las políticas públicas como recurso metodológico
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Instrumento metodológico sobre procesos políticosTRANSCRIPT
Las políticas públicas como recurso metodológicoEl caso de la reforma del Estado en México
Augusto Bolívar Espinoza y Germán A. de la Reza1
I. Introducción.
Desde la pos guerra, pero fundamentalmente en la década de los noventa se desencadenan profusos y complejos cambios en la estructura del Estado en América latina. Los análisis han sido abundantes no así las propuestas metodológicas para enfrentar lo que comúnmente se conoce como reforma del Estado. ¿Qué perspectiva metodológica permitan enfocar los complejos procesos de cambio en la sociedad contemporánea?. ¿La especificidad de sociedades de institucionalización reciente pueden ser estudiados a partir de modelos que se aplican a países maduros institucionalmente?. ¿Existen estrategias para analizar procesos en curso?.
En este ensayo se propone una perspectiva de las "políticas públicas"
como alternativa, no exclusiva ni excluyente. Se considera vigente gran
parte de la tradición clásica "secuencial" de esta disciplina tanto en su
visión sinóptica como asinóptica. Sin embargo, los nuevos aportes del "neo-
institucionalismo" y la "concepción cognitiva" son más pertinentes para
fortalecer los apoyos metodológicos. Por un lado, esta opción, simplifica
los procesos complejos sociales a partir de la consideración de la "acción"
del Estado. Sin perder, sin embargo, la opción de otras perspectivas
explicativas más amplias o más específicas. Por otra, permite analizar la
acción pública en países de institucionalización reciente como indicador que
definen estadios de consolidación de procesos determinados. Por último, es
en el análisis específico de las acciones públicas en el momento en que se
diseñan, se desarrollan y cumplen o no su objetivo, donde puede ordenarse
el abigarramiento del acontecer político. A partir de la estructuración de
indicadores aportados por el análisis de las políticas quizás se pueda
afirmas con mayor pertinencia empírica qué significa la transformación o
reforma del Estado.
11 A AUGUSTOUGUSTO B BOLÍVAROLÍVAR E. E. ESES PROFESORPROFESOR INVESTIGADORINVESTIGADOR DELDEL D DEPTOEPTO. . DEDE S SOCIOLÓGÍAOCIOLÓGÍA DEDE LALA U UNIDADNIDAD AAZCAPOTZALCOZCAPOTZALCO YY G GERMÁNERMÁN A. A. DEDE LALA R REZAEZA ESES PROFESORPROFESOR INVESTIGADORINVESTIGADOR DELDEL D DEPTOEPTO. . DEDE PPRODUCCIÓNRODUCCIÓN E ECONÓMICACONÓMICA DEDE LALA U UNIDADNIDAD X XOCHIMILCOOCHIMILCO DEDE LALA U UNIVERSIDADNIVERSIDAD A AUTÓNOMAUTÓNOMA MMETROPOLITANAETROPOLITANA..
1
En el primer apartado se analizan algunos aspectos muy generales
concernientes al concepto de reforma del Estado desde el prisma de las
políticas públicas. Se intenta mostrar que las políticas gubernamentales no
adolecen de la "publicidad" de las políticas propiamente estatales y que por
lo tanto en los países periféricos es posible aprovechar el análisis clásico de
las políticas públicas en el análisis del cambio político. En este último
sentido, se muestra en forma somera como los régimenes políticos de
América latina además de desarrollar políticas internas de readecuación de
sus estructuras de poder han respondido al reto de la mundialización. En el
segundo apartado se muestra, en forma sintética, algunas de las
herramientas conceptuales que pudieran resultar útiles en la comprensión de
los procesos de cambio en la naturaleza del Estado.
El ensayo no tiene como propósito discutir la pertinencia de la
aplicación de una concepción determinada de las políticas públicas. Se trata
más bien de aprovechar el amplio espectro de posibilidades metodológicas
que ofrece esta diversa perspectiva de conocimiento para el estudio de
sociedades como las latinoamericanas. Sociedades que se caracterizan no
sólo por la arbitrariedad y el autoritarismo sino también por imponer nuevas
instituciones aunque muchas veces en forma diferidas de su uso clásico, y
que deben ser tratadas, entre otras formas, mediante la perspectiva de las
políticas públicas en un sentido amplio y moderno.
II. I. El concepto de reforma del Estado: políticas públicas y gubernamentales en países de institucionalización reciente o
diferida.
El concepto de "reforma del Estado" se ha comprendido como cambio en las condiciones o en el ejercicio del poder del régimen o del Estado. También como "transición hacia la democracia" o al establecimiento del estado de derecho. Aunque, la mayoría de las veces se ha limitado el concepto de "reforma del Estado" a su aspecto exclusivamente económico confiándole a los términos de "régimen" y "democracia" el dominio de lo político. Por otra parte, la categoría misma de "cambio" también ha sido considerada en forma diversa y sin mucha distinción y claridad (Muller, 1998: 123). Por ejemplo, sobresale en esta ambigüedad el concepto de "transición". ¿Hacia qué, desde donde?. Es así como todos estos conceptos han sido considerados, por una parte, como sinónimos o como elementos de una evolución en la que cualquier cambio en alguno de ellos requiere o produce transformaciones en los restantes. O al contrario, han sido entendidos en secuencia siendo, por ejemplo, necesario transitar en lo político para que haya una transformación económica, o viceversa.
2
A.A. El prisma de las políticas públicas en el análisis de la reforma del Estado.
No existe ningún estudio que se haya hecho en México sobre las políticas públicas en un sentido amplio, 2 muy pocos probable en el resto de América latina. También son raros tanto en la tradición norte americana de las publics policies 3, como en la europea en especial en la francesa 4, los estudios que investigan la acción política del gobierno o de sus instituciones políticas en una consideración más integral y vasta que analice, por ejemplo, a las instancias administrativas o jurisdiccionales; y, más excepcional como formas específica mediante las cuales se va constituyendo el orden político, donde pareciera ocupar un lugar preponderante el análisis de las constituciones políticas de los Estados. Sólo muy recientemente pareciera que esos estudios se hacen más habituales (Quermonne, 1985; Sartori, 1994: 7-12 y 211-218; Biscaretti di Ruffia, 1996; Fix-Zamudio, 1995).
Para enfrentar el estudio de las transformaciones en la naturaleza del
Estado, del régimen político y los procesos de justicia social, las políticas
públicas parecieran constituir un prisma privilegiado. Sin embargo, las
imprecisiones conceptuales sobre la "reforma del estado" han contribuido a
que las políticas institucionales no tengan prácticamente cabida, ni
explicativa ni prácticamente, en los análisis de la reforma del Estado. La
reforma del Estado se puede entender, como un cambio cualitativo en las
condiciones y ejercicio del poder hacia el fortalecimiento del estado de
derecho y de la democracia. En el estudio de los procesos de cambio de
régimen político, uno de los indicadores de que este proceso se cumple es el
establecimiento de nuevas instituciones. A través de políticas públicas
institucionales constitutivas, entre las cuales destacan las de reforma
constitucional.
