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02.1: LLaa bbaassee jjuurríí ddiiccaa/ José Luis Cazéres 02.2: OOrrggaanniizzaacciióónn ssoocciiaall yy ggeessttiióónn ccooooppeerraattiivvaa / Enrique Iglesias 02.3: AAyyuuddaa MMuuttuuaa yy TTeeccnnoollooggíí aa / Walter Kruk02.4: EEll FFiinnaanncciiaammiieennttoo / Carlos Altoberro02.5: EEll aasseessoorraammiieennttoo ttééccnniiccoo / Cristina Fynn02.6: LLaa oorrggaanniizzaacciióónn ddee oobbrraa / José Durán

LAS COOPERATIVAS DE AYUDA MUTUA URUGUAYAS

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UNA HISTORIA CON QUINCE MIL PROTAGONISTAS34

1. Antecedentes y apreciaciones generales (*)

Antes de la aprobación de la denominada “Ley deVivienda”, Nº 13.728 del 17 de diciembre de1968, las cooperativas de vivienda se regían, en elUruguay, por la ley Nº 10.761, que regula todaslas modalidades cooperativas, excepto las agrarias.De acuerdo a la clasificación empleada por dichanorma, las Cooperativas de Vivienda eran inclui-das en la categoría genérica de “cooperativas deconsumo”.(1)

La Ley 13.728 aporta una regulación jurídica mo-derna y orgánica de las cooperativas de vivienda.En primer lugar, las define reconociéndolas comouna modalidad específica. Establece, además, di-versos tipos de cooperativas de vivienda y regula,especialmente, aquellos que introducen caracterís-ticas novedosas, ya sea en la manera de construir(cooperativas de Ayuda Mutua), como en la formade satisfacer la necesidad de vivienda del socio (co-operativas de Usuarios).

Con la ley Nº 13.728 y su decreto reglamentario633/969, la normativa jurídica pasó a ser un ele-mento que facilitó la constitución de cooperativasde vivienda, la toma de decisiones políticas que lasapoyaron y la formación de un movimiento popu-lar que las nucleó.

Pero la Ley de Vivienda era una norma que, en el

págs 34 - 45

02.1

La base jurídica

[*] JOSE LUIS CAZERES

José Luis Cazéres, doctor en Derecho y Ciencias Sociales fueCoordinador de la Unidad de Estudios Cooperativos de la Uni-versidad de la República. Ha trabajado desde 1966 con coope-rativas, habiendo sido Coordinador del Departamento Jurídicodel Centro Cooperativista Uruguayo y asesor de la Confedera-ción Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP). Es au-tor de numerosos artículos en revistas especializadas y detres libros: “Cooperativismo Agrario y Acto Cooperativo”(1993), “Cooperativas de Ahorro y Crédito” (1993) y “Manualde Derecho Cooperativo” (1994.

Fotografías: Gustavo Castagnello_FUCVAM / Miguel Rojo_IMM

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número I nombre sub capitulo

LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA POR AYUDA MUTUA URUGUAYAS

capítulo 02 I Las Cooperativas de Ayuda Mutua uruguayas

momento de su aprobación, regulaba la problemáti-ca de la vivienda en su conjunto y no sólo a las Co-operativas. Sin embargo, las diversas modificacionesque sufrió y las normas supletorias que se aprobaronposteriormente hicieron que hoy no tenga el alcan-ce omnicomprensivo que tuvo entonces.

El capítulo X de la Ley 13.728 está dedicado ínte-gramente a las Cooperativas de Vivienda, lo mis-mo que el decreto reglamentario, 633/969 de 17de diciembre de 1969. Esto demuestra la voluntadpolítica que existió en aquel momento de promo-verlas, dándoles un sitio de significación en el or-ganigrama de producción de viviendas con finan-ciamiento del Estado.

2. Definición de Cooperativas de Vivienda

El Art. 130(2) de la ley define a las Cooperativas deVivienda como “aquellas sociedades que, regidaspor los principios del cooperativismo, tienen porobjeto principal proveer de alojamiento adecuado yestable a sus asociados, mediante la construcciónde viviendas por esfuerzo propio, ayuda mutua, ad-ministración directa o contratos con terceros y pro-porcionar servicios complementarios a la vivienda”.

De esta definición, parece importante destacar lossiguientes aspectos:

a. el objeto principal de la Cooperativa es prove-er de alojamiento adecuado y estable a sus aso-ciados. Es el objeto principal y necesario. Ro-que Alfredo Corvalán sostiene que “el objetodel acto cooperativo de vivienda será la presta-ción u obtención del servicio cooperativo devivienda, entendiéndose por tal el acceso a lavivienda(...)”.(3) No importa a qué título se ac-cede a la misma, no siendo, por lo tanto, de laesencia de la relación que ésta implique latransferencia de la propiedad de la vivienda:veremos, al analizar los diferentes tipos de co-operativas de vivienda, que la Ley prevé, en al-

gunos casos, la transferencia de la propiedad alsocio y en otros la retención de la misma porparte de la Cooperativa.Pero el objeto de la Cooperativa no se agotaen su fin principal, sino que, además, tiene porfinalidad proporcionar servicios complementa-rios a la vivienda. Este objeto secundario nopodría ser el único ya que, en ese caso, la Co-operativa degeneraría en una cooperativa deconsumo de servicios.

b. Regida por los principios del Cooperativismo. Elsegundo aspecto a destacar de la definición esla expresa mención que la misma hace a losprincipios cooperativos, lo que constituye unade las características de las definiciones dadaspor las legislaciones más modernas.

c. Enumera diferentes tipos de Cooperativas de Vi-vienda. Por último, cabe señalar que la propiadefinición enumera diversos tipos o modalida-des que la Ley reconoce y que veremos a con-tinuación.

3. Diferentes tipos de cooperativas de viviendaDe acuerdo al artículo 140 de la Ley, las coopera-tivas de vivienda se clasifican en “Unidades Coo-perativas de Vivienda” y “Cooperativas Matricesde Vivienda”. El criterio que sirve para diferen-ciarlas es la finalidad que tiene cada una de ellas.

3.1 Cooperativas Matrices

Las Cooperativas Matrices son definidas por el art.163 de la Ley como aquellas cooperativas que tie-nen las siguientes finalidades:

a. Recibir en forma abierta la inscripción de socios.b. Asistirlos en la organización de Unidades Coo-

perativas. (Por su parte el art. 167 determinaque, por cada inmueble o conjunto habitacio-nal, cuya construcción decida, la CooperativaMatriz deberá organizar, con los destinatariosde las viviendas, una Unidad Cooperativa).

((**)) De acuerdo a la finalidad de la publica-ción, el presente trabajo constituye unamera presentación de las normas que regu-lan el Cooperativismo de Vivienda, y funda-mentalmente las Cooperativas de AyudaMutua de Usuarios. No se ha pretendidoprofundizar sobre los diversos aspectosque la temática plantea.

Estando retirado el Dr. Cazéres al realizarsela segunda edición de este libro, se ha op-tado por mantener la redacción original,actualizándose la información pertinentemediante una nota final del Compilador.

((11)) CAZERES, José Luis, “Manual de Dere-cho Cooperativo”, Fundación de CulturaUniversitaria, Montevideo, 1994, pág. 87.

((22)) Se ha mantenido en este texto la nume-ración original de los artículos, correspon-diente a la versión de 1968 de la Ley Nº13.728.

((33)) CORVALAN, Roque Alfredo, "Cooperati-vas de Vivienda", en "Régimen Jurídico delas Cooperativas", Colegio de Abogados delDepartamento Judicial de La Plata, BuenosAires, 1990, pág. 151.

36 UNA HISTORIA CON QUINCE MIL PROTAGONISTAS

02.1 I La base jurídica

c. Ejercer las funciones que en ella deleguen di-chas Unidades Cooperativas en la definición yrealización de sus programas de obtención decréditos, adquisición de terrenos, proyectos,construcción y adjudicación de viviendas.

A su vez, el art. 164 de la Ley prevé dos tipos deCooperativas Matrices: las gremiales y las locales,según actúen limitadas a un gremio o a un ámbitoterritorial.

3.2 Unidades Cooperativas

El Art. 142 de la Ley define a las Unidades Coo-pe-rativas como aquellas cooperativas que, constituidaspor un mínimo de diez socios(4) y un máximo dedoscientos, tienen por finalidad proporcionar vi-vienda y servicios complementarios a los mismos.

Para cumplir con su objeto las Unidades Coopera-tivas pueden:

a. construir un inmueble o un conjunto habita-cional, o:

b. adquirirlo, en los casos que se trate de coope-rativas de usuarios con respecto a construccio-nes realizadas por un organismo de derechopúblico, o de cooperativas formadas por inqui-linos respecto al inmueble que habitan.

4. Diferentes tipos de unidades cooperativas

Las unidades cooperativas pueden, a su vez, clasi-ficarse empleando diferentes criterios:

a. Según la relación que tengan con una Coope-rativa Matriz. De acuerdo a lo visto en el apar-tado sobre cooperativas matrices, las unidadestienen origen en ellas. Pero nada impide que seformen unidades cooperativas autónomas y dehecho la realidad uruguaya las ha incorporado.De allí que la primera gran clasificación de lasunidades cooperativas comprenda a aquellas

que son filiales de una Matriz (art. 167, inc.2) y a las unidades cooperativas autónomas, yasea porque nacieron en forma independiente oporque habiéndose constituido como filial deMatriz han dejado de tener dicha calidad.

b. De acuerdo a la forma en que la unidad coope-rativa satisface la necesidad de vivienda de sussocios, las podemos clasificar en “Cooperativasde Usuarios” y “Cooperativas de Propietarios”(art. 143):-Cooperativas de Usuarios (arts. 144 y 150 a

160 de la Ley y 51 a 64 del Decreto). Con-ceden al socio el derecho de uso y goce sobre lavivienda, en tanto el derecho de propiedadlo retiene la Cooperativa (art. 51 del Decre-to). El derecho de uso y goce se concede sinlimitación en el tiempo, se trasmite a los he-rederos y se puede ceder por acto entre vivoscon las limitaciones que se establecen en laley (art. 144). Este tipo de cooperativas devivienda será estudiado en profundidad másadelante, ya que constituye una de las gran-des innovaciones que introduce la legislaciónque estamos analizando y fue utilizado porun gran número de grupos constituidos enCooperativas.

-Cooperativas de Propietarios (arts. 145, 161 y162 de la Ley y 65 a 68 del Decreto). Atri-buyen a los socios la propiedad exclusiva e in-dividual de la propiedad horizontal (ley N°10.751, de 25 de junio de 1946) sobre lasrespectivas viviendas, pero con facultades dedisposición y uso limitadas, según lo queprescriben los artículos 161 y 162. De acuer-do a lo establecido por el inc. 2º del art. 161,una vez adjudicada la propiedad de las vivien-das, los socios podrán o no continuar inte-grando la Cooperativa.

Por su parte la norma distingue dos tipos decooperativas de propietarios (inc. 2 del art.145 e inc. 1 del art. 161 de la Ley y arts. 66 a68 del Decreto):- de adjudicación inmediata. La propiedad de

((44)) El número mínimo de socios de una uni-dad cooperativa fue modificado posterior-mente por el artículo 462 de la ley Nº 16.736de 5.1.1996, que lo fija en seis, pero única-mente para el caso que el objeto de la Coo-perativa se alcance por medio del reciclajede viviendas existentes. Ver al respecto elCapítulo 4.2.

37LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA POR AYUDA MUTUA URUGUAYAS


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la vivienda se adjudica al socio inmediata-mente de terminada la construcción de lamisma, y:

- de adjudicación diferida, en que la propiedadde la vivienda se adjudica al socio una vez ter-minado el proceso de amortización del costode la misma. Durante dicho proceso el adju-dicatario ocupará la vivienda en calidad deusuario, suscribiéndose entre la Cooperativay el beneficiario el respectivo contrato de“uso y goce”, en la forma y condiciones esta-blecidas en el artículo 150 de la ley.

c. De acuerdo a la forma de construir. En estesentido podemos distinguir (art. 130):-Cooperativas que contratan con terceros la to-

talidad de la obra(5).-Cooperativas que utilizan el trabajo de sus so-cios (arts. 136 y 137 de la Ley y 69 a 71 delDecreto). Esto no excluye que la Cooperati-va pueda contratar con terceros la realizaciónde partes de la obra. Dentro de este tipo po-demos distinguir, a su vez:

-cooperativas de Autoconstrucción, en lasque el trabajo del socio y sus familiares se uti-liza, únicamente, en la construcción de supropia vivienda, y:

-cooperativas de Ayuda Mutua, en las queel trabajo del socio y su grupo familiar seaporta en forma comunitaria para construirlos conjuntos colectivos.

La experiencia uruguaya ha privilegiado los mode-los de cooperativas de ayuda mutua (en cuanto ala forma de construir la vivienda) y de usuarios (encuanto a la forma en que la cooperativa satisface lanecesidad de vivienda de los socios). Por otra par-te son los dos modelos que introdujeron mayoresnovedades. Es por ello que realizaremos un análi-sis detallado de los mencionados tipos.

5. Cooperativas de Ayuda Mutua

a. Definición: la Cooperativa de Ayuda Mutua esla que, durante la construcción, utiliza el trabajocomunitario de sus socios bajo la dirección técni-ca de la Cooperativa (art. 136). Analizaremos estadefinición.

a.1. Utiliza el trabajo comunitario de sus socios. Lascooperativas de ayuda mutua, al igual que las coo-perativas de autoconstrucción, como lo hemos vis-to en el apartado anterior, emplean, en la cons-trucción de las viviendas, el trabajo de sus socios:se diferencian entre sí por la manera en que los so-cios aportan dicho trabajo. En las cooperativas deautoconstrucción, el trabajo del socio y sus fami-liares se emplea en la construcción de su propia vi-vienda, mientras que en las de ayuda mutua, encambio, el socio y su grupo familiar aportan el tra-bajo en forma comunitaria para construir los con-juntos colectivos. Es decir que las viviendas de lossocios son construidas entre todos en un régimende trabajo comunitario. Se entiende por grupo fa-miliar al conjunto de personas que, teniendo o noparentesco con el socio, convivirá establementecon éste en la vivienda de la Cooperativa (inc. 2del art. 7 de la Ley).

a.2. En la construcción de las viviendas. La cons-trucción de las viviendas comprende, además, laampliación, reparación y conservación de las mis-mas, así como otro tipo de construcciones que re-alice la Cooperativa directamente vinculado con lavivienda: por ejemplo, servicios complementarios(guardería, cocina, lavadero, etc.).

a.3. Bajo la dirección técnica de la Cooperativa. Eltrabajo comunitario lo dirige técnicamente la Co-operativa, con todos los asesoramientos necesariospor parte del Instituto de Asistencia Técnica (IAT)que obligatoriamente debe contratar la Cooperati-va. El trabajo de ayuda mutua lo organiza la Coo-perativa, con el asesoramiento del IAT, mediantela aprobación de un reglamento específico que re-gula el aporte de trabajo de los socios y sus grupos

((55)) Es el caso típico de las Cooperativas deAhorro Previo, la otra gran modalidad in-corporada por el sistema originado en laLey de Vivienda y a la que ya nos refiriéra-mos en una nota anterior. El subsistema deAhorro Previo produjo asimismo varios mi-les de viviendas de muy buena calidad y acostos comparativamente muy ventajosos.Pero eso ya es otra historia. (N del C).

((66)) El hacer esta distinción es potestad decada cooperativa.

UNA HISTORIA CON QUINCE MIL PROTAGONISTAS

familiares. Este reglamento, normalmente, loaprueba la Asamblea General y tiene la fuerza jurí-dica de una decisión de dicho órgano. En el mis-mo se detallan, por ejemplo, el número de horaspor semana que debe aportar cada núcleo familiar,la cantidad de horas hombre, horas mujer y horasmenor que se admiten(6), la forma de compensarlas horas no trabajadas, las sanciones por incumpli-mientos, etc.

b. Naturaleza jurídica del trabajo de ayuda Mutua.El trabajo que aportan los socios y sus grupos fa-miliares durante la construcción de las viviendas,tiene características muy especiales desde el puntode vista jurídico.

b.1. Naturaleza económica. El aporte de trabajo deayuda mutua es, en tanto su naturaleza económi-ca, un aporte de capital que realizan los integran-tes del núcleo (art. 137 de la Ley y arts. 31 y 32del Decreto). Mediante el trabajo de ayuda mutuael socio aumenta el número de partes sociales quetiene integradas en la Cooperativa: en efecto, el ar-tículo 31 del Decreto establece que la integraciónde partes sociales suscritas puede realizarse en di-nero, en otros bienes o en trabajo personal, pu-diendo revestir éste las modalidades de “autocons-trucción” o “ayuda mutua”, de acuerdo a lo queestablezcan, en cada caso los Estatutos. En el mis-mo sentido, el art. 137 de la Ley impone que laayuda mutua sea avaluada “para integrar la respec-tiva cuota social” y el art. 32 del Decreto determi-na que la integración mediante aporte de trabajoserá avaluada teniendo en cuenta la labor desarro-llada y el valor económico de la mano de obra sus-tituida y las cargas sociales que fueran de cargo delempresario.

b.2. Naturaleza laboral. La parte final del artículo137 de la Ley establece que el trabajo de ayuda mu-tua no da lugar a “aporte alguno a las cajas de jubi-laciones y otros organismos de seguridad social”.Por lo tanto dicho trabajo se considera que no estrabajo remunerado y que no genera salario ni las


compensaciones complementarias correspondien-tes (aguinaldo, salario vacacional, licencia, etc.). Sibien hay que tomar en cuenta el valor de dichosconceptos, a efectos de la avaluación del trabajo deayuda mutua, el socio no puede cobrar dicho tra-bajo en efectivo: solamente si deja de ser socio dela Cooperativa podrá cobrarlo, pero en ese caso enconcepto de devolución de partes sociales y deacuerdo a las disposiciones que rigen la misma.

b.3. Naturaleza cooperativa. El trabajo de ayudamutua no integra ninguno de los servicios queproporciona la Cooperativa a los socios; por lotanto no constituye un acto cooperativo(7). Sin em-bargo, son los socios y los integrantes de su núcleofamiliar los únicos que pueden efectuar el trabajode ayuda mutua.

6. Cooperativas de Usuarios

Las cooperativas de usuarios son las que satisfacenla necesidad de vivienda del socio mediante elotorgamiento al mismo del derecho de uso y gocesobre la vivienda, reservándose la Cooperativa elderecho de propiedad de la misma.

a. Concepto de derecho de uso y goce (art. 144 dela Ley y art. 51 del Decreto): el derecho de uso ygoce es un derecho específico que define la propiaLey de Vivienda y que se distingue nítidamentedel derecho de propiedad. Para comprobar esta di-ferencia basta comparar dos artículos de la Ley, el144 (definición de Cooperativa de Usuarios) y el145 (definición de Cooperativa de Propietarios) yanalizar el art. 51 del Decreto, donde se estableceque la Cooperativa de Usuarios atribuye a sus aso-ciados el derecho de uso y goce de las viviendas,reteniendo para sí la propiedad de las mismas.

El derecho de uso y goce es un derecho personal, yaque no implica un desmembramiento del domi-nio. No constituye en cambio un derecho autóno-mo pues deriva de la calidad de socio de la Coope-

rativa: nadie puede ser titular del derecho de uso ygoce si no es socio de la Cooperativa.

Este derecho implica por parte de la Cooperativay del socio las siguientes obligaciones:

- obligaciones de la Cooperativa:-poner al socio en posesión material de la vi-vienda adjudicada (art. 158 de la Ley);-mantener al socio en el ejercicio de sus de-rechos (id.);-son de su cargo el pago de las amortizacio-nes y reparaciones (art. 158 y 159 de la Ley);

- obligaciones del socio:-destinar la vivienda a residencia de él y su fa-

milia, lo que implica que no pueda arrendar-la ni cederla (art. 151 de la Ley y art. 55 delDecreto). El no cumplimiento de esta obli-gación será causa bastante para la rescisióndel contrato de uso y goce y la expulsión dela Cooperativa (art. 151 de la Ley, inc. 2).-Usar la vivienda con moderación, conformea su destino, debiendo poner en su cuidado“el celo y dedicación de un buen padre de fa-milia” (art. 55 del Decreto, literal b).-aportar mensualmente la amortización y lasuma adicional para cubrir los gastos de man-tenimiento y demás servicios (art. 157 de laLey y art. 55 del Decreto, literal c). Estas su-mas no tienen el carácter de precio. El socioes deudor de la Cooperativa en virtud de ha-ber suscrito capital pagadero en cuotas y de-be además abonar a la Cooperativa el mante-nimiento de la vivienda y los otros serviciosque ésta brinda. Pero por el derecho de usoy goce no se paga contraprestación.

