-laboral e instrumental.40 Por otro, la reducción dela política de inmigración al control y el blindajede fronteras ampliado al ámbito de la seguridad. Elnúcleo de la política de inmigración en el TCE seincluye en el Capítulo IV, dentro de la Sección 2.ª,que lleva por título «Políticas sobre controles en lasfronteras, asilo e inmigración»,41 lo que da una ideade la perspectiva desde la que la UE enfoca el fe-nómeno migratorio (Lucas 2006a).

Los ambiciosos objetivos propuestos en el progra-ma de Tampere contrastan con los escasos resulta-dos cosechados en materia de política común deinmigración a lo largo del quinquenio 1999-2004(Niessen 2004). La Comisión admitió la existenciade obstáculos para el cumplimiento eficaz y trans-parente de algunos de los objetivos previstos al ha-cer balance del programa de Tampere en 2004.42

Aun con los habituales eufemismos y perífrasis,también el Consejo Europeo de Bruselas (4 y 5 de

39 Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de losEstados Miembros; Tratado por el que se establece unaConstitución para Europa, Bruselas, 13 de octubre de2004. CIG 87/1/04 REV 1.

40 El TCE reconoce la libertad profesional y derecho a traba-jar de los inmigrantes regulares (equiparable a los ciuda-danos de la Unión) (art. II-75), aunque la libertad de cir-culación y residencia (art. II-105) no se reconoce explíci-tamente. Asimismo, en el apartado sobre Política Social,el art. III-210 epígrafe 1 señala que «la Unión apoyará ycomplementará la acción de los Estados miembros en lossiguientes ámbitos: [...] Las condiciones de empleo de losnacionales de terceros países que residan legalmente enel territorio de la Unión».

41 Si bien la política de inmigración está incluida en el Capítu-lo IV del TCE («Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia»),el tratamiento convencional de las cuestiones migratoriasdesborda los límites del TCE. La obsesión por la inmigra-ción ilegal que caracteriza a la UE se plasma, además, enlos Acuerdos de diálogo político y cooperación entre la UE ysus Estados miembros y los Estados de otras comunidadesregionales (por ejemplo, la Comunidad Andina y la Comuni-dad centroamericana) relativos a «cooperación en materiade migración». Sobre esto, véase González Vega (2006).

42 COM (2004) 401 final, de 2 de junio, Comunicación de laComisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Espacio deLibertad, Seguridad y Justicia: balance del programa deTampere y futuras orientaciones.

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noviembre de 2004) reconoció este extremo en eldocumento de presentación del nuevo programaplurianual que prosigue la construcción de espaciode libertad, seguridad y justicia: el Programa de LaHaya.43

Las dificultades con las que ha tropezado el frag-mentario desarrollo de la agenda común de inmi-gración se solapan, en todo caso, con el cambio deprioridades y con la inflexión securitaria que sedetectan en la letra y los primeros desarrollos delPrograma de La Haya, en continuidad con el giropreventivo que los atentados del 11-S imprimierona la política común de inmigración a partir de2001. El resurgimiento del terrorismo internacio-nal y el debate sobre la seguridad de él derivado seha añadido con cierto oportunismo al antiguo dis-curso de la amenaza relacionada con la inmigra-ción, estableciendo un vínculo entre migración, te-rrorismo internacional y nuestro sentimiento deseguridad (Triandafyllidou 2005). A partir del pun-to de inflexión marcado por el 11-S y sus secuelasen Europa, cuestiones como la eficacia en el con-trol policial de los flujos, la lucha contra la inmi-gración ilegal o la política común de repatriacionesse han convertido en un eje fundamental de la po-lítica europea (Solanes 2005; Gil Araujo 2005),mientras que los Estados miembros han ido apar-tándose de la concepción bidireccional y holísticade la integración. Las novedades más destacablesde la política común se enmarcan en la búsquedade mayor eficacia del control fronterizo como piezaclave del emergente discurso eurodefensivo (regula-ción/control de los flujos, control de las fronterasexteriores y prevención del terrorismo, asociacióncon terceros países con fines de control de sus fron-teras, repatriación y readmisión), mientras que laintegración de los inmigrantes y la ciudadanía euro-pea presentan un perfil claramente atenuado aun-que compatible con la reiteración inercial en el nue-vo Programa de algunos de los principios surgidosdel debate institucional sobre la integración cívica.

Las nuevas claves defensivas de la política comúnde inmigración no invitan, por tanto, al optimismoen relación con la integración cívica de los inmi-grantes, aunque esto no significa que las iniciati-vas en el ámbito de la integración de los inmigran-tes se hayan evaporado de la agenda. En noviembrede 2004, la Comisión publicó la primera edicióndel Handbook on Integration for policy-makers andpractitioners elaborado por Migration Policy Group.El Consejo de Ministros de Justicia e Interior adop-tó, el 19 de noviembre de 2004, los PrincipiosBásicos Comunes destinados a fundamentar unmarco europeo en materia de integración de losnacionales de terceros países,44 que fueron objetode un análisis detallado por la Comisión con el do-ble objetivo de fijar los componentes principales delas políticas de integración nacionales y comunita-rias y establecer propuestas de medidas concretasdestinadas a poner en práctica los principios bási-cos comunes.45

Previamente, siguiendo el mandato del Programade La Haya de elaborar una estrategia política so-bre las migraciones legales, la Comisión presentóel Libro Verde, que contiene las líneas esencialesdel planteamiento de la UE sobre la gestión de lainmigración económica,46 reabriendo una cuestión—la armonización de una normativa común relati-va a la entrada por motivos de trabajo—, que hastahoy no ha podido plasmarse en una Directiva. Porotra parte, en las perspectivas financieras 2007-2013, la Comisión propuso la creación de nuevosinstrumentos de solidaridad y, en particular, de unFondo europeo para la integración de los naciona-les de terceros países, asentado en los principiosbásicos comunes. El propósito es reforzar las ac-ciones INTI, cuyos objetivos deben complementar-se con los del Fondo Social Europeo (FSE) sobre labase de las experiencias de la iniciativa EQUAL,que apoya los programas en materia de prevenciónde la discriminación contra los inmigrantes en elmercado laboral.

43 Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Bruse-las, 4 y 5 de noviembre de 2004. Anexo 1: Programa deLa Haya. Asimismo se puede consultar Comunicación delConsejo (2005/C 53/ 01): El Programa de La Haya: conso-lidación de la libertad, la seguridad y la justicia en la UniónEuropea.

44 Documento del Consejo n.° 14615/ 04, de 19 de noviem-bre de 2004.

45 COM (2005) 389 final, de 1 de septiembre, Comunica-

ción de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, alComité Económico y Social y al Comité de las Regiones,Programa Común para la Integración. Marco para la inte-gración de los nacionales de terceros países en la UniónEuropea.

46 COM (2004) 811 final, de 11 de enero de 2005, Comi-sión Europea, Libro Verde. El planteamiento de la UE so-bre la gestión de la inmigración económica.

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Ahora bien, éstas y otras previsiones —por ejem-plo, y más allá de su carácter simbólico, la cele-bración en 2008 del año europeo del diálogo in-tercultural— se inscriben en un nuevo escenariocaracterizado por dos notas básicas. La primera, elfreno por parte del TCE y las Directivas del Consejoa las expectativas que habían despertado las inter-pretaciones más avanzadas de la ciudadanía cívicacomo un nuevo marco de inclusión (también políti-ca) de los inmigrantes. La segunda, el replantea-miento a la baja de la armonización de las políticasnacionales de integración.

El derecho de sufragio local de los inmigrantes semenciona de una manera sólo tangencial en lasmedidas vinculadas al Principio Básico n.º 9 de laCOM (2005) 389 sobre el Programa Común parala Integración,47 relativo a la participación cívica ysocial. La Comisión alude a la necesidad de «re-forzar la participación de los nacionales de terce-ros países en el proceso democrático» y de «redu-cir los obstáculos al ejercicio de los derechos devoto, como los impuestos administrativos o los trá-mites burocráticos» en el ámbito interno de losEstados, pero omite cualquier alusión al derechode sufragio en las directrices referidas a la partici-pación en el ámbito institucional de la Unión Eu-ropea. El análisis de la COM (2006) 735 de laComisión sobre el planteamiento global de la inmi-gración de la UE48 revela, por su parte, que la inte-gración de los inmigrantes como tema de la políticade inmigración europea ocupa un espacio men-guante (apartado 3.3), claramente superado por lasnuevas prioridades vinculadas al control de fronte-ras y a la dimensión exterior. El Libro Verde de laComisión puede ser interpretado como un intentode incorporar a los trabajadores inmigrantes a la

Agenda de Lisboa 2000, pero sus planteamientosresultan decepcionantes, dada la estrecha asocia-ción que el documento establece entre los crite-rios de admisión y las necesidades de nuestrascoyunturas de mercado, siempre dentro del princi-pio de preferencia por el mercado laboral nacional(apartado 2.2.1).

Ha habido, es cierto, nuevos pronunciamientos delas instancias participantes en el proceso de discu-sión sobre la ciudadanía cívica, entre los que cabedestacar un Dictamen del CESE sobre la dimen-sión local de la integración49 y sendos informes delParlamento Europeo —el primero, el Informe Cata-nia, adoptado por el Comité de Libertades Civiles,Justicia y Asuntos de Interior, en diciembre de2005,50 y el Informe de la Comisión de LibertadesCiviles, Justicia y Asuntos de Interior, de mayo de2006, en relación con la COM (2005) 389—51 queretomaban las cuestiones de la ampliación de laciudadanía de la UE, el fomento de la participaciónpolítica de los inmigrantes y el derecho de sufra-gio. Resulta, en todo caso sintomático, que el Par-lamento Europeo rechazara, en enero de 2006, unarecomendación a favor de la concesión del sufragioa los inmigrantes residentes de larga duración enlas elecciones locales y europeas (en los términospropuestos por el Informe Catania), siendo así queen la anterior legislatura, cuando el peso de los gru-pos no era muy diferente al actual, la cámara euro-pea se había pronunciado tres veces a favor (octu-bre de 2001, junio de 2003 y enero de 2004).

Por último, no puede obviarse que la decepcionanterealidad de las políticas comunes de integración enel ámbito de la UE es también responsabilidad delos propios Estados miembros, por la parte que les

47 Véase COM (2005) 389 final, Principio Básico Común 9:«La participación de los inmigrantes en el proceso demo-crático y en la formulación de las políticas y medidas deintegración, especialmente a nivel local, favorece su inte-gración».

