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¿QUO VADIS MONTEVIDEO? Alternativas urbanas para los sectores de menores recursos - Reflexiones de tres décadas.
M. ROSARIO FOSSATI - GUSTAVO GONZALEZ
Comentario [r1]:
2
A los cooperativistas de viviendas por ayuda mutua
3
Prólogo:
n estos años de acercamiento al
nuevo siglo y de nueva dinámica
social y urbana, muchos nos
hacemos la pregunta de los autores
¿Hacia dónde vas, Montevideo?
Las ciudades como sistemas dinámicos -estructuras en
transformación, organismos vivos, según las diferentes
metéforas que utilicemos para entenderlas- se mueven, a veces
con mucha fuerza. Siguen un camino, una trayectoria; apuntan
hacia nuevas conformaciones.
En los procesos urbanos hay puntos de partida, orígenes
y entornos condicionantes. Hay también fuerzas que empujan y
frenan, trayectorias marcadas por jalones y señales en el
camino; un bagaje de recursos que pautan distintas
posibilidades: imágenes, ideas, experiencias orientadoras y
creatividad, tanto para buscar el camino como para imaginar los
escenarios de llegada.
Montevideo, nuestra ciudad, con sus condicionantes y
sus propuestas para los próximos años, plantea a su pueblo el
desafío de optar en el camino y construirse hacia el futuro en
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base a los intereses y los valores colectivos, abriendo un ancho
cauce y poniendo en el centro de la atención los derechos
básicos a una vida digna, a los servicios y los espacios que la
hagan posible y favorezcan la solidaridad, la convivencia
democrática y la armonía entre sus habitantes.
Las experiencias, compartidas por tantos, que se recogen
en las páginas que siguen, constituyen sin duda un capital social
de nuestra ciudad. No sólo por la relevancia arquitectónica de
los conjuntos de viviendas construidos por el sistema
cooperativo, ni por su impacto en la solución de la crucial
necesidad de vivienda decorosa de quienes resolvieron, gracias
a ellos, si “lugar en la ciudad”.
También esta experiencia social básica apunta a la
construcción de actores sociales y territoriales de tipo colectivo
y solidario; a su relación concreta con la tierra en la ciudad, con
la fabricación de materiales, con la obtención y el manejo del
crédito. Tiene que ver con la organización del aprendizaje y del
trabajo colectivo, con las relaciones entrabladas entre las
cooperartivas y su federación con las autoridades públicas y con
las varias instituciones competentes: legislativo nacional y
departamentales, Ministerio de Vivienda, Banco Hipotecario,
Intendencias, institutos de asistencia técnica.
A lo largo de tres décadas, a través de situaciones
económicas y políticas muy diferentes, se acumula, se decanta,
se corrige y se potencia la experiencia de las cooperativas de
ayuda mutua en el Uruguay y en Montevideo.
5
Leer esa trayectoria me parece que plantea un doble
desafío: el de su proyección hacia adelante, avanzando,
profundizando, adaptando, corrigiendo rumbos y pasos; y el de
su aprovechamiento social en otros contextos, en función de
otras necesidades populares, rescatando semillas que pueden
germinar, ayudando a resolver problemas diferentes en base a
algunos valores y a algunas herramientas que se consolidaron y
decantaron en las cooperativas y en FUCVAM.
Quizás algunos de los problemas actuales de la ciudad y
de sus habitantes, ganaría mucho si lográramos analizarlos y
encarar caminos de solución recogiendo lo que dicen y lo que
subyace a estas páginas.
Los grandes temas de la consolidación de las periferias,
de la regularización de barrios, de los equipamientos sociales de
las nuevas urbanizaciones populares, de la rehabilitación y
redensificación de la ciudad construida, no son específicamente
temas de las cooperativas de vivienda por ayuda mutua; pero sí
son temas de necesidades populares y de la autogestión
concertada con las políticas públicas.
Para que Montevideo se encamine en el futuro hacia
“una casa común” equitativa y solidaria, necesitamos estimular
la creatividad y reafirmar la esperanza.
Para eso este libro nos servirá de estímulo. Sus autores
tienen mucho que dar, y un buen balance entre experiencia
acumulada y posibilidad de acción imaginativa. Sus
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interlocutores directos, los protagonistas, se reconocerán, se
autoanalizarán, y se sentirán estimulados. Y quienes estamos
preocupados por el futuro de nuestro pueblo y de nuestra ciudad
y trabajamos para ellos, intentando prever y mejorar,
recurriremos muchas veces a lo dicho y a lo implícito en estas
páginas.
Quiero agradecerles su trabajo y también la invitación a
escribir estas líneas.
Dr. Patricio Rodé Director de la Unidad Central de Planificación
Intendencia Municipal de Montevideo
7
Introducción:
n estas reflexiones acerca de las alternativas de
inserción urbana de los sectores de menores
recursos recorreremos las tres últimas décadas
analizando el crecimiento que se ha venido
produciendo en Montevideo y su relación con el problema
de la vivienda de los sectores sociales en estudio.
En primer lugar, analizaremos en forma sintética el
contexto político-económico que caracterizó el período,
focalizado desde la problemática que nos preocupa.
Por otro lado, en la segunda parte, analizaremos el proceso
que ha generado el crecimiento de la ciudad en estas tres
décadas mirado desde sus dos extremos: los procesos de
rehabilitación urbana y la expansión de los límites urbanos
por medio de ocupaciones de tierras en la periferia. Ambos
aspectos referidos exclusivamente al estudio de las
alternativas que se fueron presentando para nuestro actor
social seleccionado.
En la tercera y última parte del libro estudiaremos el caso
de las ocupaciones colectivas promovidas por el
movimiento cooperativo y reflexionaremos acerca de las
enseñanzas que este proceso nos deja.
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CAPÍTULO I.-
“Las políticas de viviendas en la historia” El contexto político - económico1:
ruguay, a diferencia de los demás países de
América Latina, desarrolló ya desde principios
de siglo un modelo de gestión de Estado en
relación a la legislación laboral y la aplicación de
políticas sociales que caracterizó el "Estado de
Bienestar" uruguayo. La intervención estatal se basaba
en el desarrollo económico con recursos provenientes de
la demanda de productos uruguayos, cuyo alto valor de
exportación volcado a la economía nacional se traducía
en la aplicación de las políticas sociales que satisfacían
las necesidades básicas de la población.
1Todo el proceso histórico que se analizará en lo relacionado con las
políticas de tierras y viviendas se encuentran documentados y citados en la
bibliografía final, para permitir la recurrencia a las publicaciones de primera
mano. Las citas corresponden sólo cuando se transcribe lo dicho por otro
autor.
Sin desmedro de ello, la interpretación y análisis de los hechos históricos es
responsabilidad absoluta de los autores pudiendo los lectores coincidir o no
con “nuestra versión de esa historia”
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A partir de 1956 el modelo del "Estado de Bienestar"
comienza su desintegración iniciándose una degradación de las
políticas sociales con la disminución drástica de los beneficios
otorgados a los sectores asalariados. Comienza un proceso de
crisis económica que se presenta en forma acelerada e incide en
todos los sectores productivos de la economía nacional
afectando, como problemática social del momento, a la
vivienda, la educación y la salud (informe de la CIDE - CEPAL,
1960)
Las propuestas elaboradas por la CIDE (“Comisión
Interministerial para el Desarrollo Económico” creada con el
objeto de elaborar propuestas que integraran las políticas
sociales al modelo de desarrollo económico) no fueron
finalmente aplicadas, pero algunas de sus conclusiones dieron la
base para el desarrollo de una legislación social de avanzada
como lo fue la Ley Nacional de Viviendas (1968) la que
permitió un fabuloso dinamismo en la construcción de
viviendas populares, con la construcción de
numerosascooperativas de viviendas por ayuda mutua y ahorro
previo, entre otras soluciones. En ambos casos se busca
canalizar la autogestión y la participación de los grupos
destinatarios. Su correlato urbanístico llamado “Ley de Pueblos
y Ciudades”, preparado por el mismo equipo, “no pasó de
proyecto y dejó un vacío político y legislativo que está aún por
llenarse”2.
2 Dr. Patricio Rodé, artículo titulado “Montevideo, Involución o esperanza”,
Revista Nueva Sociedad Nº 114, 1991.
10
A fines de la década del “60” se consolida una
orientación económica propulsora del libre juego del mercado y
la restricción del gasto público en políticas sociales. En el caso
específico de la política habitacional, en los primeros años de la
década del setenta, se abandonan los objetivos de la Ley
Nacional de Viviendas de 1968 y se sustituyen por criterios de
rentabilidad bancaria. Se produce, hacia fines de la década del
setenta, el llamado "boom" de la construcción que favorece
profundamente las diferencias sociales, dejando a los sectores
asalariados con grandes carencias habitacionales.
En el período del 80 se consolida y agrava la crisis
económica del país. Con el proceso de recuperación de la
institucionalidad democrática no se producen cambios
significativos en la aplicación de las políticas sociales,
manteniéndose las características neoliberales en la política
económica. Este período marca un retroceso económico y social
con aumento de las situaciones de informalidad en el empleo
urbano y una caída abrupta del poder adquisitivo de los salarios.
La consecuencia inevitable de todo esto, en materia
habitacional, es la permanencia y acentuación del déficit
habitacional, ubicado en 1963 en ochenta y cinco mil unidades
(CIDE - CEPAL), mientras que otros estudios lo ubicaban, ya
para aquella época, en los cien mil. Esta cifra hoy estaría
claramente superada y alcanzaría a afectar el 40% de la
población de bajos recursos.
11
La tierra, la vivienda y las políticas públicas:
a década del “50” registra un considerable
aumento en la construcción de viviendas
impulsada, esencialmente, por un lado el sector
privado que opera al amparo de la ley de propiedad
horizontal; por otro, el sector público, a través del
Instituto Nacional de Viviendas Económicas (INVE) y
el Municipio de Montevideo (IMM). El crédito público
en el período se canaliza a través del Banco Hipotecario
del Uruguay (BHU), alcanzando en los años 1956 y
1957 los montos más elevados, a partir del cual se
agudiza la crisis y con ella la descapitalización del
banco.
En 1963 la participación del BHU desciende del 27%
(alcanzado en 1957) a tan sólo el 3% (Terra, 1983). Entre los
años 1955 y 1968 el mayor caudal del crédito público destinado
a la construcción de viviendas fueron concentrados en unidades
mayoritariamente destinadas a los sectores altos y medios-altos
respaldando, en buena medida, la especulación inmobiliaria. No
hubo incidencia de estos créditos en las carencias habitacionales
de los sectores más carenciados y, mucho menos, a los
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marginales (entendemos por sectores marginales los que se
encuentran fuera del sistema productivo formal).
La ley Nº10.751 (propiedad horizontal) de 1946,
inicialmente pensada para la producción de viviendas para los
sectores de escasos recursos, comienza en realidad a dar frutos a
partir de 1953 en que se complementa con créditos hipotecarios
favoreciendo, finalmente, a las grandes inversiones
especulativas. Su crecimiento en el período de 1953 a 1959 pasa
del 20% al 70% de los permisos de construcción otorgados en la
época (Terra, 1983).
Si nos detenemos un poco en el análisis de esta ley y sus
ampliaciones posteriores (incorporación al régimen de
propiedad horizontal), que ha sido importantísima en la
evolución de nuestra ciudad, vinculada fuertemente al tema de
la vivienda y al del urbanismo, vemos que su propósito fue
“lograr una división en la propiedad en las zonas urbanas y suburbanas de las ciudades, que las pusieran al alcance de los sectores de menores recursos” (Nicolich, G., Porro, H., 1980 ).
Siguiendo la referencia a los citados autores, en un
informe de la Comisión de Constitución, Legislación General y
Códigos de la Cámara de Representantes, se decía: “En nuestro
concepto este proyecto vendrá a facilitar la solución de la
vivienda, para los que no son ni demasiado pobres ni demasiado
poderosos. La llamada clase media....será la beneficiaria directa
de este nuevo régimen de la propiedad inmueble..” (Nicolini,
G., Porro, H., op. cit.)
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Visto desde esta perspectiva, la historia muestra que la
ley ha logrado exactamente lo que se ha propuesto, pero fue
dirigida a los sectores medios-altos de la población. El sector
medio-bajo y bajo, trabajador formal, de la sociedad quedó
fuera. Luego, a nuestro juicio, éstos se verían contemplados con
la legislación del cooperativismo de ayuda mutua. Los sectores
más carenciados habrían quedado desplazados totalmente.
Las realizaciones públicas son de escasa magnitud
incidiendo muy poco, por tanto, en el déficit habitacional. Estos
programas fueron, además, lentos y descoordinados y con
grandes carencias en lo que refiere a los servicios y
equipamiento urbano necesarios.
Es frente a esta realidad que, ya desde la década del 50,
comienzan a producirse las “edificaciones clandestinas” en
terrenos fiscales, los rancheríos suburbanos (cantegriles), así
como el altamente rentable “mercado de arrendamiento” de
casas de inquilinatos y pensiones en fincas viejas y deterioradas
de los barrios céntricos de la ciudad.
El contexto de la ley nacional de viviendas:
n la década del 60, con la escasez de recursos
para la formación de capital se priorizaron las
políticas de acumulación y crecimiento,
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importadas directamente de los países desarrollados,
sobre las políticas sectoriales que pasaron a tener un
carácter más marginal.
Con la evolución del proceso de formación capitalista,
las estrategias y políticas de valorización privada del capital se
constituyeron en un elemento decisivo en el desencadenamiento
de la dinámica de concentración y de acumulación
territorialmente desigual. Este es, precisamente, uno de los
"problemas urbanos" inherentes a la dinámica del modelo
"fordista"3 aplicado, la tendencia a la progresiva concentración
territorial, a la primacía urbana.
Esta concentración territorial fue vista desde
perspectivas contrapuestas, para algunos fue un fenómeno
negativo, generador de desequilibrio, desbalance en la
distribución de los ritmos de acumulación y de crecimiento, así
como de las condiciones de la calidad de vida de la población
(inequidad social y segregación urbana); para otros pesaban más
los aspectos favorables de la concentración para alcanzar
mejores niveles de productividad, así como aquellos aspectos
referidos a la economía en el costo de urbanización.
3 Bajo el impulso de la dinámica económica que comenzó a desencadenarse
en la economía capitalista en los años que seguieron a la crisis del año 29
comenzó a concebirse un nuevo modelo caracterizado como un régimen de
acumulación intensiva basado en los principios tayloristas de la organización
científica del trabajo, la regulación estable de las relaciones entre capital y el
trabajo y la consolidación de la gran empresa manufacturera.
15
En definitiva, las políticas implementadas bajo este
modelo se basaron en un Estado hipercentralizado, único
representante legítimo de las políticas urbanas. Estas, que
priorizaron, como ya se dijo, lo territorial sobre lo social,
quedaron reducidas a acompañar el crecimiento económico
proveyendo de la infraestructura y los medios de consumo
colectivo a fin de asegurar la movilización y la reproducción de
la mano de obra.
Este modelo, de corte evolucionista, supone la existencia
de un principio "positivo" identificado con el movimiento
universal hacia el progreso siguiendo un modelo que sirve a
todos por igual y uno "negativo" identificado con las
resistencias tradicionales de caracter local que quieren ser
reconocidas como diferentes y ser atendidas de acuerdo a la
especificidad de su caso. Coincidiendo con Alain Tourain (76)
en su libro "Sociedades Dependientes", "la diversidad
reemplaza la sucesión, el espacio se sustituye por el tiempo, las
políticas a la evolución..". Se hace necesario, entonces, elaborar
múltiples proyectos que respondan a las múltiples necesidades.
Pero, nos estamos adelantando a la historia, lo cierto es que, a
partir de la década del 60, con la falta de recursos propios se
recurre a la financiación externa (Banco Interamericano de
Desarrollo -BID- y Agencia Interamericana para el Desarrollo -
AID), acorde con la política que, en lo general, se llevó a cabo
en el Uruguay de la época. Es como contrapartida de éstas que
se crea la CIDE, comisión especial con el cometido de elaborar
propuestas que integraran las políticas sociales al nuevo modelo
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de desarrollo económico. A partir de los estudios elaborados por
esta comisión es que se estimula la creación de Cajas de ahorro
y préstamo y las cooperativas de viviendas, que son la base de la
redacción de la Ley Nacional de Viviendas a fines del año 1968.
El aspecto más positivos de la actuación de la DINAVI
(Dirección Nacional de Viviendas creada por la ley) fue, sin
duda, su política de incentivo al sistema cooperativo. Aquí se ve
claramente como los proyectos específicos dan una respuesta
mucho mayor a las necesidades reales de la gente que la
aplicación de políticas estándar.
Lo más cuestionable es la falta de control de los
proyectos presentados, tanto en lo que se refiere a la
localización como a sus proyectos arquitectónicos. La mayoría
de los conjuntos realizados carecen de un criterio global que los
encuadre dentro de procesos de planificación urbana y territorial
adecuados. Esta falta de criterios globales, de políticas de
Estado referidas al tema de la vivienda serán la regla que nos
acompañará hasta nuestros días.
Con la ley Nacional de Viviendas se crean novedosos
instrumentos jurídicos buscando alcanzar una solución
definitiva al problema de la vivienda. La ley de cooperativas de
viviendas, que ha sido modelo para toda América Latina,
introduce aspectos innovadores como el régimen de tenencia de
usuarios, la autogestión, así como, a pesar de ser el aspecto que
más se ha discutido, el trabajo por ayuda mutua.
La gran interrogante de la gestación de la ley Nacional
de Vivienda es el llegar a desentrañar el cómo fue posible, bajo
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un gobierno de probada raíz conservadora y opositora a todo lo
que fuera desarrollo del movimiento popular, el crecimiento del
movimiento cooperativo que, a la postre, generaría el
movimiento social urbano de mayor envergadura del país.
