Los caminos paralelos al laberinto fiscalLos caminos paralelos al laberinto fiscal

Luciana Díaz FrersLuciana Díaz Frers

Directora del Programa de Política FiscalDirectora del Programa de Política Fiscal

www.cippec.org

Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • info@cippec.org • www.cippec.org

Estructura de la presentación

1. Nuestro federalismo fiscal: la diferencia entre el “deber ser” y la realidad

2. Desigualdad económicas + desigualdades sociales distintas capacidades fiscales

3. La distribución secundaria por coparticipación y otras transferencias automáticas

4. Los caminos paralelos: el Presupuesto Nacional, en particular el gasto discrecional

5. Recomendaciones

1. El federalismo en la teoría

Responsabilidades del gobierno central: Estabilidad Equidad

Otros servicios (educación, salud, etc.) Principios teóricos pro descentralización Hayek: los gobiernos locales tienen más y mejor información Tiebout: voto con los pies Musgrave: los gobiernos locales podrían ser más eficientes Oates: bienes públicos deben ser financiados por beneficiarios

PERO hay fallas en los argumentos anteriores beneficios no son totalmente apropiados (tienen externalidades positivas)

subestimación del beneficio sub-inversión problemas de coordinación: requiere estándares mínimos impacto distributivo: toda política distributiva es responsabilidad del gobierno

central Impuestos: bienes móviles e inmóviles

1. La coparticipación • El “deber ser”

Artículo 75, inciso 2:

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas…”

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA: “contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”

Disposiciones transitoriasSexta: Un régimen de coparticipación … será establecido antes de… 1996.

1. La coparticipación • Lo que tenemos

LEY Nº 23.548

Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias

desde enero de 1988

• Con coeficientes de distribución secundaria = al promedio 1985-1988

1. Distribución primaria: la versión simplificada

1. El verdadero laberinto de la distribución primaria

1. Transferencias automáticas

Coparticipación y otros fondos automáticos Nov 09

Coparticipación

Financiamiento Educativo

Impuesto a las Gcias (FdoConurb y Exced)Comb (Vialidad, FEDEI,FONAVI)Transf Ley 24049

Bs Personales

IVA

Fdo Comens Deseq

Reg Simplif.

Energía Eléct.

Imp s/ activos

1. Distribución primaria en caída

Transferencias automáticas a las provincias/ Recaudación Administración Central

29%

34%

39%

44%

49%

54%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Coparticipación + Leyes Especiales / Rec.Adm. Central (sin Seg. Social)

Coparticipación Ley 23.548 / Rec. Adm. Central (sin Seg. Soc)

Límite establecido por la Ley 23.548

2008 y 2009: estimaciones CIPPEC según Presupuesto 2009

2. Las desigualdades económicasAño 2003

Producto Bruto Geográfico (PBG)

PBG per cápita

JurisdicciónEn miles de pesos a precios

constantes de 1993

En pesos constantes de

1993Buenos Aires 80.804.516 33,5% 14.410.581 5.607CABA 59.689.976 24,7% 3.006.179 19.856Catamarca 1.533.264 0,6% 350.440 4.375Chaco 2.929.222 1,2% 1.007.845 2.906Chubut 3.530.646 1,5% 435.397 8.109Córdoba 18.531.542 7,7% 3.199.362 5.792Corrientes 3.045.388 1,3% 959.809 3.173Entre Ríos 5.617.210 2,3% 1.195.374 4.699Formosa 1.296.709 0,5% 503.404 2.576Jujuy 2.117.822 0,9% 634.722 3.337La Pampa 2.031.147 0,8% 313.810 6.473La Rioja 1.263.853 0,5% 307.391 4.112Mendoza 9.515.853 3,9% 1.640.635 5.800Misiones 3.458.549 1,4% 998.667 3.463Neuquén 4.746.446 2,0% 504.075 9.416Río Negro 3.620.766 1,5% 580.533 6.237Salta 3.564.882 1,5% 1.122.260 3.177San Juan 2.374.288 1,0% 647.156 3.669San Luis 2.354.010 1,0% 390.918 6.022Santa Cruz 2.424.017 1,0% 205.953 11.770Santa Fe 18.714.895 7,8% 3.135.972 5.968Stgo. del Estero 2.110.858 0,9% 823.817 2.562Tierra del Fuego 1.417.726 0,6% 108.210 13.102Tucumán 4.754.296 2,0% 1.387.220 3.427Total País 241.447.881 100,0% 37.869.730 145.627

