lineamientos para la política pública participativa
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Foto: Visnu Posada Molina, 2019 ©
Lineamientos para la Política Pública Participativa …………………………………………
Equipo Técnico del Campesinado
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Lineamientos para la política pública participativa.
Parques con Campesinos
Autores:
Germán Ángel
Visnu Posada
Carlos Olaya
Lorena González
Sammy Sánchez
César Jerez
Lorieth Melo
Equipo Técnico de la Delegación Campesina
Mesa de Concertación con Parques Nacionales Naturales
Enero, 2019
Citación sugerida:
Ángel, G., Posada, V., Olaya, C., González,
L., Sánchez, S., Jerez, C., Melo, L. 2019.
Lineamientos para la política pública
participativa. Parques con Campesinos.
Carta Acuerdo FAO-ANZORC. Bogotá
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Contenido
Introducción ........................................................................................................................................ 6
Conflictos por presencia de campesinos en Parques Nacionales ........................................................ 7
1. ¿Por qué hay campesinos en los PNN de Colombia? .............................................................. 7
2. La política de Parques sin campesinos .................................................................................... 9
3. Tipos de conflicto por ocupación de los PNN ....................................................................... 10
Lineamientos de política pública Parques con Campesinos .............................................................. 16
4. Gobernanza con campesinos ................................................................................................. 18
4.1. Régimen Especial de Manejo con Campesinos y co-manejo ........................................ 22
4.2. Elementos adicionales para el comanejo de los Parques con campesinos .................... 26
4.3. Reactivar los Sistemas Sostenibles para la Conservación (SSC) .................................. 29
4.4. Alternativas sostenibles para la conservación ............................................................... 31
4.5. Apropiación social del territorio - el control social y comunitario................................ 41
4.6. Consideraciones ............................................................................................................ 42
5. Reubicaciones ....................................................................................................................... 44
5.1. Experiencias .................................................................................................................. 44
5.2. Condiciones ................................................................................................................... 47
5.3. Procedimiento................................................................................................................ 52
5.4. Nuevos instrumentos del acuerdo de paz ...................................................................... 52
6. Realinderaciones y recategorizaciones .................................................................................. 54
6.1. Experiencias .................................................................................................................. 55
6.2. Áreas propuestas ........................................................................................................... 56
6.3. Condiciones ................................................................................................................... 68
6.4. Aspectos jurídicos ......................................................................................................... 69
7. Zonas de influencia ............................................................................................................... 71
7.1. Antecedentes ................................................................................................................. 72
7.2. Definiciones .................................................................................................................. 72
7.3. Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión de zonas amortiguadoras. .......... 74
7.4. Lineamientos sobre las zonas con función amortiguadora ............................................ 76
4
7.5. Elementos que pueden consolidar la función de amortiguación en las zonas de
influencia ................................................................................................................................... 76
7.6. Figuras que contribuyen al ordenamiento territorial en función amortiguadora ........... 79
8. Mapeo de actores ................................................................................................................... 87
9. Financiamiento ...................................................................................................................... 91
Bibliografía ....................................................................................................................................... 93
Ilustraciones
Ilustración 1. Participación del área rural según usos en las áreas del SPNN. .................................. 11
Ilustración 2. Distribución del número y área rural censada de las UPA por tamaño en los PNN ... 13
Ilustración 3. Participación (%) de la población residente en el área rural dispersa censada en los
PNN, según siesta en situación de pobreza o no por IPM Ajustado ................................................. 14
Ilustración 4. Distribución (%) del número de viviendas ocupadas en el área rural de PNN, según
conexión a servicios público ............................................................................................................. 14
Ilustración 5. Distribución de la población residente habitual en el área rural dispersa censada en los
PNN según edad y sexo ..................................................................................................................... 14
Ilustración 6. Modelo de territorio indígena de conservación ........................................................... 25
Ilustración 8. Niveles de participación .............................................................................................. 87
Tablas
Tabla 1. Cultivos de coca en Parques Nacionales Naturales, 2011-2016 ......................................... 12
Tabla 2.Síntesis de la ruta metodológica propuesta para el proceso integral de implementación de
alternativas sostenibles ...................................................................................................................... 30
Tabla 3. Comparación de criterios de la autoridad ambiental y del campesinado ............................ 47
Tabla 4. Inventario de procesos y estado de avance definición zonas amortiguadoras a 2011 ......... 75
Mapas
Mapa 1. Distribución del número de UPA en PNN .......................................................................... 13
Mapa 2. Frontera agrícola a 2016 en los PNN de la región amazónica ............................................ 57
5
Mapa 3. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural Cordillera de los
Picachos............................................................................................................................................. 57
Mapa 4. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natura Tinigua ................... 58
Mapa 5. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natura Sierra de la Macarena
........................................................................................................................................................... 58
Mapa 6. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural La Paya ................. 59
Mapa 7. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural serranía del
Chiribiquete ....................................................................................................................................... 59
Mapa 8. Frontera agrícola y economía familiar en la Reserva Natural Nukak ................................. 60
Mapa 9. Economía Familiar y áreas urbanas en el Santuario de Flora y Fauna Los Colorados ....... 60
Mapa 10. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Farallones de Cali .............................. 61
Mapa 11. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Catatumbo Bari.................................. 61
Mapa 12. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Cocuy ................................................ 62
Mapa 13. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Paramillo ........................................... 62
Mapa 14. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Los Nevados ...................................... 63
Mapa 15. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Chingaza ............................................ 63
Mapa 16. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Las Hermosas -GVDC- ..................... 64
Mapa 17. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Sumapaz ............................................ 64
Mapa 18. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Munchique ......................................... 65
Mapa 19. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Nevado del Huila ............................... 65
Mapa 20. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Pisba .................................................. 66
Mapa 21. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Selva de Florencia ............................. 66
Mapa 22. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Tama .................................................. 67
Mapa 23. Economía familiar en el Santuario de Flora y Fauna Iguaque .......................................... 67
Mapa 24. Economía familiar en el Santuario de Flora y Fauna Las Orquídeas ................................ 68
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Introducción
El objetivo de este documento es presentar lineamientos de política pública para atender el
conflicto por presencia de campesinos en las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales –SPNN-. Es el producto final acordado en la Carta Acuerdo entre la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Asociación
Nacional de Zonas de Reserva Campesina (ANZORC).
Durante los meses del contrato, el Equipo recogió y sistematizó las propuestas y documentos
realizados por el pasado equipo técnico, así como dialogó con los delegados campesinos y
las organizaciones campesinas que fueron visitadas.
En la primera parte se presente una caracterización del problema del poblamiento campesino
en áreas declaradas como parte del SPNN. Se expondrá las causas y las dimensiones del
problema tal como es visto desde la delegación campesina. En la segunda parte, se
describirán los lineamientos de política pública que han sido diseñadas desde el Equipo
Técnico.
7
Conflictos por presencia de campesinos en Parques Nacionales
En esta primera parte se describe el problema que pretende ser abordado por esta propuesta de
lineamientos de política pública: la incompatibilidad del enfoque, normativa y políticas vigente de
conservación, ordenamiento del SPNN y sus zonas de influencia, con las formas de uso y poblamiento
de las comunidades campesinas dentro de dichas áreas.
Para ello, se organizará este acápite en tres partes. Primero, se explicará las razones de poblamiento
campesinos en las áreas del SPNN. Segundo, se describirá el modelo de conservación que ha
prevalecido en la administración de las áreas del SPNN. Finalmente, se realizará una tipología de los
conflictos que emergen por la incompatibilidad entre las dinámicas de poblamiento campesinos y las
políticas de conservación de estas áreas protegidas.
1. ¿Por qué hay campesinos en los PNN de Colombia?
Según el Censo Nacional Agropecuario de 2014, para dicho año existían 22.000 personas habitando
las áreas del SPNN. A su vez, se registraron 7919 viviendas construidas dentro del sistema, de las
cuales un 75.5% estaban ocupadas, el 11,7% desocupadas y 12,8% tenían “uso temporal”. En
comparación con el total nacional es apenas una pequeña porción de la población colombiana. Sin
embargo, es un grave problema teniendo en cuenta que las áreas donde habitan o transitan fueron
declaradas como áreas protegidas para ser dedicadas a la preservación y restauración ambiental.
Además de esto, 1,2 millones de hectáreas estaban bajo usos agropecuarios y pastos, lo que equivale
aproximadamente el 6.9% del total de extensión que cubren las áreas del SPNN1 (DANE, 2016).
Aunque no se ha incluido la categoría de campesino en los instrumentos censales aplicados en el país,
se ha constatado que la mayoría de estos pobladores, agricultores y ganaderos son campesinos. ¿Cómo
llegaron a haber tantos campesinos en las áreas del SPNN? Esta situación se debe a dos grandes
tendencias históricas: las expulsiones y las dependencias. Ambos son procesos que han empujado o
atraído a campesinos desde distintas regiones hacia los márgenes del país, donde existen ecosistemas
con alta biodiversidad o vulnerabilidad, que hoy en día han sido declarados como áreas protegidas.
Las expulsiones son todos aquellos procesos que han empujado a campesinos desde el interior del
país hacia las fronteras rurales. Uno de los más destacados en Colombia es el fenómeno de
concentración de tierras. Desde finales del siglo XIX, en el contexto de las luchas por la apropiación
de los baldíos de la Nación, pocos propietarios lograron el control de la mayor parte de las tierras en
zonas del interior del país, mientras que muchos campesinos se dirigieron hacia las ciudades o hacia
fronteras rurales, en las montañas y en las selvas (LeGrand, [1988]2016). Fenómeno que se ha
reproducido en distintos momentos de la historia colombiana, con distintas trayectorias. Por ejemplo,
está la expulsión masiva de arrendatarios y aparceros en las luchas por la implementación de la
reforma agraria de los años 60 (Zamosc, 1986).
En Colombia, esta desigualdad en la distribución de la tierra ha estado vinculada también al abandono
y despojo violento de tierras, la violencia política y el conflicto armado (Centro Nacional de Memoria
Histórica, 2018a; Molano, [1986] 2006; Fajardo Montaña, 1997). Existen relatos de campesinos
cuyas familias llegaron a las regiones que habitan, debido a confrontaciones que van desde la Guerra
de los Mil Días, pasando por La Violencia, la guerra interna con las guerrillas y la expansión del
paramilitarismo (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016; Ruiz Serna, 2003; Arcila Niño &
Salazar Cardona, 2007; Reyes Posada, 2009).
1 Teniendo en cuenta que según PNN las áreas del SPNN cubren un total de 17.466.973,55 ha. (Parques
Nacionales Naturales, s.f.)
8
Adicionalmente, otro de los procesos que ha favorecido la expulsión ha sido las políticas estatales
que han fomentado activamente la colonización de periferias y la expansión de la frontera de agrícola.
Entre estas se encuentra la creación de asentamientos para el control de las fronteras nacionales, el
impulso al extractivismo y a las misiones evangélicas, la creación de penales agrícolas y una política
de tierras y de reforma agraria basada sobre todo en la colonización dirigida y titulación de baldíos
(LeGrand, [1988]2016; Carrillo González, 2017).
Por otro lado, la segunda gran tendencia histórica es la dependencia del país y de las regiones a la
producción, extracción y exportación de recursos primarios, siguiendo bonanzas, economías de
enclave o economías ilegales. Desde el siglo XIX, el Estado colombiano y los sectores empresariales
han buscado articularse a los mercados internacionales, mediante el aprovechamiento de bonanzas
coyunturales en la demanda de determinados productos tropicales. La quina, el caucho, la madera y
las pieles, son algunos de los ejemplos más notorios durante dicho siglo. En el siglo XX toman
protagonismo el café y el petróleo, a lo que se suma el boom de los minerales. Finalmente, los cultivos
de uso ilícito son una de las muestras recientes de esta tendencia.
¿Qué tiene que ver esto con los campesinos que habitan los Parques? Las empresas dedicadas a la
extracción y producción de estos bienes primarios se han localizado mediante la formación de
enclaves en los márgenes de la frontera rural. En esa carrera, estos proyectos, con apoyo del Estado,
han fomentado la colonización campesina en los ecosistemas donde se pretende intervenir, ya sea
porque requieren de infraestructura y poblaciones que provean servicios para facilitar el desarrollo de
la empresa, o porque acoplan en el proceso a los campesinos que ya habitan estas zonas, aprovechando
sus condiciones de privación.
Existen múltiples ejemplos de cómo estas expulsiones y dependencias se combinan para producir
distintas formas de poblamiento en las áreas del SPNN. En el caso del PNN-Catatumbo-Barí, las
empresas petroleras estadounidenses2 que aprovecharon la Concesión Barco3 desde los años 30,
llevaron trabajadores y atrajeron miles de personas para despejar selva y construcción de
infraestructura -pistas de aterrizaje, pozos, oleoductos, asentamientos-. Esta campaña facilitó las
primeras colonizaciones campesinas, y las condiciones para las migraciones posteriores: más
campesinos llegaron expulsados en los años 50, a finales de los 60 el INCORA implementó
titulaciones de baldíos y promovió más colonización (Vega Cantor & Aguilera Peña, 1995; Centro
Nacional de Memoria Histórica, 2018b; 2015).
La extracción de caucho, las misiones evangelizadoras y la avanzada militar para defender la frontera
con el Perú, a finales del siglo XIX y principios del XX, fueron los proyectos que facilitaron la
colonización campesina para la zona que fue declarado luego como PNN-La Paya. Luego vino la
bonanza maderera desde los años 50, por la demanda interna de cedro que atrajo a varios colonos,
muchos escapando de la violencia que se dio en los departamentos de Nariño, Cauca y Huila; a lo
cual se agregaron colonizaciones militares dirigidas, como la realizada en El Tagua por el Ministerio
de Defensa en 1975 (Polanco Ochoa, 2013).
El poblamiento del PNN-Paramillo se dio a través de colonizaciones que fueron rodeando el Nudo de
Paramillo desde lo que hoy es Antioquia y el sur de Córdoba. Aunque fue una región apetecida desde
la Colonia por la presencia de oro en sus montañas, las migraciones adquirieron mayores proporciones
durante el siglo XIX con la fundación de pueblos como Ituango (1844) y Dabeiba (1850), en
colonizaciones fomentada por la oferta de miles de hectáreas en baldíos por parte de la Gobernación
(Hoyos Salas, 2006). Por Córdoba llegaron campesinos sin tierra desde finales del siglo XIX, por las
2 La Colombian Petroleum Company –Colpet- y la South American Gulf Oil Company –Sagoc-. 3 Concesión por parte de Rafael Reyes al general Virgilio Barco Martínez en 1905.
9
serranía de San Jorge y Abide, que luego incrementaron con las políticas de reforma agraria de los
años 60 (GTTC, 2017).
Estos tres casos mencionados también han estado marcados por procesos de colonización recientes
debido a la llegada de la economía de la coca desde finales de los años 70, y la violencia entre
guerrillas, Estado y paramilitares (Polanco Ochoa, 2013; Centro Nacional de Memoria Histórica,
2018b). La llegada de la coca resultó atractiva debido a los grandes ingresos que reporta su cultivo,
en comparación con otros productos que los campesinos de estas regiones no pueden comercializar,
debido a las condiciones de precariedad en la que se encuentran. Por esto, los cultivos de uso ilícito
se convirtieron en una nueva bonanza a la cual se articuló la población que ya habitaba las zonas de
frontera rural, así como atrajo más corrientes de migración (Garzón & Riveros, 2018; Garzón, Gélvez,
& UNODC, 2018).
La colonización de la región que ahora es PNN-Cocuy, tuvo otra trayectoria. Al estar dentro de la
región andina, el poblamiento de sus alrededores se dio en la época Colonial, sobre todo desde
Boyacá, mediante el establecimiento de poblados hispánicos. Ya entrado el siglo XIX, en los
municipios cercanos al páramo se habían consolidado varias haciendas ganaderas y cafeteras, donde
cultivaban campesinos aparceros. Por la zona oriental, El Cocuy ha sido ocupado en el marco de la
llamada “colonización del Sararé” (Carrillo González, 2017). Las condiciones de colonización fueron
similares en el PNN-Nevado del Huila. Alrededor de este, en lo que ahora son los departamentos de
Cauca, Tolima y Huila, la colonia española ya había fundado asentamientos, sobre todo alrededor del
paso de Guanacas, en La Plata y Popayán. Ya a finales del siglo XIX, las bonanzas de la quina y el
café sirvieron como motores para la ocupación de baldíos en las laderas de la cordillera central,
alrededor del Nevado (Carrillo González, 2017).
2. La política de Parques sin campesinos
El enfoque que se ha usado para la conservación de las áreas del SPNN ha cambiado desde que fueron
concebidas. Inicialmente, se diseñaron asumiendo que las áreas que se iban a proteger estaban
deshabitadas (Ponce de León Chaux, 2007). Se siguió el enfoque de conservación “sin gente” (Ungar,
2012), de “culto a lo silvestre” (Martínez-Alier, [2002]2006), según el cual la Naturaleza llega a
puntos de equilibrio e integridad adecuados, cuando es aislada de la intervención humana.
Este modelo ha sido fuertemente cuestionado, por varias razones. Se afirma que es un modelo que
interviene de forma descontextualizada con respecto a los seres humanos que habitan o habitaban los
ecosistemas protegidas. Esto porque, por un lado, se asume que se protege naturaleza deshabitada,
desconociendo las historias de expulsión hacia dentro o hacia fuera de estas áreas. Y también, porque
no tiene en cuenta las prácticas de conservación con las que los humanos han evitado la degradación
ambiental en ecosistemas habitados, privilegiando el conocimiento experto y la prohibición de usos
sostenibles en el manejo de la biodiversidad. También se le cuestiona a este modelo que oculta
problemas como la desigualdad, la pobreza, los sobreconsumos y la militarización como asuntos que
tienen grandes efectos sobre los ecosistemas protegidos, aunque ocurren por fuera de ellos (Cronon,
1996; Guha, 1989; Diegues, 2000).
Sin embargo, este enfoque fue modificado en Colombia desde finales de los años 70 para incluir a los
sujetos étnicos, en la conservación de las áreas del SPNN. Esto se expresó en el Decreto 622 de 1977
en el cual se permite el traslape entre reservas indígenas y el SPNN, mediante el establecimiento de
regímenes especiales de manejo que respeta la permanencia y el aprovechamiento económico de la
naturaleza. En la Ley 70 de 1993, aunque se prohíbe la adjudicación de territorios colectivos a
comunidades negras dentro de Parques, se permite su permanencia siempre y cuando tengan
“prácticas tradicionales” compatibles con conservación del área protegida. Estas reglas permiten
10
avanzar en políticas de conservación participativa, avalando su permanencia en las áreas del SPNN,
aunque es una ruta que no está exenta de problemas (CECOIN, 2008).
Ahora, la situación es distinta para los campesinos que no se identifican como sujetos étnicos. La
regulación del SPNN les impone varias limitaciones: imposibilidad de acceder a la propiedad, un
mandato de expropiación y compra de mejoras para quienes llegaron antes de la declaración del área,
un sistema de actividades permitidas y prohibidas que impide el ejercicio de cualquier tipo de
agricultura y ganadería, entre otros. Al no ser reconocidos como habitantes legítimos de las áreas
protegidas, las políticas de conservación en estas tendrían como opción la expropiación, la compra
de mejoras, reubicación, el desalojo, sancionamiento y control coercitivo; aunque estas medidas han
sido tomadas sólo en casos específicos, debido a la deficiente gobernanza que ejerce el Estado sobre
sus áreas protegidas.
Desde 1999 se intentó virar este enfoque, teniendo en cuenta a los campesinos, con la Política Pública
de Participación Social en la Conservación, también conocida como Parques con la gente. En esta
ocasión, la formulación de la política concebía no sólo la reubicación con condiciones dignas para
esta población, sino también su permanencia en el SPNN, modificando sus prácticas de producción
para que fueran compatibles con las áreas protegidas (Ponce de León Chaux, 2007; Parques
Nacionales Naturales, 2001). Sin embargo, esta política, aunque sigue vigente para indígenas y
comunidades negras, desactivó las medidas que debían ser tomadas con respecto a los sujetos
campesinos. Con el Acuerdo para la Prosperidad 079 de 2012, se volvió a abrir la posibilidad de
avanzar en una política de conservación del SPNN que incluyera a los campesinos, al establecerse un
diálogo entre la delegación campesina y gobierno con el objetivo de formular una política pública
para este problema. Los lineamientos que se presentan en este documento hacen parte de este último
proceso.
Ahora, aunque la política de parques sin campesinos no se ha aplicado efectivamente a nivel nacional,
lo que es evidente de los datos sobre procesos de poblamiento dentro del SPNN, han existido
experiencias puntuales con consecuencias negativas4. Entre los más recientes se encuentra la
“Operación Picachos”: la captura de cinco personas y confiscación de aproximadamente 200 reces, a
finales de octubre del 2018, en el PNN-Picachos, en el cual participaron casi 900 funcionarios de la
Fiscalía, Ejército, Fuerza Aérea y PNN; operativo que ha sido cuestionado por tener en cuenta ni las
historias de violencias que han expulsado a los campesinos hasta esta región, ni las dependencias que
tienen del mercado ganadero (Rubiano & Calle, 2018; Ortiz Romero, 2018).
3. Tipos de conflicto por ocupación de los PNN
Esta incompatibilidad entre el modelo de conservación implementado en las áreas del SPNN y los
patrones de poblamiento campesino que se manifiestan en estas zonas, ha generado múltiples
conflictos, que hacen necesaria la intervención del Estado de forma integral mediante una política
pública que tenga en cuenta a los campesinos en la conservación.
A continuación, se describirá una tipología de conflictos y su magnitud, de acuerdo con las cifras del
Censo Nacional Agropecuario, así como se incluyen interpretaciones y comentarios hechos a este
instrumento por parte de la delegación campesina, manifestados en el Informe de 2017 de la Carta
Acuerdo en ANZORC y FAO (Betancourt, Posada, Lastra, Carrillo, & Montealegre, 2017).
4 Aunque la política de participación social en la conservación y la normativa sobre el SPNN habilita la
permanencia de indígenas en estas áreas, también ha habido casos de expulsión de estas poblaciones. Este es el
caso del pueblo embera katío, expulsado del PNN los Katíos en el proceso de saneamiento del PNN (CECOIN,
2008)
11
1) Conflictos por el uso de la tierra y la biodiversidad
Son conflictos entre los campesinos y las autoridades estatales, por determinar los usos que se les da
a las áreas del SPNN. Mientras los primeros son empujados y atraídos a estas zonas para garantizarse
un sustento sobre todo mediante actividades agropecuarias, los funcionarios pretenden aplicar de
manera estricta las normas sobre actividades permitidas y prohibidas dentro del SPNN, que solo
posibilitan preservación, ecoturismo, conocimiento y restauración.
Este conflicto tiene como efecto, por un lado, que por falta de atención a los fenómenos estructurales
que empujan a los campesinos hacia los PNN se incumpla con los objetivos de conservación de estas
áreas y, por el otro, que cuando se atiende de forma parcial -solo asegurando las actividades
permitidas y disciplinando las prohibidas- este problema empeora la situación de los campesinos, al
seguirse vulnerando sus derechos y empujarlos hacia los PNN.
En la ilustración 1 se muestra que de la superficie censada, un 9,9% tiene usos agropecuarios, de los
cuales 93.5% se usa en pastos naturales y rastrojos para ganadería y 6,34% tienen uso agrícola. Es
decir, la mayoría de los que ocupan el SPNN dedica sus unidades de producción a la ganadería.
Ilustración 1. Participación del área rural según usos en las áreas del SPNN.
Fuente: (DANE, 2016)
2) Conflictos por sustitución de cultivos de uso ilícito
Es un tipo de conflictos por el uso de la tierra y la biodiversidad, pero tiene aunado el problema de
que los campesinos producen cultivos proscritos también fuera de las áreas del SPNN.
12
Tabla 1. Cultivos de coca en Parques Nacionales Naturales, 2011-2016
Fuente: (UNODC, 2017).
En algunos de estos PNN la situación es grave, ya que la cantidad de cultivos ha aumentado en los
últimos años. Esto, entre otras razones, tiene que ver con las deficiencias en la implementación de los
programas de sustitución de cultivos de uso ilícito.
3) Conflictos por la tenencia de la tierra
Se trata de los problemas por informalidad y desigualdad de la tenencia para los campesinos que
habitan el SPNN, sean propietarios u ocupantes de baldíos. Según el CNA un 74,2% se declara que
las unidades de producción que manejan son propias. Sin embargo, hay que tener en cuenta que este
censo fue declarativo, y muchos de los campesinos declaran tener propiedad privada sobre sus
predios, aunque jurídicamente esta no ha sido formalizada.
La mayoría de los predios tienen una extensión menor a 5 hectáreas, y ocupan en total
aproximadamente 10.000 hectáreas. Mientras tanto, unos 558 predios de más de 1000 hectáreas
ocupan más de 8 millones de hectáreas. Esto último podría explicarse porque dentro de la metodología
del DANE los resguardos se cuentan como una sola unidad productiva y algunos de estos tienen una
gran extensión, representada sobre todo en bosque natural. Sin embargo, estos datos siguen siendo un
indicador de la tendencia a que los campesinos tengan poca tierra dentro de los PNN –ver Ilustración
2-.
Esta distribución de predios tiene una presencia diferencial de acuerdo al PNN, lo que puede verse en
el Mapa 1-
13
Ilustración 2. Distribución del número y área rural censada de las UPA por tamaño en los PNN
Fuente: (DANE, 2016)
Mapa 1. Distribución del número de UPA en PNN
Fuente: (DANE, 2016)
14
4) Conflictos por garantías de derechos sociales, económicos, sociales y culturales dentro del SPNN.
Un cuarto tipo de conflictos son las necesidades insatisfechas de los campesinos que habitan el SPNN,
que no pueden tener garantías debido a las restricciones que impone el área protegida.
Algunos datos relevantes que arroja el CNA son los siguientes: mientras la mitad de las viviendas
cuenta con servicio de energía, tan solo un 9,5% cuenta con acueducto y un 3,6% con servicio de
alcantarillado. Además, un 64,9% de los habitantes se consideran en situación de pobreza según el
Índice de Pobreza Multidimensional Ajustado.
Ilustración 3. Participación (%) de la población residente
en el área rural dispersa censada en los PNN, según siesta
en situación de pobreza o no por IPM Ajustado
Ilustración 4. Distribución (%) del número de
viviendas ocupadas en el área rural de PNN, según
conexión a servicios público
Ilustración 5. Distribución de la población residente habitual en el área rural dispersa censada en los
PNN según edad y sexo
Fuente: (DANE, 2016)
15
5) Conflictos interculturales
El trato diferencial que se le da a sujetos campesinos y étnicos en la política de conservación dentro
del SPNN ha facilitado o implica la potencialidad de tensiones entre comunidades rurales. Se percibe
una jerarquización de derechos, en la que los indígenas tienen un mayor estándar de protección por
permitírseles tener resguardos dentro de las áreas del SPNN, las comunidades negras pueden habitar
estas zonas, aunque sin propiedad, mientras a los campesinos sin identidad étnica se les deja por fuera.