48 COM (2006) 735 final, de 30 de noviembre de 2006,Comunicación de la Comisión al Consejo y al ParlamentoEuropeo, sobre el tema «El Planteamiento global sobre lamigración un año después: Hacia una política global euro-pea en materia de migración». El grueso de la Comunica-ción está dedicado a la migración legal (apartado 3.2), lalucha contra la inmigración ilegal (apartado 3.4) y el apo-yo a la dimensión exterior (apartado 4).

49 Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2006/C318/24) sobre «La inmigración en la Unión Europea y las

políticas de integración: colaboración entre los gobiernosregionales y locales y las organizaciones de la sociedadcivil».

50 Informe Catania ([2005/2060 INI] final A6-0411/2005),en relación con el 4.º Informe sobre la ciudadanía de laUnión (1 de mayo de 2001/30, de abril de 2005).

51 Parlamento Europeo. Informe de la Comisión de LibertadesCiviles, Justicia y Asuntos de Interior, de 17 de mayo de2006, sobre integración de los inmigrantes: (Informe sobrelas estrategias y los medios para la integración de los inmi-grantes en la UE (2006/2056 [INI]), en relación con laComunicación de la Comisión (COM [2005] 389). Véasela Resolución del Parlamento Europeo sobre las estrate-gias y medios para la integración de los inmigrantes en laUnión Europea (2006/2056 INI), de 6 de julio de 2006.

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corresponde en relación con la armonización de suspolíticas internas.52 A pesar de los tímidos progre-sos, la integración sigue siendo un principio esca-samente operativo en su aplicación práctica, conpocas medidas estatales para hacerlo efectivo. Lafalta de consenso para articular medidas comunita-rias relativas a la integración de los inmigrantes y laescasa voluntad europea de incidir en las decisionesestatales que se adoptan sobre esta cuestión, dejaal libre albedrío de los Estados miembros uno delos principios fundamentales en la gestión de lainmigración. La aparente concepción graciable deelementos imprescindibles para conseguir la inte-gración la acerca más a una recompensa por la capa-cidad del extranjero de adaptarse a las imposicionesestatales que al proceso bidireccional que la propiaUE había propuesto como horizonte (Solanes 2005).

La armonización a la baja en el plano de la integra-ción no es sino un reflejo de la convergencia condi-

52 Véase COM (2004) 508 final, de 16 de julio. Primer Infor-me Anual sobre Migración e Integración, especialmentelos anexos, en los que se observa la asimetría en las medi-

das adoptadas por los Estados miembros. Véase asimis-mo, Comisión Europea (2006): Segundo Informe Anualsobre Migración e Integración, SEC (2006) 892.

cionada que caracteriza la construcción de la lla-mada política común de inmigración y de la per-manente tentación estadocéntrica que la atraviesay la condiciona. Las oportunidades perdidas parauna verdadera incorporación de los inmigrantes alincierto demos europeo parecen agravar la incomu-nicación entre las dos aproximaciones de la UE alfenómeno migratorio y a la integración de los inmi-grantes: la de las palabras y los documentos pro-gramáticos, y la de los hechos y las normas jurídi-cas. En realidad, sólo la primera aproximación puedesuministrar respuestas a la cuestión radicalmentepolítica que plantea la inmigración. Pues son justa-mente las condiciones de asimetría que configuranel estatus jurídico que ofrecemos a los inmigranteslas que interpelan a los países europeos y a la UEsobre la necesidad de reformular el vínculo social ypolítico —nuestro modelo de ciudadanía— para aco-modarlo a las exigencias de una gestión democráti-ca de las sociedades multiculturales (Lucas 2006a).

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8Síntesis de contenidos,conclusiones y propuestas

La reflexión sobre la necesidad de integrar tambiénpolíticamente a las personas que nutren los flujosmigratorios en los Estados de establecimiento se haincorporado recientemente a la agenda pública delos países europeos y de la UE. A diferencia de aque-llos Estados en los que la inmigración es un ele-mento constitutivo de la nation building, Europa hasido históricamente un espacio de emisión de flujosmigratorios. Tras la Segunda Guerra Mundial, en elmarco de la reconstrucción y la expansión económi-ca, los países centrales de la Europa continental yGran Bretaña se consolidaron como contexto de re-cepción de corrientes migratorias procedentes de lasantiguas colonias, de los países con los que mante-nían lazos históricos y del sur de Europa. Más tar-de, cuando apenas han culminado el proceso de cie-rre de sus ciclos políticos autoritarios, los Estadosdel sur de Europa (Portugal, Grecia y España), tam-bién Italia, han dejado de ser países de emisiónhacia la Europa Central y se convierten en paísesreceptores de inmigrantes de una periferia progresi-vamente diversificada. Si bien la inmediatez denuestra experiencia como país receptor puede dis-torsionar la mirada sobre el fenómeno migratorio,es preciso subrayar que también la trayectoria delos países europeos centrales y nórdicos como espa-cios de recepción de corrientes migratorias —y, so-bre todo, como espacios de integración política delos inmigrantes— es relativamente breve.

La ausencia de mecanismos de integración políticade los inmigrantes en los países centrales de Euro-pa durante las décadas posteriores a la SegundaGuerra Mundial se explica, fundamentalmente, por

el modelo de gestión de la inmigración (y la com-prensión implícita del fenómeno migratorio) vigen-te en aquel contexto, así como por las característi-cas de los propios flujos migratorios. En aquellacoyuntura, el reclutamiento de mano de obraforánea con fines laborales se presumía temporal yseguía el patrón del modelo de trabajador invitadoque retornaba al país de origen una vez transcurri-do el período de estancia predeterminado. En elcaso de que los inmigrantes permanecieran en elpaís de destino, la asimilación constituía la únicaposibilidad de integración social. La inmigración,en cualquier caso, era considerada un fenómenoexclusivamente económico sin relevancia en elámbito político (véase el apartado 2.1.2).1

Actualmente, se da un desajuste entre las inerciasde este modelo de gestión —que experimentó cam-bios a raíz de la crisis económica de la década delos setenta y la transformación de las condicionesestructurales que favorecieron la reproducción delmodelo de desarrollo posbélico— y la modificaciónsustancial del fenómeno migratorio, asociada a lastransformaciones en los movimientos internaciona-les de población verificadas en las últimas déca-das. Las migraciones se producen a un ritmo másrápido, se amplían los países de emisión y de des-tino, se produce una extensión, multiplicación ydiversificación de las motivaciones que impulsanlas corrientes migratorias, muchas de ellas vincu-ladas al proceso de globalización, los contextos derecepción no presentan necesariamente condicio-nes de boom económico, los proyectos migratoriosse diversifican y el perfil del inmigrante es mucho

1 En este último capítulo se hace referencia a cuestionesplanteadas en capítulos precedentes. Por tanto, los dife-rentes apartados relacionados con conclusiones y propues-

tas expuestas en este informe se citan entre paréntesis yaluden a su numeración en páginas precedentes.

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más heterogéneo. Pero, si hay una característicaque distingue la actual inmigración hacia Europade aquella que tuvo lugar en el ciclo económicoposbélico, es la vocación de permanencia de la po-blación inmigrante reciente. Mientras la oleadainmigratoria de las décadas posteriores a la SegundaGuerra Mundial fue (y así se consideró) un fenómenoeconómico y coyuntural, en la actualidad existe elconvencimiento de que se trata de una poblaciónllegada para permanecer en el país de destino.

8.1 CONCLUSIONESAL CAPÍTULO 1

La progresiva toma de conciencia de la compleji-dad del fenómeno migratorio y de la necesidad dedar respuesta a los desafíos sociales y políticos queplantea convive, en los países europeos, con la he-rencia de una comprensión de la gestión de la inmi-gración que impide o, al menos dificulta, la incor-poración del extranjero inmigrante a la comunidadpolítica de la sociedad de acogida. En este esque-ma (1.1.1), la división del trabajo institucional enla política migratoria se concreta en la prevalenciade las políticas de acceso (entrada y permanencia)sobre las políticas de integración/acomodación. ElEstado se aferra a una de las últimas prerrogativasde su soberanía para definir quién entra de acuer-do a unos criterios cuantitativos y cualitativos li-gados al número y la función (económica) de loscandidatos. Por su parte, la integración en las so-ciedades receptoras tiende a estar modulada por lafinalidad que la regulación legal asigna implícita oexplícitamente al proyecto migratorio. Se sobreen-tiende que el diseño de las reglas de acceso es loque garantiza que los flujos migratorios reportenbeneficios y que los inmigrantes puedan ser inte-grados en la sociedad de acogida. Al extranjero in-migrante que ingresa de acuerdo con los cauceslegales preestablecidos se le ofrece un contrato deextranjería que contempla un elenco de derechos ydeberes ligados a la esfera productivo-laboral y unconjunto de medidas sociales orientadas a la inte-gración. Pero este contrato, que en contradiccióncon las tendencias verificadas en los actuales mo-vimientos de población presume que la inmigraciónes un fenómeno temporal, no contiene cláusulasrelativas a su constitución como actor político ple-no en la sociedad de acogida.

La exclusión del inmigrante del contrato de ciuda-danía tiende así a limitar el debate sobre el fenó-meno migratorio a la evaluación de su funcionalidadeconómica y sociodemográfica. Hay una reticenciagenérica a admitir que la inmigración, especialmen-te la inmigración de establecimiento, impone tam-bién la reflexión y el debate sobre las condicionesde pertenencia a la comunidad política, los requisi-tos para intervenir en los procesos de deliberación ydecisión pública, la participación en la distribuciónde recursos y oportunidades y la redefinición de loslímites del pluralismo cultural en las sociedades deacogida. A pesar de ello, la inmigración está trans-formando la concepción tradicional de la ciudada-nía (1.1.3; 2.1.2), es decir, la condición de perte-nencia a la comunidad política basada en el vínculode la nacionalidad. No es casual que la inmigraciónsea uno de los procesos que han motivado la eclo-sión de los debates sobre la redescripción de lacategoría. Los flujos migratorios interpelan directa-mente a los dos elementos centrales que conformaronel perfil excluyente de la categoría en su acepciónmoderna: la negación de determinados derechos adeterminadas clases de sujetos y el anclaje de lacategoría en el marco territorial del Estado-nación,asumido como culturalmente homogéneo (2.1.1).