22 E ENN M MÉXICOÉXICO, , HANHAN SIDOSIDO POCOPOCO LOSLOS INTENTOSINTENTOS DEDE ESTUDIARESTUDIAR POLÍTICASPOLÍTICAS PÚBLICASPÚBLICAS (C (CARRILLOARRILLO, 1980,, 1980, 1982, 1983 1982, 1983 YY 1987) 1987) YY ESCASASESCASAS TAMBIÉNTAMBIÉN LASLAS INSTITUCIONESINSTITUCIONES ENCARGADASENCARGADAS DELDEL ESTUDIOESTUDIO ESPECÍFICOESPECÍFICO OO MÁSMÁS ESTRUCTURANTEESTRUCTURANTE DEDE ELLASELLAS, , PRUEBAPRUEBA DEDE ESOESO ESES ELEL RECIENTERECIENTE YY ESCASOESCASO NÚMERONÚMERO DEDE ESPECIALIDADESESPECIALIDADES DEDE POSPOS GRADOGRADO ENEN POLÍTICASPOLÍTICAS PUBLICASPUBLICAS YY QUEQUE SOLAMENTESOLAMENTE ENEN 1996 1996 SESE REALIZAREALIZA ELEL PRIMERPRIMER C CONGRESOONGRESO DEDE C CIENCIASIENCIAS POLÍTICASPOLÍTICAS ENEN ELEL PAÍSPAÍS. S. SININ EMBARGOEMBARGO, , YAYA SESE DISTINGUÍADISTINGUÍA PORPOR LOSLOS ACADÉMICOSACADÉMICOS ENTREENTRE " "POLÍTICASPOLÍTICAS PÚBLICASPÚBLICAS" " YY " "ESTATALESESTATALES"(O"(OSLAKSLAK YY O'O'DONNELLDONNELL, 1976), 1985), (M, 1976), 1985), (MARQUEZARQUEZ, 1987). E, 1987). ESCRITOSSCRITOS SOBRESOBRE POLÍTICASPOLÍTICAS PÚBLICASPÚBLICAS ENEN A AMÉRICAMÉRICA LATINALATINA SESE ENCUENTRANENCUENTRAN ALGUNOSALGUNOS (C (CARDOSOARDOSO, 1983), (A, 1983), (ARTEAGARTEAGA, 1988). , 1988).
33 Q QUIZÁSUIZÁS, , CONCON EXCEPCIÓNEXCEPCIÓN DEDE L LÖWYÖWY, , QUIENQUIEN HACEHACE UNAUNA BREVEBREVE REFERENCIAREFERENCIA ENEN UNUN ESTUDIOESTUDIO CLÁSICOCLÁSICO DEDE ESTUDIOSESTUDIOS DEDE CASOSCASOS, , AA LASLAS "P "POLÍTICASOLÍTICAS I INSTITUCIONALESNSTITUCIONALES" (L" (LÖWYÖWY, 1964 , 1964 ETET 67 67 YY 1972:1972:PPPP. 101-117, . 101-117, CFRCFR., Q., QUERMONNEUERMONNE, 1985, , 1985, OPOP. . CITCIT.)..).
44 E ENN F FRANCIARANCIA, , TRABAJOSTRABAJOS SOCIOLÓGICOSSOCIOLÓGICOS RECIENTESRECIENTES COMIENZANCOMIENZAN AA ESBOZARESBOZAR, , UNUN CUADROCUADRO DEDE ANÁLISISANÁLISIS DEDE LASLAS " "POLÍTICASPOLÍTICAS REGLAMENTARIASREGLAMENTARIAS" " DEFINIDASDEFINIDAS COMOCOMO: ": "TODOTODO PROGRAMAPROGRAMA DEDE ACCIÓNACCIÓN DELDEL PODERPODER PÚBLICOPÚBLICO ENEN VISTASVISTAS AA OBTENEROBTENER DEDE AGENTESAGENTES ECONÓMICOSECONÓMICOS ( (INDIVIDUOSINDIVIDUOS OO EMPRESASEMPRESAS)) CONDUCTASCONDUCTAS CONFORMESCONFORMES AA LASLAS NORMASNORMAS PRESCRITASPRESCRITAS PORPOR LASLAS DISPOSICIONESDISPOSICIONES LEGISLATIVASLEGISLATIVAS YY ADMINISTRATIVASADMINISTRATIVAS"(P"(PADIOELAUADIOELAU, 1982: , 1982: PPPP. 82-112). . 82-112).
3
Paradójicamente, sin siquiera haber empezado el estudio de las
políticas públicas en América latina se han desarrollado a partir de
mediados del los años setenta, como consecuencia de la reestructuración del
mercado mundial y de la necesaria adecuación de las políticas nacionales a
este fenómeno, las políticas de desregulación y especialmente las de
privatización 5 y, paralelamente, las estrategias teóricas para reducir la
influencia del Estado (Crozier, 1989[1987]). Sin embargo, son pocos los
estudios en este dominio, a la manera de las políticas públicas(Quermonne,
1994; Mény, et Pierre Muller et J. L. Quermonne, 1995) 6 .
B.B. Políticas gubernamentales y públicas en el proceso de la reforma del Estado.
Es necesario, establecer para el caso de los países de desarrollo diferido, o en desarrollo. el papel esencialmente gubernamental y no público que poseen las políticas públicas, las instituciones y las políticas constitutivas en general (Oslak y O'donnell, 1976), (Marquez, 1987), (Heclo, 1972) (Przeworski, 1974), (Mayntz1985). Especialmente cuando se hace referencia a las políticas de reforma constitucional.
55 I INSPIRADASNSPIRADAS, , ALGUNASALGUNAS DEDE ELLASELLAS, , ENEN LALA CONCEPCIÓNCONCEPCIÓN NEOLIBERALNEOLIBERAL EXPRESADAEXPRESADA ENEN ELEL DENOMINADODENOMINADO "C "CONSENSOONSENSO DEDE W WASHINGTONASHINGTON" (W" (WILLIAMSONILLIAMSON, 1990) , 1990) LLEVADASLLEVADAS AA CABOCABO ENEN AAMÉRICAMÉRICA L LATINAATINA AA PARTIRPARTIR DEDE LOSLOS OCHENTAOCHENTA : : PROCESOPROCESO QUEQUE HAHA DADODADO PIEPIE PARAPARA INICIARINICIAR UNUN FUERTEFUERTE CRÍTICACRÍTICA AA LALA GESTIÓNGESTIÓN DELDEL GOBIERNOGOBIERNO YY ENEN ESPECIALESPECIAL AA LASLAS EMPRESASEMPRESAS PÚBLICASPÚBLICAS. L. LOSOS AMBICIOSOSAMBICIOSOS PROGRAMASPROGRAMAS DEDE PRIVATIZACIÓNPRIVATIZACIÓN CONCON LASLAS IMPACTANTESIMPACTANTES EXPERIENCIASEXPERIENCIAS DEDE C CHILEHILE,, MMÉXICOÉXICO, A, ARGENTINARGENTINA SEGUIDOSSEGUIDOS PORPOR V VENEZUELAENEZUELA YY B BRASILRASIL YY LASLAS MÁSMÁS INCIPIENTESINCIPIENTES EMPRENDIDASEMPRENDIDAS ENEN P PERÚERÚ, B, BOLIVIAOLIVIA, E, ECUADORCUADOR, C, COLOMBIAOLOMBIA YY U URUGUAYRUGUAY AUGURANAUGURAN UNUN IMPULSOIMPULSO,, CONTRADICTORIAMENTECONTRADICTORIAMENTE, , ALAL ESTUDIOESTUDIO DEDE LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS PÚBLICASPÚBLICAS INSTITUCIONALESINSTITUCIONALES SINSIN HABERHABER SIQUIERASIQUIERA COMENZADOCOMENZADO CONCON ELEL ESTUDIOESTUDIO PROFUNDOPROFUNDO QUEQUE HUBIERANHUBIERAN MERECIDOMERECIDO ESTOSESTOS ESTUDIOSESTUDIOS ENEN LOSLOS TIEMPOSTIEMPOS DEDE AUGEAUGE DEDE LASLAS E EMPRESASMPRESAS P PÚBLICASÚBLICAS (C (CEPALEPAL, 1994: , 1994: PP. 31 . 31 ETET SIGSIG.).)
