LA «PROPIEDAD COMUN» COMO CONCEPTO EN LAPOLITICA DE RECURSOS NATURALES (°)'

S. V. Ciriacy-Wantrup (#°)

Richard C. Bishop (°^^)

Las instituciones basadas en el concepto de «propiedad co-mún» han representado un papel socialmente beneficioso enla gestión de los recursos naturales desde la prehistoria eco-nómica hasta el presente. Estas mismas instituciones prome-ten ayudar a resolver problemas urgentes de los recursos tan-to en los países desarrollados como en los países en desarro-llo. Es tanto más importante que estas instituciones sean elcentro de un estudio económico cuanto que han sido mal en-tendidas por algttnos economistas actuales: nos referimos a ladenominada «teoría de los recursos de propiedad común», o

" Natural Resources Journal, voL 15, 1975, octubre (713-27), Universi-dad de Nuevo México. Facultad de Derecho, Albuquerque I^IM 87131.

' Trabajo en colaboración con Richard C. Bishop. Publicado original-mente como documento de investigación de la Giannini Foundation en Na-tural Resources Journal 15: 713•727 (octubre de 1975). Richard L Barrows,Daniel W. Bromley, Peter porner, Melvin Sabey, Stephen C. Smith, Hiros-chi Yamauchi y Douglas Yanggen contribuyeron de diversas maneras a lapreparación de este artículo.

(°°) Catedrático de Economía Agraria, Emérito, Universidad de Califor-nia, Berkeley.

(O94) Profesor Ayudante Departamento de Economía Agraria y Centro

para el Estudio de la Política de los Recursos, Universidad de Wisconsin,

Madison.

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lo que con frecuencia se denomina «tragedia de los co-munes»2.

La abundante literatura sobre la «teoría de los recursos depropiedad común» acumulada en los últimos 20 años se resu-me en la máxima «lo que es de todos no es de nadie». Es de-cir, cuando un recurso natural dado es física y jurídicamenteaccesible para más de un usuario, se dice que es gratuito paratodos, con la consiguiente competencia entre los usuarios poruna mayor cuota del recurso en detrimento de ellos mismos,del recurso y de la sociedad en su conjunto. En un momentoo en otro, esta idea se ha aplicado a diversos conjuntos de re-cursos, como la pesquería, las tierras de pastos, los bosques,las aguas subterráneas, el petróleo, el aire, los campings e in-cluso las autopistas y el espectro de ondas de radio. Los estu-diosos de estos recursos sostienen que la «condición de pro-piedad común» es la causa principal de una serie de males so-ciales, como el agotamiento del recurso, la contaminación, elderroche del excedente económico, la pobreza de los usuariosdel recurso, el retraso tecnológico y la mala asignación de lamano de obra y el capital. Las soluciones propuestas van endos direcciones. Una consiste en hacer del recurso de «pro-piedad común» en cuestión, propiedad privada de los distin-tos usuarios del mismo, los cuales, a través de la «mano invi-sible», lo gestionarán en bien de la sociedad. Otra consiste enacudir a la intervención pública, a través de impuestos o sub-venciones destinadas a equilibrar los costes privados y socia-

2 La literatura sobre economía es amplia. Ejemplos recientes, algunosde los cuales ofrecen una bibliografía abundante sobre literatura anterior,son los siguientes: Bell, Technology Externalities and Common Property Resour-ces: An Empirical Study of the U. S. Northern Lobster Fishery, 80 J. Pol.Econ. 148-58 (1972); Haveman, Efficiency and Equity in Natural Resource andEnvironmental Policy, 55 Am. J. Ag. Econ. 868-78 (1973); A. rreeman, R. Ha-veman y A. Kneese, The Economics of Environemental Policy 77-79 (1973);Dales Rights and Economús, en Perspectives in Property 151 (Wunderlich yGibson, dirs. de ed., 1972). Dos aportaciones ajenas a la economía, peroque expresan las mismas opiniones, son: Hardin, The Tragedy oJthe Commons,162 Sci. 1243-48 (1968), y Crowe, The Tragedy of the Commons Revisited, 166Sci. 1103-07 (1969).

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les o-si esto falla- a través de controles públicos directosde inputs o outputs, o de ambas cosas.

^Es ésta una imagen adecuada a la experiencia de la huma-nidad con los recursos de propiedad común? Opinamos queno lo es. Una fuente de confusión consiste en que el término«propiedad común» se utiliza con frecuencia con un sentidodistinto del tradicional, incluso contradictorio con él. Hastacierto punto, por tanto, este artículo ha de ocuparse del sig-nificado de los conceptos o de la falta de ese significado. Perono se limita a esa discusión del concepto de propiedad común,sino que examina sus consecuencias para la política. Estas hansido mal interpretadas en la literatura económica, de tal for-ma que desacreditan un concepto que constituye una herra-mienta valiosa del análisis económico y resuelve difíciles pro-blemas de política de recursos naturales.

LA PROPIEDAD COMUN COMO INSTITUCIONSOCIAL

La «propiedad», aplicada a los recursos naturales, es unainstitución social «primaria»^, tanto por su propia importan-cia como por varias instituciones «secundarias» relacionadascon ella, como los impuestos, el crédito o la posesión'. La«propiedad» designa un conjunto de derechos de uso y detransmisión (por venta, arrendamiento, herencia, etc.) de losrecursos naturales. Los diferentes derechos (partes del conjun-to) pueden distribuirse en varias combinaciones entre perso-nas fisicas y jurídicas, grupos y sectores, entre ellos las distin-tas unidades de la administración pública.

