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LAS FINANZAS DE LA GUAJIRA EN LA ACTUAL COYUNTURA: RETOS Y OPORTUNIDADES

Juan Gonzalo Zapata1

Octubre de 2015

Tabla de Contenido

I. Contexto .............................................................................................................................................................. 2

II. ¿Cómo ven a La Guajira? - Revisión Bibliográfica ............................................................................ 5

III. Análisis de las Finanzas Públicas de La Guajira ............................................................................. 16

Ingresos corrientes ...................................................................................................................................... 16

- Impuestos .......................................................................................................................................... 16

- Estampillas ........................................................................................................................................ 25

Gastos corrientes .......................................................................................................................................... 27

IV. Las Regalías y las Finanzas de La Guajira ......................................................................................... 32

V. Problemas y Retos Sectoriales de los Entes Descentralizados .................................................. 36

Plan Departamental de Agua –PDA- ..................................................................................................... 36

El Gasto Pensional de La Guajira y su Financiamiento .................................................................. 38

Problemas Legales en la Gestión de Recursos .................................................................................. 41

Universidad de La Guajira ......................................................................................................................... 42

Estatuto de rentas ........................................................................................................................................ 44

VI. Principales retos para Mejorar la Gestión Financiera Departamental.................................. 45

1 Este trabajo contó con la valiosa asistencia de Melisa Pacheco y Cesar Vega, economistas graduados. Se agradecen igualmente los comentarios de los funcionarios de la Secretaría de Hacienda y de su apoyo para desarrollo del trabajo. La Secretaria de Hacienda del Cesar, Bonie Rodríguez fue muy diligente para apoyar el análisis de las finanzas de su departamento.

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I. Contexto

La revisión de los informes financieros del departamento de La Guajira nos muestra que su

situación se ha mantenido más o menos estable a lo largo de los últimos años. Por ejemplo

la calificación del DNP sobre su desempeño fiscal indica que el departamento siempre se ha

mantenido de la mitad de la tabla para abajo, que tuvo unos años muy malos y que en el

último trienio su calificación mejoró en forma sostenida. En general, el puntaje obtenido es

medio y tiende a mejorar pero, como los demás departamentos también han mejorado su

calificación, la mejora en este ranking no ha sido una tarea fácil. La Guajira obtuvo el puesto

14 de 32 en el 2013 y años antes estaba entre los peores calificados.

Los mismos indicadores son utilizados por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de

Hacienda y encuentran que los resultados son satisfactorios, con excepción de algunos años

donde el incremento del recaudo ha sido bajo e inclusive negativo. Esto hizo que no se

generara ahorro corriente suficiente para cumplir con los indicadores fiscales de la ley 617.

Sin embargo, este incumplimiento es puntual y no es una señal de preocupación estructural.

De acuerdo con este informe, el departamento tiene un muy bajo nivel de endeudamiento

y esto no representa en modo alguno un problema en sus finanzas; el pago de intereses es

bajo y los problemas en este campo se encuentran más bien en el incumplimiento de los

desembolsos de un crédito contratado con la banca multilateral para el sector APSB.

Igualmente al mirar el balance financiero se encuentra que en el año 2013 se pagaron gran

parte de los déficits fiscales de los años anteriores. Las finanzas de Guajira tienden a

ordenarse pero aún falta mucho por hacer.

Dado lo anterior se podría concluir que, de acuerdo con las leyes 358 y 617, el

departamento se encuentra en una aceptable situación financiera; la realidad sin embargo,

es mucho más compleja pues el departamento tiene problemas y retos en sus finanzas y

algunos son de gran calado. Mencionemos varios de ellos:

Se debe analizar con cuidado las razones del bajo nivel de recaudo logrado en los

últimos años. Si bien son conocidos los problemas que ocasiona el contrabando a las

rentas departamentales, el cual incluye la gasolina desde Venezuela, hay una

disminución importante en los principales impuestos al consumo y sólo se mantiene el

recaudo de impuesto a las cervezas. Como veremos más adelante, La Guajira no cumple

con las características básicas de las fuentes de financiamiento de un departamento

promedio colombiano.

Como complemento de lo anterior, La Guajira tiene en las estampillas departamentales

su principal fuente de recursos. Esta es una manera poco ortodoxa de financiarse, pero

que ha sido utilizada por varios departamentos en el país. Hay que preguntarse si, ¿esta

forma de financiamiento es sostenible en el tiempo? Preocupa que con estos recursos

se financien gastos recurrentes que no puedan financiarse en los años siguientes.

Hay problemas en las finanzas en el sector descentralizado, en particular se encuentra

el aumento de los recursos comprometidos del departamento en favor de la

Universidad de la Guajira y la situación de financiero de los hospitales departamentales.

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Hay que recordar que hay en marcha un plan de saneamiento financiero con el apoyo

de la DAF del ministerio de Hacienda, el cual termina en el 2016. Los hospitales

presentan un gran atraso en el cobro de su cartera con las EPS, pero lo más importante

es que tienen un ritmo de gastos que posiblemente no puede ser financiado con los

ingresos de su facturación y con las transferencias del departamento. La situación está

lejos de ser solucionada.

En la última década el departamento tuvo una muy alta dependencia de los ingresos de

regalías. Este alto volumen de recursos hizo que las inversiones en infraestructura y en

gasto social fueran muy altas. Con la creación del Sistema General de Regalías –SGR-, el

monto de las regalías que recibe el departamento se disminuyó; pero más preocupante

aún, muchas de ellas solamente se pueden utilizar a través de los fondos del sistema de

regalías. Esto significa que gran parte de los recursos de las regalías, que eran directas,

tienen un acceso más restringido.

El cambio anterior le representó al departamento problemas nuevos en sus finanzas.

En otras palabras, tiene una doble vida presupuestal y financiera. De una parte, se tiene

un alto volumen de recursos para ser gestionado a través de la infraestructura

institucional creada por el SGR con sus órganos colegiados. En este campo es rica en

recursos. De otra, tiene recursos propios limitados que en muchos casos no alcanzan

para cumplir con los indicadores fiscales y de gestión de acuerdo con las leyes 358, 617

y 819, y muchas obligaciones financieras que tiene el departamento. En este campo La

Guajira es limitada, sus recursos libres parecen no alcanzar para cumplir sus

compromisos de ley.

Relacionado con lo anterior, el departamento tiene una estructura institucional y

financiera asimétrica. Esto significa, de una parte, que dispone de pocos recursos y tiene

una nómina limitada para administrar en forma eficiente los recursos de regalías y

otros de inversión. Baste mencionar que los años de alto nivel de regalías, los recursos

propios representaron entre el 10% y el 20% de las regalías estas y en años anteriores,

estos no representaron ni el 5 %.

También hay buenas noticias. El departamento tiene ordenada su situación pensional.

En primer lugar, el pago de pensiones en el departamento se estabilizó en la última

década alrededor de los $10.000 millones anuales. Si bien cada cuatro o cinco años hay

que hacer pagos de cuotas partes a otras entidades estatales, como el Fondo de

Pensiones del Congreso y el Ministerio de Hacienda, estos no superan los $2,000

millones. Cifra importante pero que no desajusta las finanzas. Así mismo, el

departamento creo su propio Fondo de Pensiones, este tiene un patrimonio cercano a

los $100 mil millones y genera intereses anuales cercanos a los $7.500 millones. Estos

recursos se usan para el pago de pensiones, cuotas partes y demandas, entre otros. Sus

rendimientos están muy cerca para financiar todo el gasto pensional a cargo del

departamento. Tercero, el departamento tiene ahorrado en el FONPET mucho más de

lo que exige la ley. Baste mencionar que estos recursos, a julio de 2015, eran superiores

a los $300 mil millones.

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Hay que analizar con mucho cuidado este tema, pues es posible que el diseño del

FONPET, a pesar de sus buenas intenciones, generara una política muy dura de ahorro

para los entes territoriales: estos entes territoriales, al tiempo que hacen sus aportes al

Fondo, pagan las pensiones con sus recursos. Además hay fuerte evidencia que el monto

proyectado de ahorro es muy alto, pues las nóminas de pensionados se encuentran

estables en la mayoría de los departamentos. La Guajira es un muy buen ejemplo de esta

situación.

Con base en anterior, este trabajo desarrolla un análisis de las principales tendencias de las

finanzas del departamento; con esto se busca identificar los retos más importantes para la

región y proponer algunas recomendaciones para hacer sostenibles y dinámicas sus

finanzas en el largo plazo. En una primera parte se presenta un resumen de los principales

trabajos que analizan periódicamente las finanzas de la región, la revisión incluye trabajos

que miran la parte municipal, y los temas contrabando, regalías y la economía regional. La

segunda parte hace un análisis de las finanzas departamentales, esta incluye una

comparación con un grupo de departamentos de similar tamaño poblacional y que a su vez

tienen igualmente ingresos importantes por la explotación de recursos naturales no

renovables, entre otros hechos similares: el Cesar, Magdalena y Huila. Este acápite incluye

el tema de las estampillas departamentales, central para el futuro financiero de La Guajira

y en particular de la universidad departamental.

Tercero, se estudia el tema de las regalías, su pasado y su presente, y el impacto que la

creación del SGR tiene sobre sobre el futuro de las finanzas departamentales. Cuarto se

adelanta un análisis de algunos de los problemas del sector descentralizado, como las

finanzas de los hospitales, el financiamiento de las pensiones, las inversiones en el marco

del Plan Departamental de Agua –PDA- y el financiamiento de la Universidad de La Guajira

por parte del departamento. Quinto y último, se presentan las conclusiones del trabajo y se

hacen recomendaciones a las autoridades regionales y nacionales para mejorar la gestión

financiera del departamento.

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II. ¿Cómo ven a La Guajira? - Revisión Bibliográfica

Los trabajos que a continuación se reseñan tienen énfasis en los siguientes temas: una

descripción general del departamento, informes sobre la situación fiscal de la Guajira y

sobre las regalías. La revisión de los trabajos recientes encontró que la literatura sobre La

Guajira es muy extensa e inclusive se encontraron consultorías, trabajos, tesis de grados y

artículos publicados que tienen una perspectiva histórica de lo que ha sucedido en este

departamento. Por ejemplo, hay un trabajo reciente de Fundesarrollo (2015) en donde se

presentan hechos estilizados de la economía y la sociedad guajira. Este trabajo incluye

además el peso de la minería en la actividad económica y los malos indicadores sociales del

departamento, que mejoran muy poco a pesar de las grandes inversiones adelantadas.

Igualmente, hay trabajos dela Dirección de Apoyo Fiscal –DAF- del ministerio de Hacienda

y de la dirección de Desarrollo Territorial del DNP, en donde se hace un balance del éxito

de las políticas fiscales en Colombia y en especial del resurgir de los ingresos corrientes de

los territorios. Esto nos permite poner en un contexto nacional el análisis de las finanzas de

La Guajira y tener una primera lectura de la evolución de su economía. Igualmente, hay

trabajos importantes sobre regalías, uno reciente de Bonet et. al. (2015) y otro de Meisel

(2007). Estos y otros trabajos se resumen a continuación.

Fundesarrollo (2015) adelantó una caracterización de La Guajira2. En general repite varias

de las características de otros trabajos como su división geográfica en tres regiones: alta,

media y baja; cada una de ellas con actividades económicas diferentes. También resalta la

alta heterogeneidad de su población y la dispersión de la misma en su territorio. Cerca, de

1 millón de personas habitan un territorio y su extensión es seis veces más grande que el

departamento del Atlántico. Su población es joven, en gran mayoría indígena, el 45%, y

habita en zonas rurales. La mayoría de sus indígenas son wayúu aunque hay otras etnias y

algunas habitan en la Sierra Nevada. La Guajira se caracteriza también por ser una zona

fronteriza, condición que la hace, mirada desde lo fiscal, muy diferente del resto de

Colombia. Tiene malos indicadores sociales en relación con los demás departamentos: un

alto nivel de pobreza y baja cobertura de Agua Potable y Saneamiento Básico-APSB. Esto

último se explica por la dispersión de la población y por la aridez de gran parte de su

territorio.

De otra parte la economía de La Guajira depende de la minería. Es el tercer departamento,

después de Casanare y Meta que más depende de los recursos naturales. El carbón explica

el 56% en promedio del PIB en la última década. Es el departamento que tiene más

dependencia de un solo sector e infortunadamente las perspectivas de los precios

internacionales no son buenas. En la Guajira también se produce gas y su explotación le

genera recursos fiscales a los entes territoriales.

2 Fundesarrollo. ¿Cómo entender a La Guajira? (2015). Newsletter 15, Junio 2015.

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A su vez, hay un informe específico de Fundesarrollo (2015) sobre las finanzas municipales

y sus conclusiones son negativas3. Esta es una limitación para la gestión de los programas

sociales y para el acompañamiento de los programas nacionales. Los municipios más

prósperos son los que reciben ingresos por regalías por la explotación de carbón, como

Albania, Hatonuevo y Barrancas. En los otros municipios el recaudo tributario es bajo, por

lo que, exceptuando el cobro del impuesto de industria y comercio, gran parte de sus

ingresos provienen de transferencias de la nación.

De otra parte, al analizar la evolución de las finanzas públicas de los departamentos

colombianos, la DAF encontró que esta ha sido positiva entre el 2000 y el 20124. Todas las

fuentes de ingresos crecieron en forma sostenida durante el periodo; en especial han

crecido los ingresos no tributarios y las regalías en mas de un 100%, en tanto que los

ingresos tributarios lo hicieron en un 70%. Las transferencias del gobierno nacional,

también crecieron en términos reales pero lo hicieron más lento, el 63%. Esto significa que

en Colombia se dio un salto a mejor en las finanzas departamentales. Entre los ingresos

corrientes resalta el gran crecimiento real de los ingresos no tributarios en un 163%, es

decir en promedio crecieron el 8% anual, muy por encima de la inflación5.

Este buen resultado se explica por el ajuste estructural de las finanzas públicas que incluyó

además de una mejora en los ingresos, el control del crecimiento de los gastos de

funcionamiento de. Baste mencionar que como los gastos de funcionamiento pasaron de

representar cerca del 100% en el año 2000 al 60% doce años después. Esto significa que

generaron un mayor ahorro corriente, con lo cual quedaron recursos para financiar gasto

de inversión. La bondad de las leyes 358, 617 y 819 no tienen dudas cuando se miran en el

largo plazo.

Sin embargo, el comportamiento más espectacular se encuentra en el crecimiento de la

inversión territorial. Esta creció en forma estable en el periodo 2000-2012 y pasó de ser

muy pequeña a cerca del 7% del PIB en los últimos años. Este crecimiento se explica no sólo

por el aumento del ahorro corriente, sino también por el aumento de las regalías y en menor

medida por las transferencias del SGP. Cabe resaltar que este gran crecimiento coincide con

la bonanza de exportaciones que tuvo Colombia en el sector minero energético en la última

década; bonanza que se dio tanto por el aumento de los volúmenes de exportación como

por los precios internacionales. Se espera que las cantidades exportadas se mantengan pero

la destorcida de los precios de estos recursos es muy grande, lo cual hará que las regalías

sean sensiblemente menores y también caigan los niveles de inversión. El crecimiento de

la inversión es importante tanto para departamentos como municipios.

3 Chacón, et. al. Las Finanzas Públicas de los municipios de la Guajira y la importancia de los Recursos Naturales. Fundesarrollo, junio 2015. 4 Villa, A. et. al. RESPONSABILIDAD FISCAL SUBNACIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: QUINCE AÑOS DE CONSOLIDACIÓN. DAF – Ministerio de Hacienda. Bogotá. 2014. 5 El anexo 3 muestra los principales cuadros del informe de Villa (2015)

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Otra de las características de nuestro ajuste fiscal territorial es el bajo nivel de deuda que

tienen los entes territoriales en Colombia. La deuda consolidada de los territorios es muy

baja y no supera el 4% del PIB desde mediados de la década anterior. Esta deuda está en

gran medida contratada internamente, en tanto que la deuda externa de los ET es muy baja.

Hay que recordar que esta deuda llegó al 8% del PIB a finales de la década de los años

noventa, precisamente cuando comienza la ruta de crecimiento sostenido de los ingresos

corrientes de los territorios. Por último, se debe mencionar que gran parte de esta deuda

se encuentra concentra en muy pocas entidades territoriales; la mayoría no tienen

contratado crédito alguno.

A su vez, el informe de la DAF nos recuerda que para llegar a esta situación positiva muchos

de los departamentos del país tuvieron que entrar en acuerdos o convenios de desempeño

con el ministerio de Hacienda. Entre el 2000 y el 2012, 16 departamentos se acogieron a la

ley 550 y 13 suscribieron acuerdo. Estos son el 40% del total de los departamentos y en

esta lista hay departamentos grandes como Valle del Cauca. Así mismo, el número de

municipios que lograron acuerdos fue de 72, el 6% del total de los municipios del país. En

esta lista se encuentran ciudades grandes e inclusive municipios que fueron beneficiarios

de altos volúmenes de regalías.