Hay datos económicos significativos que sustentarían la
hipótesis de que el nacimiento de esta ley responde a una
imperiosa necesidad de la Industria de la Construcción para su
supervivencia. Se dan elementos tales como los que se expresan
a continuación “El Parlamento votó en 1968 la ley 13.728 - Ley
Nacional de Viviendas - Para entonces el país ya había pasado
en pocos años de porcentajes de inflación anual del 20% a más
del 50%, a partir de 1965, con un pico de 136% (récord
nacional) en 1967. Al mismo tiempo, el precio del dólar en el
mercado financiero, que era de poco menos de $3 en 1955,
había pasado a $11 en 1962, $128 en 1967 y $249 en 1968. A
todo esto, el salario real había caído un 20% en su valor entre
1957 y 1966 (Melgar y Cancela, 1987). Traduciendo estas cifras
a la realidad de la vivienda, se observa que: ´..los metros
cuadrados construidos por año caen de más de un millón y
medio en 1956 a la mitad en 1963; la inversión en viviendas en
relación al PBI (producto bruto interno) cae en un 50% en el
mismo lapso; los préstamos escriturados por el BHU,
organismo financiador de la vivienda, pasan de una cifra del
orden de los 10.000 millones de pesos en el período 1955-1958
a sólo 350 millones en 1958´(Nahoum, 1986)”
No sólo los números hablan, en el análisis de las
opiniones de quienes vivieron directamente la situación, es
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claro que todos hacen referencia a la difícil situación por la que
pasaba la industria de la construcción. “Para propiciar estos
sistemas, para poner en marcha, en fin, el vasto plan de
construcciones que las empresas requerían, luego de una década
de crisis de esa industria, es que se vota la ley. Dentro de esa
estrategia el sistema cooperativo aparece como un capítulo
marginal integrado a la ley, más para facilitar su tránsito
parlamentario que para apoyar verdaderamente en él un intento
de solucionar los problemas habitacionales”(Nahoum, op. cit.)4
En el estudio del debate parlamentario que se diera para
la aprobación de la ley, vemos que sólo el partido comunista
fundamenta en contra, tanto blancos como colorados votan
todos y cada uno de los artículos de la ley. El partido comunista
a través de sus legisladores del momento argumenta: “La ayuda
mutua es un sistema que, pretendiendo solucionar un problema
de la clase trabajadora -la vivienda- trae como consecuencia, en
definitiva, su sobre-explotación” (aunque no en forma
monolítica, motivo por el que surgen los COVISUNCA,
COVIADEOM, etc.)
La década del sesenta estuvo claramente influenciada
por la OEA (Organización de Estados Americanos) con
lineamientos precisos para los países del continente americano.
No se nos puede pasar por alto que la OCA (Organización de
Cooperativas Americanas) surge en ese período apoyada
fundamentalmente por el Departamento de Estado de EEUU.
¿No sería esta admisión de las cooperativas de viviendas,
destinadas a los trabajadores, una forma de atemperar al
4 Chavez, D., 1990
19
movimiento sindical ante la gran polarización social que por
aquellos tiempos se daba?
Todos estos elementos hacen que la ley surja con la gran
resistencia del movimiento sindical, el SUNCA (Sindicato
UNico de la Construcción y Afines) se opone duramente, en un
principio, al desarrollo de las cooperativas de ayuda mutua,
debate fermental que sólo los años permitirán superar. Los
trabajadores de la construcción veían, con esto, la pérdida de
sus fuentes de trabajo.
Las permanentes oscilaciones económicas de la industria
de la construcción sólo podían resolverse con una gran
inversión estatal, cuestión que estaba totalmente garantizada
con la ley. No sólo se aseguraba una fuerte inversión estatal,
sino que se aseguraba, con ella, la fuente de financiación que
provendría de los salarios de los trabajadores. La ley grava en
un 2% los salarios de los trabajadores para la financiación de
viviendas populares.
Es entonces, en este marco y, pese a que la ley no fuera
pensada para ello, que surge el cooperativismo de viviendas por
ayuda mutua. En un período muy corto, esta nueva modalidad
constructiva pasará a ocupar el primer lugar de preferencia de
los trabajadores de todo el país, entre todas las opciones que la
ley preveía.
A partir del golpe de Estado en junio de 1973 el
movimiento cooperativista comienza a ser desplazado de las
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prioridades en la utilización de los recursos del Fondo Nacional
de Viviendas, los cuales a esa altura ya eran mínimos. A partir
del cónclave Solís es totalmente excluído. A partir de allí, la
iniciativa en la construcción de viviendas recae sobre el sector
privado.
El período post-dictadura y la situación hoy:
on el retorno de la democracia se elabora un plan
quinquenal de viviendas para el período 1985-
1989 que busca, prioritariamente, dar solución a
los sectores más carenciados de la población.
Enmarcado dentro del plan general y a corto plazo, se
desarrolla un plan habitacional de emergencia para
atender las situaciones de mayor gravedad, mediante la
construcción de nuevas viviendas (erradicación de
cantegriles - plan Aquiles Lanza - y conjuntos
habitacionales de interés social en predios municipales),
la acción sobre el stock existente (reciclaje del Barrio
Reus Sur, finalmente no realizado, para lo cual se llamó
a concurso de anteproyectos) y la terminación de
viviendas en construcción.
Los hechos reales mirados a diez años de esos planes
son un plan Lanza que no se ha podido terminar nunca; un
reciclaje del barrio Reus que no fue concretado profundizándose
el deterioro de las fincas afectadas al extremo de que hoy
deberán ser realizadas a nuevo; habiéndose tan sólo finalizado,
en convenio BHU-IMM, algunos de los conjuntos comenzados
C
21
en este período (caso del CH99 en el Buceo), destinados a
sectores medios de la población.
En este período, a través del BHU, se realizan planes
mixtos y/o de promoción privada como fueron los PPT (Precio,
Proyecto, Terreno) que comenzaron como una gran idea
logrando precios razonables, pero rápidamente sus costos
dispararon para terminar en conjuntos absolutamente excesivos
para poder cumplir con los objetivos sociales que pretendía el
plan.
Pese a ello, algunos de los conjuntos realizados con este
programa tuvieron como su mayor éxito el radicarse en el
interior de la estructura urbana, cesando la construcción de
enormes conjuntos de viviendas en la periferia, aspecto
sobretodo relevante para el caso de Montevideo.
Otro programa destacable del período fueron las líneas
para el reciclaje de viviendas, rehabilitándolas y
transformándolas en apartamentos. Como aspecto positivo
corresponde enfatizar su éxito en la recuperación o, mejor
dicho, en el inicio de un proceso de recuperación de barrios
céntricos degradados (fundamentalmente el caso de la Ciudad
Vieja, pero también Cordón, Parque Rodó, etc.) Como aspecto
negativo el hecho de no haberse dirigido, una vez más, a los
sectores más carenciados y lo más grave fue que propulsaron la
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expulsión de la población carenciada de estos barrios y su
sustitución por sectores medios5.
Frente a la escasa o nula actividad efectivamente dirigida
a los sectores más carenciados de la población, se fueron
incrementando las tierras ocupadas irregularmente en
Montevideo. Si bien este proceso comienza en la década del 50,
es a partir de 1980 que su crecimiento se acelera
incrementándose en un 90,3% entre 1984 y 1990 y un 45% en
los últimos cinco años, lo que hace un 176% entre 1984 y 1994
(datos del relevamiento realizado por INTEC, Instituto Técnico
para la Promoción del Desarrollo Integral, 1995).
A partir de 1989 surgen los movimientos colectivos de
ocupación de tierras, que en sus orígenes fueron realizados en
protesta por la falta de préstamos públicos para vivienda, pero
5Es importante destacar que estos programas son de gran importancia aún
cuando se dirijan a sectores medios y medios altos de la población, siempre y
cuando sean acompañados de políticas que actúen en forma integrada
dirigiéndose a los sectores más carenciados.
Ejemplo de estas políticas de integración de sectores de diferentes niveles
económicos son aplicadas en muchas partes del mundo, un ejemplo claro lo
tenemos en la ciudad de Boston en EEUU donde las políticas públicas de
viviendas prevén, en un mismo conjunto se integren familias más pudientes,
familias de ingresos intermedios con un porcentaje de los préstamos
subsidiados y familias de escasos recursos con porcentajes más altos de
subsidios.
De este modo se logra una política que no sólo integra territorialmente a los
sectores de distintos niveles de la población evitando la segregación urbana y
territorial, sino un susbidio cruzado directo de la población más pudiente a la
más carenciada.
23
que se fueron multiplicando luego, creándose hoy una “cultura
de las ocupaciones” que las distingue claramente de los viejos
cantegriles.
Pese a que estos hechos son claramente justificados
frente a una falta total de actividad pública hacia los sectores de
menores recursos de la población, producen desarreglos urbanos
que una vez establecidos son prácticamente imposibles de
revertir y están constituyendo las bases de nuestra ciudad de
futuro.
En los últimos cinco años la actividad pública no ha
variado demasiado el panorama, en relación a las políticas
habitacionales. Sí es de destacar la importancia de la creación
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente para atender la problemática habitacional de los
sectores más carenciados rescatándose, sobre todo, la amplitud
del criterio tomado donde se une, precisamente, el tema de la
Vivienda con el del Ordenamiento Territorial y el Medio
Ambiente.
Pese a la creación de la nueva cartera de Estado, las
acciones concretas encaradas por el mismo a lo largo de su
primer quinquenio y lo que va del segundo son muy escasas o
prácticamente nulas. En este segundo período de gobierno se ha
comenzado a atender con más atención sobretodo lo que se
refiere al Ordenamiento Territorial y el Medio Ambiente, pero
las olas de estas buenas intenciones no han llegado a
Montevideo, donde por supuesto la realidad que nos
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encontramos dista mucho de los casos como Cabo Polonio o
Punta del Diablo.
La ley de Ordenamiento Territorial aún no se concreta y
la regularización de asentamientos precarios, altamente
publicitada desde el Gobierno anterior todavía no se ve. Pero
aún si la ley de Ordenamiento Territorial pudiera obtener los
acuerdos y ser aprobada, ¿cómo se podrá actuar en forma
ejecutiva sin una cartera de tierras que la respalde?
El plan quinquenal de viviendas elaborado para el
quinquenio 90-95 planteó acciones de vivienda nueva,
fundamentalmente a través de la construcción de núcleos
básicos evolutivos (NBE) financiados por el BID6. Otra forma
6 Para definir un núcleo básico evolutivo vamos a transcribir la definición
expresada por el propio MVOTMA en publicación firmada por el Director
Nacional de Vivienda Arq. Milton Estavillo en la última parte del período
1990-95: “Para definir el núcleo básico evolutivo es importante hacer una
pequeña reseña de las leyes que lo crean. A partir del 17 de diciembre de
1968, la ley Nº 13.728 estableció ciertas categorías, superficies y
condiciones respecto a las viviendas. Posteriormente, la ley Nº 16.237 del 27
de diciembre de 1991, introdujo algunas modificaciones, en particular la
Tipología de ´Núcleo Básico Evolutivo (NBE)´ y la de ´viviendas de
emergencia´, completando la categorización de 1968 (art. 17 de la ley Nº
16.237).
Esta ley define por NBE lo siguiente: “Entiéndase por tal la
vivienda mínima destinada a los sectores más carenciados de la población,
capaz de brindar a sus destinatarios una solución habitacional inicial. Debe
cumpir con las siguientes condiciones: A) Que su superficie no sea inferior a
30m2. B) Que esté construída en un predio cuya superficie no sea inferior a
100m2. C) Que permita como mínimo la ampliación de 12m2., con un
dormitorio adicional. D) Que para el caso de estar construida por un
25
planteada para el acceso a la vivienda, preferentemente para
compra de vivienda usada fue encarada por el Sistema Integral
de Acceso a la Vivienda (SIAV)7. Otras líneas planteadas en el
plan, como el caso del reciclaje de viviendas o el Banco de
Materiales no han podido ser implementados. Las cooperativas
de viviendas apenas fueron consideradas en la última parte del
período. Este período marca, sin duda, el punto más bajo en la
historia de las políticas públicas de vivienda social (excluyendo
el período de facto).
Por su lado las Intendencias Municipales fueron
inhabilitadas en su derecho de reclamo del porcentaje
ambiente y cuarto de baño, admita una sub división posterior de aquel en
dos. E) Que su valor de construcción no supere los límites máximos
estabecidos por la reglamentación .
7 Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda.- Son préstamos para vivienda
otorgados por el MVOTMA al que pueden acceder todas las personas
mayores de 21 años que residan en el país, no sean propietarios ni
pertenezcan a alguna cooperativa de ahorro o de ayuda mutua que haya
iniciado la ejecución de un programa de viviendas y que el ingreso familiar
sea inferior a las 60 unidades reajustables (UR). El tipo de vivienda al que se
puede acceder y las condiciones de financiamiento están de acuerdo al total
de ingresos del núcleo familiar.
26
correspondiente de los recursos del fondo nacional de viviendas
para el Departamento al ser derogado el artículo 1218 de la ley
nacional de viviendas en las modificaciones establecidas junto
con la creación del MVOTMA.
El Municipio de Montevideo, huérfano de los recursos a
que tenía derecho, previo a las modificaciones expresadas, puso
en marcha un plan definiendo, con recursos propios, múltiples
programas: creación de una cartera de tierras9, regularización de
asentamientos precarios10 y de barrios y condominios11,
experiencias piloto en materia de viviendas en la búsqueda de
sistemas innovadores de construcción que permitan abaratar
costos con mayor calidad de obra12 y, finalmente, experiencias
8 Art. 121 derogado.- “Los Gobiernos Departamentales podrán reclamar una
participación de hasta el 50% (cincuenta por ciento) de las metas
departamentales del plan del sector público...”
9 El Decreto Nº 24.654 crea la cartera municipal de tierras para viviendas -
En el período 1990-95 se entregan 100 há de tierras a grupos organizados e
individuos propiciando una política social de tierras.
10 La regularización de asentamientos precarios en propiedad municipal
trabajando desde los aspectos físicos, sociales y legales con las familias que
ocupan esos predios
11 La regularización de condominios que se arrastran desde 1971 dándose la
titularidad de barrios - los llamados condominios - de acuerdo con a ley
13.939 del 23 de diciembre de 1970.
12 Experiencias como COVITRIVIC, Villa Teresa, COVIGOES MATRIZ
27
de rehabilitación y reciclaje por ayuda mutua y autogestionaria13
(tema que desarrollaremos en el próximo capítulo)
Otras experiencias realizadas en convenio entre la IMM
y el MVOTMA que dieron resultados interesantes de analizar y
replicar fueron la construcción de “viviendas cáscara” 14por
cooperativas de viviendas, caso de COVITU 78 15 (inaugurada
en 1993) y las cooperativas COVILG y COVITRAB (en
ejecución)16
13 Experiencias como PRETYL, COVIGOES RECICLAJE, COVICIVI,
MUJEFAS 14 El instituto de asesoramiento técnico VIMA, que asesora a la cooperativa
de viviendas COVITU 78, propone una alternativa al núcleo básico
evolutivo (NBE) a costos similares de ejecución. Se trata de realizar una
vivienda evolutiva, pero con evolución hacia adentro, o sea que crece hacia
su interior y no hacia atrás o al costado como los NBE. La cáscara, de doble
altura en este caso, permitía alcanzar con costos muy inferiores un
crecimiento mayor. Esta solución es además superior, a nuestro juicio,
debido a que permite alcanzar una imagen urbanística mucho más uniforme,
no sólo al iniciar los crecimientos sino ya desde que se inaugura el barrio.
15 Cooperativa de viviendas Ituzaingó 78 se forma con once familias
provenientes del desalojo de una pensión en la calle Ituzaingó Nº 78 y pasan
a ocupar la vereda hasta que la IMM les ofrece un terreno en el barrio Bella
Italia
16 COVITU 78 formaba parte de la experiencia realizada en convenio entre
la IMM y el MVOTMA firmada en 1990 para la construcción de 400 NBE.
Luego de múltiples negociaciones el MVOTMA aceptó la incorporación de
cooperativas de vivienda por ayuda mutua, incorporándose entonces aquella
junto con COVIHON I, asesorada por el Centro Cooperativista Uruguayo.
28
En el período actual es de descatar como programa
interesante el de rehabilitación de la Aguada, implementado por
el BHU, al que se lo designa como “programa nacional de
recuperación urbana: hacia una movilización integral de
fondos.” Como “socios” en esta propuesta se nombra a la
sociedad, en primer término, seguido de instituciones públicas y
privadas que co-gestionen la experiencia.
Ante una propuesta de este tipo ¿cabría, entonces, la
incorporación al programa de los sectores carenciados, que a
través de los organismos pertinentes, MVOTMA e IMM - para
el caso de Montevideo- pudieran acceder a los subsidios
correspondientes para comprar y reciclar o construir en la zona
de prioridad? ¿Caben acciones mixtas que habiliten que los
sectores menos pudientes accedan a propuestas como éstas?
¿Cabe la incorporación del movimiento cooperativo en este
programa? ¿Cabe la incorporación de los sectores de la
población que viven tugurizados en la zona o comenzaremos
una nueva etapa de desalojos masivos como a fines de la
década de los ochenta?.
Creemos que la presentación de propuestas específicas
ante el BHU debería admitir la incorporación de estos sectores
al programa y, de ser así, se podría lograr una acción
En convenio posterior, firmado en 1992, se inició una nueva experiencia
mixta entre NBE y Cooperativas de Viviendas en los terrenos municipales
ubicados en Teniente Rinaldi y Rafael, aquí se construyen COVILG,
COVITRAB y otra COVIHON. Es importante destacar que mientras las
experiencias cooperativas están ya muy avanzadas, los NBE aún no han
comenzado a construirse.
29
verdaderamente integral, que es lo que en definitiva necesita
esa zona. Para ello será necesario la admisión de subsidios
especiales para estos sectores, que provengan del MVOTMA - a
través, por ejemplo, del SIAV - así como admitir acciones
autogestionarias y de ayuda mutua que permitan reducir los
costos financieros que recaerán sobre las familias que se
involucren.