Promedio 10.060.328 4,2% 1.577.905 6.068Max 80.804.516 33,5% 14.410.581 19.856Min 1.263.853 0,5% 108.210 2.562Max/Min 64 64 133 7,7

Fuente: PBG: CEPAL, en base a datos oficiales. Población: INDEC, "Proyecciones provinciales de población por sexo y grupos de edad 2001-2015"

% del PBG en cada provincia

Población

58%

74%

2. Las desigualdades sociales

P ro v in c ia s .sh p7 .8 - 1 0 .410 .4 - 1 5 .815 .8 - 2 1 .521 .5 - 2 8 .828 .8 - 3 3 .6

P r o v in c ia s . s h p5 . 8 - 1 5 .0 61 5 .0 6 - 2 4 . 6 32 4 .6 3 - 2 9 . 92 9 .9 - 4 1 . 44 1 .4 - 4 8 . 1

P ro v in c ia s.sh p0.8 - 33 - 6 .96.9 - 1 010 - 1 4.514 .5 - 1 9

Porcentaje de personas NBI (Censo 2001)

Porcentaje de personas bajo la línea de pobreza (EPH 2006)

Porcentaje de personas bajo la línea de indigencia (EPH 2006)

2. Distintas capacidades fiscales

Recursos provinciales

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

Juju

y

Form

osa

Cor

rien

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Chac

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CA

BA

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el F

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Neu

quén

San

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ruz

$ per

cáp

ita

Otros recursos provinciales 2008

Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

3. La distribución secundaria al estilo canadiense

Garantizar un piso mínimo de bienes públicos.

Australia agrega estimación del costo de provisión de servicios.

3872 4069 4504 43185180

64424834

5873

10230

6048

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

Nfld P.E.I. N.S. N.B. Quebec Ontario Manitoba Sask. Alberta B.C.

estado

Dól

ares

per

cap

ita

Transferencias igualatorias

Capacidad Fiscal antes de la igualación

Capacidad Fiscal Estandar

$5914

3. La distribución secundaria en Argentina

Recursos provinciales + Coparticipación

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

Juju

y

Form

osa

Cor

rien

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Sant

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ruz

$ pe

r cá

pita

Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009

Otros recursos provinciales 2008

Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

3. Relación entre recursos coparticipados y NBIRelación entre recursos coparticipados y NBITransferencias automáticas y población con NBI

Tucumán

Tierra del Fuego

Santiago del Estero

Santa Fe

Santa Cruz

San Luis

San Juan

Salta

Río NegroNeuquén

Misiones

Mendoza

La Rioja

La Pampa

Jujuy

Formosa

Entre Ríos

Corrientes

Córdoba

Chubut

Chaco

Catamarca

CABA

Buenos Aires

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

Transferencias automáticas (miles de pesos 2007)

Por

centa

je d

e la

pob

laci

ón c

on N

BI (2

001,

%)

Impuesto al cheque

• Ley 25.413 (marzo 2001): Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios. Fondo de Emergencia Pública

• C.N. art. 75 inc. 2 los impuestos directos o indirectos (salvo los derechos de importación y exportación contemplados en el inciso 1), “con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”.

• Diciembre 2006: se coparticipó un 30% y se cambió la definición de la asignación específica del 70%. Se destinó a “consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y económico”. Se tornó inespecífica y, así, inconstitucional su no coparticipación.

• Abril 2010: Senado dio aprobación parcial a la eliminación de esta asignación “inespecífica” con 35 votos, a pesar de que la C.N. art. 75 inc. 3 exige la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara (o sea 37) para crear o modificar las asignaciones específicas de los recursos coparticipables.

• Violación serial de la C.N. Inconstitucionalidad con inconstitucionalidad se paga.

3. Cómo se habría distribuido el impuesto al chequeCómo se habría distribuido el impuesto al cheque

$ -

$ 100

$ 200

$ 300

$ 400

$ 500

$ 600

GC

BA

Bs

. A

s.

Me

nd

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Có

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ba

Sa

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Fe

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n

Ch

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E.

Río

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Prov incias con menos de $400 per cápita

$ -

$ 100

$ 200

$ 300

$ 400

$ 500

$ 600

$ 700

$ 800

$ 900

$ 1.000

R.