En el Catatumbo existe actualmente una tensión entre organizaciones campesinas que le apuestan a
la constitución de una ZRC y el pueblo indígena Barí, que pretende ampliar y sanear sus resguardos.
…
Este panorama de las causas que llevan a los campesinos hacia las áreas del SPNN, implica tres
conclusiones.
Primero, las situaciones de poblamiento y uso de estas áreas protegidas se deben a varias
vulneraciones de derechos e incumplimiento de obligaciones estatales, con respecto a miles de
campesinos que aún se encuentran en condiciones precarias. Una política de conservación que sólo
tenga como ruta el desalojo de estas zonas, sin garantías adecuadas, puede perpetuar estas injusticias.
Segundo, una intervención exclusivamente coercitiva empeora la situación. Los fenómenos que
empujan y atraen a los campesinos hacia estas áreas son complejos e impredecibles, y solo pueden
contrarrestarse mediante acciones integrales.
Y, tercero, sólo puede haber avances en la solución de estos conflictos si se atiende las causas
estructurales que empujan y atraen a los campesinos hacia las áreas del SPNN. Esto incluye: 1) una
política de reforma rural integral que aumente la tierra disponible y de calidad para realizar
reubicaciones dignas; y 2) políticas de conservación basadas en la gobernanza compartida de las áreas
del SPNN con campesinos que aún permanezcan dentro de ellas.
16
Lineamientos de política pública Parques con Campesinos
Teniendo en cuenta los conflictos expuestos en la primera parte de este texto, se formulan a
continuación algunos lineamientos para una política pública de Parques con Campesinos. Estos
lineamientos se dividen en seis temas: 1) gobernanza con campesinos en PNN, 2) reubicaciones, 3)
realinderamientos y recategorizaciones, 4) áreas de influencia, 5) mapa de actores y 6)
financiamiento.
Estos lineamientos siguen los siguientes principios, que fueron los acordados en la propuesta de
Decreto Ley realizada por la delegación campesina, para presentar al periodo de fast track en el año
2017.
a) Participación. Atendiendo el objetivo del acuerdo de Paz, que busca fomentar la participación
social de las comunidades más afectadas por el conflicto armado, las comunidades campesinas que
habitan áreas del SPNN y sus zonas de influencia tendrán el derecho a participar integralmente en
todas las fases de diseño, construcción e implementación de las estrategias, medidas y procedimientos
que determina estos lineamientos de política pública, garantizando el enfoque diferencial que permite
resaltar las particularidades de la apropiación territorial de comunidades étnicas, mujeres, niños,
niñas, víctimas y adultos mayores. Para garantizar este principio el Estado apoyará programas de
fortalecimiento de las organizaciones campesinas y en especial de las mujeres campesinas,
entendiendo las condiciones sociales social e históricamente construidas que han limitado su
participación política, en consonancia con lo dispuesto en el numeral 2.2. del Acuerdo Final sobre
Mecanismos democráticos de participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los
diferentes niveles y diversos temas
b) Interculturalidad. En el caso de compartir territorios con comunidades étnicas, se crearán instancias
para definir acuerdos colectivos de uso, protección y gestión del territorio, garantizando las
disposiciones sobre enfoque diferencial del capítulo étnico del Acuerdo Final y con salvaguarda de
todos los derechos generales y particulares de las comunidades étnicas.
c) Conservación de la diversidad biológica y cultural. Los presentes lineamientos están inspirados en
la necesidad de un cambio de paradigma en la comprensión de la protección y conservación de la
biodiversidad. El nuevo paradigma reconoce la existencia e importancia de los saberes tradicionales
campesinos respecto a los ecosistemas como parte esencial de la protección y conservación. Las
comunidades campesinas deben tener un papel fundamental en las estrategias de conservación y
protección de la diversidad ecosistémica y cultural.
d) Desarrollo sustentable. Los presentes lineamientos recomiendan el diseño, incorporación e
implementación de estrategias y medidas de desarrollo sustentable, para la construcción bienestar
territorial en el país en las áreas del SPNN y sus zonas de influencia, basado en el reconocimiento y
valoración de los saberes locales y su aporte hacia la sustentabilidad.
e) Bienestar y buen vivir. Los presentes lineamientos proponen una interpretación más amplia de la
relación entre culturas y ecosistemas, en donde el bienestar humano se concibe en el marco del buen
vivir, los derechos humanos y los derechos de la naturaleza de manera integral.
f) Integralidad, interdependencia y complementariedad de los derechos. Los derechos humanos,
hechos y procesos sociales que enmarcan estos lineamientos deben ser interpretados de manera
integral, interdependiente y complementaria, razón por la cual, lejos de plantear una disputa o
17
priorización entre derechos campesinos y derechos al ambiente, se debe avanzar, en cada situación,
hacia una interpretación que los armonice.
g) Equilibrio entre ambiente y bienestar y buen vivir. Los planes para el desarrollo de las comunidades
rurales que colindan con, o están dentro de, las áreas que deben tener un manejo ambiental especial,
conforme al Acuerdo Final procurarán un equilibrio entre ambiente y bienestar y buen vivir.
h) Zonificación ambiental y cierre de la frontera agrícola. Los presentes lineamentos están orientados
bajo parámetros estratégicos que buscan el cierre de la frontera agrícola con una participación plena
del campesinado que habita las áreas del SPNN; para esto se deberá concertar la zonificación
ambiental con las comunidades campesinas.
i) Tratamiento y soluciones diferenciadas. No existe alternativa única para solucionar los conflictos
territoriales con el SPNN. Los lineamientos presentados en este texto sólo podrán ser efectivamente
implementados con la concertación y participación incluyente de las poblaciones campesinas en cada
caso. Se tendrá en cuenta la situación diferenciada del campesinado que quiere permanecer dentro de
las áreas del SPNN; del campesinado que opte por planes de reasentamiento voluntario y digno; y del
campesinado que prefiera vender y/o negociar sus derechos sobre los predios.
j) Procedimientos, garantías y justicia ambiental. Todas las medidas que afecten al campesinado al
interior de las áreas del SPNN y sus zonas de influencia, deberán ser consultadas con las comunidades
campesinas y cumplir con los parámetros de la justicia ambiental.
k) Pedagogía territorial y ambiental comunitaria. Para el buen desarrollo del ordenamiento territorial
y ambiental, la efectividad del control social y comunitario, y el éxito de las medidas que estos
lineamientos contemplan, la educación y pedagogía territorial y ambiental comunitaria es de
importancia central. Se desarrollarán entre autoridades campesinas y ambientales programas amplios,
sostenidos y de largo alcance que involucren a toda la población campesina asentada en áreas del
SPNN, con un enfoque diferencial de género y generacional.
18
4. Gobernanza con campesinos
Aunque el tema de derechos del campesino y específicamente sobre aspecto de gobernanza territorial
ya ha venido siendo manifiesto en varios documentos y circunstancias, no deja de prevalecer su
importancia y por lo mismo considerar que debe seguir siendo expuesto en primera línea dentro de la
construcción de la política pública, con un elemento adicional que al parecer es inherente a los
derechos como es el tema de los deberes. En ese mismo sentido, dentro de los avances alcanzados
durante el año 2018, mediante el trabajo realizado con la conformación de grupos temáticos de
trabajo5, se determina de manera conjunta, instituciones y equipo técnico de la delegación campesina,
la identificación del problema central6, mediante la elaboración de un árbol de problemas, donde
quedaron planteadas dos propuestas:
Incompatibilidad del enfoque, normativa y políticas vigente de conservación, ordenamiento
del SPNN y sus zonas de influencia con las formas de uso y poblamiento de las comunidades
campesinas dentro de dichas áreas” y “Conflicto entre el uso y poblamiento campesino y las
áreas del SPNN, incompatible con las finalidades de la política de conservación in situ y los
derechos de las comunidades campesinas”,
Igualmente fueron identificadas sus causas y consecuencias, donde igualmente son identificados
aspectos dentro del conflicto relacionados precisamente con la vulneración de derechos campesinos,
dentro de ellos al territorio.
Retomando de manera sucinta como recuento histórico de los hechos sobre el tema de derechos y en
relación con las áreas protegidas, Blanco (2018) señala:
Desde el principio, la declaración de Parques Nacionales Naturales desconoció la existencia y derechos
de los campesinos y campesinas, pues en ese proceso se omitió la consulta y concertación con las
comunidades campesinas y de pescadores asentadas en tales áreas con anterioridad a su declaración,
así mismo, prohibió su asentamiento y las prácticas productivas tradicionales y de sustento económico
que allí se gestaban.
A pesar de esta condición de pretendida “ilegalidad” en la que se encasillan los campesinos que ocupan
áreas del sistema de PNN, y debido al incumplimiento del Estado por garantizar su reubicación, en
algunos casos; y en otros donde se les negaba otras posibilidades de vida, las comunidades campesinas
se vieron obligadas a buscar opciones para subsistir en estas condiciones. Para lo cual han procurado
en condiciones de mucha precariedad, garantizar sus mínimos de vida sin ayuda del Estado,
construyendo viviendas, escuelas, puestos de salud, etc.
A partir de los avances y logros alcanzados, no solo dentro del marco del proceso que se viene
llevando a cabo desde el “acuerdo para la prosperidad 079” como un espacio de concertación
importante para la solucionar problemáticas concretas, a pesar de todos los traspiés por los que se ha
transitado; es preciso y necesario tener en cuenta los acontecimientos tanto nacionales como
internacionales que han venido fortaleciendo para el reconocimiento en calidad de los campesinos en
torno a las garantías reales como sujeto de derechos. Destacamos de los últimos años entre otros
acontecimientos, cuatro situaciones:
5 En el marco del acuerdo para la prosperidad 079, en el año 2018 se conforman como mecanismo de avance y agilidad,
cuatro Grupos Temáticos de trabajo, donde participaron institucionalmente PNN, en algunos espacios UPRA, el
acompañamiento por parte de FAO y WWF, y por su puesto los profesionales del equipo Técnico de la delegación
campesina. 6 Árbol de problemas producto de las Jornada realizadas por el grupo temático de Ordenamiento Territorial y Política
Pública, realizadas el 6 de junio y 11 de julio de 2018
19
- Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera
(acuerdos de la Habana) firmado en el año 2016 por el Gobierno Nacional y las FARC-EP, que
busca sentar las bases para la “transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre
el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para población rural” ;
donde el primer y cuarto punto están relacionados directamente con darle alcance a la solucionar
en gran medida la situación rural del país.
- La aprobación de la resolución 464 de 2017 del MADR, por medio de la cual se adoptan los
lineamientos estratégicos de Política Pública como marco orientador de la acción integral del
Estado dirigida al fortalecimiento de las capacidades sociales, económicas y políticas de las
familias, comunidades y organizaciones para la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria,
luego de un ardua discusión y batallar que contó con la participación de más de 80 entidades y
organizaciones campesinas, la academia y la sociedad civil.
- La aprobación a mediados de diciembre de 2018 de “La declaración sobre los derechos de los
campesinos y otras personas que trabajan en las áreas rurales por parte de la Asamblea General
de las Naciones Unidas”, la cual hace un llamado a reconocer la labor de las poblaciones rurales
y su aporte al desarrollo, a los Estados a tomar medidas que las protejan y promuevan
condiciones dignas para sus vidas, bienestar y trabajo. La aprobación se da muy a pesar de la
desafortunada oposición del gobierno nacional colombiano quien se abstuvo en la votación.
- La radicación de un proyecto de acto legislativo desde el inicio de la actividad parlamentaria en
el 2018 de la actual bancada alternativa por la esperanza, la vida, la paz y la democracia “por
medio del cual se reconoce al campesinado como sujeto de derechos, se reconoce el derecho a
la tierra y a la territorialidad campesina y se adoptan disposiciones sobre la consulta popular”
Ahora, como se mencionó, se precisa complementar el tema de derechos con el de deberes con el
territorio y por tanto con la naturaleza. En ese sentido, a pesar de las deficientes garantías y
condiciones para el bienestar, satisfacción de necesidades básicas y acompañamiento que
históricamente han adolecido las comunidades rurales por parte del Estado Colombiano, (lo cuál es
su deber) y lo que históricamente lo ha caracterizado; además, en contraposición a los señalamientos
de vieja data, con el desconocimiento del análisis histórico7 circunstancial y casuístico, con que han
sido dirigidos en diversos espacios unas veces directa y abiertamente, en otras de forma soterrada y
bajera, contra las comunidades campesinas como causantes y protagonistas principales de los daños
ambientales, la deforestación, el uso y la ocupación indebida de territorios normativizados en su
mayoría bajo ordenamientos territoriales formulados de manera inconsulta o deficientemente
participativos; De otra parte, son numerosas las experiencias manifiestas, puestas en práctica y
documentadas en que las comunidades campesinas han propuesto y desarrollado acciones en defensa
de sus territorios, lo cual integra todas aquellas actividades que lo vinculan con el mismo, no solo
expresadas en demandas y exigencias, sino también con iniciativas y propuestas de solución de tipo
ambiental, productivo y socioeconómico.
Se busca dar claridad con lo señalado anteriormente, sin pretender desconocer que son las acciones
antrópicas las que han impactado negativamente los ecosistemas, que muchas de ellas han sido
resultado por acción y también por omisión del Estado Colombiano y por lo tanto que todas las
7 Podemos rápidamente citar algunos elementos como: el conflicto armado, ausencia de alternativas económicas,
desplazamiento forzado, concentración de la tierra, latifundios improductivos, despojo, poca o nula respuesta estatal frente
a nuestras demandas en tierras y asistencia social.
20
afectaciones ambientales no son una cuenta que deba pasársele a las comunidades campesinas.
Debemos más bien como se ha venido insistiendo, en las soluciones deben buscarse para allanar
caminos sobre la base de la armonización de los derechos fundamentales de las comunidades
campesinas y el derecho al ambiente sano, reconocer que los campesinos son igualmente sujetos y
protagonistas de la conservación y los valores ambientales integran las costumbres, prácticas, el
conocimiento, los mitos.
Igualmente es de destacar que en muchas las regiones las comunidades de manera autónoma han
generado sus propias reglas de conservación ambiental y de ordenamiento de su territorio, sin la
injerencia y en ausencia de la institucionalidad; dichos procesos sociales deben ser valorados como
parte de la corresponsabilidad campesina, como acto consiente y de sentido común sobre la
permanencia y el bienestar del territorio y por lo tanto de sus familias; igualmente evidencia la
importancia de sus aportes y su participación activa y efectiva en las decisiones territoriales, sin
necesidad que las imposiciones lleguen de afuera generando por lo general conflictos prolongados,
que muchas veces se pudieron haber evitado.
Finalmente dentro de los deberes de las comunidades, estará su compromiso de cambio en su modo
de producción y por lo tanto en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, como también el
deber de acompañamiento técnico cualificado en dichos acciones por parte del Estado, mediante
programas con enfoque integral, sistémico y participativo que posibilite la generación de procesos
donde las familias campesinas desarrollen sus actividades agropecuarias dirigidos hacia sistemas
agrarios sostenibles para la conservación, donde fortalezca y garanticen los acuerdos sociales para el
ordenamiento ambiental del territorio, la seguridad y soberanía alimentaria, la diversificación en la
producción y comercialización, la conservación de diversidad biológica de las áreas. En ese sentido
las estrategias de transición hacia la agroecología se consideran trascendentales, como garantía tanto
de los objetivos de conservación, como en sintonía con la diversidad cultural de las poblaciones
rurales.
En el marco del conflicto en 37 Parques Nacionales que actualmente están habitados por comunidades
campesinas, en el trascurso del tiempo se han planteado numerosas iniciativas y propuestas
comunitarias que reflejan su corresponsabilidad y el reconocimiento de sus deberes frente a los
compromisos por la defensa y la apropiación social de los territorios; entre muchas, se citan a
continuación algunas de ellas:
La Constituyente Regional del Catatumbo: En reunión celebrada en el municipio de El Tarra, en
el año 2014 con delegados de las comunidades 11 municipios del Norte de Santander, así como
algunos de sus mandatarios oficiales, con el objetivo de rescatar el papel del campesino como sujeto
político de derechos para mandatar, definir el rumbo de País y para ello se concretaron los siguiente
puntos denominados MANDATOS PARA LA PAZ Y EL TERRITORIO: 1. movimiento y agenda
de mujeres; 2. participación Política; 3. Salud para el Catatumbo; 4. Víctimas; 5. Juventud, cultura y
recreación; Educación; 6. Minería artesanal y problema minero energético; 7. Desarrollo Urbano;
8. Territorialidad; 9. Sustitución de ingresos derivados de la Coca; 10. Derechos humanos.
Foro (Región de la Macarena): 19 de Octubre de 2018 campesinos, indígenas y afros representantes
de aproximadamente 20 organizaciones de la Serranía de la Macarena, Uribe, Vista Hermosa y San
Vicente del Caguán llevaron a cabo el segundo Foro Ambiental, resultado de este evento de constituyó
un “Manifiesto Ecológico por la Justicia Ambiental para la Sierra de la Macarena, Vida Digna
Campesina, Indígena y Afrocolombiana, Conservación del Bosque y Construcción de Paz,” donde no
solo se hacen exigencias, sino que se plantean propuestas a corto mediano y largo plazo; además de
compromisos.
21
Iniciativa denominada Línea Amarilla: Dentro de ZRC del Valle del río Cimitarra, al sur de la
serranía de San Lucas, en la parte alta de los municipios de San Pablo y Cantagallo del departamento
de Bolívar, existe una región de selva virgen robusto de unas 70.000 hectáreas aproximadamente
conocido como la “Línea Amarilla” que desde inicios de los años noventa ha sido defendida por las
comunidades por ser una reserva natural, refugio de muchas especies en vía de extinción, donde se
encuentran invaluables elementos de la biodiversidad nacional y fuente de agua pura para muchas
comunidades rurales y cabeceras municipales del Magdalena Medio. Convirtiéndose en el principal
acuerdo comunitario de preservación y conservación de la región; ratificado en asambleas populares
décadas tras décadas y que ha permitido que en la actualidad exista aún selva no intervenida. Se
afirma que este puede asemejarse a un PARQUE NATURAL NACIONAL DE FACTO, que ha
venido siendo, manejado y administrado por 22 comunidades circunvecinas y cerca de 80
comunidades que reconocen el acuerdo y proponen sea parte de la ZRC.
Los siete canastos para el fortalecimiento de la organización campesina de Leguízamo -
Putumayo. ASTRACAMP – ATCAL – ASOJUNTAS- AHC. ASCAP. Propuesta integral para
Sistemas Sostenibles Amazónicos en el municipio de Leguízamo, como parte de los planes e vida
campesinos y fruto del esfuerzo de las asociaciones comunitarias del departamento del Putumayo,
que hace parte de dos documentos8 de caracterización en la zona de influencia del PNN centradas en
los siguientes puntos: 1.Capacitación en producción y uso del territorio en contexto amazónico; 2.
Formación política y ciudadana; 3. Formación administrativa comunitaria; 4. Formación en ZRC y
en la ley para crearlas; 5. El territorio; 6. Gobierno propio; 7. Comunicación social.
Afirman que “Los siete canastos” han sido insumos para fortalecer tanto el PLADIA, como ser
insumo para la elaboración del Plan de Desarrollo Sostenible de la Zona de Reserva Campesina
Zonas de reserva campesina (ZRC): se constituyen en áreas de estabilización de la frontera agraria
y fortalecimiento de las economías campesinas, estas zonas se convierten en una figura de
“ordenación social, ambiental y productiva de una región” (Sentencia C-371 de 2014 de la Corte
Constitucional) y en un importante instrumento de desarrollo rural integral, de reforma agraria y de
justicia social. Esta figura de gestión del territorio, organizada y planificada en torno a un Plan de
Desarrollo sostenible, mediante el cual se parte no solo de los derechos sino también de los deberes
de sus habitantes y la responsabilidad institucional sobre el mismo.
En la actualidad existen 64 Zonas de Reserva Campesina en diferentes procesos (Osejo Varona, Marín
Marín, Posada Molina, Sánchez, & Torres Quijano, 2018): 7 ZRC oficialmente constituidas que
suman una extensión de 831.11 hectáreas; y 59 en diferentes etapas de gestión (6 en trámite, 12 que
están proyectadas con delimitación de hectáreas y 39 proyectadas sin delimitación), para una
extensión total de 2’891.479 ha.
Lo anterior muestra la capacidad organizativa comunitaria para proponer y adelantar el manejo y
ordenamiento sostenible de un territorio, por lo tanto, el potencial real para el comanejo ambiental de
dentro de una zona campesina y de su entorno que en muchos lugares son Parques Nacionales (13
ZRC: 2 constituidas, 1 en trámite y 3 proyectadas con delimitación).
Territorios Campesinos Agroalimentarios (TCA): Son otra expresión organizativa comunitaria
para la gestión social de los territorios, que busca proteger las manifestaciones productivas y
culturales de los campesinos que lo habitan, por medio de la defensa del medio ambiente y de los
sistemas ecológicos que lo integran; Los territorios campesinos agroalimentarios son territorios
8 El otro documento es Estrategia de sistemas sostenibles con experiencias en fincas, realizado por Heraldo Vallejo.
22
concebidos, habitados y organizados por las familias campesinas a partir de un Plan de Vida Digna.
Según lo descrito por la Secretaría de tierras de la CNA9 (2015):
En estos territorios se prioriza la producción agrícola y pecuaria a pequeña escala para la
satisfacción de necesidades propias de las comunidades y se contempla la regulación del
acceso a los bienes ambientales en condiciones de equidad e igualdad, así como la
preservación de los mismos. En otras palabras, es una apuesta por “el reconocimiento de
los territorios históricamente configurados por el campesinado a partir de una figura político
administrativa que permita el reconocimiento de los derechos territoriales de los campesinas
y campesinas, la gobernanza del territorio y la promoción del bien común.
Adicional a lo mencionado, según Duarte, C., los TCA buscan “superar la asimilación propia de los
paradigmas de la reforma agraria bajo los cuales el campesinado ha sido visto exclusivamente como
un trabajador rural. Por el contrario, los TCA parten del reconocimiento de los derechos colectivos y
de especial protección a los que las y lo campesinas/os aspiran” (Duarte, 2017).
Acuerdo para la prosperidad 079 de 2012. Las iniciativas y propuestas derivadas mediante dicho
acuerdo, proceso en el cual se busca solucionar el conflicto territorial en 37 Parques Nacionales
mediante la construcción de una Política Pública y para ello la instalación de la Mesa Nacional de
Concertación entre las comunidades y las instituciones en el año 2014. Dicho escenario, pese a las
dificultades propias de un escenario en conflicto, reúne la experiencia de un proceso que ha brindado
resultados que deben ser reconocidos como avances en propuestas de gobernanza, el reconocimiento
no solo al campesinado de sus derechos sociales y políticos en el territorio, sino a la misma naturaleza
bajo los compromisos de propuestas de desarrollo sostenible para la conservación, como también
sobre los deberes con el mismo por parte de todos los actores sociales involucrados.
Lo anteriormente expuesto, reúne entonces algunas formas que en la práctica sustentan la
conveniencia de fortalecer la articulación y el entendimiento entre comunidades e instituciones,
pensando, planificando y conservando un mismo territorio, que en la práctica es la construcción
participativa de los instrumentos oficiales al alcance y para el cumplimiento de todas las partes lo más
armónica y concertada posible como la Política Pública que contribuya a la solución real y efectiva
de los conflictos reinantes por tanto años; es decir, es una manera tangible que también contribuye a
la Paz.
4.1. Régimen Especial de Manejo con Campesinos y co-manejo
Es claro que los regímenes especiales de manejo - REM10 son herramientas que se encuentra dirigidas
hacia el bienestar de las comunidades indígenas que traslapan su territorio con las áreas protegidas
del país; sin embargo, basados en dichas experiencias nacionales11, la propuesta es que un régimen
especial de estas características sea extendido para las comunidades campesinas que habitan o hacen
9 CNA: Coordinado Nacional Agrario de Colombia. 10 El Régimen Especial de Manejo se entiende como una herramienta de planeación y de acción sobre áreas traslapadas de
resguardos indígenas y Parques Nacionales, que centra su accionar en la conservación de las áreas protegidas y la
supervivencia étnica y cultural de las comunidades indígenas. 11 Al parecer a la fecha existen los siguientes acuerdos REM: Acuerdo Régimen Especial de Manejo (REM) Resguardo
Motilón-Bari y Catalaura-La Gabarra-PNN Catatumbo, Norte de Santander, 2007; REM Resguardo Indígena Yaberaradó-
PNN Paramillo, Córdoba, 2007; REM Resguardo Indígena Embera Jurubidá- Chori-Alto Baudó, Zona de la Costa-PNN
Utría, Chocó, 2009; REM Resguardo Indígena Wayuu Perratpu-SFF Los Flamencos, 2009; REM Resguardo Predio
Putumayo-PNN Cahuinarí, Amazonas 2010; REM Resguardo Indígena de Gaitanía –PNN Nevado del Huila, Tolima, 2010;
REM Territorios claniles traslapados con el área protegida del Resguardo de la Media y Alta Guajira-PNN Makuira, La
Guajira, 2011.
23
uso del suelo dentro de los Parque Nacionales. Esta propuesta se plantea como una opción válida de
solucionar los eternos conflictos, aun teniendo en cuenta lo afirmado por Cortés, A.12,
[E]xisten 18 áreas del sistema de parques naturales traslapados con más de 40 resguardos indígenas,
los cuales están cobijados bajo esta normatividad. Sin embargo, la realidad de estas áreas en traslape
difieren del deber ser de la norma, ya que se configuran diferentes disputas alrededor de las formas de
conservar y hacer uso del territorio superpuesto.
Retomamos bajo esta perspectiva, en primer lugar lo descrito en el documento del equipo técnico de
la delegación campesina13: “Procedimientos y lineamientos de gestión y manejo de áreas del Sistema
de Parques Nacionales Naturales en relación con población campesina”, en donde se sustenta la
relación estrecha entre conservación ambiental, la diversidad biológica y lo cultural, demandando una
visión más amplia sin restringirla a las comunidades indígenas. Destacamos para el tema que ocupa
este capítulo, que ante la necesidad de valorar, qué formas son sostenibles para ambos subsistemas
(ecosistema y cultura) y cuales no; es decir, se plantea que se debe ser cuidadoso en el análisis del
territorio a cerca de la funcionalidad de sus ecosistemas ante procesos que surten su transformación
o su marginación. En ese sentido, el documento igualmente cita textualmente lo sugerido por la
UICN14, el convenio de diversidad Biológica y el Congreso Mundial de Parques15, donde abre y hace
un llamado a flexibilizar el planteamiento y mirada antagónica entre ser humano y la conservación
dentro de las áreas protegidas.