Otra forma de analizar la mejora en las finanzas de los territorios se encuentra en los

informes periódicos que realiza el Departamento Nacional de Planeación –DNP- al calificar

el desempeño fiscal6. Esta calificación evalúa seis indicadores financieros de resultado y los

agrega en el Indicador de Desempeño Fiscal. La calificación permite comparar a los

departamentos o municipios entre ellos y al mismo ver la evolución a lo largo del tiempo.

La calificación agrupa a los territorios, departamentos y municipios así: solvente (mayor o

igual a 80 puntos), sostenible (mayor o igual de 70 y menor que 80 puntos), vulnerable

(mayor o igual a 60 y menor de 70 puntos), riesgo (mayor o igual de 40 y menor de 60

puntos), deterioro (menor de 40 puntos). Los resultados muestran que no existen

departamentos que obtengan una calificación inferior a 40 puntos, así como tampoco

departamentos por encima de 80 puntos. También se encuentra que la calificación

promedio de los departamentos ha mejorado en forma sostenida en la última década.

En la vigencia 2013, el promedio departamental del desempeño fiscal fue 68,54 y en el 2012

de 68,49. En esta vigencia se destacan Cundinamarca con 77,9, Sucre 77,5 y Cesar 77 puntos

de calificación. Estos departamentos tienen una moderada dependencia de las

transferencias y un muy buen desempeño en el cobro de sus ingresos corrientes y logran

generar un alto volumen de ahorro corriente. Igualmente tienen una inversión alta en

relación con sus gastos totales. Por el contrario, Arauca, Santander y Huila desmejoraron

en su calificación y pasaron del grupo de departamentos sostenibles a vulnerables; caso

contrario se La Guajira que pasó del rango de departamentos en riesgo a Sostenible. A su

vez, al comparar las vigencias 2012 y 2013 se encuentra que 12 departamentos redujeron

6 Departamento Nacional de Planeación –DNP-. Desempeño fiscal de los departamentos y municipios 2010-2013. Bogotá.

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la dependencia de las transferencias del SGP y las regalías, entre ellos se encuentran

Vaupés, Vichada y Magdalena, en tanto que Huila, Cundinamarca, Caldas y Arauca la

incrementaron.

El informe nos muestra tendencias interesantes del gasto departamental. El gasto en

proyectos de inversión por habitante fue en el Arauca con $2.4millones de pesos, mientras

que en La Guajira fue de $724 mil pesos. Este alto nivel de inversión se explica por los

recursos de regalías, en 2013 La Guajira recibió $484 mil pesos por habitante situándose

en el octavo lugar, mientras que Arauca fue el primero con $1.5 millones de pesos por

habitante.

Así mismo, al analizar la Guajira, vemos que su desempeño en el recaudo tributario fue malo

pues ocupó el puesto 30 de 32 departamentos en el año 2013. El departamento recaudó

$67 mil pesos por habitante, mientras que San Andrés quedó en primer lugar con un

recaudo por habitante de $519 mil pesos por habitante y le sigue Cundinamarca con $334

mil pesos. De igual manera, al analizar las transferencias per cápita, San Andrés lidera la

participación con $5.9 millones por habitante, mientras La Guajira se sitúa en el puesto 18

con $332 mil pesos por habitante y en último lugar el Valle del Cauca.

La siguiente tabla nos muestra la calificación del índice de Desempeño Fiscal de La Guajira

entre el 2010 y 2013. A diferencia de otros departamentos, La Guajira tiene grandes saltos

en su calificación entre un año y otro. Se presentó una mala calificación en el año 2011 para

luego mejorar en 14 puntos porcentuales en el año siguiente. Para el 2013 la calificación

fue de 66,24 ligeramente menor al año anterior.

Tabla 1. Índice de desempeño fiscal La Guajira 2010-2013

Índice de desempeño fiscal 2013 2012 2011 2010

Autofinanciación gastos de funcionamiento7 81,51 67,50 68,06 66,28 Respaldo del servicio de la deuda8 0,69 0,99 1,86 1,12

Dependencia transferencias Nación y Regalías9 89,58 80,75 86,86 79,95

Generación de recursos propios10 94,92 90,59 54,08 96,74

Magnitud de la inversión11 94,8 85,73 85,19 93,34

Capacidad de ahorro12 41,49 31,77 -0,18 38,96

Total Índice de desempeño fiscal 66,24 70,86 57,65 74,56

Fuente: Informes sobre desempeño fiscal DNP (2010-2013)

7 Mide qué parte de los recursos de libre destinación está destinada a pagar la nómina y los gastos generales de operación de la administración central de la entidad territorial. 8 Se obtiene como él % de los ingresos disponibles que están respaldando el servicio de la deuda. 9 Un indicador por encima de 60% señala que la entidad territorial financia sus gastos principalmente con recursos de transferencias de la Nación y Regalías. 10 Refleja el peso relativo de los ingresos tributarios en el total de ingresos corrientes. 11 Cuantifica el grado de inversión de la entidad territorial con el gasto total. Este deber ser superior a 70%, lo que significa que más de la mitad del gasto se está destinando a inversión. 12 Es una medida de la solvencia que estima si las ET generan excedentes propios. Debe ser positivo.

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Igualmente, el Informe sobre Viabilidad Fiscal de los Departamentos de los departamentos

de la DAF (2014) muestra que en La Guajira durante el 2013 se presentó una disminución

de 25% en los ingresos diferentes al Sistema General de Regalías frente al año anterior13.

El total ingresado por el departamento fue de $507.3 mil millones de pesos, de los cuales

solo el 12% correspondió a ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, por $62.6 mil

millones. El informe reporta que en La Guajira hubo una disminución en todas las fuentes

de ingresos corrientes con excepción de cerveza y registro y anotación, que tuvieron

crecimientos del 4% y 18% respectivamente. Los impuestos al consumo de licores,

cigarrillos y tabaco y, la sobretasa a la gasolina y otros ingresos disminuyeron 11%, 35% y

34% respectivamente. En este año, los ingresos por estampillas representaron el 53% del

total de los ingresos.

A su vez, en este año comienza a funcionar el Sistema General de Regalías –SGR, razón por

la cual ingresó un monto alto de regalías de $437.1 mil millones, de los cuales $223 mil

millones por el presupuesto del bienal 2013-2014 del SGR y $215.6 mil millones por la

disponibilidad de recursos de regalías de años anteriores.

En relación con los gastos, estos sumaron $455.2 mil millones, sin incluir los ejecutados por

el SGR, esto representa un crecimiento del 33% en términos reales frente al año anterior.

La inversión representó el 91% del total de gastos, seguido de funcionamiento del 8% y el

servicio de la deuda sólo el 1%. En términos reales los gastos de funcionamiento y servicio

a la deuda disminuyeron 26% y 33% respectivamente, mientras los gastos en inversión

aumentaron 44%. La disminución en los gastos de funcionamiento se debe a menores

gastos en FONPET y en giros a establecimientos públicos y entidades descentralizadas.

El informe resalta que el departamento no pudo cumplir con los indicadores de la Ley 617.

Dado que La Guajira se encuentra ubicada en la cuarta categoría, la relación de gastos de

funcionamiento frente a ingresos corrientes de libre destinación debía menor del 70%; sin

embargo, para esta vigencia dicha relación alcanzó 82%. A su vez el gasto en la Contraloría

departamental fue en términos reales 9% inferior al realizado en 2012, y lo contrario

sucedió con los gastos comprometidos por la Asamblea Departamental, que crecieron 4%

pero se ajustaron al límite definido en el artículo 8º de la Ley 617. Estos últimos gastos no

se incluyen en la estimación de los indicadores de ley. En relación con la deuda

departamental, la relación saldo de deuda/ingresos corrientes fue del 135% y el ahorro

primario del departamento en ese año representó más de 13 veces el servicio de la deuda

atendida durante la vigencia 201314.

De otra parte, a 31 de diciembre de 2013 el cálculo actuarial del pasivo pensional era de

$182 mil millones, mientras que en el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales - FONPET

13 Dirección de Apoyo Fiscal. Informe sobre Viabilidad Fiscal de los Departamentos (2013-2014). Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico. Bogotá. 14 En los ingresos corrientes de ley 358/97 no se tienen en cuenta los recursos de Regalías, antiguo o nuevo SGR.

10

el departamentos tenía ahorros por $414 mil millones. La entidad tenía cubierto el 226%

del cálculo actuarial. Se menciona además la depuración del pasivo pensional de

PASIVOCOL que trajo como resultado una disminución del 46% frente al mismo periodo en

la vigencia 2012. Como veremos, gran parte de estos recursos se retiraron en los meses

siguientes.

El informe recuerda la situación de las Entidades Descentralizadas –EDS-. Afirma que

durante el período 2011-2013 han presentado déficit fiscal recurrente y que este aumentó.

En 2013 las EDS cerraron con déficit fiscal de $10.9 mil millones, de las cuales la única que

presentó resultados positivos fue la Universidad de La Guajira mientras que la ESE Hospital

San Rafael nivel II tuvo un déficit de $12 mil millones y la ESE Hospital Regional de Nuestra

Señora de los Remedios de $4 mil millones.

Por su parte, Bonet et. al. (2014) adelanta un análisis que relaciona el SGR y el desempeño

fiscal de los municipios en Colombia15. El documento evalúa los efectos de la

implementación del SGR sobre el desempeño municipal en 2012 en una muestra de 1.025

municipios. Inicialmente realiza una investigación sobre de las regalías y luego realiza un

análisis dosis-respuesta a fin de hallar el comportamiento del nuevo SGR. El estudio parte

de una discusión de varios trabajos previos sobre el impacto de los ingresos provenientes

de la explotación de recursos naturales no renovables (RNNR) y el desempeño fiscal. Estos

trabajos en su mayoría concluyen que existe una relación inversa entre estas dos variables.

Esto porque la abundancia de RNNR pueda generar la llamada maldición de los recursos

naturales, ya que el exceso de regalías puede afectar negativamente la capacidad

institucional, la gobernanza y el crecimiento económico. Los autores argumentan que es

posible que los ingresos provenientes de RNNR desestimulen los ingresos de otras fuentes

tributarias; sin embargo, los resultados encontrados nos son homogéneos16. En algunos

casos se tiene que los municipios que reciben recursos fiscales provenientes de RNNR

tienen menor recaudo por otros conceptos, mientras que en otros municipios las regalías

tienen un impacto positivo y por tanto mejoran el esfuerzo fiscal. En Colombia, las

investigaciones realizadas muestran que las regalías provenientes de la explotación de

RNNR tienen poca efectividad en el desarrollo económico y social de los territorios

beneficiados, dado que los departamentos receptores de regalías muestran un desempeño

económico muy pobre. Además, hay problemas como la captura de rentas, corrupción e

ineficiencia en el gasto.

Cabe resaltar que antes de la expedición de la Ley 1530 de 2012, la mayoría de las regalías

eran directas, es decir se repartían principalmente entre las entidades territoriales donde

se realizaba explotación de los RNNR y en los municipios donde hay puertos marítimos y

15 Bonet, J. et al (2014). Efectos del nuevo Sistema General de Regalías sobre el Desempeño Fiscal

Municipal: un análisis Dosis-Respuesta. Banco de la República. Cartagena. 2014. 16 Investigaciones realizadas en países de América Latina y el Caribe muestran que los países con alta dependencia de los RNNR incrementaron en menor proporción sus ingresos provenientes de otras fuentes, respecto a los países con baja dependencia durante el periodo 1994-2010.

11

fluviales por donde se transporta lo producido. Sin embargo, con la creación del SGR los

recursos se distribuyen en todos los municipios del país a través de cinco fondos17. Con este

nuevo sistema, los recursos recibidos a través del SGR no pueden ser ejecutados hasta que

los entes territoriales formulen un proyecto que mejore las condiciones de vida y que vaya

de la mano con los planes de desarrollo territoriales.

Así mismo, con el fin de comparar el comportamiento de los municipios colombianos con

diferentes niveles de asignación y los recursos asignados por SGR los autores realizaron un

análisis dosis respuesta, el cual tiene en cuenta la información de 1.045 municipios con

asignaciones del FCR18. Tuvieron en cuenta el tamaño del municipio y su categoría, el índice

NBI y, las asignaciones a los departamentos a través de los distintos fondos. Utilizaron

información para la vigencia 2012, y los ingresos tributarios de los 5 años anteriores a la

reforma. Los resultados obtenidos muestran que los municipios de La Guajira se sitúan

entre los de mayor dependencia de las regalías con porcentajes entre el 16% y el 21% de la

participación de las regalías en los ingresos totales en el 2012. Así mismo, los resultados

muestran que si el porcentaje de los ingresos municipales que se originan en las regalías es

mayor o igual al 20%, la respuesta del desempeño fiscal mejora a medida que aumenta la

dependencia en las regalías, de manera contraria cuando el porcentaje es menor al 20%, se

empeora el desempeño fiscal. Ahora bien, ocurre lo contrario cuando lo que se tiene en

cuenta es la inversión ya que el grupo de municipios con una participación de las regalías

en los ingresos totales menor o igual a 20%, hay un aumento en la participación de la

inversión, mientras que esta relación se reduce a medida que los municipios tienen una

participación de regalías mayor a 20%.

Se demuestra que hay un comportamiento diferenciado en los municipios a medida que las

regalías aumentan su participación en los ingresos totales, lo cual podría estar asociado a

la debilidad institucional de ciertos municipios. Por lo anterior, se recomienda que el SGR

debe tener en cuenta las diferencias institucionales para establecer reglas diferenciales de

acuerdo a la capacidad administrativa y fiscal del municipio. De igual manera, se debe

contemplar algún mecanismo que incentive el desempeño fiscal ya que la evidencia

muestra que aumentos en regalías, deterioran el desempeño fiscal municipal.

Relacionado con el trabajo anterior, Meisel (2007) analizó el mito de la importancia de las

regalías en La Guajira19. El trabajo comienza con un buen resumen de las características

básicas del territorio y la economía de la región; igualmente se hace un buen resumen de

17 El SGR se divide en los siguientes fondos: uno destinado al ahorro (FAE), otro para el pago de pensiones

de los empleados públicos territoriales (FONPET), a la investigación (CTeI), uno más al desarrollo regional (FDR) y , el último fondo para la compensación regional (FCR). Los demás recursos se utilizan para el giro de regalías directas; para la exploración y explotación y, para el monitoreo, seguimiento y control. 18 El 40% del FCR se asigna a los municipios. No se tiene en cuenta otros fondos (FAE, FCTeI y el FDR) ya que son recursos departamentales, tampoco los recursos del FONPET. 19 Meisel, R., A (2007). La Guajira y el mito de las regalías redentoras. Documentos de trabajo sobre Economía Regional. N° 86, febrero de 2007. Bogotá. Banco de la República.

12

su desarrollo desde la colonia en adelante con especial énfasis en las últimas décadas.

Recuerda que el departamento de La Guajira tiene 20.848 km2 (1,8% del territorio

nacional), se caracteriza porque la mayor parte de su territorio es árido o semiárido. Para

efectos de análisis, se realiza una división de su territorio en tres áreas, alta, media y baja

Guajira las cuales tienen diferencias climáticas, de vegetación y de actividades económicas

desarrolladas. Además, resalta que el poblamiento inicial por parte de los españoles a las

tierras guajiras en el siglo VXI comenzó con la explotación de los ricos ostrales que había

en sus costas y el auge de la producción de perlas que se dio entre 1540 y 1570.

Ms adelante, en el siglo XVII se fue reconfigurando la sociedad y la economía de La Guajira

sobre dos bases. Por un lado, el pastoreo de ganado ovino y caprino en la alta Guajira y el

ganado vacuno en la media y baja Guajira y; por el otro, el comercio de perlas con ingleses

y holandeses a quienes se les compraban armas y otros artículos de consumo como licores.

La población española y blanca que vivía en Riohacha basaba su economía en el

contrabando y el comercio de productos de la tierra, como cueros. Una de las dificultades

de vivir en esta región eran las fuertes sequías que se presentaban, lo cual se vio reflejado

en el estancamiento de la población hacia las primeras décadas del siglo XX.

A su vez, uno de los principales cambios que ocurridos fue la llegada de comerciantes

extranjeros durante los primeros años de la república radicados principalmente en

Riohacha, muchos de ellos judíos. Para 1960 la participación del comercio en La Guajira era

muy alta, representaba el 37,5% del PIB, mientras que en el resto del esta era del 16,6%.