Es importante recordar aquí todo lo analizado en el
contexto a la creación de la Ley Nacional de Vivienda de 1968
que surge buscando sacar de la crisis en la que se encontraba la
industria de la construcción y termina habilitando un
crecimiento impresionante de una nueva modalidad
constructiva: el cooperativismo de viviendas.
¿No será oportuno tener en consideración que son las
propias cooperativas quienes podrían dar mayor vigor en una
experiencia única de rehabilitación integral en la ciudad de
Montevideo? ¿No será el momento de dejar de lado los
conflictos históricos creados entre el BHU y el movimiento
cooperativo de ayuda mutua, así como todos los conflictos de
caracter político, para iniciar el camino hacia una verdadera
política de Estado en esta materia?
30
CAPÍTULO II.- “La desurbanización de la urbanización”
Los conceptos de desurbanización y de urbanización descapitalizada:
a tierra urbana se ha convertido para Montevideo,
al igual que para el resto de las ciudades
latinoamericanas, en uno de los elementos más
conflictivos en relación al acceso al espacio urbano por
L
31
parte de los distintos sectores sociales. El crecimiento
anárquico de las ciudades y su desigual desarrollo se
relacionan en gran medida con el fenómeno de la
propiedad de la tierra.
El análisis del mercado del suelo se entiende desde una
dimensión que lo relaciona con el problema de la vivienda, la
sociedad y la economía en general. El suelo como medio natural
y su accesibilidad social, entendiendo que el "nivel de los
precios del suelo apenas depende de las cantidades ofrecidas,
sino más bien de las posibilidades de construcción"17.
En este sentido, como ya hemos analizado, la situación
de los nuevos asentamientos urbanos que se producen a partir
de la Ley Nacional de Viviendas, en la década del 70 no
responden a ningún plan de desarrollo urbano o política de
tierras observándose, claramente, una descoordinación de los
distintos actores y agentes responsables.
Esto, unido a la situación socioeconómica de la
población, ha determinado el hecho que, en Montevideo, se
haya producido un marcado decrecimiento poblacional en las
zonas céntricas y mejor servidas mientras, por otro lado, se haya
expandido la ciudad a zonas carentes del equipamiento urbano.
En efecto, ya a partir de la década del 40, los sectores de
más altos ingresos se fueron trasladando desde el centro de la 17Topalov, 1984
32
ciudad hacia la costa este, a lo largo de las playas Pocitos,
Buceo, Malvín y Carrasco, e incluso más allá de los límites del
Departamento.
Del mismo modo, pero hacia el norte y noroeste del
Departamento, con la desintegración del "welfare state" ya a
partir de la década del 60 pero profundizándose en el 80, los
sectores de bajos ingresos comienzan a desplazarse al no poder
mantener el pago de las altas rentas de las zonas céntricas. Este
fenómeno inició un proceso de estratificación urbana y
segregación social que se ha ido acentuando hasta nuestros días.
Junto con este proceso de segregación se producen dos
fenómenos muy importantes de destacar a los efectos del
análisis del mercado del suelo: por un lado, un fenómeno de
"urbanización descapitalizada" (Terra, 1978), propio de
muchas ciudades de América Latina, que significa que las
inversiones en el equipamiento urbano básico (pavimento,
saneamiento, agua y electricidad) llegan con retraso en relación
a la ocupación del suelo.
Por otro lado, la existencia de áreas urbanas céntricas en
progresivo estado de deterioro, que se vacían y tienden a ser
ocupadas por los estratos de ingresos más bajos. La movilidad
residencial observable en Montevideo, en las últimas décadas a
consecuencia de la situación socioeconómica que se vive en el
país, ha producido un marcado decrecimiento poblacional en las
zonas céntricas y mejor servidas de la ciudad. Este fenómeno
produce deseconomías urbanas que la población hoy no está en
condiciones de afrontar.
33
Seguir haciendo ciudad o rehabilitar la ciudad existente18:
abría preguntarse si es posible contribuir a la
rehabilitación del casco urbanizado revirtiendo
los procesos de deterioro físico, social y
ambiental, mediante la inserción de vivienda de interés
social a través del Sistema Público. Esta pregunta trae
implícitos cuatro cuestionamientos:
18 Berdía, A., Fossati, R., Trinchitella, J., Trabajo presentado ante el VIIº
Seminario de Arquitectura Latinoamericana (SAL) Ciudad y Arquitectura -
“Políticas Públicas y Vivienda Sociall: Hacer ciudad y no asistencialismo”,
1995
C
34
A) por un lado, es necesario saber si la capacidad de la
estructura edilicia deteriorada y los intersticios de la ciudad
permiten satisfacer, o no, un porcentaje importante de la
demanda de vivienda;
B) por otro lado, es de orden preguntarse si la población
beneficiaria de estos programas podría trabajar por ayuda mutua en obras de reciclaje, con la seguridad y el cuidado que ello
implica;
C) en tercer lugar, para que la duda inicial pudiera contestarse,
es muy importante saber si se puede insertar vivienda social en el corazón de la ciudad, recuperando y reciclando fincas con
elevado nivel de deterioro y/o construyendo otras nuevas, lo que
implica costos compatibles con las pautas que se establecen
para estas franjas en el Sistema Público con una inversión
pública final por lo menos similar a la requerida al construir las
mismas en la periferia.
D) Por último, es muy importante analizar ¿en manos de quién
queda la plusvalía de la renta del suelo, en un mercado libre de
oferta y demanda, luego de la intervención?.
Veamos uno a uno los cuatro temas descriptos:
A) "LA URBANIZACIÓN SE DESURBANIZA, EXTENDIÉNDOSE INTERMINABLEMENTE" Montevideo ha sufrido muy tempranamente un proceso
de urbanización que lleva a que exista un importante porcentaje
de "stock edilicio" bastante envejecido. Según la Encuesta
35
Nacional de Vivienda y Arrendamiento (D.G.E. y C., 1986-
1987). Paralelamente a este fenómeno, ya desde la década del
40, se ha venido produciendo una movilidad territorial de los
sectores de ingresos medios y altos de la sociedad hacia la zona
costera este, traspasando los límites del Departamento. Del
mismo modo, pero hacia el norte y oeste del Departamento,
entre la década del 60 y del 70, los sectores de bajos ingresos
comenzaron a desplazarse abandonando los barrios céntricos de
la ciudad.
Este movimiento interno generó un vaciamiento
poblacional de las zonas más antiguas y consolidadas de la
ciudad, que poseen una estructura de servicios que se ha visto
subutilizada, con el consiguiente abandono y deterioro físico y
ambiental.
El estado físico de las estructuras edilicias existentes en
los barrios céntricos vemos que, en 1987 un 30,86% de las
construcciones tenían más de 50 años (126.000 viviendas). De
ellas, la tercera parte son de calidad "mediana" o "confortable" y
más.
De acuerdo con la información estadística que se posee,
un 12,6% del total del "stock" tiene más de 100 metros
cuadrados de construcción (es decir que podría dividirse en por
lo menos dos viviendas) y en un 47,45% de ellas hay más de
20m2. por persona.
36
Unas 6.000 fincas de Montevideo (3%), que tienen más
de 50 años de construidas, tienen más de cinco dormitorios y
otras 13.000 propiedades (6%) tiene cuatro dormitorios con, en
general, entre 4 y 5 metros de altura de techos, lo que significa
que podrían, potencialmente, dividirse también en altura
transformándose en varias unidades de vivienda.
En relación al estado de conservación, un 15,7% se
encontraban, para el último censo en 1985, en mal estado o
ruinoso (65.830 viviendas); existiendo un porcentaje de fincas
vacías que supera ampliamente el criterio internacional de
aprovechamiento del stock de viviendas (3% al 4%) alcanzando
en 1985 un 7,9% (33.300 viviendas).
En relación con la tierra ociosa no fraccionada, dentro
de los límites de la ciudad, existen 1.512 há en baldíos
absolutos y 1.632 há en baldíos con casilla o edificio en predios
de 5.000 mts. hasta 10 há. Siendo el 74% de ellos fraccionable
(datos del proyecto de desarrollo urbano y políticas comunales,
IMM-PNUD, 1988)
Por último, en relación a la utilización de la
infraestructura y los servicios existente (saneamiento, agua,
electricidad, teléfono, transporte, escuelas, policlínicas,
bibliotecas, etc.), se registra en la zona central de la ciudad una
capacidad ociosa como consecuencia de las bajas densidades,
por lo que la densificación de éstas áreas hace económicamente
más rentable la inversión.
Frente a esta situación se hace imprescindible, al
momento de construir viviendas por el Sistema Público, asumir
37
un papel ordenador y planificador en relación al crecimiento de
la ciudad, procurando la implantación de las viviendas en las
zonas con buen nivel de equipamiento de infraestructura de
servicios.
B) ¿QUE IMPLICA REHABILITAR LA CIUDAD CON VIVIENDA SOCIAL?
El Gobierno Departamental de Montevideo ha puesto en
marcha un programa de vivienda y rehabilitación urbana y
edilicia basado en experiencias piloto, buscando obtener
sistemas constructivos que habiliten la construcción de
viviendas de mayor calidad y área, a menor costo, mediante
acciones de reciclaje y recuperación del patrimonio edilicio de
la ciudad, con la participación activa de la población
involucrada.
La política llevada a cabo en este sentido, fue realizada
con familias agrupadas en cooperativas de vivienda, buscando
que, por intermedio de esta asociación, ellas pudieran canalizar
mancomunadamente sus esfuerzos, asumiendo, bajo esa forma,
38
los derechos y obligaciones que supone el proceso de
construcción de sus viviendas y administración ulterior de los
conjuntos.
Estas experiencias, realizadas en forma piloto, deben ser
analizadas buscando su replicabilidad de modo que habiliten el real pasaje de lo "micro" a lo "macro". Esto se hace
imprescindible a la hora de discutir las alternativas de inserción
de la vivienda social en políticas de reciclaje.
La rehabilitación urbana exige procesos complejos que
implican la necesidad de crear una "conciencia" de su
significado y un cambio de mentalidad respecto a algunos
criterios fuertemente arraigados y defendidos por las
organizaciones populares, sin que esto signifique una
disminución en el concepto de vivienda digna.
La construcción de viviendas a partir de una estructura
existente no es sólo un tema económico donde se busca el
máximo aprovechamiento del "capital fijo" existente,
densificando las zonas con mejores niveles de infraestructura y
servicios. Significa, asimismo, la refuncionalización de edificios antiguos a las condiciones de vida de hoy,
acondicionando los aspectos estructurales y funcionales,
recualificando la ciudad existente en lo físico, social y
ambiental; potenciando, además, los valores histórico -
culturales que definen la "memoria de la ciudad".
Los edificios que reúnen las condiciones para ser
transformados en unidades de viviendas son,
fundamentalmente, los anteriores a 1920. Las tipologías de
39
estos edificios condicionan en algunos aspectos los resultados
finales así como la capacidad de aquella condiciona la cantidad
de viviendas resultantes.
La utilización de los edificios de la época en obras de
reciclaje requirió cambios en la normativa que fueron
necesarios de ajustar a efectos de aprovechar esas estructuras
existentes. Por ejemplo, para mencionar alguna de ellas: la
altura de techos que encontramos en las fincas reciclables es, en
general, de entre cuatro y cinco metros, por lo que para ser
entrepisados, condición básica para lograr su transformación en
varias unidades, fue necesario modificar la reglamentación que
establecía el mínimo de 2,40mts. admitiéndose alturas de 2,20
metros en el 50% de la vivienda y de hasta 2,10 en caso de
cocinas, baños y pasillos.
Las "desventajas" que pudieran significar estas
modificaciones respecto de una obra nueva, así como la cierta
rigidez por causa de la necesidad de máximo respeto a esas
estructuras existentes, se ven ampliamente compensadas por las
ventajas que ella ofrece: estar situada en el centro de la ciudad,
alcanzar niveles constructivos de gran calidad por partir de
estructuras realizadas en base a materiales nobles dispuestos
generosamente (muros de grandes espesores con excelentes
niveles de aislación térmica y acústica), la calidez formal con
grandes patios interiores y hasta un "derroche" de áreas que hoy
sería imposible proveer.
40
Pero las obras de reciclaje implican, también, trabajos
cuidadosos; una recuperación meticulosa de los materiales que
se "quitan" a la estructura, de modo de que sean reutilizados en
otros lugares. Requiere un conocimiento de lo que significa
rehabilitar un edificio y por tanto la ciudad que de ellos se
conforma, una "cultura de la rehabilitación" que debemos
entender, aprehender y difundir.
Requiere, asimismo, un apoyo técnico que garantice la
correcta y segura ejecución de las obras que, hasta hace muy
poco se consideraban altamente especializadas, en donde la
ayuda mutua y el trabajo de mano de obra no especializada era
impensable.
C) DE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: "La incidencia del costo de la infraestructura y servicios en las
políticas públicas"
A la luz de las experiencias realizadas por el Gobierno
Departamental de Montevideo, parecería que los procesos de
deterioro y segregación social que presenta hoy la ciudad son
evitables y reversibles con políticas urbanas coherentes y
contínuas que procuren no perder los valores urbanos y de
calidad de vida de sus pobladores.
Estas experiencias, que fueron realizadas con la
intención de que fueran ejemplos replicables posteriormente,
generadores de desarrollo social, físico y ambiental, nos re-
confirman la hipótesis planteada dejando como corolario las
siguientes reflexiones.
41
No es posible implantar políticas de vivienda que sean
exitosas sin la participación activa de la población involucrada
desde la gestión, adaptando a los mismos a las necesidades
específicas de cada grupo humano para el cual se aplican.
El involucramiento de la población beneficiaria permite
alcanzar, mediante la autogestión, un mayor nivel en el
desarrollo social del grupo; un "resultado", su vivienda, que se
adapta a las necesidades familiares, mayor calidad constructiva
y un costo real inferior al necesario para construir este tipo de
viviendas a través de empresas constructoras privadas. Los
casos de inserción de vivienda social dentro de la ciudad que no
tomaron en cuenta la importancia de este punto llevaron a
ejemplos como Cerro Norte, Unidad Casavalle, Barrio 40
semanas, que no son, precisamente, ejemplos a ser replicados.
Nos atreveríamos, entonces, a afirmar que los sistemas
cooperativos de ayuda mutua y autogestionaria habilitan,
sobretodo en los sectores sociales más carenciados, el logro de
un “resultado final” mucho más completo e integral que los
sistemas tradicionales de construcción, los que pasan a ser
competitivos al aumentar los estándares y sobre todo el monto
de dinero a ser invertido.
42
D.- VIVIENDA SOCIAL, POLÍTICAS PÚBLICAS Y USOS DEL SUELO:
"Ni liberalismo ni proteccionismo, la clave es el punto de equilibrio"
La oferta y la demanda del suelo urbano son conceptos
que intervienen de manera diferente en el crecimiento y
expansión de las ciudades. Mientras que la demanda va en
función del crecimiento de la población, la oferta obedece a
condiciones del mercado inmobiliario y de la tierra.
El suelo tiene una importancia estratégica para el
desarrollo de los asentamientos humanos. Ello demanda el
control gubernamental, evitando la especulación del mercado de
suelo urbano.
La tierra es un recurso limitado, cuya gestión debe estar
sujeta a vigilancia y/o control público en interés de la nación. La
propiedad pública, transitoria o permanente, debe utilizarse para
controlar zonas de expansión y/o protección urbana.
La variación de la estructura de valores del suelo dentro
de la ciudad depende de los potenciales que ofrece cada sitio.
Un axioma del pensamiento liberal en la construcción del
territorio urbano afirma: "el mejor uso del suelo lo realizará
aquella actividad que pueda pagar más por él" (Mangada, E.,
"Planeamiento y construcción del territorio"). Pero esta eficacia
económica conlleva a la inequidad y a la segmentación social y
física y debe ser controlada por una clara voluntad y
mecanismos públicos eficaces que defiendan las actividades
43
débiles, pero imprescindibles para un desarrollo equilibrado y
solidario.
Es por ello que se hace imprescindible armonizar los
intereses privados con el interés público en un plan que
maximice la habitabilidad de la ciudad y que asegure un
desarrollo razonable para el conjunto de la sociedad.
El interés público implica la noción de "control", pero
no sólo mediante la acción impositiva y medidas regulatorias,
sino en el sentido de la intervención antes de la acción,
anticiparse, que es la base de la planificación.
Una ciudad que excluye o margina gran parte de su
población supone un desarrollo económico urbano basado en
altos costos sociales, inseguridad ciudadana, degradación socio-
espacial y ambiental, gran movilización cotidiana, etc. lo que
implica también grandes costos económicos (Borja, J., 1994)19.
El mantenimiento del entramado social20:
"La heterogeneidad de la ciudad representada en cada barrio"
19 Jordi Borja en conferencia dirigida a los jóvenes en Uruguay, 1994. 20 Berdía, A., Fossati, R., Trinchitella, J.,1995
44
a posibilidad de realizar proyectos de reciclaje
dentro de un programa más amplio de
rehabilitación urbana permite, no sólo dar una
solución en materia de vivienda sino también mantener
el entramado social heterogéneo de la zona.
Un riesgo que se corre cuando se realizan obras de este
tipo, en donde se recupera un área deteriorada de la ciudad, es el
cambio de población y , en muchos casos, el cambio de uso del
suelo, pasando de actividades residenciales a otras de tipo
comercial, depósitos, etc.
El tema de la pertenencia barrial es de fundamental
importancia a la hora de seleccionar a los grupos que participan
en determinada experiencia. La pertenencia barrial es definida
tanto por el residir en la finca o en el barrio, como por el
realizar la actividad laboral en el mismo o el tener orientadas las
estrategias de sobrevivencia en él. Es decir que, el barrio es
considerado como aquel lugar donde se realizan las actividades
productivas y reproductivas de las unidades familiares en
cuestión.
El tomar en consideración el tema de pertenencia barrial
permite evitar situaciones de desarraigo, las que significan un
enorme costo social para estos sectores muy carenciados. El
traslado de las familias de un lugar a otro obliga a cambiar sus
estrategias de sobrevivencia, muchas veces fuertemente
consolidadas durante muchos años en un lugar determinado.