Por lo anterior, consideramos que es viable implementar REM con comunidades campesinas, por
considerar que posibilita el desarrollo del ejercicio conjunto y planificado entre campesinos e
instituciones, que logre avanzar hacia un proceso participativo y compartido de ordenamiento
ambiental del territorio, la reglamentación del uso y manejo sostenible de los recursos naturales, la
coordinación efectiva de la función pública para la conservación ambiental.
Otro elemento que contribuye a nuestra sustentación, se presenta al observar los aspectos centrales
que conforman un REM acordado, para ello tomamos como ejemplo el primero suscrito en nuestro
país, trabajado y firmado conjuntamente entre PNN con los resguardos Motilón-Barí y Catalarua –
La Gabarra, de la etnia Barí, con la participación de otras instituciones nacionales y del departamento
Norte de Santander en el año 2007. Lógicamente con los debidos ajustes, los contenidos de los
acuerdos llevan a concluir sin mayores preámbulos en asegurar que son compromisos y
corresponsabilidades que también las comunidades campesinas organizadas disponen de la capacidad
12 Cortes, Ana María. Resguardos Indígenas en la conservación: territorios en traslape monografía para optar por el título
de especialista en estudios del territorio. U. Externado de Colombia. 2018. 13 Equipo Técnico delegación Campesina Mesa de Concertación Nacional. Posada, V., et al. agosto de 2017. 14 La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es una Unión de Miembros compuesta por
Estados soberanos, agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. La UICN pone a disposición de las
entidades públicas, privadas y no gubernamentales, los conocimientos y las herramientas que posibilitan, de manera integral,
el progreso humano, el desarrollo económico y la conservación de la naturaleza. 15 “en cuanto a la presencia humana en áreas protegidas, ya sea como residentes o usuarios, las categorías V y VI de la
UICN están concebidas como las más inclusivas y las mayores restricciones a las actividades humanas se aplican
normalmente a las categorías IV-Ia. Dicho esto, hay ejemplos de áreas protegidas que logran los objetivos de cada categoría
junto con la presencia de residentes y comunidades usuarias, aunque, por supuesto, están sujetas a limitaciones y
restricciones apropiadas (…) además, la experiencia en el mundo sugiere que las comunidades que viven dentro a adyacentes
a las áreas protegidas a menudo pueden servir como un activo para la conservación en lugar de un lastre. Esto no es una
regla y hay abundantes de contraejemplos, aún menos es un argumento para que todas las áreas protegidas se abran al acceso
humano, pero si presentan una nueva perspectiva sobre la relación entre las personas y las áreas protegidas, que ha sido
respaldadas por el V Congreso Mundial de Parques y la 7ª Conferencia de las partes del convenio sobre la diversidad
Biológica. Ambos eventos exigieron un enfoque flexible de las normas de gestión de las áreas protegidas, una atención
totalmente adaptada a su contexto ecológico y social”. (Borrini-Feyerabend, Kothari, & Oviedo, 2004, págs. 15-16)
24
de asumirlas; en ese sentido la formulación de la Política Pública será un gran avance que incluya
esta opción.
A continuación, a manera de ejemplo sobre el mencionado REM, resaltamos los siguientes apartes
de una nota del Centro Virtual de Noticias del Ministerio de Educación Nacional (PNN, 2007):
Se basa en unos principios fundamentales como son la transparencia, la concertación, la
coordinación, la armonía, la sinergia y el respeto a la autonomía de las comunidades, en el
marco de la Constitución, la ley, los acuerdos y convenios internacionales.”
Esta estrategia se ha consolidado mediante acuerdos sobre planes de trabajo, concertados en
un ejercicio democrático de participación social, logrando el posicionamiento institucional
frente a las Autoridades Tradicionales Barí y su Asociación", consideró Julia Miranda
Londoño, directora de Parques Nacionales Naturales de Colombia.
Igualmente, dentro de los acuerdos firmados por las partes, se presenta seguidamente y de manera
sucinta los tres ejes definidos con algunas especificidades:
Avanzar en la construcción conjunta de la visión intercultural del TERRITORIO:
- Garantizar la conservación del territorio y el área protegida como eje central;
- Sanear y recuperar el territorio partiendo de la zonificación concertada entre la visión ancestral
y ecológica del área traslapada,
- Establecimiento de acuerdos de uso, aprovechamiento y manejo de los recursos naturales.
- Estrategia para el intercambio de experiencias y la construcción de conocimiento mediante el
dialogo de saberes para el manejo del área.
- Trabajar conjuntamente con las autoridades competentes en el desarrollo de la delimitación,
definición y reglamentación de la zona amortiguadora, como estrategia para minimizar las
presiones sobre el territorio.
- Zonificación básica definida, trabajar por definir de manera concertada la normatividad asociada
al uso y manejo de los recursos naturales.
- Estrategia conjunta y el establecimiento de acciones necesarias para ejercer el control, vigilancia
y protección del territorio.
- Valoración del impacto ambiental en el territorio ancestral, para establecer acciones de
conservación
Ejercer la gobernabilidad del área traslapada, mediante:
- La administración y manejo del área traslapada se hará de manera conjunta
- Fortalecer el Comité Coordinador del Régimen Especial de Manejo constituido por la autoridad
indígena y Parques Nacionales Naturales de Colombia, como instancia de orientación,
implementación, evaluación y seguimiento.
- Estrategias de control y vigilancia conjunta como validación de la gobernabilidad en lo social,
lo político y cultural.
- Impulsar conjuntamente los acuerdos y reglamentos de uso y manejo definidos.
Implementación de una estrategia de capacitación.
- Estrategias de acción conjunta y espacios de dialogo para fortalecer la gobernabilidad, la
coordinación y articulación interinstitucional.
Fortalecer y consolidar la cultura de la etnia Barí
25
- Generación de espacios que permitan la transmisión oral de conocimientos, tradiciones y
costumbres de los ancianos a los jóvenes.
- Construcción del Proyecto Etnoeducativo Barí con base en la lengua materna y la relación con
la naturaleza.
- El fomento y fortalecimiento de la tradición y costumbres Barí.
- Recuperación de las prácticas culturales relacionadas con el conocimiento y la medicina
tradicional
Dentro de la diversidad de elementos como aportes a la sustentación para hallar procedimientos
similares a los REM y el comanejo de áreas protegidas como opciones similares a desarrollar con
comunidades campesinas, podemos señalar lo siguiente: En la monografía de Cortés, A. (2018): en
el Congreso Mundial de la Naturaleza (Barcelona 2008) UICN, se generaron recomendaciones en
torno al reconocimiento de “Territorios Indígenas de Conservación”, los cuales, de acuerdo a los
descrito;
[N]acen de una iniciativa voluntaria por efectuar gestión y participación alrededor de la
protección de la naturaleza, ejercicios que son implementados en todo el mundo y pueden o
no ser independientes a las áreas protegidas establecidas por los Estados, se caracterizan más
bien por configurarse como una red internacional de conservación que establece modelos de
formulación que se configuran en los territorios que deseen ser parte de esta iniciativa.
De igual manera se presenta un modelo tipo ruta para definir dichos territorios indígenas de la
conservación, el cual se describe en la siguiente gráfica:
Ilustración 6. Modelo de territorio indígena de conservación
Fuente: WWF, Chile., reportado en Cortés, A. 2018.
Aunque el documento precisa que
[E]stos modelos establecidos por organizaciones internacionales no son determinantes, más bien
vienen siendo un complemento o soporte de las prácticas que muchas comunidades a nivel mundial
han desarrollado autónomamente. Así mismo, el apoyo internacional a estas iniciativas de
conservación les permite obtener un soporte y un reconocimiento.
Lo que se pretende para nuestro caso concreto es: primero, una aproximación de lo que puede hacerse
desde las formas de gobernanza de las áreas protegidas y los derechos de las comunidades, y segundo,
que si comparamos los contenidos de la gráfica presentada con las propuestas de las formas de gestión
26
del territorio y de planificación por parte de las organizaciones campesinas, entre ellas las zonas de
Reserva Campesina dentro de los Planes de Desarrollo Sostenible (PDS), no se encuentra ningún tipo
de contradicción, ni mayores diferencias, por el contrario, podría afirmarse que los PDS son mucho
más explícitos respecto a su característica de integralidad y sostenibilidad. Por lo dicho, los elementos
estructurales y justificadores de los REM son también aplicables para comunidades campesinas, que
como la ha mencionado la UICN “son consideradas pobladores locales, la construcción de un
instrumento similar cuenta con diversos avances en esta materia en la región y el mundo que han
incorporado en la gestión, manejo y uso a las comunidades locales”.
4.2. Elementos adicionales para el comanejo de los Parques con campesinos
El diseño e incorporación de Sistemas Agrarios Sostenibles para la Conservación16 o en su versión
actualizada (sistemas sostenibles de producción) dentro de los usos permitidos de los Parques
Nacionales, a través de la creación de un Régimen Especial de Manejo. En ese sentido hay que
recordar que existen fuertes diferencias entre las actividades que son propias de la economía
campesina y las que caracterizan la economía comercial y extractiva, es sobre la primera en que
apostamos dentro de la construcción de política pública mediante la cual y su puesta en marcha se
materialicen las condiciones y oportunidades que demande el desarrollo de un proceso integral,
sostenible sistémico y participativo de desarrollo rural, lo cual guarda total coherencia para incorporar
como requerimientos para el comanejo, el reconocimiento y asignación de derechos de uso17. Lo
anterior, comprenderá los principios de la Política de Participación Social en la Conservación18 y de
ser necesario profundizarlos
Igualmente, dentro de los objetivos de la política de participación Social, destacamos cuatro de ellos
por considera que se relacionan y vinculan más ampliamente con el tema que desarrollamos sobre
comanejo:
- Contribuir con la solución de conflictos por uso y ocupación de las áreas protegidas y sus zonas
de influencia, a través de la búsqueda de alternativas sostenibles.
- Organizar los procesos de investigación e incrementar el conocimiento de la realidad ambiental y
cultural de las áreas protegidas y su entorno.
- Generar estrategias de educación, comunicación y divulgación, orientadas a la puesta en marcha
de procesos participativos en instancias locales, regionales, nacionales e internacionales
- Contribuir con la construcción social de una agenda de paz desde la dimensión ambiental,
buscando oportunidades en un desarrollo humano sostenible que satisfaga necesidades humanas y
disminuya las causas, objetivos del conflicto armado colombiano.
16 Los sistemas agrarios se entienden como procesos productivos o extractivos compatibles con la conservación, que
permiten reducir presiones sobre las áreas protegidas y satisfacer simultáneamente las necesidades humanas. Factores de
orden social como la ocupación previa a la declaratoria de un área protegida, la permanente presencia de colonos y el traslape
con territorios indígenas o de comunidades negras se deben tomar en cuenta al momento de desarrollar iniciativas en el
tema. Política de Participación Social en la Conservación. Parques Nacionales de Colombia. 2001. 17 Asignación de derechos de uso: Adjudicación de derechos de carácter temporal que puede ser otorgado de forma
excepcional en tierras baldías exclusivamente para campesinos y campesinas para el aprovechamiento económico de tierras
rurales, sujeto a un pago periódico, al cumplimiento del uso adecuado del suelo, al mantenimiento de los servicios
ecosistémicos, a la función ecológica y social de la propiedad y a su articulación con formas de economía solidaria. Cuando
existan limitaciones o afectaciones sobre los predios que impidan la adjudicación o formalización de propiedad en favor de
sujetos de reforma rural integral, se podrán asignar derechos de uso. 18 Integridad, trabajo conjunto entre sociedad e instituciones, trabajo conjunto entre sociedad e instituciones, función social
de la conservación, múltiples sistemas ambientales por entender, reconocimiento y valoración de los diferentes actores,
aportes a la construcción social de la paz, estrategia de transición para la consolidación de las áreas protegidas
27
El compromiso con el proceso de paz que debemos ir fraguando a partir de los acuerdos de la Habana,
y el cual deberá vincular a la mayoría de sectores sociales e institucionales, si verdaderamente
queremos construir voluntad política para el caso que nos compete en torna a la implementación de
la Reforma Rural Integral (RRI) contenida en el punto 1 de dicho acuerdo de paz. Allí, entre otras
acciones, se incluye la creación de un Fondo de Tierras, el establecimiento de los planes de desarrollo
con enfoque territorial, la construcción de planes nacionales para la reducción de la pobreza extrema
y el impulso a la seguridad alimentaria, todo ello implica importantes posibilidades para el
ordenamiento ambiental y productivo de amplias zonas del país.
Desde otras argumentaciones que permiten transitar sobre la apuesta de lograr afianzar estrategias de
comanejo y/o derechos de uso con comunidades campesinas al interior de los PNN, encontramos
dentro de algunos de los diez procesos de cambio y oportunidades que propone Andrade, G. y otros
autores desde el Instituto de investigación Alexander von Humboldt, para lograr guiar procesos de
transición hacia la sostenibilidad (Andrade, Chaves, Corzo, & Tapia, 2018); se señala que cerca del
90 % de los municipios involucrados dentro de posconflicto poseen una parte de su territorio dentro
de áreas protegidas y que por lo tanto los Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET se
convierten en instrumentos que permiten establecer actividades de uso sostenible asociadas el Sistema
Regional de Áreas Protegidas (SIRAP).
En cuanto al fortalecimiento de la capacidad de gestión e innovación en gobernanza en el mismo
documento sugiere que:
[E]s necesario formular una estrategia de control territorial y gestión de las áreas protegidas
que complemente la figura institucional de administración actual. En el mundo existen
numerosas estrategias de participación social y gobernanza que podrían explorarse para el
país, tales como concesiones de conservación, comodatos, áreas protegidas a cargo de actores
locales y comunitarios o empresariales, entre otras. Esto debería explorarse a través del
fortalecimiento de los instrumentos existentes y de la definición de modelos de gobernanza,
privados o comunitarios, para los territorios campesinos”. Más adelante en el mismo
documento señala: “El reconocimiento de otras estrategias de conservación in situ, y su
articulación al ordenamiento territorial, se puede convertir en la forma de involucrar más
activamente a la población en la gestión de la biodiversidad, fortaleciendo las diferentes
formas de gobernanza.
La participación comunitaria real y efectiva en el comanejo de los Parques Nacionales implica la
democratización de las acciones para la conservación de las áreas protegidas, planificar de la mano
entre quienes las habitan y quienes asumen su manejo desde una entidad. A partir de los saberes
propios de cada quien, con los que han aprendido a convivir e interpretar los ecosistemas, bajo el
compromiso reciproco de aprender y construir con el otro, la producción sostenible no es posible si
no se combina con conservación del territorio. El comanejo requiere recuperar la confianza entre
comunidad e institucionalidad, mediante los hechos, y por lo tanto es un prerrequisito no solo para el
diseño conjunto de la política pública que nos convoca, sino para su puesta en el escenario de los
hechos tangibles para el desarrollo sostenible de los territorios.
La conservación y la defensa de los territorios mantienen un vínculo esencial y deben estar
predestinadas a ser parte del destrabe de los conflictos que nos convoca y nos conduce a construir la
política pública estructural.
Dado el conocimiento y la experiencia práctica de las comunidades en el uso, manejo y gestión de la
biodiversidad, deben ser valoradas las formas asociativas comunitarias existentes (asociaciones,
cooperativas, agremiaciones y otras formas organizativas) como parte de las oportunidades para la
28
sostenibilidad de los territorios rurales. En este mismo sentido, fortalecer las formas locales de
conocimiento, dinamizándolos y enriqueciéndolos, a partir de métodos como por ejemplo el diálogo
de saberes, el intercambio de experiencias. Para la población del campo, las Zonas de Reserva
Campesina son una opción organizada para el comanejo del territorio, dentro y entorno a dichas
zonas, el cierre de la frontera agrícola, la posibilidad que los campesinos manejen sus territorios
integrando figuras de conservación.
Uno de los principales obstáculos para el tránsito hacia la sostenibilidad es la desigualdad en la
propiedad de la tierra y, en especial, su concentración extrema, que son además causa de conflictos
en los territorios rurales. A esto se suman otros como el que surge por el desarrollo de grandes
industrias en el agro cuando se ven enfrentados a pequeños y medianos propietarios. Sobre este tema
y en específico a las áreas protegidas, Andrade, G. 2018, plantea que
El “catastro multipropósito”, que hace parte de los acuerdos de La Habana, así como las
políticas de distribución de tierras, pueden ser una oportunidad para la consolidación de la
gestión de áreas protegidas, pues para muchas de ellas se carece de información y registro de
los predios allí existentes.
Además de lo anterior, dentro del primer punto del acuerdo final de la Habana, se compromete la
creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, cuyo objetivo es precisamente la
democratización en el acceso a la tierra mediante la distribución equitativa y gratuita en beneficio de
las campesinas y los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, y de las comunidades rurales más
afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto. Deberá entonces garantizarse la organización y
funcionamiento de dicho Fondo, para los cual se plantea una propuesta detallada dentro del título
segundo (del acceso integral a la tierra) del proyecto de Decreto Ley para la Democratización del
Acceso y Uso Adecuado de la Tierra” (2017)19, propuesta presentada por algunas organizaciones
sociales.
La propuesta de gobernanza y en ella de comanejo de las áreas de Parques, necesariamente implica
la creación de formas organizativas territoriales; dentro de la del Proyecto de Decreto Ley en
mención, también se propone la conformación de Comités de Planeación Territorial (artículo 95),
cuyo objetivo y funciones están orientados a garantizar la asistencia y participación20 comunitaria, así
como de entidades y autoridades gubernamentales en la toma de decisiones dentro del proceso de
zonificación, resolución conflictos y demás temas necesarios para el ordenamiento del territorio. Para
lo anterior, se propone que los comités estén conformados desde el nivel de vereda por las
organizaciones comunitaria de gremios y locales, las juntas de acción comunal. Buena parte del
trabajo de los Comités en mención, deberán estar dinamizando la construcción y gestión de los Planes
de Sostenibilidad Social Ambiental (capítulo III del proyecto de decreto en mención).
19 Este proyecto es cosecha de las aspiraciones históricas del campesinado colombiano sobre la promisoria tierra del Acuerdo
Final de Paz y se ha nutrido con aportes de amplios sectores: movimientos sociales campesinos, academia y gremios
agropecuarios, para la implementación del punto 1.1. de la Reforma Rural Integral: acceso, formalización, cierre de la
frontera y protección de las zonas de reserva y zonas de reserva campesina y fue presentado en su momento por las FARC-
EP al país y a la CSIVI para su trámite en el marco del Fast Track. Estas disposiciones serán complementarias con otras
propuestas para avanzar hacia un nuevo campo colombiano. 20 Las comunidades participarán activamente en la planeación, ejecución y seguimiento de planes y programas, garantizando
transparencia, rendición de cuentas, veeduría ciudadana y vigilancia de organismos competentes, atendiendo a los
mecanismos constitucionales y legales. Se reconocerá y promoverá a las organizaciones de las comunidades, incluyendo a
las organizaciones de mujeres rurales, para que sean actores de primera línea de la transformación estructural del campo.
29
4.3. Reactivar los Sistemas Sostenibles para la Conservación (SSC)
En el anterior numeral, se plantea la propuesta de incorporar los procesos de Sistemas Agrarios
Sostenibles para la Conservación dentro de los usos permitidos de Parques Nacionales Naturales;
Dicho término que posteriormente pasó a denominarse Sistemas Sostenibles para la Conservación
(año 1999)21, encontrando en este último mayor amplitud en su marco conceptual y de interpretación
del territorio cuando vemos la magnitud de lo que se define como sistema sostenibles de producción,
pero que actualmente este limitado a desarrollarse por fuera de las áreas protegidas. Nuestra propuesta
de ampliar su campo de interacción al interior de los Parques será parte integral de los acuerdos que
se suscriban para el comanejo de los mismos y del ejercicio incluyente para la gobernanza territorial.
Aun cuando se sabe, que el proceso de transición hacia el logro de estos sistemas, a partir de sus
contenidos estructurales y muchos de los resultados positivos obtenidos, (en el momento que hubo
una real voluntad política por parte del Estado y de la UAESPNN para su desarrollo e
implementación), permite proponer que dicho proceso sea retomado y reactivado.
.
Como no se trata en este momento de especificar los contenidos que argumentan el retomar la
propuesta de Sistemas Sostenibles para la Conservación, expresaremos elementos vitales de
coincidencia frente a los enfoques sobre los cuales nos basamos:
- Enfoque participativo: como se menciona en otros apartes del presente documento, busca que las
comunidades y demás actores sociales hagan parte de la planeación, ejecución y seguimiento en
los diferentes procesos, los planes y programas, garantizando así no solo la transparencia y el
control social, sino su fortalecimiento, empoderamiento y por lo tanto la apropiación social del
territorio.
- Enfoque territorial: A partir del entendimiento amplio del concepto de territorio y por lo tanto
parte de la unidad finca, pero sin perder la visión para el análisis sobre la vereda y la microcuenca,
lo anterior permitirá entonces ofrecer aportes
- Enfoque sistémico: como propuesta de carácter científico de interpretación de las realidades
complejas y multidimensionales, a partir de las interacciones de los componentes que conforman
el territorio en sus diferentes niveles, para nuestro caso los sistemas de producción.
- Enfoque integral: en coherencia con los anteriores, reúne dentro de su análisis y búsqueda de
soluciones sobre aspectos biofísicos ambientales, socioculturales y técnico-productivos.
- Enfoque de Sostenibilidad: como condición que permite reducir la vulnerabilidad de los sistemas
frente a los fenómenos y presiones, permitiendo satisfacer necesidades no solo sociales y
productivas, sino ambientales, con el propósito de alcanzar condiciones de bienestar y buen vivir.
De lo anteriormente mencionado sobre retomar dicha estrategia de SSC, se describe en detalle en el
documento del equipo técnico de los campesinos “propuesta para actividades productivas
sostenibles en las áreas priorizadas por el proyecto”, el reto que asumimos de configurar o
21 En la ESTRATEGIA NACIONAL DE SISTEMAS SOSTENIBLES PARA LA CONSERVACION (Resumen ejecutivo)
... componente estratégico y metodológico para ejecutar la Política de Participación Social en la conservación bajo el
nombre de Sistemas Agrarios Sostenibles para la Conservación SASC (año 1999), hasta los aportes de los últimos años,
convertida en Sistemas Sostenibles para la Conservación SSC (2001-2011), estrategia de manejo que actúa ante las presiones
directas sobre las áreas protegidas, en las zonas de influencia con comunidades campesinas y dentro de las áreas traslapadas
con comunidades indígenas (Ley 21 de 1991) y negras (Ley 70 de 1993).
30
complementar una propuesta metodológica, donde su sentido y validez práctica está sustentada y
enriquecida a partir de las experiencias adelantadas en proyectos integrales de desarrollo rural en
diferentes territorios algunos en zonas de influencia a los Parques Nacionales.
El cuadro síntesis presenta la ruta metodológica que se encuentra en mayor detalle desarrollado en el
documento mencionado:
Tabla 2.Síntesis de la ruta metodológica propuesta para el proceso integral de implementación de
alternativas sostenibles
Fase Objetivos Tiempo
estimado Contenido general
1 - Establecer y realizar la fase inicial de
aprestamiento y socialización los objetivos
y el trabajo a realizar en el territorio
previamente definido.
- Establecer acuerdos como producto del
relacionamiento y la articulación
interinstitucional local y regional.
- Identificación y selección participativa de
familias para la conformación de grupo
inicial para fortalecer liderazgos
comunitarios y producción agroecológica.
- Identificar y diagnosticar
participativamente los sistemas de
producción rural.
- Dinámicas de comercialización local y
regional.
- Planificar e implementar acciones
prioritarias en reconversión y
conservación.
8 – 10 meses
1.1. Etapa inicial: Contextualización del territorio.
1.2. Construcción de Grupos Pioneros en
Producción Agroecológica (GRUPPA)
1.3. Caracterización y diagnóstico participativo de
los sistemas de producción rural
1.4. Articulación interinstitucional
1.5. Dinámicas de comercialización local y
regional
2 - Identificar los aspectos de sostenibilidad y
de insostenibilidad de los sistemas de
producción rural.
- Adelantar la planificación de fincas en
perspectiva a ordenamiento ambiental
participativo del territorio.
- Realizar la segunda etapa de procesos de
reconversión productiva y de conservación
ambiental.
- Establecer plan con alternativas de
comercialización y de fortalecimiento de
capacidades a partir de lo identificado en el
territorio.
12-14 meses
2.1. Identificación participativa de aspectos de
Sostenibilidad e Insostenibilidad de los
sistemas de producción
2.2. Identificación y priorización de problemas y
potencialidades
2.3. Relacionamiento productivo con la gestión
integral del recurso hídrico
2.4. Planificación predial participativa con visión
de cuenca
2.5. Establecimiento de indicadores de
sostenibilidad predial
2.6. Identificación y planeación de acciones de
reconversión productiva participativa, en
perspectiva de sistemas sostenibles de
producción rural.
2.7. Implementaciones de acciones para la
producción sostenible (etapa 2)
2.8. Plan para el desarrollo de comercialización
alternativa desde lo local hacia lo regional
como producto del análisis de la
caracterización
3 - Desarrollar proceso participativo de
ordenamiento ambiental del territorio 12-14 meses
3.1. Establecer participativamente la planificación
del territorio
31
Fase Objetivos Tiempo
estimado Contenido general
- Implementar acciones definidas en la
planificación de fincas para la reconversión
productiva y la conservación ambiental
hacia sistemas sostenibles de conservación.
- Desarrollar el plan de comercialización
alternativo
3.2. Seguimiento a Indicadores de sostenibilidad
predial
3.3. Desarrollo de la planificación de fincas en la
reconversión productiva y de conservación
(etapa 3)
3.4. Desarrollo del plan para la comercialización
alternativa con base en un Sistema de
Garantías Participativas
3.5. Evaluación participativa del trabajo
desarrollado
Dentro de este proceso incluimos lo propuesto para el fortalecimiento de las capacidades
agroecológicas mediante la implementación de Centros Demostrativos de Capacitación con enfoque
agroecológico, propuesta que complementa opciones de fincas demostrativas, lo cual se especifica en
el documento del equipo técnico de la delegación campesina que señala:
La propuesta aquí realizada sobre fincas demostrativas es compatible con la
implementación de Centros Demostrativos de Capacitación con enfoque agroecológico y
sus respectivas réplicas, proyecto coordinado por la FAO y que hace parte del
fortalecimiento de la seguridad alimentaria y la capacidad de generar ingresos, a través de
proyectos de innovación en Zonas de Reserva Campesina, que se complementaría con la
ruta de los Sistemas Agrarios Sostenibles para la Conservación en torno a la
complementariedad y traslape con las ZRC.