La expresión «propiedad común», tal como la empleamos

g Las instituciones se han defmido en otros trabajos como sistemas de

decisión social «que ofrecen normas de decisión para adaptar y encajar a

lo largo del tiempo demandas contrapuestas (utilizando la palabra en su sen-

tido más general) de diferentes grupos de interés de una sociedad.» Ciriacy-

Wantrup, Natural Resources in Economŭ Growth, 51 Am. J. Ag. Econo. 1319

(1969).

4 Véase S., CiriacyWantrup, Resource Conservation: Economics and Po-licies (3)' ed., 1968).

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aquí, designa una distribución de los derechos de propiedadsobre determinados recursos en la que ciertos titulares tieneniguales derechos al uso del recursos. Estos derechos no se pier-den con el no uso, si bien los titulares con derechos igualesno son necesariamente iguales con respecto a las cantidades(u otra especificación) del recurso que cada cual use en un pe-ríodo de tiempo. En otras palabras, el concepto, tal como seemplea aquí, designa lós recursos sujetos al derecho de uso co-mún y no a un derecho específico de uso de algunos titulares.En la literatura jurídica, esta distinción aparece en la institu-ción de las «tierras comunes», por un lado, y de la «posesiónen comúnn, por otrob.

Este significado del concepto de «propiedad común» se ha-lla bien asentado en diferentes instituciones del derecho co-mún anglosajón, del derecho alemán sobre la tierra, del dere-

cho romano y de los sucesores de éste. Se halla bien estable-cido asimismo en convenios institucionales informales basa-dos en la costumbre, la tradición, el parentesco y los hábitossociales.

A veces, tanto la institución como los recursos sujetos a lamisma reciben el nombre de «bienes comunes». Sin embar-go, conviene distinguir entre el concepto, la institución, quecon sus muchas variantes hace operativo el concepto, y el re-curso concreto sujeto a la institución. En cualquier caso, loseconomistas no deben utilizar libremente el concepto de «re-cursos de propiedad común» en condiciones en que no existauna ordenación institucional. La propiedad común no es «lapropiedad de todos». Q,uedan excluidos los usuarios potencia-les del recurso que no sean miembros de un grupo de titula-res con iguales derechos. El concepto de propiedad no tienesentido sin este aspecto de exclusión de todos aquellos queno sean titulares o tengan algún acuerdo con los titulares para

5 Debe advertirse que el concepto, tal como se emplea aquí, se refiereal derecho a usar los recursos, no a su transferencia. Los herederos de untitular comunal se convierten a su vez en cotitulares sólo mediante su per-tenencia al grupo (tribu, aldea, etc.).

6 Jurgensmeyer y Wadley, The Common Lands Concept: A rtCommonsy Solu-tion to a Common Environmental Problem, 14 Nat. Res. J. 368•81 ( 1974).

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utilizar el recurso en cuestión. Por ejemplo, es una contradic-ción calificar los recursos sin dueño (res nullius) como propie-dad común (res communes), tal como han hecho muchos eco-nomistas durante años en el caso de las pesquerías de altamar. Los problemas de gestión de las pesquerías en aguastemtoriales y en alta mar tienen semejanzas -son recursos fu-gaces-, pero varían en cuanto a su regulación institucionalefectiva y potencial'.

En una escala mayor, englobar problemas asociados conrecursos tan diferentes como el aire -un recurso que se en-cuentra en todas partes- y las pesquerías -un recurso fiz-gaz- bajo el concepto tan vago de «recursos de propiedad co-mún» equivale a omitir relaciones institucionales fundamen-tales cuya comprensión es necesaria para estudiar los resulta-dos ŭociales de una institución tanto desde la perspectiva his-tórica como en el contexto de los problemas actuales de la po-litica de recursos. Este estudio requiere contar con un marcoconceptual. ^

RESULTADOS SOCIALES DE LAS INSTITUCIONES DEPROPIEDAD COMUN: MARCO CONCEPTUAL

Las instituciones pueden definirse como sistemas de deci-sión de segurido nivel dentro de una jerarquía de tres nivelesde los sistemas de decisión8. En el primer nivel o nivel infe- ^rior, la toma de decisiones está relacionada con la determina-ción de inputs, outputs y con el conjunto de decisiones aná-logas tomadas por los sectores de la economía, individuos, em-presas, industrias y organismos públicos, como los proyectoshidráulicos y los distritos de riego. Este nivel de decisión pue-de denominarse «nivel operativo». Los sistemas de decisión

^ Pueden encontrarse más detalles en CiriacyWantrup, The Economics oJEnvironmental Poliry, 47 Land Econ. 36-45 (febrero de 1971).

8 Puede encontrarse una exposición más detallada en Ciriacy-Wantrup,Water Poliry and Economic Optimi•ng: Some Conceptual Problems in Water Re-search, 57 Am. Econ. Rev. 179-89 (1967), y Ciriacy-Wantrup, nota 6, en 40-45,y CiriacyWantrup, nota 3, en el cap. 10 y otras partes.

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del siguiente nivel en orden ascendente comprenden la regu-lación institucional de la toma de decisiones en el primer ni-.vel. Puede denominarse «nivel institucional». En el tercer ni-vel, los cambios de las instituciones del segundo nivel son ob-jeto de toma de decisiones. Este nivel de los sistemas de de-cisión puede tomar el nombre de «nivel de politica».