Esta participación llegó al 56,9% y nunca disminuyó del 40% a lo largo de la década de los

años setenta. Sin embargo su volatilidad se explicaba por la rentabilidad del contrabando y

las condiciones del sector externo colombiano. En el período 1950-1975 el desempeño de

la economía guajira en comparación con el resto del país fue muy bueno y en los últimos

años la producción de marihuana explica en buena parte lo sucedido. La tasa anual

promedio de crecimiento del PIB per cápita de La Guajira entre 1950-1960 fue de 5,3%, la

cual estuvo 2.6 veces por encima de la nacional y fue superior a las demás entidades

territoriales. En 1975 el PIB per cápita guajiro era el 56% del de Bogotá, el más alto de todos

en Colombia.

Sin embargo, fue para mediados de la década de 1980 que con las exportaciones de carbón

la economía de La Guajira tuvo una enorme transformación, ya que su actividad principal

pasó a ser la minería. Dado el gran tamaño de este proyecto, los demás sectores económicos

pasaron a tener una contribución marginal dentro del total del PIB departamental. Desde

entonces, el crecimiento económico de La Guajira ha sido superior al nacional, entre 1980

y 1990 el PIB per cápita del Departamento creció a una tasa de 11% promedio anual y,

aunque para 1990-2004 esta tasa bajó a 1,3% anual esta superó a la nacional que fue de

0,9%.

Además de la minería, se destacan en La Guajira otros sectores como el agropecuario y la

pesca y el turismo. Para 2004 la ganadería representaba el 65,6% del PIB agropecuario del

13

Departamento, donde alrededor del 70% del ganado se encontraba en la baja Guajira,

mientras que en la alta y media predomina las especies ovinas y caprinas. La información

sobre pesca es muy poca, sin embargo se sabe que a lo largo del litoral Caribe guajiro se

desarrolla muy bien la pesca artesanal. Por último, hay un flujo de turismo, pero este tiene

limitantes estructurales como una mayor y mejor oferta de hoteles y hostales, mejor en la

vías en la parte alta del departamentos y mayor presencia de la policía.

Igualmente, al analizar las regalías se logra tener una visión más regional de la producción

de carbón que completa el cuadro general. Este trabajo recuerda que por regalías por

carbón y gas La Guajira recibió durante 1984-2005 US$ 1.185 millones, una cifra muy

importante. Sin embargo “el rezago de La Guajira antes de la minería era tan grande que aún

si las regalías se hubieran invertido en forma eficiente y con cero corrupción estas no eran

suficientemente grandes para cerrar esa brecha”(Pág.56). Menciona además que se

encontraron problemas en los proyectos financiados con regalías. Por ejemplo, se invirtió

en proyectos que no son prioritarios, o con baja rentabilidad y, buena parte de los recursos

se dispersaron en una larga lista de proyectos pequeños. Concluye que, esta situación junto

con la corrupción hizo que se perdiera una gran oportunidad para desarrollar el

departamento y tener mejores condiciones sociales para sus habitantes.

Dado lo anterior, la Guajira a pesar de la bonanza minera sigue siendo uno de los

departamentos con mayores niveles de pobreza y exclusión social. Por ejemplo, en el año

2005 el NBI de la Guajira fue de 89,9%; así mismo, La Guajira tiene el nivel de analfabetismo

más elevado para la población mayor de 5 años. Estas condiciones de atraso vienen de

tiempo atrás y son las que explican por qué La Guajira continúe siendo uno de los

departamentos más pobres del país. Por lo que para entenderlo se debe conocer su

geografía, su historia, su cultura y su economía. Finaliza, afirmando que atribuirle la

pobreza actual del departamento a la corrupción e ineficiencia es incorrecto debido al

atraso que ya existía en La Guajira antes de que llegara la minería.

Finalmente, Kalmanovitz et. al. (2007) adelantan una revisión por parte de un panel de

expertos elegido por El Cerrejón sobre la situación social del departamento20. El estudio

tuvo en cuenta que La Guajira y Cesar comparten la veta geológica de carbón más

importante del país y de 400 millones de toneladas de este mineral se han extraído del suelo

de La Guajira. También, que el carbón es la mitad del PIB departamental, sin embargo, tal y

como se afirma en el informe los salarios y los impuestos pagados por las compañías mineras

no se gastan en gran medida en la región, y más de la mitad del PIB se gasta en otra parte

(pág. 15), por tanto lo que queda en la región son los pagos a los trabajadores que viven en

esta, los contratos locales y las regalías. Igualmente se

20 Kalmanovitz, S. et. al. Carbones del Cerrejón y Responsabilidad Social: Una revisión

independiente de los impactos y del objetivo. El Cerrejón. 2007.

14

En trabajo reconoce que la promoción del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza

en La Guajira es una tarea que El Cerrejón debe realizar de la mano de la sociedad civil, de

las agencias de desarrollo del país e internacionales, el estado colombiano y las

instituciones multilaterales. Esto porque las duras condiciones económicas y culturales de

la región, impiden que una sola empresa o entidad pueda enfrentar este gran reto. Para

apoyar en esta tarea, la empresa buscaba trabajar con los grupos de interés de la zona

donde esta se encuentra la gran mina, para identificar las prioridades comunitarias, evaluar

los programas actuales y destacar las áreas de buen desempeño o los asuntos de mayor

preocupación para la comunidad. Recuerda el documento que la población de La Guajira

está dispersa en las áreas rurales y cerca del 50% está compuesta por nativos Wayúu, la

cual se caracteriza porque a diferencia del resto del país, no se integró fácilmente con los

colonizadores españoles. Muchos de ellos tienen el español como segunda lengua y no son

católicos.

Entre los temas trabajados el reasentamiento es uno de los principales. Este se define como:

“aquello que ocurre cuando la adquisición de tierras para proyectos comerciales, o

cualquier otro, da como resultado la reubicación de la gente o la pérdida de sus bienes

y modos de sustento (…) En algunos casos, (el reasentamiento), ocurre sin que las

personas afectadas puedan rehusarse, lo cual podría tener serios impactos de largo

alcance, incluyendo la pérdida de afecto y el resquebrajamiento social (Pág. 19).

El reasentamiento tiene en la zona de Tabaco un buen ejemplo. Este parece ser el punto de

referencia, ya que se han generado numerosos reclamos que se centran en que el

compromiso de la empresa en la zona fue deficiente. Inclusive desplazamientos de esta

comunidad no fueron voluntarios y no todos recibieron una compensación justa,

generando así conflicto entre la comunidad. Actualmente, esta comunidad dice gozar del

apoyo de la Fundación Cerrejón, la Alcaldía de Albania y Hatonuevo y la Gobernación de La

Guajira.

Otro de los temas para el Cerrejón es la situación ambiental, ya que el proceso de minería a

cielo abierto tiene un gran impacto en la geografía y el medio ambiente. Si bien es cierto

que la compañía tiene altos estándares para disminuir el impacto ambiental de sus

operaciones; por ejemplo, tiene un Departamento Ambiental el cual sigue un Plan de

Manejo Ambiental Unificado (PMAU). Este departamento al realizar trabajo en campo

encontró que aparecieron enfermedades relacionadas con el polvo generado en proceso de

explotación del mineral. Tanto trabajadores como comunidades cercanas han presentado

quejas al respecto.

Finalmente, un tema importante igualmente analizado, es el del pago de impuestos y

regalías. Se afirma que el 84% de los pagos de regalías permanecen en el Departamento,

bien sea en la arcas del departamentos o en varios municipios beneficiados. Se reporta que

en 2006 la compañía pagó impuestos al Estado colombiano por valor de US$204 millones,

cifra mayor al promedio anual de US$51.4 millones pagado entre el 2000 y el 2004. El

15

documento, al igual que los anteriores estudios citados, concluye que posiblemente debido

a fallas institucionales y de gobernabilidad, estos recursos no son utilizados de la mejor

manera. Por esto, las regalías no han generado los beneficios esperados, lo que se explica

por corrupción o por falta de una buena ejecución.

16

III. Análisis de las Finanzas Públicas de La Guajira

El proceso de descentralización en Colombia ha tenido importantes avances en Colombia.

Diversos trabajos que analizan lo fiscal muestran que se ha logrado estabilidad financiera,

un aumento sostenido de la inversión junto con una mejora sostenida del recaudo de los

territorios21. Sin embargo, este proceso ha tenido un desarrollo muy particular en La

Guajira, en este departamento se presentó un aumento de los recursos tanto por

transferencias de la nación como por las regalías. Así mismo, se presentó un aumento muy

importante de los ingresos por las estampillas departamentales; sin embargo, el

desempeño en los ingresos propios ha sido regular. Las anteriores condiciones convierten

al departamento en un ente territorial con un muy alto volumen de recursos para inversión,

pero con una limitación estructural pues no dispone de mayores recursos libres. Esto lo

convierte en un territorio que tiene limitaciones en la ejecución de su presupuesto de

inversión, pues no dispone de mayores recursos para mejorar su administración.

A continuación, se hace un análisis de las finanzas públicas de La Guajira y se pone especial

atención a los problemas de las principales fuentes de ingreso. Se puede adelantar que La

Guajira tiene un muy bajo endeudamiento y los gastos de funcionamiento de la

administración se encuentran controlados desde hace varios años. Este ejercicio se

complementa con una comparación que se hace con las finanzas de los departamentos de

Huila, Magdalena y Cesar. Estos departamentos tienen características sociales,

poblacionales, y económicas muy parecidas: tienen una población cercana a millón de

habitantes, parte de sus ingresos provienen de las regalías, el sector rural es importante

tanto en la composición de su población como por el peso del sector agropecuario en su

PIB, varios de ellos tienen problemas del contrabando y también utilizan las estampillas

como fuente de financiamiento. Por esto se consideran un buen punto de referencia para

La Guajira.

Ingresos corrientes

- Impuestos

El cobro de impuestos ha sido históricamente muy bajo en el La Guajira. Sin entrar en una

discusión sobre la ausencia de una buena cultura tributaria y la persistencia del

contrabando, se encontró que además de estos problemas, en La Guajira no están en

funcionamiento algunos procesos de gestión que existen en otros departamentos y que han

dados buenos resultados. Analicemos las principales fuentes de ingresos.

El impuesto al consumo de cerveza es el que genera mayor recaudo. Este recaudó ingresos

por $15 mil millones en el 2014, lo que es bajo si se miran los otros departamentos. Por

ejemplo, para el mismo año Magdalena tuvo ingresos por $65 mil, Cesar $53 mil y Huila $46

21 Zapata, J. (2010) PROPUESTAS DE REFORMA TRIBUTARIA TERRITORIAL EN COLOMBIA Y DE LA

CARGA FISCAL DEL SECTOR MINERO ENERGÉTICO. Mimeo. Estudio para el Banco Interamericano de Desarrollo. Bogotá.

17

mil millones de pesos (Ver Cuadro 1). Debe resaltarse que en Cesar este recaudo ha

mejorado notablemente en los últimos años y gran parte de esta mejora se explica por los

esfuerzos de la administración en los controles permanentes en la comercialización de

cerveza. El recaudo de este impuesto explica mas del 50% del total de lo recuadado.

Por su parte, el recaudo por el impuesto de consumo de licores se explica principalmente

por la comercialización de los impuestos que se cobran por la comercialización del

aguardiente Antioqueño en un mono por volumen de 200 mil litros anuales. Hay que

recordar que La Guajira no tiene licorera departamental. El cuadro 3, muestra que el

recaudo para el año 2014 fue solamente de $3 mil millones, aunque con relación al año

2013 fue un 169% mayor. En los otros departamentos esta es una fuente importante de

ingresos, en especial para el Huila y Magdalena. En el Departamento del Huila la cantidad

recaudada alcanza los $30 mil millones, mientras que en Magdalena es alrededor de $17

mil millones. El Departamento del Cesar ingresó $10 mil millones por este gravámen.

Igualmente, los ingresos por la venta de cigarrillos en el departamento son bajos. En el

bienio comprendido entre 2013 y 2014 se recaudó cerca de $4 mil millones de pesos; en

tanto que los otros tres departamentos su monto fue sensiblemente mayor. Sobresale Huila

en donde los ingresos fueron de $24 mil millones. Las tres fuentes de recursos anteriores

se enfrentan a problemas de gran calado que explican el mal comportamiento de estos

tributos. El primero de ellos es la tradicional actividad del contrabando en la región. A lo

anterior se suma los altos diferenciales de precios entre Colombia y Venezuela en

productos como la cerveza que hacen que gran parte del mercado de la alta Guajira y Maicao

y alrededores, esté en manos del contrabando de cerveza Polar. Así mismo, por la existencia

de la Zona de Régimen Aduanero Especial –ZRAE-. Veamos estos problemas.

La ZRAE se creó en medio de una crisis de la economía y cuando se quería incentivar el

comercio legal en las zonas de frontera. Se buscaba promover el pago de los impuestos y al

mismo tiempo disminuir el contrabando. El gobierno nacional creó en La Guajira la ZRAE

para que funcionara durante un periodo de tiempo específico; sin embargo, la

administración Uribe extendió su existencia y no tiene fecha límite para su

funcionamiento22. La zona está conformada por los municipios de Maicao, Uribía y

Manaure. La zona es extensa a diferencia de zonas francas, en donde su tamaño es

restringido.

Las importaciones que se realicen en la ZRAE pueden circular libremente y no pagan

aranceles. Parte de los productos importados pueden ser comercializados para abastecer

el mercado de la Guajira, previo pago de un impuesto de ingreso de la mercancía del 4%

sobre su valor reportado. En la ZRAE se comercializan principalmente licores, llantas,

cigarrillos, alimentos, maquinaria y materia prima. De nuestro interés el gobierno nacional

todos los años fija cupos para la importación de licores importados. De este cupo se puede

22 El decreto 4320 (14 Noviembre 2008) regula la importación de bebidas alcohólicas a la ZRAE de Maicao, Uribia y Manaure.

18

nacionalizar el 10% del total23. La asignación de los cupos es determinada por la DIAN. La

resolución número 334 (15 Enero 2009) estableció un cupo de 1’087.095 litros, al año

siguiente se redujo a 602.670 litros mediante la resolución 5254 (1 Abril 2011). Para los

años 2012 y 2013 no hubo ningún cupo sobre la importación de licores, en cambio, en 22

de Mayo de 2014 se dispuso un cupo de 366.635 litros (resolución 111). Finalmente, la

resolución 31 (25 Marzo 2015) fijó un cupo de importación de licores de 377.305 litros por

un término de 6 meses y recientemente se aprobó un cupo similar para el segundo semestre

del año. Se evidencia entonces que los montos permitidos de importación han caído

sensiblemente a lo largo de la última década, pues llegaron a superar el millón de litros.

En teoría el 90% de lo importado era para ser reexportado a otros países, en especial

Venezuela. Sin embargo, es muy posible que parte de este cupo se quede en Colombia y

entre como contrabando. Igualmente es posible que aunque caiga el número de botellas del

cupo del gobierno, el número de botellas que ingresen sea efectivamente más alto aunque

no queden registradas. Debe anotarse que al ser tan extensa la zona, es muy difícil para las

autoridades nacionales hacer los controles de ley. Por ejemplo, cualquier bodega o almacén

en la zona puede tener productos importados bajo su jurisdicción.

El efecto sobre el mercado de licores importados en La Guajira es muy fuerte. En la zona,

las grandes empresas comercializadoras de licores no atienden el mercado interno pues

consideran que este ya es de facto de los licores de contrabando y de los que entran por la

ZRAE. Los pocos impuestos que se pagan son por lo que comercializan las grandes cadenas,

los restaurantes y los hoteles que sólo venden licor estampillado o legal. Se considera que,

si bien las condiciones son adversas, es necesario que se insista en comercializar licor legal

en la zona. Este mercado puede ser importante y se encuentra poco atendido por las

grandes comercializadoras de licores. Estas empresas podrían hacer un esfuerzo más o

menos similar al que hizo Bavaria con la introducción de la cerveza Bahía para hacerle

competencia a la cerveza venezolana Polar.

Aunque se sale del alcance de este trabajo, se sugiere que el gobierno nacional y las

autoridades públicas de la región deben analizar los beneficios y costos sociales,

económicos y fiscales de la ZRAE. Por lo pronto, vemos que el efecto sobre el recaudo de los

impuestos al consumo es muy negativo para las arcas del departamento. La contracara de

este efecto negativo es que lo producido por el pago del 4% de impuesto por la importación

de la ZRAE.24 En el 2014 este ingreso fue de $14 mil millones, y se invierte en los municipios

que conforman esta zona especial. Hay un comité que decide cuales proyectos se financian

con estos recursos. Estos recursos son para inversión pero no entran en las arcas

departamentales.

23 La Secretaría de Hacienda ya solicitó ante la DIAN aumentar el cupo de importación hasta el 20% para la ZREA. 24 Las organizaciones que trabajan en la zona e importan bienes, consignan el impuesto al Fondo Cuenta

de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros (FIMPROEX) (decreto Ley 223 de 1995)

19

El problema de los licores importados es similar para los cigarrillos. Sin embargo, este tema

es más complicado aún, puesto que en la Zona de Régimen Aduanero Especial no hay una

cuota máxima de importación de cigarrillos, puede entrar cualquier cantidad. Es posible

que esta sea una de las fuentes de ingreso de cigarrillos de contrabando para Colombia. Hay

que verificar si las marcas importadas de cigarrillos en la ZRAE sean de la India, China y

Paraguay, pues son las que abastecen el mercado ilegal de este producto en la costa

atlántica e inclusive en otras regiones del país25.

