Ley del Procedimiento Administrativo General LEY N 27444( 11. 04. 2001) EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA POR CUANTO: La Comisin Permanente del Congreso de la Repblica Ha dado la Ley siguiente: LA COMISIN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA REPBLICA; Ha dado la Ley siguiente:

LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL TTULO PRELIMINAR TTULO I Del rgimen jurdico de los actos administrativos Captulo I De los actos administrativos Captulo II Nulidad de los actos administrativos Captulo III Eficacia de los actos administrativos TTULO II Del procedimiento administrativo Captulo I Disposiciones generales Captulo II De los sujetos del procedimiento Subcaptulo I De los administrados Subcaptulo II De la autoridad administrativa: Principios generales y competencia

Subcaptulo III Criterio de colaboracin entre entidades Subcaptulo IV Conflictos de competencia y abstencin Subcaptulo V rganos colegiados Captulo III Iniciacin del procedimiento Captulo IV Plazos y trminos Captulo V Ordenacin del procedimiento Captulo VI Instruccin del procedimiento Captulo VII Participacin de los administrados Captulo VIII Fin del procedimiento Captulo IX Ejecucin de resoluciones TTULO III De la revisin de los actos en va administrativa Captulo I Revisin de oficio Captulo II Recursos administrativos TTULO IV De los Procedimientos especiales Captulo I Procedimiento trilateral Captulo II Procedimiento sancionador Subcaptulo I De la potestad sancionadora Subcaptulo II Ordenamiento del procedimiento sancionador

TTULO V De la responsabilidad de la administracin pblica y del personal a su servicio Captulo I Responsabilidad de la administracin pblica Captulo II Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administracin pblica DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES DISPOSICIONES TRANSITORIAS NORMA COMPLEMENTARIA

TTULO PRELIMINARArtculo I.- mbito de aplicacin de la ley La presente Ley ser de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica. Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica: 1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo; 3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma. 7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y 8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. CONCORDANCIAS: C. Art. 39. T.U.O.C.T. Norma. IX T.P T.U. O.L.O.P.J: Arts. 25, 26, 27, 28, 29, 33, 34, 35 L.O.M. Art. I, VII, VIII, IX T.P.,28, 38,39, 40, 123 L.O.T.C. Art. 1 L.P.A.G: Art. 38 Inc. 38.3

Comentario: En este primer artculo, como era necesario mencionar, se especifica el mbito o alcances para la aplicacin de la norma administrativa. 1 En este sentido, indica claramente que las Entidades de la Administracin Pblica son las siguientes: 1. El Poder Ejecutivo El Poder Ejecutivo est compuesto por el Presidente de la Repblica, quien es el titular de dicho poder e integrado por sus colaboradores, llamados Ministros de Estado, que juntos conforman lo que se denomina el Consejo de Ministros. El Poder Ejecutivo tiene como fin fundamental dirigir la administracin y poner en marcha el estado, teniendo su representacin tanto en el interior como en el exterior( que lo hace a travs de sus representantes acreditados en el exterior ). La Administracin est centrada en el Poder Ejecutivo, al cual se le denomina poder central, pero tambin existe administracin propia en otras entidades del Estado. El Poder Ejecutivo tiene adems la importante

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Ley de Procedimiento Administrativo General

misin de poner en la prctica las directivas que el Congreso aprueba bajo la forma de leyes, y la desarrolla para su mejor implementacin, a travs del llamado poder regalmentario. El trmino Poder Ejecutivo, en la doctrina, se denomina tambin Poder Administrativo, entendiendo que En la doctrina que sigue la corriente de la divisin tradicional de los Poderes del Estado, se emplea el concepto para referirse al Poder Ejecutivo, concebido como el Poder al cual le corresponde la obtencin y captacin de los recursos necesarios para que se cumplan las finalidades propias de la Administracin Pblica. 2 Teniendo en cuenta lo expuesto, la parte final de la norma seala que se incluye dentro den la denominacin de Poder Ejecutivo a los Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados. 2. El Poder Legislativo Es el rgano que posee la facultad de hacer y reformar las leyes. Su funcin emana de la soberana poltica del pueblo. El Poder legislativo se presenta como El establecimiento expreso o tcito de la regla jurdica 3. Ciertamente es el rgano estatal fundamental para la creacin positiva del Derecho Administrativo, quien crea y dicta las normas jurdicas de un pas. 3. El Poder Judicial Es el tercer de los poderes clsicamente conocidos. Est compuesto a nivel nacional en forma descentralizada, con una Corte Suprema de Justicia, en el ms alto nivel y ubicada en la Capital de la Repblica y luego las Cortes Superiores, a nivel de distritos judiciales, y jueces de primera instancia en las provincias. Existe tambin a nivel de distritos, los Juzgados de Paz, que son primera instancia obligada en gran nmero de procesos. En la actualidad, la mayora de los procesos termina en las Cortes Superiores, y excepcionalmente en la Corte Suprema, que se ha convertido en una Corte de Casacin. Debe notarse; sin embargo, a partir del texto constitucional, la diferencia que existe entre el Proceso Judicial y el Procedimiento Administrativo. Ambos son ejercidos por el Estado pero derivan de necesidades y exigencias distintas. 4. Los Gobiernos Regionales La situacin de las Regiones y de los gobiernos regionales todava es incierta, no se sabe sino los aspectos generales de su conformacin y fines. Es ms, la Constitucin vigente no ha precisado los alcances de la competencia regional. 4 En trminos generales se establece que las Regiones no constituyen a los gobiernos locales ni duplican su accin ni su competencia, sino que las apoyan. Se entiende, en todo caso, que a partir de una nueva ley marco para la regionalizacin a aprobarse es un futuro no muy lejano ha de dictarse se entender a los Gobiernos Regionales dentro del mbito de la presente Ley. Sin embargo, por el momento, esta funcin estatal est encargada a los famosos CTARES (Comits Transitorios de Administracin Regional), conforme lo dispone la Decimo tercera Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin Mientras no se constituyan la Regiones y hasta que se elija a sus Presidentes de acuerdo con estas Constitucin, el Poder Ejecutivo determina la Jurisdiccin de los Consejos Transitorios de Administracin Regional actualmente en funciones segn el rea de cada uno de los departamentos establecidos en el pas. La Comisin de estudio de las bases de la reforma constitucional del Ministerio de Justicia julio 2001, ha propuesto respecto a los Gobirnos Regionales, los Gobiernos Departamentales, conociendo las siguientes carctersticas: 1. Preexistencia de los departamentos. Dar inicio a la constitucin de un gobierno descentralizado intermedio entre el Estado y las municpalidades, implica previamente resolver la cuestin del mbito2 3