Si bien es cierto que en distintos países se han dadopasos muy importantes para incorporar a los inmi-grantes al demos y que la integración es ya parteconstitutiva del léxico institucional, la respuesta delos Estados (y las sociedades) frente a las implica-ciones políticas derivadas de la llegada y el asenta-miento de comunidades de inmigrantes es aún li-mitada e incide sólo tangencialmente en loselementos definitorios del vínculo político articula-do alrededor del Estado-nación. La pertenencia sinciudadanía que define el horizonte de integraciónofrecido a los extranjeros inmigrantes está, en bue-na parte de los países europeos (entre ellos Espa-ña), todavía lejos de la equiparación en derechos.


El estudio se ha estructurado en torno al conceptode integración cívica. Se trata de una noción cohe-rente, en el plano fáctico, con la complejidad quecaracteriza la incorporación de los colectivos in-

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SÍNTESIS DE CONTENIDOS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

migrantes a las sociedades de acogida, entendidacomo relación y como proceso (1.1.2). En su acep-ción normativa, la integración cívica tiene, comonúcleo central, la tesis de que la titularidad y elejercicio de los derechos de participación y la in-clusión del inmigrante en los espacios de delibera-ción y decisión política deben formar parte de lascondiciones de la integración (1.1.3).

En diferentes dictámenes, el Comité Económico ySocial Europeo (CESE) ha caracterizado la integra-ción cívica (una concepción de la que esta investi-gación es en buena medida deudora) como la pro-gresiva equiparación de los inmigrantes con el restode la población, en derechos y deberes, así comoen su acceso a bienes y servicios y cauces de parti-cipación ciudadana en condiciones de igualdad deoportunidades y de trato. Desde los parámetros nor-mativos de la integración cívica, el acceso a lascondiciones que definen la pertenencia a la comu-nidad política se concibe como un proceso gradualy no basado en la nacionalidad, sino en la residen-cia, el arraigo o la vecindad. Su marco territorial dereferencia no es, en este sentido, único (típicamen-te, el estatal), sino plural o multilateral (local, re-gional, estatal y supraestatal). Entre todos estosámbitos, la participación de los inmigrantes en elespacio público municipal (la ciudadanía local) tie-ne una importancia primordial para el proceso deintegración (2.2.2).

Partiendo de este marco propositivo, en los capítu-los 3, 4 y 5 se ha analizado la relación entre laparticipación cívica y política y la integración so-cial de los inmigrantes en España, tanto en losámbitos estatal y autonómico como local, así comolos diversos instrumentos con los que cuentan lascomunidades de inmigrantes para intervenir en lavida pública y articular la expresión de sus intere-ses, demandas y reivindicaciones.


El análisis de los instrumentos jurídicos y políticosprevistos para canalizar los procesos de integracióncívica en los ámbitos estatal y autonómico ha partidodel examen conjunto de la evolución y las caracterís-ticas de la inmigración en España (3.1.1) y de los

elementos que han definido la regulación jurídica dela inmigración en las últimas dos décadas (3.1.2).

La inmigración se ha convertido en un fenómenoestructural a raíz de la llegada a nuestro país de unimportante volumen de flujos en los años noventay, especialmente, en la primera mitad de la décadadel dos mil. La transformación y consolidación deEspaña como contexto de recepción ha generado,desde la aprobación de la primera Ley de extranje-ría de 1985, una intensa actividad legislativa queno ha logrado establecer un adecuado equilibrioentre los tres ejes que estructuran la política mi-gratoria: ordenación de flujos, control de la inmi-gración ilegal e integración social de los inmigran-tes. La legislación vigente (LO 4/2000, con lasmodificaciones operadas por las LO 8/2000, 11/2003 y 14/2003; y RD 2393/2004 por el que seaprueba el Reglamento de ejecución, el cuarto quese dicta desde 1986) es resultado del prolongadointento de construcción de un paradigma reguladorde corte restrictivo basado en el rígido control defronteras, la promoción de la inmigración legal y lacanalización ordenada de los flujos migratorios ha-cia determinados segmentos del mercado laboralen función de la demanda interna, un designio engran medida frustrado no sólo por la magnitud y eldinamismo del fenómeno migratorio, sino tambiénpor la inexperiencia planificadora y gestora y porlas insuficiencias del planteamiento del derechoregulador de la inmigración en términos de efica-cia y de legitimidad.

El contexto en el que España se ha convertido enun país de inmigración no ha sido propicio parapensar al inmigrante como actor cívico y político.Las dificultades con las que han tropezado las su-cesivas regulaciones, la percepción social de la in-migración como problema y la tendencia de los ac-tores políticos a instrumentalizar la inmigración—especialmente la cuestión de la irregularidad—han situado el debate político y social en un terre-no poco favorable para plantear avances en la in-corporación de los inmigrantes a la ciudadanía y alos distintos circuitos de la política (3.2.1).

El desarrollo de los derechos constitucionales denaturaleza participativa en el texto integrado de laLOEX (3.2.2) excluye a los extranjeros no comuni-tarios de la titularidad del derecho de sufragio acti-vo y pasivo en el ámbito local, en coherencia con la

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restricción constitucional, así como del acceso a lafunción pública. Los derechos constitucionales departicipación (asociación, reunión, manifestación,libre sindicación y huelga), y los derechos relativosa la intervención en la vida pública municipal reco-gidos en la legislación estatal del régimen local, sereconocen únicamente a los extranjeros en situa-ción administrativa regular, una —cuestionada—exclusión en el ejercicio de derechos fundamenta-les que no puede ser soslayada a la hora de plan-tear líneas de reforma.

Aunque la división competencial se ha estructura-do en dos ámbitos (la Administración Central regu-la y gestiona el acceso y la permanencia de los ex-tranjeros en España, mientras que las comunidadesautónomas y los ayuntamientos asumen la mayorparte de las políticas de integración social), la Ad-ministración Central ha adoptado, en el marco desus competencias, iniciativas en materia de inte-gración con incidencia en el ámbito del estudio.Por una parte, la articulación de un órgano de parti-cipación y consulta de ámbito estatal en el que par-ticipan las asociaciones de inmigrantes, el Foro parala Integración Social de los Inmigrantes (3.2.3). Porotra, la aprobación de distintos planes gubernamen-tales de integración social (3.2.4). El Foro ha esta-do sometido en la década 1995-2005 a los avata-res de la política migratoria, circunstancia que hatenido una incidencia negativa en su actividad. Laaprobación de una nueva regulación (RD 3/2006,de 16 de enero) debe ser valorada positivamente,dado que las reformas introducidas pueden mejorarsu funcionamiento. Por su parte, los tres planes deintegración de ámbito estatal aprobados hasta hoy(el Plan para la Integración de 1994, el ProgramaGRECO 2001-2004 y el recientemente aprobadoPlan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010) han abordado la participación social y polí-tica de los inmigrantes de modo muy desigual. Enel último de los programas citados, la Administra-ción Central se ha hecho cargo de que la participa-ción social y política de los inmigrantes y su incor-poración a la ciudadanía es una condición necesariapara que la integración pueda producirse.

Las comunidades autónomas han asumido un pa-pel decisivo en el proceso de integración social delos inmigrantes (3.2.5), si bien el desarrollo de unapolítica de inmigración descentralizada se ha vistocondicionado por la limitada participación de las

Administraciones subestatales en la políticas degestión de los flujos. Las diferencias existentes en-tre las comunidades autónomas como espacios derecepción han determinado el diseño de los planesautonómicos de inmigración que empezaron a po-nerse en marcha a partir de 2001, con el fin deplanificar y organizar la ejecución de las políticassociales sectoriales que entran dentro de sus com-petencias normativas y de gestión (sanidad, educa-ción, asistencia social, mediación cultural y vivien-da). El enfoque teórico y los contenidos específicosde los planes autonómicos relacionados con la in-tegración cívica de los inmigrantes han experimen-tado una evolución en los últimos años. Los planesse centraron inicialmente en la sensibilización so-cial y la promoción del movimiento asociativo delos inmigrantes y de los dispositivos de participa-ción en el ámbito vecinal y municipal. Los nuevosprogramas plurianuales han empezado a plantearla necesidad de conectar la integración, la partici-pación social y la ciudadanía. El Pla de ciutadaniai immigració 2005-2008 de Cataluña presenta, eneste aspecto, un enfoque cualitativamente inno-vador. El examen de los contenidos referidos a laparticipación social se ha complementado con elanálisis de la intervención de los inmigrantes cons-tituidos como actores cívicos en los espacios deinterlocución que forman parte del marco insti-tucional autonómico (especialmente, los Foros deintegración) y en los procesos de elaboración y eje-cución de las políticas sociales sectoriales contem-pladas en los programas autonómicos.

8.3.1 LÍNEAS PROPOSITIVAS

En relación con la participación social y política delos inmigrantes en los ámbitos estatal y autonómi-co, se sugieren las siguientes líneas de actuación:

1) Firma y ratificación del Convenio Europeo sobrela Participación de los Extranjeros en la Vida Pú-blica Local (Consejo de Europa, Estrasburgo1992), en vigor desde el 1 de mayo de 1997.Este texto multilateral prevé, en su artículo 6(Capítulo C) el compromiso de los Estados sig-natarios de conceder el derecho de sufragio ac-tivo y pasivo en las elecciones locales a todo ex-tranjero residente que cumpla las mismas con-diciones que se aplican a los nacionales y hayaresidido legal y habitualmente en el Estado encuestión durante los cinco años anteriores a las

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elecciones, sin que el ejercicio del derecho que-de sometido a condición de reciprocidad. La fir-ma y ratificación del Convenio de 1992 puedecontribuir a que España refuerce el desarrollo delas materias contempladas en los Capítulos A yB de su primera parte, que hacen referencia, res-pectivamente, a los derechos de participación noelectoral y a la creación de organismos consulti-vos y otras medidas institucionales dirigidas aimpulsar la integración cívica de los colectivosde extranjeros residentes. Se plantea, en todocaso, la cuestión de si la ratificación por Españadel Capítulo C —que recoge el compromiso delos Estados de reconocer el sufragio— realmen-te extendería el derecho a todos los inmigrantesque cumplieran las condiciones estipuladas porel mismo. Los nacionales de los países miem-bros del Consejo de Europa (también los que noson miembros de la UE y hayan ratificado el Con-venio) podrían acceder al subsistema electoralespañol en el ámbito municipal, quedando, portanto, ampliado el espectro de extranjeros conderecho al voto, pero no es tan claro que pudie-ran hacerlo los nacionales de los países que noson miembros del Consejo de Europa (a los quetambién se refiere el Convenio). El artículo 13.2de la Constitución española plantea dificultadesen este punto concreto. En virtud de la ratifica-ción del Convenio, todos los extranjeros residen-tes legales durante cinco años deberían podervotar en los comicios locales, pero la exigenciaconstitucional de reciprocidad restringiría el re-conocimiento del derecho a los nacionales de lospaíses del Consejo de Europa que hubieran rati-ficado el Capítulo C. La ratificación española delCapítulo C del Convenio sería poco relevante parala ampliación efectiva del sufragio a extranjerosno comunitarios, dado que hasta hoy han sidoescasas las ratificaciones de países del Consejode Europa no miembros de la UE.