Los sistemas de decisión de cada nivel pueden analizarsecon respecto a la estructura, el funcionamiento y los resulta-dos. En este artículo nos ocuparemos de los sistemas de deci-sión de segundo nivel. La finalidad de la toma de decisionesen este nivel no es determinar directamente los inputs, out-puts, etc., del nivel operativo de la economía, ni alcanzar unatrayectoria de óptimos de bienestar a lo largo del tiempo enel nivel operativo. Por el contrario, puede demostrarse que losóptimos de bienestar, tal como los define la economía moder-na -incluso suponiendo que sean válidos y pertinentes en elprimer nivel-, carecen de esa validez y pertinencia cuando seaplican a nivel institucional. Una exposición del razonamien-to que respalda esta conclusión puede encontrarse en otrosde nuestros trabajos9; reiterarla aquí nos alejaría de nuestroterreno. Baste con decir que la medida de los resultados delos sistemas de decisión en el segundo nivel no es la obten-ción de óptimos de bienestar, sino más bien el mantenimien-to e incremento del bienestar influyendo continuamente enla toma dé decisiones al nivel inferior en condiciones siemprenuevas, que no pueden preverse para cada momento o quesólo pueden preverse de forma vaga y que son siempre incier-tas con respecto a su existencia efectiva. ^Cuál ha sido la es-tructura de las instituciones de propiedad común a lo largode los años? ^Cómo han funcionado? y lo que es más impor-tante, ^qué resultados han dado?

9 Véase el material citado en la nota 8, donde puede encontrarse un tra-tamiento más detallado.

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LOS BIENES COMUNES EN LA HISTORIAECONOMICA

Respondamos a estas preguntas volviendo la vista a la his-toria económica. La experiencia de la humanidad en materiade propiedad común de recursos naturales comenzó con lassociedades comunales de caza y de recolección. ^Disminuyóel bienestar con las instituciones de propiedad común? En par-ticular, ^hubo una tendencia a que esas sociedades sobreex-plotasen sus recursos a causa de la propiedad común?

Las sociedades de caza y de recolección tienen interés porsí mismas y también porque nos permiten llegar'a conclusio-nes acerca de nuestra propia historia económica. Algunos an-tropólogos han mostrado un interés renovado por estas socie-dades en proceso rápido de desaparición, por lo que hoy dis-ponemos de abundante documentación al respecto10. Obvia-mente, dentro de esas sociedades, la estructura y la funciónde las instituciones reguladoras de los recursos se basan encostumbres, tabúes y parentesco, y no tanto en institucionesformales, como la legislación y las decisiones que caracterizana las sociedades más «avanzadasn. Aun así, estas institucionesinformales confieren los mismos derechos, es decir, la igual-dad del derecho al uso a los miembros del grupo y la exclu-sión de los demás, análogamente a las instituciones másformales.

En las sociedades comunales de caza y de recolección, sinmercados en los que vender los excedentes, la preocupaciónpor la distribución entre los miembros del grupo tendió a de-salentar la acumulación". La comunidad se enfrentó a la cre-ciente densidad de la población mediante costumbres y ta-búes para regular el matrimonio, la lactancia y otras formasde conducta. Sin embargo, el proceso más importante fue la«fisión». A1 crecer el tamaño de los grupos, éstos tienden a es-cindirse y a establecerse en nuevas zonas. Este proceso ha sido

10 «Man the Hunter» (R. Lee y I. DeVore, dirs. de ed., 1968)." Lee, What Hunter po for a Livinp^ or, Horu lo Make Out on Scarce Resource,

en Id. en 30•43. Véase también M. Sahlins, Stone Age Economics 46-47 y

otras partes ( 1972).

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observado en suficientes situaciones como para considerarlouna característica general de las sociedades de caza y derecolección12.

Algunas tribus comunales africanas de cazadores tienenprácticas que nos resultan más familiares. Los Aacholi de

Uganda, por ejemplo, imponían vedas'^. Cuando el agotamien-to de los recursos iba a provocar un desastre, los jefes de losgrupos bosquimanos de Africa del Sur actuaban como al-maceneros14.

Estas instituciones fueron eficaces en la gestión de los re-cursos para la obtención de rendimientos sostenibles15. La po-blación no estaba controlada por la escasez malthusiana. Dehecho, solía ser excesiva. Algtznos autores describen esas so-ciedades como generalmente ricas, tal como se define este tér-mino culturalmente para ellas1ó. La propiedad común de losrecursos ha de regularse al ser un factor clave del manteni-miento de esta condición. Las reglas de reparto redujeron losincentivos para agotar los recursos en beneficio individual. Elproceso de fisión fue facilitado por el hecho de que no habíaque aplicar derecho alguno de propiedad individual. Muchasde esas sociedades eran sedentarias o sólo se movían en zo-nas geográficas defmidas de acuerdo con los cambios de esta-ción que afectaban a la disponibilidad de alimentos para el ga-nado y productos de recolección para el hombre. Eran socie-

12 Véase la nota 10, en 9. Los pigmeos Mbuti son un ejemplo y los des-

cribe C. Turnbull en «Man the Hunter», véase la nota 10, en 132-37, y tam-

bién en un libro de Tumbull, Wayward Servants (1965). Otros grupos que

muestran esta caracteristica se estudian en Man the Hunter, véase la nota

10, de Lee y R. Woodburn, Stability and Flexibility in Hazda Residential Grou-

pings, en 103-10.