66 C CIERTOSIERTOS TRABAJOSTRABAJOS PRECURSORESPRECURSORES PARECENPARECEN ANUNCIARANUNCIAR LALA INCLUSIÓNINCLUSIÓN DELDEL PROCESOPROCESO DEDE DESREGULACIÓNDESREGULACIÓN--REESTRUCTURACIÓNREESTRUCTURACIÓN DEDE LASLAS INSTITUCIONESINSTITUCIONES COMOCOMO PREOCUPACIÓNPREOCUPACIÓN PORPOR LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS I INSTITUCIONALESNSTITUCIONALES(W(WYSZOMIRSKIYSZOMIRSKI, 1982: , 1982: PP. 448-458, . 448-458, CFRCFR. Q. QUERMONNEUERMONNE, , OPOP. . CITCIT.)..).
4
Las políticas gubernamentales en los países en desarrollo han sido
abundantes dada la necesidad de que sea el Estado el que deba modelar una
sociedad en constitución. Pero evidentemente, las políticas públicas en
estos países se construyen desarrollan y su formalización es diferente.
Podría existir la tentación de construir modelos conceptuales especiales
para el análisis del cambio en las sociedades periféricas, pero, el desarrollo
de la ciencia política aunque nuevo, ya ha avanzado lo suficiente en algunas
categorías de utilidad universal como para despreciar lo logrado y, por otra
parte, tampoco la diferencia es tajante en relación con los países capitalistas
avanzados. Sin embargo, las realidades en desarrollo se estructuran de
manera especial en el sentido que enlazan aspectos formales clásicos, con
instituciones políticas en desarrollo y, formas inéditas de ejercicio del
poder surgidas de exigencias propias.
Habría que recalcar algunas características de las políticas públicas
en los países de reciente institucionalización: a) sectorialización
insuficiente; b) falta de publicidad: autoritarismo o "presidencialismo
ilustrado"; c) distancia entre las leyes y los hechos; d) referenciales que
sostienen las políticas institucionales (reformas constitucionales) aparecen
predominantemente como respuestas a conflictos políticos coyunturales más
que expresión de universalidad(Gourdon, 1997).
Hay dos objeciones, que impugnar el tratamiento de las políticas
públicas en los procesos de institucionalización reciente. La primera
sostiene que el estudio de cambio de régimen o de Estado deben considerar
preferentemente los procesos políticos "reales" como son, por ejemplo, los
de ingobernabilidad y el caos. Las cuestiones abstractas normativas, como
son las políticas gubernamentales o, de reformas constitucionales, por
ejemplo, dependen del cambio o permanencia en esas situaciones
"objetivas". El segundo cuestionamiento considera que los países
subdesarrollados y, especialmente los autoritarios no implementan políticas
públicas.
5
Respecto de la primera cuestión, las reformas constitucionales
constituyen un tipo de realidad tan impositiva como la realidad de los
hechos. Por consecuencia pueden ser analizadas en forma independiente y
ser condición, en muchos casos, del análisis político "real". Por otra parte, a
partir de las reformas a la Constitución también se pueden recuperar la
violencia y la ingobernabilidad. En relación a la segunda cuestión, no
parece justificado atribuir la exclusividad de la implementación de las
políticas públicas para los países de institucionalización consolidada. Más
bien este sería un prejuicio más que atribuye a los países desarrollados
condiciones cualitativamente diferentes de los países en desarrollo. Las
políticas gubernamentales en los países de institucionalización reciente
adquieren generalmente el carácter de públicas tanto si se considera su
destino como su hechura. Las políticas gubernamentales obligan y dirigen a
la sociedad en su conjunto. Lo mismo sucede en la elaboración de estas
políticas en la que participa o se abstiene, aunque en forma diversa, la
sociedad a través de sus diferentes sectores. Ambas características son
condiciones esenciales de las políticas públicas. Tanto en las políticas
"gubernamentales" como en las "públicas" se requiere del consenso. La
diferencia parece ser más de grado y modalidad que de cualidad. Por último,
excluir la "acción pública" y restringirla a la gubernamental por carecer de
democracia es otra limitación que no se justifica. Las políticas públicas y
gubernamentales son procesos no un estado fijo. Justamente de lo que se
trata es determinar qué avances hay en el proceso de democratización. Un
indicador de este progreso son las políticas publicas o gubernamentales y,
en especial, las de reforma constitucional.
La "acción pública" sólo se puede dar a través de "políticas públicas".
Estas necesariamente deben ser gubernamentales. Tanto las políticas
públicas de origen privado como las internacionales, también, deben
vincularse necesariamente a las políticas gubernamentales. No es imposible
imaginar que haya políticas gubernamentales, en su origen, que adquieran el
carácter público. Muchas de ellas jalonan los procesos democratizadores en
todos los países de institucionalización reciente. Cuando las políticas
gubernamentales se centran en las reformas constitucionales o abrogan la
Constitución quiere decir que el cambio en la naturaleza del ejercicio del
poder es inminente.
6
En términos amplios, varias son las razones por las cuales la
perspectiva del análisis de las políticas públicas ( APP) puede ayudar a
resolver con ventaja los problemas derivados del análisis de cambio del
Estado o del régimen político en países de institucionalización reciente y en
especial los que vive México desde principios de la década de los ochenta 7 .
En primer término, el tratamiento del Estado desde del punto de vista de su
"acción" (Muller, 1998:p. 9). En segundo la opción empírica que supone la
preeminencia de los hechos. En tercero, la consideración prioritaria del
análisis multidisciplinario y a de los estudios comparativos. En cuarto
lugar, su carácter pragmático aspectos todos que encuadran y supeditan las
alternativas teóricas y metodológicas generales y abstractas al universo de
los problemas y soluciones específicas de la acción pública.
Las ciencia de políticas si bien no atacó directamente éste problema,
el de determinar el cambio en los procesos políticos, resolvió algunas trabas
que lo impedían. Por una parte, antepuso los problemas a temas generales y,
muy ligado a esto, rompió con la visión segmentada de la realidad política
generada por el desarrollo de ciencias más consolidadas en la Ciencias
sociales. La economía y la sociología, la Antropología, el derecho, por
nombrar solo algunas disciplinas se especializaron y dieron más solidez y
rigurosidad al análisis. Sin embargo, al mismo tiempo, se hizo difícil y de
mal tono intentar recuperar la realidad social en su conjunto, de la cual
todas estas ciencias habían partido.