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tam

arc

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Prov incias con más de $400 per cápita

3.3. Coeficientes alternativos de distribución

Coeficientes de distribución

secundaria de la coparticipación

Porcentaje de población

Dif.% de Población con NBI 2001

Dif.Coeficientes

FDCDif.

% de deuda provincial con el Fondo Fiduciario

de Desarrollo Provincial

Dif.

C. Bs As 2,38 7,60 5,22 3,35 0,97 1,93 -0,46 0,00 -2,38Catamarca 2,66 0,99 -1,67 1,12 -1,54 1,22 -1,44 1,76 -0,90Chaco 4,82 2,65 -2,17 5,10 0,28 5,69 0,87 5,83 1,01Chubut 1,53 1,16 -0,37 0,99 -0,54 0,79 -0,74 0,99 -0,54Córdoba 8,58 8,39 -0,18 6,21 -2,37 5,09 -3,49 8,65 0,08Corrientes 3,59 2,55 -1,04 4,17 0,58 4,39 0,80 3,04 -0,55E. Ríos 4,72 3,16 -1,55 3,19 -1,52 3,20 -1,51 4,00 -0,72Formosa 3,52 1,36 -2,15 2,57 -0,95 2,98 -0,54 4,98 1,47Jujuy 2,74 1,72 -1,03 2,76 0,02 3,12 0,37 4,99 2,25La Pampa 1,81 0,84 -0,97 0,48 -1,33 0,39 -1,43 0,00 -1,81La Rioja 2,00 0,87 -1,13 0,93 -1,07 0,86 -1,14 0,57 -1,43Mendoza 4,03 4,35 0,33 3,80 -0,23 3,81 -0,22 4,13 0,10Misiones 3,19 2,73 -0,46 4,10 0,91 4,94 1,75 4,24 1,05Neuquén 1,68 1,39 -0,29 1,25 -0,42 0,94 -0,74 2,65 0,97P. Bs. As. 21,21 37,84 16,62 34,07 12,86 32,94 11,73 39,82 18,61R. Negro 2,44 1,50 -0,94 1,54 -0,90 1,29 -1,15 4,77 2,34Salta 3,70 3,10 -0,60 5,34 1,63 5,64 1,94 1,71 -2,00San Juan 3,27 1,76 -1,51 1,69 -1,57 2,22 -1,05 1,88 -1,38San Luis 2,20 1,11 -1,09 0,90 -1,30 0,79 -1,41 0,28 -1,92Santa Cruz 1,53 0,57 -0,95 0,32 -1,21 0,20 -1,32 0,13 -1,40Santa Fe 8,63 8,13 -0,50 6,94 -1,69 6,92 -1,71 0,12 -8,51Sgo. Estero 3,99 2,18 -1,81 3,95 -0,04 4,46 0,47 0,07 -3,92T. Fuego 1,19 0,32 -0,87 0,22 -0,97 0,13 -1,06 0,53 -0,66Tucumán 4,60 3,72 -0,87 5,02 0,42 6,06 1,47 4,84 0,25SUMA 100 100 0 100 0 100 0 100 100Mejoran partic. 3 8 8 10Pierden partic. 21 16 16 14

3.3. Más coeficientes alternativos

Coeficientes de distribución

secundaria de la

coparticipación

% de población menor a 15

años

Dif.

Porcentaje de población entre 6 y 17 años que

no asiste a establecimiento

educativo

Distribución Mortalidad

Menores de 5 años

Dif.

% de población

sin desagüe a red

(cloacas)

Dif.

Promedio % de población sin acceso a

cloacas, agua, luz ni gas de

red

Dif.

Promedio % de población sin acceso a todos los servicios de infraestructura

Dif.% de

población desempleada

Dif.

Población con privación material

(corriente, patrimonial y convergente)

Dif.

Población con privación material

convergente

Dif.