De acuerdo al art. 160 de la Ley, para regular lasrelaciones entre la Cooperativa y los socios (usua-rios) se aplicarán, en todo lo que no se oponga alas disposiciones de la Ley de Vivienda, las normasdel Código Civil relativas a arrendamientos. Estanormativa se aplica únicamente para regular las re-

((77)) CAZERES, José Luis, op. cit., págs. 28 a34. Se analiza el concepto de acto coope-rativo.



laciones entre la Cooperativa y los socios en su ca-lidad de titulares del derecho de uso y goce y nootro tipo de relaciones. En lo no previsto por elCódigo Civil, a su vez, por el criterio de integra-ción, debe manejarse, en lo aplicable, la legislaciónsobre arrendamientos urbanos vigente.

b. Características del derecho de uso y goce: el art.150 de la Ley de Vivienda determina que el dere-cho de uso y goce se concederá sin limitación enel tiempo, se trasmitirá a los herederos y podrá ce-derse por acto entre vivos, pero sujeto a las limita-ciones que se establecen en la propia Ley.

b.1. Sin limitación en el tiempo. El art. 150 estable-ce que se deberá firmar, entre la Cooperativa y elsocio, un “contrato de uso y goce”, que tendrá“una duración indefinida mientras las partes cum-plan sus obligaciones”. Por su parte el art. 51 delDecreto determina, en el mismo sentido, que elderecho de uso y goce será indefinido siempre quese cumpla con las obligaciones legales, reglamen-tarias y estatutarias. La Cooperativa, para poderhacer cesar el derecho de uso y goce por incumpli-miento del socio, deberá recurrir a la vía judicial(arts. 154 y 155 de la Ley).

b.2. Se trasmite a los herederos. El art. 156 de la Leydetermina que en caso de fallecimiento del titular,los herederos podrán optar por continuar en el usoy goce de la vivienda, en cuyo caso subrogarán alcausante en todos sus derechos y obligaciones.

De acuerdo al art. 21 del Decreto los herederos de-berán proponer aquel de entre ellos que, reuniendolas condiciones exigidas para ser socio, ha de asumirla calidad de tal en representación de todos. El mis-mo artículo establece que tendrá derecho preferen-te para seguir ocupando la vivienda el núcleo fami-liar que convivía con el causante y que, a su vez, losherederos que no integran el núcleo familiar queprosigue en uso y goce de la vivienda, recibirán lascompensaciones que correspondieren.

b.3. Se puede ceder por acto entre vivos únicamente enlos casos permitidos por la Ley. El último inciso delart. 156 de la Ley establece que, en caso de disolu-ción del matrimonio tendrá preferencia para conti-nuar en el uso y goce, aquel cónyuge que conservela guarda de los hijos del matrimonio, sin perjuiciode las compensaciones que correspondieren.

La preferencia otorgada por este artículo tiene di-ferentes efectos según sea el cónyuge al cual se leotorgue: si el cónyuge que continúa con la guar-da de los hijos del matrimonio es el socio de laCooperativa, la preferencia le asigna el derecho acontinuar como tal y por lo tanto siendo el titulardel derecho de uso y goce, sin perjuicio de lascompensaciones que correspondieren; si, en cam-bio, el que continúa con la guarda de los hijos delmatrimonio es el cónyuge que no es socio de laCooperativa, la preferencia significa que se leotorgue la titularidad del derecho de uso y gocesobre la vivienda, para lo cual deberá concedérse-le la calidad de socio de la Cooperativa, ya que losúnicos que pueden ser titulares del derecho deuso y goce son los socios.

Asimismo se puede ceder el derecho de uso y go-ce entre vivos cuando, por disolución de la socie-dad conyugal, las partes sociales se adjudican alcónyuge que no es socio de la Cooperativa. En es-ta hipótesis, a diferencia de la vista en el apartadoanterior, no es necesaria la disolución del matri-monio, bastando con la disolución de la sociedadconyugal, ni que se le otorgue al cónyuge la guar-da de los hijos del matrimonio. Tiene como fun-damento la aplicación de las disposiciones sobresociedad conyugal.

c. Comienzo del derecho de uso y goce: de acuer-do a los arts. 51 y 53 del Decreto, el derecho deuso y goce se adquiere con la firma del contrato.

d. Terminación del derecho de uso y goce: el art.152 de la Ley fija las causales por las que se termi-


na el derecho de uso y goce, las que están vincula-das a la pérdida de la condición de socio. Estoconfirma que el derecho de uso y goce no es underecho autónomo. Este derecho se termina:

d.1. por retiro voluntario del socio o de los herederos(art. 153 de la Ley y arts. 22 y 23 del Decreto);

d.2. por expulsión del socio. Las causales de expul-sión son (art. 152 de la Ley, literal B):

- el incumplimiento en el pago de las correspon-dientes amortizaciones, ó

- la falta grave a sus obligaciones de socio.El procedimiento correspondiente es el desalojopor mal pagador (art. 154) en el primer caso y larescisión del contrato de uso y goce (art. 155) enel segundo.

e. Contrato de uso y goce: el art. 150 de la Ley de-termina que la Cooperativa deberá suscribir concada uno de los socios adjudicatarios un “contra-to de uso y goce”, de duración indefinida mientraslas partes cumplan con sus obligaciones. El mismose otorgará en instrumento privado y se inscribiráen el Registro de Arrendamientos. Deberá firmar-se previamente a la adjudicación de la vivienda(art. 150 de la Ley) y dentro del plazo de treintadías de la habilitación de las viviendas (art. 52 delDecreto). El artículo 53 del Decreto hace unaenumeración de los derechos que, además del deuso y goce, hace nacer el mencionado contrato.(8)



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((88)) Como se dijo al comienzo, al en-contrarse retirado el Dr. Cazères nofue posible, como se hizo en otros ca-sos, que el mismo autor actualizara,para la segunda edición de este libro,la información y los conceptos que fi-guran en el artículo. Es por ello queincluimos esta nota, que pretende sal-var esa circunstancia.

La base legal que maneja el Dr. Cazè-res en su trabajo no ha sufrido modifi-caciones sustanciales. Las que sehan producido se incluyen en la ac-tualización del texto de la Ley Nº13.728 que figura en el Capítulo 6. Anuestro juicio las principales son lassiguientes, enumeradas en un ordenno de importancia sino puramentecronológico:

- Por la Ley Nº 16.991 de 10.8.98,se exonera del pago del Impuesto alas Trasmisiones Patrimoniales, la pri-mera promesa de enajenación de in-muebles a plazo así como la primeraenajenación de los bienes inmueblesy las adquisiciones que para el des-arrollo de sus programas realicen lasCooperativas de Vivienda (así comolos Fondos Sociales y Sociedades Ci-viles, otras formas de producción devivienda). Esto permite reducir algu-nos de los sobrecostos tributarios.

- Por el Art. 47 de la Ley Nº 17.292de 29.1.2001, se faculta excepcional-mente la fusión entre cooperativas deviviendas, que a la fecha de la pro-mulgación de dicha ley compartan elmismo complejo habitacional, hayanconstruido complejos habitacionalescontiguos o sean copropietarias delos mismos, aunque la cooperativa re-sultante de la fusión tenga más dedoscientos socios (número máximoestablecido por la ley). Esto permiteque algunos conjuntos habitaciona-les, construidos como multicooperati-vos, puedan unificarse, simplificandosu administración y funcionamiento

democrático. Para cooperativas demás de doscientos socios, en ese ca-so, se admite la creación de una“Asamblea Representativa”, para ac-tuar como órgano máximo de la coo-perativa, salvo cuestiones de especialtrascendencia que continúan reserva-das a la Asamblea General de todoslos socios.

- El Art. 407 de la Ley Nº 17.296 de23.2.2001, incorpora nuevas causalesde retiro (o suspensión) por el Minis-terio de Vivienda, Ordenamiento Terri-torial y Medio Ambiente de la perso-nería jurídica que habilita la actuaciónde los Institutos de Asistencia técni-ca. Ellas son: la omisión en el cumpli-miento de las obligaciones impuestaspor la Reglamentación a los serviciosque obligatoriamente deben prestar alas cooperativas que los contraten; lano presentación, en los plazos estipu-lados, de la documentación que lesea requerida por el Ministerio, y elno llevar la misma en la forma en quelegal o contablemente corresponda.

Se da asimismo al Ministerio ampliasfacultades de investigación, la posibi-lidad de aplicar multas a los institutosinfractores y se establece que lostécnicos que integren un institutosancionado no podrán participar deotro, mientras se mantenga la san-ción.

Estas disposiciones tratan de hacermás eficiente el control de la actua-ción de dichos institutos, que en algu-nos casos se ha distorsionado grave-mente por la existencia de “seudo-institutos”. Ese control se comple-menta con nuevas normas, estableci-das en el Decreto 73/007, que se in-cluye en los Anexos Documentales.

- El Art. 633 de la misma Ley Nº17.296 amplía el plazo que tienen lascooperativas para la devolución delcapital social a los socios que se reti-

ran, dándoles doce meses para hacerefectivo el pago del 50% del reintegro,mientras que el resto debe ser de-vuelto cuando sea designado el susti-tuto, pero no más tarde de tres años,contados a partir del vencimiento delplazo anterior. Esto mitiga, sin afectarde manera importante los derechosdel socio que se retira, la dificultadque se presenta a las cooperativaspara hacer esos reintegros, por lacomplejidad de encontrar reempla-zantes con capacidad económica pa-ra solventar su ingreso.

- El Art. 634, también de la Ley Nº17.296, habilita la representación delsocio en cargos electivos por inte-grantes de su núcleo familiar, siempreque el titular lo solicite y la asambleade la cooperativa lo apruebe. Estopermite la participación en los órga-nos de la cooperativa de otros miem-bros del núcleo familiar, sin necesidadde cambiar al titular, lo que solucionaun problema importante, sobre todoen las cooperativas más antiguas,donde facilita el intercambio genera-cional.

- Finalmente, el Art. 350 de la LeyNº 17.930 de 23.12.05, autoriza unapartida anual para otorgar los llama-dos “subsidios de permanencia”, des-tinados a aliviar la cuota de los deu-dores del Plan Nacional de Viviendacuyos ingresos hayan disminuido alpunto de no poder realizar sus pagos.Esta disposición no es exclusiva paralas cooperativas, pero también las al-canza, y apunta a salvaguardar lapermanencia en la vivienda, lograda,en estos casos, después de un pro-longado esfuerzo

(N. del C.)



1. Características y significación

La sociedad uruguaya detiene su proceso de des-arrollo y crecimiento en los años 30. La rupturadel proyecto de desarrollo generado por el primerbatllismo(1) en confluencia con otros actores polí-ticos y sociales, tiene consecuencias en el tiempo.Una de las más importantes es la marginación dealgunos sectores sociales del acceso a satisfactoresparticulares o generales que cubran con eficaciasus necesidades sociales, específicas o integrales,afectando seriamente su nivel de calidad de vida.

Sin perjuicio de reconocer que el proceso de crisisno es lineal y encuentra instancias, paréntesis, deaparente recuperación, se puede afirmar que seinstala en forma definitiva y ostensiblemente en ladécada de los cincuenta. Una de sus manifestacio-nes más notorias es una crisis estructural en los sis-temas de provisión de vivienda: los diagnósticosefectuados por la CIDE(2) situaban en decenas demiles de unidades la demanda insatisfecha de vi-vienda. La proyección del nivel de carencias, pordeterioro del estoc existente y por demandas so-ciales crecientes, tornaban el panorama con tintesdramáticos.

Cuando el nivel de insatisfacción de una necesidadsocial se torna insoportable, provoca una situaciónde “escándalo social”. Y si además se ubica en unárea comportamental significativa, esa situación se

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02.2

Organización social y gestión cooperativa

[*] ENRIQUE IGLESIAS

Enrique Iglesias, asistente social, fue consultor de organismosinternacionales en proyectos sociales de actores públicos y pri-vados. Trabajó en el período 1972-1985 en el Centro Coopera-tivista Uruguayo, actuando en programas de vivienda y coope-rativismo de producción. Fue docente titular en la Escuela Uni-versitaria de Servicio Social, de la que fue Director, y de la Fa-cultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República(1950-1996). El A.S. Iglesias falleció poco tiempo después depublicada la primera edición de este libro.


02.2 I Organización social y gestión cooperativa



torna politizable y abre las puertas a un debatecrucial en el seno de la sociedad. Es este estado decosas lo que hace posible la Ley Nacional de Vi-vienda de 1968 y la creación de todo un sistemajurídico, económico-financiero y social, que se es-tima capaz de producir resultados positivos en elnivel de calidad y de cobertura que la demanda so-cial específica exigía.

Dentro de ese sistema ocupa un lugar la produc-ción de viviendas por medio de la gestión coopera-tiva. Es a ella que nos referiremos en lo que sigue.

2. Movilización social

El sistema creado, respaldado en la Ley Nacionalde Vivienda, relaciona espacios públicos e imaginaespacios privados, a ser ocupados por actores so-ciales que encuentran formas y procedimientos pa-sibles de ser utilizados por medio de la participa-ción social.

Las personas interesadas (excluidas, hasta ese mo-mento, de la cobertura de un bien o servicio quela sociedad estaba en condiciones de suministrarpotencialmente pero no lo hacía por la inadecua-ción de los mecanismos institucionales y estructu-rales) perciben la posibilidad real de participaciónen la movilización social.

Pueden, por consiguiente, asumir decisiones quesignifiquen elaborar proyectos de vida y adquirircapacidades coherentes con el control sobre lapropia situación en relación a la vivienda. Dispo-nen de canales y procedimientos que los integrana procesos de desarrollo sectorial y logran incre-mentar su nivel de autoestima, mediante el reco-nocimiento social de los otros y mediante el ejer-cicio de sus derechos y capacidades.

Los procesos de organización liberan potencialida-des inhibidas, humanizan las prácticas sociales: laspersonas asociadas se convierten en protagonistas.

3. El proceso de organización

El sistema jurídico creado reclamaba la presenciade organizaciones sociales de diversas formas y ni-veles de actuación, pero caracterizadas por su na-turaleza cooperativa. Modalidades cooperativasque debían asumir los potenciales usuarios, copar-ticipantes del esfuerzo colectivo de administraciónde los procesos de construcción de viviendas, perotambién los organismos técnicos (cooperativos ono) necesarios para brindar con eficacia los servi-cios de asistencia técnica integral, a ser utilizadapor los grupos.

Dentro de la gama de posibilidades que abría laLey de Vivienda figuraba -y ocupa históricamenteun lugar de primera línea- la modalidad de Coope-rativas de Vivienda por Ayuda Mutua, que fue ca-paz de construir, con esfuerzo, miles de viviendas.

Esta modalidad de construcción recoge y transfor-ma una tradición cultural propia y singular de lossectores populares -la autoconstrucción- prácticapor medio de la cual una familia con limitados yocasionales apoyos externos levanta su propia vi-vienda. Esa práctica se proyecta por medio de laayuda mutua en un sistema de construcción gru-pal de un núcleo de viviendas y de los servicios co-rrespondientes para su adecuado uso.

De ese modo las cooperativas de vivienda por ayu-da mutua construyeron soluciones habitacionales,se agruparon en complejos barriales, en proyectosurbanísticos de significación, en adecuadas solu-ciones de hábitat urbano, disponiendo de casas,equipamientos, servicios, espacios verdes, camine-ría, propios de sus miembros e integrados a espa-cios barriales a los cuales se vinculaban al ocuparun lugar de residencia.

4. Las organizaciones de servicio

Los primeros grupos sociales asociados, las inci-pientes organizaciones cooperativas, encontraron a

((11)) La corriente de pensamiento y ac-ción política liderada por José Batlle yOrdóñez, dos veces Presidente de laRepública y fundador de una corrientehegemónica en el gobernante PartidoColorado (N. del C.).

((22)) Comisión de Inversiones y Des-arrollo Económico, grupo interministe-rial presidido por el entonces Ministrode Ganadería y Agricultura, WilsonFerreira Aldunate, que realizó un en-jundioso análisis de la realidad nacio-nal y formuló una serie de propuestasprogramáticas para modificarla. Enparticular, el déficit absoluto de vi-vienda se evaluaba en ese informe(1965) en 85.000 unidades en un par-que estimado en poco más de sete-cientas mil. El informe de la CIDE esuno de los antecedentes más fuertesdel proyecto de Ley Nacional de Vi-vienda votado en 1968 (N. del C.).



su servicio otras organizaciones, integradas porequipos técnicos interdisciplinarios (abogados, es-cribanos, arquitectos, ingenieros, agrimensores,asistentes sociales, contadores, etc.) capaces debrindar la asesoría técnica necesaria para empren-der la construcción de los núcleos de viviendas(3).Estos equipos se organizaron para dar el apoyo im-prescindible para la administración de los empren-dimientos cooperativos, haciendo posible el des-arrollo de las diferentes modalidades cooperativasde vivienda, en especial las de Ayuda Mutua.

El funcionamiento de este subsistema de asesora-miento técnico encontraba en el área pública loscanales de financiamiento que hacían posible, porun lado la construcción de las viviendas y servicios,y por otro su propia posibilidad de autosustenta-ción como instituciones de asistencia técnica.

Instituciones con trayectoria histórica en su pre-sencia en el Uruguay, en apoyo al movimiento co-operativista, o de creación específica al amparo dela ley 13.728, se alistaron a brindar los serviciosque la gestación y administración de los proyectosrequerían.

5. La constitución del actor -necesidades y demandas-

En otros capítulos de este libro se describen lasbases jurídicas, los diseños técnicos propios a laconstrucción, los procesos del funcionamiento,el complejo de articulaciones requeridas por elasesoramiento técnico integral a la organizacióncooperativa de construcción de viviendas porAyuda Mutua.

En particular pretendemos reflejar aquí los proce-sos que en el tiempo pautan etapas en la gestióndel emprendimiento social: lo que hemos llamadoproceso de constitución del actor.

En la breve introducción de este artículo, al refe-rirnos a los procesos de movilización social, indi-

cábamos cómo la sociedad, por medio de un pro-yecto, materializado en la Ley Nacional de Vivien-da de 1968, abrió caminos a la participación orga-nizada de personas y familias.

El hilo conductor de este proceso, visto desde lapráctica profesional de un trabajador social, seinicia con la búsqueda de una solución por unafamilia acuciada por la necesidad de vivienda. Elvínculo, la relación con otras familias en igual si-tuación, con similar nivel de desprotección, condemandas sociales significativamente homogé-neas, da espacio a la creación de una asociaciónde personas, relacionadas por intereses comunes.

Cada uno de sus integrantes, cada miembro delgrupo, aporta al mismo distintos factores: intereses,valores, hábitos, actitudes, motivaciones; ellos con-dicionan las particulares formas de “ajuste” de cadamiembro al grupo; crean posibles barreras a los ni-veles de participación grupal; configuran, en la pers-pectiva de cada miembro, fines en relación a sí mis-mo y a los otros integrantes y al propio grupo.

6. La práctica social -La conformación del grupo-

En el instante en que el actor deja de ser un pro-tagonista individual-familiar para ser un protago-nista asociado, aparece el grupo social. Son ahoraun conjunto de personas ligadas entre sí por rela-ciones frecuentes, con cierto nivel de constancia,que se extienden en el tiempo, se limitan a un con-torno específico de espacio, se articulan y proyec-tan para lograr una finalidad consciente, explícita(la vivienda) que implica, necesariamente, la reali-zación de tareas.

El trabajador social, en su práctica profesional, de-berá contribuir con un aporte dirigido expresa-mente a la dilucidación de las dificultades del gru-po social en las áreas llamadas socio-operativa y so-cio-afectiva.

((33)) Este punto se desarrolla en profun-didad en el Capítulo 2.5.



En la primera, el grupo se proyecta para alcanzarlos primeros resultados: formalizar su integra-ción, asumir los procesos y procedimientos devinculación a las instituciones públicas, iniciar lospasos conducentes a la obtención de su persone-ría jurídica, seleccionar el instituto de asesora-miento técnico, identificar su lugar de futura re-sidencia, etc.

En el área socio-afectiva, los miembros del grupocomienzan a tejer el fino y complejo sistema de re-laciones internas, establecen pautas típicas de con-ducta, intentan regular las mismas, contribuyen agenerar un clima de respecto recíproco, de solida-ridad activa. Existen posteriores funciones, queirán especificando cargos, en la división del traba-jo, que dará lugar al cambio y transformación delgrupo en una organización social.

7. La organización social

El grupo, en un tiempo relativamente breve, asu-me formalmente el estatuto de una organizaciónsocial. Las tareas propias al área socio-operativase intensifican y adquieren la importancia capitalde asumir decisiones y compromisos con otros,en los que se pone en juego la propia existenciade la Cooperativa. Las decisiones en relación alasesoramiento técnico, a la elección de la ubica-ción territorial, a su propia estructura y a la for-ma de canalizar adecuadamente los procesos or-ganizacionales, configuran la urgencia de mejorarlos niveles de eficacia y eficiencia de la organiza-ción social.

Ésta debe resolver temas prioritarios en relacióncon su propia estructura: deberá resolver su di-mensión, el número de integrantes, en un cuidadoequilibrio entre las dimensiones del terreno, lascondicionantes externas del financiamiento y lasdificultades de la administración del proyecto (enparticular, de la ayuda mutua). Pero también el ni-vel de centralización del poder en la organización,

la forma de compatibilizar la eficiencia de funcio-namiento con el grado de democratización esen-cial a su naturaleza cooperativa.