2) Reconocimiento del sufragio activo y pasivo a losextranjeros no comunitarios en las eleccioneslocales. Sin perjuicio de que España:

— Firme y ratifique el Convenio de 1992.— Potencie la firma de convenios bilaterales con

los países de origen de la inmigración, a finde cumplir con la condición de la reciproci-dad que establece la Constitución (plantea-miento que actualmente se baraja en el de-

bate político), y al margen de que se mejorenlas vías de adquisición de la nacionalidad es-pañola o la doble nacionalidad; en los capítu-los 2 y 3 se ha planteado que la participaciónde los inmigrantes no comunitarios en laselecciones locales debería estar basada en laresidencia estable. El reconocimiento del de-recho de sufragio local en estos términos plan-tea dos cuestiones:

a) La necesidad de reformar la Constitución. Elconstituyente no pudo prever las dimensionesque con los años iba a adquirir la inmigra-ción. De hecho, el criterio de reciprocidad delartículo 13.2 CE no se introdujo pensando enlos inmigrantes, sino en los españoles emi-grantes. La reciprocidad se ha convertido enun obstáculo que imposibilita de hecho elacceso al sufragio local de inmigrantes proce-dentes de un número considerable de Esta-dos (emisores de inmigrantes) con los que noes previsible que España firme acuerdos yconvenios de desarrollo a corto plazo. Los tér-minos en los que está redactado el artículo13.2 de la Constitución («solamente los es-pañoles serán titulares de los derechos delartículo 23, salvo lo que, atendiendo a crite-rios de reciprocidad […]») hacen que la am-pliación del sufragio a los no comunitariossobre la base de la residencia legal en Espa-ña (y no en virtud de un convenio que reco-nozca a los españoles el sufragio en el paísde origen del inmigrante) difícilmente puedallevarse a cabo si no es mediante una reformade la Constitución.La modificación debería limitarse al artículo13.2 CE, suprimiendo la alusión a la recipro-cidad y dejando la cuestión en manos de lostratados y las leyes. A pesar de la remisiónque el artículo 13.2 hace al artículo 23, lareforma del artículo 13.2 con esta redacción:«solamente los españoles serán titulares delos derechos reconocidos en el artículo 23,salvo lo que pueda establecerse por tratado opor ley para el derecho de sufragio activo ypasivo en las elecciones municipales», haríainnecesaria la reforma del artículo 23, quereconoce el derecho de sufragio a «los ciuda-danos». Atendiendo a la ubicación del artícu-lo 13.2 en la sistemática del texto constitu-cional, el procedimiento para llevar a cabo lareforma es el que establece el artículo 167

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de la CE, es decir, el menos gravoso de losdos que existen.La necesidad de reformar la Constitución paraampliar el sufragio municipal a los inmigran-tes no comunitarios es un obstáculo que hayque ponderar de manera realista. Como haseñalado una parte significativa de la doctri-na constitucional, las dificultades para refor-mar la CE no provienen sólo de la rigidez deltexto constitucional, sino también de la reti-cencia política a reabrir determinadas cues-tiones que, para amplios sectores sociales ypolíticos, quedaron canceladas en la coyun-tura histórica en que la CE fue aprobada. Aun-que la inmigración no forma parte de aque-llos debates (vinculados, en esencia, a lavertebración territorial del Estado), las resis-tencias a la reforma se extienden a todos lostemas considerados sensibles.

b) Las reformas legales. El reconocimiento delderecho de sufragio activo y pasivo en el ám-bito local exigiría, además, la reforma/adap-tación de al menos dos leyes orgánicas, laLOEX y la LO 5/1985, de 19 de junio, delRégimen Electoral General:

— En relación con la Ley de extranjería, bastaríacon la modificación íntegra del artículo 6, in-ciso 1. Sería suficiente recuperar la primeraversión de la redacción de la LOEX 4/2000,previa a la reforma 8/2000, aclarando el al-cance semántico del término residentes. Adiferencia del vigente artículo 6.1 LOEX, quehace una alusión expresa al criterio de reci-procidad, aquella primera redacción resultaplenamente coherente con el planteamientoexpuesto anteriormente («los extranjeros resi-dentes podrán ser titulares del derecho políti-co de sufragio en las elecciones municipalesen los términos que establezcan las leyes ylos tratados»).

— En cuanto a las condiciones de ejercicio delderecho de sufragio, sería necesario, en pri-mer término, adicionar en el articulado de laLO 5/1985, del Régimen Electoral General,la titularidad del derecho de voto (artículo 2)y de elegibilidad (artículo 6) de los extranje-ros en el ámbito municipal:• Sufragio activo: sería preciso modificar tam-

bién el artículo 176.2 de la citada Ley. Unapropuesta de requisitos razonable podría serla siguiente: serán titulares del derecho al

voto en las elecciones locales las personasextranjeras empadronadas en un municipioque acrediten la residencia legal en Españadurante tres años en virtud de una o suce-sivas autorizaciones de estancia y/o residen-cia temporal en los términos establecidoslegal y reglamentariamente o que gocen delestatuto de residente permanente en los tér-minos establecidos por el artículo 32 LOEX(texto integrado) y los artículos 71 y siguien-tes del RD 2393/2004. Los extranjeros de-berían también solicitar su inscripción enel Censo electoral. El resto de requisitos exi-gibles para ser electores serían los mismosque la Ley determina para los españoles.

• Elegibilidad: sería preciso adicionar unapartado al artículo 177 en el que se reco-nociera a los extranjeros el derecho a ser ele-gible en las elecciones municipales. Los re-quisitos relativos al tiempo de residenciaserían los mismos que los que se han seña-lado para el sufragio activo, además de losque las leyes establecen para los españoles.

3) Elecciones autonómicas. La inclusión política delos inmigrantes no comunitarios en el ámbitomunicipal ha sido asumida como un paso nece-sario por amplios sectores sociales y políticos,pero el impulso a la incorporación gradual de losextranjeros (comunitarios y no comunitarios) alas distintas esferas de la ciudadanía política(entendida como ciudadanía multilateral) impo-ne también una reflexión y un debate a más lar-go plazo sobre la oportunidad de plantear la am-pliación del reconocimiento del derecho de su-fragio de los extranjeros a los procesos electoralesautonómicos, en los que se deciden aspectos fun-damentales de la política de integración social.

4) Derechos fundamentales de participación de losextranjeros en situación de irregularidad admi-nistrativa. En ruptura con la línea seguida por lalegislación de extranjería desde 1985, los dere-chos de participación no electoral (asociación,reunión, manifestación, sindicación y huelga)fueron reconocidos por la LO 4/2000, de 11 deenero, a los extranjeros en situación administra-tiva irregular. La reforma operada por la LO 8/2000, de 22 de diciembre, supuso, entre otroscambios sustanciales, la restricción subjetiva deestos derechos, cuyo ejercicio quedó (de nuevo)

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reservado a los extranjeros con autorización deestancia o residencia en España, ahora reinter-pretada a partir del control de constitucionalidadejercido por parte del Tribunal Constitucionalque ha ampliado el catálogo de derecho consi-derados inherentes a la dignidad humana al con-figurar de este modo los derechos de reunión,manifestación y asociación, entre los derechosde carácter participativo. Asimismo ha conside-rado injustificada e irrelevante la situación ad-ministrativa de los extranjeros ni en la titulari-dad ni en el ejercicio de los derechos, y ha soli-citado del legislador que de nuevo disponga unanueva normativa en este sentido, salvo en algúncaso como el derecho de huelga, el de educa-ción no obligatoria y la asistencia jurídica gra-tuita en los que, con análogos argumentos, lajurisdicción constitucional ha procedido a decla-rar inconstitucional y nula la situación de unapersona extranjera sin autorización de residen-cia o estancia para ser titular y ejercer un dere-cho fundamental.El debate sobre el reconocimiento de estos de-rechos a los irregulares no puede limitarse a lareclamación de la reforma de los artículos 7, 8 y11 de la LOEX en términos incluyentes y debetomar en consideración la transformación que lalegislación de extranjería ha experimentado traslos cambios introducidos por la LO 8/2000 y laLO 14/2003. El ejercicio de estos derechos porparte de los irregulares sería —aun si estuvieranreconocidos— difícil o, incluso, contraproducen-te, ya que las sucesivas reformas de la legisla-ción de extranjería han introducido una serie demecanismos que desincentivan la visibilidadpública de los extranjeros en situación adminis-trativa irregular. Es, por tanto, todo el marco le-gislativo y reglamentario el que resulta interpe-lado por esta cuestión. El reconocimiento de losderechos de participación no electoral —una exi-gencia coherente con los compromisos interna-cionales adquiridos por España en materia dederechos humanos— se plantea aquí como unavía para dotar a los inmigrantes en situación irre-gular de unos mínimos mecanismos de protec-ción frente a los abusos, la explotación y la in-defensión que genera la irregularidad. Este ob-jetivo a corto plazo (evitar que la irregularidadsignifique en los hechos una suerte de inexis-tencia civil, administrativa, social y también po-lítica del inmigrante) debe, en todo caso, hacer-

se compatible con la puesta en marcha de refor-mas que corrijan la persistente tendencia de lalegislación de extranjería española a provocar lainmigración irregular al tratar de organizar unainmigración legal y ordenada. Por ejemplo, laadaptación de la legislación (en particular, laarticulación del nexo entre el contrato de traba-jo y las autorizaciones) a las circunstancias rea-les del mercado laboral, la flexibilización de losdispositivos de regularización permanente, lamejora de la gestión de los flujos y la participa-ción de las Administraciones infraestatales en lapolítica estatal.La prioridad del extranjero en situación irregularno es la participación política, social o sindicalen la sociedad de acogida, sino la obtención delestatus legal, que es el prerrequisito de la inte-gración cívica. Se trata, por tanto, de reconocerlos derechos de participación a la persona almargen de su situación legal, pero también o,sobre todo, de facilitar la inmigración legal me-diante estrategias distintas a las ensayadas has-ta ahora, y de mejorar las vías de acceso a laregularidad cuando el inmigrante se encuentraen situación irregular. Ello terminaría con el ac-tual sistema de doble puerta de entrada quecondena inútilmente a los irregulares a perma-necer en la penumbra civil hasta que llegue el(inevitable) nuevo proceso de regularización ex-traordinaria.La cuestión de la inmigración irregular reenvía,en última instancia, a las causas estructuralesde las migraciones contemporáneas, un temaque excede de este guión de propuestas. Cabe,en todo caso, señalar, por una parte, que la pri-mera causa de los desplazamientos de poblaciónal margen de los canales prescritos por las legis-laciones de los Estados receptores es la clamo-rosa injusticia a escala planetaria en la distribu-ción de los recursos y de las oportunidades decrear riqueza —injusticia sancionada y legitima-da por los propios Estados que niegan, restrin-gen, condicionan o limitan el derecho a emi-grar— y, por otra, que sólo una decidida apuestamultilateral y concertada por el desarrollo a lar-go plazo —hoy inexistente— puede frenar la in-migración irregular hacia los países ricos, evitan-do, al mismo tiempo, los procesos de descapi-talización humana en los países emisores y lasnuevas formas de dependencia sur-norte gene-radas por la inmigración.