Flores Polo, Pedro (1987) Diccionario de Trminos Jurdicos. Tomo II, Editorial Marsol, Lima, pp. 379. Chanam O. Ral (2000) Diccionario de Derecho Constitucional, Ed. Praxis, Lima, p 272 4 El texto constitucional de 1979(arts. 264 al 268) y las leyes N 24650 y 24792, s precisaban la competencia de las Regiones

territorial donde ejercer sus competencias. La Constitucin de 1979 opt por configurar espacios nuevos, de mayor envergadura que los histricos departamentos, llamdos regiones. Como no existan, fue menester crearlas a travs de un largo y complejo proceso: Plan Nacional de Regionalizacin, Leyes Orgnicas de creacin de cada una de las regiones, legilacin complementaria y de adecuacin con las dems instancias del Estado, Ley de Elecciones Regionales y, finalmente, la instalacin de los gobiernos regionales. La llamada regionalizacin del pas abarc toda la decada de los 80 y los primeros aos de los 90. A mediados de 1995 las regiones que haban subsistido en cuanto entidad geogrfica, con gobiernos espurios llamados CTAR, fueron abolidas, pues estos ltimos fueron departamentalizados. A pesar de estos antecedentes, se ha preferido que el segundo nivel de gobierno territorial repose en los histricos departamentos. Abona a favor de este planteamiento: a) Que nacieron con la Repblica b) Que estn ah y que no habr nada que modificar para instalar los gobiernos descentralizados. c) Que la mayora de las regiones tuvieron como base un solo departamento. d) Que existen los antecedentes, aunque con otra concepcin y contenido, de las Juntas Departamentales establecidas por las Constituciones de 1823, 1828, 1856 y 1867. e) Que sin tener relevancia constitucional el siglo XIX conoci los Consejos Departamentales contenidos en la Ley de Municipalidades del gobierno de Pardo, los cuales se prolongaron hasta los primeros aos del siglo XX. 2. Modificacin de la demarcacin departamentalista. Las variaciones de los lmites departamentales, son decididas previa consulta popular a las poblaciones concernidas. 3. La descentralizacin es un proceso. El tema de las competencias y rentas departamentales tiene que abordarse con el tino que correponde a una visin procesal de la descentralizacin. En ningn caso puede repetirse el error de la precipitacin. La Constitucin debe establecer los criterios, el ncleo bsico de competencias, las que pueden ser asignadas en forma progresiva y los procedimientos, pero la responsabilidad de resolver estas dos cuestiones es materia de la legislacin especializada. 4. Estructura de gobierno. Creemos que la estructura del gobierno departamental no debe ser complicada, ni conllevar innovaciones que no tengan respaldo en nuestra tradicin constitucional. Debe haber un rgano deliberativo y fiscalizador, as como otro encargado de la ejecucin. Ambos elegidos por eleccin universal y directa de los pobladores del departamento correspondiente, respetando la proporcionalidad. De esta manera, queda superada la anterior configuracin corporativa y por tercios, origen de los vicios de la experiencia anterior. La primera autoridad del departamento ser el Intendente Departamental. Dicha autoridad es reelegible por una sola vez . 5. La Junta Departamental ser pequea y sus miembros elegidos pro votacin popular. A fin de evitar el burocratismo y el asamblesmo que tipificaron la anterior experiencia, el modelo edilicio del Consejo y Alcalde puede ser una gua sugerente. No hay razn alguna para que el Colegiado departamental, no tenga el nmero de representantes adecuado a su realidad. Lo que no se puede cuestionar es la legitimacin popular de los miembros del organismo colectivo. No slo porque ello estara reido con al democracia, sino principalmente porque sera imposible la produccin de normas departamentales de cracter general. Se postula la existencia de una Junta Departamental conformada por siete delegados como mnimo, agregndosele uno ms por cada medio milln de habitantes o fraccin mayor de trescientos mil. Dichos delegados son reelegibles por una sola vez. 6. Fondo de compensacin y reditribucin .- La voluntad descentralista no niega el carcter unitario del estado y, por lo tanto debe operar el principio de solidaridad interdepartamental de modo que exista una redistribucin de recursos mediante la existencia de un Fondo de Compensacin Departamental, teniendo en cuentab las caractersticas territoriales y econmicas propias decada departamento.

5. Los Gobiernos LocalesSon los Municipios Provinciales o Distritales. El Municipio sea provincial estatal o distrital, es quizs una de las entidades mas concurridas para efectos del procedimiento administrativo, en el campo o en la ciudad, el Municipio puede convertirse en un gran administrador o en un psimo e incluso infractor de la legislacin y

de normas bsicas del procedimiento administrativo. Tal como lo viene demostrando la historia y las vicisitudes propias de la Gestin Municipal. Asimismo, de igual modo que en el punto anterior, considero indispensable la dacin de una nueva norma municipal acorde con las necesidades y requerimientos del pas para el Nuevo Milenio. 6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren autonoma CONCORDANCIA: L.O.T.C Art. 2 Comentario Carcterstica del estado constitucional moderno es precisamente la pluralidad de los rganos constitucionales, con el fin de repartir el ejercicio de la potestad de imperio entre los mismos, teniendo cada uno de ellos una esfera de competencia muy precisa, la detrminacin de la cual corre a cargo de la Constitucin y de las leyes constitucionales, con el fin de repartir el ejercicio de ka poetstad de imperio entre los mismos, teniendo cada uno de ellos una esfera de competencia muy precisa, la determinacin de la cual corre a cargo de la Constitucin y de las leyes constitucionales, mediante ley tambin puede crearse, claro est, en funcin de las ncesidades propias del Estado. Para el caso, los organismos autnomos constitucionales son: - El Jurado Nacional de Elecciones - La Contralora General de la Repblica - El Banco Central de Reserva - Superintendencia de Banca y Seguro - El Tribunal Constitucional - El Consejo Nacional de la Magistratura - Ministerio Pblico - Defensora del Pueblo - Universidades Nacionales Adicionalmente tendramos los creados y los que se crearan mediante norma legal. 7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, y por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y Comentario: Ocurre frecuentemente que la Administracin Pblica requiere solucionar problemas o situaciones imprevistas, razn por la cual se ve en la necedidad de solucionarlos de una manera pronta y oportuna as por ejemplo tenemos los diversos programas ministeriales e instancias de apoyo social en diferentes sectores (PRONAA, PETT, etc) 8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que perstan servicios pblicos o ejercen funcin administrativos, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. Comentario : La actividad administrativa no es nica ni exclusiva del ente estatal sino que en algunas oportunidades es realizada por personas juridicas de derecho privado, como por ejemplo en el caso de algunos servicios pblicos: mediante la concecin, la delegacin de ciertas atribuciones (Por ejemplo: El trmite y examen para obtener la licencia de conducir en el Touring Club del Per). A mayor abundamiento Dromi sostiene que es comn apreciar en los Estados contemporneos casos de colaboracin administrativa por los cuales entes que no integran la estuctura orgnica estatal ni perciben recursos presupuestales, ejercen tcnicamente funcin gobernativa mediante una tendencia hacia la descentralizacin estatal. En tal sentido, si tales entidades ejercen funcin administrativa, dictan actos administrativos, estn sujetos a controles administrativos y es propio que le sean aplicadas las normas del procedimiento administrativo de manera subsidiaria cuando menos. 5

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Dromi, Jos Roberto (1996) El Procedimiento Administrativo. Instituto de Estudios de la Administracin Local. Madrid p.52-53

Artculo II.- Contenido 1. La presente Ley regula las actuaciones de la funcin administrativa del Estado y el procedimiento administrativo comn desarrollados en las entidades. CONCORDANCIA C. Art, 2 Inc. 20 T.U.O.L.O.P.J: Arts. 13, 23 L.O.M. Art. 38,39, 40, 41,42,43