's Parker y Graham, The Ecological and Economic Basis for Game Ranchingin Africa, The Scientific Management of Animal and Plant Communities forConservation 394 (1971).

" D. Fraser, Village Planning in the Primitive World (1968).15 Conviene advertir, sin embargo, que algunos autores sospechan que

las sociedades de cazadores y recolectores contribuyeron a la extinción dealgunas especies durante una prehistoria lejana. Véase Long y Martin, Deathof the Ground Sloth, 186 Sci. 638-60 (1974).

16 Parker y Graham véase la nota 13, y Sahlins, nota 11.

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dades capaces de mantener largos períodos de equilibrio consus recursos, a menos que fueran perturbadas ' por cambiosmedioambientales no habituales o por interferencias ex-teriores.

La interferencia exterior más importante fue el contactocon la economía de mercado y con otros aspectos de la cul-tura occidental. En muchos casos se agotaron los recursoscomo consecuencia de ese contacto. Hay que hacer dos acla-raciones. En primer lugar, el grupo que agotó el recurso nofue siempre el de los cazadores y recolectores comiinales, talcomo se ve por el destiño del bisonte nortemericano. En se-gundo lugar, las sociedades autosuficientes de caza y recogidade productos poseen una debilidad inherente en su adapta-ción al contacto con el mercado. Esta debilidad no tiene rela-ción con la propiedad común. Lo habitual es que los cazado-res y los recolectores sobreexploten sus recursos para adqui-rir nuevos productos". Igualmente significativa en muchos ca-sos fue la introducción del intercambio en dinero efectivo.Este sólo podía adquirirse mediante la sobreexplotación delos recursos para obtener un excedente comercializable18. Sur-ge así una importante cuestión: ^puede la propiedad comúnde los recursos funcionar bien en una economía de mercado?Para responder, nos ocuparemos a continuación de los usoseuropeos, algunos de los cuales han continuado hasta hoy.

Desde la prehistoria hasta el presente, algunas tierras depastos y bosques de Europa han sido gestionadas como recur-sos de propiedad común. La estructura, el funcionamiento ylos resultados de esas instituciones han estado en uso duranteun período mucho más prolongado que las instituciones delas sociedades de caza y recolección de productos".

El pastoreo en tierras comunes en las condiciones euro-peas era estacional, y el comienzo y el final de la temporadade pastoreo eran fijados uniformemente para todos los titula-

'^ A. Firth, Primitive Polynesian Economy (1966).' e Véase, p. ej., Behannan, Impact of Money on African Economy, 19 J. Econ.

Hist. 499•500 (1959).19 B. Slicher Van Bath, The Agrarian History of Westem Europe,

500-1850 (1963).

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res de derechos iguales de acuerdo con la disponibilidad depastos. Se permitía el pastoreo sólo durante las horas del día.Se mantenían fuertes controles sobre el pastoreo bajo la sim-ple exigencia de que cada propietario de cada ganado dispu-siera del alimento suficiente para mantener el ganado duran-te la época en la que no había pasto y durante la noche. Enlos casos en los que el exceso de pastoreo suponía una ame-naza incluso para la alimentación mínima del ganado, porejemplo, con un aumento de la alimentación general del mis-mo debido a la intensificación de la agricultura, a los usuarioscomunes se les limitaba mediante cuotas el número de ani-males que podían pastar en los terrenos comunales durantela estación de pastoreo, por ejemplo, un caballo, dos vacas,10 cerdos, 6 cabras, proceso al que los ingleses llamaban«stinting»^0.

La reducción histórica de los terrenos ŭomunales en GranBretaña está bien documentada en la voluminosa literatura so-bre los cercados21, pero el exceso de pastoreo no fue la causa.Un factor importante fue el aumento de la rentabilidad queobtenía el señor feudal de la lana producida por las ovejasque pastaban. Una gran parte del terreno que había sido uti-lizado por los campesinos para obtener alimentos y otros pro-ductos de consumo doméstico, así como los primeros pastoscomunales, se convirtieron directamente en propiedad seño-rial. Otro factor fue la ruptura del sistema de campos abier-tos en respuesta al progreso agrícola. Diferentes partes de laeconomía campesina estaban directamente afectadas por es-tos cambios. Después de la cosecha, el ganado podía pastaren el barbecho y aprovechar el rastrojo de los campos abier-

20 W. Tate, The English Village Community and the Enclosure Move-ments, 162-63 (1967) y W. Hoskins y L. Stamp, The Common Lands of En-gland wales, 36-37, 50 y otras partes (1963). En Estados Unidos existe unsistema análogo de gestión de permisos de pastos que llevan el Servicio fo-restal y la Oficina de gestión de tierras. También en este caso los permisosde pastos se asignan sobre la base de alimentación en establo por el con•cesionario y de disponibilidad de pastos.

21 Una reciente colección de obras que incluyen bibliografía sobre lite•ratura anterior se titulaba Studies of Field Systems in the British Isles (A.Baker y R. Butlin, dirs. de ed., 1973).

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tos22. Cuando la agricultura se intensificó, los cultivos en hile-ra y la multiplicación de las cosechas desplazó al barbecho ya las rastrojeras, los campos abiertos fueron cerrados, en granmedida debido a la insistencia del señor feudal, y los campe-sinos fizeron expulsados (a menudo sin compensación)2^.