La complejidad de las tareas demandará a su vezdefinir el nivel de especialización de órganos y car-gos y la configuración que asumirá su propia es-tructura cooperativa.

En forma simultánea, la organización pone enmarcha los procesos de toma de decisiones, para loscuales debe organizar su sistema de información, laplanificación de sus actividades en relación a suspropios objetivos, los procesos de control, el siste-ma de comunicación interna y externa, las formasde resolución de conflictos.

Estructura y procesos de gestión suponen dos áre-as, dos horizontes de reflexión y de acción. Son in-terdependientes, se influyen recíprocamente. Su ni-vel de convergencia tendrá directa referencia a losgrados de eficacia y eficiencia pretendidamente al-canzables.

8. El movimiento social

Las Cooperativas de Ayuda Mutua, en sus distin-tas instancias, se fueron articulando en una orga-nización de segundo grado, la Federación Uru-guaya de Cooperativas de Vivienda por AyudaMutua: F.U.C.V.A.M. Ésta asumió la representa-tividad general del movimiento ante autoridadespúblicas y agentes privados; estableció relaciones anivel departamental, regional, nacional e interna-cional. Tuvo a su cargo tareas de producción, decompra centralizada de insumos constructivos, pe-ro también de capacitación de dirigentes y de cua-dros directivos. En los hechos trascendió la orga-nización de segundo grado y articulando perso-nas, grupos precooperativos y cooperativos, con-fluyó en un verdadero movimiento social urbano yparticipó activamente del movimiento cooperativonacional.




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9. El modelo cooperativo

El modelo cooperativo, que debían obligatoria-mente adoptar los grupos para integrarse al siste-ma creado por la Ley, configura -de hecho y de de-recho- ciertos referentes específicos en su estruc-tura y en la importancia y significación particularque adquieren los procesos de la organización.

El nivel de centralización del poder queda priori-zado en el nivel máximo, la Asamblea General,órgano integrado por todos los miembros de laorganización. Por delegación de responsabilida-des se eligen representantes en los Consejos Di-rectivos y Comisiones Especiales. Pero el con-junto de los socios no pierde, en momento algu-no, capacidad de control y responsabilidad finalsobre las decisiones.

Los sistemas internos de comunicación, de mode-ración de conflictos, las formas de ejercicio delcontrol, hacen posible la coherencia del funciona-miento democrático de la organización con el ni-vel de capacidad de decisión oportuna, de la cualdepende su eficacia y eficiencia como organizaciónproductora de bienes y servicios.

10. La gestión cooperativa

En el transcurso de todo ese proceso (que co-mienza como ya vimos con la motivación de fa-milias urgidas por la necesidad de vivienda y cul-mina con el uso de las viviendas, administrandoen régimen cooperativo el conjunto de residen-cias, de servicios, de espacios urbanizados) sepueden distinguir momentos singulares que se-ñalan etapas de importancia, momentos que pue-den ser caracterizados por el acento que la orga-nización cooperativa pone en determinadas fun-ciones, diferenciándolas en el tiempo. Veamos losfundamentales.

11. El momento inicial

Esta etapa está marcada por la constitución socialy jurídica del actor en su formalización como pro-tagonista. Es también, con similar importancia, laetapa de la selección de alternativas fundamenta-les: la elección del asesoramiento técnico, la adqui-sición del terreno, la participación en la formula-ción del proyecto de vivienda.

En este momento tiene lugar:a. la confección del padrón social;b. la elección de las primeras autoridades;c. la aprobación del Estatuto Cooperativo;d. la aprobación de los Reglamentos Internos;e. la elección del Equipo Técnico Asesor;f. la selección del lugar de afincamiento;g. la descripción y asignación de funciones en

distintos cargos;h. la constitución de los registros sociales-conta-

bles, exigidos por la formalización jurídica;i. la capacitación cooperativa de dirigentes y de

distintos cuadros de la organización;j. la aprobación del proyecto arquitectónico;k. la afiliación al movimiento cooperativo.

12. El momento de la construcción

En esta etapa la Cooperativa prioriza la construc-ción de las viviendas. Sin descuidar la integralidadde funciones cooperativas, la organización, en loshechos, se transforma en una cooperativa de pro-ducción de bienes: las viviendas.

Éstas se financian mediante un préstamo del Ban-co Hipotecario del Uruguay(4) y con el aportecomplementario y fundamental de la ayuda mu-tua. El préstamo se va concediendo en el tiempoacordado para la construcción, en función de lacertificación del avance de obra.

En síntesis, la Cooperativa debe administrar elpréstamo y el proyecto arquitectónico, en el tiem-po y con la calidad de viviendas oportunamente

((44)) De acuerdo al Decreto Nº 239/92queda reservado al B.H.U. el financia-miento de las viviendas para familiascon ingresos mensuales superiores a60 Unidades Reajustables (unos sete-cientos dólares estadounidenses a fi-nes de 2005), mientras que el finan-ciamiento para los sectores de ingre-sos menores a los señalados quedaen la órbita del Ministerio de Vivien-da, Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente. La concepción que mueveesta “divisoria de aguas” es que seconsidera que en este último caso lavivienda debe ser subsidiada más omenos fuertemente, mientras que sesupone que la franja abarcada por elB.H.U. constituye una demanda sol-vente. (N. del C.).


acordado y contractualmente comprometido.

La Cooperativa debe contar para ello con apoyostécnicos integrales que le faciliten la toma de deci-siones y la posibilidad de controlar y evaluar cadauna de éstas, apoyos que son aportados por el Ins-tituto de Asistencia Técnica asesor.

Es un momento crucial, en que se ponen a prue-ba las capacidades y la organización potencial delas estructuras de la Cooperativa, de sus órganos,de sus cuadros dirigentes, y la responsabilidad delconjunto de sus miembros.

En esta etapa, el órgano ejecutivo -la ComisiónDirectiva- se apoya, en general, en dos ComisionesAsesoras de importancia relevante, contribuyentesen la gestión y en la ejecución del proyecto. Ellasson la Comisión de Obra y la Comisión de Adminis-tración de la Ayuda Mutua, llamada frecuente-mente en forma más sintética Comisión de Traba-jo. La Comisión de Obra apoya la ejecución mate-rial de la construcción; la de Trabajo, administra elcumplimiento en el trabajo efectivo de la cons-trucción, de las horas acordadas por las familias. El

control del cumplimiento; la negociación y bús-queda de soluciones ante posibles retrasos; la ad-judicación de “horas solidarias” en apoyo a fami-lias con dificultades notorias, que afectan sus posi-bilidades de cumplimiento, adjudican a esta Comi-sión un rol de importancia capital.

La Cooperativa delega, a su vez, en una Comisiónde Educación y/o Fomento Cooperativo, las funcio-nes de integración social, de capacitación perma-nente, de información y comunicación. Esta Co-misión, de misión relevante en la etapa inicial, to-ma en la de la construcción un rol articulador ynucleador, que permite mantener unido el grupohumano.

Finalmente, la Comisión Fiscal, representante deltotal del cuerpo social, participa con el ejercicioconstructivo del control sobre el cumplimiento delas decisiones acordadas por los órganos respectivos.

En esta etapa, entonces, entran a coordinarse enforma que se procura óptima:

a. el funcionamiento pleno del Consejo Directivo;


Comisiónde ObraAsesora a ComisiónDirectiva sobre obra,avances y compras

Comisiónde Ayuda MutuaComisión de Trabajo.Administra la Ayuda Mutua

ASAMBLEA GENERAL Organo de máxima jerarquía integrado por todos los socios

ComisiónDirectivaOrganoEjecutivo

Organigrama de la estructura cooperativa

Comisiónde EducaciónProcesos decomunicación,capacitación eintegración

ComisiónFiscalOrgano de ControlParticipa desdeel control sobre losprocesos de decisión

ComisiónElectoralOrgano AdministrativoAdministración de losactos eleccionarios


b. el funcionamiento semanal de la Comisión deObra;

c. el funcionamiento semanal de la Comisión deTrabajo;

d. el funcionamiento de la Comisión de Educación;e. el funcionamiento regular de la Comisión Fiscal;f. la provisión y desempeño de los siguientes car-

gos de administración del proyecto de cons-trucción de viviendas:

- Administrador;- Capataz General y Capataces Auxiliares o

Encargados (en este caso, dependiendo de laenvergadura de la obra);

- Sobrestante;- Mano de obra contratada (oficiales especiali-

zados);g. la ejecución de la obra (viviendas, equipamien-

tos, servicios, caminería e infraestructuras en


general, etc.)h. la administración del préstamo;i. la coordinación afinada con el Instituto de

Asistencia Técnica.

13. El momento de la nueva vida en cooperativa

Durante el transcurso de la obra se ha ido conso-lidando, en forma progresiva, constante, sistemáti-ca, el grupo social. No es una construcción ideal,sin roces ni conflictos: el esfuerzo de los coopera-tivistas es significativo, a veces dramático.

El sistema exige el cumplimiento estricto de canti-dades, calidades y tiempos. Ello requiere participa-ción en la ayuda mutua, pero también y funda-mentalmente en la gestión cooperativa. Esta cargahoraria semanal se agrega a la normal de los coo-perativistas en sus trabajos. Ellos (y ellas) depen-den en sus ingresos familiares de sus ocupacionesregulares: son obreros, empleados, docentes, amasde casa, padres.

La ayuda mutua no los exonera de estas obliga-ciones. Por el contrario les significa un cumpli-miento horario extraordinario, que se extiendepor muchos meses. Esto determina un clima or-ganizacional naturalmente tensionado (que lagestión exitosa debe evitar) y esa tensión, cuandose instala, lleva a conflictos y enfrentamientos sinsalidas armoniosas.

Hasta que la obra llega a su fin. Las tensiones dela construcción se superaron; el proceso puso enpráctica conductas grupales solidarias: han apren-dido juntos a superar dificultades, saben adminis-trar factores de alto riesgo. La vivienda construida,sus servicios instalados, sus espacios humanizados,son ejemplos fehacientes de la capacidad de ser deestos hombres y mujeres. Ello supone un incre-mento de su autoestima, de su identidad grupal,de su capacidad de reflexión sobre el contexto y lascircunstancias.

En ese momento tienen frente a sí otros desafíos:la convivencia cotidiana, la regulación de la utili-zación de servicios y espacios comunes, la admi-nistración del servicio de préstamo. En el horizon-te del grupo aparecen demandas adicionales. Conseguridad hay necesidades que pueden encontrarmejores niveles de cobertura cuando el abordaje escolectivo: en las áreas de la salud, la educación, laalimentación, la recreación, por citar algunas.

Pero también en el grupo cooperativo hay subgru-pos etarios o de género, que demandan atenciónespecial: pre-escolares, niños, mujeres que traba-jan, mujeres embarazadas, ancianos, jóvenes, etc.Cada uno de ellos y todas las familias y la Coope-rativa de Ayuda Mutua como un todo, tienen ex-periencia acumulada y posibilidad cierta de pro-yectar al grupo y a la gente que lo integra en unnuevo proyecto de vida.

En ellos está la historia y está, también, el futuro.Azarosos ambos. Uno ya fue superado, el otrotambién podrá serlo


La Ley Nacional de Vivienda institucionalizó alcooperativismo como uno de los sistemas de pro-ducción habitacional. Dentro de ese sistema se es-tablecieron, como se explica en otras secciones deeste libro, dos modalidades claramente diferencia-das: las Cooperativas de Ahorro Previo y las Coo-perativas de Ayuda Mutua. De estas últimas es quenos vamos a ocupar en particular.

Entre las numerosas disposiciones contenidas en laLey hay dos aspectos que tienen una fuerte vincu-lación con el tema que vamos a tratar: el aporte demano de obra por parte de los destinatarios y laasistencia técnica de Institutos especializados.

El aporte de ayuda mutua procuraba completarlos recursos financieros disponibles con un es-fuerzo equivalente al del ahorro. La prácticacomprobó que además de éste, hubo otros resul-tados positivos:

- la actividad cooperativa sirvió para la incorpo-ración de los asociados y sus familias en la tra-ma social, la concientización respecto a sus de-rechos y un mejor manejo de las reglas de jue-go de la participación democrática;

- una vez lograda la vivienda, el trabajo colecti-vo generó soluciones para abordar otras caren-cias comunes, como policlínicas, cooperativasde consumo, etc.;

- una parte de los cooperativistas alcanzó una


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02.3

Ayuda Mutua y Tecnología

[*] WALTER KRUK

Walter Kruk, arquitecto, empresario y ex Profesor Titular deConstrucción de la Facultad de Arquitectura de la Universidadde la República, es fundador del Grupo de Innovación y Trans-ferencia Tecnológica para el Hábitat Social, desarrolló los siste-mas CONSUR I y II para microempresas y autoconstrucción, yasesoró cooperativas en los Institutos CEDAS y APHAI. En elPrograma Iberoamericano CYTED, participó del Proyecto XIV.2“Técnicas Constructivas Industrializadas”, fue Coordinador In-ternacional de la Red XIV.C “Capacitación y Transferencia Tec-nológica”, organizó el Conjunto Demostrativo, el Curso y el Ca-tálogo Iberoamericanos de Técnicas Constructivas Industriali-zadas, el libro Transferencia Tecnológica para el Hábitat Popu-lar y numerosos Talleres de Transferencia Tecnológica.

Fotografías: Gustavo Castagnello_FUCVAM / banco del autor


capacitación profesional que le facilitó el acce-so al trabajo y la formación de microempresas;

- se logró el ajuste de las soluciones arquitectóni-cas y constructivas a los requerimientos especí-ficos de cada grupo, por medio de la participa-ción, en oposición a las soluciones masivas ycentralizadas en la autoridad, ya fuera ésta téc-nica o financiera.

Asimismo se preveía la participación de Institutosde Asistencia Técnica interdisciplinarios para asistir,entre otras áreas, a la gestión y la construcción(1).

1. Los recursos

La financiación del Fondo Nacional de Vivienda cu-bría el 85% del costo total de cada unidad (el 15%restante era el aporte de ayuda mutua), pero se en-tregaba en proporción al avance alcanzado en laobra, lo que no permitía, en principio, la realizaciónde inversiones en equipos. Posteriormente, paraevitar este problema, se estableció el otorgamientoa los grupos cooperativos de un “capital de giro”que permitía, justamente, la cobertura de la puestaen marcha de las obras(2).

La financiación debía ser completada por el traba-jo en obra de los cooperativistas o de sus familiares.En la práctica esto significaba que la mayor partede la mano de obra requerida para la construcciónno estaría capacitada, que asistiría fundamental-mente los fines de semana y que podría llegar a seraportada por mujeres, ancianos o jóvenes con pocacapacidad física. Estos recursos humanos fueron elpunto crítico y también la gran cantera de las reali-zaciones del cooperativismo. Es que la poblaciónorganizada adquirió una fuerza inesperada y fuer-temente organizada en base a la solidaridad.

Por otra parte, los grupos carecían, al menos alprincipio, de una organización empresarial queasegurara la gestión eficiente de la producción.

Todo ello hacía que se estuviera frente a condicio-nes muy particulares para seleccionar y administrarla tecnología constructiva, con las restriccionesque implicaban los estrictos límites de costo y laurgencia de ocupar las viviendas.

A lo largo de las casi cuatro décadas transcurridas,las condiciones políticas y económicas, así comolas resultantes de la propia experiencia cooperati-va, fueron cambiando el enfoque tecnológico. Pa-ra describir esos cambios dividiremos el períodoen tres etapas. Esto no significa que esas etapas se-an drásticamente distintas, ya que algunas de lascaracterísticas de cada una ya aparecen en la ante-rior y a menudo se mantienen en la siguiente.

2. De la racionalización a la prefabricación:1968 a 1976

Aún dentro de las dificultades propias de una eco-nomía en deterioro, el afianzamiento del sistemacooperativo infundió confianza en su futuro. Enestos años de inestabilidad política, los Institutos ylas Cooperativas fueron haciendo apuestas cadavez más importantes en el ámbito de las técnicasconstructivas y los sistemas de gestión.

Los esfuerzos en este período se dieron inicial-mente, y sobre todo, en la organización de la em-presa productora cooperativa, pero rápidamenteapareció la preocupación por la racionalización dela construcción tradicional y la prefabricación li-viana a pie de obra.

2.1 La organización de la producción

Cada Cooperativa de Ayuda Mutua debía trans-formarse en empresa constructora por una únicavez, y sus integrantes, por el plazo de obra, en al-bañiles, funcionarios administrativos y directoresde empresa. Los institutos de asistencia técnicareunieron las capacidades disciplinarias necesarias

((11)) Ver Capítulo 2.5.

((22)) Este mecanismo quedó sin efecto, sinembargo, en 1992, al pasar a la órbita delMinisterio de Vivienda el financiamiento delas cooperativas. Su reimplantación reciénse produjo en 2005, pese a que FUCVAM lohabía reivindicado desde mucho tiempo an-tes (N. del C.).


02.3 I Ayuda Mutua y Tecnología

y asumieron la responsabilidad de montar, no só-lo la estructura social y de toma de decisiones dela cooperativa, sino también las de la empresaconstructora.

La empresa era temporal, pero debía contar conservicios de compra, planificación y control finan-ciero, entre otros. Debía además relacionarse conlos órganos colectivos de la Cooperativa, que co-mo la Asamblea, la Comisión Directiva o la Comi-sión de Obra, tomaban decisiones relacionadascon la producción desde distintas áreas de respon-sabilidad. Esa estructura era más compleja que lade una empresa corriente, como podemos obser-var en el esquema adjunto.

Pronto fue visible la conveniencia de crear meca-nismos intercooperativos, tales como las centralesde compras, que daban mayor capacidad de rega-teo, o como la transferencia de equipos entre coo-perativas sucesivas, para amortizarlos en más deuna obra. Los Institutos más importantes, comoCCU y CEDAS, crearon servicios de compras yposteriormente FUCVAM montó una Central deSuministros(3). En todos se obtenían excelentesprecios en función de su importante poder de com-pra(4), hasta que las restricciones a los préstamosinstauradas por la dictadura, determinaron una ra-dical caída de la demanda.

((33)) La Central de Suministros dejó de fun-cionar en los años de dictadura, cuandoprácticamente dejaron de concedersepréstamos a Cooperativas y por consi-guiente la demanda cayó radicalmente. Es-ta experiencia se retoma en el momentoactual, con los llamados a licitación con-junta para compra de materiales básicos uotorgamiento de subcontratos, y con la cre-ación del Pañol Central de FUCVAM, quereúne herramientas y equipos de y para to-das las cooperativas (N. del C.).

((44)) A comienzos de los años setenta, el mo-vimiento cooperativo considerado en suconjunto era, por lejos, la empresa cons-tructora más importante del país (N. del C.).


ASAMBLEACOOPERATIVA

COMISIONDIRECTIVA

AC CD

AC CD

AC CD

AC CD

ASISTENTEPLANIFICACIONCOSTOS

JEFEDIVISIONOBRAS

ASISTENTECONTABLE

DEPTO.CONTABLE

ASISTENTESOCIAL

DEPTO. SOCIALCOOPERATIVO

INGENIEROPLANTA

ARQUITECTODIRECTORJEFE EQUIPOOBRA

DEPTO.ARQUITECTURA

ADMINISTRACION

COORDINACIONGENERAL

COMITEEJECUTIVO

SERVICIOCOMPRAS

COMISIONTÉCNICAOBRA

COMISIONSUMINISTRO

COMISIONFOMENTO

CONSEJOPLANTA

MESABARRIO

PLENARIOC.C.D.D.

JEFE DE OBRA

ADMINISTRACIONDE OBRA

CAPATAZ GENERAL

PLENARIODE CAPATACESCAP. CAP. CAP. CAP.

ENCARGADOS CUADRILLA DEAYUDA MUTUA

ESTRUCTURA COOPERATIVA ESTRUCTURA INSTITUTO

ESTRUCTURA OBRA

ESTRUCTURA COOPERATIVA ESTRUCTURA INSTITUTO

ESTRUCTURA OBRA

ASAMBLEACOOPERATIVA

COMISIONDIRECTIVA

AC CD

AC CD

AC CD

AC CD

ASISTENTEPLANIFICACIONCOSTOS

JEFEDIVISIONOBRAS

ASISTENTECONTABLE

DEPTO.CONTABLE

ASISTENTESOCIAL

DEPTO. SOCIALCOOPERATIVO

INGENIEROPLANTA

ARQUITECTODIRECTORJEFE EQUIPOOBRA

DEPTO.ARQUITECTURA

ADMINISTRACION

COORDINACIONGENERAL

COMITEEJECUTIVO

SERVICIOCOMPRAS

COMISIONTÉCNICAOBRA

COMISIONSUMINISTRO

COMISIONFOMENTO

MESABARRIO

PLENARIOC.C.D.D.

JEFE DE OBRA

ADMINISTRACIONDE OBRA

CAPATAZ GENERAL

PLENARIODE CAPATACESCAP. CAP. CAP. CAP.