Se plantea, en este caso, no solamente una recuperación
de carácter edilicio sino, también, una recuperación social. Esta
L
45
se realiza a través de la recuperación del uso residencial con el
logro de una vivienda digna pero, además, efectuando un
proceso de integración con otros sectores barriales por medio
de una dignificación de las unidades familiares involucradas en
el programa.
Los procesos realizados con los grupos conllevan,
asimismo, un proceso de organización familiar. Ello les permite
identificarse como actores sociales colectivos, protagonistas
indispensables de esta recuperación. Son, de este modo,
identificados por los demás vecinos del barrio, ganándose así un
lugar y consolidando con ello el proceso de integración
buscado.
En la práctica se ha podido observar cómo estos
procesos generan menos resistencia por parte de los otros
sectores del barrio, en contraposición con las experiencias
donde se inserta una población trasladada de otro lugar.
El mantenimiento del entramado social permite evitar
los procesos de "guetización" que se dan en otros programas de
vivienda social. Estos procesos que llamamos de "guetización"
nuclean sectores sociales con problemáticas similares (como es
el caso de la pobreza extrema), aislándolos del resto de la
sociedad favoreciendo, de este modo, la fragmentación de la
sociedad y la segregación física y social.
La experiencia también nos muestra que, la focalización
de las políticas públicas, aislando estos sectores del resto de la
sociedad, potencia los problemas sociales que ellos presentan,
46
no permitiendo así, la dignificación de los núcleos familiares.
Son claras las ventajas de insertar grupos pequeños en relación
a los grandes complejos de otrora.
Las experiencias de reciclaje y rehabilitación urbana,
llevadas a cabo por la Intendencia Municipal de Montevideo,
han partido de la consideración de que la sociedad en que
vivimos es compleja y heterogénea y, sólo respetando ésto y
contribuyendo a mantenerlo, se estará construyendo la ciudad y
no, simplemente, haciendo asistencialismo.
¿Qué está pasando en la periferia?
“El fin de la ciudad tradicional”
iles de familias expulsadas hacia la periferia
conforman ciudades perdidas”21 se refiría un
trabajo del director del Instituto de Teoría y
Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura de
aquellos tiempos, 1989, y actual Decano el arquitecto
Carlos Acuña. Sigue diciendo “lo más significativo a
21 Diario “La República” del día martes 13 de junio de 1989
M
47
señalar por las repercusiones sociales, es que en la
ciudad se dan, por un lado, leves crecimientos
poblacionales y por otro, no sólo la incapacidad de
absorber el crecimiento vegetativo, sino también y esto
es lo más grave, para seguir alojando a un contingente
importante de su población...”
Así también en aquella época la Asamblea Nacional de
la Federación Unificadora de Cooperativas de Vivienda por
Ayuda Mutua (FUCVAM) declaraba22: “Si no aparecen
soluciones las ocupaciones aumentarán”.
Por su parte dos años antes23, la Sociedad de Arquitectos
del Uruguay (SAU) expresaba: “en sólo ocho años las viviendas
tipo rancho y desecho aumentaron un 76% en nuestra capital,
mientras que las viviendas de inquilinato se multiplicaron por
cuatro..”
En un artículo titulado “el derecho a un lugar en la
tierra”24 el ingeniero Benjamín Nahoum decía “si usted es pobre
y se muere, el Estado le garantiza un entierro -modesto- y un
lugar para que sus restos descansen. Pero si usted es pobre y se
le ocurre seguir viviendo, tendrá que arreglárselas sólo..” 22 Semanario “Alternativa” del 1º de noviembre de 1989
23 Publicación en “La Hora” del martes 17 de febrero de 1987 referente a una
publicación realizada por la SAU en esos días
24Artículo en Brecha el 16 de junio de 1989
48
Podríamos así seguir transcribiendo en forma indefinida
las preocupaciones que se han planteado en forma sostenida,
fundamentalmente desde fines de la década del 80, por este
tema denunciando situaciones que hoy, no sólo se mantienen
vigentes, sino que se han agravado.
Hoy, frente a una demanda - de tierra y vivienda - mucho
más fuerte que la oferta, la ocupación de tierras pasan a ser un
instrumento más, que si bien es “ilegal” ,ya casi se podría decir
que es una ilegalidad admitida, que está comenzando a formar
parte de la cultura de nuestra gente.
En una entrevista realizada al arquitecto Miguel Cecilio
nos decía: “el fenómeno va enormemente más rápido que las
políticas, es más, el fenómeno de desorganización urbana tiene
una política, tiene una política clarísima, lo que falta es la del
otro lado, que vaya tan rápido como esa, por lo menos, que le
quite compresión” Además, seguía comentando, “la relación es
exponencial”, en la medida en que no se ofrece algo mejor,
mejor para ellos - y aquí interesa analizar ¿cuál es la medida, el
estándar, que ubique el problema en su justa dimensión? - y a
mayor velocidad, la brecha entonces se agranda y nos deja un
problema cada vez más difícil de atender.
Hoy nos introducimos a velocidad exponencial en la
realidad latinoamericana que expresara Jordi Borja25 al decir:
“...el gobierno legal no es capaz de legalizar el 50% de la ciudad
latinoamericana”.
25 Borja,J., “Los Gobiernos Locales de América Latina”, 1988
49
El tiempo pasa, los más avanzados denuncian y ... nada
pasa. Increíblemente, casi 20 años después de lo que expresara
Aldo Rossi en su libro “La Ciudad y la Periferia” (1977), las
que fueran citadas por Enrique Browne en su artículo “Guerra al
Derroche y otros ideales urbanos” en “Repensando la ciudad de
América Latina” hace ya ocho años, podemos repetir hoy, en
forma textual, sus palabras: “La tristeza de nuestras periferias....
indican algo más que una deficiencia técnica y política; indican
una absoluta falta de perspectiva... aquellos errores que
decíamos han surgido recientemente y todavía nacen, por obra
de esta impecable acción que actúa al margen de una
perspectiva unitaria. Y no sabemos otra manera de
interrumpirla, si no es oponiendo una nueva idea...
suficientemente fuerte para construir una aternativa de fondo”
Sin embargo entendemos que, pese a ello, Montevideo
está aún lejos de la situación que se vive en otros lugares de
América Latina; parecería que aún estamos a tiempo de revertir
la situación. Lo que está claro es que lo que hay que cambiar,
ante todo, es la forma en que atendemos los problemas. Hay que
entender que los problemas de las sociedades y por tal de sus
territorios, al igual que cualquier otro tipo de problema donde
inciden múltiples variables y múltipes actores, corren en forma
independiente, atravesando en forma horizontal las estructuras
sociales, políticas económicas, tecnológicas, legales, etc. y por
tal, también en forma transversal deberemos atender el tema.
50
Hacia atrás en la historia:
Los años setenta, la antesala del comienzo de una “autourbanización” ante la falta de respuestas por parte de los
sectores públicos”
arios fueron los hechos que vemos como claves
en esta década y que podemos extraer como
antecedentes importantes en esta realidad que
hoy se nos presenta como un problema que no puede ni
debe esperar más.
Por un lado, las primeras experiencias de ocupar tierras
“de otros” para la construcción de viviendas para las familias de
los sectores sociales que no accedían al mercado inmobiliario
formal. Por otro lado, las dificutades que comenzaron a
presentarse al movimiento cooperativo que había adquirido en
pocos años suficiente fuerza como para movilizar a miles de
familias a lo largo de todo el país.
El caso del Barrio Casabó:
Con la ley 14.006 del 11/8/71 se dispone de la
regularización de unos inmuebles ubicados en la villa del Cerro,
a los efectos de propender a la formación de un núcleo
habitacional de caracter definitivo. De este modo se amparan las
situaciones de ocupación de varios predios que habían sido
ocupados para la construcción de viviendas por parte de
familias de escasos recursos.
V
51
El caso de COVICENOVA: En setiembre de 1972 setecientas personas agrupadas en
110 familias ocuparon por la fuerza un núcleo de viviendas
municipales a punto de ser inauguradas en Cerro Norte. El caso
ilegal a todas luces, escapó sin embargo a la fría consideración
jurídica, conmovió a la opinión pública, acaparó los titulares de
la prensa y movilizó a decenas de Instituciones de las más
diversas índoles.
Carlos Salgueiro, presidente de la Covicenova de
entonces, explicaba en una publicación de FUCVAM su
posición y tiende el puente que permitiera se desechara la idea
de un delito puro y simple, agregando elementos de otra
naturaleza. Dice: “la mayoría de nosotros trabajaba, el problema
era la vivienda, en este sentido estabamos un poco más abajo de
mal. Ocupar fue para nosotros el último recurso. No queríamos
hacer mal a nadie, ni siquiera protestar, porque más que una
protesta lo que nos empujó a la ocupación fue la necesidad. La
ocupación duró 52 días”.
En otra publicación de la mencionada Federación, Zulma
Cardozo, fundadora de Covicenova dice: “..finalmente nos
desalojaron. Ese día el operativo fue impresionante....el Cerro
parecía el escenario de una película de guerra..”
Covicenova pudo firmar un préstamo con el Banco
Hipotecario ya entrados los años ochenta. Seguramente aquella
52
dura experiencia pudo haber sido evitada de haber tomado las
medidas justas en el momento adecuado.
Las primeras trabas al movimiento cooperativo entrados los años setenta: La conquista de la tierra urbana para poder construir su
techo fue y seguirá siendo uno de los grandes temas de los
sectores populares. Es con este objetivo que se inicia desde
1989 una lucha manifiesta en este sentido, que comienza con
una serie de ocupaciones de tierras de la mano del movimiento
cooperativo de viviendas por ayuda mutua.
Pero aquel fenómeno tuvo su explicación, luego de un
período de apogeo del cooperativismo en el Uruguay, a partir de
la creación de la Ley Nacional de Viviendas,entrados los años
setenta, se ingresa en un período largo y difícil donde se frena
toda posibilidad de crecimiento cooperativo con tres grandes
trabas: a) los largos trámites hacia la obtención de las
personerías jurídicas, b) la dificultad de acceder a terrenos
adecuados para construir y c) la imposibilidad de obtener
créditos para construir las viviendas.
A) LOS LARGOS TRÁMITES HACIA LA OBTENCIÓN DE LAS PERSONERÍAS JURÍDICAS:
Así como la propiedad horizontal dio una solución real
al problema de la vivienda de los sectores medios, el
53
cooperativismo de viviendas lo logró con los sectores de
ingresos medio-bajos y bajos.
Los aspectos más importantes que se introducen en esta
modalidad constructiva son:
a) Organización: Las familias organizadas bajo la forma
de Cooperativas de Vivienda, prevista por la Ley No. 13.728,
supone que los grupos familiares que aspiran a solucionar su
problema de vivienda por este sistema, constituyan una
asociación, “una organización de iguales” (Centro Cooperativista
Uruguayo -CCU-, 1986), para canalizar mancomunadamente su
esfuerzo y asumir bajo esa forma los derechos y obligaciones que
supone el proceso de construcción de sus viviendas y
administración ulterior de los conjuntos. Es fundamental este
concepto de trabajo conjunto organizado en la consideración de
que la satisfacción de la necesidad de vivienda es un aspecto
dentro de una demanda más global de necesidades básicas
insatisfechas y que la única manera que tienen estos sectores
sociales para resolverlos es trabajando colectivamente para ello.
b) La modalidad constructiva incorpora el concepto de la
ayuda mutua que permite el pasaje del esfuerzo propio a esfuerzo
conjunto. Ello significa “que los recursos centrales para la
consecución de sus objetivos será el aporte de mano de obra de
las familias que lo integran” (CCU,op. cit.). Se incorpora,
también, la figura de los Institutos de Asesoramiento Técnico
(IAT) encargados del apoyo a las cooperativas para la concreción
de los programas, así como en la instrumentación de planes de
educación cooperativa de los grupos que se conforman.
54
La experiencia histórica de las cooperativas de ayuda
mutua en el país ha demostrado que la participación grupal en el
trabajo logra abatir significativamente los costos debido,
fundamentalmente, a que las cooperativas no tienen los gastos de
administración, beneficio de las empresas y reducen las
inversiones en la mano de obra,.Genera, además, una relación
muy fuerte de solidaridad grupal y de apropiación colectiva del
conjunto habitacional, que se refleja en un alto nivel de exigencia
en su mantenimiento y conservación ulterior. Asimismo, el
resultado arquitectónico de los proyectos obtenidos contempla las
necesidades reales de los usuarios ya que se prevé la consulta y
participación de los mismos al definir el proyecto definitivo.
Hoy es fundamental la adaptación de la experiencia
acumulada en materia cooperativa a una nueva realidad social que
se vive en el país, que resulta muy diferente a la que se vivía en
los primeros tiempos de las cooperativas de ayuda mutua. Deben
enfatizarse, además de los elementos técnico-constructivos, los
aspectos sociales, de funcionamiento y dinámica grupal,
imprescindibles en la educación cooperativa de hoy.
c) Adjudicación del uso y goce a los socios. Dentro de las
cooperativas de ayuda mutua, la Ley de Viviendas prevé una
modalidad específica de adjudicación, que consiste en que la
Cooperativa cede a sus socios el uso y goce de cada unidad de
vivienda. Esta modalidad permite una gran estabilidad de cada
familia en su vivienda, al disminuir la cuota de amortización,
controlar las cesiones -que requieren expresa autorización de la
cooperativa- y evitar el lucro individual de las familias a partir de
los programas sociales de vivienda, ya que al autorizar una cesión
55
se reembolsan solamente los aportes de los cedentes a su valor
actualizado, tanto en la mano de obra como en las amortizaciones
realizadas.
Es, entonces, la sociedad cooperativa la que adquiere el
derecho de propiedad, asume la deuda conjunta, y administra el
inmueble, con la carga de adjudicar el uso y goce de las unidades
habitacionales a sus socios y de controlar las cesiones. Esto es lo
que las distingue fundamentalmente de los condominios.
El condominio es una situación jurídica por la cual varias
personas, dos o más, son titulares de un bien. La sociedad
cooperativa es un sujeto jurídico distinto del de sus integrantes,
que es titular de un patrimonio propio (bienes, derechos y
obligaciones) diferente al patrimonio de sus integrantes.
En la sociedad cooperativa, como en cualquier otra
sociedad, existe organización (como ya lo vimos), elemento que
está ausente en las situaciones de condominio. Las
sociedades cooperativas son, por ley, personas jurídicas, los
condominios no.
Para el caso de las cooperativas, ellas no existen sin
personería jurídica, por tal la mejor manera de frenarlas, en esta
década que venimos analizando, fue ir trabando el otorgamiento
de las mismas tal que el trámite se hiciera interminable.
Hoy la obtención de las personerías jurídicas está
destrabada (no así la obtención fluída de préstamos), pero es
56
importante tener en cuenta que un condominio no sustituye a la cooperativa. aún cuando nos encontremos ante la dificultad de
obtener la personería jurídica.
En un condominio cada integrante es dueño de una cuota
parte indivisa del bien que está en situación, que no es divisible
entre sus titulares. Los condueños o condóminos comparten la
propiedad del bien, ninguno de ellos es propietario de todo el
bien. Esto genera conflictos irresolubles a la hora de querer
vender una cuota parte o generarse un conflicto entre sus
titulares.
La figura del “condominio” tiene gran incertidumbre
desde el punto de vista de los derechos de sus titulares. Es una
situación patológica, “enferma” jurídicamente y por tal no es
aconsejable como solución. (aquí nos estamos dirigiendo a las
familias ocupantes de un terreno que han logrado legalizar su
situación y que deben enfrentarse a la firma de los títulos como
propietarios del bien adquirido)
En cambio la cooperativa es dueña del bien, es titular del
patrimonio social y por no se enfrenta a estos problemas26.
B) LA DIFICULTAD DE ACCEDER A TERRENOS ADECUADOS PARA CONSTRUIR:
La obtención de tierra urbanizada para las cooperativas
fue uno de los temas prioritarios de la Federación de
26 La relación jurídica entre las sociedades cooperativas y los condominios
fueron aportadas en entrevista personal por el Dr. Juan Trinchitella.
57
Cooperativas, ya que sin ella de nada servía crear una
cooperativa de viviendas.
Para aquellos años la obtención de predios urbanizados
para las cooperativas era una misión imposible, transcribiendo
uno de los tantos informes idénticos de la comisión de tierras de
la FUCVAM en el año 1972 decía: ..”en lo que va de este año
no se ha adjudicado ningún terreno..”
En agosto del mismo año se comienza a hablar de un
“fondo de tierras” de alcance nacional que permitiera atender el
tema. El problema de la obtención de tierras para las
cooperativas era ya tan grave que desarrollar alternativas
comenzaba a ser una necesidad. En setiembre de 1974, en un
acto realizado por a FUCVAM en el cine Central, se decía:
“..Otro de los grandes problemas que afectan a las cooperativas
es la dificultad para obtener terrenos, lo que nos obliga a
interminables peregrinaciones en pos de ´la tierra prometida`.
Ya propusimos a nivel de la Dirección Nacional de Vivienda
(DINAVI) a creación de un fondo nacional de tierras que
habilite una adjudicación coherente de los predios solicitados..”.
Para aquel entonces, las tierras disponibles eran adjudicadas en
su totalidad a promotores privados.
Es claro que el problema mantenía la misma vigencia
con el pasar de los años, así como la misma falta de atención.
En 1975, en la Editorial del periódico de FUCVAM se protesta
frente a “una política de tierras que no da la suficiente agilidad y
carece de toda previsión por parte de a DINAVI”
58
Fueron miles los problemas que las distintas
cooperativas transitaron en aquella época a los efectos de lograr
sus objetivos, pero siempre las trabas fueron las mismas: la
personería jurídica, la tierra y el préstamo.