Inglaterra y Gales todavía mantienen 1,5 millones de acresde terrenos comunáles, en la mayoría de los cuales el pasto-reo sigue como hace siglos. Además, esas tierras están repre-sentando un nuevo papel que adquiere más importancia cadaaño que pasa como refugio de residentes de ciudades super-pobladas y contaminadas24.

La experiencia con los bosques comunales en el continen-te europeo ha sido semejante en muchos aspectos a la de lastierras de pasto en Gran Bretaña25. A1 ser las tierras de bos-que cada vez más rentables como fuente de madera para suventa, frente a su papel tradicional de fuentes de alimentopara los animales, de leña para consumo doméstico y de ma-terial de construcción para la aldea campesina, los señores feu-dales pasaron de ser administradores y protectores a empre-sarios con afán de lucro. Los derechos del señor feudal sobrelos bosques comunes se habían limitado a los derechos decaza, que ostentaban en exclusiva, y a sus derechos de pasto-reo y otros, que tenían en igualdad de condiciones con sus al-deanos. Cuando se hizo rentable el uso de la madera, el pas-toreo y la recogida de leña se convirtieron en un impedimen-to a la producción de madera. El señor feudal decidió reduciry eliminar el pastoreo y otros derechos sobre los bienescomunes26.

22 N. Neilson, Medieval Agrarian Economy (1936).2g Pueden encontrarse más detalles sobre la economía política de los cer-

cados en Inglaterra en Tate, nota 20.24 Véase Hoskins y Stamp, nota 20, en 3 y otras partes.25 No examinamos explicitamente el caso francés, pero el lector intere-

sado puede consultar S. Herbert, The Fall of Feudalism in France 47-50 yotras partes (2' ed., 1969).

26 Un autor describe la situación en Francia de la siguiente manera: «Alaumentar la actividad comercial y manufacturera, hubo un aumento con-comitante del valor de mercado de los productos forestales y continuó lalucha. El creciente valor económico de los bosques condujo a los señores y

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Los mismos factores operaron en relación con los cerca-dos en Gran Bretaña. También en este caso el resultado fueel debilitamiento del sistema de las aldeas y la desposesión delcampesinado. El campesino pasó de ser titular con derechosiguales y seguros sobre bienes comunes a trabajador sin tierrasen el dominio feudal. Esta es la verdadera «tragedia de los bie-nes comunes».

El sistema feudal no llegó a desarrollarse en algunas regio-nes del continente, como ciertas partes de Alemania Occiden-tal y de Suiza. Con la creciente rentabilidad de la producciónde madera, algunos de los bienes comunes de esas regionesfueron parcelados y asignados a los aldeanos. No obstante,otras veces se mantuvieron intactos y formaron las base delos bosques municipales modernos, convirtiéndose en ejem-plos excelentes de gestión progresista. En cambio, los bienescomunes parcelados eran generalmente demasiado pequeñospara admitir una silvicultura eficiente y degeneraron hasta quela intervención estatal a través de la regulación, la asistenciay la educación invirtió la tendencia. El resultado fue exacta-mente el contrario del que cabría esperar de la «teoría de losrecursos de propiedad común». La sustitución de la propie-dad común por la privada no es en sí misma un cambio so-cialmente deseable.

Finalmente, mencionaremos el éxito continuado de lospastos comunes de las productivas praderas alpinas, por ejem-plo, en Suiza, Austria y sur de Baviera. Estas se hallan por en-cima de la línea divisoria del bosque, por lo que no resultaronafectadas por los cambios de rentabilidad de los bosques conla expansión de la economía de mercado. Aquí las institucio-nes de propiedad privada no han cambiado significativamen-te desde la Edad Media. El pastoreo estacional y la necesariaalimentación casera son todavía aspectos claves. La única di- .ferencia respecto al sistema feudal de pastoreo descrito ante-riormente es que el movimiento hacia y desde las tierras co-

a] rey a codiciar los derechos de la comunidad e idear diversas formas deusurparlos». F. Sargent, Land Tenure in the Agriculture of France. (Tesisdoctoral de 1952 inédita, en la biblioteca de la Universidad de Wisconsin,Madison).

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munales tiene lugar sólo una vez al año, porque el viaje esmás largo y difícil.

El funcionamiento continuado de los bienes de uso comúntanto en Inglaterra como en el continente responde a la pre-gunta hecha anteriormente sobre la viabilidad de la propie-dad común en un sistema de mercado. La propiedad común,con la regulación institucional que conlleva, es capaz de obte-ner resultados satisfactorios en la gestión de los recursos na-turales, como el pastoreo y la silvicultura, en una economíade mercado.

EL CONCEPTO DE PROPIEDAD COMUN EN LASOLUCION DE LOS PROBLEMAS DE POLITICA DERECURSOS NATURALES.

Si las conclusiones del anterior esbozo histórico de los re-sultados sociales de las instituciones de propiedad común soncorrectas, cabe preguntarse si dichas instituciones podrían serútiles para la solución de los problemas actuales en materiade política de recursos naturales. Creemos que la respuesta esafirmativa. De hecho, cabe demostrar que el concepto de pro-piedad común ya se ha empleado para ayudar a resolver im-portantes problemas de política de recursos en el siglo XX. Sir-van de ejemplo las aguas subterráneas y las pesquerías.