Comentario: Uno de los objetivos principales de la norma ha sido la unin de la legislacin administrativa dispersa, hecho que contribuir de manera significativa en el establecimiento de un orden general y una prctica cotidiana a favor del administrado, quien podr prver con cierta facilidad los resultados de un recurso o trmite realizado ante cualquier entidad administrativa. Es por todo concepto saludable y prctica poltica legislativa seguida por muchos pases el del regular la existencia de un solo procedimiento para canalizar todas las actividades administrativas de la administracin. As lo han hecho: Espaa, con su Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento Administrativo comn. Argentina, con su Ley Nacional de Procedimientos Administrativos; y Alemania con su Ley Federal del Procedimiento Administrativo. Cierto es que estas leyes admiten excepcionalmente algunos procedimientos especiales, pero la unidad del procedimiento se conserva en gran medida 6 . En nuestro caso, la Ley de Procedimiento Administrativo General regula la funcin administrativa del Estado, en las diferentes instancias de su estructura as como todo el procedimiento administrativo que se desarrolla en las mismas. 2. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. Comentario : Puede darse el caso, en funcin a situaciones especiales y/o de necesidad diversa , que se creen ciertos procedimientos especiales. En todo caso, la norma no lo prohibe sino por el contrario establece que tales disposiciones sean aplicables de manera supletoria al texto de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, como no podra ser de otra manera, todo aspecto que no est debidamente previsto en la norma especial es resuelto conforme a la norma general. 3. Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirn con seguir los principios administrativos, as como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en la presente Ley. Comentario : Interesante dispositivo, teniendo en cuenta que muchas veces son las mismas autoridades administarivas quienes dictan disposiciones o resuelven determinadas materias en funcin de intereses distintos al bien comn, perjudicando con ello el normal desarrollo de la actividad procedimental administrativa. Por lo tanto, es importante establecer un marco general para la reglamentacin de ciertos procedimientos especiales. Puede apreciarse que la norma establece de manera expresa que dicha reglamentacin especial debe de realizarse conforme a dos requisitos : Los principios administrativos (que estn) establecidos en el artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG) y el reconocimiento de derechos y deberes de los sujetos del procedimiento administrativo, que tambin estn establecidos en la presente normal legal. Artculo III.- Finalidad La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.6

Nava Negrete, Alonso (1995) Derecho Administrativo mexicano Ed Fondo de Cultura Econmica, Mexico p. 302-303

CONCORDANCIAS:

C. Arts. 103, 148 T.U.O.L.O.P.J : Arts.1, 3 L.O.M. Art. 26, 38,39, 40, 41,42,43

Comentario : El fin, objetivo y motivacin de la LPAG es la de crear un nuevo Marco Jurdico que, ante la antigua dispersin de normas sobre el Procedimiento Administrativo, exista antes de la dacin de la nueva ley. Se haca necesario por ello que se establezca un conjunto de principios y disposiciones generales que sirvan para el normal funcionamiento de la administracin pblica. Este Marco Jurdico acta en beneficio de Administrados y Administradores, puesto que reconoce tantos derechos y obligaciones de los sujetos de la actividad administrativa, es una garanta de la legalidad y de la vigencia de un verdadero estado de derecho. Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: L.P.C.A. Art. 2

CONCORDANCIA:

Comentario: Se entiende como principio a la base, el fundamento, la razn fundamental, sobre la cual se organiza una institucin y esta ejerce sus funciones. Estos principios establecen las condiciones, las orientaciones y los fundamentos indispensables para la realizacin efectiva del procedimiento administrativo. La vigencia y funcionamiento del procedimiento administrativo es orientada de conformidad con estos principios. La inclusin de este artculo resulta muy saludable para la correcta aplicacin de la norma. Sin embargo debemos tener presente que estos principios no son nicos ni exclusivos sino que tambin pueden considerarse a los denominados principios generales del derecho Administrativo. A continuacin realizar breves comentarios a cada uno de estos principios: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. CONCORDANCIA: C. Art. 2 Inc. 2 T.U.O.C. T. Art. 74 Comentario: En el derecho moderno se considera que la actividad de la administracin debe estar preferentemente sujeta al ordenamiento jurdico, esto es, que las normas que ella expida y los actos que realice no vayan en contra de las reglas jurdicas superiores. Este fenmeno poltico-jurdico se conoce con el nombre del principio de legalidad y esta ltima palabra que lo define se toma no en el sentido especfico del acto del parlamento, sino de acto jurdico cuyo cumplimiento se impone a la autoridad administrativa, cualquiera que sea su autor. La consecuencia se deriva de la existencia de ese principio, es la de violacin del orden jurdico por un acto jurdico, por un acto de la administracin puede dar lugar a su anulacin por el juez que ejerce el control legal 7. Esta forma de sometimiento constante de la administracin a la ley no solo es garanta de los gobernados, sino que tal tipo de actuacin permite establecer polticas administrativas definidas que es tan importante para el derecho. Por el contrario, la actitud de la administracin opuesta a las normas superiores, puede ser fuente de arbitrariedad e impedimento de la estructuracin de polticas administrativas. El principio de legalidad proclama la exigencia de que la actuacin administrativase someta a las normas legales, y puede decirse que expresa la cualidad administrativa que es conforme a ley. As, la sumisin de la administracin a los dictados de la ley no es sino la expresin ms patente de la existencia del derecho Administrativo.7

Vidal Perdomo, Jaime (1972) Derecho Administrativo, Ed Tmis, Bogota,p. 457

Finalmente, podemos afirmar que la sujecin de los actos administrativos a las normas jurdicas de mayor jerarqua envuelve una serie de factores que cubren todos los aspectos de ellos: autor, oportunidad, forma, objetivos, motivacin ,etc. 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo. CONCORDANCIA: C . Art. 139 Inc. 3 Comentario: El Debido procedimiento puede considerarse como una manifestacin del principio de legalidad, puesto que el contenido propiamente dicho del procedimiento administrativo est contenido en la norma legal. Este principio implica el respeto de una serie de derechos del administrado frente a la Administracin y las correspondientes obligaciones de sta frente a aqul. El debido procedimiento administrativo puede definirse como el conjunto de condiciones jurdicas de carcter formal y sustancia, que necesaria e indicutiblemente deben cumplirse para asegurar la tramitacin adecuada de un procedimiento administrativo. Por ende, plantea la composicin de un conjunto de derechos para el Administrado y un cmulo de obligaciones para el Administrador (entidad). El debido procedimiento administrativo lleva consigo el derecho de toda persona a acceder integra e irrestrctamente al ejercicio de garantas mnimas vinculadas con la trasparencia, equidad, el apego a la legalidad, la sujecin a la veracidad, la razonable certeza legal, la imparcialidad y el efectivo cumplimiento de la funcin pblica. De lo expuesto, podemos establecer que el Debido procedimiento administrativo se manifiesta en dos planos: a) Plano objetivo (garantas relativas a las formas procedimentales). Se consuman como exigencias al ente administrador hacia la imparcialidad y razonabilidad en la tramitacin de los procedimientos administrativos. b) Plano sustantivo (garantias relativas al procedimiento administrativo). Se consuman como exigencias al legislador hacia el establecimiento de normas coherentes en relacin a la realizacin de un procedimiento determinado. Alude a los contenidos hipotticos y resolutivos acordes con los principios tcnicosaxiolgicos(razonabilidad, equidad, justicia, etc). 1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias. Comentario : El impulso de oficio busca la continuidad de los actos administrativos, por iniciativa de la Entidad, de manera que pueda expedir la resolucin correspondiente a la brevedad posible. Este principio consiste en la accin o fenmeno por virtud el cual se asegura la continuidad del procedimiento y su direccin hacia la respectiva resolucin del Administrador Pblico. Sin embargo, debemos tener en consideracin que en la prctica, el impulso inicial del procedimiento puede realizarse no slo por la Administracin sino tambn por quien se sienta interesado en la respectiva resolucin a emitirse por la Entidad Pblica que corresponda. 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido.