De otra parte, el recaudo del impuesto al degüello de ganado mayor ha sido notablemente

bajo. Esto se explica porque en La Guajira durante muchos años los mataderos existentes,

no pagaron impuestos. La legalización, o mejor, la formalización de esta actividad ha sido

compleja. Durante décadas los mataderos no pagaron el impuesto de degüello y cambiar

esa práctica no ha sido fácil. Aún hay un matadero que se resiste y trata de evadir el pago

del impuesto. Hay seis mataderos: dos en Maicao y uno en los municipios de Riohacha,

Fonseca, San Juan del Cesar y Villanueva. De acuerdo con las entrevistas a funcionarios,

estos manifiestan que varios no cuentan con la infraestructura y condiciones sanitarias

adecuadas. Además que ha sido muy difícil, pero parcialmente exitoso, lograr que estos

paguen los impuestos de ley. Frente a esta situación se recomienda que la fiscalización

mejore aún más y que esta vaya de la mano con los controles sanitarios y permisos

pertinentes. Finalmente, preocupa que algunos ejercicios sencillos de cruce de información

de ganado faenado con Fedegan indicarían que el recaudo de este impuesto es más bajo de

lo que debería ser. Así, no sorprende que al comparar con los otros departamentos se

encuentra que el recaudo es entre 3 y 10 veces más bajo en La Guajira. El Cesar y Magdalena

tuvieron ingresos $1.1 mil millones y $560 millones respectivamente en el 2014, ver cuadro

1.

Una de las fuentes de recursos de los departamentos que ha tenido un alza importante ha

sido la del impuesto de vehículos. Esto coincide con la expansión del parque automotor; sin

embargo en La Guajira esta renta no mejora significativamente. La Guajira recaudó $1 mil

millones en el 2014, lo que representó tan sólo el 2% del total de ingresos tributarios.

Mientras que en el Huila se recaudaron $12 mil millones y Cesar y el Magdalena triplicaron

el recaudo de La Guajira. Hay razones objetivas que explican este comportamiento, dado

que hay un gran número de vehículos de contrabando. Cerca del 80% de estos vehículos

pagan el impuesto, mientras que un 20% no lo hace. Igualmente, hay problemas por la

comercialización de vehículos en La Guajira, hay pocos concesionarios de vehículos y, en

general, es más fácil comprarlo en los departamentos vecinos. Igualmente, se encuentra que

no hay interés en registrar un vehículo que tenga placa de La Guajira, pues los vientos y la

salinidad de la región los deterioran más rápido y pierden su valor. Además, se dice que un

carro con placa de La Guajira tiene un valor de mercado bajo debido a la dificultad para

venderlo.

25 Hay evidencia puntal que muestra que también entra cigarrillo de contrabando por otras zonas de frontera o costas como Urabá, frontera con Ecuador y por la zona del Táchira – Norte de Santander.

20

Así mismo, el impuesto a la gasolina, como es de esperarse, es de los que tiene peor

comportamiento en razón del contrabando masivo proveniente de Venezuela. Este

contrabando ha sido cada vez más grande, en la medida que el diferencial de precios entre

los dos países crece. En Colombia un galón de gasolina aproximadamente vale $8.000 y en

La Guajira oscila alrededor de $5.000 y $5.400 aproximadamente, mientras que en

Venezuela este no llega a los $300 pesos. Nuevamente los ingresos por este gravamen en

La Guajira son bajos, cerca $700 millones de pesos en el año 2014, mientras que en el Huila

se recaudaron $11 mil millones de pesos.

De otra parte hay ingresos del Departamento por ACPM, este impuesto lo recauda el

gobierno nacional y lo debe girar a los departamentos. En este momento hay un fideicomiso

con una fiduciaria que termina en el año 2018 y que tuvo una duración de 19 años. Sobre

este impuesto los funcionarios afirman que el recaudo es bajo pues el gobierno nacional

toma como precio para la liquidación de este impuesto de $2,000 el galón, un precio bajo.

Uno de los impuestos con mejor comportamiento en La Guajira es el de Registro y

anotación. Se espera sea mucho mejor cuando entre en ejecución la Ventanilla Única de

Registro-VUR toda vez que ya se firmó un convenio con la Superintendencia de Notariado

y Registro. La información reportada la cruzan con la de la Cámara de Comercio lo que

permite tener mayor control. Se recaudaron $2 mil millones en el 2014 y es la tercera renta

más importante; además se duplicó en los últimos diez años, ver cuadro 4. Sin embargo el

Huila y Magdalena recaudaron casi $12 mil millones cada uno y el Cesar $9 mil millones.

Cuadro 1.

21

*Otros incluye impuestos a loterías foráneas y contribución contratos de obras públicas26. Fuente: FUT, IPC – DANE. Nota: Las cifras del FUT no coinciden con las ejecuciones presupuestales reportadas por la Secretaria de Hacienda. (Ver anexo 1).

26 Año 2013: Loterías foráneas fue de $731 millones; Contribución contratos obras publicas fue $2.3 mil millones. Año 2014: Loterías foráneas fue de $303 millones; Contribución contratos obras publicas fue $3.5 mil millones.

2013 2014 2013 2014

Cesar Ingreso Corriente 114.191 133.921 13%

Cesar Tributario 104.804 127.485 17% 100% 100%

Cesar Cerveza 49.778 52.891 3% 47% 41%

Cesar Licores 9.346 10.190 5% 9% 8%

Cesar Cigarrillo y Tabaco 4.933 4.517 -12% 5% 4%

Cesar Vehiculos Automotores 3.492 4.464 23% 3% 4%

Cesar Registro y anotación Deg 8.798 9.106 0% 8% 7%

Cesar Degüello de ganado mayor 1.424 1.184 -20% 1% 1%

Cesar Otros 4.996 7.407 43% 5% 6%

Cesar Sobretasa Gasolina 4.217 4.952 13% 4% 4%

Cesar Estampillas 17.820 32.774 77% 17% 26%

Cesar No tributario 9.388 6.437 -34%

Huila Ingreso Corriente 148.165 157.369 2%

Huila Tributario 141.166 153.701 5% 100% 100%

Huila Cerveza 43.648 45.959 2% 31% 30%

Huila Licores 30.014 30.936 -1% 21% 20%

Huila Cigarrillo y Tabaco 12.134 12.119 -4% 9% 8%

Huila Vehiculos Automotores 10.800 11.992 7% 8% 8%

Huila Registro y anotación Deg 10.588 12.271 12% 8% 8%

Huila Otros 3.871 6.786 69% 3% 4%

Huila Sobretasa Gasolina 10.071 10.969 5% 7% 7%

Huila Estampillas 20.040 22.670 9% 14% 15%

Huila No tributario 6.999 3.667 -49%

Guajira Ingreso Corriente 62.665 71.830 11%

Guajira Tributario 60.481 65.593 5% 100% 100%

Guajira Cerveza 18.262 15.280 -19% 30% 23%

Guajira Licores 1.122 3.126 169% 2% 5%

Guajira Cigarrillo y Tabaco 1.972 1.726 -16% 3% 3%

Guajira Vehiculos Automotores 1.227 1.380 8% 2% 2%

Guajira Registro y anotación Deg 1.991 2.077 1% 3% 3%

Guajira Degüello de ganado mayor 134 121 -13% 0% 0%

Guajira Otros 3.082 3.875 21% 5% 6%

Guajira Sobretasa Gasolina 811 698 -17% 1% 1%

Guajira Estampillas 31.880 37.310 13% 53% 57%

Guajira No tributario 2.184 6.237 175%

Magdalena Ingreso Corriente 140.690 232.734 60%

Magdalena Tributario 129.644 135.959 1% 100% 100%

Magdalena Cerveza 57.019 64.729 10% 44% 48%

Magdalena Licores 18.651 17.134 -11% 14% 13%

Magdalena Cigarrillo y Tabaco 2.947 3.429 12% 2% 3%

Magdalena Vehiculos Automotores 3.570 5.355 45% 3% 4%

Magdalena Registro y anotación Deg 11.954 11.813 -5% 9% 9%

Magdalena Degüello de ganado mayor 534 560 1% 0% 0%

Magdalena Otros 3.841 1.749 -56% 3% 1%

Magdalena Sobretasa Gasolina 5.066 5.234 0% 4% 4%

Magdalena Estampillas 26.063 25.955 -4% 20% 19%

Magdalena No tributario 11.047 96.774 745%

RESUMEN DE INGRESOS CORRIENTES 2013-2014

Valores en millones de $

Depto Concepto

Año Var. Real

2014/2013

Composición

22

Cuadro 2.

Fuente: FUT (2013 y 2014), IPC - DANE y ejecuciones presupuestales del DNP (2000-2012)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cesar Tributarios 46.717 38.415 52.424 69.244 63.637 75.235 77.970 83.533 77.883 102.080 112.091 105.082 98.630 108.640 127.485

Cesar Cerveza 15.140 15.669 24.337 25.934 22.122 29.523 33.594 40.727 37.538 48.264 48.569 48.727 49.939 51.600 52.891

Cesar Licores 6.323 9.833 9.007 14.487 10.714 9.763 6.957 6.034 4.802 10.883 11.710 11.498 11.997 9.688 10.190

Cesar Cigarrillo y tabaco 19.409 7.807 6.793 6.732 7.865 8.180 8.584 7.331 5.946 5.233 5.160 4.776 4.329 5.113 4.517

Cesar Registro y anotación 2.005 2.104 2.677 2.518 2.981 2.648 3.750 4.746 5.401 6.415 6.272 7.047 8.362 9.120 9.106

Cesar Vehículos automotores 1.163 1.337 1.012 823 1.223 1.373 1.631 2.182 1.995 3.464 3.899 3.651 3.641 3.619 4.464

Cesar Sobretasa a la gasolina 2.176 895 5.973 8.310 10.716 13.219 11.333 9.968 9.397 10.946 9.601 3.972 4.357 4.371 4.952

Cesar Otros y Estampillas 500 769 2.625 10.440 8.017 10.530 12.121 12.546 12.804 16.873 26.880 25.411 16.006 25.127 41.365

Guajira Tributarios 31.474 35.354 33.057 30.565 25.305 33.820 36.040 37.564 45.799 56.295 65.800 57.845 67.795 62.694 65.593

Guajira Cerveza 6.198 5.942 8.649 11.320 10.212 15.917 15.505 14.650 15.075 20.295 17.996 17.029 18.171 18.930 15.280

Guajira Licores 1.493 2.460 1.347 506 740 666 1.029 656 1.013 5.531 6.050 4.929 4.403 1.163 3.126

Guajira Cigarrillo y tabaco 17.447 22.600 7.444 1.477 1.886 2.300 1.865 1.967 1.641 1.932 2.409 2.759 2.359 2.044 1.726

Guajira Registro y anotación 1.199 1.496 1.112 1.050 519 1.244 1.281 1.000 1.925 1.533 1.565 1.599 1.755 2.064 2.077

Guajira Vehículos automotores 977 1.153 798 821 861 917 1.202 1.672 1.795 1.191 1.159 1.373 1.330 1.272 1.380

Guajira Sobretasa a la gasolina 499 721 1.322 3.950 1.909 1.677 4.229 5.411 2.618 1.547 729 1.252 1.293 841 698

Guajira Otros 3.660 982 12.385 11.442 9.179 11.098 10.928 12.207 21.732 24.268 35.893 28.902 38.484 36.380 41.307

Huila Tributarios 78.457 79.076 83.846 69.475 97.881 107.786 110.550 112.909 99.495 121.654 191.237 137.190 142.557 146.333 153.701

Huila Cerveza 31.793 33.070 31.622 26.702 36.370 37.736 40.804 41.164 38.999 40.783 42.977 41.741 42.625 45.245 45.959

Huila Licores 18.221 20.142 19.120 657 18.847 26.409 27.567 18.933 14.906 22.128 26.779 26.029 29.664 31.113 30.936

Huila Cigarrillo y tabaco 9.601 9.078 9.667 8.561 8.881 9.186 10.301 10.443 9.079 7.954 11.791 12.166 13.776 12.578 12.119

Huila Registro y anotación 4.609 4.508 4.061 4.732 5.218 5.208 6.586 6.906 6.569 6.741 8.527 9.165 10.469 10.975 12.271

Huila Vehículos automotores 4.815 4.619 5.488 6.182 6.428 6.681 7.402 8.027 7.898 7.601 9.425 10.346 10.459 11.196 11.992

Huila Sobretasa a la gasolina 8.903 7.592 7.308 8.784 9.737 10.211 10.573 11.223 10.676 9.835 9.899 10.058 10.361 10.440 10.969

Huila Otros y Estampillas 514 69 6.580 13.859 12.400 12.355 7.316 16.213 11.368 26.613 81.838 27.684 25.203 24.787 29.456

Magdalena Tributarios 65.345 62.146 60.413 71.772 82.259 94.810 86.064 102.341 95.606 107.339 101.551 109.998 115.014 134.389 135.959

Magdalena Cerveza 31.011 30.183 27.493 30.742 37.931 42.093 46.400 56.811 50.375 53.300 52.128 51.404 57.512 59.106 64.729

Magdalena Licores 16.724 16.358 13.753 15.744 22.455 20.947 12.032 6.701 10.134 15.445 13.962 18.971 19.124 19.333 17.134

Magdalena Cigarrillo y tabaco 7.312 7.231 6.424 8.184 7.216 6.745 6.635 7.165 4.983 5.146 4.812 4.188 3.150 3.055 3.429

Magdalena Registro y anotación 3.885 2.896 3.177 2.996 2.877 3.801 5.243 6.048 6.738 6.616 5.969 6.315 8.902 12.391 11.813

Magdalena Vehículos automotores 2.253 2.521 1.662 1.676 1.326 1.758 1.376 2.313 2.685 2.295 3.679 4.159 4.238 3.701 5.355

Magdalena Sobretasa a la gasolina 3.235 2.389 2.122 2.960 2.333 4.588 4.193 3.898 3.377 4.165 3.277 3.846 4.452 5.251 5.234

Magdalena Otros y Estampillas 924 568 5.783 9.469 8.121 14.879 10.186 19.404 17.314 20.372 17.726 21.115 17.637 31.552 28.264

SERIE DE INGRESOS TRIBUTARIOS 2000-2014

Valores en millones de $, valores deflactados IPC año 2014=100

Año

Depto Concepto

23

Cuadro 3.

Fuente: FUT (2013 y 2014), IPC – DANE, proyecciones poblacionales DANE y ejecuciones presupuestales del DNP (2000-2012)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cesar Tributarios 55 45 62 82 75 89 92 99 92 121 133 124 117 129 151

Cesar Cerveza 18 19 29 31 26 35 40 48 44 57 58 58 59 61 63

Cesar Licores 7 12 11 17 13 12 8 7 6 13 14 14 14 11 12

Cesar Cigarrillo y tabaco 23 9 8 8 9 10 10 9 7 6 6 6 5 6 5

Cesar Registro y anotación 2 2 3 3 4 3 4 6 6 8 7 8 10 11 11

Cesar Vehículos automotores 1 2 1 1 1 2 2 3 2 4 5 4 4 4 5

Cesar Sobretasa a la gasolina 3 1 7 10 13 16 13 12 11 13 11 5 5 5 6

Cesar Otros y Estampillas 1 1 3 12 9 12 14 15 15 20 32 30 19 30 49

Guajira Tributarios 57 64 60 56 46 62 66 68 83 103 120 105 124 114 120

Guajira Cerveza 11 11 16 21 19 29 28 27 27 37 33 31 33 34 28

Guajira Licores 3 4 2 1 1 1 2 1 2 10 11 9 8 2 6

Guajira Cigarrillo y tabaco 32 41 14 3 3 4 3 4 3 4 4 5 4 4 3

Guajira Registro y anotación 2 3 2 2 1 2 2 2 4 3 3 3 3 4 4

Guajira Vehículos automotores 2 2 1 1 2 2 2 3 3 2 2 3 2 2 3

Guajira Sobretasa a la gasolina 1 1 2 7 3 3 8 10 5 3 1 2 2 2 1

Guajira Otros 7 2 23 21 17 20 20 22 40 44 65 53 70 66 75

Huila Tributarios 84 84 89 74 104 115 118 120 106 130 204 146 152 156 164

Huila Cerveza 34 35 34 28 39 40 43 44 42 43 46 44 45 48 49

Huila Licores 19 21 20 1 20 28 29 20 16 24 29 28 32 33 33

Huila Cigarrillo y tabaco 10 10 10 9 9 10 11 11 10 8 13 13 15 13 13

Huila Registro y anotación 5 5 4 5 6 6 7 7 7 7 9 10 11 12 13

Huila Vehículos automotores 5 5 6 7 7 7 8 9 8 8 10 11 11 12 13

Huila Sobretasa a la gasolina 9 8 8 9 10 11 11 12 11 10 11 11 11 11 12

Huila Otros y Estampillas 1 0 7 15 13 13 8 17 12 28 87 30 27 26 31

Magdalena Tributarios 58 56 54 64 74 85 77 91 85 96 91 98 103 120 122

Magdalena Cerveza 28 27 25 27 34 38 41 51 45 48 47 46 51 53 58

Magdalena Licores 15 15 12 14 20 19 11 6 9 14 12 17 17 17 15

Magdalena Cigarrillo y tabaco 7 6 6 7 6 6 6 6 4 5 4 4 3 3 3

Magdalena Registro y anotación 3 3 3 3 3 3 5 5 6 6 5 6 8 11 11

Magdalena Vehículos automotores 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 3 4 4 3 5

Magdalena Sobretasa a la gasolina 3 2 2 3 2 4 4 3 3 4 3 3 4 5 5

Magdalena Otros y Estampillas 1 1 5 8 7 13 9 17 15 18 16 19 16 28 25

INGRESOS TRIBUTARIOS PER CÁPITA 2000-2014

Valores en miles de $, valores deflactados IPC año 2014=100

Depto Concepto

Año

24

Por último, se encuentran los impuestos a loterías foráneas y la contribución sobre

contratos de obras públicas. Estos impuestos suman $303 y $3.5 mil millones de pesos

respectivamente, y conjuntamente representaron el 6% del total recaudado. Vale la pena

mencionar que hoy en día La Guajira no tiene una lotería propia, la que existía fue liquidada

hace varios años.