Las instituciones ribereñas regularon el uso del agua decorrientes superficiales en Inglaterra y en el continente mu-cho antes de haberse desarrollado el derecho ribereño formalen el derecho común anglosajón y en el derecho alemán detierras. La idea de la igualdad de derechos de los usuarios deuna fuente común superficial estaba arraigada en las costum-bres y tradiciones mucho antes de que existiera un derechoribereño codificado y aplicable. Uno de los factores favora-bles a este desarrollo fue la larga experiencia con los pastosy bosques comunales.

Aún cuando la solución a los problemas de las aguas su-perficiales mediante las instituciones ribereñas es antigua, losproblemas planteados por el uso de las aguas subterráneas

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son recientes. En realidad, el uso de éstas es también antiguo,

ya que se conocía en la mayoría de los países del Oriente Medio.

Ahora bien, el bombeo con la noria no creaba problemas, debi-

do a la poca profundidad y la escasa capacidad de este sistema.

La situación cambió radicalmente con la llegada de la moderna

tecnología de bombeo, basada en el empleo de bombas a gran

profundidad y de motores de combustión interna. El agotamiento

de los recursos, los costes crecientes de las extracciones y la so-

breinversión fueron el resultado.

Estos problemas se resolvieron por primera vez en California

aplicando la denominada doctrina de los derechos correlativos,

que se conceden mediante adjudicación. Según se explicó en

otra parte, la doctrina de los derechos correlativos ha de con-

siderarse como consecuencia directa del derecho ribereño, que

según hemos visto se basa en el concepto de propiedad común27.

Todos los usuarios que extraen agua de una cuenca sub-

terránea determinada se consideran iguales en derechos, pero

sus adjudicaciones se hacen dentro de los límites del rendimiento

de seguridad de la cuenca y en proporción a su uso histórico.

En el proceso de adjudicación no se consideran normalmente

los usos pequeños y esencialmente domésticos, y se permiten

nuevos usos de esta clase. No existen «limitaciones de entrada»

a los pequeños usuarios.

Procedimientos similares a los de adjudicación basados en

el concepto de propiedad común y que dan lugar a«cuotas»

cuantitativas de los recursos existen asimismo en las pesque-

rías. La situación de éstas tiene interés no sólo por sí misma,

sino también porque la «teoría de los recursos de propiedad co-

mún» se remonta a la literatura sobre la economía de las pes-

querías2R. La sobreexplotación de la pesca se produjo con

creciente frecuencia durante el siglo pasado. La mayor parte de

la literatura atribuye este problema a la condición de propie-

27 Ciriacy-Wantrup, Some Economic Issues in Water Rights, 37 J. Farm Econ.

875-85 (Giannini Foundation of Agricultural Economics Paper 148, 1955).28 Gordon, The Economic Theory oJa Common Property Resource: The Fishery

62 J. Pol. Econ. 1240-42 ( 1954).

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dad común. En realidad, las instituciones de propiedad comúnparecen haber surgido precisamente para remediar esa situa-ción de sobreexplotación.

La época de pesca, por ejemplo, ha sido muy utilizadacomo instrumento de regulación. En teoría, la época estáabierta el tiempo suficiente para que los pescadores puedanextraer el máximo rendimiento sostenible de un banco dadoy después se cierra hasta que se produce otra puesta. Es fácilobservar el paralelismo entre la temporada de pesca y de pas-toreo en los bienes comunes en Europa.

Un elemento importante en la evolución de los bienes co-munes europeos fue la demarcación de las tierras de pastoreode cada aldea y la especificación de quién tenía o no tenía de-rechos iguales de pastoreo. La ampliación de las zonas exclu-sivas nacionales de pesca (y en algunos casos, de las aguasterritoriales) hasta las 200 millas cumple una función análoga.Si bien las zonas exclusivas ampliadas de pesca plantean mu-chos problemas importantes, constituyen una base alternati-va institucional para una mejor gestión de la pesca.

Otro paralelismo interesante entre los bienes comunes his-tóricos y la situación reciente en la regulación de la pesca esel establecimiento de cuotas nacionales. Este sistema ha esta-do vigente durante muchos años bajo el Convenio para la pro-tección y ampliación del salmón Sockeye del sistema del ríoFraser, con el que las capturas, determinadas previamente enrazón del rendimiento máximo estimado sostenible, se divi-den por igual entre pescadores de Estados Unidos y Canadá.Más recientemente, la Comisión internacional de pesqueríasdel Atlántico Noroeste ha implantado un sistema de cuotas na-cionales para ciertas especies. Ambas medidas de gestión sonparalelas a la práctica ya antigua de restringir el pastoreo enlos bienes comunales29

A1 aumentar los precios de los productos de la pesca y me-

29 La economía de la pesca comercial, incluidos los aspectos institucio-nales, se estudia con más detalle en R. Bishop, U. S. Policy in Ocean Fishe•ries: A Study in the Political Economy of Resources Management 1971 (mi-crofilms de la Universidad núm. 12-21, 623) (tesis doctoral inédita, en la bi-blioteca de la Universidad de California, Berkeley).