ENCARGADOS CUADRILLA DEAYUDA MUTUA

CONSEJOPLANTA

Organigrama de relación Cooperativa-Mesa de barrio-Instituto-Obra en un conjunto asesorado por el Instituto “CEDAS”


2.2 La racionalización

Las horas de trabajo aportadas por los cooperati-vistas y sus familiares, fundamentalmente durantelos fines de semana, debían poder acumularse encomponentes constructivos que pudieran ser utili-zados en el momento oportuno. Por otra parteesas horas o su producto, debían luego coordinar-se con la actividad del personal contratado duran-te los días hábiles. Para ello se diseñaron diversassoluciones.

Una de ellas fue la elección de tipologías de pro-yectos arquitectónicos simples y de detalles cons-tructivos tradicionales sencillos, de manera que eltiempo de entrenamiento de la mano de obra be-névola fuera reducido y se requiriera una inversiónmínima.

Un ingenio constructivo frecuentemente utilizadocon esta finalidad, fue (y sigue siendo) la loseta deladrillo armado prefabricada a pie de obra, que per-mite utilizar el trabajo de los cooperativistas cuandode él se dispone. Con un simple marco de listonescomo guía se disponen los ladrillos, y en sus juntas,los hierros y el mortero de arena y cemento por-tland. Luego de un plazo breve (generalmente undía), la loseta se desmolda y se traslada manualmen-te hasta el lugar de acopio, a la espera de su coloca-ción en obra como “prelosa” vista. La cubierta secompleta con una carpeta de repartición de hormi-gón, provista de una malla electrosoldada.

Una economía importante de esta solución es elmínimo encostillado requerido respecto al enco-frado tradicional, con la consiguiente reducción demateriales y mano de obra especializada. Este tipode loseta permite incluso variantes de cierta sofis-ticación como las cubiertas plegadas de grandesluces utilizadas para los locales comunales.

2.3 El premoldeo a pie de obra

Convalidada la experiencia de las losetas de ladri-llo y ante la perspectiva de continuidad en la cons-

trucción de conjuntos de varios cientos de vivien-das, los Institutos más importantes impulsaron lacreación de plantas de premoldeo de componen-tes a pie de obra. Ellas permitirían una mejor cali-dad de terminación de cielorrasos y una economíade recursos por la producción seriada. Para reali-zar la inversión requerida se gestionaron adelantosde préstamo, que serían descontados en el correrde las obras.

El Centro Cooperativista Uruguayo (C.C.U.) di-señó una pequeña planta de producción de com-ponentes de hormigón armado que se insertabanen la construcción convencional de mampostería.Estas plantas, que se asociaban a las obras de por-te medio, en algunos casos abastecían también aotros conjuntos más pequeños. El grueso de laproducción era de prelosas, pero también se hací-an mochetas que integraban los marcos de venta-nas y puertas, vigas de cimentación, componentesde fachadas, barandas, etc. El proceso de produc-ción de las prelosas se basaba en un sencillo meca-nismo de pretensado. Los cobertizos donde habí-an funcionado las plantas de prefabricación se ce-rraban luego para transformarse en los salones deuso múltiple de las cooperativas.

El Instituto CEDAS, por su parte, concentró enuna sola planta la producción de componentes pa-ra varias cooperativas. Las losetas tenían forma de“U” invertida para aumentar su resistencia a la fle-xión y evitar el pretensado. Los moldes eran dehormigón revestido de una chapa fina de acero,con lo que se conseguía combinar un alto reuso yuna baja inversión.

Las mencionadas plantas demostraron que podíanser amortizadas con el abaratamiento de costos deproducción de componentes para pocos cientos deviviendas.

La mejora del control de calidad de los compo-nentes industrializados incorporados, su libertaddimensional y su inserción en un sistema construc-tivo básicamente convencional, contribuyeron a



lograr un buen nivel de resultados. La frecuenciade las patologías fue baja, la calidad de las termi-naciones buena y las propuestas formales fueronricas y personalizadas.

3. El período autoritario: 1977 a 1984

La dictadura instaurada en 1973 inició tres añosdespués el desmantelamiento del movimiento co-operativo de vivienda y de los institutos de asisten-cia técnica. Las cooperativas tenían un origen po-pular, ya sea territorial o sindical, y daban pie a unade las pocas formas de reunión autorizadas. Den-tro de un clima de persecución y atemorizamien-to, el gobierno forzó una involución del coopera-tivismo de vivienda, que con tanto esfuerzo se ha-bía construido.

Esta involución repercutió también en lo tecnoló-gico, ya que la reducción del conjunto del sistemaa proporciones mínimas desalentó nuevos avancesy, más aún, hizo que las soluciones basadas en laproducción seriada dejaran de justificarse econó-micamente.

Desde el punto de vista puramente tecnológico elsistema productivo cooperativo tuvo también algu-nos problemas, determinados por sus propias op-ciones, tomadas al final del período anterior. La Fe-deración de Cooperativas por Ayuda Mutua (FUC-VAM) había logrado un alto nivel de organizacióny lucha en defensa de sus intereses. Entre sus logrosestuvo la construcción, con financiación externa, deuna planta de prefabricación de cierta importancia,que contaba con equipos de producción de hormi-gón, moldeo, pretensado, vibrado, curado, trans-porte y montaje. Basándose en las posibilidades deproducción de esta planta, se diseñó un sistema deprefabricación total por medio de grandes panelesde hormigón armado, con los cuales se construye-ron algunos prototipos de viviendas.

Esta planta, a diferencia de las utilizadas hasta ese


Fig.4

Prelosas de ladrillo armado antes del llenado de la carpetade hormigón armado.

Fig. 5.2

Mochetas premoldeadas con marcos incorporados.Instituto CCU.


momento por las cooperativas, requería de un per-sonal estable y tenía costos fijos importantes. Porlo tanto tenía una gran sensibilidad a las variacio-nes del mercado. Esa situación se asimilaba a la demuchas otras plantas de prefabricación instaladasen América Latina en la creencia de que el des-arrollo se alcanzaba transfiriendo las soluciones in-dustrializadas europeas a nuestros países, indepen-dientemente de las diferencias económicas, socia-les y tecnológicas.

La política económica implantada por aquellosaños en el Uruguay, de acuerdo a modelos reco-mendados internacionalmente, privilegiaba al mer-cado como regulador exclusivo de la asignación derecursos y a la empresa privada como instrumentode la promoción y la construcción de viviendas.

Por ello y por el peligro potencial que para el go-bierno significaban las Cooperativas, aquel sus-pendió la financiación de nuevos grupos y liquidóel horizonte de demanda propia de la planta de


FUCVAM. El golpe definitivo fue la exigencia deque los componentes premoldeados que la plantaproducía tuvieran las mismas cargas impositivaspara entrar en el mercado, a esa altura bastante re-ducido, que los fabricados por las empresas priva-das. En esas condiciones, la planta no pudo com-petir y mantenerse activa.

4. Nuevos problemas, nuevas soluciones: 1985 a la fecha

En ese mismo marco de una política económicaorientada hacia el mercado, se dejaron de regularlos montos de los alquileres. Paralelamente, la eli-minación de los subsidios y de las barreras arance-larias impuso a las empresas industriales la refor-mulación de su esquema productivo o el cierre.Estos dos fenómenos, entre otros, contribuyeronal aumento del desplazamiento, de la desocupa-ción y, a menudo, de una nueva forma de margi-nación social y habitacional de un creciente núme-ro de familias.

4.1 Los nuevos problemas

La migración tradicional en el país (de las áreas ru-rales a las ciudades y de éstas a la capital) se viosustituida por un lado por la emigración y por otropor el vaciamiento del centro de Montevideo y laexpulsión hacia la periferia. Esa expulsión dio unimpulso a los asentamientos precarios diferente delhistórico. La población invadía ahora terrenos fis-cales o privados carentes de infraestructura, gene-rando asentamientos constituidos por construc-ciones extremadamente precarias, sin serviciosadecuados y con serias patologías constructivas, almismo tiempo que el centro histórico de la capitalse degradaba y vaciaba.

Los nuevos problemas a enfrentar generaron nue-vas formas de actuación:

- el suministro de núcleos básicos por el Minis-terio de Vivienda, cuyo desarrollo progresivodebería ser realizado por autoconstrucción:

- el reciclaje de viviendas de los centros históri-cos por cooperativas de ayuda mutua apoyadaspor el Municipio de Montevideo;

- la regularización y consolidación de los asenta-mientos precarios por el PIAI(5).

Paralelamente a estas líneas de trabajo, algunosconceptos que habían ido madurando en la pobla-ción y en los técnicos que la apoyaban, se asociana estas búsquedas para orientarlas y darle caracte-rísticas específicas:

- uno de ellos es la conciencia de poseer un acer-vo excepcional en cuanto a la solución del hábi-tat con participación de la población, y que es-te acervo debía alimentar las nuevas soluciones;

- otro, la importancia que tienen los efectosproducidos por la tecnología en el medio am-biente y la necesidad de preservación de susvalores y recursos para el futuro mediato;

- finalmente, la necesidad de desarrollar y apli-car nuevos materiales y procedimientos deconstrucción y, especialmente, de experimen-tar nuevas formas de gestión y de concerta-ción de actores.

4.2 Las nuevas técnicas

Las nuevas soluciones tecnológicas toman diversosrumbos:

- incorporan el enfoque ambientalista a la auto-producción de materiales y componentes;

- desarrollan elementos más eficientes y adecua-dos para la autoconstrucción popular;

- utilizan materiales nuevos o no convencionales;- perfeccionan procesos productivos repetitivos

de fácil transferencia.Desde la visión ecológica, la utilización de mate-riales no onerosos tomados de la naturaleza, co-mo la tierra o la madera sin industrializar, tuvo

((55)) El Programa de Integración de Asenta-mientos Irregulares (PIAI) es un intento deactuación sobre ese tipo de asentamientos,que pretende dotarlos de los servicios de in-fraestructura imprescindibles e integrarlos ala “ciudad formal”. Iniciado con recursosdel Banco Interamericano de Desarrollo a fi-nes de los años 90, según el esquema pre-conizado por dicho organismo, ha avanzadomucho más lentamente que la formación denuevos asentamientos irregulares, por la fal-ta de una visión clara del problema, unida ainnumerables dificultades burocráticas (N.del C.)



un desarrollo más importante que la de subpro-ductos de la producción agropecuaria o indus-trial. Varios grupos de viviendas de estas caracte-rísticas fueron realizados por investigadores aisla-dos, como la Arq. Cecilia Alderton, o por gru-pos, como el coordinado por la Arq. Rosario Et-chebarne en la Regional Salto de la Universidadde la República.

Debe señalarse que la madera puede considerarseun material nuevo para la industria de la construc-ción uruguaya, material que posee un gran futurodebido a la acelerada forestación en varias regionesdel país. En esta línea, el grupo coordinado por elArq. Carlos Meyer de la Facultad de Arquitecturade la Universidad de la República desarrolla, conel apoyo de otros organismos del Estado, un siste-ma integral con paneles estandarizados que secomplementa con la autoconstrucción por lospropios destinatarios.

Se han desarrollado asimismo varios tipos demampuestos racionalizados. Unos, como los delArq. Ricardo Muttoni, son autotrabantes y no re-quieren mortero, para facilitar su colocación pormano de obra no especializada. Otros, como losdel Arq. Carlos Dodera, mejoran grandemente laaislación térmica.

A partir de 1996 la Cátedra de Construcción de laFacultad de Arquitectura-Universidad de la Repú-blica ha realizado capacitación-acción articuladacon autoridades barriales y autoconstructores, pormedio de prototipos de chapas onduladas con fi-bras de polipropileno, vidrio y lana ovina; losetasnervadas y cúpulas anticatenarias de ferrocemento;prelosas aligeradas con envases descartables, entreotras muchas y diversas experiencias de innovacióny transferencia de tecnologías.

5. Los caminos que se inician

El nuevo contexto socioeconómico, particular-mente a partir de la crisis de 2002(6), y el nuevo

contexto político a partir de 2005(7) exigen y tam-bién abren otras líneas de trabajo, que escapan alconcepto restringido de la tecnología, para mane-jar la articulación de actores.

Estas líneas tienen grandes posibilidades de des-arrollo en la medida que consideren la importan-cia de los siguientes aspectos:

- que es imprescindible integrar mejoras tecnoló-gicas en todos los factores de la producción yque ellas deben ser coherentes;

- que los recursos alternativos son esenciales pa-ra la accesibilidad a la vivienda, y que incluyentanto los materiales no onerosos como la ma-no de obra benévola y la organización socialpopular, con su capacidad de autogestión;

- que es necesario articular los aportes de todoslos actores: estatales, sociales y/o empresaria-les, tanto de la producción formal como infor-mal, para complementar sus respectivas cuali-dades diferenciales.

A continuación se describen someramente algunaslíneas de acción que en alguna medida, integranlos aspectos mencionados.

5.1 Los conjuntos demostrativos

La realización de conjuntos “experimentales”,“pilotos” o “demostrativos” tiene la virtud de per-mitir verificar la viabilidad de las propuestas tecno-lógicas en las condiciones reales, sin arriesgar queinversiones mayores generen importantes pérdidaseconómicas y sociales.

Tienen, además, la virtud de incentivar la partici-pación de los profesionales y las empresas en eldesarrollo de nuevas técnicas constructivas, suajuste a la dotación de factores locales y la previ-sión de la autoconstrucción, así como facilitar latransferencia tecnológica.

La Intendencia Municipal de Montevideo financió

((66)) En julio de 2002 la cesación de pagos detres importantes bancos privados, desatauna grave crisis económica, preanunciadapor las dificultades de pago de la deuda ex-terna del país, que lleva al gobierno decentroderecha de la época a realizar unagudo ajuste fiscal, con una fuerte reduc-ción de las inversiones en políticas socia-les, recesión, reprogramación de depósitosy una severa devaluación y rebaja del sa-lario real de los trabajadores (N. del C.)

((77)) En octubre 2004 accede al gobierno uru-guayo, ganando las elecciones con mayo-ría absoluta, el Encuentro Progresista-Fren-te Amplio-Nueva Mayoría, conglomeradode fuerzas de izquierda, rompiendo una he-gemonía de más de un siglo y medio de losllamados “partidos tradicionales”, Nacional(Blanco) y Colorado, sólo interrumpida pordoce años de dictadura “cívico-militar”(1973-1985). El nuevo gobierno asume enmarzo 2005 (N. del C.)



conjuntos de viviendas por ayuda mutua realizadoscon sistemas constructivos de mortero proyectado,bloques autotrabantes, estructura de madera y pa-neles de ladrillo armado para muros y cubiertas.

El Ministerio de Vivienda, a su vez, financió elConjunto Demostrativo “V Centenario” donde serealizaron veinte prototipos de núcleos básicos deviviendas, a completar por autoconstrucción. Seutilizaron en ellos trece técnicas industrializadasdiferentes, propuestas por empresas de Argentina,Brasil y Uruguay.

Lamentablemente, estas experiencias se han frus-trado al no haberse complementado con un pro-grama que ofreciera a los técnicos y empresas quedesarrollan tecnologías, un horizonte de aplica-ción creciente de sus innovaciones en la medidaque se demuestren apropiadas.

5.2 El Banco de Tecnología

El Banco de Tecnología nace de la idea que la asis-tencia técnica no debe limitarse a organizar cadaempresa cooperativa, sino que debe dotarla de latecnología adecuada, para superar los límites de sutiempo de obra. Para ello, sería necesario contar conuna organización capaz de asistir a las cooperativasen la elección de la técnica, de transferirle el “knowhow”, de darle la capacitación básica y de aportarleel equipo requerido en préstamo o arrendamiento,además del servicio de suministros. La inserción deeste Banco de Tecnología dentro del sistema socialde producción podría tomar diversas formas perosiempre requeriría de un acuerdo entre los diversosactores para asegurar su viabilidad y eficiencia.

Durante un tiempo, la que fuera Planta de Prefa-bricación de FUCVAM sirvió para que con susequipos, sucesivas Cooperativas produjeran losetaspretensadas, bloques y luego, especialmente, com-ponentes para el sistema “FC2”. La capacitaciónen esta última técnica fue aportada por el CentroExperimental para la Vivienda Económica (CE-


Fig. 9.

Bloques autotrabantes diseñados por el Arq. Muttoni.Cooperativa COVIGOES, Programa de la Intendencia deMontevideo, Instituto HACER-DESUR.

Fig. 8.

Construyendo con madera. Desarrollo del Instituto de laConstrucción de la Facultad de Arquitectura, Universidadde la República.


VE), de Córdoba, Argentina, en acuerdo con laIntendencia Municipal de Montevideo. Los com-ponentes eran mallas electrosoldadas con alma depoliestireno, los que en obra eran revocados conmortero proyectado.

En el caso reseñado la articulación de los actoreslogró una aproximación al concepto de Banco deTecnología, pero no se logró darle continuidad, loque era esencial. Actualmente FUCVAM mantie-ne un pañol de herramientas y máquinas que sontransferidas de una a otra cooperativa pero sin vin-culación con una técnica específica.

5.3 Articulación de la industria privada con laautoconstrucción

La articulación de las empresas proveedoras decomponentes con el montaje realizado por auto-construcción -en condiciones de informalidad ono- puede lograr la optimización de ambos ámbi-tos. La industria formal posee las condiciones pa-ra producir componentes constructivos complejoscon una gestión de calidad y así asegurar el desem-peño de las instalaciones sanitarias, la estructuraportante y otros sectores claves de la vivienda po-pular. El montaje y la terminación por autocons-trucción pueden aportar, en cambio, una alta pro-porción de mano de obra benévola para facilitar elacceso a la vivienda. La unión de ambas potencia-lidades puede, a su vez, generar las necesarias re-ducciones de costos sin afectar la durabilidad y elconfort.

Para facilitar esta articulación deberían establecer-se reglas de juego como las propuestas en el Con-curso “PlanTecho”(8). (ver Fig. 13 y 14) Aceptan-do una moderada limitación en la variedad de lasdimensiones, estableciendo pautas de crecimientode las viviendas y realizando acuerdos entre los di-ferentes actores, se podría acotar la cantidad decomponentes constructivos distintos requeridospor los cerramientos y las instalaciones. Logradoesto, los proyectos iniciales de las viviendas, así co-

((88)) Concurso realizado en 1991por la Inten-dencia Municipal de Montevideo para ac-tualizar las tipologías y propuestas de los“planos de vivienda popular”, que otorgagratuitamente, desde hace mucho tiempo,a los autoconstructores. De él resultaroncinco tipologías premiadas, que se agre-garon al viejo plano municipal de viviendapopular, proyectado décadas antes. (N.del C.)


Fig. 8.

Conjunto Demostrativo V Centenario promovido por elProyecto CYTED XIV.2 con el Ministerio de Vivienda,Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Facultad deArquitectura de la Universidad de la República. Prototiposde prefabricados livianos de hormigón HOPRESA, prelosasde ladrillo CEVE y prefabricados pesados del Arq.Muracciole.

Fig. 12.

Paneles de poliestireno expandido con mallaselectrosoldadas preparados en la planta de FUCVAM ycubiertos con mortero proyectado en obra. CooperativaCOVIFOEB e instituto COVIMA.


mo los de su crecimiento, podrían apoyarse enprogramas computarizados de diseño y mejorar suadaptación a las necesidades de cada familia.

Por otra parte, se justificaría la producción indus-trializada de componentes, dada la mayor cantidadde unidades a producir.. Incluso, los componentesde diversas fábricas podrían complementarse (u op-tarse entre ellos de acuerdo a sus costos) en unamisma construcción, por medio de uniones con-vencionales o lo suficientemente simples para quepudieran ser realizadas por autoconstrucción.

5.4 Las Unidades de Producción Social del Hábitat

El problema de la vivienda y el hábitat es parte dela situación de exclusión social de sectores cadavez mayores de la población del país. Para superaresa situación es necesario que exista un programaque facilite la inserción laboral, social y cultural deforma paralela a la mejora del hábitat. O, lo quesería aún mejor, integrar esas acciones en un mis-mo proyecto.

Una solución de este tipo es la creación de las lla-madas “Unidades de Producción Social del Hábi-tat” (UPSH), por parte de organismos estatalesnacionales y locales coordinados. Estas UPSH sontalleres donde se da trabajo por un período limita-do a los habitantes desocupados de los asenta-mientos precarios, con la finalidad de capacitarlosen oficios y en la formación de microempresas. Laproducción consiste en componentes constructi-vos para la mejora de la vivienda de los propios tra-bajadores y de la infraestructura urbana de los mu-nicipios y organismos locales.

Las UPSH podrían describirse esquemáticamentecomo una combinación de plan de emergenciaocupacional con escuela de oficios e incubadora demicroempresas. En este momento se están des-arrollando proyectos de este tenor por parte delPIAI, la Intendencia de Canelones y el Grupo deInnovación y Transferencia Tecnológica para el

Hábitat Social (GITTHAS) de la Facultad de Ar-quitectura de la Universidad de la República.