De lo anterior se encuentra que los ingresos de los cuatro departamentos han mejorado

notablemente desde el año 2000 a la actualidad (Cuadro 2); sin embargo, en La Guajira el

nivel de recaudo es significativamente menor que los demás. Debe resaltarse la muy buena

evolución de los ingresos tributarios de El Cesar, puesto que presentaron la más alta tasa

de crecimiento en los tres años lustros analizados con un incremento del 173% de su

recaudo. Al analizar la recaudación per cápita, se encuentra que en La Guajira los ingresos

tributarios inclusive son menores si se comparan con los años a comienzos de la década de

los años 2000, ver Cuadro 3. El mayor crecimiento se da por las estampillas pues este

recaudo se multiplicó por diez al pasar de $7.000 a $75.000 a lo largo del periodo analizado.

El crecimiento por estampillas aumentó en forma sostenida y en especial desde el año 2010

en adelante. Al comparar con Huila Magdalena y Cesar, vemos que en estos la tributación

per cápita tuvo incrementos del 60%, 70% y 90% respectivamente en los últimos 13 años.

En estos departamentos las estampillas crecieron, pero lo hicieron a un ritmo menor. Estos

entes territoriales no dependen de las estampillas, tal y como sucede en La Guajira.

Otros resultados encontrados revelan la importancia del impuesto a los cigarrillos a

principios del milenio. En La Guajira para el año 2000 se recaudaba por concepto de

consumo de cigarrillos $32 mil pesos per cápita y catorce años después esta cifra se redujo

a tan solo $3 mil pesos. Esta tendencia no solo se daba en este departamento, en el Cesar

esta cifra correspondía en el año 2000 a $23 mil pesos y en 2014 cayó a $5 mil pesos.

Nuevamente surge como explicación la ZRAE y la caída en el consumo que se presenta en

todo el país.

En resumen se encuentra que los resultados de los ingresos tributarios de La Guajira son

malos. Tanto si miran desde una su evolución en los últimos quince años o se compara con

departamentos de similares características. Siempre se ha argumentado que la falta de una

cultura tributaria en la región tiene un peso muy alto en este comportamiento, lo que

sumado al aumento del contrabando desde Venezuela y la existencia ZRAE, hace que el

panorama sea muy difícil para las autoridades fiscales. Estas sin embargo, no deben

claudicar por mejorar la fiscalización de sus principales rentas. Se reconoce que hay

esfuerzos importantes en esta materia, pero esta política de control del contrabando y del

incentivo al consumo de productos legales debe ser permanente. El ejemplo encontrado en

El Cesar permite ser razonablemente optimista. En esta administración este departamento

tuvo un aumento importante de su recaudación, de más del 80%. Este resultado va de la

mano de la mejora en la fiscalización en todos los tributos. Tener un equipo técnico

dedicado a esta materia puede dar buenos resultados en el medio plazo.

25

En donde el departamento no puede concentrar esfuerzos es en el control del contrabando

de gasolina. Se considera que este es un problema más del orden nacional y que no tendrá

una solución a corto plazo, dados los diferenciales de precios con Venezuela. No es posible

poner en marcha una política razonable en la actual coyuntura en la zona. Además, el cierre

de la frontera con Venezuela hizo que el valor de la pimpina de 6 galones aumentara

sensiblemente. Es difícil predecir lo qué sucederá en el corto plazo con este contrabando;

sin embargo, mientras los precios en el país vecino no reflejen por lo menos parte de los

costos de producción, el incentivo al contrabando seguirá existiendo y tendrá un impacto

sobre el mercado de la gasolina en la zona de frontera.

- Estampillas

Las estampillas departamentales son una forma de financiamiento de los entes territoriales

que se crean con el propósito de financiar sectores o actividades específicas. En los últimos

años se ha presentado un auge de las estampillas, las cuales son creadas por una ley. En el

momento hay unas 10 estampillas y la mayoría de los departamentos las utilizan para el

financiamiento de entidades o proyectos. A diferencia de un impuesto estos recursos no

son de libre destinación, por el contrario estos recursos tienen destinaciones precisas. Las

leyes que las crean y las ordenanzas departamentales deciden su base gravable y el hecho

generador, la tarifa a cobrar y el monto esperado de recaudo, entre otras características.

Por su naturaleza las estampillas no son una fuente estable de recursos y por eso se

recomienda que no financien gasto recurrente alguno. En La Guajira el cobro de las

estampillas es muy importante, pues se han convertido en su principal fuente de recursos.

La tabla 2 nos muestra las estampillas que actualmente se cobran.

TABLA 2 – Estampillas cobradas por La Guajira.

Pro Desarrollo Fronterizo

Su tarifa está entre el 0,5% - 2% y entre 0,3UVT – 1,2 UVT. Se destina de la siguiente manera durante los años 2015-201627: Universidad de La Guajira (50%), Instituto Nacional de Formación Técnica Profesional (10%) y Programa de Saneamiento Fiscal (40%)

Pro Desarrollo departamental

El 2% o entre 0,3 UVT – 1UVT. Se destina a la construcción de infraestructura educativa (30%), sanitaria (20%) y deportiva (50%).

Bienestar del Adulto Mayor

Su tarifa es el 2%. Se destina un 70% para la financiación de los Centros de Vida; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano o del adulto mayor

Pro Cultura El porcentaje es el 1% o de 0,4UVT. Financia proyectos de los planes nacionales y locales de cultura.

Pro Universidad de La Guajira

Entre 1% - 2% o 0,2UVT. Se utiliza en infraestructura y dotación (70%) y lo restante en capacitación e investigación y, pago de plazas docentes (30%)

Electrificación Rural

Su tarifa es el 1% o de 0,2UVT.

27 La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN-, fijó en $28.279 la Unidad de Valor Tributario – UVT para el año 2015.

26

Por su parte, el cuadro 4 nos muestra el recaudo por estampillas de La Guajira y otros

departamentos. En La Guajira el recaudo llegó a los $37 mil millones en el 2014. Es el

departamento que tiene más ingresos por estampillas de los cuatro estudiados, aunque en

el Cesar se presentó un gran aumento en el último año. Se encuentra que las estampillas

cobradas no son las mismas en todos los departamentos y su peso dentro del total es

diferente. Mientras en el Cesar y La Guajira la estampilla más importante es la de desarrollo

fronterizo, en el Huila tiene un gran peso la de electrificación rural y, en El Magdalena las

de pro hospitales y pro universidades públicas.

Cuadro 4.

Fuente: FUT, IPC - DANE y ejecuciones presupuestales del DNP Nota: Las cifras del FUT no coinciden con las ejecuciones presupuestales reportadas por la Secretaria de Hacienda (Ver anexo 2).

De las estampillas vigentes en La Guajira, la estampilla desarrollo fronterizo es la que mayor

peso tiene en el total recaudado. En el año 2013 se alcanzó a recaudar $24 mil millones de

pesos, mientras que en el año 2014 la cifra fue de $25 mil millones. La estampilla que le

sigue es la pro desarrollo departamental, ésta el último año creció un 81%. Mientras que el

Huila recaudó $17.7 mil millones provenientes de las estampillas pro electrificacion rural

y pro cultura y, el Magdalena recaudó $19.8 mil millones por las estampillas pro hospitales

y pro universidades públicas.

El recaudo por estampillas se ha incrementado en todos los departamentos. Su auge

comienza alrededor de los años 2006 y 2008, cuando su cobro comienza a generalizarse,

2013 2014 2013 2014

Cesar Estampillas 17.820 32.774 77% 100% 100%

Cesar bienestar del adulto mayor 887 2.432 165% 5% 7%

Cesar pro cultura 2.870 6.015 102% 16% 18%

Cesar prodesarrollo departamental 4.659 6.692 39% 26% 20%

Cesar desarrollo fronterizo 9.404 17.634 81% 53% 54%

Huila Estampillas 20.040 22.670 9% 100% 100%

Huila pro electrificación rural 7.919 10.012 22% 40% 44%

Huila pro cultura 6.235 7.657 18% 31% 34%

Huila prodesarrollo departamental 3.967 5.001 22% 20% 22%

Huila pro universidades públicas 1.920 - -100% 10% 0%

Guajira Estampillas 31.880 37.310 13% 100% 100%

Guajira para el bienestar del adulto mayor 537 909 63% 2% 2%

Guajira pro electrificación rural 1.035 1.818 70% 3% 5%

Guajira pro cultura 767 1.593 100% 2% 4%

Guajira prodesarrollo departamental 3.677 6.882 81% 12% 18%

Guajira desarrollo fronterizo 24.034 24.965 0% 75% 67%

Guajira pro universidades públicas 1.830 1.143 -40% 6% 3%

Magdalena Estampillas 26.063 25.955 -4% 100% 100%

Magdalena para el bienestar del adulto mayor 94 110 13% 0% 0%

Magdalena pro cultura 3.312 2.658 -23% 13% 10%

Magdalena prodesarrollo departamental 3.690 3.361 -12% 14% 13%

Magdalena prohospitales 12.121 12.308 -2% 47% 47%

Magdalena pro universidades públicas 6.846 7.517 6% 26% 29%

RECAUDO POR ESTAMPILLAS 2013-2014

Valores en millones de $

Depto Concepto

Año Var. Real

2014/2013

Composición

27

ver cuadro 5. Con excepción del Huila, en donde el recaudo por estampillas ha sido más o

menos estable en la última década, en los otros departamentos el recaudo crece en forma

significativa; en el Cesar, Magdalena y Guajira el recaudo se multiplicó por dos o tres veces

y los mayores aumentos se dieron en el último trienio.

En La Guajira, es claro que estos ingresos en alguna medida remplazaron los ingresos

perdidos por la caída de los ingresos tributarios que, como vimos, comenzó a mediados de

la década anterior. Sin embargo, al ser recursos con destinaciones precisas, su impacto

fiscal es diferente a los recursos de un impuesto que por su naturaleza son libres. Esto hace

que el departamento pueda tener al mismo tiempo, problemas para generar recursos libres

y, disponer de un monto alto de recursos para inversión o para el financiamiento de algunas

entidades departamentales. Por último, debe llamarse la atención sobre la estampilla pro

desarrollo fronterizo que termina de recaudarse a fin de año. Esto significa que los

programas o entidades beneficiados con estos recursos tendrán problemas en el corto

plazo; por ejemplo, La Universidad de La Guajira tiene en las estampillas su mayor fuente

de financiamiento.

Cuadro 5.

Fuente: FUT, IPC- DANE e, Informe Financiero DAF –Guajira

Gastos corrientes

La evolución de los gastos del departamento nos muestra que desde hace varios años hay

un buen control del gasto de funcionamiento. El cuadro 6 nos muestra que este gasto

disminuyó en más de un 100% entre el año 2011 y el 2014; al pasar de $96 mil millones a

sólo $33 mil millones de pesos. El gasto de funcionamiento de La Guajira es sensiblemente

Valores en millones de $, valores deflactados IPC año 2014=100

Depto Cesar Guajira Huila Magdalena

2000 - - - 4.756

2001 - - 5.059 3.798

2002 2.317 11.495 6.580 4.157

2003 6.247 9.991 7.811 5.288

2004 3.853 7.563 7.265 5.595

2005 5.998 9.371 5.436 5.457

2006 11.563 10.865 7.316 9.785

2007 11.966 12.160 16.214 18.982

2008 11.383 21.642 11.369 16.855

2009 13.666 22.838 18.022 19.544

2010 17.548 30.748 19.286 16.521

2011 19.988 26.469 20.975 18.497

2012 7.380 33.464 20.674 15.692

2013 18.472 33.046 20.774 27.017

2014 32.774 37.310 22.670 25.955

SERIE DE IMPUESTOS POR ESTAMPILLAS 2000-2014

28

menor que el de los otros tres departamentos; en estos su comportamiento es más errático

y su nivel es casi el doble que el de La Guajira. Por ejemplo, en el Magdalena el del gasto de

funcionamiento en los cuatro últimos años es en promedio de $100 mil millones anuales y

en el Huila de $80 mil millones.

La Caja 1 nos muestra la composición de la planta de personal y de las entidades

descentralizadas departamentales en donde se incluye la Universidad de La Guajira de

acuerdo con el reporte al SIGEP en el año 2013. Debe mencionarse que la planta de personal

de los otros tres departamentos es mucho más grande.

Caja 1 - Planta de Personal de La Guajira De acuerdo con el SIGEP, su planta de personal está conformada por: “#783 cargos, de los cuales 12 son de elección popular, 206 del nivel directivo, 8 del nivel asesor, 65 del nivel profesional, 58 del nivel técnico, y 434 del nivel asistencial. La vinculación laboral con el Departamento se distribuye en 549 personas en carrera administrativa, 179 en situación de provisionalidad, 55 de libre nombramiento y remoción y 0 vacantes. La Gobernación no registra trabajadores oficiales. La nómina de pensionados es de 370, de los cuales 248 reciben mesadas por jubilación, 101 por sustitución, 20 por invalidez y 1 por sanción. Del total de pensionados 246 pertenecen al sector central, y 124 al sector educación (Nación)”. “El Departamento de La Guajira reporta 5 entidades descentralizadas y la Universidad de La Guajira, distribuidas en: 1 Establecimiento Público (Instituto Departamental de Deportes de La Guajira I.D.D.G), 1 sociedad de economía mixta (Fondo Mixto para la Promoción de da Cultura y las Artes) y 3 Empresas Sociales del Estado (Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha, San José de Maicao, San Rafael de San Juan del Cesar).”

Si bien el departamento no cumplió con los indicadores de la ley 617, esto se explica más

por el bajo nivel de recaudo de sus ingresos propios, que por sus gastos de funcionamiento.

Hay un una disminución importante de los gastos de funcionamiento que se explica, entre

otras razones, porque desde el año 2006 el departamento de La Guajira tiene en ejecución

un Programa de Saneamiento Fiscal. Este programa, se extendió hasta el año 2016, y entre

sus muchas tareas está la de actualizar los pagos de vigencias anteriores y un control del

gasto corriente. Las tareas del programa se financian con recursos de las regalías directas

y con la estampilla pro desarrollo fronterizo que destina un 40% de su recaudo a este fin.

El cuadro 6 nos muestra la composición del gasto entre funcionamiento, inversión y deuda

de los cuatro departamentos; vemos como en La Guajira el gasto de funcionamiento en los

últimos dos años fue del 8% y 9% respectivamente. En los otros tres departamentos vemos

que este nivel es similar en Cesar y ligeramente mayor en Huila y Magdalena.

Así mismo, se encuentra que ninguno de los tres departamentos tiene un alto servicio de

deuda. Por el contrario la mayoría de sus recursos se destinan a inversión, en La Guajira el

90% del total del gasto va a inversión y, aunque menores, los porcentajes son igualmente

altos en los demás departamentos. Cabe anotar que la disminución del gasto en inversión

en La Guajira se explica por la forma como se registran los recursos del SGR. Estos sólo se

incluyen las ejecuciones presupuestales cuando se hace el giro efectivo al contratista que

ejecuta la el proyecto aprobado previamente en el OCAD respectivo. Esto significa que hay

un segundo presupuesto de inversión de La Guajira, financiado por el mencionado sistema,

29

que no hace parte del proceso normal de planeación y presupuesto colombiano. Es más un

problema contable28.