Comentario : Es un principio que emana de la lgica natural de servicio y de las funciones que corresponden a la Administracin Pblica, el ya famosos razonamiento de que el procedimiento no debe de costar ms de lo que se reclama. En efecto, toda decisin de la autoridad estatal, sea cual fuere, debe emitirse de acuerdo al mbito de su competencia y teniendo en cuenta la proporcin, causas y consecuencias que podra ocasionar su decisin. 1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general. Comentario: Lo que realmente contiene este principio son garantas. Se trata ms bien de prerrogativas y derechos que la ley consagra a todos los ciudadanos tanto en el procedimiento administrativo como fuera de l El derecho a no ser discriminado tiene rango constitucional, por lo tanto el presente dispositivo no hace sino reivindicar este derecho y manifestar expresamente que la autoridad administartiva debe actuar con un criterio de igualdad de trato ante los administrados. Dems esta recordar casos muy conocidos donde ciertos petitorios son resueltos en tiempo rcord, mientras que otros esperan en las diferentes instancias de ciertas entidades, en todo caso la mencin expresa pretende evitar casos de discriminacin entre quienes acuden a la entidad a realizar algn procedimiento administrativo. 1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters pblico. Comentario: Se trata en todo caso de un beneficio a favor del administrado, puesto que la exigencia de ciertos ritos y formalidades, en algunos casos se constituyen en una especie de barrera infraqueable que impide el normal desenvolvimiento de la Administracin. Por lo tanto, la ley dispone un criterio especial de la interpretacin de la normatividad administrativa favorable a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados. De esta manera se da prioridad al fin, antes que a la forma, siempre y cuando ello no vulnere los derechos de tercero o del inters pblico. 1.7 Principio de presuncin de veracidad.- En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario. Comentario: El principio de presuncin de veracidad establece que la Entidad debe suponer que los administrados intervienen en el procedimiento administrativo actuando con la verdad; claro est que dicha presuncin es iuris tantum, es decir que admite prueba en contrario. Para su existencia integral, la presuncin provisoria est aparejada de una etapa indispensable de fiscalizacin posterior sobre las declaraciones y documentos considerados como ciertos al momento de su presentacin para confirmar la veracidad presunta y buscar la proteccin e las entidades pblicas contra posibles desviaciones, abusos o fraudes que desnaturalicen el principio. Consiste en un mecanismo selectivo que cada entidad disea para realizar el seguimiento y verificacin de las declaraciones o documentos presentados por los administrados acogindose a la presuncin de veracidad. Con lo cual entendemos que la aplicacin del principio produce la inversin de la carga de la prueba en el procedimiento, sustituyendo la tradicional prueba previa de veracidad a cargo del administrado, por la acreditacin de la falsedad a cargo de la Administracin, en va posterior 8. 1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena f. Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.8

Morn U, Juan Carlos (1997) Derecho Procesal Administrativo. Pgina Blanca Editores, Lima p.113

CONCORDANCIA:

T.U.O. C.P.C. Art. IV T.P.

Comentario: Con este principio se quiere destacar que iniciado el procedimiento administrativo, los interlocutores (partes) deben someterse a determinados principios y comportamientos, que deben ser respetados a efectos de cumplir con la norma jurdica administrativa y asumiendo directamente la responsabilidad de su estricto cumplimiento. Los deberes de respeto mutuo, colaboracin y buena fe, de manera recproca y en igualdad de condiciones, son pilares fundamentales en los que debe apoyarse la actuacin de las entidades y de los administrados. 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. CONCORDANCIA: T.U.O.C.P.C Art. V T.P. Comentario: Lo que busca este principio es alcanzar una decisin administrativa en tiempo razonable. La celeridad tiende a que quienes participen en el procedimiento administrativo acten de manera dinmica, con el objetivo de tener un pronunciamiento de la Entidad en el ms breve plazo legal posible. Ello implica necesariamente una mayor responsabilidad por parte de las Entidades Administrativas puesto que son ellas quienes expiden la resolucin final. 1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados. En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio. CONCORDANCIAS: T.U.O.C.P.C Arts. II,V, VI T.P. T.U.O.L.O.P.J : Art. 6

Comentario : Conforme a este principio, en toda actuacin administrativa, debe prevalecer el cumplimiento efectivo de los objetivos y fines del acto procedimental sobre aquellas formalidades no relevantes cuya presencia o realizacin no incida de ninguna manera en su validez, no sea importante para tomar una decisin por parte de la Administracin Pblica; es decir que no perjudique, por razones intrascedentes, al administrado. Sin embargo, debemos tener en cuenta que de la deficinicin gramatical de Eficacia se entiende que no es ni una regla jurdica ni una tcnica administrativa sino que supone un juicio sobre los resultados de (9) la actuacin administrativa , por la que esta eficacia slo puede medirse por parte de los usuarios o administrados. 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una

9)

Parejo Alfonso, Luciano ( 1989) La Eficacia como principio jurdico. En Revista Documentacin Administrativa, N 218-219, p. 20.

sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas. Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters pblico. Comentario : Conforme a este principio queda expresamente establecido que la autoridad administrativa debe tener el mayor cuidado posible al momento de tomar una decisin, verificando todos y cada uno de los hechos que fundamentan su pronunciamiento a travs de los mecanismos previstos en la ley 1.12. Principio de participacin.- Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de opinin. Comentario: Constituye una manifetacin del Derecho a la participacin en los asuntos pblicos, debidamente previsto por el inciso 17 del Artculo 2 de la Constitucin vigente. Es evidente que la participacin guarda una enorme correspondencia con la nocin de democracia. Esta implica, de cierta manera, una presencia activa del ciudadano en el ejercicio del poder. Por lo tanto, la administracin debe de ofrecer las facilidades del caso, a efectos de permitir a los administrados su participacin ( en forma colectiva o individual) en aquellas decisiones pblicas que le puedan afectar. El principio, conforme est plasmado en la norma procedimental, presenta dos aspectos: Facilidades o condiciones a los administrados para acceder a informaciones de la entidad Durante muchos aos, el misterio y el silencio caracterizaron los actos de la administracin pblica, sin embargo ello ha cambiado, en estricto cumplimiento de la orientacin constitucional. En este sentido el Decreto Supremo N 018-2001-PCM dispuso que las entidades del Sector Pblico, deberan incorprar en su Texto Unico Procedimientos Administrativos (TUPA), un procedimiento que posibilite el acceso de las personas a la informacin que posean o produzcan ; a la fecha sin embargo, no todas las entidades han cumplido con esta disposicin, razn por la cual hubiera sido apropiado establecer un porcedimiento especfico en la norma a efectos de evitar algunos errores o disposiciones administrativas de algunas entidades. b) Participacin individual o colectiva de los administrados en decisiones de la administracin que les puedan afectar Est previsto, en este caso que dicha participacin se realiza mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de opinin. Es decir, no basta con el hecho de poder conocer lo solicitado y poder difundirlo sino tambin la posibilidad de emitir y presentar una opinin, la misma que si bien es cierto no implicar un reconocimiento expreso de la administracin s importar una forma de constancia realizada por el administrado sobre un procedmiento determinado. 1.13. Principio de simplicidad.- Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir. CONCORDANCIA : T..U.O. C.P.C Arts. II, V, VI T.U.O.L.O.P.J: Art. 6 L.O.M. Art. 26 Comentario: Se establece que el trmite administrativo debe ser sencillo y evitar cualquier tipo de complicaciones. En todo caso, la Entidad debe suprimir todo requerimiento innecesario o excesibo que perjudique directamente al usuario. Solamente se incluirn en los TUPA los procedimientos administrativos y requisitos que sean razonables y necesarios para producir el pronunciamiento correspondiente, atendiendo a sus costos y beneficios. Para efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior, la Administracin Pblica tendr en cuenta criterios tales como: a) La necesidad y relevancia prctica del porcedimiento administrativo; Los costos que su cumplimiento demanda a los particulares; Los costos que su procesamiento demanda a la Administracin Pblica.

a)

b) c)

d) e)

a)

b) c) d) e)