5.5 La concertación

Una política de Estado respecto a la vivienda debe-ría ser de largo plazo y crear un horizonte de nor-mas, financiación y demanda que promueva la in-versión de los diversos actores en la investigacióntecnológica y el desarrollo de sistemas, y defina a lavez expectativas claras para los destinatarios.

Deberían darse señales claras respecto al desarrollotecnológico, que orienten hacia la creación de téc-nicas que respondan a las necesidades de desempe-ño de cada grupo de población carenciada con losrecursos específicos de cada caso, de manera de lo-grar una mayor accesibilidad a la mejora del hábi-tat. Este desarrollo debería enmarcarse en objeti-vos nacionales, tales como el fomento de la ocupa-ción, el desarrollo de la tecnología nacional, laprotección del medio ambiente, etc.

En el contexto actual es dable esperar y correspon-de exigir una coordinación entre las autoridadesnacionales y locales, la Universidad, las ONGs deasesoramiento y promoción, las cooperativas, lasempresas y las respectivas gremiales, que facilite ypromueva el desarrollo de propuestas técnicasapropiadas para la resolución de los problemas delhábitat con una visión integradora.


1. Antecedentes

El financiamiento para la construcción de conjuntoshabitacionales de Cooperativas de Ayuda Mutua esrelativamente reciente en el contexto general del fi-nanciamiento para la vivienda en el Uruguay. Sibien existe un antecedente en los años ´60(1), el fi-nanciamiento masivo surge con la aprobación, el 17de diciembre de 1968 de la Ley N° 13.728 (PlanNacional de Vivienda), es decir hace unos treintaaños, en un país donde el crédito hipotecario nacíamás de un siglo atrás, con la creación del Banco Hi-potecario del Uruguay (B.H.U.), al desgajarse elentonces Banco Nacional.

2. El financiamiento a partir de la ley N° 13.728

La ley N° 13.728 -conocida también como la “Leyde Vivienda”- aprueba un marco jurídico para laconcesión de Personería a las Cooperativas de Vi-vienda y éste es uno de sus aspectos sustantivos.Pero la Ley tiene también otras estipulaciones, en-tre ellas las que enmarcarán el financiamiento.

Es en este marco dado por la Ley, que a partir de1969 y 70, las Cooperativas de Vivienda -en par-ticular las de Ayuda Mutua- luego de haber obte-nido la correspondiente Personería Jurídica, quelas transforma en personas jurídicas objeto de cré-dito, comienzan a solicitar y obtener préstamos en


págs 74 - 87

02.4

El Financiamiento

[*] CARLOS ALTOBERRO

Carlos Altoberro, ingeniero civil, fue Subgerente Técnico delBanco Hipotecario del Uruguay. Trabajó en el área del créditoa la vivienda desde 1961, estando en la órbita de su Gerenciaal momento de escribir este artículo (1999) el crédito a Coope-rativas de Vivienda. Se especializó en las áreas del Financia-miento de Vivienda y los Costos en la Construcción, habiendorealizado trabajos sobre dichos temas que obtuvieran prime-ros premios en varios concursos. También incursionó en mate-rias como Patología de las Construcciones y Políticas y Finan-ciamiento de Vivienda en América Latina, habiendo sido expo-sitor sobre dichos temas en varios congresos internacionales.

Estando retirado el Ing. Altoberro al realizarse la segunda edi-ción de este libro, se ha optado por mantener la redacción ori-ginal, actualizándose la información pertinente mediante unanota final del Compilador.



el Banco Hipotecario, documentados en UnidadesReajustables (UR), para la construcción de vivien-das para sus socios.

3. Características del crédito

Si bien el texto de la ley N° 13.728 ha sufrido im-portantes e innumerables modificaciones, algunas

de las cuales han desvirtuado sus características ini-ciales y toda la arquitectura del sistema creado, elcrédito a las Cooperativas de Ayuda Mutua no havariado en forma sustancial, salvo algunos cambiospuntuales y otros operativos, estos últimos en ge-neral dentro del contexto original(2).

La Ley de Vivienda estableció categorías de cons-trucción para determinar las condiciones del crédi-

((11)) Tres cooperativas, en Veinticinco deMayo (Florida), Salto y Fray Bentos (Río Ne-gro), con financiamiento a cargo del BancoInteramericano de Desarrollo (B.I.D.) (50%),del entonces Instituto Nacional de Vivien-das Económicas (25%) y el resto a cargo delas Cooperativas mediante la ayuda mutua.Estos conjuntos fueron terminados a co-mienzos de 1970. Esta experiencia ya fuemencionada en el Capítulo 1.

((22)) La modificaciones producidas despuésde la fecha de redacción de este artículo(1999) se comentan en una llamada final apie de página (N. del C.).

Dirección Nacionalde Vivienda (DINAVI)

* Objetivos - Metas- Políticas

BancoHipotecariodel Uruguay (BHU)

* Administrador del Fondo Nacional de Vivienda.* Organismo crediticio del Sistema Privado de

Producción de Viviendas.estructurainstitucional

Instituto Nacionalde ViviendasEconómicas (INVE)

* Organismo ejecutor del Sistema Público deProducción de Viviendas.

fuentes derecursos

FondoNacionalde Vivienda (FNV)

* Recaudación por Timbre de Vivienda(2% sobre sueldos)

* Emisión de Obligaciones HipotecariasReajustables (OHR)

* Impuesto a créditos del BHU ya concedidos.* Rescate de sus propias inversiones.

moneda Unidad Reajustable(UR)

* Moneda ficta para la concesióny rescate de Créditos.* Indicador que indexa según variación del

Índice Medio de Salarios.

Crédito a personasfísicas y jurídicas (BHU)

* a personas físicas: para construcción, ampliación,refacción de vivienda individualy adquisiciónde vivienda usada.

* a personas jurídicas: Promotores Privadosde viviendaspara vender; Cooperativas de Vivienda;Fondos Sociales de Vivienda; Empresas

(construcción de viviendas para su personal).medios deproducción

Producción públicapor medio deorganismos estatales(INVE)

* INVE - Acción Directa del Sistema.* Organismos Públicos productores de vivienda- Acción

coordinada con Intendencias Municipales, FuerzasArmadas, etc., mediante Convenios de crédito yconstrucción por parte del INVE y el organismo,respectivamente.

Estructura del Sistema Financiero de Vivienda según "Plan Nacional de Vivienda"


02.4 I El Financiamiento

to -tasa de interés y plazo de amortización- de ma-nera tal que las soluciones más económicas tuvie-ran condiciones más “blandas” para el pago.

Por otra parte, el crédito máximo otorgable se cal-culaba como un porcentaje de la inversión total enla construcción -Valor de Tasación- y no en fun-ción del valor de venta o de mercado inmobiliario-Valor Venal- como había sido tradicional en lahistoria del Banco Hipotecario.

Los créditos para las viviendas de tipo económicoson concedidos a largo plazo -veinticinco o trein-ta años- y documentados en Unidades Reajusta-bles(4). Se recibe el crédito en función del valor dela UR a la fecha de cobro y se reintegra reajusta-do, al valor de la UR a setiembre de cada año. Esdecir que durante un año -setiembre a setiembre-la cuota del servicio hipotecario se mantenía cons-tante en moneda nacional(5).

4. El sistema de reajuste

Como todo indicador que se utilice para indexar,la UR, base del sistema de reajuste, se ha consti-tuido en elemento controversial a través del tiem-po, no obstante tener a la fecha más aceptación delpúblico para documentar su deuda que otros siste-mas u otras monedas.

Para comprender el funcionamiento del sistema dereajuste, se deben diferenciar dos situaciones: a.)el valor de la UR al recibir el préstamo; b.) su va-lor al enfrentar el pago del servicio de la hipoteca.

a. Como los costos de construcción pueden evo-lucionar por encima de los salarios, puede ha-ber una pérdida de valor de la UR, que evolu-ciona con éstos. Ello conduciría a una mermade los recursos efectivamente otorgados, quedesfinanciaría las obras. Para evitar esto se pre-vió un sistema de complementación crediticia

((33)) También llamadas de Ahorro Previo. V.Capítulo 1. (N. del C.).

((44)) La Unidad Reajustable (U.R.), creada porel art. 38 de la ley Nº 13.728 tiene por objetodocumentar a valores constantes los prés-tamos que se otorguen al amparo de la Ley,así como los depósitos de ahorro corres-pondientes (art. 99). Se ajusta en funciónde la variación del Índice Medio de Sala-rios que lleva el hoy Instituto Nacional deEstadística. (N. del C.).

((55)) La Ley preveía originalmente que losajustes fueran anuales. Posteriormente, enun período de importantes inflaciones, fue-ron llevados a semestrales para las vivien-das económicas y a cuatrimestrales paralas demás categorías. En 1997, en un inten-to de desindexación de la economía ycuando se habían reducido sensiblementelos índices inflacionarios, otra ley volvió ahacerlos anuales. (N. del C.)

Crédito máximo y capital social mínimo exigible para Cooperativas de Vivienda (s/Ley de 1968)

Capital Social MínimoTipo de Cooperativa Préstamomáximo como% del Valor deTasación

% Valor deTasación

Forma

Ayuda Mutua 90% 10% Mano de obra benévola y ahorro enaportes sociales.

Ahorro y Préstamo3 85% 15% En efectivo, ahorro previo a escriturasde préstamo.

Cooperativas de Ayuda Mutua

Tasa deinterés anual

Plazohipoteca

Plazode gracia

Subsidio Moneda Forma de entregadel crédito

2% 30 años No se pagadurante laconstrucción

Implícito enla tasa deinterés

UnidadReajustable(UR)

Proporcional al avance dela obra, con inspeccionesmensuales

LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA POR AYUDA MUTUA URUGUAYAS 69

para absorber estas diferencias inflacionarias,mediante un Fondo de Reserva. Calculadas lasdiferencias mensualmente, se acciona automá-ticamente dicho Fondo, afectándolo en un por-centaje de esa diferencia igual a la relación Prés-tamo/Valor de Tasación(6).

b. El valor de la UR para el pago del servicio hi-potecario se transformó en un punto de con-flicto. Resulta obvio que con un salario realcreciendo por debajo del Índice de Precios deConsumo (IPC), la disponibilidad de pago delas familias se reduce y si bien el servicio hipo-tecario crece igual que su ingreso, los otroselementos de su canasta básica de sustento(alimentos, vestimenta, asistencia médica, en-señanza, etc.) crecen por encima. En definiti-va, aún habiéndose incrementado proporcio-nalmente menos, el pago de la vivienda sevuelve oneroso.

Pero el caso inverso -salario real creciendo por en-cima del IPC- exacerba un elemento sicológico. Sise compara el aumento del servicio hipotecariocon el correspondiente a los otros elementos deconsumo, se tendrá la sensación que el costo de lavivienda es exorbitante, provocándose una situa-ción de malestar social. Estalla así permanente-mente la polémica sobre el sistema de reajuste. Sutratamiento es siempre puntual, tratando de solu-cionar el conflicto del momento.

El problema es común a toda indexación por me-dio de indicadores y sólo se solucionará si se mo-difica el sistema, trabajando con una moneda real-caso dólar- o con una tasa móvil, que refleje lastasas de interés reales de plaza(7).

5. Subsidios

El Fondo Nacional de Vivienda, creado por la Ley,preveía una política de subsidios sustentada en larecaudación por un “Timbre de Vivienda”, que de-


bía colocarse en todos los recibos correspondientesa pago de remuneraciones(8). Esto significaba uningreso de costo financiero cero, frente a la otragran fuente de recursos del Plan, no correspon-dientes a retornos de préstamos: la colocación deObligaciones Hipotecarias Reajustables, las cualestenían un costo real en la tasa de interés que rendí-an esos papeles(9).

El subsidio originalmente se puso en práctica me-diante una rebaja de la tasa de interés. Este siste-ma tiene el inconveniente que permanece vigentetodo el tiempo que dura la hipoteca y consume re-cursos en forma creciente.

Las Cooperativas de Ayuda Mutua tuvieron unatasa de interés originalmente del 2% en UR, con-tra un costo medio del dinero que manejaba el sis-tema de un 5%.

A partir de 1991, con la creación del Ministerio deVivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Am-

biente, el financiamiento a Cooperativas de AyudaMutua queda prácticamente en su órbita y fueradel BHU(10). Es en este contexto que se modifica laforma de subsidio, pasando a un sistema de montofijo, por una única vez, a cada familia. Es decir quejunto al préstamo se concede una partida de subsi-dio fija, que no tiene retorno.

Esta forma, que igualmente implica un servicio hi-potecario menor, tiene la ventaja que no afecta losrecursos del Fondo Nacional de Vivienda en el fu-turo. El único elemento de discusión es su monto ylo que representa en el total de la amortización(11).

6. Las categorías de vivienda

La Ley estableció cuatro categorías de vivienda yun mínimo habitacional. Estas categorías se defi-nen a partir de dos variables: área habitable y valorde tasación.

((66)) Este sistema fue eliminado para los cré-ditos concedidos por el Ministerio de Vi-vienda a partir de 1993 y luego reincorpora-do, en 2003, cuando la maxidevaluación delaño anterior hizo imposible la terminaciónde las obras con los recursos originalmenteotorgados. (N. del C.)

((77)) El tema, como dice el autor, es suma-mente discutible y ha instalado la polémicacasi desde su creación. Pero el Banco Hi-potecario prácticamente quebró hacia finesde la década del 60, cuando prestaba enmoneda nacional sin reajuste y las inflacio-nes eran de tres dígitos, lo que demuestraque para mantener un sistema de créditosa largo plazo debe manejarse alguna formade reajuste. De cualquier modo, lo que elmovimiento cooperativo siempre ha discuti-do no es la existencia del reajuste sino lafórmula de cálculo de la UR, que se vinculaa ingresos promedio y no a los de los sec-tores sociales que integran realmente lamasa de deudores (N. del C.).

((88)) Art. 81, literales A) y B).

((99)) Id., literal C).

((1100)) Al establecerse, según ya se dijo ante-riormente, por el Decreto 239/92 de 1.6.92del Poder Ejecutivo, que el B.H.U. atenderíasolamente la denominada “demanda sol-vente” (ingresos familiares mensuales porencima de 60 UR, unos U$S 800 de 2007).Ver el parágrafo viii. (N. del C.)

((1111)) A este mecanismo también se le hanseñalado desventajas, pues obliga a realizartodo el subsidio al comienzo, limitando demanera importante los recursos disponiblesy por otra parte no es revisable (N. del C.)


Cuadro de áreas habitables por categoría de viviendaCategoría Cantidad de

dormitoriosÁrea habitablemáxima (m2)

Observaciones Modalidad operativade cooperativas

Económica1234

40557085

Ahorro y PréstamoAyuda Mutua

Media1234

506988107

Viv. Interés Social

Ahorro y Préstamo

Confortable1234

6590115140

Suntuaria

1234

>65>90>115>140


El Art. 19 indica que se entiende “por `área habi-table´ de una vivienda, la superficie horizontal ocu-pada por dormitorios, cuartos de baño, ambientescerrados destinados a cocina, comedor, estar, circu-lación, recepción o tareas domiciliarias, más los pla-cares, alacenas y despensas u otros lugares interio-res de depósito, y el espesor de los muros que losdividan o los envuelvan, hasta su cara exterior”.

La otra variable se definía en dos artículos: el 24 es-tablecía como Valor de Tasación al “valor de cons-trucción definido en el Art. 23 incrementado has-ta en un 15% en razón del terreno y obras comple-mentarias de urbanización”. Y el art. 23 definía asu vez como Valor de Construcción al “costo nor-mal resultante para el propietario de las obras has-ta su habilitación, incluyendo rubros tales comohonorarios técnicos, beneficios de la empresa cons-tructora, conexiones, impuestos o trámites”.

En conclusión, la inversión o Valor de Tasaciónresponde a la igualdad:

VT = VC + terreno + urbanización interna al predio.

En función del número de dormitorios se estable-cían valores a las variables que definían el campo ocategoría en la que se podía operar y ello a su vezdefinía tasas de interés y plazo de la hipoteca.

En esas condiciones se definieron áreas habitablesmáximas para cuatro categorías (ver cuadro deAreas habitables).

El Art. 18 de la Ley definía además unmínimo ha-bitacional, indicando que para la vivienda de undormitorio su área habitable no sería inferior atreinta y dos metros cuadrados, aumentando docemetros cuadrados por dormitorio adicional. Seexigía además como mínimo un cuarto de baño yambientes adecuados para funcionar como cocina,comedor y estar diario.

Si suponemos que tenemos una vivienda de dosdormitorios y VTe, VTm, VTc son los valores detasación fijados para las categorías Económica, Me-

dia y Confortable(12) para esa capacidad locativa,podemos esquematizar las categorías como sigue:

Queda claro pues que superado el máximo de cual-quiera de las dos variables topes de una categoría,se ingresa en la categoría inmediata superior.

En resumen: cada vivienda, en función del núme-ro de dormitorios, de su área habitable y de la inver-sión necesaria para que esté en condiciones de serocupada (Valor de Tasación) estará comprendidaen una categoría que a su vez definirá las condicio-nes de crédito.

7. Tenencia

De acuerdo a la forma de integración del aportepropio, existen dos grandes modalidades operati-vas: a) Cooperativas de Ayuda Mutua y b) Coo-perativas de Ahorro y Préstamo. También existe,para cada una de ellas una diferenciación respectoa la tenencia final del bien, que no afecta la formay condiciones de concepción del crédito, pero síel pago del servicio hipotecario mensual: las Coo-perativas de Usuarios o de Uso y Goce y las dePropietarios.(13)

En las Cooperativas de Usuarios existe una hipo-teca única, de la cual es titular la Cooperativa, queasume así la condición de deudor ante el Banco; lo

(12) Definidas respectivamente por los arts.22, 25 y 27 de la Ley.

(13) Ver Capítulo 2.1.

72 UNA HISTORIA CON QUINCE MIL PROTAGONISTAS72

AREA HABITABLE

SUNTUARIA

CONFORTABLE

MEDIA

ECONÓMICA

VTC

VTM

VTE

VTMH

VALO

R TA

SACI

ÓN

44 55

MÍNIMO HABITABLE

69 90 M2

Areas habitables por categoría de vivienda


mismo sucede en las Cooperativas de Propietariosde Entrega Diferida hasta que el socio recibe lapropiedad de su vivienda. Desde ese momento, lomismo que en las Cooperativas de Propietarios deEntrega Inmediata, cada beneficiario es titular desu vivienda(14).

En una primera etapa del Plan sólo se escritura-ron Cooperativas de Usuarios, con una única ex-cepción.

En la actualidad se aprueban mayoritariamente cré-ditos para Cooperativas de Propietarios de EntregaInmediata. La operatividad en una u otra modali-dad es sólo resorte de la política de vivienda que seimplementa en cada período gubernamental.

8. Situación actual de crédito

La evolución y las repetidas modificaciones a laley N° 13.728 han llevado a la siguiente situaciónactual:

a. Institucionalmente, el Sistema Financiero de Vi-vienda se conforma con el Ministerio de Vi-vienda, Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente (MVOTMA) y el Banco Hipoteca-rio del Uruguay (BHU).

b. El MVOTMA asiste a todas las familias quetengan un ingreso inferior a 60 UR/mes(unos ochocientos dólares de 2007), que ade-

más son las únicas que pueden acceder a sub-sidio. Se actúa dentro del llamado Sistema In-tegrado de Acceso a la Vivienda (SIAV). ElBHU, dentro de dicho sistema, asiste a las fa-milias con ingreso superior a 60 UR/mes(15).

c. Se ha cambiado la denominación de las cate-gorías, de acuerdo al siguiente esquema

Se ha denominado también Categoría I al Mí-nimo Habitacional, erróneamente, ya que laLey lo define como un mínimo no traspasabley no como una categoría (v. parágrafo vi.).

d. Si bien el BHU no ha modificado en demasíael régimen original (a excepción de los Valoresde Tasación máximos admisibles que, comofunción del tiempo, ajustan periódicamente si-guiendo la evolución relativa del costo de laconstrucción respecto de la UR), el MVOT-MA ha estructurado un sistema de franjas deingresos, independiente de las categorías defi-nidas por la ley, que determina las condicionesdel crédito.

(14) Art. 162 de la Ley.

((1155)) Por la llamada “Ley de Fortalecimientodel Banco Hipotecario del Uruguay”, Nº17.596, de 24.12.2002, el BHU perdió la fa-cultad de otorgar créditos a personas jurí-dicas, lo que eliminó la posibilidad de quefinanciar programas cooperativos. En loshechos, ya no lo hacía porque el alto costode los préstamos, otorgados en condicio-nes de mercado, los hacía inviables.

La Ley Nº 18.125, de 11.5.07, que reestructu-ró nuevamente el BHU, traspasando partede sus funciones a la Agencia Nacional deVivienda, creada por dicha ley, volvió a dar-le la posibilidad de prestar a personas jurí-dicas, pero la escasa disponibilidad de fon-dos del Banco torna esa posibilidad pocofactible (N. del C.).