Cuadro 6.

Fuente: FUT, IPC – DANE, e Informe Financiero DAF – La Guajira

De otra parte, al analizar el gasto destinado a inversión se encuentra que financia en su

mayoría a los sectores de educación, salud y vivienda. El sector con mayor nivel de gasto de

inversión es educación pues representó el 57% del total en promedio en los últimos dos

años y, los sectores que le siguen son gasto en agua potable y salud. Al comparar esta

composición del gasto departamental se encuentra que es similar a los otros

departamentos. Esto refleja el alto grado de inflexibilidad de los recursos transferidos a

través del SGP, pues los recursos transferidos en gran parte para salud y educación

financian en su mayoría las nóminas de los dos sectores. Se encuentra además que en todos

los departamentos el gasto de vivienda es importante. A su vez, en el Cesar y Magdalena los

gastos en el sector de vías y transporte fueron muy altos, en tanto que en Guajira y Cesar

no. Además, no se encuentra una tendencia definida de los gastos en agua potable y

saneamiento básico, estos fueron muy altos en Huila y Guajira y mucho menores en

Magdalena y Cesar.

28 Según la ley 1530 de 2012 las entidades territoriales deben incorporar en un capítulo independiente de su presupuesto anual el SGR. El SGR tiene un sistema presupuestal diferente, la vigencia fiscal es bienal y no hay reservas presupuestales. Esto significa que una partida de gasto sólo se entiende ejecutada con su pago. Los compromisos pendientes de pago se deben llevar al presupuesto siguiente. En otras palabras lo no ejecutado se acumula para la siguiente vigencia como disponibilidades de recursos y solamente pueden incorporarse en las cuentas cuando se hace el giro o pago efectivo.

2011 2012 2013 2014 2013 2014

Cesar Funcionamiento 60.509 48.077 51.932 52.118 -3% 9% 7%

Cesar Inversión 651.287 692.470 541.178 679.902 21% 90% 92%

Cesar Servicio de deuda 15.865 13.517 6.852 10.895 53% 1% 1%

Guajira Funcionamiento 96.485 48.821 35.381 33.025 -10% 8% 9%

Guajira Inversión 569.219 371.159 416.354 342.677 -21% 91% 89%

Guajira Servicio de deuda 7.818 5.035 3.451 8.039 125% 1% 2%

Huila Funcionamiento 80.800 80.736 112.426 78.998 -32% 21% 13%

Huila Inversión 628.745 451.340 410.920 496.886 17% 77% 84%

Huila Servicio de deuda 12.353 90.983 7.980 12.510 51% 2% 2%

Magdalena Funcionamiento 107.747 79.608 90.721 98.098 4% 15% 13%

Magdalena Inversión 450.648 401.822 488.395 626.789 24% 83% 86%

Magdalena Servicio de deuda 6.236 6.642 6.212 6.839 6% 1% 1%

Depto Concepto

ComposiciónAño Var. Real

2014/2013

Valores en millones de $, valores deflactados IPC año 2014=100

GASTOS CORRIENTES 2011-2014

30

En resumen, los departamentos en Colombia se han convertido en grandes ejecutores de

gasto público. Esto es posible por la estabilidad en sus finanzas, lo que les permite ejecutar

grandes programas y proyectos de inversión. El bajo nivel de gastos de funcionamiento

frente al nivel de las inversiones es una muestra de esta tendencia. Al consolidar los

recursos que administra anualmente estas gobernaciones, estos se acercan al $1 billón,

monto que muy pocas empresas privadas llegan a facturar. El crecimiento de las

transferencias del SGP en términos reales y el nuevo Sistema General de Regalías –SGR-

garantiza un flujo estable y permanente de recursos para inversión en el largo plazo.

Infortunadamente La Guajira no tiene un buen nivel de recaudo de sus recursos propios;

esto lo lleva a una situación muy complicada en su gestión, pues su aparato administrativo

es pequeño frente al reto que el monto de las inversiones le significa. Si bien son muchos

los retos que tienen los departamentos, estos tienen fuentes estables y crecientes de

recursos. El problema del desarrollo regional no es sólo un problema de recursos.

Cuadro 7.

*Otros Incluye cultura, deporte, ambiente, entre otros, ** No incluye los recursos del SGR Fuente: FUT, IPC – DANE

A su vez, el cuadro 8 nos muestra en forma resumida las ejecuciones presupuestales de La

Guajira entre los años 2011 a 2014. En primer lugar, vemos que a pesar de los bajos niveles

2013 2014 2013 2014

Guajira Inversion 416.354 342.677 -21% 100% 100%

Guajira Educación 236.132 200.829 -18% 57% 57%

Guajira Salud 46.538 58.822 22% 11% 11%

Guajira Agua Potable 55.788 27.442 -53% 13% 13%

Guajira Vivienda 2.338 500 -79% 1% 1%

Guajira Transporte 11.839 11.277 -8% 3% 3%

Guajira Otros* 63.719 43.806 -34% 15% 15%

Huila Inversion 410.920 496.886 17% 100% 100%

Huila Educación 244.504 303.558 20% 60% 60%

Huila Salud 78.855 81.887 0% 19% 19%

Huila Agua Potable 12.000 15.281 23% 3% 3%

Huila Vivienda 3.083 588 -82% 1% 1%

Huila Transporte 29.757 20.473 -34% 7% 7%

Huila Otros* 42.723 75.098 70% 10% 10%

Cesar Inversion 541.178 679.902 21% 100% 100%

Cesar Educación 313.087 355.497 10% 58% 58%

Cesar Salud 59.947 82.090 32% 11% 11%

Cesar Agua Potable 20.369 24.263 15% 4% 4%

Cesar Vivienda 4.367 7.345 62% 1% 1%

Cesar Transporte 54.005 130.788 134% 10% 10%

Cesar Otros* 89.403 79.919 -14% 17% 17%

Magdalena Inversion 488.395 626.789 24% 100% 100%

Magdalena Educación 372.240 374.276 -3% 76% 76%

Magdalena Salud 67.735 58.888 -16% 14% 14%

Magdalena Agua Potable 2.702 40.836 1358% 1% 1%

Magdalena Vivienda - 191 #DIV/0! 0% 0%

Magdalena Transporte 30.118 112.751 261% 6% 6%

Magdalena Otros* 15.600 39.848 146% 3% 3%

GASTOS DESTINADOS A INVERSIÓN 2013-2014**

Valores en millones de $

Depto Concepto

Año Var. Real

2014/2013

Composición

31

de recaudo tributario, el departamento ha tenido un buen control de sus gastos corrientes

lo que le permitió generar ahorro corriente en los últimos tres años. En el 2014 este ahorro

fue de $35 mil millones. Sin embargo, el departamento tiene una dependencia muy alta de

de ingresos por estampilllas. Preocupa además que en un futuro cercano se vuelva a

generar deficit corriente. Como se observó, el fin del cobro de la estampilla pro desarrollo

fronterizo se puEde volver en un problema financiero de difícil solución, pues no parece

haber más estampillas a la vista. Por esta razón, es necesario mejorar la fiscalización de las

rentas tradicionales departamentales. El aumento de los recursos propios es una tarea

inexcusable en los próximos años.

Se debe resaltar igualmente el alto nivel de gastos de capital que ejecuta el departamento.

Si bien se encuentra una diminución del monto total de la regalías con la creación del SGR

este no es significativo. Sin embargo, preocupa que las restricciones a la manera como estas

regalías puedan ser utilizadas. Estas deben cumplir con el engorroso proceso de aprobación

de proyectos del SGR, cuando anteriormente estas entraban directamente a las arcas

departamentales. Se perdió autonomía financiera con la creación del SGR.

Cuadro 8.

*Incluye estampillas Fuente: estimaciones autores -FUT, ejecuciones presupuestales DNP e informe viabilidad fiscal DAF MinHacienda

2011 2012 2013 2014

Ingresos totales 727.084 865.699 806.727 798.559

Ingresos corrientes 106.958 74.836 66.050 71.895

Tributarios* 57.845 67.795 62.694 65.593

No tributarios 3.545 2.622 2.264 6.237

Transferencias corrientes 45.569 4.419 1.092 65

Gastos totales 723.324 357.931 470.241 379.473

Gastos corrientes 107.148 51.060 38.649 36.796

Funcionamiento 104.445 49.357 36.676 33.026

Intereses de deuda publica 2.703 1.703 1.973 3.770

(Déficit)/ahorro corriente (189) 23.776 27.402 35.099

Ingresos de capital 620.126 790.863 740.676 726.664

Transferencias 239.201 232.189 310.502 241.872

Cofinanciacion 5.095 455 6.859 0

Regalias 347.199 464.726 412.588 472.845

Otros 28.632 93.493 10.727 11.947

Gastos de capital 616.176 306.870 431.593 342.677

Formacion bruta de capital fijo 355.200 94.841 218.594 118.486

Inversion social, transferencias de capital y otros 260.976 212.029 212.998 224.191

(Déficit)/superavit total 3.760 507.769 336.485 419.086

Valores en miles de $, valores deflactados IPC año 2014=100

Concepto

Año

LA GUAJIRA - RESUMEN EJECUCION PRESUPUESTAL

32

IV. Las Regalías y las Finanzas de La Guajira

Las regalías son los ingresos que se reciben por parte del Estado como forma de

compensación por la explotación de los Recursos Naturales No Renovables –RNNR-. En

Colombia hasta 2012 la distribución de las regalías se realizaba principalmente en favor de

las entidades territoriales en las cuales se realizaba exploración o explotación de dichos

recursos. Ya en la década de los años ochenta se destinaron el 60% del total de las regalías

en favor de los territorios y especialmente de los departamentos (Ley 141 de 1994) y el

40% restante era para el gobierno nacional. La Constitución Nacional de 1991 modifica esta

distribución pues crea Fondo Nacional de Regalías, el cual se financia con el 40% de las

regalías que eran para el gobierno nacional, entre otros cambios. Las regalías se dividían

en directas e indirectas, estas últimas eran las del mencionado fondo.

Dada la gran cantidad de críticas al gasto ejecutado con regalías, la primera administración

Santos impulsa la creación del Sistema General de Regalías –SGR, el cual modifica

sustancialmente, tanto la distribución de estos recursos entre los territorios, como el uso

que se puede dar a estos recursos. La ley 1530 de 2012 dice que se quiere:

“Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos provenientes de la

explotación de los recursos naturales no renovables, en orden a generar ahorros para

épocas de escasez, promover el carácter contracíclico de la política económica y

mantener estable el gasto público a través del tiempo”29.

Con el fin de cumplir los objetivos el nuevo Sistema crea algunos nuevos fondos de ahorro

y de inversión que son como o canastas de recursos para todos los territorios. Así, mantiene

parte de los recursos de regalías al Fondo Pensional de los Entes Territoriales –FONPET- y

se mantiene el fondo de ahorro FAE pero con nuevos porcentajes. En total se llega a cinco

fondos con la creación de los tres fondos de: i) Ciencia, Tecnología e Innovación; ii)

Desarrollo Regional; y, iii) Compensación Regional. Así mismo, se mantiene, pero en una

escala mucho menor, el giro de regalías directas a los territorios productores de RNNR y se

destina un porcentaje para la fiscalización de las mismas.

Así mismo, con el nuevo SGR los recursos, si bien son propiedad de los territorios y en caso

de no gastarse se acumulan, estos no son girados a los entes territoriales. Los recursos de

los fondos se giran directamente a los encargados de ejecutar los proyectos aprobados en

los OCADs. Los territorios y demás participantes en estos órganos colegiados deciden el

gasto que se ejecuta pero no administran los recursos. A su vez, el SGR decidió que su

presupuesto es bianual y que en cuentas fiscales sólo se incluyen los gastos de regalías una

vez ejecutados los giros correspondientes.

La Guajira en razón de su alta producción de carbón térmico para exportación y gas fue uno

de los departamentos que tuvo un muy alto volumen de regalías de manera sostenida en

las últimas dos décadas. Inclusive por el efecto de aumento en los precios internacionales

29 Tomado de la Ley 1530 de 2012.

33

de los recursos minero-energéticos, se puede afirmar que este ente territorial tuvo una

bonanza fiscal dada el alto monto de regalías que recibió durante los últimos 10 años. Sin

embargo, a diferencia de las anteriores regalías de petróleo, las regalías favorecían casi por

igual a los municipios y al departamento30. Según un informe realizado por el PNUD sobre

el cumplimiento de las metas del milenio, La Guajira entre 2002 y 2010 recibió ingresos de

regalías de $2.4 billones, de los cuales le correspondieron el 54% al departamento ($1.3

billones) y el resto a los Municipios $1.1 billones (46%). El Cuadro 9 muestra las regalías

recibidas por el Departamento durante entre el 2000-2014. Las mismas se incrementaron

notablemente desde el año 2008 en adelante, y en especial entre el 2012 y 2014 cuando

alcanzaron en promedio los $400 mil millones anuales. La mayoría de estas regalías eran

directas y su administración era responsabilidad del departamento.

Cuadro 9 Regalías Recibidas por la Guajira 2000 -2014

Fuente: FUT, IPC – DANE, ejecuciones presupuestales DNP

El Cuadro 10 muestra la distribución del SGR en La Guajira entre los cinco fondos que lo

conforman y las regalías directas para las vigencias de 2012, 2013 y 2014. Se encuentra que

las mayores asignaciones son regalías directas puesto que representaron el 34% para el

2012 y el 25% para el presupuesto bienal del SGR de 2013 y 2014. Sin embargo, este monto

de regalías directas de $79 mil millones anuales es sensiblemente menor al de 2012 y

mucho menor al de antes de crearse el SGR. Así mismo, al Fondo de Ahorro, es el que más

recursos recibe con unos $78 mil millones de acuerdo con el último presupuesto bienal.

30 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD. La Guajira 2012. Estado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Bogotá. 2012.

2000 66.233 121

2001 142.929 249

2002 114.280 191

2003 148.028 236

2004 166.983 255

2005 204.143 300

2006 181.411 256

2007 203.430 276

2008 299.830 393

2009 367.821 465

2010 227.882 278

2011 347.199 410

2012 464.726 531

2013 412.588 457 2014 472.845 508

Valores en millones de $, año 2014=100

Año Regalías Regalías per cápita

34

Finalmente, el Fondo de Pensiones Territoriales – FONPET- recibe alrededor de $23 mil

millones anuales.

Cuadro 10.

Fuente: Grupo de Financiamiento Territorial - DIFP

Ahora bien, de los recursos asignados del SGR para los años 2013 y 2014 estos no se

ejecutaron en su totalidad. De acuerdo con la información del Formulario Único Territorial

–FUT- del DNP, no todos los recursos de gastaron y por lo tanto quedaron como

disponibilidades para los años siguientes. El cuadro 11, producido por la DAF, nos muestra

que de los recursos del SGR para La Guajira de $652 mil millones se giraron efectivamente

$370 mil millones; es decir quedo un pendiente de ejecutar de $282 mil millones. Es

probable que esta relativa baja ejecución se explique por la novedad de la asignación de los

recursos a través de los OCADs. Sin embargo, sin importar las razones de atraso del anterior

presupuesto bienal, en los próximos años es necesario acelerar la ejecución de estos

recursos del SGR para que el rezago de inversión de este sistema no se convierta en un

problema estructural.

Para La Guajira la creación del SGR le significo un monto menor de regalías de un 25% y

una disminución importante de LAS regalías directas. Es decir, tiene menos regalías y las

existentes se encuentran asignadas a los fondos de inversión del SGR.

Vigencia 2012 Vigencia 13-14

Directas 149.788 158.430 34% 24%

FDR 25.370 56 6% 0%

FDR Monto Compensar AD - 93.525 0% 14%

FCR 60% 53.217 123.044 12% 19%

FC&TI 45.559 74.619 10% 11%

PENSIONES 24.656 43.224 6% 7%

AHORRO 144.191 158.953 33% 24%

TOTAL 442.781 651.852 100% 100%

Concepto

Composición

GUAJIRA - DISTRIBUCIÓN SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS

Cifras en millones de$

Vigencia

2012

Vigencia

2013-2014

35

Cuadro 11.

36

V. Problemas y Retos Sectoriales de los Entes Descentralizados

Plan Departamental de Agua –PDA-

El PDA de La Guajira fue el primero que se puso en funcionamiento en Colombia. De esto ya

hace más de ocho años; sin embargo, a diferencia de los demás PDA este no tiene como

meta consolidar una empresa departamental de aguas. Este PDA, se concentra en adelantar

inversiones en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en algunos municipios del

departamento. Inversiones que durante varios estuvieron represadas por problemas de

ejecución. Este era el tipo de proyectos que tenía los recursos, pero que su ejecución era

muy baja.