La necesidad y relevancia prctica de los documentos, la informacin y los dems requisitos con relacin al procedimiento administrativo correspondiente; y La capacidad de la Administracin Pblica para procesar la informacin exigida. Asimismo, con el objeto de evitar duplicidad o cargas innecesarias en la presentacin de documentos e informacin a la Administracin Pblica, deberan evitarse exigir a los particulares la presentacin de: Documentos e informacin que la propia entidad posea o deba poseer por haber realizado los particulares algn trmite con anterioridad en cualquiera de sus dependencias, o por haber sido obligados a presentarlos para efecto de la fiscalziacin posterior, siempre que los documentos o los datos consignados no hayan perdido vigencia; Opiniones, dictmenes, certificados, certificados, resoluciones, estudios, datos estadsticos y en general, documentos que cualquiera de las dependencias de la propia entidad haya emitido con anterioridad. Ms de dos copias de un documento, salvo que sea necesario notificar a otros interesados; Informacin de carcter confidencial, al menos que la entidad haya establecido los mecanismos que aseguren a los particulares la debida proteccin de dicha informacin, y Copias recientes de documentos que, por su propia naturaleza, no pierden su vigencia, debiendo aceptar en estos casos dichos documentos sin tomar en consideracin su fecha de expedicin. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que lo dispuesto en este princpio no limita el derecho del particular de presentar la documentacin a que se refieren los incisos anteriores en caso de considerarlo conveniente. Conforme a lo expuesto, la Administracin Pblica deber aceptar los siguientes documentos para la tramitacin de procedimientos administrativos: Copias fotostticas de los formularios correspondientes en sustitucin de lso originales; Traducciones simples, en sustitucin de traducciones oficiales, bajo responsabilidad solidaria del particular y del traductor; y Copias fotostticas de documentos, estn o no certificadas por notarios o funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, en sustitucin y con el mismo valor que los documentos originales. Para efectos de este principio, debe tenerse en cuenta que todas las declaraciones, solicitudes e informacin que presenten los particulares a las entidades de la Administracin Pblica para la realizacin de los procedimientos administrativos, tendrn el carcter de declaracin jurada. Asimismo, para efectos de verificacin posterior, las solicitudes y, en su caso, los formularios y documentos anexos sern firmados por el intereado o su representante, quienes sern firmados por el interesado o su representante, quienes sern responsables de la veracidad de las declaraciones o informacin y de la autenticidad de los documentos presentados a la respectiva entidad. 1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sern convertidos en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. Comentario: La tendencia normativa es hacia la uniformidad, es decir el establecimiento de un procedimiento general de tal manera que se aplique a la frmula de que a igual trmite, mismos requisitos, igual resultado. La uniformidades sinnimo de trato igualitario en las mismas circunstancias y en la mismas condiciones. Ocurre que la administracin pblica peruana no ha aplicado juiciosamente este principio, es ms los escasos trabajos que sobre jurisprudencia administrativa se ha publicado no son del todo completo, razn por la cual se hace necesario, por parte de las diferentes entidades pblicas el adoptar algn criterio de sistematizacin y archivo que permita al usuario de un servicio o peticionante ante la administracin, preveer el resultado del procedimiento que ha iniciado en la instancia correspondiente. 1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado final que se obtendr. Comentario: Esta predictibilidad guarda una estrecha relacin con el principio anterior, y es que una de las maneras de hacer gil el funcionamiento de la administracin es la simplicacin del procedimiento atrvez de diversos mecanismos que permitan una informacin cierta sobre todos y cada uno de los trmites ( o procedimientos) establecidos en las diferentes entidades pblicas. De esta manera tanto el usuario como el ente Administrador se benefician en el sentido de ahorro de horas de trabajo, previsin de la demanda o

a) b) c)

necesidades del procedimiento iniciado, as como promover a partir de la prctica procedimental una mejora del funcionamiento y los resultados de la Administracin Pblica. Ocurre en muchos casos, que el usuario desconoce inclusive el nombre del trmite que debe de iniciar ante determinada entidad, siendo el caso ms grave en las provincias del interior del pas. 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin presentada no sea veraz. Comentario : Conforme se indica, no basta slo con el principio de presuncin de veracidad a favor del administrado con el objeto de permitir una mejor dinmica o celeridad de la Administracin Pblica; sino que tambin se requiere por parte de la entidad, la verificacin de la informacin o documentacin presentada. Por lo tanto, quien presente documentos fraguados o alterados estar sujeto a las sanciones pertinentes. Conocido el caso de gran cantidad de documentos falsos que circulan en nuestro pas, la entidad debe establecer mecanismos de seguridad y verificacin necesarios para evitar ser sorprendida y no afectarse negativamente ni perjudicar a terceros. Esta fiscalizacin o verificacin de la informacin presentada, teniendo en cuenta los principios enunciados, debe tener en cuenta los siguientes criterios: a) b) c) d) Que su realizacin no interfiera el procedimiento administrativo que se verifica, ni sus efectos. Su realizacin no incremente los costos burocrticos. Sea de carcter gratuito Determinar las responsabilidades pertinentes segn sea el caso: multa, responsabilidad penal, etc.

2. Los principios sealados servirn tambin de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas de procedimiento, como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas de carcter general, y para suplir los vacos en el ordenamiento administrativo. La relacin de principios anteriormente enunciados no tiene carcter taxativo. CONCORDANCIA: L.O.M. Art. 38

Comentario: La parte final de este artculo IV del Ttulo Preliminar de la norma establece expresamente que los principios indicados sean pautas orientadoras o sean tomados como criterios que guen la interpretacin de las disposiciones normativas del procedimiento administrativo contenidas en la legislacin pertienente. Asimismo que dichos principios se constituyan en una especie de marco general que a su vez permita o sirva de fundamento para la generacin de otras disposiciones normativas. Finalmente, se establece que esta relacin de principios no tiene carcter taxativo; es decir que no solamente se consideren los principios contenidos en la ley, sino tambin aquellos que provienen de la doctrina propia del derecho administrativo y de sus fines pertinentes. Artculo V.- Fuentes del procedimiento administrativo 1. El ordenamiento jurdico administrativo integra un sistema orgnico que tiene autonoma respecto de otras ramas del Derecho. Comentario: El conjunto de normas administrativas constituye un todo orgnico, un sistema autnomo, es decir el Derecho Administrativo. Dicho sistema comprende a todo el ordenamiento jurdico administrativo y sus fuentes. Todos los elementos que integran dicho sistema se encuentra vinculados entre si, no se hallan dispersos ni independientes, y sus relaciones se hallan unidas indivisiblemente a una fuente originaria que representa la causa creadora del sistema. Visto de esta

manera, la vinculacin de las relaciones que se imputan al orenamiento se manifiesta en forma orgnica, permitindole as actuar en forma ordenada, coordenada y en forma unida. No se trata de una suma material o amontonamiento de normas, por el contrario, ordenamiento jurdico significa la injerencia de otros ajenos. Todo sistema normativo tiene un cometido (10) teleolgico que proviene de sus principios rectores 2. Son fuentes del procedimiento administrativo: 2.1. Las disposiciones constitucionales. 2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurdico Nacional. 2.3. Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente. 2.4. Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes del Estado. 2.5. Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos. 2.6. Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores. 2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas. 2.8. Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede. 2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas. 2.10. Los principios generales del derecho administrativo. 3. Las fuentes sealadas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicacin del ordenamiento positivo al cual se refieren. 2.1 Las disposiciones contitucionales La Constitucin es la norma fundamental del Estado que se caracteriza por su supralegalidad manifestada en su mayor jerarqua ( ocupar el lugar ms elevado dentro del ordenamiento jurdico) y su rigidez (esto es, su creacin y modificacin requiere de la concurrencia de rganos y procedimeitnos ms complejos que los exigidos para crear y modificar las leyes). Constituye el marco dentro del cual deben ubicarse todas las ramas jurdicas. El ordenamiento jurdico es como un rbol, el tronco es la Constitucin y las ramas todas la sdems normas. Ninguna norma puede (11) contravenir, ni por el fondo ni la forma, a las normas constitucionales . Estas disposiciones conforme a la doctrina del derecho y a nuestro orden jurdico vigente tienen su fundamento en lo siguiente: - La Constitucin es la norma jurdica de mayor valor dentro del estado, segn lo establece su artculo 51. - Por su parte, el artculo 138 de la Constitucin dice en su segundo prrafo que en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal el juez prefiere la primera. Para nuestro10) 11)