Las políticas públicas pueden entendidas no sólo como la acción
programática del Estado que afectan a la sociedad en su conjunto sino
también como la respuesta de la sociedad a esta acción que puede modificar
la intención inicial y también generar nuevas situaciones que obliguen a
generar nuevas políticas.
C.C. La reforma del Estado y los procesos de mundialización.
77 E ESS NECESARIONECESARIO SINSIN EMBARGOEMBARGO, , ESTABLECERESTABLECER: : ELEL PAPELPAPEL ESENCIALMENTEESENCIALMENTE GUBERNAMENTALGUBERNAMENTAL YY NONO PÚBLICOPÚBLICO QUEQUE POSEENPOSEEN: : LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS; ; LALA REFLEXIÓNREFLEXIÓN SOBRESOBRE LASLAS INSTITUCIONESINSTITUCIONES, , LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS CONSTITUTIVASCONSTITUTIVAS ENEN GENERALGENERAL YY, , ESPECIALMENTEESPECIALMENTE LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS DEDE REFORMAREFORMA CONSTITUCIONALCONSTITUCIONAL,, CUANDOCUANDO SESE APLICANAPLICAN AA PAÍSESPAÍSES DEDE DESARROLLODESARROLLO DIFERIDODIFERIDO, , OO ENEN DESARROLLODESARROLLO..
7
Los regímenes políticos cambian o permanecen no sólo como consecuencia de procesos internos sino también externos. En este último sentido la transformación aparece como respuesta a un entorno de presiones regionales internacionales y mundiales que si bien no los condicionan mecánicamente determinan, en gran medida, los límites de lo posible e inducen o relevan algunas condiciones de cambio interno (Zolberg, 1985):p.563-598).
El fenómeno de la mundialización las obligaciones internacionales y
los desafíos de la integración y de la competitividad resumen en buena
medida este encuadre. Si bien las relaciones internacionales aparecen como
un factor externo, al modo como lo hace el enfoque sistémico como medio
ambiente, es preferible su consideración como efecto en el análisis interno,
actuando en conjunto con otras determinaciones del sistema político. Estas
determinaciones internacionales y regionales pueden ser vistos a través de
políticas públicas especializadas.
Los países latinoamericanos desde su independencia, han vivido, los
procesos de conformación de sus sociedades bajo la dirección de un Estado
cada vez más poderoso e interventor. Sin embargo, el proceso político
latinoamericano no se puede reducir a la transition a la democracia. Existen
diferentes tipos de transition donde en muchos casos no se está muy claro
de qué y a qué se transita, las "democraduras" como las "revolublandas"
darán testimonio de este embrollo histórico y del desafío teórico para
resolverlo. En este orden de ideas, México constituirá un caso difícil de
clasificar.
Desde los años cuarenta son varios los indicadores que muestran la
presencia estatal, la formación et crecimiento de burguesías nacionales y de
una sociedad civil dependientes de esta estructura. A partir de la posguerra
y fundamentalmente en los años sesenta, setenta, los cambios en la relación
de producción y circulación de mercancías a nivel internacional et el
desafío que supondrá la progresiva mundialización de la economía irán
exigiendo, cada vez más, a todo el continente, una adecuación de sus
estructuras económicas y políticas tradicionales. A fines de los años
cincuenta la revolución cubana y la Alianza para el Progreso impulsada por
los Estados Unidos de Norte América expresan simbólicamente dos formas
de estrategias extremas. La salida autoritaria militar tanto en su versión
populista de izquierda como en la de derecha --que tendrá su mejor
expresión teórica en el "Estado burocrático autoritario"-- constituirán la
tercera vía a la revolución y el reformismo.
8
Si se analiza la región se verá que el proceso de mundialización
afecta de diversa manera a los países latino América y determina respuestas
también específicas a estos desafíos, debido al tipo y solides de las
estructuras económicas y al grado de crisis política que los afectan. En
muchos casos las respuestas no fueron rápidas y la crisis se manifestó en el
deterioro aún mayor de los sistemas politiques.
A partir de mediados de los años sesenta la respuesta de los sistemas
políticos latinoamericanos se hace sentir a través de diversos tipos de
ensayos de transition, no excluyentes, de los cuales muy pocos son de
transition a la democracia y, menos aún, son los que podrían llamarse
consolidados: 1) desde sistemas en crisis donde se harán ensayos hacia el
socialismo y después el retorno a otras formas de regímenes: Cuba, Perú,
Chile, Nicaragua.; 2) En general, los países del cono Sur comenzando con
Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, donde se transitará de formas diversas
de regímenes políticos hacia la dictadura militar institucionalizada para de
nuevo intentar un tránsito a la démocratie; y 3) casos especiales de
transition como los de Guatemala y el Salvador, o Colombia y Venezuela;
Nicaragua y Paraguay o Haití , o Costa Rica, o, por último todas las
transiciones blandas o duras que han debido experimentar todos los países
de América latina como consecuencia de la debilidad de sus economías o
insuficiencia de sus sistemas políticos para enfrentar los desafíos de la
mundialización. Por último el caso mexicano constituye un caso más
especial aún (Cfr., también O’Donnel T. 2, op. cit .).
III. II. Las "herramientas" de la "ciencia de políticas" para estudio de la reforma del Estado.
La posición de las ciencias sociales norteamericana se opuso a la tradición europea desde fines del siglo XIX. La primera se centraba, preferentemente, en las acciones de la sociedad y el gobierno. La segunda referida a procesos políticos de larga envergadura centrada en el estudio del Estado, especialmente ilustradas por las tradiciones de Hegel, Marx, o Weber. El hiato se expuso en lo que posteriormente se llamará la tesis pluralista y la estatista. Esta contradicción se ha convertido en uno de los más urgentes desafíos de las ciencias sociales contemporánea (Muller,1998:p. 9).
9
La perspectiva del "análisis políticas" rompe, inconscientemente con
esta antítesis. Esta disciplina aparece como una instancia vasta y
relativamente nueva de la ciencia política que se remonta no más allá de los
años cincuenta (cfr. Favre, 1985: pp. 18-45 cfr. Grawitz et al. , V. 1, op.
cit). Presenta múltiples desarrollos en Estados Unidos (Aguilar, 1993:
V.1:pp. 37-78). En el resto de los países desarrollados recién comienzan su
estudio hace algunos años (Leca, 1985;pp. 96-98; Thoenig, 1985:pp. 1-60).
En América latina son pocas las instituciones que revelan la adopción de
esta disciplina. La perspectiva del análisis de las políticas públicas no
constituye una disciplina consolidada universalmente. Lo que prima es una
diversidad de enfoques que cada vez más ponen en cuestión la temprana
primacía de la perspectiva norteamericana. La ciencia de políticas
constituye un avance considerable en el estudio como en la elaboración de
la acción pública, específica y actual (Laswell, Simon, et al. , cfr. , Leca,
íbidem). Pese a las divergencias, las variantes nacionales, la pluralidad
teórica y la diversidad metodológica, constituye un aporte consolidado.