La lucha de los años setenta nada tuvo que ver con la de
los años ochenta, pero fueron los antecedentes que provocaron
las ocupaciones colectivas del año 1989. Con la dictadura
militar vinieron años cada vez más oscuros, donde se cierran
todas las posibilidades de obtenerse personerías jurídicas a las
cooperativas de ayuda mutua, los préstamos cambian sus
condiciones haciéndose inaccesibles para las cooperativas y las
tierras no sólo no aparecen sino que se le quitan terrenos a
cooperativas que ya habían sido asignados.
C) LA IMPOSIBILIDAD DE OBTENER CRÉDITOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS:
En los años 1976 y 1977 se desmontó el aparato
institucional que regía la política de vivienda y comienza a
aplicarse una política neoliberal en esta área, aspectos que ya
fueron definidos. Con ella comienza una nueva etapa para las
cooperativas en donde no serán contempladas para el
otorgamiento de préstamos por más de una década.
Al mantenerse vigente la ley Nacional de Viviendas, el
BHU operó en estos años a través de circulares internas. El caso
59
que afectó más seriamente la posibilidad de acceder a los
préstamos fue la circular 7.000 que introducía dos aspectos
sustanciales: por un lado, la exigencia de poseer ahorro previo
para poder solicitar los préstamos, por otro, aumentaba los
intereses de los préstamos del 2% al 6%.
Otras trabas como la exigencia de poseer tierra
comprada previo a la solicitud del préstamo o la exigencia de
realizar modificaciones en los padrones socioeconómicos de los
grupos, se sumaban para aniquilar a los pocos valientes que
lograban superar las primeras barreras.
El escenario de los años ochenta:
ara explicar una situación es necesario elaborar
hipótesis sobre el proceso de generación de los
problemas identificados y precisar el valor que
dichos problemas tienen para los distintos actores
sociales y la población en general.
Nuestro actor en estudio lo componen aquellas familias
que, con o sin trabajo formal, no alcanzan los niveles mínimos
para acceder al mercado inmobiliario regido por la ley de la
oferta y la demanda.
Si analizamos en forma simplificada la situación para
nuestro actor social elegido vemos que serían dos las
alternativas para que estas familias pudieran acceder a un lugar
donde vivir: (a) los préstamos públicos subsidiados para la
P
60
construcción individual y/o colectiva y (b) la posibilidad de
acceder a los niveles vigentes en el mercado de alquileres.
Para analizar el contexto de los años ochenta frente a
esta problemática, trataremos de describir los escenarios que
caracterizaron esa época, los que hablarán por sí mismos.
Escenario I:
“El cierre a alternativas que habían mostrado ser buenas y con gran aceptación popular”
Entre fines de 1984 y mediados de 1985 eran más de
setenta las cooperativas nuevas que se integraban a la
Federación al influjo de una coyuntura favorable.
Pero el tránsito de la dictadura militar al Gobierno
democrático poco cambió para las cooperativas de vivienda de
ayuda mutua. Las negociaciones entabladas con el gobierno no
dan los resultados esperados y comienza, entonces, un período
de movilizacionees por parte de las cooperativas hacia la
derogación de la ley 15.50127 que había sido sancionada en los
últimos años de la dictadura militar. Este hecho absorbe todas
las energías de las cooperativas hasta que en enero de 1987 se
deroga la ley.
Luego de derogada la ley, el cooperativismo cae en un
período de latencia durante los dos años siguientes. Recién en
27 Con esta ley se buscaba el pasaje compulsivo de las cooperativas de
viviendas bajo el régimen de usuarios al régimen de propiedad horizontal
61
1989 comienzan a reflotar los grupos que habían sucumbido
ante la desmoralización y el desánimo.
Con fecha 26 de enero de 1989 un documento de la
FUCVAM titulado “Documento acerca de los temas
prioritarios” se destacan dos temas claves para el asunto que nos
interesa, uno, las llamadas cooperativas en trámite, es decir
aquellas con personería jurídica y tierra que se encontraban en
trámite para la obtención de sus préstamos; el otro, las
cooperativas en formación, aquellos nuevos grupos que sólo
tenían su gente, ni personería, ni mucho menos tierra.
En el mes de febrero el Directorio de Banco Hipotecario
recibe a FUCVAM para discutir la problemática. Al salir de la
reunión los dirigentes de la Federación declaran a la prensa lo
siguiente: “nos preocupa la situación de algunas cooperativas en
formación que siguen trancadas en sus trámites de personerías
jurídicas. También señalaron que preocupa la situación de las
cooperativas en trámite que aún no son contempladas en sus
préstamos, siendo que se fundaron hace 15 y 17 años y aún
mantienen sus tierras y la esperanza de obtener sus préstamos
pese a la larga espera.”
Este era el caso de las cooperativas Covicarflo de
Cardona, Covem de Minas, Covisan8 de Paysandú Coveocis de
Salto, Coviptam de Paso de los Toros y Vicote, Coviunpro,
Covicen, Curticuer, Covisap2, Covimpt12 de Montevideo.
También existían cooperativas en trámite como Covipostal 2,
62
Covico y Covisunca7 que debido al desgaste provocado por los
años de espera requirieron un proceso de recuperación total.
Estamos ya en 1989 y las preocupaciones y los
problemas seguían siendo exactamente los mismos. Desde
1972, en democracia, en dictadura y nuevamente en democracia
y los problemas seguían siendo los mismos: personerías
jurídicas, tierras y préstamos accesibles.
Pese a todo, el movimiento cooperativo seguía
creciendo. El informe de 4 de abril del mismo año decía:
“podemos informar a la Dirección Nacional que los nuevos
grupos que en el momento participan del plenario de
cooperativas en formación son: Covibo, Covisauce, Tacuabé,
Covicoas, Coviman, Covitram, Coviafcom, Covifa, Covicevi,
Covisoltra, Covide, Covi89, Covibam y Covipaso, es decir, un
total de 15 grupos.” Para fines de abril de quince pasaron a ser
veintitres las cooperativas nuevas en formación.
Así es que, sin préstamos para las cooperativas que ya
tenían tierra, sin personería jurídica ni tierra para las
cooperativas en formación y con numerosas cooperativas con
interés de incorporarse; con un contexto político que marcaba
claramente una falta de voluntad para poner en marcha una
cartera de tierras que descomprimiera el tema; la FUCVAM se
plantea nuevas estrategias que les permitiera alcanzar una luz en
el camino.
Las dos alternativas propuestas fueron, una, la creación
de un “fondo rotatorio para tierras” que buscara algún
financiamiento desde el exterior y, la segunda, un proyecto
63
llamado “Compra solidaria de tierras con destino a las
cooperativas en formación”. La primer propuesta fue aprobada
más adelante y permitió una importante ayuda gracias a la
solidaridad internacional; la segunda fue un buen intento, pero
no logró concretarse.
Lo más importante a destacar es lo que marca el camino
habitual de los uruguayos, una marcha obstinada por el camino
de la legalidad y las tradiciones hasta llegar a situaciones
límites, esas que marcan el punto en el cual o se “sale de las
reglas del juego” o “se muere”.
Esta es, entonces, una de las causas que llevaron a que
hoy sea una realidad en el Uruguay, lo expresado por Hardoy y
Satterthwaite28 en 1987 para América Latina “Es inevitable que
la mayoría de la gente tenga poca fe en las leyes. Lo más
probable es que muchos ni siquiera sepan que ciertas leyes
existan... Si las leyes son demasiado complejas y amenazan la
supervivencia de estos sectores, éstos tratan de vivir de acuerdo
a sus propios valores y códigos. Algo terriblemente erróneo
debe ocurrir cuando muchas leyes son agredidas tan a menudo,
sobretodo cuando la mayoría de los transgresores pertenecen a
sectores de bajos recursos, cuando sólo transgrediendo esas
leyes pueden sobrevivir”.
Escenario II:
28 Hardoy, J, Satterthwaite, D, “La ciudad Legal y la Ciudad Ilegal”, 1987
64
“Los desalojos y las situaciones desesperantes que ellos provocaron”
“Casi mil desalojados por mes entre los años 1986 y
1988.... El número de desalojados que se promovió en el trienio
86-88 supera los 35.000”29. Esta ola de desalojos provocó
situaciones angustiantes que conmovieron a la opinión pública
en aquellos años.
Titulado como “Crónica de una larga angustia” un
artículo aparecido en el diario a República el 27 de mayo de
1989 decía: “Los ocupantes precarios del ex-hotel Juncal, de
Rincón 706, resistieron pacíficamente el lanzamiento previsto
para las 14:30 de ayer y consiguieron postergar hasta el próximo
lunes la ejecución de la orden judicial. Unas 500 personas , casi
200 adentro del inmueble y más de 300 afuera, no permitieron
la actuación del alguacil del juzgado de turno y de 25 policías
de la seccional 1ª que intentaron penetrar por medio de la fuerza
al edificio de la Ciudad Vieja...”
Sobre el mismo caso La Hora Popular del 28 de mayo de
1989, bajo el título “El derecho a la vivienda” decía: “El intento
de desalojo de un ex-hotel de la Ciudad Vieja, propiedad de
Industrias Textiles del Este del Grupo Bakirgian, puso sobre la
mesa con todo su dramatismo el problema de vivienda que
padecen miles de familias montevideanas. De un lado familias
ocupantes precarias que se niegan a abandonar el local hasta que
29 Dr. Mauricio Kriger, Director de la asesoría letrada del Frente de
Inquiinos, en artículo publlicado en Zeta la semana del 2 al 27 de junio de
1989.
65
se les suministren viviendas, aunque sea de emergencia. Del
otro, la propietaria de inmueble ocupado buscando ejercer su
derecho a la propiedad...”
En el País del 28 de mayo del mismo año un edil del
partido nacional decía: “Expropiar edificios, pero crear hogares
municipales” en un artículo que transcribiremos a continuación:
“...es imprescindible buscar una solución por la vía de la
expropiación de los edificios cuestionados y transformarlos en
´Hogares Municipales`. El representante comunal argumentó
que hay que buscar soluciones de fondo para este problema que
hoy afecta a más de 100 personas pero que en pocos días,
cuando se desalojen los otros hoteles habrá 800 en la misma
situación.... de esta manera - agregó..- inmediatamente se les
podrá restituir la luz y el agua a toda esta gente que está
viviendo en condiciones inhumanas” (acerca de esta opinión
nos detendremos más adelante a analizar la situación de los
hogares municipales en el escenario III).
El caso de los hoteles no fue el único que creó
situaciones desesperantes en aquella época. A ellos se sumaron
las viviendas expropiadas para la Terminal de ómnibus de Tres
Cruces y en los entornos del Palacio Legislativo cuyos desalojos
fueron promovidos para dar cumplimiento a una ley de
embellecimiento de los alrededores del mencionado edificio
(ley Nº 13.980 del 29/6/71).
Escenario III:
66
“Lo definitivo de lo provisorio: erradicar la implementación de soluciones temporales”
Los Hogares de emergencia fueron creados por el Dto.
656/978 del 23 de noviembre de 1978 del Poder Ejecutivo, el
cual se dictó debido a siniestros ocurridos en fincas ruinosas de la
ciudad afectando la seguridad y la vida de sus ocupantes.
El Poder Ejecutivo, a través de dicho decreto, encomendó
a la Intendencia Municipal de Montevideo la responsabilidad y
gestoría en la desocupación de todas las fincas ruinosas con
peligro de derrumbe del Departamento, así como la reubicación
simultánea de las personas desalojadas en centros habitacionales
(hogares) creados para tal fin; confiriendole, además, potestades
exepcionales para el cumplimiento de tales cometidos.
Las obligaciones y responsabilidades que el Poder
Ejecutivo determina con este Decreto, no se limitan a la
Intendencia Municipal, estableciendo en él, los aspectos que se
enumeran a continuación:
1) Se prevé el auxilio de la fuerza pública para el
lanzamiento administrativo del bien en cuestión, sin intervención
de la justicia.
2) Establece que la ejecución de las obras necesarias para
la construcción de nuevas viviendas o adaptación de las
existentes, y todas las erogaciones con que se deba afrontar
aquéllas, serán financiadas con los recursos que deberá aportar el
Gobierno Central y los Servicios Descentralizados superavitarios,
en la forma y proporción que establezca el Poder Ejecutivo.
67
3) Obliga a todas las Instituciones Públicas a prestar
colaboración a la Intendencia Municipal de Montevideo para el
cumplimiento de estos cometidos.
4) Determina la exoneración de toda contribución y aporte
a los Institutos de Seguridad y Previsión Social, además de todo
tributo nacional y departamental que exijan las obras y servicios
que la Intendencia debiera realizar para el logro de sus cometidos.
Así se crean, a partir de estos decretos los llamados
“Hogares Municipales” con la finalidad de ofrecer alojamiento
provisorio y temporario a las personas provenientes de fincas
ruinosas con peligro de derrumbe, especificando que en ningún
caso pudiera excederse de un año.
En abril de 1983, la Intendencia Municipal de
Montevideo, por resolución No. 185.645 de la Secretaría General,
hace saber al Poder Ejecutivo, como persona jurídica mayor, la
existencia de un elevado número de fincas ruinosas con peligro
de derrumbe con una población muy importante habitando en
ellas.
Para este entonces los hogares no sólo no habían sido
provisorios ni temporales sino que ya no tenían capacidad para
alojar más familias, quedando numerosas fincas declaradas
ruinosas sin haberse podido desalojar.
68
Habiendo agotado la Comuna capitalina las posibilidades
locativas tendientes a solucionar la situación de tales personas, no
pudiendo tampoco proceder al lanzamiento administrativo ya que
la fuerza pública no presta su colaboración si no se les reubica
simultaneamente, solicita al Poder Ejecutivo que arbitre las
medidas pertinentes.
Cabe señalar que los mal llamados hogares municipales,
creados con este Decreto, eran tres:
El Hogar Uruguayana, destinado en su orígen a depósito
de lana, es propiedad del Banco de Previsión Social; consta de
105 habitaciones, cuatro baños por planta y dos ambientes de
cocina. En 1994 noventa familias fueron reubicadas cerrándose
este edificio que ya mostraba graves problemas estructurales, así
como de saneamiento, luz y cañerías y por supuesto la
degradación más grande en todo lo relacionado a calidad de vida,
salud y seguridad.
Y habían pasado ya 16 años....
El Hogar Arenal Grande, ex-escuela declarada
monumento nacional, es una finca ruinosa grado III (de alto
riesgo, con el consecuente peligro a sus ocupantes). También fue
cerrado en 1994.
El tercero, el Hogar Garibaldi se encuentraba en mejor
estado de conservación. En él vivieron 13 familias.
Otro ejemplo que deja en claro la necesidad de hacer las cosas bien de primera, fue la situación que debieron vivir las
69
familias desalojadas de la calle Florida (año 1989) y alojadas en
contenedores en un terreno de propiedad estatal. Esa aberración
humana y urbanística perduró hasta nuestros días.
Casos similares se dieron entre los años 1990 y 1995,
situaciones que quisieron ser transitorias y que terminaron
demasiado largas para quienes las sufrieron. Los casos del hogar
Pororó del MVOTMA y las viviendas de emergencia construidas
por la IMM en Tte. Rinaldi y Rafael a la espera de sus viviendas
definitivas, son ejemplos claros de ello.
Escenario IV: “Edificando frustraciones”30
Es bueno conocer la experiencia que nos deja nuestro
propio pasado para tener al menos la oportunidad de evitar caer
en los mismos errores.
Aquí vamos a transcribir un párrafo publicado con el
título “edificando frustraciones” que dejará bien claro lo que
pretendemos expresar:
“Solos, con su ingenuidad a cuestas, cientos de
uruguayos sin techo desfilan por un escritorio de la calle
Tacuarembó y 18 de Julio; la mayoría de ellos jamás ha
penetrado a un edificio tan lujoso. En ese ámbito tan respetable
30 Así se titula un artículo publicado en Brecha el 25 de mayo de 1989
70
nada “raro” puede suceder; los responsables de la inmobiliaria
son tan amables... Sin embargo,... en Gafel SA Inmobiliaria se
vende lo imposible reflotando el viejo negocio abusivo del
condominio.”
Existen innumerables extensiones de terrenos que se
venden en condominio a familias de escasos recursos, las que al
no contar con el fraccionamiento legal son inescriturables, lo
que crea un grave problema a quienes los adquieren ya que no
pueden ser fraccionados legalmente aún cuando cumplieran con
todos los requisitos urbanos necesarios para regularizar su
situación.(este tema ya lo hemos analizado en detalle).
La realidad de los años noventa: la apertura de las fronteras y la mundialización de la economía
“Una necesaria transfomación en el mapa prospectivo de los proyectos políticos será
necesario encarar para ajustar las reglas del juego a esta nueva realidad que ya es hoy un hecho”
71
l modelo vigente de desarrollo tecnológico e
industrial, la economía global y el libre
mercado nos hablan del "espacio de los flujos
que rige ya sobre el espacio de los lugares". Modelo
poderoso en el que todas las variables económicas
son organizados mundialmente, desde la producción
y el consumo hasta el trabajo, pasando por el capital,
los mercados, la administración y la información.
Fenómenos como la desterritorialización y
desnacionalización de los recursos como símbolos
universales.(Castells, 1986)
A ello se contrapone "la gente concreta", grandes masas del
"planeta que quedan funcionalmente excluidos de la lógica del
sistema". Estas masas que van creando su territorio y su forma
de vida en forma paralela, que no crean oposición pero se
desarrollan en una suma de reacciones defensivas. (Castells op.
cit)
La heterogeneidad, diversidad y discontinuidad de los
procesos laborales, con características muy diferentes a las
condiciones uniformes del período fordista31, generan una
polarización interna en la estructura de empleos. Aparecen
ahora las familias de trabajadores pobres, una masa creciente de
familias que se han unido a las que ya estaban excluídas del
sistema, que crecen marginadas y aisladas política, social y
31 Término que fuera explicado en la página 14.-
E
72
territorialmente, dispersas e internamente diversificadas,
empujadas a la apatía y el individualismo.
Una creciente segmentación social, a escala mundial, que
separa cada vez más a los grupos populares locales
excluyéndolos como mercado de la red económica mundial
(Castells,87). ¿Cómo puede esta problemática atenderse desde
esta escala más amplia, que supera las fronteras de los países?