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5) Derechos de participación en el ámbito munici-pal reconocidos por la legislación estatal del ré-gimen local. El artículo 6.2 LOEX 4/2000, en suprimera redacción, establecía la posibilidad deque los extranjeros residentes empadronados queno pudieran participar en las elecciones localespudieran elegir democráticamente a sus repre-sentantes con el fin de tomar parte en los deba-tes y decisiones municipales que les afecten con-forme a la legislación de régimen local. La re-dacción actual del artículo 6.2 (introducida porla LO 8/2000) ha eliminado esta alusión a laelección de representantes de los inmigrantes yestablece una remisión general a los derechosque el artículo 18.1 de la Ley 7/1985 Regula-dora de las Bases del Régimen Local reconoce alos vecinos (término que, en el caso de los ex-tranjeros, se refiere a los empadronados con re-sidencia legal, como aclara el propio artículo 6.2de la LOEX).

a) Respecto a la elección democrática de repre-sentantes de los extranjeros residentes y em-padronados sin derecho de sufragio —aque-llos que, de acuerdo con la propuesta que seha avanzado en el punto 3.2-b), lleven menosde tres años en España— sería convenienterecuperar la redacción original del artículo 6.2de la LOEX 4/2000. Este mecanismo no esredundante con aquellos canales de partici-pación cívica contemplados en el artículo 18.1LBRL. Se trataría, por el contrario, de dar co-bertura jurídica a los incentivos en la partici-pación de los inmigrantes en la vida local yen la consolidación de los órganos de partici-pación y consulta que los municipios puedencrear en el ámbito de su autoorganización.

b) En relación con los extranjeros en situaciónde irregularidad administrativa, su acceso alos derechos de participación del 18.1 de laLBRL está vedado por la propia LBRL (18.2)y por la LOEX (6.2), incluso si se encuentranempadronados en el municipio. En este pun-to, sería preciso alentar la reflexión y el deba-te sobre la autonomía municipal y sobre lasfórmulas de incorporación a la participacióncívica en el ámbito local a través del empa-dronamiento. Por otra parte, resulta necesa-rio redefinir el cambio de función del padrónintroducido por la LO 14/2003 y, de nuevo,explorar las vías de flexibilización de la regu-

larización permanente, especialmente en elsupuesto (el arraigo acreditado) en el que losayuntamientos pueden desempeñar un papeldecisivo (4.1, 4.2 y 4.3).

6) El impulso de la actividad de los órganos de par-ticipación y consulta de ámbito estatal (Foro parala Integración Social de los Inmigrantes) y auto-nómico en los que las asociaciones de inmigran-tes están representadas —así como el fomentode su creación en aquellas comunidades autó-nomas donde todavía no se han articulado—puede contribuir a reforzar la implicación de losinmigrantes en el diseño de las políticas que lesafectan, consolidando el sentido de pertenenciaa la comunidad cívica. A tal fin, resulta oportu-no establecer mecanismos para diagnosticar losproblemas que inciden negativamente en el ade-cuado desarrollo de las funciones de los foros, ypotenciar el diálogo, la cooperación y el inter-cambio de información y experiencias entre elForo para la Integración y los órganos análogosde las comunidades autónomas.

7) La mejora de la colaboración y la coordinaciónvertical entre las Administraciones Públicas pue-de contribuir a que el importante papel que tie-nen asignado las comunidades autónomas en elámbito de la integración social de los inmigran-tes se desarrolle de modo más eficaz. En el pla-no funcional, estas mejoras podrían articularseen tres líneas de actuación. En primer lugar,mediante la sistematización, ordenación y el en-cuadramiento en la política de inmigración(como planes y programas coordinados) de losconvenios (bilaterales) suscritos entre las comu-nidades autónomas y el Estado para garantizarlas aportaciones financieras del Estado dirigidasa hacer frente a los gastos sobrevenidos de laatención social a los inmigrantes. En segundo,redefiniendo la actividad, el funcionamiento y laregulación del organismo específicamente crea-do para canalizar la coordinación vertical en ma-teria de políticas de inmigración, el Consejo Su-perior de Política de Inmigración. En tercer lu-gar, planteando mejoras de coordinación entrelas comunidades autónomas (en el diseño y laejecución de los planes autonómicos de integra-ción) y el Estado (en los aspectos de políticaestatal de inmigración con incidencia en ese ám-bito), y entre las propias comunidades autóno-

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mas (especialmente, las comunidades autó-nomas limítrofes) en la puesta en práctica de susprogramas de integración.Estas mejoras funcionales deben plantearse enel marco de una reflexión más amplia sobre laredefinición de dos dimensiones esenciales dela actuación de las comunidades autónomas. Pri-mero, la delimitación de las competencias nor-mativas de las comunidades autónomas en ma-teria de políticas sociales sectoriales, es decir,en el desarrollo de los contenidos de los dere-chos sociales en las que el Estado establece lalegislación básica y, especialmente, en el reco-nocimiento de derechos sociales adicionales alos inmigrantes. Segundo, la coparticipaciónampliada de las comunidades autónomas en lapolítica de inmigración estatal (a través del Con-sejo Superior de Política de Inmigración y otrosorganismos de cooperación interadministrativa).La estrecha relación entre la regulación de la si-tuación jurídica de extranjeros (entradas, autori-zaciones, renovaciones, infracciones, etc.) y laspolíticas de integración social, hace que la in-corporación de las comunidades autónomas a losdispositivos decisionales y de gestión en estasmaterias concretas sea una reivindicación cohe-rente con el rol que las administraciones auto-nómicas han asumido en el ámbito de la inmi-gración. El marco legal que limita la participa-ción de las comunidades autónomas en lapolítica estatal a la intervención no vinculanteen el proceso de determinación del contingente,no satisface adecuadamente esta aspiración.

8) La cooperación entre las comunidades autóno-mas y las corporaciones locales en la elabora-ción y ejecución de los planes autonómicos esuna condición necesaria para que el proceso deintegración de la población inmigrante en losterritorios de las comunidades autónomas seaviable. La garantía de la prestación por partede los municipios de aquellos servicios quecomportan una participación de los ayunta-mientos en los presupuestos de las comunida-des autónomas y la adecuada evaluación de lasnecesidades de los consistorios exige el mante-nimiento y el refuerzo de la colaboración entrelos entes locales y las Administraciones auto-nómicas. Resulta oportuno, además, plantear laposibilidad de dotar a los ayuntamientos de unamayor capacidad de gestión en determinados

campos de actuación. El desarrollo coordinadode las medidas previstas en los programas au-tonómicos sobre la participación de los inmi-grantes en el ámbito municipal, y el fomento yapoyo de las comunidades autónomas a las ini-ciativas municipales dirigidas a incorporar a losnuevos vecinos a la comunidad local, puedencontribuir decisivamente al proceso de integra-ción cívica.


A lo largo del estudio se ha hecho repetida referen-cia a la importancia del ámbito local como marcoespecialmente idóneo para la integración cívica delos inmigrantes. En el capítulo 4 se ha analizado laincorporación de los inmigrantes a la ciudadaníalocal desde una doble perspectiva. En primer lugar(4.1.1, 4.1.2) se hizo una referencia introductoriaal marco legislativo estatal que delimita la relaciónde los extranjeros con los entes locales, haciendoespecial hincapié en dos instrumentos (el padrón yel arraigo) cuya regulación modula indirectamentelas posibilidades de acceso al ejercicio de determi-nados derechos de participación cívica contempla-dos en la legislación de bases del régimen local.En la segunda sección del capítulo (4.2) hemospropuesto un análisis de las experiencias concretasde institucionalización de la participación cívica ysocial de los inmigrantes en diversos municipios denuestra geografía, así como una reflexión de fondoen torno a la importancia de la gestión local de lainmigración en el proceso de integración social delas personas inmigrantes.


En relación con la participación social y política delos inmigrantes en el ámbito local se proponen sie-te líneas de actuación.

• Marco legal (padrón y arraigo):

1) Reforzar la conexión entre el empadronamientoy la participación cívica en el ámbito local. Elempadronamiento no confiere, por sí sólo, losderechos a los que hace referencia el artículo18.1 de la Ley 7/1985 Reguladora del las Bases

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del Régimen Local, cuya titularidad y ejercicioestán supeditados a que el extranjero se encuen-tre en situación de regularidad administrativa.No se trata de proponer la modificación del cri-terio establecido en la primera parte del artículo18.2 LRBRL («la inscripción de los extranjerosen el padrón municipal no constituirá prueba desu residencia legal en España»), sino de incitaral debate sobre su segunda parte («y no les con-ferirá ningún derecho que no les confiera la le-gislación vigente, especialmente en materia dederechos y libertades de los extranjeros en Es-paña») y sobre la necesidad de redefinir la ex-clusión del artículo 6.2 LOEX con el fin de quelos extranjeros, en situación irregular, puedanejercitar al menos algunos de los derechos del18.1 LBRL (por ejemplo, ser informado, ser oído,dirigir solicitudes).