El concepto de política pública, después de haber nacido para hacer
comprender procesos políticos de Estados Unidos, como cualquier
categoría, ha cambiado su significación en función de situaciones nuevas.
La literatura especializada anglosajona desde principios del siglo XX habla
de todo menos del estado. Su vocabulario se refiere a conceptos alternativos
como gobierno, desarrollo político, grupos de interés, el voto, (Krasner,
1984, p. 223; cfr., Muller, 1998:p. 33-34). De alguna manera se redujo la
política a un conjunto de estrategias organizacionales. La reacción a este
tipo de posturas trajo como consecuencia la incorporación y creación de
nuevas técnicas. También ha obligado a una profunda revisión de concepto
de Estado por la sociología histórica (Badie op. cit .). Actualmente se ve la
necesidad, de reconocer las políticas también en el dominio de la
participación política junto con el voto y la militancia(Cob, Elder, 1983;
cfr., Muller, 1998, op. cit:p. 32). De este modo se ha permitido "rattacher
les politiques, au sens de policies, aux dynamiques et aux acteurs qui
caractérisent la politique (politics) et aux processus et intégrations qui
concourent a l 'évolution de la polity (Muller, 1998:p. 32).
A.A. La perspectiva originaria de las políticas públicas y, el neo institucionalismo y la perspectiva cognitiva.
10
La perspectiva de "las ciencias de políticas" (Laswell, 1951), se le conoce (Laswell, 1951), se le conoce en gran medida desde "la perspectiva secuencial" de de Jones (1970). Jean-Claude Thoenig expone la corriente americana de las políticas públicas tomando como ejemplo la clasificación de Jones: identificación del problema, formulación de una solución o de una acción, toma de decisión, aplicación de la acción y de evaluación de los resultados (Thoenig, 1985:pp. 17-20) que no es contradictoria con la postura adoptada por Quermonne (op. cit.). La ciencias de políticas se caracteriza en sus inicios por criterios sistémicos, pragmáticos y con pretensiones de validación y evaluación administrativa. En los primeros veinte años de su desarrollo se han inventado o desarrollado significativamente muchos dispositivos, tales como: la investigación de operaciones, el análisis de sistema, la teoría de juegos, la cibernética la teoría general de sistemas, el análisis estratégico y la ingeniería de sistemas, junto can varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas (Dror, 1970:p. 119, cfr., Aguilar, T. 1, op. cit.).
Constituye, quizás, la visión más extendida y adaptada de H. D.
Laswell, quien fuera uno de los más prominentes iniciadores de este tipo de
estudios. En cierta medida esta perspectiva ha permitido recientes
desarrollos dentro de esta misma línea aunque, al mismo tiempo, se ha
convertido en referente de críticas (Muller, 1998:p. 28). En su origen fue
llamada por Lazwell "ciencia de políticas de la democracia". Llamaremos
simplemente la "perspectiva de las políticas públicas" entendiendo por éste
término también a los desarrollos posteriores sobre este dominio que en
algunos casos se van alejar radicalmente de la perspectiva originaria Cf.
Harold D. Lasswell (1992[1951]). "La orientación hacia las políticas" pp.
79-105, cf. Aguilar op. cit . publicado originalmente con el título "The
Policy Orientation", en The Policy Sciences, por Lerner y H. D. Lasswell,
pp. 3-15, Stanford University Press, 1951.
11
La propuesta norteamericana original del análisis de políticas
públicas, y en especial la de Lasswell recoge la tradición pragmática
desarrollada por las ciencias sociales y la filosofía en Estados Unidos desde
principios de siglo. Se dirige no sólo a mejorar la comprensión de las
políticas del Estado Providencia si o que pretende incluir a las ciencias
sociales directamente en los dominios de acción del Estado, como ya lo
habían hecho otras ciencias duras, especialmente la economía (Aguilar, op.
cit .). Tradicionalmente y sobre todo al inicio de su implantación el concepto
de "política pública" fue aplicado a dos campos bastante circunscritos de
intervención del poder público: la política exterior y de defensa, y a las
políticas económicas, sociales y culturales elaboradas durante el Estado
Providencia (Quermonne, 1985: pp. 61-88). Estas últimas comenzaron a
ponerse a prueba, en algunos países, desde poco antes de la segunda guerra
mundial, preferentemente, con la intensión de acortar o corregir la
desigualdad en las "condiciones exteriores de la competencia" (Durkheim,
1967:pp. 318-329), salud, vivienda, alimentación y educación, de gran
cantidad de individuos marginados en el Estado liberal.
Las políticas públicas suponen ideales inobjetables de la sociedad
norteamericana. Entre ellos el más significativo es de la democracia. A
partir de este dato de la sociedad se deduce la idea de Estado y de sus
funciones. De esta primera perspectiva se ha deducido que solo puede haber
políticas públicas en los países desarrollados, democráticos. Los países
como México, y en general todos los que preferimos llamar paises de
institucionalización reciente o diferida, no podrían aspirar a disponer de "un
estado de gente grande" (Aguilar, 1992:p. 74). Este supuesto se basaría en
que la toma de desiciones debe ser abierta y democrática. Hoy se sabe que
la desición es un proceso complejo, donde interviene no sólo un "desisor" si
no una red compleja donde la aspiración ideal de la decición racional se ve
"entorpecida" por factores intervinientes.
12
Lasswell, estableció claramente la separación de los trabajos al
"interior" de la política gubernamental, es decir en la práctica, de los
"exteriores" como observación de los procesos políticos vistos a través de
estas acciones del Estado. Sin embargo, en los hechos, el desarrollo de este
último tipo estudios, "off", quedó ampliamente relegado, hasta hace poco,
por los estudios "in" --los que no dejaron de mostrar contundentes
fracasos-- posiblemente a consecuencia que se daba por sentado el carácter
democrático y universal de la sociedad y el sistema político norteamericano.
La propuesta de Laswell se dividió desde sus inicios en dos ramas.
Por una parte la corriente multidisciplinaria contextual, prientada a a
problemas, normativa, inspirada en elecciones valorativas de fondo. Por
otra parte, la que sólo se interesaba por el momento normativo-técnico, en
el diseño de la política. Los primeros producían policy analysis, los
segundos policy sciences . Las corrientes derivadas de esta antítesis han
recibido nombres diversos: cuantitativistas y contextualizadores, uni y
multidisciplinarios, normativos y positivos, principalmente economistas o
político administradores, sinópticos y anti sinópticoso, "trituradores de
números o politiqueros (Aguilar, 1992:p. 58).
13
Respecto a las críticas y nuevas perspectivas, de la inconmensurable
literatura sobre el tema, nos referimos principalmente a algunos desarrollos
realizados en los últimos años por diversos autores franceses en algunas
publicaciones 8 y sólo en la perspectiva pragmática de encontrar
herramientas para comprender el proceso de cambio del Estado y del
régimen político. Dentro de este contexto, destaca el enfoque que invita a
considerar ciertas políticas publicas como méta-politics (Morel, 1997) ou
«politiques institutionnelles constitutives» (Quermonne, op. cit .) como una
concepción que considera tanto el detalle de la formulación e
implementación de las políticas públicas como su relación con el sistema
social. Por último, nuevos aportes algunos surgidos de la escuela americana
que incorporan en forma más clara la dimensión del Estado así como de la
historia y la ideológica entre los que se encuentra el "neo institucionalismo"
y la perspectiva "cognitiva" (Muller y (Muller y Surel, 1998) que sin abandonar
completamente la perspectiva americana originaria. El primero, en sus
versiones histórica, de la acción racional y sociológica (Stone, 1992:p. 60).