¿Cómo articularse, cómo actuar coordinadamente?
La situación de pobreza urbana no es, hoy, una condición
que afecte a grupos poco integrados socialmente y localizados
en los mencionados bolsones de pobreza sino que incluye
sectores diversos de la población. "Hogares que,
tradicionalmente, reunían las condiciones mínimas para
asegurar la integración social de sus miembros, se sumieron en
la pobreza, aumentando así la heterogeneidad de este
fenómeno" (Rubén Kaztman,87). "Grupos sociales que caen,
nuevos pobres se yuxtaponen a los contingentes de pobres
históricos" (M. del Carmen Feijoó,90)
La identidad de este sector de la población no responde a un
principio único, su rasgo principal es la "exclusión": falta de
acceso al consumo, a la vivienda, a los servicios y
equipamientos urbanos básicos; en definitiva, a la posibilidad
de movilidad e integración social.
El desarrollo no será posible de mantenerse las
desigualdades socio - económicas, producto de modelos de
crecimiento que acrecientan la segregación y la exclusión. La
integración de la ciudad legal e ilegal, de las formas capitalistas
73
y precapitalistas de producción es escencial y requiere una
actitud diferente de los gobiernos.
El deterioro de las ciudades es visible; la decadencia de la
infraestructura urbana, los servicios públicos y la vivienda; la
expansión descontrolada, especialmente mediante invasiones
ilegales de tierras y urbanizaciones no planificadas, muchas
veces inconvenientes; el rápido crecimiento de bolsones de
pobreza urbana. El aumento de la marginalidad (exclusión) y la
segregación socio - territorial están creando nuevas reglas de
juego a las que se hace imprescindible contemplar, ya que están
creando, de hecho, las bases de nuestra sociedad de futuro.
La característica predominante de estas unidades informales
de producción es el uso de tecnologías tradicionales,
rudimentarias, sin una clara división del trabajo ni de la
propiedad de los medios de producción; asimismo, se
caracterizan por la baja productividad, falta de acceso a
instituciones financieras, falta de capacitación y escaso capital
invertido. Estas bajas productividades son compensadas por el
no cumplimiento de las reglamentaciones legales, en
contraposición a las actividades formales.
¿Como será posible introducirlas en un mundo donde la
productividad, la eficiencia, la capacitación y la competitividad
son las bases escenciales del modelo imperante? ¿Podrán, en
estas condiciones, ser recicladas para ser incorporadas al
dinamismo económico que supone este modelo de apertura
económica regional? ¿Podrán salir de su aislamiento territorial e
74
integrarse en una ciudad única o cada vez será mayor la división
de las ciudades?
De lo contrario, ¿Podrá ajustarse el modelo a partir de estas
realidades, de los lugares, la cultura y la gente?. ¿Qué recicla a
qué?. ¿Cómo?. ¿Qué nudos críticos se deberá resolver?
¿Dónde terminará este esquema de polarización y
marginación en estructuras altamente fragmentadas dentro del
contexto de este tejido social tan divergente, donde los polos
están, a su vez, tan fragmentados?. "Globalización vs políticas
locales", "empleo vs desempleo", "legal vs ilegal", "formal vs
informal" pasan a ser las alternativas contemporáneas.
Contradicciones que se manifiestan, claramente, en el
desarrollo territorial urbano que va conformando la ciudad: el
abuso en el uso de determinadas zonas, el mal uso o desuso de
otras. Una periferia que crece, barrios bien equipados que se
degradan y abandonan, mientras otros acaparan todas las
inversiones cumpliendo con aquel axioma del pensamiento
liberal que mencionáramos anteriormente: "el mejor uso del
suelo lo realizará aquella actividad que mejor pague por él".
Una eficacia económica que conlleva a la inequidad y a la
segmentación social y física.
En resumen, las nuevas condiciones en las que van
quedando nuestras sociedades, luego de las profundas
transformaciones en el ámbito socio - político y económico, no
admiten ser interpretadas en función de esquemas tradicionales.
El impacto de las sociedades fragmentadas dentro de un
contexto de globalización y mundialización; el sector informal
75
de la economía que cada vez crece más, aún en los países
desarrollados; la caída del comunismo como "la otra
alternativa" y los cambios experimentados en las sociedades
capitalistas menos sujetas, ya, a las rígidas leyes del capitalismo
tradicional. Estos acontecimientos nos dejan un enredado y
complejo tejido socio - político expresado en cada territorio,
cuyo destino no es fácilmente predecible; seguramente nos lo
dirá el tiempo y la historia.
Transcribiendo palabras del Director General de la
Unesco, Federico Mayor Zarragosa, en un mensaje al 28º
Congreso de la Asociación Internacional de Urbanistas (Viana,
I., 1995) en octubre de 1992 que representa muy claramente
esta realidad situacional con la que nos encontramos en esta
década de los años noventa: “...Esta desterritorialización, esta
pérdida de raíces de una fracción importante de la población
mundial ¿están directamente ligadas al estallido de la ciudad,
que anuncia, quizás, como algunos lo prevén, el fin de la
ciudad, de la ciudad tradicional?. La mundialización de la
ciudad de hoy que representa una forma de su modernización,
está en el orígen de una dualización de nuestras sociedades.
Engendra situaciones de exclusión social y de segregación
espacial en las que la pobreza representa una de las formas
mayores de exclusión”. Más adelante sigue diciendo: “...Pero,
por deplorable que sea esta situación puede conducir a un nuevo
urbanismo, a nuevas identidades. En efecto, es ya evidente que
son sobretodo los pobres -clandestinos, ilegales, marginales- los
que construyen en muchas regiones ciudades enteras, que son
76
los actores de una transformación social y cultural sin
precedentes....”
El perfil de los ocupantes de tierras: los protagonistas fundamentales en la generación de nuevas
estrategias de sobrevivencia
a palabra “ocupantes” que designa a estos grupos
sociales que ocupan propiedades que no les
pertenecen con el objetivo de construirse sus
viviendas, trae consigo una pretensión de
“homogeneización”, uniendo a todos los involucrados en
un mismo destino y entorno a intereses comunes. La
imagen colectiva los uniformiza como inmigrantes
ilegales asociados a actos delictivos. (Carman, M.,
1995).
Aquí cabría internalizarnos en la problemática real y
analizar, si es posible una “identidad de ocupantes ilegales”, con
la concepción que fuera definida, frente a lo cual podemos
afirmar que esa percepción social no condice con la mayoría de
quienes se encuentran hoy en dicha situación.
La diversidad de modos de vida, estrategias de
sobrevivencia y concepciones del mundo, hacen impensable
hablar de una totalidad capaz de generar una identidad social
común. El problema reside en que estos pobladores, por su
L
77
heterogeneidad social, no son ni clase, ni comunidad, ni
totalmente excluídos pero tampoco integrados (Dubet, 1989).
Ellos se mueven entre la exclusión y la integración, entre la
desigualdad y la ciudadanía, pero en general aislados, dispersos,
desmotivados. Frente a este marco de fragmentación social que
los caracteriza y el “estigma” de ocupantes con toda su carga
simbólica, la tarea de agruparse aunando los esfuerzos para
alcanzar un objetivo común es una tarea titánica en la que, pese
a todo, muchos de estos asentamientos se han embarcado.
"Entre las leyes que rigen a las sociedades humanas hay
una que parece más clara que las demás. Para que los seres
humanos sigan siendo civilizados o se civilicen, el arte de la asociación debe crecer y perfeccionarse a medida que se vaya
alcanzando la igualdad de condiciones" (en Democracy in
America, Tocqueville). En America Latina el arte de asociarse ha
ido creciendo progresivamente, pero la igualdad de condiciones
está lejos de ser alcanzada.
La identidad colectiva y su grado de desarrollo definen un
aspecto básico para la integración. En períodos de crisis, con la
profundización y extensión de la pobreza no se observa una
correspondencia, como podría suponerse, con la multiplicación
de respuestas organizadas de los sectores populares. Los procesos
de fraccionamiento social producidos por la crisis tornan más
difícil la movilización social.
Este fraccionamiento se encuentra dentro de cada clase o
sector social, pero está especialmente acentuado en la clase
78
trabajadora. Los movimientos reivindicativos del setenta en el
campo del consumo colectivo urbano, hoy son mucho más
difíciles debido a la preocupación individual por problemas más
vitales en relación al trabajo, el subempleo y la desocupación,
llevando a los trabajadores a preocuparse por sus propios
problemas y ventajas relativas en busca de una movilidad
ascendente. Esto implica pérdida de las redes de solidaridad que
caracterizaban a los movimientos populares.
Toda organización, por breve que sea su actuación,
requiere acuerdos y formas de acción preestablecidas y
autoreguladas. Esto es más fácil de asumir en individuos que
están integrados socialmente. Los grupos sociales que
caracterizan los sectores de extrema pobreza, marginados,
heterogéneos y dispersos, buscan asociarse y participar, pero
carecen de estrategias de integración. Es imprescindible un
proceso de formación de un actor colectivo en los intentos de
construcción de prácticas organizadas de autorrespuesta a la
pobreza.
En esta tarea se ha embarcado, en cierta medida, la
FUCVAM, a través de a llamada comisión de vivienda
alternativa, la cual tuvo un desempeño positivo en el año 1990
para luego extinguirse por problemas internos de la propia
Federación. El recorrido de los barrios con esta problemática y el
trabajo con ellos para el logro de una asociación, en este caso en
forma de cooperativa de ayuda mutua, hacia la resolución de sus
necesidades colectivas, es una tarea que creemos imprescindible
sea encarada frente a la realidad, hoy innegable, de la existencia
de estos asentamientos.
79
En las organizaciones vecinales populares se presenta
como rasgo significativo el liderazgo femenino, tanto en las
gestiones como en las movilizaciones. Allí las mujeres están al
frente de la diaria responsabilidad de la reproducción de su
familia, cuando no, también de su producción.
El aumento significativo de la participación laboral de la
mujer está íntimamente ligado al desarrollo de las actividades de
tipo "informal" que fue donde estos grupos poblacionales
pudieron encontrar oportunidades de generación de ingresos y
sobrevivencia en la ciudad (en el caso del Uruguay la
participación femenina en el mercado de trabajo es uno de los
más altos de América Latina).
Otra figura que es de destacar como denominador común
de este nuevo fenómeno, es la presencia del caudillo tradicional
con todas las bondades que lo llevan a ser una figura respetada,
pero también, con todos los vicios de quien “todo lo puede”. Este
aspecto es de vital importancia a ser tenido en cuenta porque de la
relación futura que se logre con ellos, dependerá la relación con
el resto del grupo.
Planificar la ciudad: los distintos “proyectos de ciudad”
80
eyendo los distintos trabajos presentados en la
XV Convención del Instituto Jurídico
UNIAPRAVI, realizado en 1992, encontré32 una
referencia que me resultó interesante y fuí a su orígen
para analizarla más a fondo. La referencia la hace al
culminar su ponencia la Dra. Raquel Fata del Colegio de
Abogados del Uruguay y dice así: “...tanto en materia de
vivienda como de ordenamiento territorial, el centro de
la legislación debe ser el hombre real y no abstracto y la
planificación debe ser para la vida a fin de que nunca
llegue a ser realidad el título del libro del célebre
arquitecto vienés Richard Neutra que se titula ´Planificar
para sobrevivir´”.
Si tomamos en cuenta que el mencionado arquitecto
escribió su libro en 1954 y dice al comenzar el capítulo IV “La
humanidad navega precariamente hacia su posible
supervivencia en una balsa, hasta ahora bastante improvisada y
a menudo llena de agujeros: la planificación y el diseño” vemos
lo poco que hemos progresado en este aspecto.
Avanzando más en el texto, al inicio del capítulo IX
dice: “Mientras se proclama que la belleza es intemporal y se la
relega a un pedestal de ocasión, abandonándola allí con todos
los honores, la civilización está en peligro de desintegrarse”.
Vemos claramente como se encuentran realidades tan diferentes
32 Estas reflexiones están escritas en primera persona ya que se refieren a
apreciaciones realizadas por uno de los autores, la arquitecta M. Rosario
Fossati
L
81
como las de los años cincuenta y los noventa en estas frases y
otras como: “El especialista, irónico o malhumorado, se opone
con más frecuencia a las innovaciones que el hombre común”...
“La arquitectura es un arte social”... “Es extraño que se haya
estudiado tan poco a los seres humanos respecto de sus
necesidades y cuidados vitales”...
Me resulta de interés rescatar estas declaraciones de un
arquitecto de máximo prestigio, como es el caso de Richard
Neutra, porque me permite utilizar sus propias palabras para
profundizar más en un aspecto, a mi juicio vital, en la
concepción de la arquitectura y el urbanismo, que es la dualidad
entre una “arquitectura esteticista” y una “arquitectura social”.
La primera, “adoradora del dios de la belleza”, reservada para
unos pocos; la segunda, respetuosa del individuo al que se lo
entiende inmerso en un mundo dinámico y complejo, con
múltiples variables y múltiples actores sociales a tener en
cuenta- entre ellos la “belleza”- en una realidad que está en
permanente cambio.
La ciudad, el urbanismo, ya no “son” más de los
arquitectos, al menos en forma exclusiva. Hoy sólo es posible
diseñar, planificar, construir la ciudad desde una concepción
transdisciplinaria que abarque su complejidad, de una vez,
desde todos los ámbitos; donde el arquitecto mantiene, o al
menos debería, un papel relevante, entre tantos otros. Tampoco
lo es de los economistas, cada vez más involucrados en la
temática urbana, con una concepción muy similar a la de los
arquitectos, pero donde el dios al que adoran es el de “los
82
números”, “el balance económico”, aspecto que en términos
sociales puede ser fatal.
La planificación puramente técnica no puede atender la
realidad de hoy, ahora nos encontramos que el verbo planificar
lo debemos conjugar en todas sus personas, yo, tú, él, nosotros,
vosotros, ellos. Esto lo vemos en todas partes, todo a lo largo
de la ciudad; todos los grupos sociales actúan. Es
imprescindible dar una coherencia global a conjunto de
acciones parciales de los distintos actores sociales.
Vemos todos los días casos de cómo grupos sociales sin
ningún apoyo técnico “construyen ciudad”; con todas sus
carencias “ellos están ocupando el lugar de los urbanistas, están
siendo verdaderos urbanistas” (Miguel Cecilio, entrevista
1996). Para describir en forma más contundente este fenómeno
vamos a transcribir las palabras de un grupo de ocupantes que
viven desde pequeños en una ocupación y decidieron que era
necesario hacerla crecer, romper la quietud que había mantenido
por tantos años, para lo cual “diseñaron” ese crecimiento y
comenzaron a implantarlo. Es el caso del barrio Nuevo Capra. “Fui a vivir a ese barrio -el barrio Capra- cuando tenía
tres años. Son setenta familias, tiene más de 50 años y no tiene
una calle como la gente. No tiene saneamiento, no tiene
locomoción, no tiene agua... Ahora se fue arreglando un
poco...Hace dos años queríamos que se poblara para no seguir
siempre en la misma... Había un terreno abandonado desde
hacía años, lleno de chircales de un metro y pico, un metro y
medio,... y empezó a meterse gente.
83
La intención nuestra era comprarlo. Aparecieron los
dueños y se hizo un acuerdo, se fijó un precio. El terreno ya está
todo marcado, los predios de 250 metros y las calles de 12
metros. Salen 254 solares. Hay una parte muy fea, con un
arroyo, que la dejamos para una plaza, un centro comunal y
policínica. Dividimos el monto en 200 familias porque la parte
de plaza y local comunal no lo contamos. Ya tenemos el dinero,
hay sólo un 5% de familias que nos dan trabajo. Son todas
familias trabajadoras. Hay muchas familias del interior.... Lo
que pensamos hacer nosotros va a ser un barrio de novela, ya lo
vamos a ver en unos años. Es el barrio ´Nuevo Capra´”33
Sin embargo, hay que tener mucho cuidado con estos
parcelamientos en lugares sin urbanizar. Este grupo estaba
“urbanizando” 254 solares pero no sabía las implicancias
futuras que una compra en condominio podía traerles. No sabía
nada de normas urbanas de fraccionamiento ni de costos futuros
para equipar el barrio con la infraestructura básica. Sí sabían
que querían su casa en el lugar en el que estaban acostumbrados
a vivir. Conocen el hoy que es lo que les preocupa, ...el mañana
es de otros.
Cabe citar aquí a Jorge Hardoy y Davis Satterwaite34
cuando expresan: “El caótico parcelamiento del suelo urbano en
las periferias de las ciudades, con muchos terrenos sin urbanizar
o parcialmente urbanizados, permite tramas, densidades,
localizaciones a las que resultará costoso proveer de calles, 33 Comentarios realizados por ocupantes del barrio Nuevo Capra, 1996 34 “La ciudad legal y la ciudad ilegal”, 1987
84
acera, agua, servicios sanitarios y sociales. Cuando se permiten
estos asentamientos como lugares de vida para los sectores de
bajos ingresos, se está en realidad decidiendo qué tipo de
cultura y de sociedad tendremos”.
Estos “proyectos de ciudad que se generan de
experiencias aisladas, tanto de los particulares como de los
propios organismos públicos, profundizan la consolidación de
una ciudad fragmentada que no condice con la imagen que los
montevideanos tenemos o, más bien queremos, de nuestra
ciudad.
La falta de una política de marco en la que se inserten
estas experiencias sin caer en los proyectos tecnócratas y
burócratas con los que tradicionalmente se viene planificando la
ciudad. Una política que contemple las grandes masas de la
población cuya realidad es completamente distinta y cuyo único
camino está quedando fuera de las normas, de la legislación, de
la cultura, de la tradición. La situación hoy obliga a estos
sectores a proyectar su futuro con nuevas reglas, con nuevas
estrategias de sobrevivencia, adaptándose de un modo increíble
dentro del lugar que les tocó jugar en el dinamismo del mundo
de hoy.