Fiorini, Bartolom ( 1995) Derecho Administrativo Tomo I, Ed. Abeledo-Perrot, Bueno Aires, pp. 77-78 Torres Vsquez, Anbal ( 1999) Introduccin al Derecho. Palestra Editores, Lima p. 312

caso, sera la Entidad quien debe optar por la Constitucin antes que por otra disposicin de menor rango. - Finalmente, los incisos 4 y 5 del artculo 200 del texto constitucional establecen la accin de inconstitucionalidad y la accin popular contra decretos y otras normas de carcter general. - Luego, de todos estos dispositivos juntos queda claro los siguiente: a) Que la Constitucin prima sobre cualquier otra norma del sistema jurdico, incluidas las leyes. b) Que si una ley contradice la Constitucin no debe ser aplicada, debiendo el ente admnistrador preferir a la norma constitucional sobre otra de menor jerarqua. Tambin puede ocurrir que la ley sea invalidada mediante la accin de inconstitucionalidad. c) Que si una norma de inferior categora a la ley es incompatible con la Constitucin tampoco deber ser aplicada y puede ser invalidada a trves de la accin popular. Es muy importante precisar que, para hacer aplicar la Constitucin excluyendo a una norma de inferior categora, sta tiene que ser incompatible con la Constitucin, es decir, que sus mandatos tienen que ser excluyentes entre s. Se considera expresamente que la Constitucin es la principal fuente del procedimiento admnistrativo, en su texto se exponen los procedimientos y las atribuciones generales que tienen los rganos del Estado. 2.2 Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurdico Nacional CONCORDANCIA: C. Art. 55

Comentario: Los Tratados son los acuerdos que firman los Estados entre s y con las malas diversas finalidades: econmicas, militares, culturales, sociales, polticas, etc. Segn Carolina Jara Minuche: Los Tratados son actos convencionales celebrados entre los Estados, es la fuente principal del derecho Internacional Positivo, y adems dentro del orden interno forman parte del plano superior a las leyes internas de los pases que lo celebran, sus catactersticas son: Derogan la leyes anteriores que le sena contrarias. La Leyes posteriores a la celebracin del Tratado no deben hallarse en contradiccin con las reglas o principios que en ellos se formulan. Cuaquier ley de carcter interno relacionado con ello debe interpretarse, de acuerdo con el Derecho convencional , y Como consecuencia de principio de la primaca del Derecho Internacional, la supremaca de lso tratados aun sobre las propias Constituciones va siendo reconocida en la prctica internacional. Siguiendo las concepciones modernas sobre las relaciones entre estado y la significacin interna de los Tratados, el artculo 55 de la Constitucin peruana establece de manera expresa que Los Tratados celbrados pro el Estado y en vigor forman parte del Derecho Nacional ; es decir, los tratados son normas obligatorias dentro de nuestro Estado. 2.3 Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente Comentario: Formalmente, podemos definir la ley como aquella prescripcin dictada por el rgano competente del estado, segn las formalidades establecidas en la Constitucin Poltica vigente, que manda, prohibe o autoriza algo en consonancia con la justicia y para el bien comn. A lo que deberamos agregar el criterio de que su dictado debe realizarse sobre la base o fundamento de una descripcin objetiva de la realidad social en la que va regir. Mientras que desde el punto de vista material, ley es toda regla de Derecho, todo precepto normativo escrito creado por los rganos estatales dentro de los lmites de sus respectivas competencias. La ley y todas las normas con rango de ley ocupan la posicin ms alta en la jerarqua normativa despus de las normas constitucionales. La absoluta superioridad de la ley despus de la Constitucin se desprende del hecho de que la ley puede modificar o derogar cualquier otra norma, y no solamente otros tipos de leyes 12.

12

Torres Vsquez, Anbal (1999) Op.cit.p. 314

Los tipos o clases de leyes, as como las normas con rango de ley, que existen en el sistema jurdico peruano son las siguientes: a) Leyes Orgnicas (art. 106 C.) b) Leyes Ordinarias (art. 105 C.) c) Resoluciones Legislativas (art. 102, inc. 1 C.) d) Decretos Legislativos (art. 104 de la C.) e) Decretos de urgencia (art. 118, inc. 19 de la C.) 2.4 Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes del Estado. Comentario: Los Decretos Supremos son normas administrativas de carcter general, que por su naturaleza se limitan a interpretar y aplicar la legislacin sin trasngredirla, modificarla o desnaturalizarla; estas normas son transitorias y condicionadas a las circunstancias. Los Decretos son firmados por el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros 13. Asimismo, se considera tambin a las normas reglamentarias de otros poderes del estado, entendindose a tales como fuentes del Procedimiento Administrativo en el Per. 2.5 Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatuto y reglamentos de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas admnistrativos. CONCORDANCIA: C. Art. 51

Comentario: Adems de la norma que se forma por la va legislativa el reglamento como fuente de Derecho Admnistrativo, conforma la actuacin de la Administracin Pblica; en el entendido de que el reglamento debe respetar el principio de legalidad, o sea el de legalidad a las normas de jerarqua superior 14. La potestad de reglamentar las leyes corresponde a la funcin ejecutiva y tiene por finalidad dictar las normas complementarias de detalle que permitan que las leyes (cuyos mandatos son genricos) pueden ser llevadas a la prctica. Sin embargo, es claro que al reglamentar las leyes no pueden ser transgredidas ni desnatulaizada. Si asi ocurriera, los reglamentos no podran primar sobre la ley porque son normas de inferior categora que ella (art. 51 de la C). Lo propio ocurre con los decretos y resoluciones que son normas jurdicas emitidas por el Poder Ejecutivo para poder llevar a buena ejecucin la poltica. 2.6 Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores. Comentario : Como consecuencia lgica, teniendo en cuenta la jerarqua legislativa todas las dems disposiciones propias de cada entidad o derivadas, de la norma positiva, tambin son consideradas como fuente de donde se origina o crea el procedimiento administrativo. 2.7 La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones admnistrativas. Comentario: La doctrina admnistrativa distingue dos clases de jurisprudencia como fuentes del derecho Administrativo; la proveniente de la funcin judicial y la que proviene de los rganos especialmente superiores, de la Administracin Pblica. No hay duda de que son dos fuentes distintas pero el cometido es similar al asegurar la legalidad de los actos de la funcin administrativa estatal. La jurisprudencia, en las dos supuestas fuentes, a diferencia de la doctrina legal, se crea por decisin de un juicio en el mbito judicial y por las decisiones de las entidades admnistrativas 15. Para el caso peruano, el presente dispositivo establece o considera solamente como fuente a aquella jurisprudencia proveniente de la autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas, lo que en cierta forma limitara los criterios a tomar en cuenta por parte de los administrados al recurir ante la instancia administrativa. Sin embargo, teniendo en cuenta lo13 14 15