C. Bs As 2,38 5,58 3,20 2,20 -0,18 3,86 1,47 0,08 -2,31 0,43 -1,95 0,45 -1,93 10,13 7,74 2,39 0,01 0,78 -1,61Catamarca 2,66 1,19 -1,47 0,86 -1,80 1,10 -1,57 1,14 -1,52 1,28 -1,38 1,25 -1,41 0,84 -1,83 1,12 -1,54 1,15 -1,51Chaco 4,82 3,20 -1,61 3,44 -1,38 4,48 -0,34 4,13 -0,69 3,83 -0,99 4,91 0,09 0,21 -4,61 4,32 -0,50 6,83 2,02Chubut 1,53 1,22 -0,31 1,87 0,34 1,08 -0,45 0,48 -1,05 0,36 -1,17 0,77 -0,76 0,52 -1,01 0,83 -0,70 0,54 -0,98Córdoba 8,58 7,73 -0,84 14,42 5,84 7,40 -1,18 11,35 2,77 10,03 1,45 9,39 0,81 6,89 -1,69 6,60 -1,98 4,21 -4,37Corrientes 3,59 3,00 -0,59 1,89 -1,70 3,22 -0,37 2,46 -1,13 2,38 -1,21 3,68 0,09 0,84 -2,76 3,75 0,16 4,90 1,31E. Ríos 4,72 3,29 -1,43 3,78 -0,93 2,78 -1,94 2,15 -2,57 3,73 -0,99 4,14 -0,57 0,94 -3,78 3,41 -1,31 3,33 -1,39Formosa 3,52 1,72 -1,80 2,26 -1,26 2,99 -0,53 1,85 -1,67 2,65 -0,87 2,90 -0,61 0,21 -3,31 2,22 -1,30 3,42 -0,10Jujuy 2,74 2,06 -0,69 1,73 -1,01 2,04 -0,70 1,20 -1,55 1,52 -1,23 1,85 -0,89 0,73 -2,01 2,47 -0,27 2,99 0,25La Pampa 1,81 0,80 -1,01 0,75 -1,06 0,66 -1,15 0,77 -1,05 0,55 -1,27 0,76 -1,06 0,10 -1,71 0,61 -1,21 0,27 -1,55La Rioja 2,00 0,97 -1,03 0,89 -1,11 0,89 -1,11 0,84 -1,16 1,03 -0,97 0,96 -1,04 0,42 -1,58 0,84 -1,16 0,70 -1,30Mendoza 4,03 4,44 0,41 4,65 0,63 4,06 0,03 3,06 -0,97 2,98 -1,05 3,34 -0,69 2,82 -1,21 4,57 0,54 3,54 -0,49Misiones 3,19 3,55 0,36 6,66 3,47 3,54 0,35 4,49 1,30 4,14 0,95 4,86 1,66 0,31 -2,88 4,14 0,95 5,90 2,71Neuquén 1,68 1,47 -0,20 1,22 -0,46 1,11 -0,56 0,71 -0,96 0,61 -1,07 1,10 -0,58 0,84 -0,84 1,03 -0,65 0,55 -1,13P. Bs. As. 21,21 35,89 14,68 25,49 4,28 37,73 16,52 41,62 20,41 39,71 18,50 33,36 12,15 57,31 36,10 36,10 14,89 32,07 10,86R. Negro 2,44 1,56 -0,88 1,36 -1,08 1,25 -1,19 1,26 -1,18 0,96 -1,48 1,50 -0,94 0,42 -2,02 1,33 -1,10 0,92 -1,52Salta 3,70 3,90 0,20 3,74 0,03 4,54 0,83 2,20 -1,50 2,97 -0,73 3,65 -0,05 1,88 -1,82 4,34 0,64 5,70 2,00San Juan 3,27 1,97 -1,30 1,94 -1,33 2,07 -1,19 2,54 -0,73 2,04 -1,22 1,67 -1,60 1,57 -1,70 2,18 -1,09 2,23 -1,03San Luis 2,20 1,25 -0,95 1,06 -1,15 1,39 -0,81 0,90 -1,30 0,93 -1,28 1,03 -1,17 0,21 -2,00 1,00 -1,20 0,66 -1,55Santa Cruz 1,53 0,64 -0,89 0,21 -1,31 0,70 -0,83 0,15 -1,38 0,09 -1,43 0,33 -1,20 0,10 -1,42 0,26 -1,27 0,08 -1,45Santa Fe 8,63 7,49 -1,14 7,29 -1,34 6,37 -2,26 8,75 0,12 9,33 0,70 8,83 0,20 8,46 -0,18 7,80 -0,84 7,35 -1,28Sgo. Estero 3,99 2,56 -1,43 5,41 1,42 2,52 -1,47 3,73 -0,26 4,28 0,29 4,65 0,66 0,84 -3,16 3,41 -0,58 5,13 1,14T. Fuego 1,19 0,36 -0,83 0,08 -1,11 0,31 -0,88 0,02 -1,17 0,02 -1,17 0,07 -1,12 0,42 -0,77 0,13 -1,06 0,04 -1,16Tucumán 4,60 4,15 -0,44 6,78 2,19 3,90 -0,69 4,13 -0,47 4,15 -0,45 4,56 -0,04 3,03 -1,57 5,17 0,57 6,72 2,12SUMA 100 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0 100 0Mejoran partic. 5 8 5 4 5 7 2 7 8Pierden partic. 19 16 19 20 19 17 22 17 16