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jorar la tecnología de la captura, se han planteado problemasdebido al intento de regulación de las pesquerías únicamentea través del sistema de las épocas de pesca. En uno de los ex-tremos, el rendimiento total máximo sostenible puede ex-traerse en pocas semanas, dejando a los pescadores y sus apa-rejos ociosos durante al menos parte del resto del año. Estopuede afectar también gravemente a las instalaciones trans-formadoras. Los pescadores presionan políticamente sobre losorganismos reguladores para ampliar la temporada y podercapturar especies protegidas fuera de ésta como «capturasocasionales», a la vez que explotan otras especies. A conse-cuencia de estas presiones, es posible que se agoten los recur-sos. El enfoque de la propiedad común sugiere un posible re-medio: asignar cuotas a los distintos pescadores de modo queel total de las mismas sea igual a las capturas totales desea-das, que a largo plazo serian normalmente iguales al rendi-miento máximo sostenible. Como en el caso de las aguas sub-terráneas, los pequeños operadores podrian ser excluidos delsistema de cuotas en pesquerías en las que dispusiéran de unaparte suficientemente pequeña del total. Podria ser incluso de-seable hacer cuotas que se pudieran vender. Los detalles dela aplicación variarían según los casos. Unicamente defmir quées un «pescador» y, por tanto, tiene derecho a una cuota, exi-giria un cuidadoso estudio de cada situación individual.

Existen ciertas similitudes entre este sistema de cuotas yla limitación a la entrada tal como se expone en la literaturamás teórica sobre economía de la pesca. Sin embargo, en lapráctica, los programas de limitación a la entrada ponen laatención principalmente en las restricciones sobre inputs. Enla Columbia Británica, por ejemplo, las restricciones se apli-can al tonelaje de los buques. Esto refleja la importancia quela mayoría de los economistas han concedido a la mala asig-nación del capital y del trabajo que a su juicio se da en la ac-tividad pesquera en comparación con el resto de la economía.Por tanto, el objetivo de limitación de la entrada consiste ensacar capital y mano de obra de la pesca y dedicarlos a otrasindustrias hasta que se alcance un equilibrio eficiente. Con elsistema de cuotas propuesto anteriormente, la atención se

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centra en los outputs, no en los inputs, aunque también pue-de darse alguna reducción de estos últimos. Esto refleja la con-clusión de que en una economía en gran medida imperfectacomo la de Estados Unidos el problema de la mala asignaciónentre la industria de la pesca y el resto de la economía es in-significante, especialmente si los recursos pesqueros son tanconstantes como indican los datos disponibles^0. Un sistemade cuotas centraría la atención donde fuera necesario: en laprotección de los recursos y, si se desea, en la garantía de laactividad de los pescadores, especialmente de los que tienenrentas bajas y pocas alternativas de empleo.

Q,ueda todavía mucho por hacer antes de que se gestio-nen adecuadamente las pesquerías comerciales del mundo. Sinembargo, estos ejemplos muestran que el enfoque de la pro-piedad común está ya representando un papel importante. Si-guiendo a los que creen que las pesquerías de alta mar debenser tratadas como patrimonio común de la humanidad, cabríapreguntarse si la solución última consiste en considerar estosrecursos como un bien común gigantesco gestionado por al-gún organismo internacional, como la Naciones Unidas.

En resumen, la sobreexplotación de los pastos y de la pes-ca, el agotamiento permanente de las aguas subterráneas, lacontaminación del aire y otros fenómenos parecidos son pro-blemas actuales graves que merecen la atención de los econo-mistas. Pero la «teoría de los recursos de propiedad común»,tal como la interpreta la literatura económica, es un instru-mento teórico inadecuado para su solución. Esta literatura seocupa de problemas de recursos que o bien se hallan en to-das partes o bien son fugaces. Los primeros al menos hastacierta fase del desarrollo, no son escasos. Nadie está excluidode su uso. Ejemplos son el aire, la radiación solar, las precipi•taciones y el viento. Las instituciones que regulan su uso yasignación no son necesarias antes de alcanzarse esa fase deldesarrollo económico. En el caso del aire, esa etapa se ha al-canzado y están desarrollándose instituciones reguladoras. Los

30 Véase Bishop, Limilation o- f Entry in the United States Fishing Industry: An

Economú Apjrraisal of a Proposed Po[icy, 49 Land Econ. 381-90 (1973).

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recursos fugaces son recursos móviles y han de captarse (apro-piarse) antes de ser asignados a grupos e individuos. Esta cap-tación y asignación siempre plantea el problema de la exclu-sión y, por tanto, tiende a desarrollarse muy pronto la regu-lación institucional. Las instituciones de propiedad común, talcomo se interpretan aquí, son el medio más importante deregulación.

PROPIEDAD COMUN, FIDEICOMISO PUBLICO YPROPIEDAD PUBLICA

Ahora podemos ampliar la hipótesis expuesta en la sec-ción anterior de que el concepto de propiedad común facilitamás que impide la solución de problemas actuales de políticade recursos asociados con la naturaleza fugaz de los mismos(ilustrada con el ejemplo de las aguas subterráneas y las pes-querías). Nos referimos a la aplicación de lo que se conocepor el nombre de «doctrina del fiedicomiso público» relativaa un amplio espectro de problemas de política de recursos.