2) Las modificaciones introducidas por la LO 14/2003 en los artículos 16.1, 16.2.f), 16.3 y 17.2y 3 de la Ley 7/1985, LRBRL —especialmente,la adición de la Disposición Adicional Séptima—pueden convertir al padrón en un mecanismo decontrol del extranjero y desincentivar la inscrip-ción padronal de los inmigrantes en situaciónirregular. La reforma tiene efectos negativos enun triple nivel:

a) Puede privar al padrón de su carácter integra-dor e inclusivo, y obstaculizar el acceso a de-terminados derechos y servicios para los quela propia LOEX no exige la regularidad admi-nistrativa, sino únicamente la inscripción.

b) Puede frenar los procesos de inserción en elámbito municipal.

c) Si el inmigrante irregular no se inscribe, pier-de una de las principales vías para acreditarel tiempo de su permanencia en España (elpadrón es, de hecho, el único registro públicodonde figuran los irregulares) de cara a unaposible regularización de su situación. En estepunto, resulta necesario replantear la reformaoperada por la LO 14/2003 en todo aquelloque afecta al padrón municipal y, en todocaso, exigir que las actuaciones de los órga-nos de la Administración Central competen-tes en los procedimientos contemplados en laLOEX (en particular, la Dirección General dela Policía) que comporten el acceso a los da-tos del padrón sin el consentimiento de los

interesados se ciña a los supuestos tasados, yque el padrón sea utilizado para los fines delámbito municipal.

3) A efectos de que el inmigrante empadronado enun municipio pueda acogerse al mecanismo deregularización permanente del artículo 45.2.b)del RD 2393/2004 (arraigo acreditado), seríaútil abrir una reflexión acerca de la oportunidadde suprimir el requisito de presentar junto a lasolicitud (de autorización de residencia tempo-ral) un contrato de trabajo firmado por el traba-jador y el empresario de duración no inferior aun año (artículos 45.2.b y 46.1.a), dando mayorprotagonismo a la actuación de los ayuntamien-tos. La prueba de la integración social del inmi-grante en el municipio en que se basa este me-canismo de regularización puede ser sobrada-mente satisfecha mediante la observancia de unode los requisitos que contempla el Reglamento(artículos 45.2.b y 46.2.c): la presentación delinforme exhaustivo emitido por el ayuntamientoen el que acredite su inserción social. Si los ser-vicios sociales municipales pueden avalar al in-migrante y dar fe de su integración social (lo que,de un modo u otro, implica también alguna for-ma de inserción laboral), parece excesivo que seimponga el requisito adicional de presentar uncontrato de una duración tan extensa, más aúnsi se tiene presente que los sectores productivosen los que desarrollan su actividad laboral mu-chos inmigrantes se caracterizan por la estacio-nalidad y la discontinuidad. El propio Reglamen-to faculta a los ayuntamientos para recomendarla exención de este requisito. Por lo que hace almecanismo de arraigo laboral (45.2.a), en el quese debe acreditar la existencia de una relaciónlaboral previa no inferior a un año, la eficaciadel dispositivo de regularización sería mayor siel artículo 46.2.b) (medios de prueba de la rela-ción laboral) fuera interpretado en consonanciacon la cláusula abierta que contenía la redac-ción del proyecto de Reglamento. Estos cambiosno exigirían la reforma del artículo 31.3 del tex-to integrado de la LOEX.

• Propuestas para avanzar en la participación enel ámbito local:

Las propuestas de actuación para avanzar haciauna ciudadanía inclusiva en el ámbito local se

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ordenan en tres bloques, referidos a las diversasconcreciones que materializan la participaciónde los inmigrantes: participación política, parti-cipación cívica (consejos consultivos y asocia-cionismo inmigrante) y participación social:

4) La participación política de los nuevos vecinosen la ciudad está vinculada al debate más am-plio sobre la vieja concepción de la ciudadanía,puesta en cuestión por la globalización, el nú-mero creciente de residentes inmigrantes, y laexistencia de organismos supranacionales comola Unión Europea. Cada vez parece más eviden-te la contradicción entre un mundo más globa-lizado, el discurso universalista de los derechosy la ciudadanía como frontera de exclusión delos inmigrantes, que reserva los derechos políti-cos a los nacionales, los únicos ciudadanos ensentido estricto. La reconsideración de la ciuda-danía es un tema complejo, en discusión, sin fór-mulas que conciten un amplio consenso. Com-plementando lo que se ha señalado en el punto3 del apartado 8.3.1 sobre las reformas legales,se remarca aquí que el ámbito local aparececomo el más propicio para que puedan darsepasos adelante en el campo de la participaciónelectoral de los inmigrantes. Por un lado, secuenta con una opinión pública favorable al re-conocimiento del voto municipal para los veci-nos extranjeros residentes. Además de sus ven-tajas desde el punto de vista de la inserción ur-bana, el reconocimiento del sufragio local de losinmigrantes residentes puede constituir una va-liosa experiencia práctica y una buena base parael necesario debate sobre la ciudadanía del si-glo XXI. La igualdad política en el ámbito local,concretada en el derecho de sufragio activo ypasivo en las elecciones municipales para los re-sidentes, es una medida que, en el plano socio-lógico, tiene implicaciones clave en tres grandesaspectos. Al conceder el sufragio local se rompecon una discriminación injusta, base de una po-tencial división vecinal y que refuerza y/o conso-lida otras desigualdades y conforma al inmigran-te como vecino de segunda. En segundo lugar,el reconocimiento del voto supondría impulsaruna participación de los nuevos vecinos más ple-na y decidida en la ciudad, en la medida quesus necesidades y propuestas pueden adquirirmayor relevancia para otros sectores de vecinos,para los partidos políticos y para los propios con-

sistorios. En tercer lugar, participar como unomás en la elección de los cargos públicos y en laorientación del consistorio de la ciudad puedehacer posible una situación menos desigual paranegociar los necesarios ajustes entre todos losgrupos, vecinos autóctonos e inmigrantes, y fo-mentar una cohesión social más democrática ymás respetuosa de la diferencia.

5) Respecto a los consejos consultivos parece ne-cesaria la existencia de órganos con funcionesde conocimiento, debate y coordinación de la si-tuación local de la inmigración y las accionesque se realizan. A pesar de la opinión favorableque parecen suscitar, los consejos no parecenhaber cubierto las expectativas iniciales. Comose ha comentado, en términos generales, el di-namismo, el interés y el funcionamiento real deeste tipo de organismos dependen de factoresheterogéneos: la voluntad política y social dealentar un organismo de este tipo, los medios yrecursos con que cuenta el consejo, la existen-cia o no de algún proyecto o proyectos comunesque dinamicen el consejo, la existencia o no deorganizaciones de inmigrantes, etc. Esto nos in-dica posibles líneas de mejora en el dinamismoy utilidad de los consejos de inmigración.

6) En relación con el asociacionismo inmigrante, lapromoción activa del asociacionismo entre la po-blación inmigrante y su apoyo continuo y sensi-ble puede, sin duda, contribuir a una mejor pla-nificación y gestión de las actuaciones socialesen el ámbito local. La acción municipal deberíaser más multilateral y compleja y contemplar elasociacionismo propio de los inmigrantes, y elasociacionismo compartido, común a los vecinosde diferentes orígenes. Las distintas medidas defomento, apoyo y reconocimiento a organizacio-nes inmigrantes desde los consistorios deberíanmantenerse y ampliarse a otros municipios, peroel fomento de las organizaciones de inmigrantesno debería agotar el elenco de actuaciones liga-das a la promoción del asociacionismo inmigran-te, como sucede, en buena medida, en el pre-sente. Otra línea para trabajar, complementariade la anterior, es el impulso del asociacionismoinmigrante en las organizaciones vecinales (aso-ciaciones de vecinos y AMPA), sociales y festi-vas que conforman el tejido asociativo de la ciu-dad. Junto a las medidas dirigidas a los vecinos

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inmigrantes (información, sensibilización, pro-gramas específicos de intervención), el avanceen esta línea supone implicar a las asociacionesy organizaciones autóctonas en una línea deapertura y acogida. Aquí, la incidencia de la ac-tuación de los municipios puede ser clave.

7) En relación con la participación social en el ám-bito municipal, avanzar en esta línea supone nor-malizar la participación del residente inmigranteen el conjunto de relaciones, instituciones y es-pacios que conforman la vecindad en una ciu-dad o municipio, asumiendo como premisa quelas condiciones materiales que constituyen labase material de la integración y son las quehacen posible una participación vecinal positi-va. De esta dimensión de la participación se handestacado las políticas de convivencia y la parti-cipación de los inmigrantes como usuarios de losservicios y espacios públicos. Las políticas deconvivencia se centran en las relaciones vecina-les y en los espacios públicos, destacando laimportancia de la interrelación normalizada en-tre vecinos autóctonos e inmigrantes. La acumu-lación de viviendas con deficiencias, los entornosurbanos degradados y con acumulación de fac-tores de precariedad social no constituyen elmejor escenario para la convivencia que se pro-pugna, de ahí que las políticas de convivencia yde participación vecinal deban ser complemen-tadas con una acción decidida en materia de vi-vienda social distribuida en el tejido urbano, afin de evitar la segregación espacial y con inter-venciones integrales en los barrios populares consituaciones más deterioradas. Por su parte, la par-ticipación de los inmigrantes en la vida cotidianade la ciudad como usuarios habituales de los ser-vicios de educación, sanidad y asistencia socialen los centros públicos tiene indudables efectosde normalización social. Los problemas detecta-dos, como la generación de dinámicas de con-flicto por recursos escasos y la huida de los cole-gios públicos que concentran más inmigrantes,responden a causas diversas y reclaman estrate-gias de actuación diferenciadas. Sin embargo, unelemento común es la falta de recursos adecua-dos para hacer frente a la nueva demanda. Eldéficit de financiación puede ser un obstáculopara acoger adecuadamente a los recién llegadosy consolidar unos subsistemas de bienestar másplurales y, al mismo tiempo, más cohesionados.

Se trata de una cuestión que, como la de la vi-vienda, excede a los consistorios y reenvía a lanecesidad de mejorar la coordinación entre lasdistintas Administraciones Públicas.


En el marco legal de derechos políticos restringi-dos, el segundo circuito de la política ha sido elescenario privilegiado para la acción cívica de lascomunidades de inmigrantes.

El análisis del asociacionismo (5.1) se ha centradoen un ámbito geográfico localizado, la ComunitatValenciana, donde convergen sus tres formas dearticulación: las asociaciones de inmigrantesextracomunitarios (o de fuera del EEE), las orga-nizaciones autóctonas activas en el ámbito de lainmigración (organizaciones de acogida) y las aso-ciaciones de los residentes comunitarios. Una ca-racterística compartida de las asociaciones de lasdos poblaciones de extranjeros es el carácterautocentrado en el grupo de referencia y la impor-tancia de la recreación más o menos adaptada, dela sociabilidad propia. Sin embargo, la situaciónsocial de unos y otros y las necesidades en relacióncon la sociedad de recepción marcan importantesdiferencias y dinámicas de acción distintas.