Sin lugar a dudas estas nuevas reglas de juego deben
contemplarse en la complejidad del sistema urbano que tienen
sobre la mesa los planificadores, donde el criterio general
deberá contemplar la existencia de oponentes con capacidad de
explicar y planificar, donde no hay un sólo diagnóstico, riguroso
y objetivo, sino una realidad en movimiento, un proceso en
marcha con una historia y con claras tendencias futuras.
85
El principio básico es que, como manifestaba Jordi Borja
ante un público fundamentalmente joven, en seminario
organizado por la Comisión de la Juventud de la Intendencia
Municipal de Montevideo en 1995, “frente a una ciudad
permanentemente informal y crecientemente pobre, las acciones
no pueden realizarse con conceptos ajenos a ella”.
La ciudad es el soporte material de una estructura social,
es la impronta de esa estructura social, la que nos permite conocer
sus características más específicas. Ella nos habilita, a su vez, a
explicar muchos problemas que esa sociedad tiene y que se
traducen en una expresión física determinada, pero que son
operables desde el campo de las relaciones sociales y no,
simplemente, desde su transformación física.
El planeamiento estratégico, focalizado, selectivo y
situacional; el involucramiento de la sociedad afectada mediante
una participación activa y comprometida; la participación del
resto de la sociedad; un Estado descentralizado que busque
fortalecer el rol de los municipios mediante una gestión pública
eficaz; un Gobierno Departamental desburocratizado,
democrático y participativo trabajando junto a la sociedad civil
con la flexibilidad necesaria para "prosperar en el caos" (Tom
Peters, experto en gestión, 1990), cambiando sobre la marcha en
el entendido que el proceso enseña y diseña (Nuno Portas, 1994);
...... todos ellos serán los instrumentos de trabajo.
86
CAPÍTULO III.-
Estudio de caso: “La rebelión de los sin tierra”
87
“Las casas forman una zona urbana, pero son las personas las que hacen la ciudad” 35
la hora de planificar es necesario entender que
la necesidad no puede esperar y la consecuencia
inevitable es la entrada acelerada en un nuevo
contexto, ese que describiera tan claramente Guillermo
Geisse en “Alternativas urbanas para enfrentar la crisis”
(1988), del siguiente modo:
“Para la mayoría de la población las posibilidades de
acceder a la tierra urbanizada, vivienda y servicios de redes a
través del mercado serán inexistentes. En el período que resta
del presente siglo la mayoría de la población de las grandes
ciudades pertenecerá al llamado sector marginal cuyo acceso a
la tierra urbana y formas de construir el hábitat urbano
dependerá de sus propias estrategias”
Y son sus propias estrategias que llevan a la FUCVAM a
propiciar la ocupación de terrenos fiscales que se lleva a cabo
en la mañana del 29 de julio de 1989.
Es así que, un movimiento social que creía en los
mecanismos legales generados por la ley Nacional de
Viviendas, donde 12 cooperativas esperaron desde 1973 la
posibilidad de obtener préstamo para la construcción de sus 35 Jean Jacques Rousseau, citado por Manuel Castells en “La ciudad y las
masas”1987
A
88
viviendas, donde entre 1986 y 1989 sesenta personerías
jurídicas fueron solicitadas y sólo seis otorgadas; .....es así que
las cooperativas deciden iniciar su propio camino, sentando un
antecedente histórico que pudo y debió haberse evitado con sólo
accionar los mecanismos legales existentes y exitosos en la
historia de nuestro país.
Estos aspectos son de vital importancia a la hora de
evaluar las estrategias definidas (directa o indirectamente)
frente a determinadas problemáticas. Ellas dejan de manifiesto
la importancia de medir, antes de tomar cualquier decisión, las
jugadas que harán los otros actores sociales involucrados. Las
medidas tomadas contra las cooperativas de viviendas no
consideraron la importancia de mirar más allá de las propias
narices.
“Derecho por necesidad”
a construcción de alternativas reclama reconocer
los cambios habidos en esta sociedad; los
procesos y los mecanismos que los han facilitado;
los actores que los han impulsados; y la fuerza, la
originalidad y la potencialidad de los mismos. En otras
palabras es necesario asumir que el escenario y tejido
L
89
social a partir de los cuales se definían los problemas y
sus soluciones, se ha modificado.”36
Cuando todavía existía cierto temor para tomar la
decisión final, mientras el nerviosismo aumentaba entre las
cooperativas, una se adelanta: COVITEA ocupa un terreno en la
Teja.
Pese a la convicción de que la ocupación de terrenos
estaba siendo la única alternativa que le quedaba a las
cooperativas para poder sobrevivir; la preocupación de la
dirección de la FUCVAM estaba en analizar los puntos fuertes y
débiles de la aplicación de esta medida en forma colectiva, así
como las estrategias a seguir para alcanzar una postura única de
todas las cooperativas del país en relación al tema.
El criterio general que llevó al movimiento cooperativo
a tomar esta medida es el avanzar hacia el logro de “cosas
concretas”, la consideración de que el crecimiento del
movimiento no alcanzaba con el aumento de grupos que
solicitaran su personería, se necesitaban “barrios construídos”.
36 Frase aplicada a la necesidad de fomentar el desarrollo rural, demandando
que deje de ser una política marginal. Aquí la transcribimos en la demanda
de que el desarrollo urbano de las periferias y las alternativas de los sectores
más carenciados dejen de ser políticas marginales y adquieran la dimensión
que la realidad de nuestra sociedad hoy exige - Béjar, H., Eguren, F., y otros,
“La presencia del cambio: campesinado y desarrollo rural”, Lima, Perú,
1990.-
90
Otro aspecto esencial era el lograr un nivel organizativo
en torno al tema, involucrando a todo el movimiento, no sólo a
las cooperativas en formación sino y fundamentalmente, a las
cooperativas ya habitadas.37
Existían, como ya dijimos, temores, dudas, una cierta
confusión entre las cooperativas. Ya no eran ocupaciones
“simbólicas” de lo que se hablaba, eran ocupaciones reales y,
pese a que gente que ocupa un lugar no era algo nuevo (era, en
definitiva, la esencia de los cantegriles de otrora), aquí
aparecían otros valores que hacían del tema algo más
“provocativo”; aquí había “organización”, había “conciencia”.
Aquí no sólo se reivindicaba la “vivienda” como un
derecho, sino “la libre asociación” que hasta el momento les era
vedada. Era, en definitiva, una reivindicación por “el derecho a
la vida del movimiento cooperativo”.
En una asamblea realizada el 23 de julio de 1989 se vota
afirmativamente a la ocupación de tierras fiscales, luego de más
de 40 delegados que hicieron uso de la palabra y por una
mayoría abrumadora.
El 29 de julio por la madrugada, cinco cooperativas
ocupan. COVIDE, el terreno ubicado en Inglaterra y Polonia en
el Cerro; Tacuabé, el que se encuentra en las calles Clemenceau
y Cayetano Silva en el Prado; COVICEVI y “6 de mayo” en
Felipe Cardozo y Pitágoras.
37 Aspectos expresados en forma contundente en los documentos de la
FUCVAM de la época.
91
COVIDE era una cooperativa de raíz gremial nacida en
el sindicato de trabajadores del Dique Nacional. La decisión de
la ocupación fue realmente traumática para la cooperativa, al
extremo que se parte en dos y se termina expulsando a los
compañeros que no aceptaron la medida. Esto trajo aparejados
varios problemas legales que con el tiempo fueron ganados por
los ocupantes. Esta ocupación será muy discutida por el
gobierno porque el terreno en cuestión forma parte del parque
Vaz Ferreira.
Tacuabé era la cooperativa con más años en la
Federación. También su terreno era muy discutido porque
formaba parte del parque indígena.
COVICEVI era otra vieja cooperativa integrante de la
FUCVAM. También en este caso la decisión de ocupar dejó a
varios compañeros por el camino. “6 de mayo”, en cambio, era
una cooperativa nueva compuesta en su mayoría por hijos de
cooperativistas, podríamos decir que se había formado ante la
propia perspectiva de ocupar. El terreno que ocuparon había
sido otorgado recientemente por el BHU a otras cooperativas de
trabajadores.
Las ocupaciones se llevaron a cabo cuidando al máximo
las formalidades que habían sido aconsejadas legalmente. Lo
más importante era que no hubieran actos imputables de
violencia, usurpación y/o clandestinidad. Y así fue, tan así que,
92
cuando se sentaron a declarar ante el juez en lo penal, todos
quedaron en libertad.
Con el BHU las cosas no fueron tan bien como con el
juez. Se cesa todo trámite con FUCVAM y se solicita a la
Inspección de Hacienda los libros de asamblea que llevaron a
las ocupaciones. ¿El motivo?, la posibilidad de quitar a la
Federación su personería jurídica, cosa que, como es obvio, no
ocurrió nunca.
La pregunta era “¿qué gestiones podía suspender el
BHU? Se habían entregado un número ínfimo de personerías
jurídicas, habiendo cooperativas como COVISAP II que hacía
18 años que esperaba el préstamo del BHU para construir sus
viviendas.”38
El BHU no estaba tomando en cuenta que una presión es
efectiva sólo cuando la razón de presión tiene un valor para el
adversario. El valor para las cooperativas no estaba en las
personerías o los préstamos otorgados sino, por el contrario,
estaba en los no otorgados.
La FUCVAM apelaba al llamado “derecho por
necesidad”, como lo manifestaban las declaraciones de los
dirigentes del momento, “se trata de ocupar tierras fiscales
porque existe una necesidad de las familias que las integran que
estan desalojadas y no tienen techo”; “lo que nosotros
pretendemos es que exista una cartera de tierras que permita que
las cooperativas que se formen tengan la posibilidad y la
38 Gonzalez, G., Moreira, I., 1989
93
seguridad de que van a obtener su préstamo, su personería y su
tierra. Aquí no se trata de ocupar tierras porque sí, se ocupa
siempre y cuando se pueda construir en ellas.” 39
El mismo día, en otro artículo del mismo diario, los
dirigentes de la Federación declaraban “la ocupación de terrenos
por parte de los cooperativistas...se está desarrollando
espontáneamente debido a la necesidad de la gente. Lo más
dramático de todo esto llega a tal punto que algunas personas
van a estos campamentos a anotarse en lista de espera para
cuando se forme la cooperativa”.
Las puertas se cerraban para buscar soluciones, la
situación era tensa y difícil, sólo la convicción de querer crecer
sostenía a la FUCVAM y a sus cooperativas con fuerzas para
seguir adelante.
Se sucedieron múltiples movilizaciones en los siguientes
meses de ese año 89. Entre actos, encuentros y acampadas
buscando apoyar a las cooperativas ocupantes, la Confederación
de Cooperativas (CUDECOOP) es recibida por el BHU. Si bien
esa mediación no tuvo resultados inmediatos, fue importante su
apoyo ya que implicaba, de alguna manera, una pronunciación
de todo el movimiento cooperativo respecto del tema.
En el mes de octubre se suceden tres ayunos de protesta
por parte de distintas organizaciones sociales. Por un lado, el
39 La Hora Popular, 8 de agosto de 1989.
94
movimiento de inquilinos que seguía sufriendo masivos
desalojos, comienza un ayuno de 18 familias al tiempo que se
presenta una iniciativa parlamentaria por el cese de los
lanzamientos. Al día siguiente, 6 de octubre, una movilización
se lleva a cabo con motivo del día de los sin techo.
Un segundo ayuno lo realizaron los ocupantes de un
complejo de ahorristas del BHU en Colón (el compejo
Verdysol) del cual parte de sus ocupantes fueron desalojados en
aquella época y otra parte mantiene una situación conflictiva
aún hoy.
El tercer y último caso es el de los ocupantes de tierras
del movimiento cooperativo que realizaron un ayuno de 72
horas en el salón comunal de COVIDE.
Con este contexto se lleva adelante, el 29 de octubre, la
asamblea nacional de la FUCVAM en la cual se debate acerca
de las estrategias futuras del movimiento y se ratifica el apoyo a
las medidas tomadas como reclamo, ya desesperante, a la
creación de una cartera nacional de tierras.
Ahondando en el reclamo esencial: “una cartera de tierras”:
95
quel “fondo de tierras” de los años setenta pasó
a llamarse “cartera de tierras” en la década del
ochenta. Dos nombres distintos para un mismo
tema: “el acceso a la tierra urbana para los sectores
populares”.
El tema de la necesidad de una cartera de tierras pasa por
un cambio de mentalidad en la concepción del problema de la
tierra urbana y su acceso a ella.
En un importante evento que se llevó a cabo entre el 14
y el 18 de mayo de 1984, organizado por el centro
cooperativista uruguayo (CCU), en el que participaron técnicos
de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (sin mercosur
mediante), se dejó una importante resolución sobre el tema que
decía: “El problema de la tierra debe merecer especial atención
en la consideración de la vivienda popular. Es preciso asegurar
el uso social del suelo, evitando su manejo especulativo, para lo
cual deberán instrumentarse procedimientos que lo habiliten”.
El 24 de agosto de 1989 la FUCVAM se reune con la
comisión que atendía el tema en la Junta Departamental de
Montevideo y se plantea, por primera vez luego del conflicto, la
solicitud oficial de que se constituyera una cartera de tierras.
Paralelamente, varias cooperativas del interior inician el mismo
camino en sus respectivos departamentos.
El 30 de agosto del mismo año se presenta un proyecto
de decreto por parte del edil Artigas Melgarejo del Partido
A
96
Socialista, el cual no cuenta con el apoyo suficiente en ese
contexto político, para ser aprobado.
En él aparecen elementos importantes a destacar, además
de la propuesta de creación de un registro municipal de tierras
urbanas y suburbanas. El aspecto que nos parece más
importante es la integración de predios municipales y de otros
organismos públicos, solicitando un relevamiento previo que los
tipifique según sus características intrínsecas. Tan elemental
que parece increíble que aún no exista.
En el mes de noviembre de 1989 cambia el mapa
político del país con el triunfo del Frente Amplio en
Montevideo. Ya en el acto de asunción del Dr. Tabaré Vazquez
como intendente de Montevideo, en la plaza Lafone, se
menciona la creación de la cartera municipal de tierras. Cosa
que se hace luego efectiva como ya fue mencionado.
La historia continúa, pero nosotros nos quedamos en este
punto que inicia un proceso fundamental, pero absolutamente
insuficiente en la medida que no se constituya una política de Estado respecto al tema, más allá de colores políticos y/o
períodos de Gobierno que se cortan dramáticamente a cinco
años de gestión, sin continuidad alguna en los períodos
subsiguientes.
El impacto que las ocupaciones produjeron hacia adentro del cooperativismo:
97
Todo cambio brusco requiere de análisis, obliga a preguntarse ¿qué cambios fundamentales son apropiados ahora para nuestra organización?
sí lo hizo la FUCVAM. Hecho que observamos
claramente en el documento presentado por la
secretaría general de la época, el 18 de agosto de
1989 y que transcribimos a continuación:
“Cuando la movilización se genera y ella golpea
directamente las estructuras sobre las cuales está concebida esta
sociedad, no solamente los que dominan se desacomodan sino
que también se producen cambios en las organizaciones
populares que embanderan la propia lucha.
Como Dirección debemos de saber asimilar esos
cambios aunque nos cueste reacomodarnos, un poco de esto está
sacudiendo, yo no diría en FUCVAM institución, sino en el
movimiento en su conjunto.
Si uno analiza el simbronazo que pegó la “ocupación de
tierras” puede observar como se han procesado una serie de
cosas que parecían inertes desde hace un tiempo. Todas las
comisiones de FUCVAM están evolucionando, tomando nuevas
formas que las pongan al día con los acontecimientos.
1) Un supuesto acostumbramiento a la espera de que la
Dirección piense, instrumente y ejecute las medidas, cuestión
A
98
nefasta para una organizacion democrática y participativa, lo
demuestra el hecho de lo que está costando que funcionen las
zonales. Parecería, sí, que ya hay atisbos, aunque lentos, de un
verdadero proceso autogestionario en las zonales (Boletín de
COVIME 7 y COVIMT 10 , boletin de TEBELPA 1 , informe
de la Directiva de COVINE 5, actos zonales, pintada de los
ocupantes, pegatina de la cruz) estos son algunos elementos que
demuestran el despertar y el proceso dialéctico que supone la
lucha y el desarrollo, elementos que no son contradictorios, sino
todo lo contrario.
2) La puesta en escena de la solidaridad que, si bien no
está siendo toda la que desearíamos, comienza a reactivarse con
características propias del movimiento (donación de bloques,
hierros, brigadas de ayuda en los salones comunales). Sin lugar
a dudas, también la solidaridad despierta y se siente sólo cuando
se lucha. Es por excelencia la encargada de dividir aguas entre
lo que abstractamente nos planteamos y efectivamente
realizamos en la práctica.
3) Los mecanismos de participación propios de nuestros
barrios, como lo son las asambleas, productos genuinos de la
unidad en el debate franco entre trabajadores. Podemos decir
acerca de esto que desde el 29 de julio al 18 de agosto se han
realizado más de 35 asambleas. Decíamos el seguir apostando a
los nuevos grupos más allá de las meras rencillas conceptuales
que la sangre joven pone en el tapete, porque es, precisamente,
la forma de crecer hacia fuera y hacia dentro de movimiento.
4) En lo organizativo hemos mostrado carencias, todas
ellas solucionables pero las cuales no se pueden descuidar. El
reclamo permanente de una mayor coordinación, no muchas
99
veces correctamente interpretada, puede generar fisuras que son
nefastas en un momento de lucha.
Para terminar decimos que un balance más objetivo se
podrá hacer con el tiempo, pero sobre la base de una convicción
que es la de seguir apostando a nuevos grupos”
El análisis no se limitó exclusivamente a revisar la
actuación de la Federación y de las cooperativas en general
según los principios esenciales que los constituían, también
vemos como se plantea la necesidad de cambios más radicales
como es el adecuar las tipologías de viviendas y los sistemas
constructivos a la realidad del momento, habilitando el acceso
de los sectores sociales del momento a sus viviendas.40
Estos aspectos no son menores, nos muestran como una
organización social, con todas las carencias que presentaba en
esa época, supo percibir que los cambios estructurados en el
contexto socio-económico del país exigían cambios en la
interna del movimiento para contemplar aquellos sectores que
estaban siendo desatendidos.