Aunque valoramos el importante papel del poder judicialen el desarrollo y aplicación de la doctrina del fideicomiso pú-blico en Estados Unidos^', apenas hay dudas de que la doctri-na básica, tal como se halla incorporada al derecho romanoy anglosajón, deriva del concepto de propiedad común segúnse interpreta en este ensayo. Algunos juristas sostienen inclu-so que la doctrina del fideicomiso público «es realmente elconcepto de tierras comunales, que ha expresado y continúaexpresando el interés y derecho comunales a los recursos de

tierras»^2.El fideicomiso público en Estados Unidos alcanza ya gran-

des dimensiones. Con algunas excepciónes, las tierras indiasse hallan bajo fideicomiso del gobierno federal de acuerdo conlas tradiciones comunales de las tribus indias, aun cuando laOficina de Asuntos Indios ha actuado con frecuencia como si

^' Sax, The Public Tnut Doctrine in Natural Resource Laru: E^fective Judicial

Interventicn, 63 Mich. L. Rev. 471-565 (1970).32 Jurgensmeyer y Wadley, nota 6, en 379.

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se tratara de tierras públicassg. Los recursos hidráulicos, las ri-beras, los parques, la pesca y los deportes y otros recursos na-turales están sujetos a fideicomiso en muchos estadosg'.

A efectos de la política de recursos naturales, este fideico-miso público ha de distinguirse de la propiedad pública de losmismos. En primer lugar, las restricciones legales a la dispo-sición de los recursos en fideicomiso y a los cambios de suuso son más estrictas que en el caso de recursos de propiedadpública no sujetos a la doctrina del monopolio. En segundolugar, los recursos sujetos a la doctrina del fideicomiso públi-co están sujetos a la regulación pública sin el obstáculo legalde «tener un fm público» y, por tanto, sin entrar en este casola cuestión de la indemnización. Este último punto se pasa confrecuencia por alto y puede ilustrarse con un caso reciente.

Las aguas navegables de Wisconsin están sujetas a fideico-miso del estado^s. Este principio se aplicó en una sentencia dic-tada sobre la ley de Wisconsin de protección de las riberas^fi.Aprobada en 1966, esta ley exige que los gobiernos locales de-sarrollen la ordenación de las riberas. El caso en cuestión fueel de Just contra Marinette County^'. A1 demandante se le ha-bía impedido sanear algtznos terrenos húmedos del ŭondadóde Marinette sujetos a su ordenanza de riberas y pidió una in-demnización, reclamando que su propiedad privada había sidoutilizada para fines públicos. El tribunal decidió lo contrario.Declaró que la ordenanza era un uso legítimo del poder de vi-gilancia. Uno de los puntos claves de este caso ha sido expli-cado por Bosselman, Callies y Banta de la siguiente manera:

El tribunal declaró que originalmente los lagos y los ríosestaban limpios y que el estado de Wisconsin tiene la obliga-ción en forma de fideicomiso público de «erradicar la conta-minación presente y prevenir la futura». Por tanto, la regula-

^s Dorner, Needed: A New Policy for the American Indians 37 Land Econ.162-73 ( 1961); véase también Jurgensmeyer y Wadley, nota 6, en 371•74.

s4 Véase Sax, nota 31.gs H. Ellis y otros, Water-Use Law and Administration in Wisconsin 140

y otras partes ( 1970).sb Wisc. Stat. Ann. Section 144.26, Section 59.971.s^ 56 Wis. 2d 7, 201 N. W. 2d 761 ( 1972).

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ción trata de impedir que se perjudique «el status quo naturaldel medio ambiente» y no está diseñada para producir un be-neficio público por el que pueda exigirse indemnizaciónsa.

Desde el punto de vista de la politica de recursos natura-les, el enfoque de fideicomiso público presenta importantesventajas frente al de propiedad pública. Con frecuencia se dis-pone de los recursos de propiedad pública o se cambia su usobajo la influencia de intereses más bien estrechos en las bu-rocracias públicas. El Cuerpo de ingenieros del Ejército, la Ofi-cina de ordenación rural, la Oficina de gestión del suelo y losdepartamentos de autopistas de los estados son ejemplos. Laaplicación de la doctrina del fideicomiso público obligaría aesas burocracias a tener en cuenta los intereses públicos ge-nerales, es decir, los de todos los propietarios comunales.

Y lo que es más importante, la doctrina del fideicomiso pú-blico puede aplicarse a muchos problemas de «calidad» en eluso de los recursos para cuya solución sería ineficaz o dema-siado caro el enfoque de la propiedad pública. Los problemasde la calidad del agua y del aire son ejemplos bien estudia-dosS9. Además de éstos, pueden protegerse mediante la apli-cación de la doctrina del fideicomiso público intereses públi-cos generales en el medio ambiente. La protección de las es-pecies salvajes en peligro y de la belleza del paisaje puedenmencionarse en este contexto40. Esta aplicación aún se halla .en su primera fase de ensayo. Pero cabe mostrar cierto opti-mismo para el futuro dada la permanencia del concepto depropiedad común y la viabilidad y los resultados sociales delas instituciones que la hacen funcional.

sa F. Bossselman, D. Callies y J. Banta, The Takings Issue, 218-19 (1973).

s9 Véase Ciriacy-Wantrup, Water Quality: A Prob[em for the Economŭt, 43J. Farm Econ. 1133-44 (1961).

'° Ciriacy-Wantrup y Phillips, Conservation oJthe California Tule Elk: A So-

cioeconomic Study of a Survival Problem, 3 Biological Conservation 23-32 (octu•

bre de 1970); Bishop, Conceptual Economic Issues in Conseruing the California Con-

dor, 1972 W. Agricultural Econ. Ass'n Proc. 119-22.

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