Las organizaciones de inmigrantes extracomuni-tarios (5.1.1) han conocido un rápido desarrollo,en particular a partir de finales de la década de losnoventa y el inicio del nuevo siglo. Se trata, en suinmensa mayoría, de organizaciones muy recientes,modestas y con posibilidades limitadas (aunque sedan excepciones importantes) cuya actividad, a di-ferencia de lo que ocurre con las asociaciones decomunitarios, está condicionada por el caráctereminentemente laboral de la inmigración no comu-nitaria. Los ejes de identificación más comunes delas asociaciones son la nacionalidad de origen, lareligión y la pertenencia étnica —en muchos ca-sos, estos factores se combinan de forma diversa—aunque existe también una diversidad notable enla ideología (laica o religiosa, latente o manifiesta),las formas de funcionamiento, el grado de formali-dad, el tipo de autoridad y las fuentes de legitimi-dad. La gran mayoría orienta sus líneas de acción y

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actividades hacia el propio colectivo en dos dimen-siones básicas. Por una parte, la recreación de lasociabilidad y la cultura propias. Por otra, la inser-ción social y laboral del recién llegado en la sociedadvalenciana. En ambas dimensiones, las asociacionesde inmigrantes extracomunitarios constituyen —jun-to a las redes informales— un recurso importantepara satisfacer necesidades diversas.

Las organizaciones valencianas de acogida a inmi-grantes extracomunitarios (5.1.2) han conocido unrápido desarrollo en la década de los noventa. Aligual que sucede en otras comunidades autónomas,conforman un conjunto bastante heterogéneo ydiverso, fragmentado y poco coordinado, que com-parte, en todo caso, una serie de aspectos comu-nes como la interrelación funcional con la Ad-ministración, la dependencia de fondos públicos yel proceso de consolidación y profesionalización. Elmodelo de intervención social con inmigrantes hacambiado en los últimos años: el protagonismo ex-clusivo de las organizaciones sociales ha dejadopaso a una progresiva intervención de los diferen-tes subsistemas de bienestar (particularmente, ser-vicios sociales). La cuestión documental y la di-ferencia que establece entre documentados eindocumentados continúa teniendo una importan-cia clave. Respecto a los inmigrantes documenta-dos, las organizaciones locales asumen un papelauxiliar y de apoyo. Por el contrario, las organiza-ciones sociales de acogida se constituyen como elespacio propio de los inmigrantes en situación irre-gular, con un papel central y protagonista.

Los ciudadanos europeos residentes en tierrasvalencianas (5.1.3) protagonizan una intensa ac-tividad asociativa a partir de la cual configuranun complejo tejido de organizaciones en lo quea las características y a las funciones se refiere.Se trata, en su gran mayoría, de asociaciones auto-centradas, es decir, fundadas por y para el grupo,como pequeños espacios que funcionan en parale-lo a la sociedad de acogida a través de los que serecrea una minisociedad cuyo referente es la socie-dad de origen. La organización de los comunitarios,en buena medida centrada en la ayuda mutua, res-ponde a la necesidad de establecer canales deinterlocución con una Administración que los iden-tifica como turistas en vez de reconocerles plena-mente como residentes y que no puede o no sabeofrecerle los servicios adecuados. Aunque la pro-

tección de la propiedad y de las zonas residencia-les ha configurado un área importante de protestaque ha cristalizado incluso en la creación de for-maciones políticas propias, la ayuda a terceros y laprotección de los animales constituyen ejemplos dela actividad altruista de estos ciudadanos.

La gran mayoría de los proyectos migratorios seencauzan hacia la esfera productivo-laboral, de ahíla relevancia de los sindicatos en el proceso de in-tegración de los trabajadores extranjeros. La actua-ción de los sindicatos mayoritarios (5.2) no se halimitado a la promoción y protección de los dere-chos de los inmigrantes en su condición de traba-jadores. Los sindicatos han asumido también elpapel de agentes de integración cívica, constitu-yéndose como plataformas de acción diversificada(información, asesoría, formación, reivindicación) através de las cuales los trabajadores inmigranteshan podido hacer visibles en el espacio público al-gunas de sus demandas no sólo laborales, sino tam-bién ciudadanas. La relación entre las organizacio-nes de trabajadores autóctonas y los inmigranteses, en todo caso, compleja y aun ambivalente enmuchos aspectos. El análisis de la participacióncívica de los inmigrantes a través de los sindicatosnacionales mayoritarios se ha centrado en las di-mensiones que estructuran esa relación: la crisisde identidad del sindicalismo y sus implicacionesen la percepción sindical del fenómeno migratorio,el rol semiinstitucional asumido por los sindicatosmayoritarios en las últimas décadas, la estructuradel mercado laboral español y la segregación ocu-pacional de los trabajadores inmigrantes y, final-mente, las estrategias de inserción en el mundo deltrabajo de los colectivos inmigrantes. La inmigra-ción laboral se enmarca en los heterogéneos pro-cesos de cambio social que han obligado a las or-ganizaciones de trabajadores a acomodar susestructuras y sus estrategias de actuación a las ne-cesidades y expectativas de colectivos de trabaja-dores cada vez más diferenciados. Desde la décadade los ochenta, los sindicatos han desempeñadouna importante tarea en los centros de trabajo y enla esfera política orientada a la integración de lostrabajadores inmigrantes. Las transformaciones es-tructurales, productivas y sociales que han minadoel modelo clásico de mediación sindical fabril-industrial, masculino y nacional, la necesidad deestablecer puentes entre la lógica unitaria de clasey las lógicas de acción pautadas por la diferencia

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cultural y las dificultades derivadas de la redefi-nición posfordista del mundo del empleo —porejemplo, la fragmentación de los estatutos labora-les y la erosión de la acción tuitiva del derecho la-boral y sindical en amplios segmentos del mercadode trabajo— han marcado los desarrollos de esalabor integradora.


En relación con la actividad asociativa desarrolladapor los inmigrantes y en el ámbito de las relacionesentre las asociaciones de inmigrantes y las entida-des de la sociedad civil y las organizaciones de in-terés autóctonas, se proponen las siguientes líneasde actuación:

1) Promoción del asociacionismo. El asociacionis-mo cumple un papel relevante como cauce departicipación social. En el marco de derechos deciudadanía restringida con el que se encuentrael inmigrante procedente de países de fuera dela UE, el asociacionismo emerge no sólo comoun mecanismo de participación social de primerorden, sino también como un espacio de solida-ridad y ayuda mutua. Una apuesta sólida haciala institucionalización de las asociaciones con-tribuirá a la consolidación de las organizaciones,al acceso a más recursos, a la integración de pro-puestas identificadas por los propios inmigran-tes en programas específicos, a un mejor diseñode todas las políticas sociales y, por ende, a unmayor éxito en las relaciones con la sociedad derecepción.

2) El asociacionismo contribuye, además, a estable-cer mecanismos de diálogo con la Administracióny con la ciudadanía en general, legitimados porlos propios inmigrantes. Constituye un activo muyimportante del arraigo deseado y responsable. Uninterlocutor colectivo puede aparecer mucho másefectivo, a ojos de la sociedad de la recepción,su Administración y su ciudadanía.

3) Al constituirse como espacio de solidaridad yayuda mutua, el asociacionismo ejerce de puen-te entre los cauces de participación socialinstitucionalizados y los formatos menos etno-céntricos de relación interpersonal propios desus redes. Ello es particularmente relevante parala convivencia intercultural.

4) El asociacionismo de la población inmigrante hade permear en las plataformas existentes de laparticipación ciudadana y en el resto de organi-zaciones del tejido social. La Administración hade mostrarse particularmente activa en la pro-moción y coordinación de estos contactos haciala interactuación de las organizaciones y poten-ciar que el reconocimiento siga la doble direc-ción, evitando el modelo asimilacionista. Asimis-mo, el fomento de la incorporación de la pobla-ción inmigrante a las organizaciones de caráctergeneral puede contribuir a que la acción de lasentidades de la sociedad civil sea más sensibleal pluralismo cultural ligado a la realidad de lainmigración.

5) La relación entre las Administraciones (estatal,autonómica y local) y las asociaciones de inmi-grantes debe estar guiada por la objetividad y latransparencia en los procesos de concesión desubvenciones y en la delegación de la prestaciónde determinados servicios. La selección y desig-nación de las asociaciones que acceden a losorganismos consultivos de los diferentes ámbi-tos territoriales debe ser equitativa y reflejar lapluralidad de comunidades de inmigrantes exis-tente en los contextos de referencia, de formaque la representatividad quede garantizada. Lasasociaciones de inmigrantes deben, por su par-te, mantener y fomentar la cultura participativaen el desarrollo de las actividades que entran ensu campo de actuación y en los procesos de se-lección de sus liderazgos.

6) En relación con los sindicatos, su papel comoagentes de promoción de los derechos de los tra-bajadores inmigrantes y como plataformas de in-tegración social y cívica debe mantenerse y re-forzarse en el interior de la organización, en laacción sindical dentro de los centros de trabajoy en la negociación colectiva, así como en la ac-tuación de los sindicatos como interlocutoresinstitucionalizados en las negociaciones sobrelas políticas laborales y sociales que tienen inci-dencia en el ámbito de la inmigración.

7) En el interior de la organización, el incentivo ala afiliación (estable) y la promoción de larepresentatividad de los trabajadores inmigran-tes en las estructuras sindicales (no sólo en losorganismos específicos de atención al inmigran-

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te) son elementos de integración que refuerzanla identificación de los trabajadores extranjeroscon las organizaciones autóctonas. Se trata deevitar situaciones puntuales de discriminación(interna), pero también de articular eventual-mente mecanismos de acción positiva o prefe-rencial para garantizar la representatividad de losextranjeros. Para ello, es necesario mejorar lasfórmulas de seguimiento continuo sobre los ín-dices de participación de las personas inmigran-tes en el sindicato (no sólo como afiliados o comopersonal contratado, sino como candidatos aelecciones sindicales, delegados sindicales elec-tos, miembros de comités de empresa, delega-dos o participantes en los congresos).