Un CDC con enfoque agroecológico es un espacio de formación participativa. En este
espacio se realizan periódicamente encuentros entre la comunidad (máximo 25
participantes) y los técnicos o facilitadores (2 facilitadores) del proceso. Durante los
encuentros de formación se abordan temáticas específicas, se comparten opiniones y se
toman decisiones con respecto al manejo adecuado del sistema de producción, así como la
adopción de prácticas sostenibles desde lo técnico, lo ambiental, lo social y lo económico.
Estos encuentros están basados metodológicamente en la construcción colectiva del
conocimiento a partir del principio “Aprender - Haciendo”. En un CDC con enfoque
agroecológico se implementan sistemas agroalimentarios asociados (hortalizas, aromáticas,
cultivos de pancoger, frutales y especies menores) que interactúan en un área de 50mt x
50mt (2500mt2), bajo los siguientes principios y estrategias (Montealegre, 2017).
4.4. Alternativas sostenibles para la conservación
Al abordar este tema en el presente documento, se considera que no es necesario sustentar y
profundizar técnicamente, ya que está suficiente documentado e ilustrado al respecto, hacia donde se
deben orientar los procesos de uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Es
necesario si reiterar que para la política pública el tema de producción agropecuaria lleva
implícitamente el ser sostenible, implica transformación, incorporación y la transición de las prácticas
productivas convencionales o de gran afectación ambiental hacia la agroecología como parte de los
prerrequisitos y acuerdos para mantener armonía con la funcionalidad de los ecosistemas y la
permanencia de las familias que habitan en los Parques Nacionales y su área de influencia.
32
Es igualmente importante subrayar y reiterar que los procesos de economía campesina en su mayoría,
implementan y deben desarrollarse dentro sus acciones, el rescate de las prácticas ancestrales y del
saber popular, como una de las bases de la agroecología, como parte de las estrategias que robustecen
y facilitan la reapropiación de prácticas de mínimo impacto ambiental negativo, y esto es una
diferencia sustancial con los procesos que soportan la economía de la agricultura convencional
comercial y extractiva.
Con base en lo anterior y en el marco del presente proyecto lo documentado por el equipo técnico de
los campesinos, así como lo sustentado técnicamente dentro de los lineamientos de los sistemas
sostenibles para la conservación de PNN, a continuación, se mencionan algunos elementos claves
para el presente capitulo, sobre las consideraciones frente a las alternativas de producción sostenible:
- Las alternativas propuestas son generales y en lo posible deben ajustarse a las condiciones
particulares y de acuerdo a lo que se evalúe para cada parque o territorio especifico.
- La seguridad alimentaria primero que todo y mejor acompañada de soberanía.
- Busca y parte del principio que la economía campesina está basada principalmente en la
diversificación productiva y en el trabajo colectivo lo cual se debe rescatar e impulsar en procesos
de comanejo.
- Las limitantes dadas por las escasas actividades que son permitidas dentro del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, deberán flexibilizarse y zonificarse para el caso del uso sostenible.
- Busca mejorar lo que existe y esto integra la conservación de la biodiversidad, partiendo de las
fuentes principales y secundarias de ingresos económicos para las familias por actividades
agropecuarias y no agropecuarias.
- Proceso que incorpora prácticas agroecológicas y el aprovechamiento de los recursos disponibles
y de adaptación al cambio climático.
- Se mencionan propuestas sostenibles para la transformación y/o procesamiento de lo que se
produce.
1) La seguridad alimentaria primero que todo y mejor acompañada de soberanía.
De acuerdo a la definición de la FAO sobre seguridad alimentaria, esta contribuye al objetivo general
de “asegurar que todas las personas tengan, en todo momento, acceso físico y económico a los
alimentos básicos que se necesiten (Shejtman, 1994); es decir, asegurar la producción adecuada de
alimentos, su permanente producción, así como el acceso de los medios necesarios para dicha
producción.
Ahora, en términos de soberanía alimentaria aunque se complejiza el propósito y es más grande el
reto al asumirlo desde el derecho de los pueblos a definir qué y cómo se debe producir, sobre la base
del rescate y la conservación de lo propio (semillas nativas, aprovechamiento de los recursos
disponibles propios), sinónimos de producir agroecológicamente, lo cual será mucho más coherente
como alternativa de producción sostenible; para nuestro propósito el alcance gradual de la seguridad
hacia la soberanía alimentaria son parte del proceso de transición hacia lo agroecológico.
Como se mencionó anteriormente, las alternativas propuestas son generales deben ajustarse a las
condiciones particulares, por lo que será importante desde la caracterización y el análisis de los
sistemas de producción.
Con el propósito de lograr establecer, fortalecer o consolidar la seguridad y soberanía alimentaria, se
plantean dos alternativas que pueden complementarse con las demás que sean propuestas, estas son:
33
Impulso a la producción de especies menores
Relacionadas principalmente con aves de traspatio, porcinos u otros de mediano porte, por considerar
que las especies menores son base fundamental dentro la diversificación y opciones de alimentación
principalmente de proteína de origen animal para las familias campesinas.
Elemento a tener en cuenta: impulsar la existencia de especies menores debe guardar coherencia con
su desarrollo sostenible: generar alternativas adecuadas y fáciles para su manejo y propiciar su
alimentación con los recursos disponibles localmente, garantizando al máximo la introducción de
insumos externos.
Producción agrícola y forestal diversificada (Huertas caseras mixtas)
Huertas caseras mixtas, es el espacio implementado y destinado para la producción agropecuaria,
donde se busca diversificar y optimizar los recursos, en ese sentido producir alimentos vegetales de
tallo, hoja, tubérculos y frutos; así como plantas aromáticas principalmente para el consumo familiar
y el intercambio entre vecinos, se integre con otras actividades productivas de acuerdo a las
necesidades y el sentir y querer de las familias. Estas actividades adicionales para este mismo espacio
pueden contemplar entre otras: espacio para un vivero casero de especies nativas, producción de
abonos orgánicos, manejo de jaulas para algunas especies menores, procesamiento de algunos
alimentos, etc.
2) Incorporación del árbol dentro de los sistemas productivos.
Sistemas agroforestales
Cualquier propuesta definida para el sector rural que involucre o no las áreas protegidas, y que se esté
orientado hacia el desarrollo sostenible necesariamente debe contener todas aquellas formas de uso y
manejo de los diferentes recursos naturales, donde se deben asociar diversidad de especies leñosas,
preferiblemente nativas (árboles, arbustos, palmas) con cultivos agrícolas o con animales. Los
sistemas agroforestales conforman una diversidad de arreglos y diseños (cercas vivas, sistemas
silvopastoriles, corredores ecológicos dentro de áreas productivas, barreras de protección del recurso
hídrico, barreras corta viento, etc., que técnicamente buscan ajustarse a los requerimientos del paisaje
y la microcuenca, satisfacer los acuerdos que se establezcan con las comunidades y de igual manera
facilitar su establecimiento.
Son ampliamente conocidas las bondades de los sistemas agroforestales, tanto para el mejoramiento
productivo como por su aporte a la restauración, la conservación ecológica de los territorios y su
contribución a reducir el cambio climático. Así mismo, su establecimiento ofrecerá mayores ventajas
si es un proceso que va acompañado por estrategias de participación comunitaria donde la definición
de áreas para la conservación dentro de los predios de manera particular y del territorio en general,
ubican la agroforestería como una de las soluciones vitales dentro los acuerdos en la política pública
y quede consignado que los sistemas productivos deberán estar planeados bajo las pautas
agroforestales, la conservación de la biodiversidad y la lucha contra la deforestación.
Rehabilitación ecológica mediante procesos de agroforestería dentro del manejo integral para una
ganadera sostenible
34
La ganadería es una actividad afín para la mayoría de los sistemas de producción familiar campesina,
los cuales pueden estar conformados desde la posesión de una sola vaca de ordeño diario, o aquellos
con un número mayor y determinado de animales, que por sí mismo pueden o no considerarse como
ganaderos, hasta aquellos que su principal fuente económica sí reside en la ganadería.
Dentro del marco general del país en el año 2016 el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA,
reportó 494.402 predios ganaderos, de los cuales el 81% poseían entre 1 – 50 cabezas de ganado. Ya
para el año 2018 el ICA reporta 599.953 predios, con aproximadamente 26’367.814 animales22, es
decir, se incrementó un 21,35% y los predios con ganado de pequeños productores (entre 1-50
animales) igualmente subió en un 1%.
En cuanto a la población bovina al interior de los PNN, el Censo Nacional Agropecuario 2014, reporta
las cifras de 171.647 animales y de 7.301 búfalos; lo cual sin lugar a dudas también ha venido
creciendo.
Se evidencia desde la lógica cultural campesina, que el ganado bovino, además de posibilitar una
fuente de sustento, existe una identidad diferente, la territorial; para las familias rurales mantener sus
animales en terrenos alejados de su vivienda lo convierte en sus “representantes legales”, símbolo de
pertenencia, esto se evidencia principalmente en la alta montaña, en zonas adyacentes a los páramos
o áreas protegidas, donde se realiza una rotación de los animales por diferentes partes y escalas
altitudinales; Debe mencionarse e igualmente analizar, aquellas circunstancias en que el interés va
dirigido fundamentalmente a lo económico, pero no exactamente por lo aportado en la actividad
ganadera, sino en mantener los márgenes especulativos del valor de la tierra, (lo cual no es una
característica esencial o propia de la economía campesina, sino de otros actores).
Por lo anterior, las recomendaciones y alternativas de manejo y diversificación deben partir del
análisis de diferentes factores que integran los sistemas de producción (la tecnología aplicada, los
productos y procesos, el uso y manejo de los recursos naturales y demás disponibles localmente, entre
otros), como también las consideraciones de la magnitud relacionada en cuanto al impacto ambiental
generado.
En los territorios destinados por los campesinos para el manejo de bovinos, donde la mayoría de los
casos no existe al parecer otra opción productiva, debido a las condiciones limitantes de la zona,
demandan el gran reto para la definición del tipo de manejo y las acciones a recomendar para su
reconversión. Acciones que deben estar dirigidas a mejorar sosteniblemente el sistema en general y
las actividades pecuarias en particular, mediante el aprovechamiento sostenible de los recursos
disponibles para la producción y la conservación.
Es así, que la propuesta está dirigida a la intensificación en el manejo sostenible e integral de la
ganadería, donde la rehabilitación ecológica (estructural y funcional) gradual de los ecosistemas
donde esta se desarrolla, es priorizada en razón a que se articula con mayor eficiencia en el manejo
productivo, bajo unos acuerdos de corresponsabilidad y apoyo mutuo para no incrementar la frontera
agrícola, no incrementar la ganadería con base a ganar mayor productividad por animal.
Existen estudios que han demostrado estrategias de manejo animal23 que contribuyen a reducir sus
efectos sobre el cambio climático y en ello igualmente la propuesta hace su valioso aporte.
22 Ubicados principalmente en los departamentos de Antioquia (11,52%), Córdoba (8,12%), Casanare (7,56%), Meta
(7,39%), Caquetá (6,86%), Santander (6,05%), Cundinamarca (5,39%), Cesar (5,37%), Magdalena (5,16%)
y Boyacá (4,45%) que agrupan el 67,87% de la población total nacional. 23 El potencial para reducir las emisiones, producto de la actividad ganadera bovina, amplio pues actualmente existen
tecnologías y prácticas que contribuyen a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. La dificultad está en su
uso y aplicación pues no están muy difundidas. Si este tipo de estrategias son incorporadas al sector ganadero pueden
35
Esquema general propuesta de Sistema sostenible de producción ganadera
Como parte del enfoque del proyecto sobre visión integral y sistémica de los procesos productivos, a
continuación se presenta un esquema general con los principales elementos que deberán ser
desarrollados para alcanzar un sistema sostenible de la ganadería; sin embargo, es necesario destacar
que dentro de la política pública para su manejo al interior de los Parques Nacionales como acción
gradual de rehabilitación ecológica del ecosistema, se hará énfasis, en las alternativas de arreglos
agroforestales incorporando sistemas silvopastoriles, manejo sostenible de praderas y la adecuación
de infraestructura.
reducirse entre el 18 y 30 % de las emisiones. Andrade G. I., M. E. Chaves, G. Corzo y C. Tapia (eds.). 2018. Transiciones
socioecológicas hacia la sostenibilidad.
36
Fuente: elaboración propia
3) Procesos productivos no agropecuarios:
Usos alternativos del bosque: Procesos forestales y de agroforestería participativos
La presente propuesta hace parte de las alternativas para construir y fortalecer procesos de gobernanza
territorial mediante la participación efectiva, el acompañamiento y apoyo real e integral de la
institucionalidad a la comunidad habitante en los Parques y su área de influencia, para planificar y
ejecutar soluciones concretas a dichos conflictos territoriales.
La agroforestería con participación comunitaria se convierte en una alternativa sostenible, cuando
incluye dentro de ella la oportunidad de obtener beneficios económicos y a la vez permitan el
desarrollo social y el mejoramiento ambiental.
Para el caso de la región norte amazónica, el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas -
SINCHI y otras entidades del sector estatal vienen desarrollando desde la década de los 90, según lo
descrito Eslava H, et al. (Eslava , Bucheli, & Benavides, 2005):
[U]n proceso hacia la conservación y transformación de los frutales, que permita agregar valor de uso
y se comienzan a establecer canales de comercialización de los productos de los sistemas
agroforestales. Estas tecnologías de conservación y transformación son sencillas y son desarrolladas
para comunidades rurales, logrando producir entre otros: mermeladas, conservas, jugos, encurtidos.
En ese mismo propósito, desde el 2004 Hernández G., et al., reporta que el SINCHI, igualmente
adelanta proyectos en la región amazónica colombiana, que han permitido caracterizar la composición
de los sistemas de producción, el comportamiento y los usos potenciales e indicadores de
productividad y de comercialización, para varias especies frutales que han sido priorizadas como
resultado del quehacer institucional y de la interacción con los pobladores de la región. Lo anterior,
Prácticas de manejo - mitigación
y adaptación al CC
Alimentación animal
Capacitación Sanidad
Reproducción y manejo animal
Valor Agregado transformación y
procesamientos
Fortalecimiento Local y regional
Mercados alternativos
Mesas de negocios
Sistema de Garantías
Participativo
Procesos agroecológicos
Pastoreo rotacional VOISIN
Ganadería y Cambio climático
Alternativas forrajeras y
nutrición animal
PROPUESTA DE
SISTEMA
SOSTENIBLE DE
RECONVERSIÓN
GANADERA
Investigación
Participativa
Comercialización
y Mercadeo
37
demandará construir o fortalecer planes estratégicos participativos existentes, para la organización de
la producción sostenible y la comercialización.
Lo desarrollado en la amazonio ajustado para otros territorios: experiencias como las que se vienen
adelantando en la Amazonía, de existir voluntad política por parte del Estado y por lo tanto en los
diferentes Parques Nacionales, podrán ajustarse y adaptarse para ser implementadas, con el propósito
de recuperar o fortalecer los atributos de la estructura, composición y función de los ecosistemas, a
través de acciones participativas para la conservación ambiental mediante la identificación y el
aprovechamiento de las alternativas ofrecidas por los bosques en los diferentes pisos altitudinales.
Una de las experiencias como ejemplo entre otras adelantadas desde diferentes procesos en áreas de
influencia a un PNN, se describe en el documento presentado por el equipo técnico de la delegación
campesina (“propuesta para actividades productivas sostenibles en las áreas priorizadas por el
proyecto”) en las veredas de la parte alta del municipio de Choachí (2007)24, zona de influencia y
parte del Parque Nacional Natural Chingaza, dentro de un ejercicio comunitario denominado “Usos
potenciales de la biodiversidad”. El trabajo fue realizado, mediante actividades de investigación
participativa, dentro de tres niveles de uso potencial.
Se plantea entonces garantizar que las implementaciones sean adelantadas bajo criterios de
sostenibilidad y como proceso agroecológico, con beneficios tangibles a la conservación ambiental y
la biodiversidad de la fauna y flora silvestre, el manejo y conservación de suelos.
De igual manera, deberá integrar las oportunidades por mejores servicios ambientales y el
aprovechamiento sostenible de los recursos disponibles, en función de la captura y almacenamiento
de carbono, la disponibilidad y calidad de las aguas, la diversificación productiva a partir de sistemas
en policultivo y con ello diversidad de especies para pancoger, frutales, semillas, productos no
maderables (resinas, aceites, gomas, cortezas, tintes, etc.).
Lo último en resaltar sobre este punto, es que la propuesta planteada recoge lo expuesto desde Parques
Nacionales Naturales al equipo técnico de los campesinos y en parte a sus delegados, como Productos
Forestales no maderables25 (definidos como todos los bienes de origen biológico (distintos de la
madera, leña y/o carbón vegetal) y los servicios brindados por los bosques, otras áreas forestales y
los arboles aislados fuera de los bosques (FAO), y por lo mismo, se espera que los acuerdos sobre
esta temática, pueda ser abordada con mayor facilidad dentro de la Política Pública y las acciones en
campo.
Turismo ambiental comunitario
El turismo ecológico es un tema que en muchos territorios para las comunidades campesinos es
controvertido y algunas veces inaceptable; sin embargo, no por ello debe descartarse, sino más bien
invita en ampliar y enriquecer el debate y las oportunidades que puede ofrecer esta alternativa,
respetando siempre la decisión comunitaria que en momento sea tomada.
Como actividad permitida al interior de los Parques Nacionales Naturales, la entidad tiene
documentados los lineamientos que establece frente a este tema. Desde el equipo técnico dela
delegación campesina a la MCN, se trabajó el tema dentro de las jornadas destinadas en el 2018 como
grupo temático definido para actividades permitidas; sobreesto se ha contribuido con observaciones
24 Convenio 9-07-24100-315-2007 EAAB – Corporación Reconocer. Informe final. 2009 25 Presentaciones realizadas en Bogotá, junio de 2018 y en Cúcuta (CORPONOR) Septiembre 2018 (punto de la agenda de
PNN Catatumbo durante la reunión preparatoria de las asambleas populares a realizarse en Caño Negro (La Gabarra) y
Culebrita.
38
y aportes. A continuación, se entregan algunos elementos mencionados y otros complementarios que
contribuyen sobre el tema para los lineamentos para la construcción de Política Pública.
- Es necesario hacer partícipes de manera real y decisiva a las comunidades en las distintas fases de
la actividad, es clave para la definición de si un territorio determinado posee o no vocación
ecoturística, la planificación para el desarrollo de la misma, hasta los acuerdos sobre la
distribución de responsabilidades y de los beneficios derivados de la misma, a través de la
formulación de un Plan Estratégico de Turismo comunitario.
- La celebración de acuerdos sobre ecoturismo y el cumplimiento de las obligaciones que contiene,
implique inmunidad frente a la compra de propiedades o expropiación.
- Los acuerdos de ecoturismo sean una opción dentro de los procesos de saneamiento, en casos en
donde se avale la permanencia de las personas dentro de áreas del SPNN.
- Es necesario incluir el enfoque de género, destacando la importancia de la participación efectiva
de la mujer en la toma de decisiones.
- Las comunidades campesinas deberán ser formadas y capacitadas organizativamente sobre el
tema, para que sean ellas y de manera conjunta con PNN, quienes asuman la operación directa del
ecoturismo al interior de los Parques; para el resto del territorio asumirán independientemente la
gestión, articulados con las autoridades municipales.
- Se puede pensar en un mecanismo (acuerdo) que sustituya actividades gradualmente a cambio de
participación en los beneficios del ecoturismo. El reemplazo de actividades debe darse
voluntariamente cuando se va comprobando que la nueva actividad (ecoturismo) genera ingresos
estables.
4) Acerca del esquema de pago por servicios ambientales (PSA)
A continuación, se presenta inicialmente una síntesis de lo contenido dentro del instrumento de PSA,
para pasar luego a señalar algunos de los riesgos que han sido identificados por parte de
organizaciones y personas que han valorado casos y por último, las oportunidades que desde los
campesinos igualmente evalúan y valoran sobre este tema en particular.
El Pago por Servicios Ambientales (PSA), constituye un acuerdo con propietarios, poseedores y
ocupantes de áreas estratégicas que generan servicios ambientales, les permite desarrollar actividades
de preservación y restauración en sus predios. El Decreto Ley 870 de 2017 establece las directrices
para el desarrollo de los PSA y otros incentivos a la conservación que permitan el mantenimiento y
generación de servicios ambientales en áreas y ecosistemas estratégicos, a través de acciones de
preservación y restauración, mientras que el decreto 1007 reglamenta y desarrolla el 870/2017.
De acuerdo con estas normas, el PSA es un incentivo económico en dinero o en especie, que
reconocen los interesados en los servicios ambientales, a los propietarios, poseedores u ocupantes de
buena fe, por las acciones de preservación y restauración en áreas y ecosistemas estratégicos,
mediante la celebración de acuerdos voluntarios entre los interesados en los servicios ambientales y
los beneficiarios del incentivo. El instrumento servirá para dar cumplimiento de las obligaciones
ambientales impuestas a personas públicas o privadas en el marco de la licencia ambiental, permisos,
concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental, mediante proyectos
de pago por servicios ambientales. En ese sentido se entiende que es uno de varios instrumentos como
39
proyectos asumidos por personas de derecho público y privado, de manejo y control ambiental, que
deben ser evaluados por la autoridad ambiental competente, quien, deberá igualmente monitorearlos.
Los proyectos de PSA, podrán adelantarse principalmente en áreas y ecosistemas estratégicos
identificados en el REAA26 o en el RUNAP, pero igualmente pueden implementarse en otros lugares
del país, sobre los cuales las Corporaciones Ambientales determinaran su viabilidad; dichas áreas
deben cumplir con dos características:
- Deben ser con riesgo de degradación de la cobertura natural especialmente por la expansión de la
frontera agropecuaria, con énfasis en aquellas que se ubiquen en municipios priorizados por el
posconflicto; es decir, cobijados dentro de los planes de desarrollo con enfoque territorial - PDET
- Son áreas o ecosistemas estratégicos degradados.
Se plantean cuatro modalidades de PSA:
- De regulación y calidad hídrica: pagos asociados al recurso hídrico que permiten el
abastecimiento del agua en términos de cantidad o calidad. Se orienta prioritariamente a
áreas o ecosistemas estratégicos y predios con nacimientos, cuerpos de agua y zonas de
recarga, prioritariamente para el abastecimiento del consumo humano y el abastecimiento
de procesos ecosistémicos.
- Pago por servicios para la conservación de la biodiversidad: pagos encaminados a la conservación
y enriquecimiento de la diversidad biológica que habitan en las áreas y ecosistemas estratégicos;
es decir, que proveen o mantienen el hábitat de especies importantes o susceptibles para la
conservación y/o grupos funcionales de especies.
- De reducción y captura de gases efecto invernadero. Corresponde al pago por los servicios
ambientales de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Se tendrán en
consideración las áreas y ecosistemas estratégicos y predios cuya cobertura vegetal cumpla una
función esencial en dicha mitigación.
- Por servicios ambientales culturales, espirituales y de recreación: se enfocan en brindar beneficios
no materiales obtenidos de los ecosistemas, a través del enriquecimiento espiritual, el desarrollo
cognitivo, la reflexión, la recreación y las experiencias estéticas.
Según el Decreto 1007, el valor de la remuneración tomará como base el valor anual por hectárea,
se estimará el costo de oportunidad de las actividades productivas agropecuarias representativas que
se adelanten en las áreas y ecosistemas estratégicos, mediante dos opciones: Los beneficios
económicos netos que generan las actividades, o; El valor de la renta o alquiler de la tierra,
para dichas actividades.
Los acuerdos dentro del proyecto deberán estar por escrito y su duración podrá ser de cinco años,
prorrogables, de acuerdo a la evolución del proyecto.
Riesgos y desventajas identificados del PSA
26El Registro único de Ecosistemas y Áreas Ambientales –REAA- identifica y prioriza ecosistemas y áreas ambientales
del territorio nacional, con excepción de las áreas protegidas registradas en el Registro Único Nacional de Área Protegidas
(RUNAP), en las que se podrán implementar Pagos por Servicios Ambientales (PSA) y otros incentivos y/o instrumentos
orientados a la conservación.
40
Por parte de algunas organizaciones sociales y personalidades que han detallado en el tema, han
realizado observaciones a favor, pero también sobre los riesgos o desventajas identificadas sobre
algunos incentivos a la conservación, entre ellos el PSA. A continuación, solo citaremos
puntualmente algunas riesgos, sin entrar a detallar argumentaciones, por no ser el objeto del presente
documento, pero si, para ser tenidas en cuenta sobre este tema que sigue siendo evaluado y estudiado.
Sin duda el Estado colombiano viene impulsándolo y lo seguirá implementando, por lo tanto, la
decisión autónoma por parte de las diferentes organizaciones campesinas estará si no lo toman o lo
aceptan total o parcialmente y sobre qué condiciones y variables.
- PSA se constituye en un instrumento económico apto para la conservación de los servicios
ambientales o ecosistémicos, lo cual lo convierte en una oportunidad para estimular el progreso
económico de las poblaciones. Visto así, PSA se muestra como paradigma para el desarrollo
sostenible, mediante beneficios ambientales, económicos y sociales. Las preguntas al respecto que
formula Galarza, C. J. 2014 (Galarza, 2014), son; ¿esto es realmente así? , o ¿se encuentran centrados
en forma excesiva ya sea en la protección de un servicio ambiental particular o en la instalación de un
mecanismo de mercado estos esquemas descuidan otros aspectos del desarrollo sostenible o del medio
ambiente, solucionando un problema sólo para crear otros?
- Respecto a PSA como parte de la solución frente al cambio climático, Guzmán, (Guzmán García,
2018):
“cuestiona y señala que no es la preocupación de fondo: Más que un accionar destinado a la verdadera
reducción de gases de efecto invernadero, dichos intentos han sido la forma de adaptar el capitalismo
al reto que le supone el cambio climático, logrando consolidar así bajo el marco de la “economía
verde” soluciones mercantiles para la reducción de emisiones… haciendo parte además de un sistema
macro causal conocido como la financiarización27 de la naturaleza, que consiste en volver a la
naturaleza un activo financiero, es decir que los recursos naturales puede ser avaluados y cotizados en
la bolsa, y en ultimas privatizados”.
- En el mismo documento, señala que
En el año 1983 con la creación de la comisión mundial para el desarrollo del ambiente, de donde surgió
el informe “nuestro futuro común” que si bien entendía los severos problemas que atravesaba el planeta
en términos ambientales, no adoptaba las medidas necesarias para dar solución al asunto al no tocar el
patrón de acumulación capitalista y emerger el concepto de desarrollo sostenible; 20 años después se
transita hacia el modelo de capitalismo verde o economía verde que ha incidido de manera directa en
la forma en que se han decidido tomar acciones frente al cambio climático, trayendo soluciones
mercantiles, que más que apostar por la verdadera reducción de emisiones opta por salvar al capital de
la crisis que representa el cambio climático, premiando a los generadores de las grandes emisiones y
trasladando la responsabilidad mundial de emisiones a los países del sur con proyectos como los MDL
y los PSA, entre muchos elementos.