Abocados a las instituciones en un sentido amplio que termina por englobar
a menudo "el conjunto de variables sociológicas tradicionales ". Y la
segunda que reposa en el rol esencial que juegan, lo que Muller llama
"matrices cognitives et normatives, expresion générique que intègre les
notions de "paradigmes" (Hall, 1993), "advocy coalition" o "système de
croyances" (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993) y "référéntiel" (Jobert, Muller,
1987; Faure, Pollet, Warin, 1995) (cfr., Muller, 1998;pp. 41-53).
B.B. La acción pública: distinción clasificación y definición de las políticas públicas.
En el régimen político el aparato de gobierno es la institución donde se práctica, preferentemente, el ejercicio poder. En esa medida es el principal generador de políticas públicas y por tanto "constructor" privilegiado del mismo régimen y del orden político en general. Por tanto constituye uno de los ángulos de observación más adecuado para ver las transformaciones del Estado. Estas afirmaciones se apoyan en la convicción de las ciencias sociales y del análisis de las políticas públicas que los fenómenos sociales surgen, se convierten en problemas dignos de atención y se solucionan por intermedio del Estado (Muller, 1998;p. 55).
88 E ENTRENTRE MUCHOSMUCHOS DESTACAMOSDESTACAMOS AA B BADIEADIE YY B BIRNBAUMIRNBAUM (1979) (G (1979) (GRAWITZRAWITZ YY J JEANEAN L LECAECA 1985), 1985), (Q(QUERMONNEUERMONNE, 1985), (T, 1985), (THOENIGHOENIG, 1985, 1996, 1998) (B, 1985, 1996, 1998) (BADIEADIE, 1986), L, 1986), LAGROYEAGROYE, 1991), (M, 1991), (MÉNYÉNY, , ETET TTHOENIGHOENIG, 1992[1989]) (M, 1992[1989]) (MENYENY, 1993), (C, 1993), (CRESALRESAL, , VARIOSVARIOS AUTORESAUTORES (1993), (M (1993), (MULLERULLER, 1994, 1998),, 1994, 1998), ( L( LACASSEACASSE YY T THOENIGHOENIG, 1996) (M, 1996) (MÉNYÉNY, P, PIERREIERRE M MULLERULLER ETET J. L. Q J. L. QUERMONNEUERMONNE, 1995), 1995)
14
La elección del gobierno o del régimen político como punto de vista
para enfrentar los problemas de transformación del Estado se justifica sobre
todo en países en vías de desarrollo. En primer lugar, por la fácil
disposición de materiales documentales para su análisis y, por constituir un
universo relativamente restringido definido formalmente por disposiciones
jurídicas. Si bien no le confieren límites absolutos acotan el entorno de su
influencia y determinan la legalidad y legitimidad de las acciones públicas
y privadas. En segundo lugar, y como una argumentación, de más peso y
contenido, las políticas públicas son monopolio de la acción del gobierno.
Por último, y en tercer lugar, no parece aventurado afirmar y comprobar que
las acciones de la sociedad civil y de la sociedad política en México,
pueden ser vistas desde la perspectiva gubernamental sin que pierdan su
significación original. Por lo demás, en las no muy frecuentes ocasiones que
estas acciones aparecen en abierta independencia y aún beligerancia con la
autoridad gubernamental, pronto son incluidas en un esquema en que la
hegemonía del aparato de impone.
15
Las "políticas públicas" se distinguen, interpretando un "consenso
relativo de los teóricos" en la materia, por disponer de un conjunto de
medidas, de un contenido. Ellas tienen por consecuencia una sustancia que
les es propia. En otros términos, el trabajo gubernamental produce
resultados concretos (. . .) . En segundo término, contienen elementos de
decisión o de ubicación cuya naturaleza es más o menos autoritaria, es decir
impuesta por los actores gubernamentales a su medio ambiente. En este
sentido ella es una regla, una prescripción o una incitación para guiar los
comportamientos, ya sea esta regla anunciada de manera verbal o escrita. La
coerción es un factor estructural que subentiende, a menudo, la acción
gubernamental dado que la autoridad pública posee la legitimidad de la
fuerza. En tercer lugar, designa un cuadro bastante general de acción. Este
cuadro conforma nada más que los actos puntuales aisladamente
considerados. Esto quiere decir que su existencia no presupone
necesariamente una estrategia global o continua (. . .)". En cuarto lugar,
afecta, por su contenido, por su impacto, un cierto número de individuos, de
grupos, o de organizaciones en los cuales el interés, la situación o el
comportamiento van a ser cambiados, en un sentido o en otro. Toda política
pública tiene un público, los sometidos, los actores que salen de ella, de
manera más o menos heterogénea. En quinto lugar, los actos que la fundan
son presumibles de ser reenviados a las orientaciones, explícitas o
implícitas, manifiestas o latentes. Una política es llevada en vistas de
alcanzar los objetivos, de poner en obra valores, de satisfacer intereses: ella
es normativa, 'un programa intencional de valores finales y de prácticas'
(Lazwell et Kaplan, 1950, p.71) propias a uno o a muchos decididores"
como lo plantea Thoenig (1985:p. 7).
16
Puede afirmarse, en resumen, que las políticas públicas son programas
de acción medianamente institucionalizados en la agenda gubernamental que
se hacen cargo y, si es posible, resuelven situaciones estimadas
problemáticas (Nioche, J. P., 1982), (Thoenig, 1985). Actualmente se está
de acuerdo que tanto en la génesis de los problemas sociales como en su
enfrentamiento aparecen causas, condiciones y actores múltiples. El
reconocimiento de la "complejidad social" responde al análisis demasiado
simplista de la teoría de sistemas (Ppadopoulos, 1995:p. 17-60) (Dror,
1970:p. 128-129). En esta perspectiva Muller destaca esquemáticamente tres
tipos de causalidad en el surgimiento de los fenómenos sociales: causa
múltiple y simultánea, causalidad secuencial y causalidad "intriqué" con el
fin de mostrar la complejidad de los fenómenos sociales …" au fond à
étudier l 'action de l 'État d'une manière différente au regard des approches
traditionnelles de l 'analyse des politiques publiques." (Muller, 1998;p. 146).
C.C. Criterios para la clasificación de las políticas públicas.
Existen a lo menos dos criterios formales que clasifican las políticas públicas que entregan una visión global del cambio en periodos más o menos prolongados de tiempo: el primero se refiere a la condición de la hechura de las políticas y a su nivel de influencia en el que destacan: las meta políticas que permiten analizar las condiciones en que se realizan en general las otras políticas, las meso y micro políticas que expresan los distintos grados de influencia de la acción política. El segundo, respecto de su carácter innovador o conservador donde se ubican las políticas institucionales, consideradas en su dimensión administrativa, jurisprudencial o de reforma constitucional (Quermonne, 1985).