Formas de tenencia en cooperativasTenencia de la viviendapor el socio

Denominación Propietario de la vivienda

Uso y goce De Usuarios Cooperativa (Personería Jurídica)

De Propietariosde entrega inmediata

Cooperativa, hasta la terminación de la obra.Socio, desde la ocupación en adelante.

PropietarioDe Propietariosde entrega diferida

Cooperativa, hasta la extinción del crédito hipotecario(30 años). Socio, desde que la unidad quede libre degravamen hipotecario.


Categorías/ ley 13.728 Actual

Económica II

Media III

Confortable IV



74

8.1 Régimen crediticio del BHULas características básicas de los créditos que elBHU concede actualmente a las Cooperativas deAyuda Mutua se sintetizan en los cuadros Canti-dad de viviendas por cooperativa, Condiciones delpréstamo, y Valores de tasación.

El Valor de Tasación para cada conjunto incluye,de acuerdo a lo que se dijo en el parágrafo vi., elcosto inherente a la construcción de las viviendas yun local comunal, aportes sociales por mano deobra, conexiones de agua corriente, energía eléctri-ca y colector público, terreno, costos de infraes-tructura interna al predio (iluminación, caminería,etc.), honorarios técnicos, trámites municipales,trámites y escritura de préstamo, etc.

8.2 Régimen del MVOTMA

Desde su creación en 1991, el MVOTMA encau-zó sus políticas de vivienda a cubrir las necesidadesde los sectores de menores ingresos, mediantepréstamos y subsidios.

Y encaró el crédito directamente hacia las familias,por lo que los socios de las cooperativas, en tantocabeza de familia, deberían percibir asistencia fi-nanciera en función de su ingreso, de modo que lainversión en su vivienda estaría en relación direc-ta con éste, independientemente de las necesida-des locativas.

Así, el MVOTMA determinó franjas de ingreso fa-miliar y en función de éste, las demás variables delcrédito.

Se planteó además una política de subsidios demonto fijo, es decir que el subsidio se otorga co-mo una partida en efectivo, simultánea con elpréstamo hipotecario, pero que no tiene retorno.

Esta sustitución del sistema de subsidio aplicado ala tasa de interés, utilizado en los primeros años delPlan, por un subsidio puntual, permite un mejorposicionamiento financiero de la Cuenta Subsidiosdel Fondo de Vivienda, así como aumentar la rela-

((1166)) La tasa indicada (7%) es la que figuraen el contrato de préstamo e hipoteca. Noobstante, a los efectos del cobro del servi-cio hipotecario, se aplica sólo un interésdel 4,5% anual siempre que el deudor, eneste caso la Cooperativa, sea buen paga-dor, no registrando atrasos.

((1177)) Valores a 2007, en que 1 UR vale apro-ximadamente 13,5 dólares estadounidenses(N. del C.).

((1188)) Aunque la tasa contractual es del 7%anual en Unidades Reajustables, la resolu-ción Nº 287/97 de 30.5.97, del MVOTMAdispuso que la liquidación de las cuotas delas cooperativas buenas pagadoras (conmenos de tres cuotas de atraso) se hagaaplicando una tasa del 4,5%. Una nueva re-solución del MOVTMA, la Nº 232/98, de25.6.98, redujo este valor al 2% (N. del C.).

((1199)) Como se dijo al comienzo, el retiro delIng. Altoberro no hace posible, como enotros casos, una actualización de la informa-ción y los conceptos que figuran en el artícu-lo por parte del mismo autor, circunstanciaque pretendemos salvar con esta nota.

La situación descrita por el Ing. Altoberro

Cantidad de viviendas por cooperativa

Modalidad OperativaMáxima

10 <50 (etapa única) > 50 (varias etapas)De Propietarios de Entrega Inmediata

De Usuarios, como excepción (s/ley 13.728) (por disposición BHU)

Cantidad de viviendasMínima

Condiciones del préstamo

Sistema Categoría Préstamo Tasa interésanual(en UR)

PlazoHipoteca

Ingreso Mensual Afectación delingreso mensual

Ayuda Mutua II Económica <0,9 V.T. 7% 16 30 años >60 UR/mes(800 US$/mes)

< 25%

al hogar del socio

Valores de tasación (inversión/ máximos admisibles)

Cantidaddormit/ vivienda

1234

2.5003.4004.2005.000

34.00046.00057.00067.000

Valor en UR Valor U$S(aprox.) 17


ción subsidio/préstamo en las soluciones habita-cionales dirigidas a los sectores de menores recur-sos. Esto en el plano conceptual, y más allá de en-tender que las partidas propuestas sean o no sufi-cientes, que los niveles de vivienda resultantes seano no los deseables, etc.

Otra característica particular del sistema de franjasde ingresos utilizado por el MVOTMA, es que de-ja de lado la categorización por niveles de cons-trucción de la ley Nº 13.728 (en Económica, Me-dia, Confortable), no existiendo limitaciones en elárea a construir, más allá de las que impongan losrecursos financieros del beneficiario.

Las líneas de financiamiento del MVOTMA intro-

ducen además el concepto de “vivienda sin termi-nar” ya que los valores asignados a la inversión só-lo aseguran la construcción de la cáscara de la vi-vienda y las áreas de servicios con terminacionesmínimas, lo que obliga a sacrificar algunos ele-mentos en beneficio de otros.

La inversión por vivienda estará financiada de la si-guiente manera:

Inversión = Aporte del socio + Subsidio + Préstamo

En el cuadro que sigue se plantean los valores enUR y dólares (a la cotización de 2007 de aproxi-madamente 13,5 U$S/UR) de las cuotas que re-sultan para las diferentes categorías de ingreso.


76

9. Comentarios finales

a. Cualquiera sea la política de vivienda que se des-arrolle en el futuro, deberá considerarse una ope-rativa para las Cooperativas de Vivienda y en par-ticular para las de Ayuda Mutua.

b. Las Cooperativas, por intermedio de sus aseso-res técnicos, deberán procurar soluciones raciona-lizadas y sistematizadas, que permitan un nivel decostos adecuado a los ingresos de sus socios y al fi-nanciamiento que se prevea, optimizando la rela-ción: costos/financiamiento/confort.

c. Asimismo se deberá procurar la máxima eficien-cia en la ejecución de los programas, con contro-les estrictos de gastos y plazos, de manera de noexceder las estimaciones previstas y evitar retardosen la culminación de las obras, que encarecen lasolución final y afectan los recursos del Sistema Fi-nanciero de vivienda al postergar el retorno de loscapitales invertidos.

d. Es necesario imponer a los socios la necesidaddel estricto cumplimiento del contrato hipoteca-rio, no sólo como forma de conservar los recursosnacionales, sino como elemento de prestigio delmovimiento cooperativo, que lo consolide defini-

sigue siendo la vigente al momento de ela-borarse la segunda edición de este libro,julio de 2007. Sin embargo, existen doscambios relevantes que deben mencionar-se: el primero, la desaparición en la prácti-ca del BHU como organismo financiador,por los hechos señalados en una llamadaanterior; el segundo, un fuerte cambio con-ceptual en la asignación de subsidios porparte del MVOTMA.

Éste tomará en adelante como eje de su po-lítica que el subsidio debe ser el necesariopara que en cada caso la familia destinata-ria pueda acceder a una vivienda decorosaacorde a sus necesidades; en consecuen-cia, se adopta una política de valor de tasa-ción uniforme y subsidios diferenciales. És-tos podrán ser incluso totales, para familiasen situación de extrema pobreza, y seránrevisados periódicamente para establecersi continúan siendo necesarios o puedenser suprimidos o modificados.

Por lo tanto, no se tendrá en cuenta el in-greso para determinar a qué solución pue-de acceder cada familia, como hasta aho-ra, sino para establecer cuánto podrá pa-gar por la solución que necesita. Para esto,por otra parte, se tendrá en cuenta no sola-mente el monto del ingreso familiar sinotambién la integración del mismo, comouna forma de relacionar el pago exigidocon las posibilidades reales del núcleo fa-miliar. Ello se hace al tomar como indicadorde la capacidad de pago el ingreso per cá-pita, en lugar del ingreso total.

Sobre estas bases se establece un sistemade franjas que define el porcentaje máximoen que la cuota a pagar podrá afectar losingresos de la familia (porcentaje que serátanto menor cuanto menor sea el ingreso),subsidiándose la diferencia entre dicho va-lor y el que resulte de las condiciones demercado.

Se abandonan, por consiguiente, tanto elsubsidio de capital como el de interés y sepasa a subsidiar directamente la cuota apagar.

Este mecanismo, que implica un fuertecambio conceptual (y la necesidad de ma-yores recursos para sustentarlo) ya ha sidodecidido por el gobierno nacional, pero has-ta la fecha no está en aplicación, por no ha-berse reglamentado el mismo, lo que se es-pera suceda antes de finalizar 2007.


Cuotas de acuerdo a categorías de ingreso en UR y dólares de 2007

Inversión máxima Admisiblepor Vivienda (V.T.)URU$S (aprox.)

1.15015.500

1.40018.900

1.65022.300

1.90025.700

2.15029.000

2.40032.400

Ingresos mínimos delnúcleo familiar

20.9282

28,3382

35,6481

43,0581

50,4680

57,7779

URU$S (aprox.)

SubsidioURU$S (aprox.)

3745.050

3745.050

3745.050

3745.050

3745.050

3745.050

Aporte propio(ahorro,ayuda mutua, u otro)URU$S (aprox.)

1732.330

2102.840

2483.340

2853.850 4.350

3604.860

PréstamoURU$S (aprox.)

6048.150

81611.020

1.02913.880

1.241 1.45419.620

1.66622.49016.750

Cuota mensual Hipotecaria(7%anual en UR; 25 años de plazo)URU$S (aprox.)

18

4,1856

5,6676

7,1396

8,60116

10,07136

11,55156

RelaciónSubsidio/Inversión 32,5% 26,7% 22,7% 19,7% 17,4% 15,6%

tivamente como herramienta natural de cualquierpolítica de vivienda.

e. El Sistema Financiero de Vivienda debería apar-tarse lentamente de su moneda-indicador, la UR,pasando a moneda real, ya sea operando en dóla-res o en pesos corrientes a tasa variable vinculadaal IPC, como forma de evitar descalces monetariosal sistema y los desajustes de la cuota hipotecariafrente a otros insumos del núcleo familiar.

f. Es preciso establecer políticas de vivienda con per-manencia en el largo plazo y no sujetas a los cambiosgubernamentales cada cinco años, realizando en esasinstancias sólo los ajustes particulares que la coyun-tura imponga(19).

1. Introducción

Este artículo pretende exponer el papel que tuvie-ron y tienen los Institutos de Asistencia Técnica(IATs) en los programas de Cooperativas de Vi-vienda por Ayuda Mutua (CVAM), y es el produc-to de la reflexión que hemos realizado a lo largode nuestra labor como trabajadores sociales en es-tos equipos técnicos. Pretendemos hacer un reco-rrido sintético de su trayectoria, plantear la meto-dología de trabajo que se ha utilizado generalmen-te y realizar un análisis sobre algunas interrogantesque se nos han planteado en el transcurso de estaexperiencia. Todo lo cual estará fuertemente in-fluido, seguramente, por la perspectiva profesio-nal desde la que enfocamos el tema.

Con la aprobación de la Ley de Vivienda, en1968, se implementaron los IATs. Estas organiza-ciones no gubernamentales sin fines de lucro es-tán constituidas por equipos interdisciplinarios deprofesionales, cuyo objetivo es el asesoramientotécnico en todos los aspectos que demanden losgrupos cooperativos de vivienda para llevar a ca-bo su objetivo. La Ley especifica la obligatoriedadpara todas las Cooperativas de tener un contratocon un IAT y establece el costo del asesoramien-to, que no puede exceder el 7% del valor total delas obras(1).

La Ley establece asimismo con claridad los cometi-


págs 88 - 97

02.5

El asesoramiento técnico

[*] CRISTINA FYNN

Cristina Fynn, asistente social, Diploma de Especialización enSociología Urbana de la Universidad de la República, Maestríaen Hábitat y Vivienda en la Universidad de Mar del Plata-Ar-gentina, trabaja desde 1974 en asesoramiento a Cooperativasde Vivienda por Ayuda Mutua, en Montevideo y en el interiordel país. Se desempeña asimismo actualmente como Coordina-dora del equipo técnico “Sociedad y Hábitat” en la División Pla-nificación Estratégica de la Intendencia Municipal de Montevi-deo, a cuyos cuadros funcionales ingresó en 1990. Desde 1994a 2004 se desempeñó como asesora de la Comisión de Vivien-da de la Asociación de Obreros y Empleados Municipales; par-ticipó además, con el equipo del Instituto de la Construcción dela Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República,en la evaluación de nueve conjuntos habitacionales cuya cons-trucción promovió la IMM a través de cooperativas, con siste-mas y tecnologías alternativos.

Fotografías: Gustavo Castagnello_FUCVAM


dos de los IAT, en cuanto a los servicios a brindara las Cooperativas. Éstos son: jurídicos, contables,de educación cooperativa, financieros, económi-cos, sociales, de proyecto y dirección de obra.

Por primera vez en el país, entonces, profesionalescon diferentes perfiles trabajan juntos en el aseso-ramiento técnico a grupos organizados, para el lo-gro de la vivienda, manteniéndose un vínculo dehorizontalidad entre ambos: equipo técnico y Co-operativa. Ello genera una experiencia fecunda a lolargo de los años, tanto a nivel de las unidades co-operativas como de su movimiento social.

El trabajo de los equipos técnicos se desarrolla bá-sicamente en tres dimensiones: en su rol de pro-motor de las unidades cooperativas; en la capacita-ción para la gestión, y en el asesoramiento especí-fico en cada una de las etapas, hasta la terminaciónde las viviendas.

Los IAT han desempeñado un rol preponderanteen el movimiento cooperativo y en particular enlas CVAM. En su trayectoria podemos distinguirtres grandes períodos:

a. Desde su inicio hasta el período de la dictadu-ra, donde con la aplicación del Acta Institucio-nal N° 3 de 9 de setiembre de 1976, se supri-men las Institutos de Asistencia Técnica y undecreto posterior termina por disolverlos(2).

b. Con la apertura democrática en nuestro país losIAT vuelven a actuar públicamente. Si bien esaactuación aún no estaba reglamentada, partici-pan con capacidad de propuesta en los acuer-dos de la Concertación Nacional Programática(CO.NA.PRO.)(3) y en la organización de laCoordinadora de Vivienda Popular (COVIP),donde se plantea una serie de reivindicacionesy propuestas de solución a la problemática ha-bitacional. Allí los IAT buscan, junto a las or-ganizaciones sociales y las cooperativas de se-gundo grado (Federaciones) tener incidenciaen la esfera pública de las decisiones.

c. Con la aprobación de la Ley de Vivienda N°

16.237 de 2.1.92, se restablece la vigencia delos IAT (Art. 3°), comenzando una nueva eta-pa de actuación institucional, coincidentemen-te con la cual se forma un importante númerode nuevos institutos.

Constituir equipos técnicos interdisciplinarios deasesoramiento a las CVAM supuso en su momen-to un desafío importante para la construcción deun saber colectivo, que se conformaba por el apor-te de profesionales universitarios de diferentes dis-ciplinas, con orientaciones distintas y respondien-do también a marcos teóricos distintos.

El enfoque multidisciplinario, como proceso deconstrucción continuo, implicó la interrelación deun conjunto de conocimientos técnicos precisa-mente definidos, estableciendo objetivos y elabo-rando metodologías de trabajo que posibilitaranun enfoque integral hacia los grupos destinatarios,considerando la realidad no como un conjunto departes sino como un todo.

2. El desarrollo del trabajo técnico con los grupos cooperativos

2.1 La promoción de las entidades cooperativas

Los IAT desarrollaron una tarea importantísima enla promoción y conformación de las CVAM, no só-lo en el inicio del sistema sino durante sus ya casicuarenta años de existencia.

La etapa de promoción en el campo de la viviendacooperativa no es sencilla, porque en general exis-te una percepción -que se refuerza a partir de losreclamos de las organizaciones sociales- que asocialo colectivo a necesidades como la infraestructurade servicios y los equipamientos sociales, en tantose considera la vivienda como un consumo indivi-dual, que involucra solamente el hogar-familia.

((11)) Originalmente este porcentaje era del5% (art. 174 de la Ley). Posteriormente, porvía reglamentaria, se elevó al 7%, al incor-porarse al asesoramiento brindado servi-cios que no estaban previstos originalmen-te. La ley N° 16.237 de 2.1.1992 (art. 3°) le diojerarquía de norma legal a esa disposición,aunque retomando la misma descripción deservicios del texto original, para la cual éstefijaba un porcentaje máximo del 5%.

Posteriormente, el Decreto 327/94 admitióque por diferentes servicios llamados “es-peciales” u “optativos”, pero que tambiénson imprescindibles, como los proyectos deingeniería, pueda percibirse un 2% adicio-nal. (N. del C.).

((22)) Art. 11 del Decreto-Ley N° 14.666 de9.6.77.

((33)) Instancia de negociación que se dio a lasalida de la dictadura (1983-84), entre parti-dos políticos y organizaciones sociales. En-tre los importantes acuerdos a que se llegóen materia de vivienda, estaba la reinstitu-cionalización del sistema cooperativo (y enparticular del funcionamiento de los institu-tos de Asistencia Técnica) así como la prio-rización del sistema en los planes y políticasde vivienda. Lamentablemente, esos acuer-dos fueron cumplidos luego sólo parcial-mente. (N. del C.).


02.5 I El asesoramiento técnico

Por ello esta tarea implicó un proceso de sensibi-lización sobre una necesidad potencial, que a ni-vel de determinados sectores sociales no podía nipuede resolverse por medio solamente de los me-canismos del mercado. Se hace entonces necesa-rio trabajar sobre las pautas culturales tradiciona-les, sobre la concepción propietarista de fuerteimpronta y acerca de las soluciones habitaciona-les que se generaron en el país, fundamentalmen-te por medio del Estado, la promoción privada ola autoconstrucción.

La formación de una Cooperativa, entonces, signi-fica incorporar en el colectivo el concepto de vi-vienda en el sentido amplio del hábitat, demostrarlas ventajas de las soluciones colectivas, la necesi-dad de organizarse y de transitar un prolongadoproceso de construcción, tanto a nivel social comofísico, todo ello enmarcado en el desarrollo de losvalores y principios cooperativos, basados en laigualdad de derechos y oportunidades y en la exis-tencia de lazos de solidaridad y bases de funciona-miento democráticas.

La promoción de las CVAM se realizó en todo elpaís, tanto a nivel del ámbito territorial como delgremial. Para llevarla adelante los equipos técnicoselaboraron una metodología de trabajo, definien-do etapas y técnicas para el desarrollo de las coo-perativas. Toda esta labor se instrumentó por me-dio de los trabajadores sociales, con apoyo de téc-nicos de otras disciplinas y en estrecha vinculacióncon la Federación, FUCVAM, en su tarea de arti-culación del movimiento cooperativo de viviendapor ayuda mutua.

2.2 La metodología del trabajo de promoción

La etapa de promoción requiere una fase explora-toria de detección de necesidades y de legitimado-res, y la elaboración de pautas de trabajo para laconformación de los grupos.

Una vez que se reúne un grupo de personas con

necesidades de vivienda e interés primario en unaexperiencia de tipo colectivo, se organiza una se-rie de instancias para la transmisión de la infor-mación básica:

1. Situación del problema de la vivienda en elpaís.

2. La crisis de las políticas tradicionales en mate-ria de vivienda.

3. La puesta en marcha de la Ley Nacional de Vi-vienda.

4. Distintas alternativas de acceso a la vivienda enel marco de la Ley.

5. Ventajas del sistema cooperativo y sus diferen-tes modalidades.

6. Marco financiero e institucional de los pro-gramas.

7. Etapas de la Cooperativa hasta la obtención dela vivienda.

8. Rol del IAT.9. Rol de la FUCVAM.

En este proceso, en una primera instancia el pro-motor se encuentra con un conjunto de personasque se convierten en escuchas de la propuesta,adhiriéndose algunos a esta alternativa y descar-tándola otros. Son momentos de creación delgrupo, de las primeras búsquedas de identidadcon las formas de solución a un problema co-mún. Esta etapa se caracteriza por desconfianzas,dudas, incertidumbres y bloqueos, donde secombinan las necesidades individuales con las co-lectivas, hasta que finalmente la propuesta se vi-sualiza como viable.

Hay notorias diferencias entre la promoción en elámbito territorial (o sea el asociado a las relacionesde vecindad) y la promoción en el gremial (asocia-do a las relaciones laborales); entre la promociónen Montevideo y en el Interior. Las experienciasson diferentes y la capacidad potencial de organi-zación también y por ello las técnicas de trabajodeben ser asimismo diferentes.