Configurar Oportunidades
A pesar de los cuestionamientos que puedan derivarse de los distintos análisis, los pagos por servicios
ambientales como una de las herramientas de los incentivos a la conservación como decreto ley ya
reglamentado y por lo tanto puesto en ejecución, puede brindar ciertas condiciones, si se logra
establecer algunas líneas de ajuste para convertirlo en un verdadero instrumento que contribuya a la
27 Financiarización: proceso por el cual el capital especulativo toma el control de los bienes y componentes de la naturaleza
y los comercializa por medio de certificados, créditos, acciones, bonos, etc., con el fin de obtener las mayores ganancias
posibles gracias a la especulación financiera” (Movimiento mundial por los bosques tropicales, 2016).
41
relación entre conservación, producir de manera sostenible para el bienestar y buen vivir de las
comunidades campesinas.
Dentro de proyecto de decreto ley para la democratización del acceso y uso adecuado de la tierra,
como parte de las apuestas para que el PSA logre escalar como aporte al logro de una reforma Rural
integral, es considerado en varios de sus artículos, como son:
Artículo 27. Individualización de las Unidades Agrícolas Familiares. Donde es uno de los varios
espacios donde es funcional la Unidad Administrativa Especial de Reforma Rural Integral (UAERRI),
en consonancia con las recomendaciones de la UPRA, DNP. El esquema de PSA operaría en: La UAF aplicará de igual forma para todos los predios que hagan parte del Fondo de Tierras, sean
baldíos o no, por lo que toda adjudicación deberá ir acompañada de un proyecto productivo y de un
plan de manejo predial el cual, incluirá en los casos que se considere adecuado el pago por servicios
ambientales asociado a la gestión y conservación de servicios ecosistémicos, dependiendo de las
condiciones de los adjudicatarios, podrá ser subsidiado total o parcialmente por la UAERRI.
Dentro del Artículo 100. Objetivos de los planes de sostenibilidad social y ambiental. en el ítem
2 señala sobre lo Económico: “… definir esquemas de compensaciones ambientales o PSA de
carácter transitorio o permanente según el caso, para asegurar el uso sostenible de la capacidad
productiva del territorio”.
Artículo 32. Promoción de la gestión ambiental en los proyectos productivos. Al respeto señala
que la UAERRI, coordinará con varios entes y formas organizativas territoriales para adoptar una
política de incentivos o beneficios financieros a aquellos proyectos que mantengan el capital natural,
promuevan la restauración de áreas degradas y cambios de uso del suelo de acuerdo con la aptitud
agroecológica. “En este orden, se podrá incluir el pago por servicios …”
Artículo 86. Pago por Servicios Ambientales como instrumento para la zonificación ambiental.
Dice al respecto: Es el reconocimiento monetario o en asignación de derechos de uso que las personas
públicas o privadas,… reconocen a los propietarios, poseedores u ocupantes por las acciones de
preservación, restauración, conservación y uso sostenible en áreas y ecosistemas estratégicos,
mediante la celebración de acuerdos territoriales.
Retribución en especie mediante proyectos: A pesar que se menciona que las dos vías de
compensación por conservar es en dinero o en especie, es claro que el diseño de PSA esté planteado
y direccionado hacia pago con dinero a quien conserve. La propuesta nuestra en ese sentido, es que
sean planificados programas integrales de corto, mediano y largo que incorporen procesos hacia
sistemas sostenibles para la conservación, donde la restauración y la preservación sobre áreas
específicas del territorio se convierta en arte y parte de las acciones hacia la sostenibilidad de los
sistemas de producción rural
De beneficio colectivo: en este sentido la propuesta de beneficio de los incentivos a la conservación
(PSA), estará en armonía con el apoyo a los Planes de Desarrollo Sostenible - PDS en el caso de las
Zonas de Reserva Campesina; los planes de vida donde se encuentran conformados territorios
agroalimentarios y sobre los programas y proyectos de las comunidades campesinas organizadas
4.5. Apropiación social del territorio - el control social y comunitario.
42
Recogiendo lo planteado en el documento final como parte del equipo técnico de la delegación
campesina, presentado por Montealegre, (2017),
[P]ensar en un desarrollo rural que pueda ser considerado idóneo para un territorio específico, se hace
referencia a la tecnología como conocimiento socialmente apropiado. Sin embargo, dicho proceso de
apropiación solamente puede darse, cuando existen los mecanismos internos de una sociedad que la
hagan capaz de legar un patrimonio cultural e histórico auténtico, que sea producto de una apropiación
sobre el territorio tanto desde un punto de vista filosófico y cosmogónico -en cuanto a identidad e
ideología-, como material, -en cuanto a la racionalidad de las fuerzas productivas y la composición
social y organizativa
Es decir, la apropiación social busca entonces visibilizar la identidad campesina, a partir de los
procesos comunitarios que se desarrollan, tanto en lo simbólico o intangible como en lo material, con
el fin primero de satisfacer sus necesidades sociales, resultando ello, inhibiendo o potenciando el uso
del territorio.
Sobre ello pueden tomarse dos caminos: mayor rigor normativo y operativo para la ausencia humana
sobre las áreas protegidas, con la limitada capacidad institucional para su aplicación, control y
manejo, pero ilimitada capacidad para eternizar y dinamizar los conflictos, o mayor capacidad
institucional para convertir las comunidades en una base social aliada y participativa en la
conservación, relacionada con las áreas protegidas con formación, conciencia y sensibilidad
ambiental, logrando colocar a su favor y el de todos, su relacionamiento con el territorio, mediante la
generación de condiciones para el cambio en la forma de manejo para un uso sostenible en amplio y
progresivo favor de la conservación.
Por lo tanto, la impronta de la apropiación social del territorio es un elemento que debe vincularse
dentro de los procesos como parte del sentido de integralidad de las acciones que se propongan para
la búsqueda de solución a los conflictos de poblamiento y de uso de los Parques Nacionales, para el
logro de una política pública que debe estar cargada de voluntad política para ser llevada a la práctica
de manera efectiva. Este real entendimiento y acercamiento habrá posibilitado un relacionamiento
horizontal entre las comunidades y las instituciones a diferentes niveles y de allí la formulación desde
el diálogo de saberes y consensuada de los planes de manejo que definen o restringen el uso y manejo
del territorio.
El fortalecimiento de los valores ambientales, la comunicación y la confianza como elementos claves
de la interacción social con el medio, son y serán claves para el control social colectivo entre los
diferentes actores involucrados, se busca la producción de sentido y el intercambio simbólico de
información y la comunicación. Esta generación de sentido e intercambio busca hacer visible los
diferentes conocimientos, las concepciones y percepciones del territorio; disminuir las asimetrías en
el acceso a la información y las políticas con el fin de generar campos de actuación y concertación
entorno a los temas de interés y afectación a las prácticas y vida de las comunidades.
4.6. Consideraciones
- Existe una corresponsabilidad expresa en las ideas y en la práctica por parte de las comunidades
campesinas habitantes dentro y en las áreas de influencia de los Parques Nacionales, frente a los
deberes que son necesarios asumir para la conservación ambiental de los territorios; Sin
embargo, es un aspecto que debe ser respaldado con el reconocimiento de sus derechos políticos
y su relacionamiento sociocultural y productivo con el territorio.
43
- Defender el territorio es una acción integral en la que deben involucrarse todos los actores
sociales, mediante garantías de participación efectiva y la articulación en el desarrollo de las
actividades.
- Se considera importante para la construcción de la política pública para la solución de los
conflictos entre campesinos y Parques Nacionales se deben rescatar los avances logrados hasta
el momento, retomar lo pendiente para avanzar y buscar mecanismos para superar las
limitaciones que se atraviesan por situaciones políticas, en este caso por el cambio de gobierno.
- Viabilizar la propuesta de generar un Régimen especial de manejo con los campesinos que
actualmente habitan en los parques, con elementos democráticos con reglas “de juego” claras
para el comanejo y la adjudicación de derechos de uso dentro las áreas protegidas, a partir de la
experiencia que la institucionalidad ha acumulado.
- Existe una propuesta de decreto ley para la democratización del acceso y uso adecuado de la
tierra que está a disposición para ampliar la discusión de su contenido y alcance, como parte de
los insumos importantes a retomar dentro de la construcción y la implementación efectiva de la
política pública.
- Reactivar las experiencias que han mostrado resultados positivos como son los sistemas
sostenibles para la conservación, para analizar su implementación al interior de los parques, es
una oportunidad de superar numerosos conflictos en los Parques y en la que no se está partiendo
de ceros.
- Junto con lo anterior, existen una ruta trazada y propuestas que la enriquecen sobre alternativas
sostenibles para la conservación, las cuales hacen parte los acuerdos de comanejo y el debido
uso de los Parques Nacionales.
- Los incentivos a la conservación, entre ellos los pagos por servicios ambientales, a pesar que
derivan cuestionamientos que implican un camino con riesgos y posibles desventajas, de igual
manera ofrece oportunidades que son necesarias de analizar para que las organizaciones
campesinas autónomamente opten por una decisión de participar o no.
44
5. Reubicaciones
5.1. Experiencias
Aunque en Colombia no existe un marco normativo que regule las reubicaciones de población
proveniente de AP si hay algunas pocas experiencias de reubicaciones de comunidades campesinas
que hacen uso, ocupación o tenencia en áreas que fueron declaradas parte del SPNN , aunque si se
han producido varios acuerdos con este objeto, casi nunca se han concretado en razón de los
incumplimientos de la institucionalidad encargada; esta situación ha sido catalogada por la
delegación campesina a la MNC como parte de los acuerdos incumplidos.
Algunos de estos acuerdos se produjeron en los parques:
1. Parque Nacional Natural La Paya
2. Vía Parque Isla de Salamanca
3. Parque Nacional Natural Munchique
De la gran mayoría las comunidades campesinas no poseen copias o documentos escritos de los
acuerdos.
1. En el caso de La Paya una de las ex habitantes del parque relata así los hechos:
En 1994 el gobierno nos pidió que saliéramos del Parque, que ellos se comprometían a
reasentarnos en tierras productivas, con vivienda digna y proyectos productivos. En nuestro
compromiso fuimos los primeros que erradicamos manualmente los cultivos ilícitos y llevamos
23 años sin que nos ofrezcan una solución. No es justo. Nosotros cumplimos, pero el gobierno
no. Estamos pasando hambre porque no tenemos tierra. (Verdad abierta, 2017)
2. En el caso de VIPIS el incumplimiento ha sido relatado por uno de los campesinos así
las familias campesinas llegaron a esta zona en 1947 y pese a la declaratoria de Parque veinte
años después, las familias venían preservando el lugar. El líder cuenta que para 1998 el director
de Parques Nacionales era Juan Vergara Yepes y el ministro de Ambiente, Eduardo Verano de la
Rosa, actual Gobernador del Atlántico: “El gobierno nos pidió que levantáramos las alambradas
que dividían las parceleras porque nos ofrecían una reubicación directa. Inocentemente les
creímos, pero desde ese año seguimos esperando el reasentamiento (Verdad abierta, 2017)
Se conoce que Agencia Nacional de Tierras adquirió 2 predios para el reasentamiento: el predio San
Juan y el predio Sinaí. Al finalizar el 2018 la ANT aún no había realizado los trámites de registro y
parcelación de los predios que corresponden a cada una de las 24 familias beneficiarias de esta
reubicación.
3. Para el caso del PNN Munchique se conoce la firma de unos acuerdos de largo plazo para la
restauración ecológica participativa bajo la Resolución 247 de 2007 que se hacen posibles en la idea
de hacer partícipes de la restauración a la población campesina que ocupa las áreas, acuerdos con
una temporalidad definida y a la espera de una reubicación por fuera del área protegida. Incluso la
autoridad ambiental reconoce (PNNC, 2014) la existencia de colonos campesinos antes de la
creación del área protegida, por lo que el tratamiento que propone se reduce a la suscripción de los
mencionados acuerdos (51, con sus respectivas caracterizaciones) con fines de restauración y
reubicación por fuera del AP.
45
Aunque los acuerdos tienen explícito el cumplimiento de los compromisos adquiridos, una parte vital
de estos no se ha cumplido, la del reasentamiento, aunque esta parte no corresponda explícitamente a
PNNC su incumplimiento evidencia la falta de coordinación, concurrencia y subsidiaridad de las
instituciones del Estado para resolver parte de esta problemática.
Evaluadas las experiencias puede verse que en la gran mayoría el gobierno ha incumplido el proceso
de reasentamiento, incluso con el concurso de la voluntad comunitaria. Sin embargo
Esta experiencia lejos de convertirse en un ejemplo del modelo promovido por PNNC de restaurar-
reubicar se convierte en un ejemplo del modelo promovido por el campesinado que habita estas áreas
protegidas, dado que se mejoraron los sistemas productivos campesinos y se mejoró la conservación-
preservación del AP, lo que resume en términos prácticos los propósitos para los que se reunió la
MCN: Conservación de las áreas del SPNN y mejora de las condiciones de vida del campesinado.
Criterios políticos construidos en 2005 en Iguaque. La mayoría son compatibles pero no estamos de
acuerdo con el criterio No. 9 que también queda reflejado en los acuerdos que se suscriben por familia
“La vinculación de ocupantes a procesos de restauración de las áreas del SPNN, no genera derecho o
expectativa de derecho alguno” - Este criterio no es compartido por la delegación campesina dado
que desconoce precisamente el mismo reconocimiento que está haciendo el Estado a través de PNNC
sobre la existencia de colonos o comunidades campesinas que se encontraban asentadas previa la
declaratoria del AP, no se les informó adecuadamente sobre las implicaciones de estas declaratorias
y menos se las reubicó o compensó por la carga que se les impuso; y otros casos en los que se
habitaron después de la declaratoria es necesario tener en cuenta que no existía señalización adecuada
ni inscripción en los folios de matrícula (dado que algunos son considerados propiedad privada); éstas
y algunas otras condiciones que vulneran los derechos que tiene el campesinado han contribuido a la
degradación de las áreas que se pretenden restaurar y el ocultamiento de los derechos que el
campesinado tenía o estaba próximo a adquirir.
Estas experiencias han demostrado que los reasentamientos son posibles y exitosos cuando el Estado
concurre de manera suficiente para cumplir con los acuerdos realizados, los casos en los que ha
fracasado están relacionados con el incumplimiento institucional y con la inestabilidad de la economía
campesina.
Para que los procesos de reubicación sean exitosos se requiere mantener los siguientes criterios
enunciados por la delegación campesina a la MCN y consignados en el art. 28 de la propuesta de
Decreto Ley, éstos esperan dar garantía para que el proceso se realice de manera digna y voluntaria,
no genere desplazamiento y cumpla con uno de los enunciados del acuerdo de Durban (2003)
“...asumir el compromiso de velar porque quienes reciban los beneficios o el impacto de las áreas
protegidas tengan la oportunidad de participar en la toma de decisiones importantes sobre una base
justa y equitativa, con pleno respeto de sus derechos humanos y sociales”
a) Serán los campesinos y campesinas quienes identificarán los predios a donde quieren ser
reasentados, con apoyo técnico de dichas instituciones. En ningún caso estarán obligados a aceptar
predios que no permitan restablecer sus derechos.
b) La extensión de los predios deberá corresponder a la Unidad Agrícola Familiar correspondiente a
la zona relativamente homogénea de reubicación.
c) Los predios deberán entregarse a título de propiedad totalmente saneados y con el correspondiente
registro en el folio de matrícula inmobiliaria.
46
d) Los titulares y su grupo familiar accederán a programas especiales de asistencia técnica, apoyo para
proyectos productivos, mejoramiento de vivienda y educación.
e) Las transacciones sobre predios destinados a la reubicación estarán exentas del pago de tarifas de
notariado, registro y catastro.
f) Los concejos municipales adoptarán exenciones en el pago del impuesto predial de los predios
entregados a campesinos en procesos de reubicación por el periodo de 2 años.
g) Las autoridades ambientales junto con las autoridades agropecuarias y con el concurso de técnicos
propuestos por las comunidades, previo a cualquier reubicación o traslado, deberán determinar de
manera clara las alternativas de medios de vida y condiciones de reubicación ofrecidas.
h) Medidas complementarias a la reubicación: (i) el acceso a tierras y medios de producción necesarios
para el desarrollo del proyecto productivo conforme a su vocación campesina; (ii) vivienda; (iii) la
creación de programas de formación técnica, tecnológica y profesional para las personas reubicadas;
(iv) el diseño de planes razonables de reubicación laboral, y (v) el acceso a créditos blandos y asistencia
técnica; lista que no puede considerarse cerrada o taxativa en virtud de la obligación de evaluar la
situación específica de cada caso.
Adicionalmente se deberán tener en cuenta los Principios Rectores de los desplazamientos internos.
En los casos en que la comunidad, propietario, poseedor u ocupante no deseen ser reubicados se
procede con la compra de predios o mejoras y para esto el campesinado ha propuesto los siguientes
elementos
Artículo 29. Compra de predios y mejoras. Los programas de compra de predios y mejoras estarán
diseñados por las instituciones con la participación de las organizaciones campesinas, estos deben
contener protocolos sobre los procesos de compra, formas de pago y otros asuntos relativos a la
formalización de la propiedad sobre las tierras compradas con garantía de los derechos fundamentales
de los campesinos. El Estado determinará medidas de compensaciones especiales y específicas. El
Estado dispondrá de los recursos necesarios para el cumplimiento de estos objetivos. Las
comunidades, familias y personas deben decidir si se acogen o no a estos programas.
Sólo si se determina con las comunidades y los afectados que los usos sostenibles no son compatibles
con su proyecto de vida, las autoridades comprarán los predios ocupados o de propiedad de los
campesinos, reconociendo el valor del predio, sus mejoras, así como el valor indemnizatorio por las
labores de conservación ambiental (en un plazo de 5 años). Lo anterior se tasará con un estudio técnico
que elabore el IGAC y técnicos propuestos por las comunidades campesinas. En todo caso se tendrán
en cuenta que:
El avalúo debe realizarse por dos peritos, uno de los cuales ha de ser designado dentro de la
lista de expertos suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y el otro,
designado por la organización campesina local con cargo a Parques Nacionales Naturales.
En caso de desacuerdo en el dictamen se designará un tercer perito, dirimente, de la respectiva
lista del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
La indemnización que se decrete comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño
emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual se tendrá en cuenta el avalúo
comercial elaborado.
Se deben privilegiar los derechos y protección de la familia en estos procesos de compra de
predios.
47
5.2. Condiciones
Tabla 3. Comparación de criterios de la autoridad ambiental y del campesinado
Criterios de la Resol. 247 de
2007
Criterios del proyecto de DL Comentarios
1. El trabajo se orienta
fundamentalmente a garantizar
el cumplimiento de la misión
institucional dirigida a la
conservación de las áreas del
Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
c) Conservación de la diversidad
biológica y cultural. El presente
Decreto Ley está inspirado en la
necesidad de un cambio de paradigma
en la comprensión de la protección y
conservación de la biodiversidad. El
nuevo paradigma reconoce la
existencia e importancia de los saberes
tradicionales campesinos respecto a los
ecosistemas como parte esencial de la
protección y conservación. Las
comunidades campesinas deben tener
un papel fundamental en las estrategias
de conservación y protección de la
diversidad ecosistémica y cultural.
2. El Estado debe partir del
reconocimiento de la
presencia de ocupantes en las
áreas del Sistema y en ese
sentido, hacerlos partícipes en
condiciones de equidad en los
procesos misionales dirigidos
a la conservación.
a) Participación. Atendiendo el
objetivo del acuerdo de Paz, que busca
fomentar la participación social de las
comunidades más afectadas por el
conflicto armado, las comunidades
campesinas que habitan áreas del
SPNN y sus zonas de influencia
tendrán el derecho a participar
integralmente en todas las fases de
diseño, construcción e implementación
de las estrategias, medidas y
procedimientos que determina el
presente Decreto Ley, garantizando el
enfoque diferencial que permite
resaltar las particularidades de la
apropiación territorial de comunidades
étnicas, mujeres, niños, niñas, víctimas
y adultos mayores. Para garantizar este
principio el Estado apoyará programas
de fortalecimiento de las
organizaciones campesinas y en
especial de las mujeres campesinas,
entendiendo las condiciones sociales
social e históricamente construidas que
han limitado su participación política,
en consonancia con lo dispuesto en el
numeral 2.2. del Acuerdo Final sobre
48
Mecanismos democráticos de
participación ciudadana, incluidos los
de participación directa, en los
diferentes niveles y diversos temas
3. El escenario de trabajo con
los ocupantes de las áreas del
Sistema de Parques
Nacionales Naturales, se
enmarcará dentro del concepto
de restauración que se
desprende de la zona de
recuperación, definida en la
zonificación integrante del
Plan de Manejo.
c) Conservación de la diversidad
biológica y cultural. El presente
Decreto Ley está inspirado en la
necesidad de un cambio de paradigma
en la comprensión de la protección y
conservación de la biodiversidad. El
nuevo paradigma reconoce la
existencia e importancia de los saberes
tradicionales campesinos respecto a los
ecosistemas como parte esencial de la
protección y conservación. Las
comunidades campesinas deben tener
un papel fundamental en las estrategias
de conservación y protección de la
diversidad ecosistémica y cultural.
4. El trabajo que se aborde con
los ocupantes de las áreas,
tiene el carácter de transitorio,
atendiendo al tiempo
ecológico necesario en la
restauración de estas.
No hay criterio que relacione
explícitamente la transitoriedad
Se reconoce la necesidad que
los acuerdos contengan unos
tiempos explícitos para su
cumplimiento, en el caso de las
reubicaciones se hace
necesario que dichos tiempos
no rompan de manera abrupta
el tejido social, por lo que se
debe contar con un plan que
progresivamente avance sobre
los hitos planteados por las
partes en una mesa de
concertación
5. El seguimiento al proceso
de restauración participativa
de las áreas del sistema, se
basará en indicadores
relacionados con
biodiversidad, cobertura
vegetal, conectividad,
regulación hídrica y suelo.
Es necesario complementar el
seguimiento con indicadores
sobre la calidad de vida
relacionados con acceso al
agua potable, fuentes
energéticas, disposición de
residuos, materiales de la
vivienda y nivel de ingresos.
6. El uso y manejo de los
recursos naturales definidos en
los procesos de restauración
participativa, deberán tener
como referente obligatorio los
lineamientos y criterios
d) Desarrollo sustentable. El presente
Decreto Ley diseñará, incorporará e
implementará, estrategias y medidas de
desarrollo sustentable, para la
construcción bienestar territorial en el
país en las áreas del SPNN y sus zonas
de influencia, basado en el
reconocimiento y valoración de los
49
técnicos establecidos en el
Plan de Manejo.
saberes locales y su aporte hacia la
sustentabilidad.
7. Las zonas de recuperación
ocupadas, definidas en el Plan
de Manejo, deberán reflejarse
en el respectivo Plan
Estratégico, con actividades de
restauración participativa.
8. El inicio del proceso de
vinculación de ocupantes a la
restauración de las áreas del
sistema, deberá incluir una
caracterización detallada de
los actores, su historia y su
sistema de alteridad.
La delegación campesina ha propuesto
un anexo a las caracterizaciones que
dejen claro el tratamiento de los datos
aportados
En todas las caracterizaciones
debe existir una pregunta que
plantee las opciones de la PPP,
entre las que se encuentra la
reubicación
9. La vinculación de
ocupantes a procesos de
restauración de las áreas del
Sistema de Parques
Nacionales Naturales, no
genera derecho o expectativas
de derecho alguno.
f) Integralidad, interdependencia y
complementariedad de los derechos.
Los
derechos humanos, hechos y procesos
sociales que enmarcan este Decreto
Ley deben ser interpretados de manera
integral, interdependiente y
complementaria, razón por la cual,
lejos de plantear una disputa o
priorización entre derechos campesinos
y derechos al ambiente, se debe
avanzar, en cada situación, hacia una
interpretación que los armonice.
Este criterio no es compartido
por la delegación campesina
dado que desconoce
precisamente el mismo
reconocimiento que está
haciendo el Estado a través de
PNNC sobre la existencia de
colonos o comunidades
campesinas que se encontraban
asentadas previa la declaratoria
del AP, no se les informó
adecuadamente sobre las
implicaciones de estas
declaratorias y menos se las
reubicó o compensó por la
carga que se les impuso; y
otros casos en los que se
habitaron después de la
declaratoria es necesario tener
en cuenta que no existía
señalización adecuada ni
inscripción en los folios de
matricula (dado que algunos
son considerados propiedad
privada); éstas y algunas otras
condiciones que vulneran los
derechos que tiene el
campesinado han contribuido a
la degradación de las áreas que
se pretenden restaurar y el
ocultamiento de los derechos
50
que el campesinado tenía o
estaba próximo a adquirir.
10. Los procesos de
restauración articularán el
conocimiento científico y
conocimiento tradicional o
vivencial de los actores
vinculados.
Comparte el criterio a) +
b) Interculturalidad. En el caso de
compartir territorios con comunidades
étnicas, se crearán instancias para
definir acuerdos colectivos de uso,
protección y gestión del territorio,
garantizando las disposiciones sobre
enfoque diferencial del capítulo étnico
del Acuerdo Final y con salvaguarda de
todos los derechos generales y
particulares de las comunidades
étnicas.
11. La continuidad de los
procesos de restauración
participativa en las áreas del
Sistema de Parques
Nacionales Naturales por parte
de la Unidad de Parques,
requiere del cumplimiento de
los compromisos adquiridos
por parte de los ocupantes.
h) Zonificación ambiental y cierre de la
frontera agrícola. El presente Decreto
Ley se orientará bajo parámetros
estratégicos que buscan el cierre de la
frontera agrícola con una participación
plena del campesinado que habita las
áreas del SPNN; para esto se deberá
concertar la zonificación ambiental con
las comunidades campesinas.
Para el éxito del proceso de
restauración requiere que las
entidades del Estado
competentes concurran en el
proceso
12. Cada proceso de
restauración participativa
implica el compromiso
institucional de la Unidad de
Parques, en su ejecución,
seguimiento, culminación y
evaluación.
h) Zonificación ambiental y cierre de la
frontera agrícola. El presente Decreto
Ley se orientará bajo parámetros
estratégicos que buscan el cierre de la
frontera agrícola con una participación
plena del campesinado que habita las
áreas del SPNN; para esto se deberá
concertar la zonificación ambiental con
las comunidades campesinas.
Para el éxito del proceso de
restauración requiere que las
entidades del Estado
competentes concurran en el
proceso
13. La restauración
participativa en las áreas
protegidas, implica su
implementación gradual en el
Sistema de Parques
Nacionales Naturales,
empezando con procesos
controlados en áreas piloto,
cuyos resultados
condicionarán su ejecución en
otras áreas.