3.3. De dónde podrían salir los fondos

Millones de pesos Recaudación 2009

Si se eliminaran las detracciones…

Cuánto más habría llegado a las provincias

Impuesto a las Ganancias 55.552,3 del 20% que va a Seg. Social 5.417,0

IVA 87.385,7 del 11% que va a Seg. Social 4.686,6

Masa coparticipable bruta 181.929,0 del 15% que va a Seg. Social 15.653,2

Impuesto al cheque 20.561,5 del 70% que va al gobierno nacional 7.017,5

3.3. La prociclicalidad vista desde el largo plazo

-70

-50

-30

-10

10

30

50

70

90

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Tasa de crecimiento PIB Tasa de variacion Ingresos Tributarios

Tasa de variacion transferencias a provincias

4. La coparticipación no es todo: Presupuesto Nacional

Recursos provinciales + Coparticipación + Presupuesto Nacional

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Juju

y

Form

osa

Cor

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ja

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CA

BA

Chubut

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el F

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quén

San

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ruz

$ per

cáp

ita

Ley Presupuesto Nacional 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

4. No todo el Presupuesto es “manejable”: beneficiarios y perdedores en el reparto

Recursos provinciales + Coparticipación + Gasto discrecional

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

Bs

As

Men

doz

a

Cór

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San

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Otros recursos provinciales 2008Recaudación tributaria provincial 2008Gasto discrecional Presupuesto vigente 2009Coparticipación y otras transferencias automáticas 2009

Fuente: CIPPEC, datos del MECON

4. La lupa sobre el Presupuesto “manejable”: gasto discrecional per cápita según jurisdicción

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1000

2000

3000

4000

5000

Bs

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Dir. Nac. Vialidad Oblig. del Tesoro Min. Des. SocialMin. Trabajo Min. Salud Min. EducaciónMin. Interior Min. Planif. Fed.

$ 7.983

4. La coparticipación es apenas más “equitativa” que algunos rubros del

gastoMonto total

Millones Con CABA Sin CABARecaudación tributaria provincial 2008 $ 45.465 0,767 0,661Otros recursos provinciales 2008 $ 12.034 1,610 1,581Suma recursos provinciales corrientes $ 57.499 1,039 1,086Copa + otras transf. autom. 2009 $ 75.014 0,459 0,417Ley Presupuesto Nacional 2009 $ 189.528 1,259 0,485

Total gasto discrecional Presupuesto vigente 2009 $ 43.480 1,294 0,919

Gasto discrecional por Jurisdicción / ProgramasObligaciones a Cargo del Tesoro Asist fin a Emp Públ y Entes Binac., Asist fin a pcias., etc.Ministerio del InteriorDesarr. del sist. democ, asist. técnica y fin a pcias., etc.Dirección Nacional de Vialidad (MINPLAN)Obras Públicas del MINPLANMinisterio de Planificación Federal Desarr. urbano y viv, Pol. de transp, Energía, etc.Ministerio de TrabajoAcciones de EmpleoMinisterio de Desarrollo SocialAcc. de Prom. y Protec. Soc., Prom. de Empleo Soc., Seg. Alim. y progs. Soc.Ministerio de SaludAtención de la Madre y el NiñoMinisterio de EducaciónAcciones Compensatorias en Educación

457$

714$

3.996$

28.571$

2.226$

3.532$

1,514 0,334

0,466 0,240

0,640 0,646

0,690 0,604

0,804 0,790

1,908 0,776

Coeficiente de variación (desvío/media)

2,738 3,046

4,773 2,613

Coef. Var. $ per cápita

3.412$

570$