82

2.3 Las etapas en el proceso de las Cooperativas deVivienda por Ayuda Mutua

El proceso de desarrollo de una cooperativa devivienda comprende una serie de etapas que lapráctica ha demostrado que no son lineales, peroque en base a la experiencia de los equipos técni-cos se puede sistematizar en principio de la si-guiente manera:

1. Estudio y relevamiento del grupo.2. Tipificación del grupo cooperativo.3. Discusión y análisis grupal de las bases orgáni-

cas de la Cooperativa: Estatutos y ReglamentoInterno.

4. Gestiones para la obtención de la PersoneríaJurídica.

5. Constitución de los órganos cooperativos.6. Obtención del terreno.7. Estudio, análisis y aprobación del anteproyec-

to de las viviendas.8. Análisis y aprobación del Proyecto.9. Pre-obra: análisis del Reglamento de Trabajo y

funciones de la Comisión de Obra.10. Obra: organización de la ayuda mutua en tur-

nos de trabajo, controles de horas y gestiónadministrativo-contable de la obra.

11. Convivencia e integración barrial.12. Pos-obra.(4)

Las etapas que se describen precedentemente (al-gunas internas a la Cooperativa y otras que impli-can una relación con agentes o instituciones exter-nas a ella) requieren de un proceso de capacitaciónpermanente, en la organización, administración,planificación, evaluación y control, para lograr laautogestión de la cooperativa con los niveles deeficacia y eficiencia necesarios.

En las tareas de capacitación participan diferentesintegrantes del equipo técnico: trabajadores socia-les, comunicadores, abogados, escribanos, arqui-tectos, contadores, etc. Cada uno con sus propiosperfiles, transfieren y recrean el conocimiento me-

diante técnicas participativas en talleres, cursillos,jornadas educativas y en el asesoramiento perma-nente a los órganos de decisión cooperativa. Ade-más de abordar toda la temática referida a los prin-cipios cooperativos, la organización y el funciona-miento de los órganos cooperativos, se trabaja laenseñanza básica de técnicas de diseño de progra-mas y definición de roles, técnicas de comunica-ción, planificación y programación; dinámica degrupos, etc.

Cada etapa presenta diferentes desafíos, tanto enlos factores externos como internos al grupo. Losfactores externos corresponden a las gestiones antelos organismos públicos para el logro de la vivien-da. Ellos son menos controlables para los grupos,por su misma externalidad y porque los tiempos nosiempre conjugan de igual modo la aprobación delos trámites con las necesidades de la gente. Encambio los problemas ligados a factores internos(conflictos, desintegración grupal, dificultades enla comunicación, etc.) se pueden superar o mitigarpor medio del proceso educativo permanente y elapoyo técnico, especialmente a nivel social.

En las primeras etapas la Cooperativa vive un pro-ceso de integración grupal, donde se ponen aprueba los intereses, necesidades, identidades yobjetivos sobre el proyecto, en el que se asumencompromisos, se perfilan potenciales dirigentes yel grupo se prepara para la gestión colectiva.

La movilidad en la composición del grupo suele serpermanente hasta que se inicia la etapa de pre-obra,en la que se visualiza más claramente la posibilidadde concreción de las viviendas, lo que contribuye aconsolidar el grupo. Si esta etapa no se extiende de-masiado en el tiempo, es positiva, porque se templala capacidad organizativa del colectivo para la con-creción de la obra. Si en cambio se prolonga exce-sivamente, conduce a un desgaste que puede com-prometer seriamente el desarrollo del grupo(5).

El trabajo de ayuda mutua y la gestión cooperati-va son encarados como un proceso de aprendizaje

((44)) A partir de 1984, fundamentalmente, sedio un importante proceso en el que se pro-movió la formación de Cooperativas direc-tamente por FUCVAM. En esa situación, seagrega una etapa más a las descritas (quedebería ser previa a la obtención del terre-no): la elección del IAT que asesorará algrupo. FUCVAM realiza las tareas de pro-moción por medio de una Comisión en laque trabajan cooperativistas con importan-te experiencia en el tema y técnicos de di-ferentes disciplinas. (N. del C.)

((55)) En un larguísimo período, que fue de1976 a 1989, no se otorgó ninguna Persone-ría Jurídica a Cooperativas de Vivienda (deningún tipo) y la concesión de préstamosestuvo severamente restringida. Esta situa-ción, que se debió a decisiones políticasajenas a la eficacia y validez del sistema,congeló prácticamente el desarrollo delmovimiento cooperativo durante ese lapso.Su vitalidad es tan grande, sin embargo,que en cuanto esas restricciones fueron le-vantadas, al menos parcialmente, se forma-ron decenas de nuevas Cooperativas. (N.del C.)

02.5 I El asesoramiento técnico

colectivo y de afianzamiento organizativo, que ha-bilitará a la Cooperativa para la etapa de conviven-cia, una vez construidas las viviendas. Es una he-rramienta difícil y de un alto costo social para lasfamilias cooperativas, ya que requiere una impor-tante dedicación de tiempo, adicional al que de-mandan sus fuentes laborales y que no sólo se in-sume en la construcción sino en todo el funciona-miento organizativo.

La etapa de obra es muchas veces vivida como unfiltro, puesto que es un importante desafío para lossocios, que precisa, para vencerlo, de una firmeconvicción sobre lo que se quiere. Quizá el mejorejemplo en este sentido sean los trabajos inicialesde cimentación, en los que generalmente se vuel-ca un gran esfuerzo físico sin que se vean en lo in-mediato los resultados. La historia de las Coope-rativas muestra casos de grupos que en estas eta-pas han cambiado más del cincuenta por ciento desus asociados.

La movilidad en el padrón, que existe en todas lasetapas y particularmente en las iniciales, como yase ha dicho, exige hacer un énfasis permanente porparte de los equipos técnicos en la capacitación yla educación cooperativa. Sólo así se puede conse-guir que todo el grupo pueda realizar un procesode integración con las mismas oportunidades.

A su vez, una vez terminadas las viviendas es co-mún que exista un “repliegue” de las familias co-operativas en cuanto a su participación en las ins-tancias colectivas, fruto del proceso de desgastesufrido(6). Tendrá que pasar un buen período paraque se incorporen nuevamente en forma activa a laorganización y a su relacionamiento con el entor-no. Cualquier programa de pos-construcción quese encare por parte de los equipos técnicos, debe-rá tener en cuenta necesariamente esta variable.

Todo proceso de grupo -y las cooperativas de vi-vienda no escapan a esta constante- pasa por dis-tintos momentos, donde actúan dialécticamentelas variables de democratización o concentración

del poder, cohesión grupal y pérdida de identidad.A cada una de estas variables corresponden deter-minadas dimensiones e indicadores, que orientanla acción de los técnicos sobre el desarrollo de esosprocesos. Son elementos de diagnóstico y medi-ción de los resultados de su acción, que posibilitanestablecer las correcciones o ajustes a operar en losniveles y modalidades de intervención que estánllevando a cabo.

3. Conclusiones

Ya se han construido miles de soluciones habita-cionales por el sistema de ayuda mutua: desde losgrandes conjuntos hasta los grupos más reduci-dos, en Montevideo y en el Interior del país. Enel asesoramiento técnico a esos programas se hanaplicado metodologías de trabajo diferentes, se-gún su ubicación, su escala y las característicasdel grupo social involucrado, pero siempre conun mismo objetivo: el de la construcción de es-pacios urbanos que contribuyan al crecimientode la ciudad, desarrollando una concepción de lavivienda en un sentido amplio, que abarca no só-lo los soportes materiales sino el equipamientosocial, y atendiendo además al crecimiento de losgrupos como colectivo.

Ésta ha sido y es, tanto para los cooperativistascomo para los equipos técnicos, una larga expe-riencia de aprendizaje mutuo. Como todo proce-so, ha tenido luces y sombras, que abren interro-gantes a las que creemos es tiempo de intentardar respuesta.

La relación de horizontalidad de los IAT con losgrupos cooperativos abrió un nuevo perfil de tra-bajo profesional, en la medida que no se dependede un solo saber, sino del de un equipo, que pre-tende que sus conocimientos puedan ser apropia-dos por los cooperativistas, sin que por ello cadauno de los integrantes de aquél pierda especifici-dad en su función.

((66)) Téngase en cuenta que, en condicionesfavorables, un programa cooperativo porayuda mutua tiene una duración no menor atres años desde que el grupo se forma(aproximadamente un año de constitución ygestión del préstamo, y dos años de obra).En condiciones desfavorables -que han sidocasi la norma desde 1973- ese tiempo pue-de ser varias veces mayor. Justamente,uno de los aspectos en que el sistema pue-de ser indudablemente mejorado es la re-ducción de estos plazos, mediante la simpli-ficación de los trámites y la innovación yadecuación tecnológica. (N. del C.)



84

El relacionamiento Cooperativa-IAT se construyesobre la base de un contrato, donde se establecenlos derechos y obligaciones de ambas partes, in-cluidas las económicas. Pero, aún con este marco,esa relación no es lineal sino que se desarrolla enuna interacción constante, con momentos dondepredominan los conflictos: porque el equipo nocubre las demandas de los grupos, porque los trá-mites ante los organismos públicos se demoran yla Cooperativa tiende a buscar responsabilidadesen los técnicos, o por otras causas análogas. Estastensiones encuentran solución en la medida que laCooperativa tiene el control de toda la gestión y elequipo técnico la capacidad de autoevaluación ycorrección permanente de su tarea.

La multidisciplinariedad, indiscutiblemente enri-quecedora y que también cumple una función pe-dagógica cuando el grupo percibe a los técnicoscomo un equipo, no siempre en la práctica funcio-na con la fluidez deseada. Fundamentalmente por-que los IAT están formados por distintas profesio-nes, diferenciadas por su enfoque específico y porlas jerarquías que sus propios perfiles crean entrelos mismos profesionales.

Quienes tienen un relacionamiento más perma-nente en el proceso con las cooperativas son lostrabajadores sociales, y a partir de la etapa deobra los arquitectos, en tanto los demás técnicostienen contactos más puntuales. El trabajo socialcon el grupo y el de la Dirección de Obra, sondos variables interrelacionadas (aún con su fuer-te especificidad profesional), que no pueden di-sociar sus objetivos. Si ello sucede se genera unatensión hacia los grupos, que se convierte en unimportante obstáculo para el desarrollo del pro-ceso de la Cooperativa.

Una dificultad en esa interrelación es que si bien lostiempos de la gestión y sobre todo de la construc-ción, pueden ser estimados con cierta precisión, losprocesos educativos y sociales son más largos y difí-ciles de pautar, y presentan asimismo mayores com-

plejidades para medir sus resultados. Ello crea desfa-sajes que pueden ser causa de tensiones importantes.

Los trabajadores sociales cumplen en los equiposun rol articulador desde su especificidad. Sin em-bargo, su tarea profesional con los grupos tienecierta “invisibilidad” y por ello no siempre es cap-tada y valorada desde la perspectiva de los demástécnicos, debido a ciertas deformaciones profesio-nales y a la dificultad que señalábamos: que nosiempre es posible realizar un balance social, conindicadores objetivos, aunque hay que destacarque en los últimos años se ha avanzado en torno aestos temas.

Es necesario, entonces, generar procesos de eva-luación permanente de la labor desarrollada, paraayudar a la construcción de un lenguaje comúnentre los diferentes perfiles técnicos, así como serescuchas atentos de las demandas de los grupos,respetando sus procesos de autogestión.

Consideramos también que es tiempo de revisar elsistema mismo de ayuda mutua, para adaptarlo alas nuevas realidades sociales en las que trabaja-mos. Dado que la ayuda mutua no es sólo un me-dio de bajar los costos de la vivienda sino tambiénuna herramienta para generar niveles de organiza-ción y capacitación en la gestión del hábitat, es res-ponsabilidad de los técnicos encontrar caminosque conviertan estas experiencias en positivas yviables, potenciando sus aspectos positivos y mini-mizando los negativos.

Hoy se incorporan a este sistema sectores socia-les insertos en la economía informal, que no tie-nen las mismas características de los grupos coo-perativos de la década del 70, que contaban conuna importante capacidad de organización por supropia experiencia laboral y gremial. Deberíamospreguntarnos, entonces, si es posible aún mante-ner el mismo volumen de horas de ayuda mutua,la misma organización cooperativa y las mismastecnologías constructivas de hace treinta años. Yaún dentro de los sectores con trabajo “formal”,

((77)) Algunas de las respuestas a las pregun-tas formuladas, sin duda decisivas, estánen el Capítulo 4. Esas respuestas son prue-ba de la capacidad de adaptación y evolu-ción del sistema. Ello sin perjuicio que hayaaún, incuestionablemente, mucho caminoque hacer al andar. (N. del C.)


resulta imprescindible tener en cuenta la condi-ción de multiempleo (o, inversamente, la de des-empleo) de los socios de la cooperativa: de locontrario el propio sistema se desvirtúa y no secumplen sus objetivos, que consideramos siguensiendo válidos.

No estamos, sin embargo, en punto cero: en losúltimos años se han realizado experiencias no tra-dicionales, tanto en materia de sistemas tecnológi-cos como de organización de la ayuda mutua, ex-periencias que se deberían divulgar y analizar enprofundidad(7).

Es tiempo, por otra parte, después de largos añosde experiencia, de generar conocimiento teóricosobre la misma. Que ella sea abordada a nivelesacadémicos y de investigación, lo que permitirácontar con insumos que posibiliten mejorar lapráctica profesional y encontrar elementos de me-dición de los procesos en las cooperativas, que hoyfaltan o no son suficientemente eficientes, sobretodo en cuanto a aspectos como los niveles de par-ticipación o la integración al entorno.


1. Una obra de ayuda mutua es totalmente distin-ta de una “tradicional”, precisamente por las par-ticularidades que le imprime la propia gente cons-truyendo sus viviendas. Y esto no solamente por-que debe organizarse con la base de personas en lamayoría de los casos sin experiencia previa en esatarea y que no hacen los horarios regulares de lostrabajadores contratados. Quizá más importanteque eso sea que la participación de los propiosusuarios permite, en la medida que los técnicos es-tén abiertos a la incorporación de sus intereses yaspiraciones, que el proyecto sea compartido conellos y no solamente una idea intelectual, porqueesa participación de la gente le va incorporando supropia identidad.

El trabajo en la obra hace que los cooperativistasse interioricen más de lo que son los procedimien-tos constructivos, sus dificultades y puntos críti-cos, y conozcan mejor lo que se está haciendo,aunque en la mayoría de los casos se enfrenten porprimera vez con esas cosas. Eso hace que com-prendan mejor la dificultad de alcanzar el produc-to esperado y le den un mayor valor a lo que seconsigue, mucho más que si sólo pagaran unacuota para comprar una casa. Por el contrario, loque se logra tiene no solamente el sentimiento delsacrificio hecho, sino un conocimiento cabal de có-mo está hecho y sobre eso no van a existir dudas.Esto, claro está, siempre que dentro del proceso

págs 98 - 111

02.6

La organización de obra

[*] JOSE DURAN

José Durán, capataz de obra, ha trabajado en ese carácter des-de 1989 hasta la fecha en once obras de cooperativas de ayu-da mutua, con diferentes equipos técnicos; tiene formación co-mo ayudante de arquitecto e ingeniero, adquirida en la Univer-sidad del Trabajo del Uruguay; fue socio de la cooperativa CO-VIBAZA, construida en la década del 80 y actualmente lo es dela cooperativa “La Barca”, inaugurada a fines de 2005 y de laque fue presidente durante el período de obra. Ha tenido tam-bién actuación como constructor en obras privadas y desde2001 integra el Departamento de Apoyo Técnico de FUCVAMcomo aporte militante.


87

número I nombre sub capitulo



constructivo haya habido un buen asesoramiento yverdadera participación.

2. La realización de la obra utilizando ayuda mu-tua -pero no sólo ayuda mutua- implica que gen-te que no conoce nada de obra, que nunca ha te-nido una experiencia de ese tipo, se enfrente a ellapor primera vez. Eso obliga a que los diferentestécnicos y en particular el Capataz(1), que en estojuega un rol fundamental, hagan una verdaderadocencia en su tarea, no solamente indicando quéhay que hacer, sino explicando por qué hay que ha-cerlo. Y cuando es así, se da el hecho -que puedeparecer curioso- de que a veces se tenga mejor res-puesta en la gente que no tiene experiencia que enla propia gente del gremio, porque ésta suponeque ya sabe, y por eso puede encontrarse que po-ne mayor interés -y en definitiva, puede llegar ahacer mejor las cosas- alguien ajeno al oficio queotro de la propia construcción.

En la medida que se pueda despertar interés en lagente sobre lo que es el procedimiento constructi-vo y por qué las cosas se hacen de determinada ma-nera, eso le da mayor importancia al trabajo que ha-ce cada uno, y con ello al cuidado que se pone. Asípor ejemplo, las mujeres, cuando realizan el arma-do de los estribos de acero para la estructura -tareatradicionalmente femenina en estas obras- suelenser mucho más meticulosas que los propios trabaja-dores de la construcción: tienen un criterio más fi-no, mayor prolijidad, se enojan cuando el trabajo lessale mal y ese empeño se debe a que están haciendoalgo nuevo y a que lo sienten importante.

El que no conoce cómo se desarrolla una obra deayuda mutua, se sorprende a menudo de que lastareas se realicen con un buen nivel de eficiencia,cuando están hechas por gente que no tiene expe-riencia previa. En eso son fundamentales el Direc-tor de Obra y el Capataz, que deben generar den-tro del grupo el interés en lo que es la participa-ción y el trabajo colectivo. Se logra una buena

construcción en la medida que se capacita, se in-forma y a su vez los grupos plantean sus interro-gantes y éstas son respondidas, porque también labuena ejecución surge del cuestionar y preguntar.

Aunque todos enseñan -los técnicos, los trabajado-res contratados, los cooperativistas que saben algomás- esa responsabilidad es fundamentalmente delCapataz y por eso es muy importante que éste estévisualizando las etapas bastante antes de llegar aellas. Eso le permite preparar las tareas con tiempo,no sólo en lo que respecta a realizar las actividadesprevias y contar con los materiales necesarios, sinotambién en la organización de los recursos huma-nos, capacitando a la ayuda mutua cuando disponede ella o reemplazándola con personal contratadocuando es mejor dedicarla a otras tareas.

3. La importancia de la ayuda mutua en el progra-ma es que cuanto más se tenga y más calificada sea,menos necesidad habrá de contratar, no sólo peo-nes, sino incluso personal especializado, y enton-ces esos recursos se pueden volcar a mejorar la ca-lidad del producto terminado. En cualquier caso,una de las claves del éxito de un programa de ayu-da mutua es que ésta pueda asumir todas las tare-as no calificadas, de modo de contratar solamentepersonal especializado.

En la medida que se puedan descubrir habilidadesdentro del grupo y formar equipos que aprendana hacer bien un cierto número de tareas, la expe-riencia ha mostrado que la ayuda mutua puede en-carar casi cualquier actividad. Lo que sucede esque la obra no puede estar dependiendo exclusiva-mente de la ayuda mutua, porque el tiempo queésta dedica no permite sostener los ritmos necesa-rios para un desarrollo adecuado del trabajo: conlas veintiuna horas semanales que normalmenterealizan los núcleos familiares, aún cuando los co-operativistas estuvieran capacitados para hacercualquier tarea, ese tiempo no alcanzaría paraacompañar el resto de la obra. Por eso siempre hay


((11)) El Capataz, a quien en otros países sedenomina Maestro de Obra, es el respon-sable de la organización de la misma y dela ejecución de las tareas planificadas. (N. del C.).

02.6 I La organización de obra


que contratar personal especializado, aunque selogre conseguir gente capacitada dentro de la ayu-da mutua, ya que ese personal es el que imprimeritmo a la obra.

De todos modos es importante señalar que la ex-periencia ha mostrado que alguien que no sabe ha-cer nada al comenzar la obra, puede llegar a des-empeñar casi cualquier tarea, si quiere aprender ysi existe voluntad de los técnicos y del Capataz pa-ra enseñar y, naturalmente, si posee un mínimo dedestreza manual e intelectual.

En esto juega también cómo se da la presencia enla obra: el que está ocupado de lunes a viernes ysólo va a la obra los fines de semana, cuando no es-tá el Capataz y cuando se organizan las tareas queexigen mayor cantidad de gente y un trabajo máscolectivo, como el llenado de hormigones, va aparticipar más de trabajos grupales y no tanto detareas específicas, que requieren una mayor conti-nuidad y una presencia más permanente en laobra. Y por lo tanto, posiblemente aprenda me-nos. En cambio, el que acude a la obra en los díashábiles tendrá mayores posibilidades de apoyo pa-ra aprender y mayor oportunidad de abordar tare-as más especializadas.

El trabajo en equipo y la división de tareas tambiéninfluyen de modo importante en el aprovecha-miento de la ayuda mutua y en su eficiencia. Esopermite reducir los costos, y con ello que la vivien-da pueda ser mejor, en la medida que dichas eco-nomías se utilizan con ese fin, porque para esta“empresa” la ganancia consiste en que las viviendassean mejores. A veces cosas que el proyecto nopuede contemplar, porque el dinero no alcanza, sellegan a hacer porque el rendimiento de la ayudamutua genera economías que lo permiten.