14. Los procesos de
restauración participativa en
51
las áreas constituyen réplicas
de un mismo proyecto que se
desarrollarán con unidad
metodológica y política en su
diseño, ejecución, seguimiento
y evaluación.
15. Las réplicas serán objeto
de coordinación conjunta entre
procesos piloto y eventos de
intercambio para su
fortalecimiento mutuo.
16. La vinculación de
ocupantes en la restauración
de las áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales,
debe acompañarse de
iniciativas del Estado que en
cumplimiento de la
Constitución y la Ley,
contribuyan al saneamiento y
conservación de las áreas
protegidas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales
y que no incentiven nuevos
procesos de ocupación.
j) Procedimientos, garantías y justicia
ambiental. Todas las medidas que
afecten al campesinado al interior de
las áreas del SPNN y sus zonas de
influencia, deberán ser consultadas con
las comunidades campesinas y cumplir
con los parámetros de la justicia
ambiental.
Se puede complementar: Los
acuerdos a los que se llegue no
pueden generar
desplazamientos involuntarios,
deben garantizar plenamente
los derechos de la población y
no incentivar nuevos
conflictos. Procesos no éxitos
podrían generan nuevas
ocupaciones.
17. La Unidad de Parques
propenderá, en conjunto con
otras instituciones del Estado,
por el desarrollo de una
estrategia que contribuya al
fortalecimiento del
ordenamiento territorial de las
zonas amortiguadoras de las
áreas del sistema, como
complemento y respaldo a la
restauración participativa al
interior.
h) Zonificación ambiental y cierre de
la frontera agrícola. El presente
Decreto Ley se orientará bajo
parámetros estratégicos que buscan el
cierre de la frontera agrícola con una
participación plena del campesinado
que habita las áreas del SPNN; para
esto se deberá concertar la zonificación
ambiental con las comunidades
campesinas.
18. La Unidad de Parques, en
cada proceso de restauración
participativa incluirá el
fortalecimiento de la
organización social, de sus
sistemas de regulación interna
y control social, como
interlocutora de estos
procesos, con el fin de
contribuir en el cumplimiento
k) Pedagogía territorial y ambiental
comunitaria. Para el buen desarrollo
del ordenamiento territorial y
ambiental, la efectividad del control
social y comunitario, y el éxito de las
medidas que este Decreto Ley
contempla, la educación y pedagogía
territorial y ambiental comunitaria es
de importancia central. Se desarrollarán
entre autoridades campesinas y
ambientales programas amplios,
52
de la misión institucional de
conservación;
sostenidos y de largo alcance que
involucren a toda la población
campesina asentada en áreas del
SPNN, con un enfoque diferencial de
género y generacional.
5.3. Procedimiento
Todo el proceso será enteramente gratuito para las familias que se acogen al programa de
reasentamiento.
1. Aplicar la caracterización (debe ser explícitas las opciones “reubicación, compra o
permanencia con uso sostenible”)
2. Sistematizar las familias dispuestas a la reubicación
3. Establecer una comisión provisional de PNNC, la ANT, la ADR y la delegación campesina
para acordar los detalles del proceso y proponer el programa de reasentamiento que deberá
ser incorporado en los respectivos planes de las entidades competentes
4. Gestionar con la ANT la inscripción de estas familias en el RESO
5. Gestionar la ADR el proyecto productivo para las familias
6. Las entidades responsables deberán conformar un equipo con la única carga de adelantar todo
el proceso de reubicación
7. Realizar los acondicionamientos necesarios de infraestructura (vías, electricidad y agua)
8. Entregar la propiedad debidamente saneada y los títulos debidamente registrados a los nuevos
propietarios
9. Asegurar condiciones de llegada, acondicionamiento de llegada, caminos, infraestructura,
titulación (formal), acompañamiento social
10. Distribución de los predios
11. Reubicación
12. Seguimiento y evaluación del proceso
5.4. Nuevos instrumentos del acuerdo de paz
La implementación de la Reforma Rural Integral (punto 1) del acuerda paz entre el Gobierno
Nacional y las Farc-ep se inició con la expedición del Decreto Ley 902 de 2017, en éste se plantean
una serie de medidas que pueden ayudar con las reubicaciones:
1. Criterios para ingreso al RESO -Registro de sujetos de ordenamiento-
2. Puntaje asignado a los beneficiarios del RESO
3. Recursos para reasentamiento
1. El Art 4 del mencionado decreto establece los sujetos de acceso a tierra y formalización a título
gratuito y establece una serie de criterios de los cuales interesa el # 5:
5. No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales
o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá
el proceso hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.
53
Parágrafo 1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley haya
sido declaradas o pudieren declarase como ocupantes indebidos o estén incurrías en
procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y
personales señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban
con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como
mínimo la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las
normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una
vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de
la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
2. El Art. 14 establece los criterios para asignar los puntos para el RESO entre el que encuentra el
criterio:
g) Personas que hacen parte de programas de reubicación y reasentamiento con el fin de proteger el
medio ambiente, sustituir cultivos de uso ilícito y fortalecer la producción alimentaria.
3. El Art. 19 destina recursos para el saneamiento o reubicación y le asigna la carga a la Agencia
Nacional de Tierras en los casos de predios en calidad de propiedad, ocupación o posesión al
interior de resguardos y reservas indígenas que no pertenezcan a las comunidades indígenas:
Artículo 19. Recursos para el saneamiento o la reubicación. Si durante la implementación de planes
de ordenamiento social de la propiedad rural, en la zona se identifica la existencia de precios al interior
de los resguardos y reservas indígenas, de propiedad, ocupados o poseídos por personas que no
pertenecen a las comunidades indígenas correspondientes, la Agencia Nacional de Tierras destinará un
porcentaje de los recursos y/o bienes del Fondo de Tierras a efectos de realizar gradualmente el
saneamiento del resguardo de que se trate, atendiendo a la disponibilidad de recursos, la cantidad de
aspirantes en el RESO y demás variables pertinentes.
Teniendo en cuenta estas variables, la Agencia Nacional de Tierras además destinará un porcentaje de
dichos recursos y/o bienes para proceder a reubicar aquellos ocupantes o poseedores de predios que
también hayan venido siendo históricamente poseídos u ocupados de forma ininterrumpida y pacífica
por comunidades indígenas, según certificado del Ministerio del Interior, en el área en que se está
ejecutando el plan de ordenamiento social de la propiedad.
Estos 3 elementos configuran un marco específico para realizar las reubicaciones en condiciones
dignas de comunidades campesinas que estén dispuestas a ello, aunque la financiación planteada en
el artículo 19 se vincula con áreas indígenas la financiación para el caso de campesinos en PNN
sigue estando a cargo de la ANT.
54
6. Realinderaciones y recategorizaciones
La delegación campesina propone un proceso de actualización de las áreas protegidas del SPNN
basado en la necesidad de garantizar la conservación y el buen vivir, dicha propuesta hace parte del
capítulo III (Planes de Desarrollo Sostenible para las Comunidades Campesinas en áreas del SPNN y
sus zonas de influencia) y del título III (Instrumentos de planificación, ordenamiento, regulación y
co-manejo) de su propuesta de Decreto Ley.
Para esta propuesta de actualización es necesario realizar una evaluación de las actuales condiciones
ecológicas y sociales de las AAPP, esta evaluación debe determinar las mejores opciones para el
manejo de las áreas, entre las que se pueden incluir opciones como:
1. Compra de predios y mejoras
2. Reubicaciones
3. Recategorización
4. Realinderamiento
La propuesta se evidencia en el artículo 17 de la propuesta de Decreto Ley así:
Actualización de las áreas del SPNN. Con el propósito de actualizar las áreas que deben tener un
manejo ambiental especial, se realizará cada 5 años una evaluación de integridad ecológica y otras
que se consideren necesarias a cada una de las áreas propuestas por las comunidades campesinas que
las habitan. En los casos en los que la evaluación confirme que su categoría de manejo no se
corresponde con la definición o atributos para su categoría, se procederá a recategorizar la respectiva
área. En caso de que la evaluación concluya zonas de preservación, y en dicha zona se encuentren
asentadas comunidades campesinas, se procederá a la compra del predio o mejora y/o relocalización
según sea el caso. El diseño del protocolo de actualización de áreas del SPNN estará a cargo de la
Comisión Nacional Parques con Campesinos.
Dentro de los cinco años siguientes a la expedición de este decreto ley, las autoridades ambientales y
comunidades campesinas adelantarán en terreno un proceso en el que se verifiquen y precisen los
límites de las áreas del SPNN y otras áreas protegidas que las comunidades soliciten precisar, en el
marco de la zonificación ambiental de acuerdo al inciso 1 del punto 1.1.10. La metodología de esta
actividad se acordará entre las partes.
Parágrafo 1. En los casos que existan cascos urbanos en las áreas del SPNN, ante la imposibilidad
de cumplir con los objetivos de la conservación se procederá a efectuar realinderamiento que actualice
el área protegida de acuerdo a sus atributos y características.
Parágrafo 2. Los procesos de recategorización y realinderamiento aquí expuestos serán
excepcionales y sólo procederán para garantizar los derechos a sujetos de reforma agraria, sea bajo
las zonas de reserva campesina o bajo alguna otra modalidad organizativa. Quedan excluidos de estas
posibilidades los sujetos y predios que no cumplan estas características.
La recategorización es una medida técnica que busca la categoría más adecuada para la gestión de las
reales condiciones del AP, está siempre enfocada en mejorar la preservación de las áreas pero
garantizando la no afectación de derechos a población vulnerable. Aunque en el corto plazo pueda
bajar de categoría, se busca que las medidas de manejo permitan en el largo plazo volver a elevar la
categoría cuando se hayan superado los conflictos.
55
Esta propuesta está normada para todas las áreas del Sinap en el artículo 25 del Decreto 2372 de 2010:
Las autoridades ambientales con competencia en la designación de áreas protegidas señaladas en el
presente decreto, podrán cambiar la categoría de protección utilizada para un área determinada, de
considerar que el área se ajusta a la regulación aplicable a alguna otra de las categorías integrantes del
SINAP.
Este procedimiento podrá adelantarse en cualquier tiempo y la autoridad competente deberá
comunicarlo oficialmente a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, con el fin de mantener actualizado el registro único de áreas protegidas, acompañando para
el efecto copia de los actos administrativos en los cuales conste la información sobre los límites del
área en la cartografía oficial del IGAC disponible, los objetivos de conservación, la categoría utilizada
y los usos permitidos.
Los realinderamientos pueden darse por razones técnicas, sociales, económicas o políticas y están
sustentados desde el punto de vista técnico en la necesidad de mejorar la planificación, operatividad
y la efectividad del manejo, dado que su alinderación actual no se ajusta a estas necesidades ni
garantiza el desarrollo de procesos ecológicos y ambientales para la preservación del área protegida.
Se consideran los realinderamientos en los casos que las demás soluciones son tan costosas que se
hacen inviables en el largo plazo, en los casos en que una comunidad organizada y la administración
del área no encuentren compatibilidad en los usos propuestos para el área (siempre y cuando el
realinderamiento no afecte los objetos de conservación); otro origen se puede encontrar en que sea
determinado por alguna rama del poder público.
El realinderamiento es una propuesta que no puede reducirse al hecho de mover las líneas de los
parques, debe estar acompañado en primera instancia de un fortalecimiento de la autoridad ambiental
en las AP y en especial en sus zonas realinderadas, representadas en presupuesto, dotación y mayor
personal. Un segundo elemento que complementa el realinderamiento es el fortalecimiento de las
organizaciones aledañas, ambos procesos deben desencadenar en la firma de acuerdos previos al
realinderamiento que permitan el mantenimiento de los objetivos de conservación y la garantía de los
derechos para las comunidades.
Los acuerdos deben poner de presente los nuevos límites del AP, la oferta institucional del sector
agropecuario, el compromiso del campesinado sobre el cierre de la frontera, las acciones de las partes
y/o conjuntas para mantener vivo el acuerdo. Es necesario contar con un escenario que haga
monitoreo y evaluación constante a los nuevos límites y al cumplimiento de los acuerdos.
La gran propiedad siempre ha presionado la frontera agropecuaria, con especial énfasis en los parques
nacionales no ha permitido que la economía campesina se estabilice, obligándola a través de la presión
económica y armada a abrir nuevas fincas, es por esto que la gran propiedad debe ser proscrita de al
interior y en cercanías de las AAPP, estos predios deben ser expropiados y pasar al Fondo de Tierras
para estabilizar la economía campesina.
6.1. Experiencias
El realinderamiento de las áreas del SPNN es una propuesta perfectamente constitucional y legal, de
la que se tienen algunas experiencias exitosas para la preservación del área protegida y el buen vivir
de las comunidades campesinas, algunas de estas son:
1. PNN Gorgona
2. PNN Amacayacú
3. Vía Parque Isla de Salamanca -VIPIS-
56
4. PNN cordillera de los Picachos
1. El realinderamiento que se realiza en el PNN Gorgona se efectúa con el fin de incluir la zona
amortiguadora y determinar las fechas que restringen tránsito y pesca por dicha zona. (Falta
información)
2. El PNN Amacayacú fue realinderado mediante el Acuerdo 092 del 15 de diciembre de 1987 del
INDERENA, ya que entre los linderos del AP había una línea recta que volvía imposible “ejercer el
debido control de la zona, ejercer la soberanía nacional, así como amojonar y zonificar la misma”.
Por esto el polígono del AP fue modificado de acuerdo a accidentes naturales o arcifinios.
3. En el caso de VIPIS se realizó recategorización y realinderamiento que incluyó la vía Barranquilla-
Santa Marta y excluyó la ribera, lo que dió viabilidad a los desarrollos portuarios. El AP fue creada
en 1964 y designado como sitio RAMSAR en 1998, ese mismo año mediante Resolución 0472 se
recategorizó a Vía Parque y se realizó el realinderamiento mencionado, en el 2009 el área RAMSAR
se amplia de 400.000 a 528.600 ha. Aunque las licencias ambientales para los puertos sufrieron
algunos tropiezos finalmente se les otorgó. El área cuenta con varias categorías ambientales, la Vía
Parque a nivel nacional y la de AICA, Reserva de la biosfera y sitio RAMSAR a nivel internacional.
Antes el AP era un parque nacional (categoría II UICN) y fue recategorizado a una vía parque
(categoría III UICN) lo que se entiende como bajar el nivel de restricción sobre el área, el paso de un
área para la protección y conservación del ecosistema a un área para la conservación de los rasgos
naturales.
4. El realinderamiento realizado al PNN cordillera de los Picachos se da en una porción sobre la que
se constituyó una ZRC. Esta era una de las peticiones del campesinado para aceptar la figura
establecida por la Ley 160 de 1994, dado que una buena cantidad de familias se encontraban al interior
del parque; igualmente se acompañó por la sustracción de la Ley 2 de 1959, la reubicación de algunas
familias y la compra de tierras al interior de la ZRC. Este caso constituye uno de los más exitosos a
nivel nacional dado que en ese sector el parque se conserva sin nuevas intervenciones y la economía
campesina es estable, aunque aún persisten algunos inconvenientes por los limites vigentes de las
figuras.
6.2. Áreas propuestas
La región con mayor UOT en parques nacionales es la Amazonía y esta a su vez está mayormente
concentrada en el AMEM, que como puede verse en el Mapa 2 se concentra en los Parques Nacionales
Naturales cordillera de los Picachos, Tinigua y Macarena. Sin embargo, se nota de manera muy
marcada una línea de colonización, sobre la que es urgente estabilizar dicha economía campesina,
eliminar la concentración de la tierra, que se ha demostrado es la que presiona con más fuerza la
frontera.
Para los casos que involucran los parques del AMEM se hace necesario que el proceso de
actualización cuente con los conceptos de las demás instituciones que tienen competencias, como la
Universidad Nacional de Colombia.
57
Mapa 2. Frontera agrícola a 2016 en los PNN de la región amazónica
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Las siguientes son las AAPP del SPNN donde se propone desarrollar el proceso de actualización; se
presenta la cartografía de Departamentos y Municipios (DANE), los polígonos del Runap (PNNC)
combinados con las áreas con posible actividad de agricultura familiar (Upra) “color azul” y
Resguardos Indígenas. Para el caso de la región Amazónica se contrasta con la frontera agrícola a
2016 “color rojo” (año pactado para desarrollar la zonificación ambiental del Acuerdo de Paz).
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 3. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural Cordillera de los
Picachos
58
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 5. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natura Sierra de la Macarena
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 4. Frontera agrícola y economía familiar en el
Parque Nacional Natura Tinigua
59
Mapa 6. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural La Paya
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 7. Frontera agrícola y economía familiar en el Parque Nacional Natural serranía del Chiribiquete
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
60
Mapa 8. Frontera agrícola y economía familiar en la Reserva Natural Nukak
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 9. Economía Familiar y áreas urbanas en el Santuario de Flora y Fauna Los Colorados
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
61
Mapa 10. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Farallones de Cali
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 11. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Catatumbo Bari
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
62
Mapa 12. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Cocuy
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 13. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Paramillo
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
63
Mapa 14. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Los Nevados
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 15. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Chingaza
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
64
Mapa 16. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Las Hermosas -GVDC-
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 17. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Sumapaz
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
65
Mapa 18. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Munchique
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 19. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Nevado del Huila
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
66
Mapa 20. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Pisba
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 21. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Selva de Florencia
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
67
Mapa 22. Economía familiar en el Parque Nacional Natural Tama
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
Mapa 23. Economía familiar en el Santuario de Flora y Fauna Iguaque
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
68
Mapa 24. Economía familiar en el Santuario de Flora y Fauna Las Orquídeas
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Dane (2018), Sinchi (2017), Upra (2016) y Runap (2018)
6.3. Condiciones
Establecer una comisión conjunta que acuerde los términos y áreas sujetas al proceso de
actualización.
Las áreas ocupadas o usadas por economía que no sea campesina, familiar o comunitaria no
serán beneficiarias del proceso de realinderamiento ni recategorización, en estos casos los
predios serán comprados por el Estado y destinados a la estabilización de la economía
campesina de la zona.
Los procesos de recategorización buscan elevar el nivel de preservación de las AAPP.
Cuando la comunidad no está dispuesta al reasentamiento ni a la compra de predios se deben
explorar las opciones del realinderamiento o recategorización.
Las opciones para recategorizar se enmarcan en todas las categorías públicas del SINAP.
Previo al proceso de realinderamiento debe necesariamente fortalecer la autoridad ambiental
y la organización campesina para garantizar cumplimiento del acuerdo.
El realinderamiento de estar acompañado de la firma de acuerdos de conservación y buen
vivir donde sean explícitos los nuevos límites
La Verificación, precisión y amojonamiento de los nuevos límites es un proceso necesario en
todas las que tienen UOT por parte de comunidades campesinas.
Los procesos de realinderamiento pueden ampliar el área del PNN donde se encuentren
valores considerados de especial protección y sea posible hacerlo sin afectar la economía
campesina, familiar o comunitaria.
69
Los procesos de reubicación, realinderamiento y recategorizaciones deberán ser programas
de la Zonificación Ambiental participativa pactada en el punto 1.1.10 del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Es necesario contar con un escenario que haga monitoreo y evaluación constante a los nuevos
límites y al cumplimiento de los acuerdos.
6.4. Aspectos jurídicos
Las sentencias C-649 de 1997 y C-598 de 2010 de la Corte Constitucional declararon inexequible la
posibilidad de sustraer las áreas del SPNN28. Sin embargo, esto no quiere decir que estas zonas no
puedan ser realinderadas.
En la sentencia C-649, la cual declara inexequible la potestad de sustracción en cabeza del Ministerio
de Ambiente, la Corte declara:
La protección que el art. 63 de la Constitución establece al determinar que los bienes allí mencionados son
inalienables, inembargables e imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en
el sentido de que dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el propósito de que las áreas
alindadas o delimitadas como parques, dada su especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan
incólumes e intangibles, y por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la
administración, habilitada por éste.
Es decir, que ni siquiera el legislador podría sustraer estas áreas, porque el objetivo del SPNN es
proteger a perpetuidad los ecosistemas sobre los que han sido declaradas. En la C-598 se extiende
esta precedente para el caso de las áreas del Sistema Parques Naturales Regionales. En esta sentencia
la Corte declara inexequible la potestad de sustracción en cabeza de las CAR, afirmando que:
El reproche de inconstitucionalidad prospera porque no existe una diferencia entre la protección que se les
debe conferir a los Parques Nacionales y la que merecen los Parques Regionales y porque el artículo 63 de
la Constitución Política otorgó a la categoría de Parques Nacionales la protección materializada en la
indisponibilidad de dichos bienes como inalienables, inembargables e imprescriptibles, sin contraer su
ámbito de aplicación a los nacionales con exclusión, por ejemplo, de los regionales. En suma, la
inconstitucionalidad que se declara se basa en la oposición que se presenta entre la facultad de sustraer
áreas de valores excepcionales en materia ambiental y la realización de los fines sociales y ecológicos
propios del Estado Social de Derecho
¿Es lo mismo sustraer a realinderar? No se encuentra en la legislación ambiental definiciones
explícitas y taxativas sobre las dos categorías. Sin embargo, se puede concluir que son distintos
procesos y que la realinderación no está proscrita. Primero, como ya fue expuesto más arriba en este
capítulo, ya se han realizado realinderaciones a áreas del SPNN, incluso con posterioridad a la
sentencia C-649 –como es el caso de VIPISD-, lo que parece indicar que no son la misma operación
que las sustracciones y que, por lo tanto, las realinderaciones sí estarían permitidas. Segundo, ni la C-
649 ni la C-598 hacen referencia a la posibilidad de realinderar estas AP; sólo se manifiesta frente a
la inexequibilidad de la sustracción.
Ahora, que las realinderaciones sean posibles no quiere decir que esto habilite el desconocimiento de
los objetivos de conservación del SPNN, ni la apertura de las zonas realinderadas para su depredación
28 Esto era permitido en los arts. 12 y 13 del Decreto 622, el numeral 18 del art. 5º y el numeral 16 del art. 31
de la Ley 99 de 1993.
70
mediante actividades productivas que impliquen altos niveles de degradación ecosistémica. Esto
puede ser definido mediante una adecuada distinción entre “sustraer” y “realinderar”. El primero sería
una modificación absoluta del polígono del AP mediante una remoción de área que podría ser
sometida a otra destinación, lo que dejaría la zona libre para otros tipos de ordenamiento. Mientras
que “realinderar” sería una modificación del polígono del AP, en consonancia con los objetivos de
conservación de esta, teniendo en cuenta las condiciones biofísicas y sociales del ecosistema
protegida, lo que puede significar la modificación del lindero del AP pero no del área.
71
7. Zonas de influencia
Las áreas protegidas no pueden verse como unidades aisladas y por el contrario deben conformar
sistemas, entendidos estos como el conjunto de áreas protegidas, actores sociales e institucionales y
las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, para contribuir como un todo al
cumplimiento de los objetivos de conservación del país. (Ministerio de Ambiente, UAESPNN, DNP,
2010, pág. 9)
Teniendo en cuenta lo anterior se han hecho diversas aproximaciones al tema, muchos de estos
análisis han sido identificados con la necesidad vigente de realizar políticas en las cuales se puedan
establecer parámetros de resolución de conflictos sin dejar de un lado los objetivos de conservación
y buen vivir de las comunidades. En el CONPES 3680 de 2010 se parte de la consideración de que el
SINAP no es completo en cuanto a las categorías de manejo (Ministerio de Ambiente, UAESPNN,
DNP, 2010), ya que no existe un adecuado sistema que obedezca a los criterios que son contemplados
para diferenciar los tipos de áreas que propenden por la protección y que a su vez permita articular
diferentes alternativas de conservación y uso sostenible de la biodiversidad, en un rango de opciones
entre conservación estricta y manejo sostenible del área. (MADS & Instituto Humboldt, 2018).
Igualmente, se consideró tener en cuenta otras figuras de conservación y otros actores fundamentales
como los grupos étnicos y comunidades campesinas que no están completamente representados en
dichas áreas protegidas, por lo cual se tendrán en consideración diversas formas de gobernanza local
en el manejo de áreas protegidas.
Parte de estas acciones complementarias de ordenamiento territorial deben aportar a la conectividad
del sistema con el fin de garantizar la conservación de la base natural que permitan la generación de
servicios ambientales de manera sostenida, es decir: se debe instar a las autoridades ambientales
regionales a que trabajen para la conformación de corredores biológicos, la determinación de zonas
amortiguadoras, el establecimiento de sistemas productivos sostenibles y estructuración de paisajes
rurales, entre otras estrategias de conservación diferentes a áreas protegidas (MADS & Instituto
Humboldt, 2018).
Otras estrategias han estado asociadas con el establecimiento de alianzas de manejo con actores
sociales y comunitarios, lo que empezó a promoverse con la política “Parques con la gente”, cuyo
objetivo principal fue fortalecer un modelo de gobernanza ambiental que incluyese y empoderase a
todos los actores involucrados en la sostenibilidad y la conservación de cualquiera de los PNN
colombianos. De acuerdo con ello, uno de los principales factores a tener en cuenta con la
implementación de los planes y estrategias es el de los procesos de ordenamiento territorial los cuales
se deberían diseñar con esquemas de desarrollo sostenible e implementar proyectos de desarrollo en
zonas de influencia de las áreas protegidas. Para ello se hace necesario determinar las zonas de
amortiguación en las áreas protegidas que tengan énfasis a la protección de la biodiversidad.
Según las proyecciones de PNN para el año 2013 el 50% de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales tendrían determinada su zona de amortiguación (Paredes Leguizamón, 2014),
en los lugares donde los definan los análisis de presiones que se realicen como parte de los ejercicios
de planificación y manejo. Sin embargo, al año 2019 no se han tenido avances significativos al
respecto. En ese sentido, en el presente capitulo se pretende realizar un análisis respecto a las zonas
de influencia de manera general teniendo en cuenta la base normativa existente desde la entidad de
Parques Nacionales Naturales en la que se contemplan- las zonas con función amortiguadora y zonas
72
de amortiguación según la categoría de las áreas protegidas como instrumentos de gestión de las zonas
de influencia.
Así mismo, se tomará como caso de referencia a las zonas de reserva campesina como zonas con
función amortiguadora caracterizadas por tener dentro de sus objetivos “el controlar la expansión
inadecuada de la frontera agrícola del país” y “la protección y conservación de recursos naturales
renovables y del ambiente” (numeral 1 del art. 1º del Decreto 1777 de 1996 y numerales 1 y 5 del art.
2º del Acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del INCORA) en relación a una figura que puede
garantizar un ordenamiento territorial con criterios sociales, de productividad y sostenibilidad
ambiental. Finalmente se mencionan otras figuras que aportan al ordenamiento territorial y que han
venido extendiéndose a nivel nacional para la protección del campesinado o bien para dinamizar el
uso sostenible del territorio.