17
Las políticas institucionales y las metapolíticas pueden ser
examinadas también en el ámbito histórico, dinámico del presente mediante
el "seguimiento de proceso" a fin que ilustren el proceso de constitución de
periodos o de transiciones, proceso que permite exponer, simultáneamente:
el comportamiento de las elites, el desarrollo institucional, la lucha de
intereses, la concepción internacional del Estado, las estrategias de los
actores, etc. Todas estas dimensiones se expresan en la Constitución como
referencial del cambio y de la permanencia del régimen a través de las
políticas de reforma constitucional. En un sentido amplio el principal objeto
de las políticas públicas es la producción, promoción, transformación,
fragmentación, el desgaste o desagregación de las instituciones publicas o
privadas. Es decir, el objeto central de este tipo de políticas afectará
directamente una institución o un sistema de instituciones (Quermonne, op.
cit .). A pesar que toda política pública conlleva con mayor o menor
intensidad una dimensión institucional, es necesario retener solamente
aquellas que tienen por objeto principal y directo el establecimiento, la
transformación o la desaparición de instituciones (infra.). La consolidación
institucional en la que el gobierno del Estado, institución por antonomasia,
se constituye como principal generador de políticas públicas institucionales
que estructuran un régimen político determinado en cuanto: a la
organización del ejercicio del poder, y, a la organización de la sociedad en
su conjunto. Las instituciones y entre ellas el propio Estado, tienen el doble
papel de socialización y consolidación de la sociedad y, a través de las
"instituciones vivientes" (infra.), se puede observar las formas específicas
de ésta transformación. Varias son las políticas públicas que según el
contenido o la materia a la que se refieran definen directamente y
puntualmente, las transformaciones de un régimen político 9 ; pero, es a
través de las políticas institucionales constitutivas y/o meta políticas que
puede ser observada la permanencia o transformación del Estado.
99 E ESPECIALMENTESPECIALMENTE SESE DISTINGUENDISTINGUEN, , ENTREENTRE OTRASOTRAS, , LASLAS DEDE CARÁCTERCARÁCTER ECONÓMICOECONÓMICO ENEN LALA MEDIDAMEDIDA QUEQUE TIENDENTIENDEN AA CAMBIARCAMBIAR LALA ESTRUCTURAESTRUCTURA SOCIALSOCIAL; ; NONO MENOSMENOS SIGNIFICATIVASSIGNIFICATIVAS SONSON LASLAS QUEQUE INTERVIENENINTERVIENEN ENEN LALA CULTURACULTURA POLÍTICAPOLÍTICA YY QUEQUE TIENDENTIENDEN AA MODIFICARMODIFICAR LALA PERCEPCIÓNPERCEPCIÓN EE INTENCIONESINTENCIONES DEDE LOSLOS ACTORESACTORES SOCIALESSOCIALES; ; YY, , PORPOR ÚLTIMOÚLTIMO, , DESTACANDESTACAN LASLAS QUEQUE SESE DISEÑANDISEÑAN FORMALMENTEFORMALMENTE DESDEDESDE ELEL NÚCLEONÚCLEO DELDEL EJERCICIOEJERCICIO DELDEL PODERPODER, , ELEL GOBIERNOGOBIERNO, , YY QUEQUE SONSON CONDICIÓNCONDICIÓN NECESARIANECESARIA DEDE LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS PÚBLICASPÚBLICAS ENEN GENERALGENERAL..
18
Las políticas públicas se pueden considerarse como lo hace Theodor
Lowi, a partir del grado de aplicabilidad y de su probabilidad. En el primer
caso puede operar a través de el comportamiento individual o el medio
ambiente del comportamiento individual. En el segundo caso, puede ser
indirecta o lejana, o, inmediata o directa (1972). O, según procede Jean
Padioleau, a partir de los costos y de los beneficios, sean éstos difusos o
concentrados (Thoenig, 1985:pp. 9-11).
D.D. Las instancias de las políticas publicas.
A la concepción secuencial se debe integrar el enfoque moderno de las políticas públicas --"neo institucionalismo", "perspectivas cognitiva" (Muller, 1998:pp. 41-53) y el "análisis de coyuntura" (Bolívar et al., 1991) que complementan y flexibilizan esta perspectiva y otorgan una visión más amplia y política que el enfoque "secuencial". En esta última postura el concepto de "hechura", participación de los "actores", "arena de disputa", elaboración de "agendas", "redes de influencia", "ventanas" o factores externos, y, las políticas como "aprendizaje" y concepción intelectual expresan, entre otros, herramientas de análisis menos rígidos que la concepción tradicional anglosajona (cuadro 4).
Hechura de la política.Hechura de la política.
19
En cuanto a la "hechura", las políticas públicas en general y las de reforma a la constitución en particular tienden a contar en forma creciente, tanto en la identificación del problema como en el resto de las dimensiones secuenciales antes descritas, con la presencia directa o indirecta de la ciudadanía. Aunque esta participación no se de necesariamente ni exclusivamente por las vías democráticas de la representación. El carácter público de una política le viene por los efectos obligatorios que se derivan de ellas para toda la ciudadanía y por que aún en los sistemas autocráticos la sociedad manifiesta su presencia. La política, solo en parte puede ser considerada una decisión racional y casi nunca personal. En este proceso construcción de la política la participación de los actores es diversa así como los lugares desde donde se actúa, es decir las arenas políticas 10. El gobierno, por autoritario que fuera, al diseñar sus políticas, está obligado a atender aunque no a satisfacer, las demandas de la sociedad. También debe asegura que habrá acciones especificas que respondan esas demandas, aunque estás tampoco deben satisfacer a la mayoría. En los procesos de fabricación de las políticas institucionales, los fundamentos básicos de la Política se hacen cada vez más asunto de revisión y de ingeniería gubernamental --políticas públicas-- y, al mismo tiempo, ocasión de disputa y lucha política.
La agenda de la política.La agenda de la política.
También la "agenda" adquieren no sólo un carácter técnico como sucede en la mayoría de las concepciones anglosajona. En la consideración moderna, la "agenda", es eminentemente política. Expresión de la disputa y de la negociación política. Aunque no necesariamente abierto en los canales tradicionales de la representación parlamentaria. Las "redes de influencia" ("policy networks", Le Galès, 1995) adquieren especial relevancia, no se decide ni se implementa nunca una política por un grupo técnico, las redes de influencia son múltiples y aveces cambian radicalmente los diseños e intereses originales de la política. Las "ventanas" o factores externos. suspenden e influyen en las diversas etapas de implementación ("fenêtres d'opportunité"). Permiten integrar todas las dimensiones de la política (la política estatal, la acción de los partidos y grupos de presión, y las acciones específicas de los gobiernos.
Las políticas públicas como procesos de aprendizaje.Las políticas públicas como procesos de aprendizaje.