Chanam Orbe Ral (2000) Diccionario de Derecho Constitucional, Editorial Praxis, Lima p. 114 Olivera Toro, Jorge (1988) Manual de Derecho Administrativo Editorial Porra S.A, Argentina, p. 131. Fiorini Bartolom (1995) derecho Administrativo, Tomo I. Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p.67.

establecido por el inciso segundo del artculo IV del Ttulo Preliminar de la presente norma as como el reconocimiento de los principios generales del derecho como fuente del derecho, debemos entender que por extensin y de conformidad con la finalidad de la presente ley as como de sus principios rectores, debe tenerse en cuenta a la segunda forma de jurisprudencia. Sin lugar a dudas, lo expuesto consiste en una omisin que debera subsanarse a fin de hacer expresa mencin a la jurisprudencia proveniente de las intancias administrativas. En todo caso, siempre debemos tomar en cuenta que no se denomina jurisprudencia cualquier decisin que expresen las autoridades competentes, pues para merecer este valor ser necesaria para su aplicacin una situacin idntica de hechos, circunstancias y nomas. No se trata de la simple reiteracin que puede ser consecuencia de las causas que la producen: identidad de situaciones de hecho y de derecho. La jurisprudencia debe surgir por explicacin circunstanciada de una norma y por construccin analgica ante la indeterminacin o generalizacin normativa. La reiteracin no es de esencia para crear jurisprudencia, pues lo fundamental es la identidad del contenido normativo. Se impone y se la debe respetar por la gravitacin que tiene el valor jurdico seguridad y el principio de justicia que proyecta el tratamiento igualitario. Para estos casos idnticos estos dos valores son los que imponen su acatamiento sin que una norma declare necesariamente su obligatoriedad 16 Si acontece esto con los fallos judiciales, con mayor razn debern tener aplicacin las decisiones conflictuales por recursos administrativos resueltos por los rganos superiores de la Administracin pblica, en materia especfica de su mbito y en las cuestiones que le son privativas. Consideramos por tanto que la seguridad, la igualdad y la justicia sustenta esta fuente del procedimiento administrativo. Finalmente debemos mencionar que la jurisprudencia administrativa adquirir importancia a medida que se extienda la aplicacin de la ley del procedimiento administrativo general, tanto en el orden nacional como en el sectorial y departamental ( o regional) donde rigen leyes de procedimiento. 2.8 Las resoluciones emitidas por la Administracin a trves de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede. Comentario: Las resoluciones, en sus diversas clasificaciones (Supremas, Ministeriales, Administrativas o circulares, jefaturales, de Organismos Pblicos Descentralizados), vienen a ser pronunciamientos o decisiones que una determinada entidad emite sobre algn asunto relacionado con el mbito de su competencia. En el presente caso, la norma se refiere a aquellas que son emitidas a travs de los denominados Tribunales o Consejos, se entiende cracter administrativo, considerndose ademas que tales pronunciamientos establezcan criterios interpretativos de carcter general y adems sean debidamente publicadas. Sin embargo, lo expuesto es muy poco probables de realizarse a plenitud toda vez que las limitaciones de la Administracin Pblicas peruana son diversas, siendo necesario po lo tanto el establecimiento de mecanismos de carcter permanente encargados de hacer una seleccin oficial de aquellas resoluciones administrativas que cumplen o que contengan los preceptos indicados. Finalmente, la norma establece que tales resoluciones resoluciones administrativas tienen los siguientes efectos: a) generan precedente administrativo b) agotan la va administrativa, y c) no pueden ser anuladas en esa sede. En consecuencia, mediante estas disposiciones, la Entidad deja constancia expresa de una decisin, termina con la instancia administrativa y su contenido no puede ser objeto de nulidad ante la misma sede. 2.9 Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultades expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.16

Fiorini, Bartolom (1995). Op.cit.08.

Comentario: Teniendo en cuenta que determinadas entidades estn facultadas para realizar absolucin de consultas respecto de la interpretacin de normas administrativas, cuya aplicacin prctica tiene muchas veces lugar en la propia entidad, la norma objeto de comentario considera que tales pronunciamientos constituyen tambien fuentes del procedimiento administrativo, toda vez que implican una forma de interpretacin oficial o criterio institucional que se tiene en cuenta al cumplir lo prescrito por alguna norma administrativa. 2.10. Los principios generales del derecho administrativo. Comentario: Los principios generales del derecho son criterios fundamentales informadores de nuestra legislacin, que se deducen de las disposiciones del Derecho positivo y de los elementos sociales ticos y an histricos en que las normas tienen su origen. Segn la definicin de Derecho Administrativo dada por Garca Trevijano, esta rama jurdica se integra con normas positivas y con principios. Estos son aquellos mandamientos generales no normativizados, es decir, no aprovados o sancionados positivamente por la autoridad competente y que sirven de gua y norte al citado ordenamiento jurdico. Son por lo tanto, anteriores a las normas positivas. Y en el choque de unos y otras debe siempre prevalcer los principios sobre las normas. Normalmente las normas jurdicas recogen y sancionan un principio fundamental. Pues bien, existen principios del Derecho Administrativo que son universales, es decir vlidos para todo tipo de ordenamiento jurdico: el respeto a la dignidad humana, la igualdad y la seguridad jurdica, la prohibicin de actuar contra las buenas costumbres, etc. Pero otros principios son ms peculiares de la rama jurdica administrativa: la necesidad de pagar un justo precio para expropiar, la utilidad pblica para que la expropiacin sea legtima , la propocionalidad de las sanciones, la necesidad de instancias administrativas, etc. Algunos de estos principios han sido recogidos por nuestra jurisprudencia, concretando su alcance y significado. Y hoy en da constituyen un medio eficaz para controlar la discrecionalidad de la Administracin17. 3. Las fuentes sealadas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicacin del ordenamiento positivo al cual se refieren. C: Arts. 51, 55 T.U.O.L.O.P.J: Arts. 1, 3,4 L.O.M . Art. 39, 40

CONCORDANCIAS:

Comentario Es decir, la Jurisprudencia, las resoluciones, los pronunciamientos vinculantes y los principios generales del derecho administrativo constituyen el marco bsico o cuadro general que nos permitir debidamente interpretar y delimitar los alcances o mbito de aplicacin de las normas administrativas vigentes. Artculo VI.- Precedentes administrativos 1. Los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin, constituirn precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretacin no sea modificada. Dichos actos sern publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma. Comentario: El precedente es una forma de constancia o testimonio anterior, un medio que permite establecer un criterio general de aplicacin del Derecho Administrativo a un caso concreto, en reiteradas oportunidades, atendiendo a los mismos hechos, condiciones y circunstancias planteadas a la Administracin Pblica. La norma pertinente seala de manera obligatoria la observancia de tales precedentes, salvo que dicha interpretacin haya sido modificada. Asimismo, es importantsimo que17