7.1. Antecedentes
El concepto de zonas amortiguadoras es mencionado en la legislación colombiana con el Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables –Decreto Ley 2811 de 1974-, la cual define en su
Artículo 330 que “de acuerdo con las condiciones de cada área del sistema de parques nacionales…se
determinarán zonas amortiguadoras en la periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda
causar la acción humana. En esas zonas se podrán imponer restricciones y limitaciones al dominio”.
Luego en el Decreto 622 de 1977, en sus definiciones (Artículo 5), establece: “ZONA
AMORTIGUADORA: Zona en la cual se atenúan las perturbaciones causadas por la actividad
humana en las zonas circunvecinas a las distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones en la ecología o en la vida silvestre
de estas áreas… En estas Zonas se podrán imponer limitaciones y restricciones al dominio”.
Para el año 2003 a partir de Decreto 216 se buscó definir políticas y estrategias para la delimitación
de las zonas amortiguadoras entre la dirección de Ecosistemas del Ministerio de Ambiente, Parques
Nacionales y las corporaciones autónomas (Artículo 12, numeral 3) considerando que eran los
principales actores que podían elaborar lineamientos de manera conjunta que se aplicaran a los PNN
principalmente de carácter nacional.
En el año 2010, el Decreto 2372, define que el ordenamiento territorial de la zona circunvecina y
colindante a las áreas protegidas deberá cumplir una función amortiguadora que permita mitigar los
impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre dichas áreas, por lo tanto, el
ordenamiento territorial que se adopte por los municipios para estas zonas deberá orientarse a atenuar
y prevenir las perturbaciones sobre las áreas protegidas, contribuir a subsanar alteraciones que se
presenten por efecto de las presiones en dichas áreas, armonizar la ocupación y transformación del
territorio con los objetivos de conservación de las áreas protegidas y aportar a la conservación de los
elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los servicios ambientales y los procesos
ecológicos relacionados con las áreas protegidas.
7.2. Definiciones
Al hacer referencia a las zonas de influencia se debe partir de precisar que desde el ordenamiento
jurídico actualmente se tienen dos instrumentos para gestionarlas: las zonas de amortiguación y la
función amortiguadora. En este sentido encontramos es posible ver que a partir del Decreto 2372 de
2010, mencionado anteriormente, el ordenamiento territorial de la superficie de territorio
73
circunvecina y colindante a las áreas protegidas deberá cumplir una función amortiguadora que
permita mitigar los impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre dichas áreas.
Es por ello, que vale la pena dar claridad respecto a las diferencias entre zonas de amortiguación y de
función amortiguadora: es clave tener en cuenta que la delimitación, zonificación y gestión de las
zonas amortiguadoras responden a una función amortiguadora, definida esta última como:
“la suma de las estrategias, tratamientos, concertaciones y reglas aplicados en la vecindad de un área
protegida, dirigidos a prevenir, mitigar, corregir y compensar las perturbaciones sobre los valores de
conservación de ésta, a armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de la
misma y a conservar los elementos biofísicos, los procesos ecológicos y los servicios ambientales que
la conectan al mosaico de ecosistemas de la región” (Ospina, 2008)
De tal forma que estas zonas amortiguadoras no representan una categoría de manejo pero si es
considerada como una figura de ordenamiento territorial que busca contribuir a los objetivos de
conservación cumpliendo la función de amortiguación del área como solución previa a posibles
intervenciones que puedan afectar negativamente el área protegida con un propósito general de
conservación y una función específica de amortiguación, es decir, de atenuación de las perturbaciones
y la prevención de las alteraciones sobre las áreas protegidas.
Por otra parte, está la función amortiguadora tal como se menciona en el Artículo 31 del decreto en
mención debe hacer parte de los criterios para la definición de las determinantes ambientales de que
trata la Ley 388 de 199729. Dichos determinantes están orientados a que los municipios dispongan de
los insumos y sustento técnico para reglamentar a través de sus planes de ordenamiento territorial en
términos de: clasificación del suelo, usos del suelo, aprovechamientos y mecanismos de gestión, en
las zonas delimitadas por ser claves en la función amortiguadora.
Para resumir, los conceptos mencionados anteriormente obedecen a las siguientes definiciones las
cuales representan herramientas que pueden ser usadas para manejar las áreas de influencia.
Zona de amortiguación y manejo especial: “aquella área de transición entre el paisaje
antrópico y las zonas de conservación, o entre aquel y las áreas especiales para la protección
como los nacimientos de agua, humedales y cauces. Esta zona puede contener rastrojos o
vegetación secundaria y puede estar expuesta a actividades agropecuarias y extractivas
sostenibles, de regular intensidad, que opera para las Reservas Naturales de la Sociedad Civil
–RNSC- (Art.4 Decreto 1996 de 1999).
Función amortiguadora: “El ordenamiento territorial de la superficie de territorio
circunvecina y colindante a las áreas protegidas deberá cumplir una función amortiguadora
que permita mitigar los impactos negativos que las acciones humanas puedan causar sobre
29 Las determinantes ambientales son normas de superior jerarquía en materia ambiental para la elaboración,
adopción y ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Esquemas de Ordenamiento Territorial –
EOT y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT, que no pueden ser desconocidas por los
municipios. A diferencia del resto del país, el área de estudio reviste unas particularidades que necesariamente
inciden en cualquier proceso de ordenamiento que se realice sobre este territorio.
La Ley 388 de 1997 se refiere a las determinantes de los planes de ordenamiento territorial solo para los
municipios y distritos, en consecuencia, en el área de estudio, aquellos solo aplican a los municipios existentes,
dejando un vacío normativo en las áreas no municipalizadas Fuente especificada no válida.
74
dichas áreas. El ordenamiento territorial que se adopte por los municipios para estas zonas
deberá orientarse a atenuar y prevenir las perturbaciones sobre las áreas protegidas, contribuir
a subsanar alteraciones que se presenten por efecto de las presiones en dichas áreas,
armonizar la ocupación y transformación del territorio con los objetivos de conservación de
las áreas protegidas y aportar a la conservación de los elementos biofísicos, los elementos y
valores culturales, los servicios ambientales y los procesos ecológicos relacionados con las
áreas protegidas”. (Art. 31 Decreto 2372 del 2010).
En este análisis se puede inferir que aún persisten algunos inconvenientes a la hora de establecer las
zonas amortiguadoras debido en gran parte a que, si bien desde una perspectiva de armonizar los usos
de estas zonas en vía de la conservación obedezca a una participación de las comunidades para un
aprovechamiento sostenible en las zonas colindantes al área protegida, según la definición de zona de
amortiguación prima el propósito de evitar la alteración del área por la intervención humana con lo
cual ahondaría en negar el acceso de las comunidades al área protegida y en consecuencia también
tendría restricciones o prohibiciones en la adjudicación de tierras en estas áreas.
7.3. Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión de zonas amortiguadoras.
De acuerdo a las análisis técnicos y académicos para la declaratoria tal como se maneja en las áreas
protegidas, en el caso de las zonas amortiguadoras se propone tener en cuenta las distintas fases que
permiten estudiar la zona y de acuerdo a ello determinar la pertinencia de la zona como zona
amortiguadora. Las fases que allí se realizan son las siguientes: estudio previo (aprestamiento,
diagnostico, definición de objetivos), determinación zona de amortiguación (delimitación,
declaratoria) y reglamentación de zona amortiguadora (zonificación y reglamentación) (Paredes
Leguizamón, 2014).
Objetivos de amortiguación
Extender la protección sobre procesos ecológicos, poblaciones biológicas y otros valores de
conservación señalados en el plan de manejo del área protegida.
Mitigar impactos de las tensiones externas dentro del área protegida
Prevenir la expansión de procesos de alteración hacia el interior del área protegida
Inventario de procesos y estado de avance en la definición de zonas amortiguadoras por territorial de
Parques Nacionales a 2011, resumidos en el siguiente cuadro:
75
Tabla 4. Inventario de procesos y estado de avance definición zonas amortiguadoras a 2011
76
Fuente: (Paredes Leguizamón, 2014)
7.4. Lineamientos sobre las zonas con función amortiguadora
En la expedición del Decreto 2372 del 2010 que reglamentó el Sistema Nacional de Áreas Protegidas,
planteó tres objetivos generales para las zonas con función amortiguadoras:
1. Atenuar y prevenir las perturbaciones sobre las áreas protegidas y contribuir a subsanar
alteraciones que se presenten por efecto de las presiones en dichas áreas,
2. Armonizar la ocupación, uso y transformación del territorio con los objetivos de conservación
de las áreas protegidas
3. Aportar a la conservación de los elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los
servicios ambientales y los procesos ecológicos relacionados con las áreas protegidas.
Es fundamental buscarla unificación de categorías de zonificación ambiental como requisito básico
para la armonización entre instrumentos ambientales y por tanto la concreción de la función de
amortiguación (Paredes Leguizamón, 2014). En el Plan de Acción Institucional de Parques
Nacionales 2011-2019 sobre el tema de ordenamiento identifica tres acciones claves para el
cumplimiento de la zona-función amortiguadora: la inclusión del tema en los procesos de planeación
de cuencas hidrográficas, el ordenamiento Unidades Ambientales Costeras u Oceánicas –UACO-, los
procesos de relocalización voluntaria de ocupantes de áreas de Parques Nacionales hacia la periferia
de las mismas garantizando la tenencia de la tierra y la reglamentación de uso de recursos naturales
y sistemas de ocupación.
7.5. Elementos que pueden consolidar la función de amortiguación en las zonas de influencia
Uno de los inconvenientes que se mencionan permanentemente sobre la eficacia de normas en
relación a su aplicación y resultados en el ordenamiento territorial, esta sobrediagnosticado con el
paradigma de la existencia de tantas herramientas, planes e instrumentos de ordenamiento que son
desconocidas o implementadas desde las instituciones, comunidades, entidades etc, de manera
individual y en ocasiones visto desde una sola perspectiva; esto hace que día a día este tipo de medidas
agudiza los conflictos sociales y hasta la convivencia en muchas regiones. Para aportar a la resolución
de estas problemáticas es importante que se puedan tomar medidas en las cuales se puedan incluir
instrumentos de ordenamiento territorial en conjunto con un plan de manejo participativo con las
comunidades locales en los que sea posible la articulación con las instituciones y demás actores del
77
territorio ello puede contribuir a generar procesos acordes a las necesidades del territorio sin mayor
afectación a los recursos allí presentes y al medio ambiente.
La débil presencia de las diferentes agencias del Estado en zonas apartadas de las cabeceras
municipales hace necesario armonizar -en el tiempo y en el espacio- la determinación de zonas con
función amortiguadoras, la ordenación de cuencas y el establecimiento de regímenes especiales de
ocupación, aprovechamiento y tenencia. En particular, la constitución y regulación de Zonas de
Reserva Campesina, Reservas sobre Tierras Baldías u otras figuras, deberían preceder a la
determinación de las zonas con función amortiguadora (Ospina, 2008, p. 26)
De allí lo fundamental de tener en cuenta la existencia y cultura, medidas de conservación y de más
usos sostenibles que actualmente las comunidades realizan en el territorio para subsistir, esto permite
armonizar los planes de vida de las comunidades con los propósitos institucionales de PNN según sus
criterios de priorización en un plan conjunto del territorio en el que se tengan en cuenta los objetivos
de todos los actores involucrados en la construcción territorial de estas zonas.
En términos de avanzar sobre lo ya implementado se destaca la figura de protección del territorio y
del campesinado organizado a través de las Zonas de Reserva Campesina, ello en torno del criterio
planteado por PNN referido a la ordenación ambiental existente aledaña al área protegida para
potencializar y validar estos procesos de índole en su mayoría comunitario, con las medidas
institucionales.
En el caso específico del SPNN con presencia o proyección de procesos de zonas de reserva
campesina, ha de tenerse en cuenta la concertación con los planes de desarrollo sostenible tal como
se menciona en el capítulo III30 de la propuesta de decreto ley de parques con campesinos generada
desde las comunidades que allí habitan, las cuales plantean que:
Artículo 16. Traslape y complementariedad del SPNN con Zonas de Reserva Campesina. Se permitirá el
traslape de las Zonas de Reserva Campesina -ZRC- con áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
casos en los que se deberán concertar los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC con los Planes de
Manejo de las áreas del SPNN. Estos traslapes serán tratados como parte del REM. Las ZRC podrán ser
consideradas figuras complementarias de conservación. Parágrafo. Los Planes de Desarrollo Sostenible de
ZRC que se traslapen con áreas del SPNN son equivalentes a los PDS que trata el presente Decreto Ley,
por lo tanto deberán regirse por los principios del ordenamiento territorial y ambiental (Delegación
campesina Mesa de Concertación Nacional entre PNN y campesinos, 2017).
Y por otra parte para avanzar en relación a las áreas costeras, se identificó para cada una de las fases
del ordenamiento de cuencas hidrográficas los temas que permitían la armonización de los POMCAS
y los planes de manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales un manual para la delimitación,
zonificación y reglamentación de zonas amortiguadoras para las áreas marinocosteras del sistema de
Parques Nacionales Naturales (2011). En todo proceso de identificación y reglamentación de áreas
protegidas o ecosistemas estratégicos, hace necesario adelantar una metodología que garantice el
30DECRETO LEY Parques con campesinos- Capítulo III. Planes de Desarrollo Sostenible para las
Comunidades Campesinas en áreas del SPNN y sus zonas de influencia Artículo 14. Planes de Desarrollo
Sostenible para las Comunidades Campesinas en áreas del SPNN y sus zonas de influencia. Modifíquese el
artículo 3 del Acuerdo 024 de 1996, para permitir que la construcción de los Planes de Desarrollo Sostenible se
realice tanto en las Zonas de Reserva Campesina como en las zonas a las que se refiere el presente Decreto Ley.
Dichos PDS, de acuerdo al acápite 3 del punto 1.1.10 del Acuerdo Final, serán instrumentos de planificación
para el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades asentadas en estas áreas, que serán
estructurados por las propias comunidades con apoyo técnico de las entidades competentes. Cuando existan
traslapes con ZRC constituidas.
78
cumplimiento de los objetivos de la conservación y a su vez el goce de los derechos integrales de las
comunidades.
Teniendo en cuenta un contexto amplio de lo ya referido durante este capítulo y siguiendo un proceso
básico de planificación, se pueden tomar de referente algunas fases que son determinantes para
conocer y proyectar el territorio: Diagnostico, manejo y formalización:
Diagnostico:
Tal como se menciona al inicio del capítulo, se identifican aún vacíos técnicos y jurídicos que muchas
veces limitan la armonización de las figuras de ordenamiento territorial. El diagnóstico implica
identificación de las principales zonas de protección en torno a los objetivos de conservación
reconocidos por la comunidad, delimitación, descripción del contexto sociocultural de la región en la
cual se especifican detalles de nivel local que permiten una mirada propositiva para la siguiente etapa
desde un visión geográfica e histórica del territorio.
En este caso, vale la pena resaltar el ejercicio realizado en el marco de la implementación del acuerdo
de paz en el cual se plantea la zonificación participativa31 punto 1.1.10 sobre el cual se plantea la
importancia de realizar los procesos de zonificación teniendo en cuenta la información oficial de las
instituciones y a su vez la información en campo desde el conocimiento de las comunidades, ello
logro identificar áreas de importancia ambiental y las formas de conservación de las mismas.
Manejo:
Identificación de actores a nivel local regional y nacional para la construcción y gestión de plan de
manejo respecto a la zonificación a corto y largo plazo, articulación del área protegida a los
instrumentos de planificación, requiere a su vez tener en cuenta los sistemas de alteridad y sus
tensionantes El documento “La estrategia de desarrollo de los ecosistemas” (Odum, 1969. En:
Parques Nacionales, 2005)32.
Así mismo, define los tensionantes como factores ajenos a los ritmos fenológicos o ciclos biológicos
de las poblaciones biológicas nativas, que determinan una pérdida destructiva de elementos u
31 En el año 2018 en convenio entre ANZORC y PNUD se logró realizar un piloto de zonificación en 3 ZRC
priorizadas en las cuales se determinaron en las zonas cuáles fueron las áreas que desde el saber popular eran
objeto de preservación y conservación de tal forma que se dieron en los espacios diferentes elementos que
contribuían a fortalecer los acuerdos locales y mejorar el manejo en zonas intervenidas. 32 plantea que el paisaje humano presenta en cualquier momento dado un balance entre cuatro tipos de espacios:
- El ambiente urbano - industrial: interpretado como el conjunto de los espacios definitivamente convertidos en
estructuras artificiales. - El ambiente productivo: o de cultivo, cuya profunda alteración detiene la regeneración
natural y permite crecimiento y productividad seleccionados y controlados al nivel necesario para proveer
cosechas periódicas de alimentos vegetales y animales. - El ambiente protector: dedicado a la conservación de
sistemas maduros que proveen bienes y servicios indispensables para la supervivencia, bienestar y desarrollo
de la sociedad. - El ambiente de compromiso: que Odum plantea como dedicado a sistemas multipropósito que
combinan las funciones productivas y de protección. Según esto, la sostenibilidad de un territorio, dependería,
entre otros, de lograr un cierto equilibrio en la composición del territorio por estos ambientes; algo que podría
denominarse un balance de alteración. Brown & Lugo (1994) (En: Parques Nacionales, 2005) plantean que el
aspecto más grave de la alteración de los ecosistemas tropicales radica en la acumulación de áreas degradadas,
aquellas que prácticamente salen de los sistemas productivos por agotamiento
79
organización del ecosistema. Ej.: fuego, vertimientos, caza, tala, ocupación inadecuada del territorio,
etc. Para valorar los tensionantes generados por un sistema de alteridad se toman como base tres
atributos: Periodicidad (crónico, recurrente o episódico) Severidad (severo, moderado, leve)
Persistencia (puntual persistente, tenaz).
Finalmente son valoradas las perturbaciones referidas a eventos más o menos discretos en el tiempo
(empiezan y terminan) de pérdida destructiva de elementos u organización en el ecosistema, generado
por uno o más tensionantes. (ej.: activación del banco de semillas, adaptaciones en la rizosfera,
invasión de especies oportunistas, cambios en el patrón de desplazamientos de la fauna, etc.). Para
determinar la magnitud de las perturbaciones asociadas en función de su tendencia de transformación
territorial, se toman como base los siguientes tres atributos: Permanencia (Se atenúa / Se mantiene
/Se agudiza) Extensión (Se expande / Se mantiene /Se contrae) Complejización (Simple /
Desencadena o refuerza otros procesos).
Para que el desarrollo de estos procesos sea efectivo se puede retomar el capítulo del régimen especial
de manejo que hace parte de este documento en el cual se identifican roles e importancia de cada uno
de los actores del territorio en el ápice de comanejo.
En ese sentido, se propone aproximarse al análisis territorial desde la siguiente definición de Camargo
(2004): Un sistema de alteridad es un modelo de la forma típica como un grupo humano
socioeconómicamente diferenciado representa, ocupa, utiliza y transforma el paisaje, convirtiéndolo
en territorio; es un sistema autopoyético capaz de establecerse, desarrollarse y reproducirse en el
espacio geográfico, estableciendo relaciones ecológicas con otros y operando la mayor parte de las
transformaciones que reconocemos como cambios y estructuras territoriales.
Formalización
El proceso en términos de procedimiento formal para la declaración del área requiere su
reglamentación en la cual se recoja la información del diagnóstico, el proceso de manejo sugerido
según la zonificación y a su vez, fortalezca el interés colectivo en encaminar las actividades a la
sostenibilidad, es allí donde se profundiza en la zona con función amortiguadora en la cual se
mantenga la visión ecosistémica desde un panorama de complementariedad sobre los espacios de
preservación, conservación, conectividad y aprovechamiento sostenible del bosque. La evaluación
final para su declaratoria determinara la importancia de los roles de visión del territorio de manera
conjunta y con menor grado de afectación contra el campesinado especialmente en zonas de difícil
acceso y baja señal de comunicación.
7.6. Figuras que contribuyen al ordenamiento territorial en función amortiguadora
- Las Zonas de reserva campesina como figura de protección ambiental y cultural
Las ZRC tienen por objeto fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los
conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la
justicia social en las áreas respectivas. En el parágrafo 1 del art. 1º del Decreto 1777, se menciona
que las ZRC podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques
80
Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades, modelos y sistemas productivos
que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas; teniendo en cuenta
que en las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las
zonas amortiguadoras.
Estas ZRC, según su constitución y su delimitación tiene los siguientes objetivos:
1. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.
2. Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación
antieconómica de la propiedad rústica.
3. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía
campesina y de los colonos en las zonas respectivas.
4. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su
adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos.
5. Crear y construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento
territorial y de gestión política.
6. Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural.
7. Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y
las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y
decisión local y regional. (Decreto 1777 de 1996, art. 2)
Actualmente hay 64 zonas que están funcionando en el territorio sin ayuda estatal (13 ya reconocidas
o en trámite, 12 que están proyectadas con delimitación de hectáreas y 39 proyectadas sin
delimitación). Algunas de sus funciones, que quedaron definidas en el decreto 1777 de 1996, son
servir como zonas de amortiguación para el Sistema de Parques Nacionales Naturales, con proyectos
productivos sostenibles con el medio ambiente y, controlar la expansión de la frontera agropecuaria
y de proyectos extractivistas en el país (Ávila, 2018)
Según Ávila la colonización en estas zonas y la construcción cultural que se ha construido allí, han
permitido no solo que el ordenamiento dentro de la planeación del territorio obedezca a fortalecer los
procesos de desarrollo de la economía campesina, sino también a priorizar los “determinantes
ambientales comunitarios” desde su visión del territorio teniendo en cuenta las fuentes hídricas y
muchas veces áreas de cero intervenciones o “preservación” con fines de sostenibilidad ambiental.
Este tipo de medidas han sido reconocidas desde diferentes instituciones como lo es el instituto
Humboldt y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la alimentación FAO en su
publicación “Zonas de Reserva Campesina: Retos y experiencias significativas en su
implementación” en la que se evaluaron varios aspectos relevantes en los cuales se han identificado
las gobernanzas locales de diferentes comunidades y que se han mantenido en el tiempo de manera
autónoma. De allí se rescatan casos de cierre efectivo de la frontera agrícola en ZRC como la del Pato
Balsillas en Caquetá y Cabrera en Cundinamarca a través de acuerdos comunitarios enfocados en
fortalecimiento de economía campesina y manejo sostenible de recursos.
La importancia de las zonas de reserva como una estrategia efectiva para evitar el incremento de las
presiones sobre las áreas protegidas se establece también como prioridad en la implementación de los
acuerdos de paz debido a (Ávila, 2018) la presencia de 64 ZRC en sistemas de páramos, bosque seco
81
tropical, Parques Nacionales Naturales y las coincidencias con el Programa de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET). Por ejemplo, el 79 % del área de la ZRC de Sumapaz, en trámite de
constitución, está en los páramos Sumapaz y Cruz Verde (Cundinamarca). Allí también está
constituida la ZRC de Cabrera, con cerca de 17.000 hectáreas de traslape. La ZRC de la cuenca del
río Pato y Balsillas también comparte el 40 % de sus hectáreas con los páramos del Parque Nacional
Los Picachos en el Caquetá.
Con respecto al Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, Osejo asegura que,
si bien la ley no permite que una ZRC se pueda constituir en su interior, “la idea misma que
tienen ellos de cerrar la frontera agropecuaria y estabilizar la economía sí les da la
potencialidad para constituirse como zonas amortiguadoras. Pueden ser sus guardianes”.
(Ávila, 2018)
Hay 13 Zonas de Reserva Campesina que son aledañas a parques como el de la Sierra de la
Macarena, Puracé, Serranía de los Churumbelos o Las Hermosas. De estas, solo tres están
constituidas, seis en trámite y cuatro hasta ahora van a comenzar el proceso de constitución.
Por esto, el llamado del Instituto Humboldt al Ministerio de Ambiente, al de Agricultura
y al Gobierno en general es que reconozcan los procesos organizativos de las ZRC que, aunque
no están en el papel, están en el territorio ya conformadas. Que los escuchen y atiendan sus
propuestas para dinamizar el campo y proteger el medio ambiente, mediante un manejo
colectivo y concertado del territorio. (Ávila, 2018)
Uno de los principales objetivos de la creación de las ZRC, como ya se ha mencionado a lo largo del
capítulo, permite reconocer que existen unas actividades agropecuarias con un manejo a pequeña
escala por parte de las comunidades con una visión de territorio en términos de agroecosistema, y
que en la práctica dicha visión promueve medidas de fortalecimiento comunitario en modos y formas
de producción que generen una estabilidad económica, mínimos efectos sobre el ecosistema y en
consecuencia la estabilización de la frontera agrícola en los territorios.
Por lo general este tipo de manejo se ha realizado de manera autónoma por parte del campesinado
según la construcción e implementación de los planes de desarrollo sostenible que en su mayoría no
han sido atendidos en términos prioritarios por parte del gobierno. La autogestión de los recursos se
ha llevado a cabo principalmente a través de las organizaciones sociales quienes en conjunto han
podido por medio de experiencias, trabajo comunitario y medidas de manejo interno aportar a la
conservación y preservación de estos territorios.
Esta propuesta es compatible con los postulados del Decreto 1777 de 1996, donde se plantea que las
ZRC pueden corresponder con las Zonas de Amortiguación de las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales (SPNN). De hecho, tres de las seis ZRC constituidas limitan con áreas del
SPNN, lo que ha llevado a plantearlas como figuras complementarias que aporten tanto a la
conservación biológica y cultural de las áreas protegidas, como al bienestar y buen vivir de los
campesinos (Parques Nacionales Naturales, 2012). Adicionalmente, en este momento cuatro de las
siete ZRC constituidas limitan con Zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959 (Valle del río
Cimitarra, Guaviare, Pato-Balsillas y Morales-Arenal), figuras para las que las ZRC también podrían
actuar como zonas con función amortiguadora.
Finalmente se evidencia con los múltiples estudios realizados en torno a las potencialidades de las
ZRC que estas pueden ser una herramienta de ordenamiento territorial y de ordenamiento social y
ambiental de la propiedad. También pueden ayudar a contener la deforestación en áreas donde este
82
fenómeno está disparado, como el Guaviare y el Caquetá. De ser suficientemente apoyadas por la
institucionalidad, pueden contribuir a la construcción de un modelo de desarrollo rural sostenible
mediante la generación de condiciones sociales y ambientales necesarias para cerrar la frontera
agropecuaria en estas regiones y, en general, en las zonas de amortiguación de las áreas del Sistema
de Parques Nacionales Naturales de Colombia Las ZRC pueden ser entonces una figura
complementaria de conservación y cierre de frontera (Ortiz, 2018).