Debe mencionarse, que durante los primeros años sus avances fueron discretos e inclusive

el crédito contratado con el BIRF- Banco Mundial tiene aún recursos pendientes de

desembolso. Hay que mencionar que la no ejecución de estos desembolsos, genera costos

financieros para el ente territorial contratante del crédito. Es durante esta administración

departamental cuando el PDA da un vuelvo en su gestión, toda vez que al crearse la unidad

ejecutora del PDA se dinamiza el ritmo del diseño de los proyectos y comienza la ejecución

de muchos de ellos. Igualmente se aceleran los desembolsos del mencionado crédito de la

banca multilateral.

Al ponerse en marcha el PDA el gobierno nacional se comprometió a entregar un aporte o

cofinanciación del PDA por valor de $29 mil millones y el departamento de $80 mil

millones. En el 2007 se contrató un crédito externo con el Banco Interamericano de

Reconstrucción y Fomento BIRF por US$90 millones. Así mismo, todos los municipios

hacen parte del PDA y consignan sus aportes de recursos del SGP de APSB al consorcio

FIA31. Se estima que el total de los recursos disponibles del PDA superan los $300 mil

millones; sin embargo con la devaluación actual es posible que estos sean mayores. Esto

porque del crédito mencionado anteriormente faltan aún por desembolsar US$51 millones,

que con la tasa de cambio de hoy supera los $150 mil millones. El diseño financiero del PDA

se hizo con dólar a $2.000, por lo que por lo menos se dispone de $50 mil millones

adicionales por efecto de la devaluación de los últimos meses.

A su vez, con el fin de poner en marcha los proyectos asociados con el PDA, en el año 2010

se crea la Unidad Ejecutora del PDA (UEPPDA). Esta unidad ejecutora es cercana a la

empresa INASSA que es a su vez es dueña de ASAA S.A. ESP, la empresa operadora del

acueducto y alcantarillado de Riohacha. Esta Unidad Ejecutora tiene como meta poner en

marcha proyectos por un monto estimado de $ 80 mil millones de pesos. Hasta el momento

se han puesto en marcha varios proyectos y se estima que para finales de 2015 y durante

2016 se ejecuten los proyectos ya diseñados y acordados. Dentro de estos proyectos se

incluyen inversiones directas como: lagunas de oxidación, tratamiento de aguas residuales,

31Este consorcio lo conforman Fiduciaria Bancolombia, Fiduciaria Bogotá Y BBVA Asset Management.

Este administra un PATRIMONIO AUTÓNOMO encargado del recaudo, administración, garantía y pagos del manejo de los recursos de los PAP-PDA.

37

cambio en las redes, gestión de la demanda, pozos de agua y 5 pozos profundos. Cabe

resaltar que las inversiones se han concentrado en los municipios de Riohacha, Maicao y

Fonseca32.

Es de resaltar el gran esfuerzo que adelanta la Gobernación al cofinanciar este plan

departamental, pero es necesario analizar si el desarrollo del plan y las condiciones

financieras futuras del departamento permiten concluir que se recomienda continuar

apoyando el PDA con recursos departamentales. En primer lugar, las entrevistas

adelantadas con técnicos de la unidad ejecutora muestran que las obras proyectadas se

cumplirán sin mayores atrasos. Los cronogramas de obras y los diseños técnicos ya

adelantados permiten ser optimistas.

Segundo, preocupa el mantenimiento y la utilidad futura de estas obras finalizadas. Toda

vez que el PDA de La Guajira, no tiene como objetivo crear una empresa departamental de

agua, es necesario analizar si estas obras tendrán el impacto esperado en la mejora de los

servicios y en las finanzas de los prestadores del servicio en los municipios. La entrega de

las obras en ejecución infortunadamente no garantiza per se una mejora en la prestación de

los servicios. No hay compromisos de gestión por parte de los municipios y las empresas

del sector en el marco del PDA. Esto puede ser preocupante para la gobernación pues el

sector de APSB es de los que tiene una alta tasa de fracasos con los proyectos ejecutados.

Esto significa que buena parte de las plantas de tratamiento no se utilizan, y lo mismo

sucede inclusive con basureros, tanques de almacenamiento, etc. También, con las redes

construidas que en muchos casos no se convirtieron en una mayor generación de ingresos

(facturación) del servicio.

Tercero, la gobernación debe participar en la decisión de que se financia con los recursos

restantes del PDA en el futuro. Estos no son menores y se acercan los $200 mil millones si

se incluye lo pendiente de desembolso del préstamo del BIRF. Esta es una buena

oportunidad de mejorar el equipamiento y la infraestructura del sector; sin embargo se

debe buscar que la ejecución de las obras del PDA este acompañada de una mejora de la

gestión de las empresas municipales. Se sugiere que la misma unidad ejecutora considere

la posibilidad de prestar asesorías a las empresas municipales en el marco del PDA, o en su

defecto lo adelante otra empresa o contratista. Sin esta mejora en la gestión de las

empresas, es difícil para el departamento comprometerse con nuevos recursos en el sector.

En todo caso, se debe buscar que el cambio de administración no represente mayor

problema para la unidad ejecutora y en general para el PDA. Garantizar la mejor ejecución

de los recursos disponibles del préstamo del BIRF debe ser la prioridad del departamento

en el sector de APSB.

32 Por ejemplo, en Fonseca se está ampliando la planta de tratamiento de aguas ubicada a la altura del sitio llamado Metesusto.

38

El Gasto Pensional de La Guajira y su Financiamiento

Desde la creación del FONPET, los departamentos han adelantado un gran esfuerzo

financiero tanto para ahorrar recursos propios en las cuentas del fondo, como para pagar

las pensiones de su ente territorial. La ley 549 de 1999 crea el FONPET obliga a que el ente

territorial destine el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación -ICLD- para el

ahorro en dicho fondo. Es conocido que esta es una de las fuentes pero hay otras que son

muy importantes y que generan inclusive más recursos, ver cuadro 12.

Cuadro 12. Fuentes de Financiación del FONPET

RECURSOS NACIONALES RECURSOS TERRITORIALES

Privatizaciones de Entidades Nacionales

Capitalizaciones de Entidades Nacionales

Bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nación

Loto Único Nacional Impuesto de timbre

Situado fiscal 2000 y 2001 Participaciones municipales en los ICN 2000 y

2001 Sistema General de Participaciones (Ley 715) Regalías Privatizaciones locales Impuesto de registro Ingresos corriente libre destinación -

Departamentos

Fuente: Circular Ministerio de Hacienda

Con la creación del fondo se buscaba que se generara el suficiente ahorro para asumir el

gasto futuro generado por los pensionados de los territorios. La estimación del pasivo es

adelantada por el Ministerio de Hacienda y se tiene como meta ahorrar el equivalente al

125% del patrimonio necesario para cumplir con el pago que genera el pasivo pensional

estimado. Si bien las fuentes de financiamiento eran diversas y muchas de ellas crecieron

rápidamente como las regalías, durante más de quince años los entes territoriales

estuvieron en la obligación de pagar las pensiones y ahorrar en el fondo.

Este esfuerzo no es menor, pues el 10% de los ICLD destinados a este fin se convirtieron en

una alta restricción para el erario departamental. El Departamento ya no hace aportes al

FONPET toda vez que su capital supera desde hace pocos años el 125% exigido por la ley.

Al mismo tiempo, la Administración Central se ha encargado del pago de sus pensionados;

por ejemplo, en el año 2014 se pagaron $6.8 mil millones en mesadas y $1.2 mil millones

en bonos pensionales y cuotas partes para un gran total aproximado de $8 mil millones de

pesos. Así mismo, periódicamente el departamento cruza cuentas pensionales con los

fondos de pensiones como FONPRECON (Congreso de República), MINDEFENSA, CAJANAL

y el Instituto de Seguros Sociales, entre otros; por ejemplo en el 2015 se pagaron cerca de

$ 2 mil millones de pesos a estos fondos. Estos cruces de cuentas se hacen generalmente

cada tres o cuatro años.33

33 Es importante mencionar que es muy costoso para un Departamento financiar el patrimonio de un

congresista pensionado, puesto que la cuota parte que le corresponde al Departamento es muy alta si se

39

Ahora bien, en el tema pensional la medida más importante tomada por la Gobernación de

La Guajira en los últimos años ha sido la creación de un patrimonio autónomo que se

encarga de financiar los gastos pensionales del Departamento. Este fondo se financió con

recursos de regalías de años anteriores los cuales se consignaron en cuotas anuales. Este

fondo tiene un capital aproximado de $92 mil millones a agosto de 2015 y sus rendimientos

mensuales varían notablemente pero en promedio le producen alrededor de $7.5 mil

millones de pesos al año. Lo anterior, significa que el patrimonio actual está muy cerca de

estar en capacidad de financiar todo el gasto pensional con sus rendimientos financieros

(intereses).

En el cuadro 13 que muestra el gasto en pensiones y los aportes con recursos propios que

hicieron La Guajira y los otros tres departamentos al Fonpet. Se puede ver que el gasto en

pensiones ha disminuido ligeramente entre el año 2009 y el 2014, lo más posible es que

esta tendencia continúe pues la nómina de los pensionados es estable y a largo plazo

disminuya. Así mismo, la caída de los aportes al Fonpet por parte Cesar y Guajira se debe a

que ya tienen el ahorro estimado por Pasivocol cumplido y no tienen obligación de girar el

10% de sus ingresos corrientes.

Cuadro 13.

Fuente: FUT, IPC – DANE, e informe del balance financiero del DAF.

El anterior panorama nos permite concluir que en La Guajira, la situación pensional se

encuentra controlada por la administración del departamento. Al tiempo que se dispone

de los recursos de un fondo departamental, se encuentra que los pagos pensionales son

estables y posiblemente disminuyan en el largo plazo. Para corroborar lo anterior, la oficina

encargada de la nómina de pensionados manifiesta que en los últimos años se han

pensionado muy pocos exfuncionarios. Esta estabilidad nos lleva necesariamente a analizar

si, ¿es necesario para La Guajira, el ahorro que tiene para el pago de pensiones en el

FONPET?.

Una reflexión sobre el FONPET en la actual situación financiera para La Guajira es

necesaria. Esto porque es muy posible que el diseño financiero del FONPET, a pesar de sus

relaciona con el ingreso que tenía cuando era empleado del departamento. Esto ha pasado en La Guajira varias veces en la última década.

Pensiones A Fonpet Pensiones A Fonpet Pensiones A Fonpet Pensiones A Fonpet

2009 5.485 16.819 211 2.893 40.008 10.378 33.900 8.449

2010 5.903 19.963 8.786 2.764 37.698 10.999 33.165 8.983

2011 553 14.823 8.440 1.995 37.464 11.094 32.034 7.343

2012 5.186 - 9.576 2.685 37.642 10.565 31.536 7.755

2013 4.465 759 12.175 942 39.117 12.532 23.852 12.769

2014 4.266 420 10.924 366 29.186 8.372 23.739 10.926

Año

Cesar Guajira Huila Magdalena

TRANSFERENCIAS A PENSIONES Y FONPET 2009-2014

Valores en millones de $, valores deflactados IPC año 2014=100

40

buenas intenciones, llevara a una situación de gran esfuerzo fiscal en los años anteriores

sin que posiblemente el departamento tuviera necesidad de hacerlo. A continuación

explicamos las razones de esta afirmación:

i. La nómina de los pensionados de este Departamento es estable desde hace muchos

años. Lo cual era de esperarse ya que el FONPET se diseñó para pagar a los

empleados públicos contratados antes de la reforma pensional de 1993. Ya han

pasado más de 20 años y aquellos que debían pensionarse ya lo hicieron en su

mayoría y es probable que su número no aumente significativamente.

ii. Una prueba de lo anterior, es que el pago de pensiones de la Guajira en los últimos

años está siempre alrededor de los $8 mil millones y las cuotas partes que se paguen

periódicamente al hacer cruces de cuentas no son muy altas, alrededor de $2,000

millones.

iii. El patrimonio del Departamento en el FONPET en este momento es de $339 mil

millones de pesos a julio de 2015 y el pasivo que estimado por PASIVOCOL para el

mismo es de $238 mil millones, es decir hay actualmente un excedente de $101 mil

millones.

Para La Guajira, lo anterior significa que los recursos del FONPET se deben considerar un

sobre ahorro estructural. Esto explica por qué en los últimos años La Guajira, al igual que

otros departamentos, han retirado excedentes del FONPET toda vez que desde hace varios

años cumplen con mucho más del 125% que exige la ley. Por esto, La Guajira retiró recursos

por $165 mil millones en octubre de 2014 y más de $6 mil millones este año. Los recursos

retirados de este fondo no se han utilizado para el pago de pensiones, no hay necesidad.

La situación pensional del departamento da pie para las siguientes recomendaciones:

Se recomienda aumentar el patrimonio autónomo del departamento en un 30%

adicional. Esto permitiría que en el largo plazo el Departamento esté en capacidad de

pagar sus responsabilidades pensionales, mantener el patrimonio en términos reales y

evitar el uso de sus ingresos propios en el pago de pensiones. Los intereses de este

fondo con un capital de alrededor de $120 mil millones, permitiría inclusive pagar los

cruces de cuentas pensionales con otros entes territoriales o fondos.

El gobierno departamental debe adelantar un análisis conjunto con Ministerio de

Hacienda sobre el presente y futuro del Fonpet para el departamento. El punto de

partida para el departamento es que se necesita un cambio radical en el destino de estos

recursos, pues para pagar pensiones de empleados públicos no son necesarias.

Relacionado con lo anterior, los aportes que recibe el departamento para el Fonpet a

través del SGR no son necesarios. Es un exceso de ahorro que sería mejor que se

convirtiera en parte de las regalías directas que vía SGR se giran al ente territorial.

El Ministerio de Hacienda debe revisar la estimación que se hace del pasivo pensional

de los entes territoriales. Hay evidencia de otros departamentos en donde el ahorro

41

pensional estimado es también igualmente muy alto. Huila y Cundinamarca tienen las

mismas condiciones: pagos pensionales estables y nómina de pensionados es estable.

Problemas Legales en la Gestión de Recursos

Funcionarios de la Secretaría de Hacienda hicieron repetidamente mención a dos

problemas que se han vuelto muy importantes para esta administración y que al mismo

tiempo le han demandado un esfuerzo muy grande en términos de tiempo, recursos y

personal contratado para enfrentarlos.

El primero de ellos hace relación a los embargos que se hacen de las cuentas del

Departamento. Cuando se presenta un embargo por una suma dada, muchas veces este se

realiza sobre varias cuentas del Departamento; por ejemplo si el embargo es para una

deuda de mil millones de pesos se pueden embargar varias cuentas por este mismo valor.

El total de lo embargado supera varias veces el valor de la solicitud de embargo. Estos

recursos se consignan en el Banco Agrario y quedan congelados para el Departamento,

mientras se surte lo legal34. Para la recuperación de esos recursos ha tocado realizar una

gestión muy complicada y lenta en los juzgados y apoyarse en un grupo importante de

abogados. Esta gestión ha tenido buen resultado pero ha generado un esfuerzo muy grande

tanto a nivel presupuestal como de tiempo. Preocupa además que estos embargos se

repiten sobre los mismos recursos; es una situación en la que de alguna manera estos

recursos quedan condicionados por los mismos abogados una y otra vez.

El segundo es el manejo de los recursos del Departamento que hace la banca privada. Según

consideraciones de funcionarios del Departamento sus políticas se han convertido en un

obstáculo financiero para el desarrollo de los entes territoriales. Por ejemplo cuando hay

un embargo al SGR los bancos precautelarmente congelan o retienen los recursos del

Departamento. Como se sabe los recursos del SGR son inembargables, pero como muchas

veces el juez no contesta a tiempo, entonces el banco procede a retener o congelar esos

recursos. El Departamento ha encontrado que aunque el juez finiquitó el proceso y le

informó a la entidad financiera la decisión, los recursos en algunos casos siguen congelados

en el banco. Se han presentado demoras en la devolución de estos recursos que, además no

tienen rendimientos financieros durante el proceso. Para hacer claridad, estos procesos de

devolución pueden durar un año y más. En el último año, se solicitaron cerca de doscientas

(200) devoluciones de recursos embargados, después de muchos meses solo se

solucionaron alrededor de 130 de ellos. A la secretaría de Hacienda le toca seguir con una

segunda vuelta de reclamaciones que significa nuevamente pago de abogados y un gran

esfuerzo administrativo.