1010 P POROR EJEMPLOEJEMPLO, , NONO CABECABE DUDADUDA QUEQUE LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS DEDE REFORMAREFORMA CONSTITUCIONALCONSTITUCIONAL HANHAN SIDOSIDO IMPLEMENTADOIMPLEMENTADO PORPOR ELEL EJECUTIVOEJECUTIVO CONCON PRESCINDENCIAPRESCINDENCIA CASICASI ABSOLUTAABSOLUTA DELDEL C CONGRESOONGRESO DEDE LALA UUNIÓNNIÓN DEBIDODEBIDO ALAL PRESIDENCIALISMOPRESIDENCIALISMO INAUGURADOINAUGURADO CONCON LALA REVOLUCIÓNREVOLUCIÓN. S. SININ EMBARGOEMBARGO, , LASLAS POLÍTICASPOLÍTICAS DEDE REFORMAREFORMA DELDEL 31 31 DEDE DICIEMBREDICIEMBRE DEDE 1994, 1994, DIFÍCILMENTEDIFÍCILMENTE SESE PODRÍAPODRÍA DECIRDECIR QUEQUE ESES SÓLOSÓLO UNAUNA " "DECISIÓNDECISIÓN PERSONALPERSONAL" " DELDEL E EJECUTIVOJECUTIVO FEDERALFEDERAL. T. TAMPOCOAMPOCO SESE PODRÍAPODRÍA ASEGURARASEGURAR QUEQUE LALA " "ARENAARENA" " DEDE DISCUSIÓNDISCUSIÓN FUEFUE EXCLUSIVAMENTEEXCLUSIVAMENTE LALA OFICINAOFICINA DEDE LALA PRESIDENCIAPRESIDENCIA. D. DELEL MISMOMISMO MODOMODO, , TANTOTANTO LOSLOS " "ACTORESACTORES" " COMOCOMO LASLAS " "ARENASARENAS DEDE DISPUTADISPUTA" " FUERONFUERON DIVERSOSDIVERSOS ENEN ELEL PROCESOPROCESO DEDE REFORMASREFORMAS ALAL SISTEMASISTEMA DEDE REPRESENTACIÓNREPRESENTACIÓN, , DESPUÉSDESPUÉS DELDEL PRIMEROPRIMERO DEDE ENEROENERO DEDE 1994. E1994. ESTESTE ANÁLISISANÁLISIS PUEDEPUEDE HACERSEHACERSE, , ENEN LOLO GRUESOGRUESO, , AA TODOTODO ELEL PROCESOPROCESO DEDE REFORMASREFORMAS DESDEDESDE 1921.1921.
20
Las políticas públicas deben considerarse también, y, en gran medida, como "procesos de aprendizaje" más que de exclusiva imposición. Esto significa, que las políticas públicas, además de ser consideradas como disposiciones técnicas gubernamentales también son procesos políticos complejos donde concurren las dimensiones de la política "polity", de las diferencias políticas "politics" y de las acciones específicas, "policies" (Muller, 1998:pp. 138-146). La perspectiva de las políticas públicas como aprendizaje y no sólo como recurso técnico de acción particularizada del Estado, permite una mejor comprensión de los cambios en el régimen político. En este sentido la Constitución y las políticas de reforma constitucional, deben ser observadas, también, desde la concepción intelectual donde los intereses de los diferentes actores juegan un papel relevante. Los constituyentes de Querétaro, por ejemplo, expresaron la síntesis de intereses diversos en un sistema que concibió un orden posible que se debe construir constantemente.
El referente de la política pública.El referente de la política pública.
21
Toda política supone un cuerpo ideológico que la sustenta. Con mayor razón sucede con las políticas constitucionales, aunque esta ideología no sea ni homogénea ni coherente. Las políticas públicas se acompañan de la construcción de nuevos referenciales (Muller et al., 1998) de «principios de orden» (Habermas, 1978) y suponen un «imaginario social » (Ricoeur, 1989), en definitiva de una concepción del mundo. Las políticas públicas en su "relación al mundo" es decir, como "referenciales" de la estabilidad y el cambio no excluyen el enfoque "secuencial" predominante en la tradición anglosajona. La noción de referencial tiende a considerar las políticas públicas como un proceso de construcción de sentido en una relación con el mundo (Faure et al., 1995) (Muller, 1995:pp. 153). Muller (1995:pp. 153) ubica junto con Bruno Jobert (1995:pp. 13) el concepto de referencial en los trabajos pioneros de Lucien Nizard (1974) e Yves Barel (1973). También establece proximidades con el concepto de "advocacy coalition": An advocacy coalition consists of actors from a variety of public and private institutions at levels of government who share a set of basic beliefs (polity goals plus causal and other perceptions) and who seek to manipulate the rules, butgets, and personnel of governmental institutions in order to achieve these goals over time" (Sabatier, 1993) citado por Muller op. cit:p. 158.
Las políticas públicas, en cuanto referencial, convocan cuatro
dimensiones distintas de percepción del mundo que sin embargo están
estrictamente ligadas: valores, normas, algorítmos e imágenes (Muller,
1998: p. 158). Los valores aparecen como las representaciones más
fundamentales lo que está bien o lo que está mal, lo deseable o desechable
(el "deep core" de Sabatier, 1993, cfr., Muller, 1998: p. 158). Las normas
definen las separaciones entre lo real percibido y lo real deseado, los
principios de acción más que los valores. Los algorítmos son las relaciones
causales que expresan una teoría de acción, pueden ser reconocidos en las
fórmulas, "si entonces". Por último, las imágenes constituyen los vectores
implícitos de los valores, las normas e incluso los algoritmos. Ellas dan
sentido inmediatamente sin necesidad del discurso, y constituyen un
elemento central del referencial (Muller, 1998: p. 158-159). Los valores e
imágenes corresponden, en la perspectiva del cambio político, más bien a
las condiciones ideológicas del Estado. Las normas y los algorítmos están
más referidas, preferentemente, al régimen político, es decir al ejercicio del
poder. En cuanto a las normas y los algorítmos, las reformas
constitucionales también reflejan, por una parte, las condiciones generales
del ejercicio del poder, pero al mismo tiempo son fundamento de otras
políticas más específicas que se desarrollan con mayor detalle en otros
ordenamientos jurídicos.
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26
Cuadros.Cuadro 1
Proceso de una política pública.
Intelectual
Acumulación de
Fragmentación de la
Contestación
Experimentación
Periodo normal Acumulación de
Institucionalización
Práctico Arena de la disputa Elaboraciónde la
Aplicaci
Evaluación de los
Identificación del
Análisis de Periodo
Coyuntura -CrisisTransición - Periodo - Consolidación
Coyuntura
Nuevo periodo
Fuente: elaboración propia a partir de Thoenig y Muller, quienes a su vez han considerado a Jones y Khan respectivamente.
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Introducción. 1I. El concepto de reforma del Estado: políticas públicas y gubernamentales en países de institucionalización reciente o diferida. 2A. El prisma de las políticas públicas en el análisis de la reforma del Estado. 2B. Políticas gubernamentales y públicas en el proceso de la reforma del Estado. 4C. La reforma del Estado y los procesos de mundialización. 6II. Las "herramientas" de la "ciencia de políticas" para estudio de la reforma del Estado. 8A. La perspectiva originaria de las políticas públicas y, el neo institucionalismo y la perspectiva cognitiva. 9B. La acción pública: distinción clasificación y definición de las políticas públicas. 11C. Criterios para la clasificación de las políticas públicas. 13D. Las instancias de las políticas publicas. 14Hechura de la política. 14La agenda de la política. 15Las políticas públicas como procesos de aprendizaje. 15El referente de la política pública. 15Bibliografía. 16Cuadros. 20
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