Castiglioni Paz, Benito y Rodrguez Roma, Emilio (1974) Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin Ediciones Marqus de Duero, 8 Madrid 1. p. 46

tales precedentes sean conocidos por el pblico usuario, de ello debe encargarse la propia administracin pblica. 2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrn ser modificados si se considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contraria al inters general. La nueva interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere ms favorable a los administrados. Comentario: Se entiende, en el presente caso, que tales criterios interpretativos son suceptibles de modificacin en determinadas circunstancias, ello implica cierta flexibilidad por parte de las entidades, que en muchas oportunidades ante situaciones poco predecibles o que se presentan en la prctica administrativa exigen por parte del ente administrador una variacin de sus criterios al momento de realizar un pronunciamiento y emitir la decisin correspondiente.Este nuevo criterio interpretativo, de adoptarse, se fundamenta en una enmienda o correccin de un pronunciamiento equivocado; sin embargo y para efectos de la denominada seguridad jurdica, la nueva interpretacin no tiene efectos retroactivos salvo que afecte favorablemente a los administrados. 3. En todo caso, la sola modificacin de los criterios no faculta a la revisin de oficio en sede administrativa de los actos firmes. Comentario: Por razones de seguridad jurdica y como complemento del inciso segundo, la norma procedimental establece que la revisin de los actos administrativos realizados con el criterio equivocado slo pueden ser revisados a peticin de la parte interesada. Como es obvio no se pretende una revisin o modificacin interminable de las decisiones administrativas sino por el contrario hace prevalecer el sentido jurdico que favorezca al administrado, quien de sentirse afectado podr libremente concurrir a la instancia administrativa que corresponda CONCORDANCIA: T.U.O.L.O.P.J: Art. 13 L.P.A.G. Art. 212 Artculo VII.- Funcin de las disposiciones generales 1. Las autoridades superiores pueden dirigir u orientar con carcter general la actividad de los subordinados a ellas mediante circulares, instrucciones y otros anlogos, los que sin embargo, no pueden crear obligaciones nuevas a los administrados. Comentario: Para un eficaz funcionamiento de la Administracin Pblica, se faculta a las autoridades superiores o funcionarios pblicos de alta jerarqua la posibilidad de emitir circulares o cualquier otro tipo de documento destinado a dirigir, orientar o aclarara ciertos aspectos de la dinmica administrativa. Los contenidos de tales documentos pueden ser diversos, refirindose a la entidad que corresponde, con la nica limitacin de no poder crear obligaciones o responsabilidades nuevas a los administrados. 2. Dichas disposiciones deben ser suficientemente difundidas, colocadas en lugar visible de la entidad si su alcance fuera meramente institucional, o publicarse si fuera de ndole externa. Comentario: Los documentos mencionados (circulares, volantes, instrucciones, informacin grfica, etc) deben ser puestos a conocimiento de los interesados a fin de facilitarles o anticiparles de cierta manera el criterio o sentido de la Administracin 3. Los administrados pueden invocar a su favor estas disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a los rganos administrativos en su relacin con los administrados. CONCORDANCIA: L.P.A.G Art. 67

Comentario: En efecto, una vez que la entidad haya establecido mediante tales circulares, ciertos aspectos relacionados con la actividad de sus subordinados, los administrados al tener conocimiento de las mismas podr, siempre y cuando lo considere pertienente, invocarlas a su favor exigiendo cumplir con las disposiciones del ente administrador

Artculo VIII.- Deficiencia de fuentes 1. Las autoridades administrativas no podrn dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirn a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y slo subsidiariamente a stas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad. Comentario:Puede ocurrir que la legislacin administrativa no contemple exactamente una determinada situacin o que simplemente no exista norma que se ocupe del problema . Siendo as, la norma ha previsto que en tales situaciones la entidad se oriente por los principios legales o de manera supletoria o subsidiaria a otras normas u ordenamientos compatibles con la naturaleza y fin del procedimiento administrativo. Efectivamente, el vaco legislativo o el de cualquiera de las fuentes del procedimiento administrativo no puede ser motivo para que la administracin deje de resolver o pronunciarse sobre determinada pretensin presentada a su instancia; en estos casos, la autoridad debe recurrir a los principios del procedimiento establecidos en la presente norma y de manera supletoria a los del derecho administrativo que hayan sido objeto de comentario, siempre y cuando sean compatibles con la naturaleza y finalidad del procedimiento. Se trata de en todo caso de una garanta derivada del debido procedimiento y los dems principios y fuentes consideradas por nuestra legislacin. Es esta una disposicin inteligente que consagra la supletoriedad de la disciplina administrativa, propiamente dicha, la doctrina y sus planteamiento primigenios, por cuanto constituye el derecho Administrativo por excelencia. El carcter subsidiario de estos planteamientos, permite tanto a la entidad tener una amplia variedad de posibilidades de resolver determinadas circunstancias, constituyendo un complemento perfecto parta resolver situaciones que presenta la prctica administrativa. 2. Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolucin del caso, la autoridad elaborar y propondr a quien competa, la emisin de la norma que supere con carcter general esta situacin, en el mismo sentido de la resolucin dada al asunto sometido a su conocimiento. Comentario: En el ejercicio de la actividad administrativa, las entidades pueden observar las deficiencias y vacos legales que en la practica constituyen limitaciones o plantean problemas de funciones. De esta manera y teniendo en cuenta la norma administrativa ha previsto que la administracin completamente el sentido de su pronunciamiento, solicitando de manera expresa a quien corresponde la emisin de una norma que corrija el problema observado, teniendo en cuenta los precedentes observados. CONCORDANCIAS: C. Art. 139 Inc. 8 C.C. Art. VIII T.P. T.U.O.C.T. Art. Norma IX, 128 T.U.O. C.P.C. Art. III T.U.O.L.O.P.J: Art. 184 Inc. 3 L.P.A.G. Art. 75 Inc. 6

TTULO I Del rgimen jurdico de los actos administrativos CAPTULO I De los actos administrativos Artculo 1. - Concepto de acto administrativo

1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta. CONCORDANCIAS: L.O.M Art. 1, 123 L.P.A.G. Art. 29 1.2 No son actos administrativos:

1.2.1 Los actos de administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo establezcan. 1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades. Comentario.- La Administracin pblica lleva a cabo la funcin administrativa, que le expropia, por medio de los actos administrativos; en tal sentido es oportuna la norma cuando establece el concepto que se tiene acerca del Acto Administrativo, as como seala a aquellos que no los considera como tales. El acto administrativo, como cualquier otro acto del estado, es acto jurdico y a la vez un hecho jurdico al igual que los actos civil su otros anlogos. Como todo acto jurdico, el acto administrativo implica la voluntad de la administracin dirigida a producir efectos de derecho. Por ejemplo: cuando la administracin otorga un permiso o una autorizacin, son actos administrativos que buscan el efecto jurdico de que un particular pueda 1 actuar legalmente en algo, transitar con su vehculo por las calles, vender mercaderas en un establecimiento. 8 El la doctrina administrativa no existe un criterio uniforme sobre el concepto de Acto Administrativo y, tan es as que cada autor tiene su propio concepto. Podemos afirmar, en trminos generales, que el Acto Administrativo es aquel por medio por el cual se exterioriza la funcin administrativa , siendo dicha funcin producto de la actividad del Estado.19 Sobre el punto sealaremos algunas definiciones que sobre Acto Administrativos han realizado algunos tratadistas: para Antonio Royo es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo; por su naturaleza se concreta en una declaracin especial; y por si alcance, afecta positiva o negativamente a los derechos administrativos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la Administracin Pblica.20 Para Nava, Todo acto que provenga de un rgano administrativo es un acto administrativo... Es la expresin o manifestacin de la voluntad de la administracin pblica, creadora de situaciones jurdicas individuales, para satisfacer necesidades colectivas. Por su parte Fernndez de Velasco seala que el acto administrativo es toda declaracin jurdica, unilateral y ejecutiva, en virtud del cual la administracin tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas subjetivos.21 Revisando el texto del inciso 1.1 del presente artculo tenemos le siguiente esquema de lo que se considera, en el Derecho Peruano, Acto Administrativo: a) Son declaraciones de las entidades La declaracin implica la exteriorizacin o publicacin. El acto administrativo es una declaracin de la Entidad, entendiendo por tal un proceso de exteriorizacin intelectual no material- que toma para su expresin y comprensin datos simblicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende8

Nava Negrete, Alfonso(1995) Derecho Administrativo Mexicano.