La nueva administración debe estar al tanto ya que es muy posible que estos

procedimientos continúen realizándose y perjudiquen las finanzas departamentales. En

34 Este tipo de demandas pudieron superar los cien mil millones de pesos en la última década. “Además algunos abogados inescrupulosos que ya conocen de monto de recursos que están embargados cuando los liberan inmediatamente vuelven a embargarlos”

42

general, se encuentra una gran debilidad en la defensa jurídica del ente territorial. La

experiencia muestra la necesidad de fortalecerse en materia legal, puesto que este tipo de

casos son costosos para el erario público y desarman cualquier escenario financiero de

largo plazo. Igualmente se recomienda que el Departamento haga una consulta formal ante

la DAF del Ministerio de Hacienda y ante la Superintendencia Bancaria pues se considera

necesario hacer claridad sobre los procedimientos mencionados.35

Por lo pronto, se recomienda continuar con el esfuerzo desde lo legal y administrativo para

recuperar recursos con problemas legales y que esta sea una política de largo plazo. En los

últimos dos años se han dado importantes avances y no se debe bajar la guardia en este

tema. La defensa jurídica del departamento debe ser una prioridad.

Universidad de La Guajira

La reflexión que a continuación se presenta es sobre el financiamiento actual y futuro de la

Universidad de La Guajira. Esta es una universidad departamental y muy pocos

departamentos en Colombia cuentan una. En Colombia hay universidades departamentales

de gran prestigio y tradición como las del Valle y la de Antioquia, estas universidades

siempre han tenido un gran compromiso de las autoridades del departamento y para su

financiamiento en el pasado se han comprometido recursos como los de ganancias de

licoreras y loterías. Como vimos, La Guajira no dispone de estas fuentes de recursos; sin

embargo La Guajira tiene un compromiso cada vez más grande para financiar su

universidad. Esta situación le ha permitido ampliar su matrícula a más de 14 mil

estudiantes de pregrado y posgrado en 8 Facultades.

Es necesario analizar las fuentes de recursos de la universidad provenientes de las finanzas

del departamento. Esto porque algunas de ellas son temporales y se pueden convertir en

compromisos financieros en los próximos años para la gobernación. En los últimos años el

Departamento financia la universidad de La Guajira a través de cuatro fuentes:

La primera son los recursos provenientes de la Ley 30 de 1993. Estos son de

aproximadamente $11 mil millones de pesos anuales. Sin embargo, infortunadamente

no ha sido una fuente estable para financiamiento, ya que los ingresos corrientes

departamentales se encuentran comprometidos en su gran mayoría. Este ha sido un

problema recurrente en años anteriores, entre 1995 y 2011 estos pagos no se hicieron

por lo que tuvo que hacerse un acuerdo con la Universidad para pagarle $189 mil

millones correspondiente a los pagos de la Ley 30 durante estos años. Aún están

pendientes los pagos de los años 2012 – 2015, los cuales pueden estar cercanos a los

$50 mil millones.

Segundo, se destina el 50% de la estampilla Pro Desarrollo Fronterizo al financiamiento

de la Universidad. Esto ha significado recursos de $ 12 mil millones anuales en los

35 Hay que resaltar que el monto de los recursos de estos procedimientos es, $15 mil millones, cifra equivalente al recaudo de cerveza, la principal fuente de recaudo de impuestos del Departamento.

43

últimos años. Hay que recordar que esta estampilla se deja de recaudar a finales de este

año.

Tercero la Universidad tiene su propia estampilla que le genera alrededor de $18 mil

millones anuales, estos recursos también tienen un límite en el tiempo.

Cuarto, la Gobernación tiene un programa de promoción a la educación superior, con el

que entrega subsidios a los estudiantes universitarios. Estos subsidios llegaron a los

$13 mil millones anuales.

Las anteriores cuatro fuentes de recursos llegaron a los $55 mil millones y son la más

importante fuente de recursos del ente educativo. Hay que llamar la atención a que buena

parte de estas fuentes son temporales y no permanentes. Esto es un reto financiero para la

siguiente administración de La Guajira que necesariamente la lleva a tomar decisiones en

estos temas en el corto plazo:

i. En primer lugar hay que estar muy atentos para ponerse al día en las obligaciones

pendientes que obliga la Ley 30. El atraso es mucho menor que hace unos años, pero

hay que hacer el esfuerzo adicional. Igualmente hay que incluir en los presupuestos

futuros, el pago de estas obligaciones. Atrasarse, es costoso en términos financieros

y traumático para el departamento y la Universidad.

ii. Segundo hay que decidir cuál será la política a seguir con el tema de los subsidios

educativos. Se sugiere que lo primero sea priorizar los recursos para continuar con

los subsidios de los estudiantes que están cursando sus estudios. En alguna medida

ya hay un compromiso de financiamiento con estos estudiantes. La ampliación o

lento marchitamiento de este programa responde a otras razones, pero la

disponibilidad de recursos debe tenerse en cuenta en la decisión de política.

iii. Las autoridades de la Universidad y el departamento deber ser conscientes que los

recursos de la estampilla pro desarrollo fronterizo se terminan este año. Esto

significa que la Universidad no tendrá mayores recursos para financiar las obras

como las de infraestructura y equipamiento que se adelantaron en años anteriores

y que también financiaron parte de la nómina de profesores.

Se debe tener presente que igualmente, a largo plazo sucederá lo mismo con la

estampilla Pro Universidad.

La información reportada por la Universidad sobre sus gastos en el año 2012 nos muestra

que la mayoría de los gastos se destinaron al pago de personal, $40 mil millones de un total

de $64 mil millones, preocupa que estos pagos a maestros y personal administrativo son

un gasto recurrente y que como vimos sus fuentes de financiamiento son en su mayoría

temporales. En ese año las inversiones en infraestructura fueron de $6.4 mil millones, el

10% del gasto total.

Finalmente, hay que resaltar el esfuerzo realizado por la Gobernación para financiar la

educación superior. En el futuro aparece una situación financiera más difícil para él

departamento y por ende para la Universidad. Esto le significa ser más eficientes en el

manejo de sus recursos y en identificar nuevas fuentes de financiamiento. Para el

44

departamento mantener el mismo nivel de financiamiento para la universidad le

representa un gran reto financiero de muy difícil cumplimiento.

Estatuto de Rentas

Una de las políticas de gestión que realizó la actual administración fue la expedición del

estatuto de rentas de La Guajira. En efecto la ordenanza #388 de diciembre de 2014

establece el estatuto para el departamento .En resumen el estatuto anterior era muy viejo

y no tenía las herramientas necesarias para realizar una buena fiscalización de los recursos.

En otras palabras el nuevo estatuto tiene más fuerza que el anterior y representa una

mejora sustancial para una mejor fiscalización. El nuevo estatuto de rentas tiene 670

artículos y es muy detallado en la definición de las características de los impuestos y en los

procedimientos para su gestión. Por ejemplo, se mejoraron las definiciones de las

características básicas de los tributos y demás gravámenes pues hay una mejor definición

de los sujetos activos, de los hechos generadores y de s sus bases gravables.

El estatuto incluye una descripción de las estampillas que actualmente se cobran por el

Departamento, con sus tarifas, las responsabilidades de los que la recaudan y define una

fecha límite para el giro de estos recursos a los que se benefician con ellas. Al mismo, tiempo

en el estatuto hay completo régimen sancionatorio y se crearon los mecanismos para

mejorar la fiscalización de los impuestos y demás gravámenes y, en caso de ser necesario,

de los procedimientos para hacer cobros coactivos. Por último, el nuevo estatuto de rentas

es complementario con la propuesta la de fortalecimiento del grupo de fiscalización. El

estatuto recientemente expedido solamente es bueno si se utiliza.

45

VI. Principales retos para Mejorar la Gestión Financiera

Departamental

A continuación se presentan algunas recomendaciones para mejorar la gestión de las

finanzas departamentales.

La Guajira, además del esfuerzo por mejorar sus ingresos propios, debe buscar la

manera de generar más recursos no condicionados. A corto plazo los recaudos por

estampillas caerán y no se avizora un remplazo de esta fuente de recursos. Como vimos

hay algunos gastos que se financian con las estampillas que se convirtieron en

compromisos casi que permanentes. De no identificar nuevas fuentes de recursos, se

puede llegar rápidamente al incumplimiento en los giro a algunas entidades como

sucedió años atrás, por ejemplo con la Universidad.

El análisis de las finanzas del departamento dejó en claro que este necesita generar más

recursos no condicionados, inclusive mucho más que los que exige la ley 617. Se

encontró que muchos de ellos tienen destinación específica, como en su momento lo

fueron los aportes al Fonpet, y los recursos para la Universidad en el marco de la ley 30

de 1993.

Relacionado con lo anterior, una posible y esperada revisión del SGR debe tener en

cuenta que parte de los recursos de los fondos aumenten lo que se destina para regalías

directas. En específico para La Guajira, los recursos del Fonpet son los apropiados por

las condiciones de tema pensional en el departamento.

El departamento debe consolidar una unidad de fiscalización y control que combata el

comercio ilegal en los bienes que pagan impuesto al consumo. En el momento hay un

grupo dedicado esta tarea pero este debe ser reforzado, ampliado en nómina y

garantizar su funcionamiento en el largo plazo.

Se debe revisar la gestión que hace el departamento del monopolio de licores nacionales

e importados. Hay departamentos como Huila y Nariño que han logrado mejorar en

mucho su recaudo por la buena gestión de este monopolio. Si bien las condiciones del

mercado de La Guajira son adversas, hay espacio para mejorar la gestión.

Se recomienda que La Guajira explore la posibilidad de estructurar una lotería regional

que sea en compañía de otros departamentos vecinos. Esta experiencia surtió efecto

hace años con la lotería La Nueve Millonaria, esta funcionó muy bien durante muchos

años. No es una alternativa fácil pero hay que evaluarla, teniendo en cuenta que la

gerencia de este proyecto debe ser muy técnica y poco cercana a la política.

El gobierno nacional y las autoridades públicas de la región deben considerar los

beneficios económicos, sociales y fiscales de la ZRAE. Por lo pronto, vemos que el efecto

sobre el recaudo de los impuestos al consumo es negativo pues estas rentas, como

vimos están en franca decadencia. Una propuesta es aumentar el cupo de lo que puede

entrar al país importado en el marco de la zona; con lo cual se compensaría

parcialmente la pérdida por la baja recaudación de los impuestos al consumo.

46

Se recomienda evaluar si vale la pena, desde lo fiscal, continuar con la importación de

cigarrillos en la ZRAE. Hay que recordar que La Guajira no es una zona fumadora y por

esto no se necesita un gran volumen de cigarrillo importado para atender este mercado.

Esta importación parece tener un alto impacto sobre otros mercados regionales de

cigarrillos en Colombia.

Otras recomendaciones asociadas a la ilegalidad y contrabando es la realización de

campañas de incentivo al consumo de lo legal por parte del gobierno departamental.

Igualmente la política de control sobre la ilegalidad debe ser permanente. Así mismo,

debe trabajarse en forma coordinada con las comercializadoras de licores para que se

hagan por comercializar productos legales. Es difícil competir con el contrabando, pero

es necesario hacerlo.

En relación con las obras en ejecución del PDA es importante resaltar que:

Preocupa que la ejecución de estas obras, si bien muy importantes, no guarden mayor

relación con la gerencia de los servicios de acueducto y alcantarillado en los municipios

mencionados. Para que estas costosas inversiones sean eficientes en el largo plazo se

necesita un flujo permanente de recursos de estas empresas que garantice la eficiencia

en la prestación del servicio y el mantenimiento de las mismas obras. El departamento

debe preocuparse de alguna forma porque las empresas del sector sean eficientes,

sostenibles y se manejen con criterios preponderantemente técnicos.

La siguiente administración debe estar atenta a la calidad de la ejecución de las obras

que está administrando la Unidad Ejecutora para analizar si es posible adelantar con

ellos una nueva fase de proyectos, o si es necesario buscar otra modalidad de gestión

de recursos disponibles para el sector de agua potable y saneamiento básico.

En el tema pensional el Departamento tiene la siguiente paradoja; de una parte tiene un

fondo propio que lo convierte solvente para el pago de sus obligaciones pensionales en el

largo plazo. De otra, tiene un ahorro en un fondo de creación nacional que todo indica que

ya no es necesario. Este ahorro además crece rápidamente y se alimenta inclusive del SGR

en una cuantía importante.

Se recomienda que en vez de volver práctica corriente el retiro periódico de los

excedentes del Fonpet, es mejor que estos recursos se canalicen a otros fondos del SGR,

como el fondo de ahorro, o se conviertan en más regalías directas para el

departamento36.

Complementario con lo anterior, se recomienda destinar parte de los recursos del

FONPET a una nueva capitalización de Patrimonio Autónomo del Departamento. Con

un patrimonio de $125 mil millones se garantizan el pago de las pensiones del

departamento en el largo plazo.

36 Lo anterior obligaría a cambios en la ley que crea el SGR. La Federación Nacional de Departamentos podría colaborar la formalización del diseño técnico de esta propuesta.

47

Otra posibilidad es que parte de estos recursos se destinen al pago de pensiones de las

poblaciones pobres que no están cobijadas con el programa nacional Adulto Mayor. Es

conocido que la cobertura en pensiones en las poblaciones de bajos ingresos es baja.

Cualquier esfuerzo en este campo tendría con seguridad un alto impacto social.

Para la nación se recomienda que revise la valoración de los pasivos pensionales de las

entidades territoriales. Hay evidencia de que el gasto en pensiones ya se estabilizó en

la mayoría de los departamentos y que el ahorro necesario no es tan alto como

inicialmente se presupuestó.

Por último, la restricción de la ley 617 de los gastos corrientes, puede ser contraproducente

en algunos casos, pues limita en gran parte el gasto de personal que en muchos casos es

una necesidad. En La Guajira aumentar este gasto es necesario para tareas como la de

fiscalización de los tributos y la defensa jurídica y el financiamiento de la educación

superior por mandato de la ley 30, entre muchas tareas más. La Guajira ejecuta un alto

volumen de regalías y de SGP y con su nómina acotada la gestión puede no ser la adecuada.

48

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Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación-

DNP. Formulario Único Territorial-FUT (2013-2014). Bogotá.

49

A N E X O S

Anexo 1.

Fuente: FUT, variaciones porcentuales IPC del DANE y Ejecuciones Presupuestales de la Secretaría

de Hacienda.

Anexo 2.

Cerveza 18.262 13.049 5.213

Licores 1.122 1.937 815 -

Cigarrillo y Tabaco 1.972 1.424 548

Vehiculos Automotores 1.227 1.227 0

Registro y anotación Deg 1.991 1.991 0

Degüello de ganado mayor 134 133 1

Sobretasa Gasolina 811 811 0

Estampillas 31.880 29.237 2.643

Diferencias Ingresos Tributarios 2013

Valores en millones de $

FUT

Secretaria

de Hacienda Dif.Concepto

Cerveza 15.280 12.734 2.546

Licores 3.126 1.997 1.129

Cigarrillo y Tabaco 1.726 1.193 533

Vehiculos Automotores 1.380 1.379 1

Registro y anotación Deg 2.077 2.077 0

Degüello de ganado mayor 121 121 0

Sobretasa Gasolina 698 697 1

Estampillas 37.310 35.064 2.246

Diferencias Ingresos Tributarios 2014

Valores en millones de $

Secretaria

de Hacienda Dif.Concepto FUT

Estampillas 31.880 29.234 2.646

bienestar del adulto mayor 537 429 108

pro electrificación rural 1.035 828 207

pro cultura 767 614 153

pro desarrollo departamental 3.677 2.943 734

desarrollo fronterizo 24.034 22.591 1.443

pro universidades públicas 1.830 1.829 1

Valores en millones de $

FUT

Secretaria

de Hacienda DIFConcepto

Diferencias Estampillas 2013

50

Fuente: FUT, variaciones porcentuales IPC del DANE y Ejecuciones Presupuestales de la Secretaría

de Hacienda.

Estampillas 37.310 35.062 2.248

bienestar del adulto mayor 909 727 182

pro electrificación rural 1.818 1.454 364

pro cultura 1.593 1.273 320

pro desarrollo departamental 6.882 5.502 1.380

desarrollo fronterizo 24.965 24.964 1

pro universidades públicas 1.143 1.142 1

Valores en millones de $

Concepto FUT

Secretaria

de Hacienda DIF

Diferencias Estampillas 2014

51

Anexo 3.

Ingresos Departamentales en Colombia 2000 – 2012 ($ de 2012)

(1) Incluye recursos del Sistema General de Regalías en 2012.

Fuente: Villa, A, Urrea N, Guío E. En Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia: Quince años de consolidación, 2014.

Gastos de Funcionamiento % Ingresos Tributarios Territoriales 2000 -2012

Fuente: Villa, A, Urrea N, Guío E. Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia: Quince años de consolidación, 2014.

Gasto Territorial en Colombia. 2000 – 20012

52

Fuente: Villa, A., et. al. Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia: Quince años de consolidación. DAF – Minhacienda. Bogotá. 2014.

Número de ET Acogidas a Ley 550 de 1999

Fuente: Villa, A., et. al. Responsabilidad fiscal subnacional y descentralización en Colombia. 2014.