Las estrategias que fue tomando el movimiento lo
colocaron, quizá sin darse realmente cuenta de ello, como la
única alternativa exitosa, reconocida y aceptada, de acceso a la vida urbana por parte de estos sectores.
40 Documento de la FUCVAM titulado “el desafío planteado” del 7 de
setiembre de 1989.
100
El proceso enseña, ...o al menos debería:
bviamente hoy, el contexto en que vivimos es
distinto y, por tal, distinta sería la estrategia a
tomar para el logro de los objetivos buscados.
Pero aquella experiencia ha dejado un estupendo
material de análisis y revisión hacia el propio
movimiento, como ya lo vimos, pero también hacia
afuera, hacia el gobierno, hacia la propia gente.
Este antecedente nos abre dos o tres temas que hasta el
momento no habían sido colocados en el escenario de la lucha
por la tierra urbana. Primero, y fundamental, el derecho a agruparse libremente. a constituirse como cooperativas para
poder construir y resolver el problema de la vivienda. Segundo,
el derecho a acceder a tierras urbanizadas, dentro de la lógica
urbanística de nuestra ciudad y su perspectiva de futuro. Por
último, un tercer aspecto de vital importancia es que el motivo
de las ocupaciones era, en buena medida, para que sobreviviera un movimiento que estaba siendo amenazado de muerte, que
permitió, luego de ello, un crecimiento considerable y una
profunda credibilidad popular en esta alternativa.
Por eso creemos que, si bien estas ocupaciones parecen
ser el antecedente más claro de las ocupaciones colectivas de
hoy día, no se ven en estas útimas indicios de haber captado
esos aspectos, que son los que permiten ver más allá del
problema inmediato a resolver y que son posibles de alcanzar a
través de la organización de los grupos, la conciencia colectiva
y la responsabilidad, más allá de la propia necesidad.
O
101
Así también, en ese análisis hacia afuera, que creemos
ha quedado claramente expresado a lo largo de nuestras
reflexiones, es vital que el Estado asuma las obligaciones
pertinentes para que no ocurra lo expresado en la prensa41 el
titulado como: “Comienza en camino Mendoza y termina en la
anarquía” que dice: “...es de vital importancia para el futuro
desarrollo de Uruguay, que la ocupación.... no se constituya en
un leading case que lleve, en base al supuesto amparo de un
estado de necesidad o conveniencia colectiva, a infringir sin
más, las garantías tuteladas por las instituciones regularmente
establecidas”.
Coincidimos profundamente con esas apreciaciones,
pero creemos que la solución no pasa por atacar las
consecuencias, sin más; sólo atendiendo las causas podremos
eliminar el mal y eso significa, ofreciendo alternativas urbanas,
“regularmente establecidas”, reales y efectivas, para los sectores
más carenciados de la población.
Para dar mayor énfasis a este aspecto vital en la atención
de probemas, atacar las causas y no quedarse en las consecuencias observadas, transcribiremos, como remate final,
la segunda parte del trabajo presentado ante el VII Congreso
Iberoamericano de Urbanismo42. En ella se analiza el problema
41 El Observador, enero de 1996 42 Trabajo realizado por el Dr Juan Trinchitella y la arq. M. Rosario Fossati
presentado ante el VII Congreso de Urbanismo en España en marzo de 1996.
102
que afecta a los sectores marginales en el contexto que hoy
vivimos y se trata de dar lineamientos para la acción.
Algunos aspectos se transcriben al pie de página y los
gráficos se adjuntan en el anexo. De este modo se podrán hacer
dos lecturas del mismo texto: quienes quieran profundizar en lo
que aquí se expresa, puedan hacerlo leyendo los pie de página y
anexos; quienes no, podrán apreciar claramente el objetivo
principal de esta transcripción, que es reflexionar acerca de la
complejidad de este tema y de las innumerables variables que se
deben atender para poder resolverlo.
Explicación del problema:
i bien hemos identificado el problema como el
“crecimiento de la marginación socio-territorial bajo el contexto de la integración regional y
mundialización de la economía”, con el sólo nombrarlo no
es posible obtener una clara descripción del mismo, por lo
que será necesario establecer “marcadores” que nos
permitan evidenciar lo que el nombre del problema enuncia.
Estos descriptores del problema43 expresados en un vector
de descriptores de problema (VDP) deben ser precisos y
monitoreables, a la vez que verifican la existencia del problema.
La primera parte fue transcripta en el análisis del escenario de los años
noventa. 43 Todo el análisis de la explicación del problema y de sus causas se analizó
utilizando la metodología de Carlos Matus en su método PES “Planificación
Estratégica Situacional”. Chileno, Economista de la Universidad de Chile,
Postgrado en Harvard, ex-ministro, ex-presidente dell Banco Central, entre
S
103
Hemos definido cinco (5) descriptores que son los que se
indican a continuación:
1. Los asentamientos marginales crecieron un 90,3% entre 1984
y 1990 y un 45% entre 1990 y 1994, lo que hace un 176%
entre 1984 y 1994.
2. El 70% de la población marginal está sin empleo permanente
3. El 80% de la población marginal tiene menos de 40 años y
sólo un 1,7% tiene más de 60 años. Este indicador es de
suma importancia porque nos muestra la perspectiva futura,
cuando la mayor parte de la población joven está siendo
crecientemente excluída.
4. El 60% de los ocupantes precarios provienen de barrios
consolidados de Montevideo, lo que revela que el problema
no está dado por la migración hacia la ciudad, sino por el
contrario, por la expulsión desde la propia ciudad hacia la
periferia.
5. El quinto descriptor nos dice que la situación se viene
agravando en forma creciente.
Una vez descripto el problema, corresponde analizar las
causas que lo provocan. Las causas44 las describiremos en
función de las acciones o jugadas (“flujos” en el gráfico) que
otros. Hoy presidente de la Fundación Altadir creada en 1988 en la ciudad de
Caracas, Venezuela, con especial competencia en el campo de la
Planificación Estratégica Situacional (PES). 44 Para mayor claridad de lo que se expresa en este análisis se adjunta en el
anexo un gráfico de la explicación del problema en forma de flujograma.
104
son producidas por los actores involucrados en el problema,
quienes poseen capacidades o incapacidades que los
caracterizan (que llamamos “acumulaciones”). Cabe acotar que
las jugadas y acumulaciones pertinentes y válidas son las que
admiten las “reglas del juego”.
También distinguiremos las causas según el grado de control
o gobernabilidad que el actor que declara el problema posee.
Hemos supuesto que el problema lo declara el Ejecutivo
Nacional, que es quien deberá plantearse las operaciones
necesarias para atacarlo.
Estas causas, cuyas relaciones observamos en el flujograma
definen los nudos explicativos del problema. Sin embargo, no
es posible actuar sobre todos ellos, en forma directa, oportuna y
con alto impacto sobre los marcadores del problema. Por este
motivo distinguimos aquellos nudos que son críticos45, sobre
45 Los nudos críticos definidos son (ver flujograma los anexos):
I. Flujos
A. Bajo Control:
1. Actividad informal ineficiente e ineficaz
2. Ocupación de tierras en la periferia y propiedades en
barrios degradados
3. Desempleo, fundamentalmente en la población joven más
carenciada
B. Fuera de control pero con posibilidad de gobernabilidad:
1. Disminución del empleo fundamentalmente en la Industria
Manufacturera
II. Acumulación
A. Bajo Control:
1. Falta de capacitación
2. Déficit habitacional
105
los que trataremos de incidir en forma directa, mediante
operaciones que tiendan a cambiar el signo de nuestro
problema.
Lineamientos para un plan de acción:
e la misma forma que para describir el problema no
bastaba con nombrarlo sino que fue necesario
definir descriptores que lo definieran con mayor
precisión, los nudos críticos deben describirse a través de
marcadores monitoreables.
3. Debilidad de la estructura macroorganizativa en la
atención del problema
B. Fuera de Control:
1. Bajo consenso político partidario que habilite crear una
política de Estado respecto del tema
III. Reglas
A. Bajo Control:
1. Falta de políticas de carácter nacional que contemplen a
los sectores marginales
2. Políticas macroeconómicas que afectan negativamente al
empleo y a los ingresos
B. Fuera de control:
1. Condiciones macroeconómicas establecidas por el
contexto regional y mundial
2. Inadecuada legislación que atienda el tema
D
106
Estos descriptores de las causas críticas del problema
permiten a su vez definir con precisión los resultados, que al
modificarse favorablemente mejoran los marcadores de nuestro
problema y por lo tanto el problema mismo.
Las operaciones que permitirían atacar estas causas críticas
encaminándonos hacia resultados que habiliten un cambio de
signo de nuestro problema, serían las siguientes:46:
I. Con respecto al nudo crítico: “Actividad informal ineficiente e ineficaz” A. Capacitación específica en lo relativo a la calidad de
productos y/o servicios
B. Asistencia crediticia para la actualización tecnológica
II. Con respecto a “Ocupación de tierras en la periferia y propiedades en barrios degradados” A. Políticas de regularización y reinserción en casos no
regularizables
B. Elaboración de planes de infraestructura básica para los
casos que se regularizan
III. Respecto de “Desempleo, fundamentalmente en la población jóven más carenciada” A. Políticas que favorezcan la inserción de la población
joven en el empleo formal
46 En el cuadro se presentan tres columnas, a la izquiera los nudos críticos y
sus descriptores, a la derecha los resultados que permitirían modificar el
marcador del problema claramente descriptos. La columna del medio define
las operaciones necesarias para pasar de uno al otro.
107
B. Trabajo social con la población joven más carenciada
con miras a la obtención de empleo
IV. Respecto de “Falta de capacitación de una masa importante de la población” A. Políticas que aseguren el acceso a la capacitación
empresarial a los sectores carenciados
B. Políticas que aseguren el acceso a la capacitación en el
área de servicios a sectores carenciados
C. Reforma educativa que incorpore planes de estudio
adecuados con la realidad de hoy, a nivel de la
educación primaria y secundaria, pública y privada, así
como el fomento del pensamiento creativo en la
formación desde la niñez.
V. Respecto del “Déficit habitacional” A. Política de construcción de viviendas dirigidas a los
sectores de menores recursos
VI. Respecto de la “Debilidad de la estructura macroorganizativa en la atención del problema” A. Creación de una unidad ejecutora en la órbita de la
Presidencia de la República que procese el tema
tecnopolíticamente.
VII. Con respecto a la “Falta de políticas de caracter nacional que contemplen a los sectores marginales” A. Destinar recursos específicos para la atención del
problema
108
B. Elaboración de planes, programas y proyectos
específicos para la atención del problema
VIII. Respecto a las “políticas macroeconómicas que afectan negativamente al empleo y a los ingresos de la población”
A. Políticas de disminución del gasto público dirigiendo el
ahorro directamente a los programas que atienden el
tema
B. Subsidios cruzados directos, que difundan los
beneficios de las inversiones a que se hace referencia en
el punto (c) hacia los sectores más carenciados
C. Fomentar inversiones nacionales y extranjeras en bienes
de capital
IX. Respecto de la “disminución del empleo en la industria manufacturera” A. Promoción de acuerdos a nivel regional que habiliten la
producción uruguaya para determinados productos de
manufactura para toda la región
B. Promoción de acuerdos a nivel internacional que
habiliten la exportación de determinados productos
uruguayos
X. Respecto del “bajo consenso político partidario que habilite crear una política de estado respecto del tema”
A. Búsqueda de acuerdos políticos para diseñar una
política de estado en el tema”
XI. Con respecto a las “condiciones macroeconómicas establecidas por el contexto regional y mundial insuficientes para resolver las necesidades de empleo e ingresos mínimos necesarios”
109
A. Estimular la continuidad en el desarrollo de las
actividades terciarias
B. Evaluar en profundidad los nichos en los cuales el
Uruguay puede ofrecer ventajas competitivas
C. Potenciar esas ventajas promoviendo los acuerdos que
aseguren su desarrollo productivo
XII. Respecto de la “inadecuada legislación que atienda el problema” A. Promover la aprobación de un marco legislativo
respecto del tema
Conclusiones del trabajo:
A la luz del análisis planteado creemos oportuno realizar
algunas consideraciones que son vitales para una real
comprensión del problema:
1. Por más acotado que sea el problema que nos preocupa, su
consideración lleva a realizar el análisis de una cadena de
relaciones causales donde, en la mayoría de los casos,
deberemos atender problemas aparentemente muy distintos,
pero requieren una respuesta para poder atacar el problema
originalmente planteado.
2. En todos los problemas que se nos presentan en la realidad,
fundamentalmente la social, nunca un único actor tiene el
control absoluto de los hechos; se hace imprescindible,
110
entonces, conocer e incorporar en nuestros planes las
posiciones de los otros actores que están involucrados en la
temática.
3. Cuando un plan de acción no es viable en primera instancia,
será necesario construirle viabilidad. Para ello debemos
plantearnos los distintos escenarios en función de las
variantes, invariantes y sorpresas que se nos pudieran
presentar y operar en función de la ocurrencia o no de ellas.
La viabilidad dependerá también de la posibilidad de la
utilización de los recursos necesarios, que no todos están en
nuestro poder.
4. Para nuestro caso, las operaciones que nos planteamos serán
viables o no en función de la posición de otros actores y
variantes de contexto, por eso sería necesario plantear las
operaciones según escenarios favorables, desfavorables e
intermedios- planteados como la situación más posible.
5. Una vez establecidas las operaciones posibles en cada uno de
los escenarios y los recursos con que contamos para ellas,
elaboramos los planes de acción en función del período que
nos fijamos para actuar.
Comentarios finales:
111
acia dónde va Montevideo?. Esa es nuestra gran
pregunta. Hemos elegido para desarrollarla una
estructura en base a escenarios ya que con ella
es posible analizar las múltiples posibilidades que se
plantean en un mundo complejo como el que
enfrentamos hoy.
En relación a nuestro tema en estudio nos enfrentamos a
dos posibles escenarios futuros respecto del crecimiento de
Montevideo: con políticas de Estado que ordenen y estructuren
el departamento, contemplando a estos sectores sociales
largamente olvidados; o sin ellas, lo que significa el continuar el
camino de la autourbanización.
Frente al primer caso nos limitaremos a transcribir
palabras de Peter Drucker47 que hablarán por sí mismas: “La
incongruencia entre la percepción de la realidad y la realidad
misma, suele hacerse evidente. Cada vez que el duro esfuerzo
no mejora la situación sino que la empeora, lo más probable es
que esos esfuerzos estén mal dirigidos y, por consiguiente,
concentrados donde no es posible obtener resultados positivos.
47 Peter Drucker es mundialmente conocido como una de las figuras más
destacadas en el entendimiento de la economía, la administración y el
gerenciamiento de empresas con o sin fines de lucro.
El párrafo de referencia es extraído del libro “la innovación y el empresario
innovador”, 1985
H
112
Entonces, enfocar la atención donde corresponde da buenos
resultados rápidamente”48
Frente al segundo escenario quisieramos ahondar en
algunos aspectos que permitan generar reflexión y discusión,
frente a lo cual ya nos quedaremos muy satisfechos.
Un primer aspecto a dejar de manifiesto es la
reivindicación, cada vez mayor, del cooperativismo de
viviendas de ayuda mutua como herramienta válida, demostrada
ya desde todos los ángulos a través de la historia, como una
solución eficaz e idónea para resolver el problema de la
vivienda de los sectores populares.
Una segunda conclusión es que el cooperativismo ya no
será, por lo menos por mucho tiempo, un sector social
homogéneo, sino que contemplará la nueva estratificación
social y fragmentación que vive el país todo. Ello implicará que
se abra un gran debate en la interna de la FUCVAM, como ya
supo hacero, para atender esta problemática.
Un tercer aspecto que nos interesa destacar es que las
ocupaciones de tierras que se transforman en los asentamientos
contemporáneos, no podrán subsistir ni alcanzar las condiciones
de vida urbana adecuadas de no garantizar una organización que
habilite se supere la precariedad de vida de sus habitantes. De
otro modo, serán indefectibemente presa del clientelismo 48 ¿Cómo uno puede aprender de lo que parece una realidad tan distante? Es
muy claro que los principios de la excelencia empresarial son hoy principios
esenciales al concebir toda política pública, aún aquellas políticas sociales
altamente subsidadas.
113
político, generador de mentes conformistas, promotor de
políticas asistencialistas, que para nada ayudan a los grupos
involucrados y mucho menos a país.
Una cuarta conclusión es que sin una importante cartera
nacional de tierras no podemos ni comenzar a plantearnos
soluciones, ni alternativas, frente a esta problemática.
Por último deseamos destacar el rol que la historia
asigna a los cooperativistas de viviendas uruguayos cuya
experiencia, desarrollada en todos estos años, puede ser
volcada positivamente a la realidad actual de los asentamientos,
ofreciendo alternativas reales al importante sector del
movimiento popular urbano que lucha para resolver el problema
de la vivienda.
El gran salto en calidad política y social la podrán dar
los asentamientos sólo si entienden que su situación es
transitoria, que va mucho más allá que la toma de un terreno.
De lo contrario, si siguen en el camino de hacer lo que se puede,
llegarán a la triste conclusión que ya miles de familias
latinoamericanas han vivido y que dista mucho de ofrecer una
vida digna que es, en definitiva, el deseo esencial de todos
quienes están involucrados en esta problemática.
El primer enemigo que imposibilita el salto esencial al
cual nos referimos es la necesidad urgente, pero ya hay quienes
encontraron soluciones hoy a su problema. Los casos de
COVITU 78, COVILG, COVITRAB, entre otras, nos muestran
114
que es posible su lucha por el préstamo para poder construir sus
viviendas, mientras los más necesitados ocupan precariamente
la periferia de su propio terreno.
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