8) En el ámbito del trabajo y de la negociación co-lectiva, sólo los sindicatos pueden implicar a lostrabajadores extranjeros en las reivindicacionescomunes y alentar su incorporación a los meca-nismos de representación sindical en los centrosde trabajo. Es importante también que continúela tarea desarrollada contra la discriminacióndirecta e indirecta de los inmigrantes, en parti-cular, la reivindicación de la inclusión de cláu-sulas antidiscriminatorias en los convenios co-lectivos (y la consecución de un amplio pactoentre sindicatos y patronal contra la discrimina-ción). Por otra parte, resulta necesario que lasorganizaciones de trabajadores refuercen e in-tensifiquen su acción protectora respecto a aque-llos colectivos de trabajadoras y trabajadores in-migrantes que, debido a su situación adminis-trativa o a las específicas características de suocupación, padecen situaciones de explotación,marginación o exclusión social.

9) Los sindicatos mayoritarios tienen una posiciónespecialmente destacada como interlocutoresinstitucionalizados en los marcos de negociaciónsobre la política de inmigración y en algunos as-pectos de su gestión (contingente). Esta respon-sabilidad comporta el deber de mantener unaactitud vigilante frente a los poderes públicos yde privilegiar la defensa de los derechos de losinmigrantes tanto en los organismos específicos(Foro para la Integración, Comisión laboraltripartita, Instituto de Mayores y Servicios So-ciales [IMSERSO]) como en las instancias gené-ricas en los que son consultados en materia depolítica de inmigración, así como en los escena-

rios de negociación política sobre la normativade extranjería. En otro plano, la colaboración yla acción concertada entre las organizaciones detrabajadores autóctonas y las asociaciones deinmigrantes es un factor de integración cívica.Los sindicatos, finalmente, deben promover lasolidaridad internacional, apoyando a las orga-nizaciones sindicales de los espacios de emisiónde inmigración.


El análisis comparado de los regímenes de recono-cimiento de los derechos políticos de los extranje-ros en distintos países de Europa ha mostrado losmodos en que la concepción tradicional de la per-tenencia a la comunidad política es puesta en cues-tión por los procesos de desnacionalización de laciudadanía. La nacionalidad ha dejado de ser uncriterio de atribución exclusivo y excluyente de losderechos de naturaleza participativa, entre ellos, elsufragio, aunque la ampliación de los espacios departicipación política de los inmigrantes presentaun muy desigual grado de concreción institucionalen los Estados europeos y se enmarca, en todo caso,en un contexto caracterizado por el endurecimien-to de las legislaciones internas de extranjería y laredescripción de las políticas de integración enaquellos países que habían desarrollado modelosde gestión de la diversidad cultural cercanos al tipoideal pluralista descrito en el capítulo 1.

La inclusión de los nacionales de terceros paísesen la ciudadanía europea y el acceso al sufragiomunicipal en los Estados miembros han quedadofuera del umbral normativo de la UE, de modo quela incorporación de los inmigrantes no comunita-rios a la participación política queda confiada a laheterogénea y asimétrica regulación interna de lospaíses miembros en materia de nacionalidad y ac-ceso al subsistema electoral. A pesar de la granfragmentación que existe en relación con los dere-chos políticos, puede establecerse una clasifica-ción convencional que distingue los países que seatienen a las regulaciones de la UE, los que hanextendido unilateralmente el derecho de sufragioa los extranjeros no comunitarios, los Estados dela UE que incorporan al subsistema electoral a ciu-

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dadanos de países pertenecientes a su área de in-fluencia histórica y los países miembros que reco-nocen derechos políticos específicos a categoríasespecíficas, derivados de la actividad convencio-nal bilateral. La modulación de la titularidad y elejercicio del derecho depende, a su vez, de diver-sas variables, entre ellas, el ámbito territorial parael que se reconoce el derecho; la extensión delderecho (sólo voto, o voto y elegibilidad) y el perío-do de residencia legal en el país de acogida y losrequisitos adicionales exigidos para la participaciónpolítica.

El análisis individualizado de la situación en diver-sos países (Países Bajos, Bélgica, Suecia, ReinoUnido e Italia) ha mostrado que la heterogeneidadde los procesos de integración cívica está estrecha-mente conectada con la evolución histórica de loscontextos de recepción y con los factores que haninfluido en la formación de las políticas de gestiónde flujos y de integración de los inmigrantes. Sue-cia, Países Bajos y el Reino Unido tienen ya unalarga trayectoria de integración política de los ex-tranjeros, si bien el Reino Unido presenta algunasespecificidades vinculadas de su historia. Bélgicaha reformado recientemente su legislación para re-conocer el derecho de sufragio activo a los extran-jeros no comunitarios en el ámbito municipal. Fi-nalmente, en Italia la cuestión del reconocimientodel sufragio de los extranjeros inmigrantes es undebate abierto, al igual que sucede en Francia yAlemania. Los desarrollos normativos de los paísesque han avanzado más decididamente en ladesnacionalización de la ciudadanía política —ytambién las dificultades del proceso de integracióncívica de los extranjeros— proporcionan una expe-riencia valiosa para los países que comienzan aho-ra a plantear cambios en esta materia.


Algunos elementos de la realidad migratoria de Ca-nadá y de sus políticas de inmigración y de gestiónde la diversidad constituyen un referente potencialpara la política de inmigración española, pero tam-bién para la construcción de una respuesta regionalcomo la que inició la UE con la comunitarizaciónde las políticas de inmigración. Canadá es un país

construido por inmigrantes, con una dilatada expe-riencia en la gestión de los diferentes tipos de flujosmigratorios (7.1). Se trata, además, de una sociedadcaracterizada desde su origen por la copresenciade diversos factores de diversidad cultural. Más alláde las diferencias en la estructura territorial y eldiseño constitucional de ambos contextos de recep-ción, los pilares del modelo de política de inmigra-ción canadiense —la importancia otorgada a la ges-tión, el esfuerzo por la integración, la orientaciónpredominante de la política de inmigración haciael objetivo de asegurar la pertenencia y la concep-ción del acceso a la ciudadanía no como un fin,sino como un instrumento de integración— puedenproporcionar algunas claves para que la UE (7.2)avance en la definición de la política común poruna senda distinta a la que ha marcado su agendaen los últimos años.

En el quinquenio 1999-2004 se desarrollaron—de modo fragmentario e incompleto— los objeti-vos fijados en el programa de Tampere (1999), enel marco de los primeros desarrollos de la políticacomún de inmigración. En el mismo período tuvolugar un amplio debate en el seno de las institucio-nes de la UE (Comisión, Parlamento, Consejo Eco-nómico y Social, Comité de las Regiones) sobre laciudadanía cívica, noción lanzada por la Comisiónen 2000 con el fin de establecer el eje de las polí-ticas comunitarias de integración social de los in-migrantes y plantear la incorporación de los nacio-nales de terceros países a la ciudadanía europea.En el debate se perfilaron dos interpretaciones delacceso de los nacionales de terceros países a la ciu-dadanía europea y a los derechos asociados a lamisma —entre ellos, el sufragio en el ámbito lo-cal—, y las instituciones profundizaron en la con-cepción bidireccional y holística de la integraciónpropuesta por la Comisión, pero estos planteamien-tos no han tenido una traducción plena y efectivaen los desarrollos normativos y políticos de la UE.Las Directivas aprobadas, el Tratado ConstitucionalEuropeo y el nuevo programa plurianual que ha to-mado el relevo en la creación del espacio de liber-tad, seguridad y justicia (el Programa de La Haya),reflejan el cambio de prioridades de la política co-mún tras el 11-S y sus secuelas en Europa. Lasiniciativas en el ámbito de la integración han per-dido peso, en contraste con la preocupación emer-gente por cuestiones como la eficacia en el controlpolicial de los flujos, la lucha contra la inmigración

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ilegal o la política común de repatriaciones. La ló-gica estadocéntrica sigue determinando la conver-gencia condicionada en la construcción de la polí-tica común.

Las ampliaciones de 2004 y 2007 han extendidola ciudadanía europea a los nacionales de paísesactualmente emisores de inmigración, que podránincorporarse al naciente demos europeo y partici-par políticamente en los Estados de establecimien-to. Ahora bien, la ampliación se enmarca en uncontexto de crisis y estancamiento institucional en

el que las expectativas despertadas por las inter-pretaciones más innovadoras de la ciudadanía cívi-ca como un nuevo marco de inclusión (tambiénpolítica) de los inmigrantes en la UE se han disipa-do. A pesar de ello o, precisamente por ello, la re-cuperación de los discursos inclusivos de aqueldebate —especialmente, las propuestas desarrolla-das por el Comité Económico y Social Europeo ensus dictámenes de los años 2002 y 2003— podríaser un punto de partida para construir el proyectoeuropeo en una clave coherente con la divisa delartículo I-8 del Tratado Constitucional.

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Índice de cuadros y gráficos

Cuadro 1.1: Modelos ideales de integración política de los inmigrantes ............................................. 30

Cuadro 3.1: Evolución de los extranjeros residentes en España, por áreas de origen (2000-2007) ....... 57

Cuadro 3.2: Principales países emisores no comunitarios. Evolución de permisos (1995-2007) .......... 57

Cuadro 3.3: Evolución de los porcentajes de residentes extranjeros comunitarios y no comunitarios ..... 57

Cuadro 3.4: Evolución de las tasas de actividad de los no comunitarios y los españoles(1996-2006) ............................................................................................................. 58

Cuadro 3.5: Trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en 1999 y 2006 ........................ 58

Cuadro 3.6: Distribución relativa de los extranjeros por comunidades autónomas ............................... 59

Cuadro 3.7: Evolución de los extranjeros con autorización/permiso por sexos entre 1997 y 2004 ........ 59

Cuadro 3.8: Composición por grupos de edad de españoles, comunitarios y no comunitarios ............... 60

Cuadro 3.9: Planes autonómicos de inmigración .............................................................................. 87

Cuadro 6.1: Derechos políticos de los nacionales de terceros países en los 27 paísesde la Unión Europea ................................................................................................... 145

Cuadro 6.2: Población de Bélgica por sexo (2000-2006) ................................................................. 156

Cuadro 6.3: Población extranjera por sexo y por región (2000-2006) ................................................ 157

Cuadro 6.4: Elecciones regionales (Parlamento de la región de Bruselas) ........................................... 159

Cuadro 6.5: Participación en las elecciones municipales de Suecia ................................................... 166

Gráfico 3.1: Población extranjera en España .................................................................................... 56

los derechos de participación como elemento de integración ... · 3.2.3. el foro para la...

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