- Distritos de manejo integrado –DMI
Según el Decreto 1974 de 1989 en su artículo 2 define el Distrito de Manejo Integrado de los Recursos
Naturales (DMI) como un espacio de la biosfera que, por razón de factores ambientales o
socioeconómicos, se delimita para que dentro de los criterios del desarrollo sostenible se ordene,
planifique y regule el uso y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas
que allí se desarrollen.
En el decreto 2372 de 2010 se establecieron los objetivos, criterios, directrices y procedimientos para
la selección, establecimiento y ordenación de las áreas protegidas y se definieron, además, algunos
mecanismos que permiten una coordinación efectiva del SINAP. Definiendo a los DMI como un
espacio geográfico, donde los paisajes y ecosistemas mantienen su composición y función, aunque su
estructura haya sido modificada, y cuyos valores naturales y culturales asociados se ponen al alcance
de la población humana para destinarlos a su uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento
y disfrute. La delimitación de esta categoría tiene como objetivo ordenar, planificar y regular el uso
y manejo de los recursos naturales renovables y las actividades económicas que allí se desarrollen,
dentro de los criterios de desarrollo sostenible, proporcionando a su vez estrategias de conservación
con el fin de evitar la pérdida de biodiversidad fomentando estrategias productivas sostenibles.
Dentro de este contexto y en función de contribuir a las zonas que pueden tener una función
amortiguadora, los DMI dentro de las áreas protegidas se han conocido como áreas con un modelo
de aprovechamiento racional. Los usos de estas zonas dentro del distrito se enfocan en gran parte en
establecer un bienestar sociocultural y económico a los habitantes de las áreas a través del
aprovechamiento sostenible de los recursos en los cuales no exista mayor afectación de presiones
sobre el ecosistema o pérdida de la biodiversidad. Ello garantiza un plan de manejo acorde con el
desarrollo sostenible del territorio.
Para que un área sea identificada y delimitada como DMI debe cumplir con los siguientes requisitos
(Molina Acosta, 2013):
1. Que posea ecosistemas que representen rasgos naturales inalterados o ecosistemas alterados de
especial singularidad, pero susceptibles de recuperación y que beneficien directa o indirectamente a
las comunidades locales o regionales.
2. Que la oferta ambiental o de recursos dentro del futuro DMI permita organizar prácticas
compatibles de aprovechamiento de los recursos naturales con el propósito de garantizar su
conservación y utilización integral.
3. Que exista la factibilidad de mantener las condiciones actuales de los ecosistemas no alterados y
la estabilidad de las zonas de recuperación.
4. Que ofrezca condiciones para desarrollar de manera continua labores de educación, investigación,
capacitación y divulgación sobre la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y de los
recursos naturales renovables, así como de actividades para la población.
83
5. Que incluya, en lo posible, espacios con accidentes geográficos, geológicos, paisajísticos de
características o bellezas excepcionales y elementos culturales que ejemplaricen relaciones armónicas
en pro del hombre y la naturaleza.
6. Que represente, en lo posible, ecosistemas naturales o seminaturales inalterados o con alteraciones
que en su conjunto no superen el 50% del total de su superficie.
Al igual que otras áreas el plan de manejo constituye la principal herramienta de ordenamiento
territorial a través de la zonificación que para el caso en de catalogar al DMI como una alternativa de
zona de influencia viable, se requiere que todo el proceso desde su fase de aprestamiento tenga la
debida participación activa de las comunidades en las cuales se pueda atender a lo expuesto en
párrafos anteriores sobre contemplar los objetivos de conservación en relación al buen vivir de las
comunidades.
- Territorios campesinos agroalimentarios
Finalmente, otra de las alternativas a tener en cuenta dentro de las zonas de influencia es una figura
territorial que surge bajo el auto-reconocimiento o reconocimiento dado desde las mismas
comunidades en las cuales se tiene una visión de territorio y construcción del mismo a partir de la
relación entre la cultura, la historia, el paisaje y las luchas allí emprendidas.
En aras de cimentar institucionalmente el ser campesino, la cultura propia, su economía y la
canalización de un modelo de sociedad desde el sector, algunos territorios de Colombia han
establecido la figura del Territorio Campesino Agroalimentario (Teca), para delimitar un lugar
específico que la comunidad comparte, llevando a cabo allí el plan de vida común, que contiene
los rasgos arriba expuestos. Pero, además, la posibilidad de buscar las garantías de los derechos
de los campesinos frente al Estado, el ordenamiento territorial para dirimir los conflictos por
el acceso a la tierra y su distribución, más la decisión autónoma de ¿qué hacer con el territorio,
sus riquezas naturales, el agua, las especies naturales, etcétera? Es una iniciativa que recrea la
tradición campesina colombiana de tener y defender la tierra, para la producción y
reproducción de la comunidad campesina bajo un gobierno propio, comunitario (Castillo,
2018).
Es así como vale la pena tener en cuenta que desde una dimensión territorial (Duarte, 2017), los TCA
buscan que se reconozca la potencialidad del campesinado para proteger las zonas ambientalmente
sensibles. Esto resulta ser estratégico para coincidir en las comunidades en un ordenamiento territorial
concertado que a su vez pueda obedecer a los objetivos de conservación. De este modo, la propuesta
de los TCA se enfatiza en actualizar y armonizar los regímenes ambientales y de acceso social a la
propiedad, bajo una línea similar que contiene el Acuerdo para la prosperidad 079 del 28 de agosto
del 2012 (Duarte, 2017). En ese sentido Duarte rescata al igual que otros autores el papel de las
comunidades como sujetos de conservación de los recursos en el territorio.
.
Así mismo Duarte a través de varios estudios realizados en torno al campesinado y sus formas de
habitar el territorio en armonía con las formas de ordenamiento territorial contempla que las zonas
de amortiguación de los Parques Naturales y las Zonas de Reserva Forestal, donde el campesinado
tiene una tradición y una pre-existencia, se hace necesario viabilizar formas ecológicas de
reconocimiento a la propiedad campesina bajo planes de sostenibilidad ambiental (Duarte, 2017),
dichos planes construidos con la participación de las comunidades tal y como se menciona en las
zonas de reserva campesina y los distritos de manejo integrado.
84
Las estrategias de la organización campesina para territorializar el TCA las podemos dividir en dos
vías: una hacia el Estado, hacia su orden institucional y otra hacia las bases sociales, la población
campesina que habita la región.
Dentro de los casos de referencia de organización y desarrollo sostenible de territorios campesinos
agroalimentarios, comprende la zona del norte de Nariño y algunos municipios del sur del Cauca en
razón de su continuidad geográfica y sociológica, con características ecológicas muy similares, ambas
son sociedades agrarias en donde predomina una economía campesina con una precaria articulación
al Estado (Barreto, 2009). En ese caso en particular, la participación en los concejos municipales
opera a través de concejales que –sin pertenecer necesariamente a la organización– se adhieren a los
objetivos del TCA, la protección del medioambiente, el fomento de la agricultura, la prohibición de
la minería en el municipio, entre otros, y esto le ha permitido a la organización campesina tender
puentes y armonizar agendas (Cely Muñoz, 2018).
Este tipo de apuestas desde la organización campesina también se relaciona directamente con la
coyuntura política actual, es así como luego de la firma de los acuerdos de paz, punto sobre el cual se
ha hecho referencia a lo largo del documento como tema clave en el proceso de resolución de
conflictos socioambientales, en esta parte final del capítulo se específica sobre la relación y factores
que pueden diferenciar a los 33Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET priorizados
en territorios con mayor afectación del conflicto armado y los TCA teniendo en cuenta un punto
básico como lo es la concepción del territorio y la construcción territorial.
Si se compara el proceso de construcción territorial del TCA con el enfoque territorial de los
PDET, nos damos cuenta de que no hablamos del mismo territorio, o al menos, que el territorio
que vislumbra el movimiento campesino apunta a algo más que ser simple instrumento de
recepción de proyectos productivos y programas de ayuda técnica y créditos. El movimiento
campesino aspira a ser ente regulador del territorio, o al menos ser parte efectiva del circuito
de toma de decisiones que lo afectan directamente. En ese sentido, la construcción territorial
encierra la constitución de unas estructuras mínimas de gobierno del territorio, una pretensión
que categóricamente, no promueve, ni pretende promover, el enfoque territorial (Cely Muñoz,
2018).
Para dar coherencia al desarrollo de los TCA en cuanto a sus aportes y su relación como áreas clave
para la consolidación como figura territorial zona de influencia se han trazado algunos objetivos y
principios orientadores.
Los Territorios Agroalimentarios se constituirán y delimitarán con arreglo a los siguientes objetivos
y principios orientadores (CNA, 2014):
1. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la tierra, el
territorio y la territorialidad.
2. La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de
orden social y económico, y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos.
33 Es un programa subregional de transformación integral del ámbito rural a 10 años, a través del cual se ponen
en marcha con mayor celeridad los instrumentos de la Reforma Rural Integral en los territorios más afectados
por el conflicto armado, la pobreza, las economías ilícitas y la debilidad institucional. Los PDET son un
mecanismo para que la Reforma Rural Integral llegue de forma prioritaria a los territorios y buscan sentar las
bases para la transformación estructural del campo, crear condiciones de bienestar para la población rural,
proteger la riqueza pluriétnica y multicultural, promover la economía campesina, integrar a las regiones
afectadas por el conflicto armado, fortalecer a las organizaciones comunitarias y convertir el campo en escenario
de reconciliación.
85
3. La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de
concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, o cualquier forma de
inequitativa composición del dominio.
4. El ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras.
5. El ordenamiento del uso de los suelos y las aguas para la actividad productiva.
6. La generación de ingresos para las comunidades rurales, de acuerdo con las diferentes
actividades económicas del territorio.
7. Adelantar procesos de ordenamiento y diversificación de la economía de los territorios, que
lleven a la generación de productos y servicios, aseguren una utilización racional de los
recursos y talentos disponibles.
8. Garantía plena de acceso de toda la población a los alimentos sanos con los nutrientes
indispensables completos.
9. Se dará prioridad por parte del Estado y de la sociedad en general a los procesos
productivos orgánicos y de transformación de materias primas que garanticen la
sustentabilidad de los recursos naturales, la defensa del ambiente y la biodiversidad, en
virtud de que están fuertemente interrelacionados con la soberanía y seguridad alimentaria.
10. Es responsabilidad del Estado y la sociedad, defender el patrimonio genético y cultural, la
sabiduría tradicional, así como su propiedad colectiva.
11. La protección, conservación y recuperación de las semillas nativas de cada región será una
garantía para la soberanía alimentaria y la biodiversidad.
12. Se establecerán por parte del Estado mecanismos de control social de los alimentos
comercializados y procesados, prohibiendo aquellos productos nocivos para la salud humana.
13. El derecho a la tierra y el territorio es parte fundamental de la vida y la cultura de los
pueblos y las comunidades rurales. Se protegerá la diversidad cultural y por ende las diversas
concepciones sobre la tierra y el territorio.
14. Facilitar la recomposición de la Unidades Agrícolas Familiares.
15. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales
aptas para la explotación silvo-agropecuaria.
16. Reubicación de la población afectada por desastres naturales o ubicada en zonas de alto
riesgo no mitigable;
17. Relocalización de ocupantes de áreas del sistema de parques nacionales naturales, parques
regionales naturales y habitantes de los ecosistemas de páramos.
18. La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente.
19. La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía
campesina, dentro de principios de competitividad, sostenibilidad, participación comunitaria y
equidad.
20. El apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, del
Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación,
financiación y ejecución de planes de vida sostenible y de otras actividades, investigaciones,
programas y proyectos que deban adelantarse en las Zonas Agroalimentarias.
21. Respeto y financiación estatal de los planes de vida o planes alternativos de desarrollo de
las comunidades y organizaciones de base. (subrayado y en negrilla fuera del texto).
Es así como finalmente se debe tener en cuenta que transversal a la figura de ordenamiento territorial
bajo la cual se quiera atender a la función amortiguadora que debe existir en una zona de influencia
es necesario consolidar procesos participativos en los cuales, se fortalezcan la economía campesina
sostenible, teniendo en cuenta las practicas ancestrales de conservación. Así mismo se puede concluir
que una de las principales falencias para que se den las garantías de permanencia en un territorio en
donde se quiera evitar la expansión de la frontera agrícola, se realice a su vez el aprovechamiento
sostenible de los recursos y la articulación de planes de ordenamiento territorial en armonía a las áreas
86
protegidas, se debe acudir directamente a analizar el estado de los derechos integrales de las
comunidades y en consecuencia a su punto de partida como lo es el reconocimiento como sujeto
político el cual no se ha realizado a la fecha.
Las figuras ya expuestas tienen un mismo unos objetivos de ordenamiento territorial y requieren de
una zonificación en la cual se determinen los usos que se pueden desarrollar en cada área teniendo en
cuenta la relación entre los objetivos de conservación, los usos del suelo y el aprovechamiento de
recursos que en la mayoría de casos prioriza el recurso hídrico como su eje de ordenamiento ambiental
y productivo.
Luego de analizar las diferentes figuras que pueden aportar a los objetivos de las zonas de influencia,
las zonas de reserva campesina en el marco del pos acuerdo y gracias a su reglamentación,
reconocimiento normativo y el estudio realizado a profundidad principalmente en ámbitos de
producción sostenible, cierre de frontera agrícola y contribución al control de la deforestación,
permite que sean una opción viable que sobresale a la hora de cumplir una función de amortiguación
en las AP.
87
8. Mapeo de actores
La participación social en la conservación de la biodiversidad, asegura los procesos de legitimación
de las áreas protegidas, así como las apuestas institucionales para la gestión y el manejo, estableciendo
diálogos entre diversos grupos sociales que tienen incidencia directa o indirecta en el territorio, para
ello es necesario la herramienta de mapeo de actores claves para conocer sus acciones, objetivos y
perspectivas a futuro (Ceballos, 2004), La idea del presente documento es dar algunos elementos
conceptuales y metodológicos sobre el mapeo de actores como parte relevante en la formulación de
la política pública identificando quiénes están en el territorio, qué hacen, cómo inciden, qué relaciones
generan.
Este ejercicio parte de entender la política pública -en adelante PP- como “un conjunto encadenado
de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes
actores, públicos y privados, que por diversas razones están implicados en el surgimiento, la
formulación y la resolución de un problema políticamente definido como público” (Subirats,
Knoepfel, Larrue, Varone, 2008: 51 en Silva, 2016), los escenarios de construcción de la política
deben tener amplitud y pluralidad para que sean escenarios de legitimidad política de la
institucionalidad.
El mapeo de actores es una herramienta fundamental en la propuesta de política pues a partir de ella
se identifican, los recursos, intereses y acciones que complementan las acciones de la PP, buscando
con ello procesos de cooperación y de interlocución frente a un problema público, buscando con ello
una incidencia real de quienes se ven afectados por apuestas gubernamentales y tomando en cuenta
sus propuestas frente a la consecuencia de estas acciones. Es por ello, que la incidencia y gestión de
la política debe disponer de un análisis de actores en diferentes niveles de participación que se
establezcan para su formulación, no solo limitándose a espacios de socialización sino procurando la
participación en diferentes niveles de quienes se ven afectados o beneficiados, la política pública debe
ser también un ejercicio de empoderamiento social, que recoja las experiencias de gobernanza
ambiental que autónomamente han propiciado las comunidades en sus territorios a diferentes escalas
y niveles de participación:
Ilustración 7. Niveles de participación
Fuente: Elaboración propia
Comunidad Estado
Actores privados
Cooperación
Socialización
Incidencia
Toma de decisiones
Gestión
88
¿Qué es un actor social?
Para comprender el mapeo de actores, es necesario aclarar que entendemos por actor social, para
efectos de la política pública de parques con campesinos, entenderemos que un actor es un individuo
o grupos sociales que con su acción intervienen de manera negativa o conflictiva en el territorio, estas
relaciones no son lineales, también se dan en el marco de poder y de una seria de influencias sobre
otros actores, esto podrá ser colaborativo o conflictivo en determinados tiempos y lugares (Humboldt,
2015), este análisis permite entender las relaciones entre sujetos, su incidencia en el contexto social
y la territorialidad, las acciones divergentes, conflictivas y las alianzas que se tejen en torno a el, esto
influenciaría de manera particular el desarrollo de un proyecto o programa, El actor social opera
siempre con orientaciones, motivos, expectativas, fines, representaciones, valores, dentro de una
situación determinada (Ibáñez y Brie, 2001 citado en FAO 2018).
Los hacedores de la política pública deben identificar los actores, las dinámicas sociales y las
respuestas de cada sujeto en su construcción, para empezar entenderemos el actor como un sujeto
individual o colectivo con intereses frente a un asunto público, al respecto Grossman (2009) señala,
“que un actor colectivo debe reunir cinco criterios constitutivos: (1) un sistema de toma de decisiones
colectivas, (2) intereses comunes, (3) mecanismos de integración, (4) representación interna y externa
y (5) capacidad de innovación”, el actor puede ser parte beneficiaria o afectada del conflicto que se
quiere mejorar, esas características señaladas por Grossman no implica que dentro del mismo no
existan diferencias y contradicciones frente a la problemática y sus posibles soluciones.
Para Losada (2003) el análisis de actores puede ser un mecanismo para alcanzar consensos alrededor
problemas y sus soluciones de manera pública, estableciendo en algunos casos acuerdos o confianzas
para alcanzar consensos sobre la PP. Así mismo este análisis puede establecer no solo la identificación
de quienes están en el territorio sino sus repertorios de acción y movilización, las reglas, intereses y
dinámicas sociales que influyan en los ejercicios.
El mapeo de actores se vincula con la teoría de redes sociales, partiendo a su vez de los procesos de
interacción social, al respecto Gallego (2011) citando a Macionis y Plummer, señala que las redes va
más allá de las organizaciones y los grupos, por el contrario son conexiones y relaciones, nodos que
se entrelazan y se conectan, las redes son tejidos de relaciones sociales espontáneas a través de ellas
cada cual va buscando y obteniendo recursos (Light, Madarriaga y Sierra, 2000).
En este sentido el mapeo de actores es una herramienta metodológica para establecer relaciones entre
sujetos determinados, las tramas, objetivos, alianzas, conflictos, más allá de ser un listado de quienes
están se establecen dinámicas y conexiones entre quienes participan de manera activa o pasiva en las
construcciones socio-históricas en diferentes escalas. Para Gutiérrez (2007) el Mapeo se basa en los
presupuestos de que la sociedad está organizada en términos de estructuras, estas a su vez están
conformadas por actores sociales que de acuerdo a la posición que ocupa en las redes establecen
creencias y comportamientos.
Para nuestro ejercicio, se debe procurar por comprender el papel de cada actor en el contexto de la
política, los usos y valores que establecen en los socioecosistemas, en algunos casos se pueden
generar relaciones de cooperación, en otros puede propiciar conflictividades principalmente entre
quienes se ven afectados por las políticas ambientales conservacionistas.
Si bien este ejercicio parte de reconocer la problemática en torno a las áreas sugerimos que se debería
realizar un análisis más exhaustivo de los actores a participar en las diferentes escalas, teniendo en
cuenta las múltiples dinámicas de interacción de los actores en los Parques Nacionales Naturales,
teniendo en cuenta la necesidad de establecer diálogos locales y regionales que promuevan ejercicios
de gobernanza que pueda ponderar las múltiples miradas y construcciones sociohistóricas de los
territorios.
89
El objetivo de este ejercicio, es de manera general plantear quienes deben ser parte de la agenda de
construcción de la política y quienes deberán tener responsabilidades a corto, mediano y largo plazo,
en las diferentes fases de la política: formulación, seguimiento y evaluación, así mismo la incidencia,
vista como la forma en que actores públicos, privados, sociales, comunitarios, multilaterales,
participan en diferentes escalas, y las implicaciones de su participación.
El mapeo de actores es indispensable también para los procesos de gobernanza, entendiendo que el
análisis de quienes están en el territorio no es asunto ajeno y mecánico, hace parte de las
articulaciones, construcciones sociales y culturales que se tejen en el territorio, entendiendo la
gobernanza como un proceso de empoderamiento ciudadano y participativo de incidencia en la
política, que terminan generando prácticas e instituciones para regular la vida social y establecer
herramientas de control social, por ejemplo en el manejo de los recursos naturales.
Para identificar los actores del territorio es necesario reconocer no solo que hacen sino las acciones
conjuntas con otros actores, estableciendo las alianzas y divergencias, “Las alianzas y los conflictos
se refieren a las interacciones que se establecen a partir de las afinidades y las convergencias o, por
el contrario, a partir de las divergencias y las controversias que emergen entre los actores en el
desarrollo de sus acciones e interacciones en el territorio” (Humboldt, p. 15).
La caracterización de los actores en el marco de procesos de gobernanza permite establecer, la
incidencia, cuándo, dónde y cómo intervienen en el territorio (Humboldt, p. 15), estableciendo con
ello relaciones dispares que puede establecer la existencia de procesos de vulnerabilidad y
empoderamiento social, fundamentándose en la importancia de las relaciones entre
unidades/entidades para entender el comportamiento social, los actores son unidades
interdependientes y se parte de entender sus acciones individuales como una articulación de canales
de redes a partir de estructuras sociales, económicas, políticas, culturales, como patrones de
interacción (Wasserman y Faust 2013).
De acuerdo a lo anterior partimos de entender entonces, que el análisis y el mapeo de actores en el
territorio trasciende un listado mecánico de quienes están y qué acciones promueven por ello, es
necesario establecer también el enfoque en los que se soportan este ejercicio: La Teoría de Actor-
Red, este enfoque permite una caracterización constante de los actores del territorio más que una
lectura provisional, establece un monitoreo de actores y relaciones en permanente cambio, la TAR
establece la acciones humanas y la cadena de actores (Humboldt, 2015).
El primer paso podría ser identificar los actores que depende de los servicios ecosistémicos de manera
directa, los actores institucionales que intervienen (in)directamente y los actores privados, en
diferentes escalas y su incidencia en el territorio, una de las técnicas más utilizadas en los ejercicios
de política pública es “el análisis de interesados”, recomendada por el Banco Mundial (2003) “para
determinar intereses e influencias de diferentes grupos en relación a una reforma”, se parte distinguir
qué comunidades hacen parte, quiénes pueden apoyar u oponerse, estableciendo un diagnóstico con
los intereses y percepciones de quienes participarían en la formulación de la política.
Posterior a esto, se pueden generar algunos instrumentos cualitativos para establecer influencias,
alianzas, conflictividades, intereses de los actores:
Matriz para el análisis de actores en el territorio
Actor ¿Qué hace en el
territorio?
¿Qué enfoque tienen sus
acciones en el territorio?
¿Qué conflictividades y
alianzas identifica?
90
Sin embargo, esta herramienta de análisis es limitada, por ello es necesario que acompañado al
análisis de actores del territorio puedan realizarse ejercicios de diagnóstico social, económico,
político, territoriales que den las dimensiones suficientes de la problemática que se quiere superar,
este ejercicio da una radiografía general, otro elemento a tener en cuenta es que todos los actores no
son homogéneos, hay diferentes perspectivas aun cuando a todos se identifiquen bajo un grupo social
determinado, sea de tipo organizativo, gremial, institucional, entre otros.
Algunos pasos para su identificación podrían ser:
Paso 1: en el paso uno podemos identificar los actores que tienen incidencia directa en los Parques
Nacionales Naturales, en diferentes escalas: local, nacional, internacional, esto con el fin de
determinar los usos, acciones, incidencias en las AP, este ejercicio puede aportar la identificación de
otros actores que no están en el territorio, pero pueden incidir en la política.
Paso 2: se pueden identificar los atributos de los actores, es decir: ¿qué hacen en el territorio? ¿qué
función cumplen en la AP?, la naturaleza de sus intervenciones, este ejercicio se puede complementar
con entrevistas en campo.
Paso 3: Se pueden hacer entrevistas una vez identificados los actores, para identificar prácticas,
acciones e intervenciones en el territorio.
Paso 4: Sistematización de las observaciones: conflictos y alianzas.
91
9. Financiamiento
El financiamiento de la política pública que armonice la economía campesina con la conservación y
solucione el conflicto entre campesinos y áreas protegidas debe aplicar los principios básicos de la
financiación de las políticas públicas:
1. Progresividad
2. Concurrencia
3. Complementariedad
4. Cooperación
Retomando experiencias internacionales proponemos un Marco de Acción Prioritaria que contemple:
1. Ruta de financiamiento desde el presupuesto de nacional vía priorización en el Plan Nacional
de Desarrollo
2. Los recursos destinados a PNN del presupuesto de inversión
3. Las acciones de gestión y manejo que se destinan del presupuesto de la nación a PNN (POA)
4. El presupuesto de la nación que está a cargo del MADS con destino a la conservación
5. Fondos de regalías y compensaciones que pueden usarse en inversión para acciones de
manejo de los conflictos
6. Presupuestos de cada entidad que deba concurrir en las acciones de manejo del sector
agropecuario y desarrollo rural, de ciencia y tecnología
7. Recursos previstos de cooperación internacional
8. Fondos de cooperación internacional vigentes como los programas GEF y visión Amazonía de
pago por resultados.
Otras opciones para financiar la estrategia:
1. Una opción interesante es la presentación de proyectos de cooperación internacional que se
financian por medio de los fondos verticales como son el GEF (Fondo mundial para el medio
ambiente) o el GCF (Fondo verde del clima), que tengan el propósito de implementar
estrategias de uso y conservación de biodiversidad por parte de los campesinos en áreas
protegidas.
Esta estrategia tendría un triple propósito, por un lado apoyar los esfuerzos que hagan los
campesinos para la conservación de la biodiversidad, la mitigación y adaptación al cambio
climático en esas áreas estratégicas; por otra parte garantizar el acceso a derechos para estas
poblaciones con criterio de sostenibilidad ambiental; finalmente el apoyo al logro de metas
globales de conservación de biodiversidad y mitigación del cambio climático
2. Se podrían utilizar los recursos que el sector productivo debe suministrar debido a las
compensaciones por pérdida de biodiversidad de proyectos de infraestructura e incluso
aquellos relacionados con la industria extractiva. Las ZRC pueden ser lugares interesantes
para aplicar esos esquemas, también las reservas naturales de la sociedad civil.
92
3. Los esquemas de pago por servicios ambientales. En este caso se puede dar una combinación
de fondos públicos y privados. Privados en aquellas regiones donde por ejemplo gracias a
una estrategia de conservación campesina de un servicio ambiental se ve beneficiado un
proceso productivo o un servicio provisto por una empresa, ejemplo las hidroeléctricas. Con
fondos públicos tipo Certificado de Incentivo Forestal para la conservación de podría apoyar
esta estrategia en aquellas regiones con densidades poblacionales bajas, como pueden ser los
departamentos amazónicos, pero donde los servicios ambientales que se prestan
(biodiversidad, regulación hídrica o climática) dependen en gran medida de las acciones de
conservación de comunidades campesinas.
93
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