La ayuda mutua debe, fundamentalmente, comple-mentar la tarea del personal contratado, de maneraque éste, que es el que se paga, rinda más. Por esoes importante que la mayor cantidad posible de ho-ras de ayuda mutua se haga durante el tiempo que

está presente en la obra el personal contratado. Setrata que los cooperativistas asistan al personal con-tratado, de modo que éste se aboque exclusiva-mente a las tareas especializadas: que no tenga quebajar del andamio para ir a buscar el balde de ma-terial o los ladrillos, porque eso le hace perder ren-dimiento y encarece su trabajo, lo cual se evita si laayuda mutua cumple esas funciones. El aporte másvalioso de la ayuda mutua puede ser éste: optimi-zar el rendimiento del personal especializado.

El número de trabajadores contratados que re-quiere una obra de ayuda mutua está muy vincu-lado a los tiempos proyectados. En la experienciaque tiene el movimiento cooperativo en Uruguay,se ha llegado a que el plazo de veinticuatro meseses el más adecuado para que la ayuda mutua ten-ga el tiempo necesario para acompañar a un plan-tel de contratados que, por ejemplo en una coope-rativa de cincuenta viviendas, puede oscilar entrelas quince y veinte personas en el momento de ma-yor apertura de tareas.

4. El plazo de obra es un elemento crítico en estetipo de programas y por ello debe definirse conmucho cuidado. A veces las cooperativas se propo-nen reducir drásticamente los plazos, para evitar eldesgaste de los socios y economizar costos fijos;pero entonces el aporte de ayuda mutua que se re-alice también será menor (porque no es fácil au-mentar la dedicación semanal) y por consiguientehabrá que contratar no solamente personal espe-cializado sino también peones, para poder realizaren un tiempo adecuado las distintas tareas. Y en-tonces el ahorro que supuestamente se había he-cho quedará compensado por el mayor costo delos contratados. Por eso los veinticuatro meses ylas veintiuna horas semanales constituyen un equi-librio adecuado en ese balance.

También existen cooperativas que se van al otroextremo, apuntando a no contratar personal y ha-cer todo por ayuda mutua. Esto tiene la dificultad,

en primer lugar, de que la obra se prolonga exce-sivamente, porque falta el trabajo de todos los dí-as que le da ritmo, que es el que hacen los contra-tados. Y, además, hasta que la gente aprende, pue-de generar vicios de construcción que también sig-nifican costos, porque las tareas no bien realizadasy planificadas presentan errores que cuestan dine-ro, ya que hay que reparar -e incluso a veces reha-cer- cosas que ya fueron hechas.

Un ejemplo típico de esto es el de los muros mallevantados, o el olvidarse de los pases para las ca-nalizaciones de eléctrica y sanitaria. Esto es muyfrecuente, por ejemplo, cuando se empieza la obrasin capataz, para ahorrar su sueldo en el comien-zo, siendo que el capataz es justamente el que pla-nifica y prevé esos detalles y entonces eso despuésse paga en costos y tiempos.

5. La obra se organiza sobre la base del trabajoconjunto y coordinado del Director de Obra, elCapataz y la Comisión de Obra, integrada por co-operativistas. El organigrama adjunto correspondea una organización típica de una cooperativa enetapa de obra.

El Director suele realizar una o dos visitas semana-les, según la importancia de la obra y las dificulta-des que se puedan estar planteando. Eso le permi-te realizar la supervisión general de los trabajos yplanificar las nuevas tareas. La presencia del Capa-taz, en cambio, es permanente o semipermanente,salvo que la obra sea muy pequeña o se esté en lasetapas iniciales o finales, en las que puede hacermedio horario. Es por ello que el Capataz está altanto de todo lo que sucede en la obra y esa es lamejor garantía de correcta ejecución para la coo-perativa(2). Pero es en las reuniones entre los tresestamentos que se realiza la planificación de las ta-reas y que se logra una mejor coordinación, y porello esas reuniones son el corazón de la cooperati-va en cuanto a la obra.

Un aspecto clave de la planificación es la apertura de



rubros, que permite avances sustantivos en la obra,lo que no se lograría con un desarrollo puramentelineal, en que se espera que cada tarea termine paracomenzar la siguiente. Por el contrario el solape detareas permite progresar más rápidamente. Pero pa-ra que así sea deben estar muy bien coordinados larealización de las tareas previas, la incorporación depersonal contratado o la capacitación de la ayudamutua, y la compra de los materiales necesarios.

El gráfico adjunto es un ejemplo de planificaciónfísica de una obra, que ilustra sobre este aspecto.En él se ha simplificado la apertura de rubros, queadmite un desglose mayor, a efectos de su más fá-cil percepción. Asimismo se presenta un cronogra-ma de inversiones, sobre la base del presupuestoproyectado, que es el correlato de aquél, ya que lasmismas se irán produciendo de acuerdo con elavance físico de las obras.

El tema de las compras es muy importante y a la vezcomplejo, porque para obtener el mejor rendimien-to del dinero que se dispone y a la vez para un ma-nejo transparente de los recursos, es preciso recurrira mecanismos como el llamado a precios o la licita-ción, lo que lleva su tiempo. Por ello en muchas co-operativas se forma una comisión específica para las

compras, que implica la participación de otros so-cios que colaboran en la investigación de los preciosy la calidad de los materiales, y en el análisis de al-ternativas según calidades y costos, para que luegoel Consejo Directivo pueda tomar las decisiones co-rrectamente. En algunos casos, sin embargo, sobretodo en cooperativas con pocos socios, esta tarea esasumida también por la Comisión de Obra.

Desde dicha Comisión, a su vez, se plantean las di-ferentes tareas para los fines de semana, cuya orga-nización es complicada, porque se produce unagran afluencia de ayuda mutua en un momento enque no hay en obra personal experiente. Por ello esmás necesario que nunca pensar bien qué tareas sevan a hacer, que se cuente con los materiales nece-sarios y con las herramientas y equipos suficientes,porque de lo contrario se perdería la posibilidad deque ese trabajo tuviera un resultado eficiente.

6. En algunas cooperativas -casi siempre peque-ñas- los técnicos proponen que el Capataz trabajetambién como oficial, haciendo tareas de albañil,por ejemplo, en el tiempo que le dejan libre susrestantes funciones. Suele decirse entonces que setiene, no un Capataz sino un Encargado de Obra.

((22)) Debe advertirse que en los programasde ayuda mutua es la cooperativa la queactúa como empresa constructora, y comotal tiene la responsabilidad sobre la ejecu-ción de los trabajos, en tanto las del pro-yecto y la supervisión recaen en los técni-cos. (N. del C.)

CONSEJO DIRECTIVO

ADMINISTRADOR

CAPATAZ

I.A.T.

ASAMBLEA GENERAL

CONTRATADOS AYUDA MUTUA

COMISION FISCAL

COMISION DE TRABAJO COMISION DE COMPRASCOMISION DE OBRA

Organigrama en etapa de obra


Si bien esto puede parecer un ahorro, porque seobtiene un mayor rendimiento del tiempo del res-ponsable de la ejecución de la obra, debe advertir-se que los momentos en que éste se dedica a otrastareas, los distrae de las de control y planificación.Pierde así de vista lo que están haciendo los demáscontratados, deja de pensar en qué previsiones hayque hacer y pierde de vista también a la ayuda mu-tua y la posibilidad de capacitarla. Está haciendootras tareas, sí, pero está dejando de hacer aquellasen las que nadie lo sustituye. Porque al que “aga-rra la cuchara” se lo puede sustituir por otro quetambién agarre la cuchara, pero al que piensa laobra no se lo puede sustituir, y esto es más impor-tante que agarrar la cuchara.

La necesidad de que la obra tenga un sobrestante, asu vez, está ligada a la dimensión de la misma: paraobras medianas a grandes (más de sesenta-setentaviviendas), ello puede ser conveniente, porque apa-rece una diversidad de tareas que el Capataz solo nopuede cubrir y a veces también la gran cantidad decooperativistas genera muchas interrogantes quedeben ser respondidas y en eso ayuda la presenciadel sobrestante. Éste puede tener además varias fun-ciones, aparte de las tradicionales de control de ca-lidad de materiales y procedimientos: puede ser li-quidador de jornales, colaborar en los pedidos deprecios y otras actividades que, en cooperativas máschicas, el Capataz puede absorber solo, siempre quetenga colaboración de la ayuda mutua.


Cronograma físico de Avance de Obras

RUBROImplantación y replanteoPrep. del terreno y fundacionesHormigón ArmadoMuros y revoquesImpermeabilizacionesContrapisos y pisosRevestimientosCarpinteríaHerreríaEléctricaSanitariaPintura y vidriosLeyes SocialesConexiones y PermisosHonorarios IAT y escritura

1 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 242 3 4 5 6 7 8 9MESES

Cronograma de inversionesRubro Tot 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

(URs)Implantación y Replant 245 245Terreno y fundaciones 1952 1049 903Hormigón Armado 7481 182 1147 1147 1147 965 965 965 965Muros y revoques 7622 834 834 834 834 834 834 941 107 107 293 293 293 293 293Impermeabilizaciones 2078 94 1039 946Contrapisos y pisos 2461 85 85 85 85 353 353 353 353 353 353Revestimientos 1087 144 144 144 218 218 218Carpintería 1749 437 437 437 437Herrería 1247 208 208 208 208 208 208Eléctrica 1798 67 67 67 67 67 67 67 67 315 315 315 315Sanitaria 2971 244 244 244 244 244 244 240 240 240 240 137 137 137 137Pintura y Vidrios 615 68 137 137 137 69 69Leyes Sociales 4218 174 146 154 266 226 262 262 262 192 188 177 169 218 186 176 157 147 161 186 151 149 118 52 41Conexiones y Permisos 1261 132 1129Honorarios IAT y escrit 4578 2950 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71 71

TOTAL CONSTRUCCION 41361 4550 1302 1372 2317 2430 2283 2283 2283 2372 1510 760 2486 2267 1643 1484 1321 1311 1432 1641 1322 1027 463 191 1309

Obras infraestructura 2431 43 43 43 179 179 179 349 170 170 170 288 221 245 127 24

TOTAL DE OBRAS 43792 4593 1345 1415 2317 2430 2283 2283 2283 2372 1510 760 2486 2447 1822 1664 1670 1481 1602 1810 1610 1248 708 318 1333

% sobre el total 100 10.5 3.1 3.2 5.3 5.5 5.2 5.2 5.2 5.4 3.4 1.7 5.7 5.6 4.2 3.8 3.8 3.4 3.7 4.1 3.7 2.9 1.6 0.7 3.0



7. El uso y cuidado de los equipos y herramientasy el manejo del Pañol(3) son de las cosas que hantraído más dificultades en las obras de ayuda mu-tua, porque a veces la gente no se percibe comopropietaria de ellos y no los cuida en consecuen-cia, sino que lo toma como algo que es “de laobra” y no de ellos mismos. Igual cosa puede pa-sar con las herramientas de los contratados, que aveces al llegar los lunes, cuando se reintegran altrabajo, encuentran todo desordenado o que se hausado sus herramientas sin cuidado.

Para que la obra funcione correctamente, sin em-bargo, es necesario que el Pañol esté ordenado delunes a domingo, lo que requiere que se contratea alguien para esa función o, si se encara con ayu-da mutua, que exista una persona para cubrir todoel horario o se coordine muy bien los turnos de lospañoleros, para que dominen que es lo que estápasando con las herramientas y equipos.

La cooperativa, en definitiva, como en todos losaspectos de la gestión, es la que debe definir cómose llevará a cabo esta tarea (muchas veces utilizan-do compañeros que tienen dificultades físicas pararealizar otras), pero es fundamental que se cubratoda la jornada y que los encargados de ella seanextremadamente responsables.

8. Un momento muy importante de la organiza-ción de la obra es la preobra, o sea toda la etapa deentrenamiento que se realiza en los meses inme-diatamente previos al comienzo de aquella, sinque el reloj esté marcando el tiempo, porque to-davía no comenzó a contarse el plazo de obra. Esopermite dar los primeros pasos sin la premura deque ese plazo esté corriendo, por lo cual se puedetomar tiempo para planificar mejor, ensayar, corre-gir, lo que habilita a trabajar con cierta tranquili-dad, dando espacio a los momentos de discusiónque después en obra van a ser más difíciles.

En esta etapa es necesario asimilar bien el regla-mento de ayuda mutua, el tema de los cumpli-

mientos, los horarios de participación, el amoldar-se a las exigencias de la obra, pero puede hacerse aun ritmo más amable, porque se hacen menos ho-ras (la mitad generalmente de las de obra) y sin lapremura de que las fichas del taxímetro estén ca-yendo. Esa gimnasia después da muy buenos re-sultados al comenzar la obra.

9. Nunca se insistirá demasiado -en cualquier pro-grama, pero sobre todo en uno de ayuda mutua-sobre la importancia de la planificación de la obray la apertura de tareas. Justamente éste es uno delos cometidos prioritarios que la Dirección deObra, Capataz y Comisión de Obra deben plante-arse como objetivo: ensamblar las tareas de tal for-ma que nunca se avance demasiado para “apretar”a otra tarea ni se endentezca para que no pueda in-gresar una nueva.

Y esto requiere estar permanentemente pensandoen los recursos: la incorporación de nuevo personal,los suministros, el ritmo que lleva la obra. Como lacooperativa en general no dispone desde el princi-pio de dinero para contratar mucho personal (por-que éste se va recibiendo justamente, contra elavance de la obra), se empieza, por ejemplo, con uncarpintero y un medio oficial, que le van dandocierto ritmo a la obra, unidos a la ayuda mutua.

Después, en función del avance necesario, se van ar-mando equipos para terminar los rústicos, para avan-zar con las instalaciones, para los acabados, siemprecombinando de la mejor manera posible, personalespecializado y ayuda mutua. Lo ideal es encadenarlas tareas: mientras en las primeras casas al año deobra ya se está trabajando en terminaciones, en lasúltimas se está quizá todavía en los cimientos. Esteescalonamiento, como ya se dijo, hace que se tengala apertura de rubros adecuada, ya que no es buenoesperar a terminar una tarea para empezar con la si-guiente, porque eso alarga los tiempos.

((33)) En el Uruguay se designa con este tér-mino al almacén o depósito de herramien-tas así como a la administración de las mis-mas. (N. del C.)


10. Como cualquier actividad, un programa deayuda mutua presenta nudos críticos, aquellos porlos cuales pasa la concatenación de las diferentesetapas y la posibilidad de llegar a los objetivosplanteados. Quizá el más importante de esos nu-dos sea la relación Comisión de Obra-Comisiónde Compras-Consejo Directivo. Esto hace a la eje-cutividad de la obra, y si no se aceita bien, el apa-rato de relojería que la misma debe ser, no funcio-na bien y se retrasa.

Lo primero es definir bien qué es lo que se va a ha-cer y qué se necesita, tarea de la Comisión de Obracon el Arquitecto Director y el Capataz, para queCompras salga a averiguar precios y el Consejo Di-rectivo tenga claro qué inversiones tiene que ha-cer. Si falla alguna de las patas de ese trípode, segeneran atrasos que no es fácil recuperar, porqueel rubro que no se hace al tiempo debido, atrasa alos otros.

Un ejemplo: la tarea de colocación de las aberturas(puertas y ventanas) se debe prever con dos o tresmeses de anticipación para tener el tiempo suficien-te para analizar calidades, obtener precios de dife-rentes proveedores, distintos tipos de materiales,hacer comparativos con el presupuesto que se dis-pone. Pero para determinada fecha las aberturastienen que estar, porque a partir de ahí se abren losrubros de revoques interiores, revoques exteriores,revestimientos, que si la colocación de las aberturasse demora, también se atrasarán. Por eso el princi-pal nudo crítico del programa es la ejecutividad y lacoordinación del trabajo de esas comisiones.

De todos modos, en obra siempre se van a produ-cir atrasos en la ejecución de ciertas etapas, porquela exacta coincidencia de la planificación con la re-alidad sólo puede ser casual, ya que en una obrahay cantidad de imprevistos. La cuestión está encómo se manejan esos atrasos parciales para queno redunden en un atraso general.

Para eso hay que analizar qué rubros se atrasaron yporqué, para aplicar los correctivos necesarios, pe-

ro al mismo tiempo estar viendo en qué otros ru-bros se puede avanzar que no dependan de losatrasados, ya que si bien todos están interrelaciona-dos, es claro que hay algunos menos dependientes:si no sale rápido determinada decisión, que demo-ra una tarea, se encara otra que permita seguiravanzando, a veces recurriendo a rubros que se de-jan normalmente para el final, como la construc-ción de los muros de fondo o la caminería.

11. Ya en el momento de planificar es posibleidentificar tareas cuya posibilidad de concreción esmás riesgosa, y éstos son también nudos críticos:por ejemplo, en nuestras tipologías se usa común-mente para el revestimiento ladrillo visto, por ra-zones estéticas y para evitar los altos costos demantenimiento que tienen otras soluciones. Si,por el mes en que se comenzó la obra, parte de esatarea debe hacerse en invierno, ya se sabe que va aser muy difícil conseguir en esa época ladrillos ade-cuados y entonces hay que acopiarlos previamen-te, si se dispone de recursos para ello, o armar laplanificación para poder avanzar con ese rubro de-tenido, de repente durante todo el invierno.

Claro que no siempre se pueden salvar los atrasos,por ejemplo los provocados por el clima. Si no sepudo trabajar por lluvia, por ejemplo, ese atrasono se puede dejar para recuperarlo al final, porqueahí ya no va a haber tiempo, sino que hay que tra-tar de hacerlo al mes siguiente, pues de lo contra-rio esas horas van a faltar.

Lo mismo sucede cuando el desfasaje se genera porla no realización en tiempo y forma de la ayuda mu-tua: las horas que no se hicieron cuando se necesi-taban, se pueden hacer después, pero lo que no sepuede hacer es recuperar el atraso que causaron.

12. Otro aspecto que es interesante analizar es enqué medida el empleo de la prefabricación y laconstrucción en serie se adapta a los programas deayuda mutua. La experiencia muestra que hasta




ahora no se ha logrado desarrollar procedimientosintegrales, alternativos a la construcción tradicio-nal, que sean sensiblemente más económicos. Sehan utilizado diferentes alternativas(4), pero cuandose llega a los costos finales, ellos no son inferiores alos de la construcción tradicional, y siendo así a lagente le cuesta correr el riesgo de innovar, cuandola ventaja no es clara(5). Si hay una alternativa tec-nológica, pero el costo es el mismo y el plazo nodemasiado diferente, la gente prefiere lo tradicio-nal. Hay que tener en cuenta que la inversión queestán haciendo, en tiempo y en dinero, es demasia-do grande para que se arriesguen a experimentar.

La prefabricación hecha en obra, a su vez, puedeser valiosa, pero tiene que ajustarse al ritmo gene-ral de los trabajos, porque si para lograr esto hayque contratar personal, la ventaja desaparece. Poreso la prefabricación en obra es importante cuan-do ayuda a sistematizar algo que pueda quedar acargo de la ayuda mutua: ahí es todo ventaja.

También es muy importante la coordinación delproyecto con el procedimiento constructivo: porejemplo, si se quieren ahorrar pilotes en una ci-

mentación, porque son caros, ello lleva a alejar lospuntos de apoyo y con ello se aumenta la armadu-ra de las vigas de cimentación, complicando su lle-nado, que generalmente se hace con ayuda mutua.Quizá falte en un ejemplo como éste, una adecua-da ubicación de parte del calculista, que tenga encuenta que la vivienda es de carácter social, que esmuy económica, pero que además se hace funda-mentalmente por ayuda mutua. A veces tambiénen el técnico influye que proyecta desconfiando dela ayuda mutua y por tanto tomándose mayorescoeficientes de seguridad.

13. Otra pregunta que se hace frecuentemente es sicualquier procedimiento constructivo es apto paraser realizado con ayuda mutua o si, por el contrario,hay algunos que presentan dificultades importantes.En nuestra experiencia personal, hemos probadodiferentes procedimientos en obras de ayuda mutuay en general todos funcionan, salvo que sean tan so-fisticados que no dejen lugar a la ayuda mutua: a ve-ces los que fallamos somos los que debemos cuidarla ejecución, y eso puede pasar con cualquier siste-ma pero más en aquellos en que, por no ser habi-

((44)) Ver al respecto el capítulo 2.3. (N. del C).

((55)) Un estudio del Instituto de la Construc-ción de la Facultad de Arquitectura de laUniversidad de la República, que evalúadesde el punto de vista físico, económico ysocial, seis experiencias con procedimien-tos alternativos realizadas por cooperativasde ayuda mutua y promovidas por la Inten-dencia Municipal de Montevideo, llega aparecidas conclusiones. (N. del C.).


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tuales, no se conocen bien sus puntos críticos.

Eso ha llevado a que se estropee la imagen de al-gún producto o procedimiento porque no se hacuidado suficientemente la ejecución: por ejemplolas experiencias en Montevideo con el sistema“FC2” cordobés, en el que quizá no se tuvo unbuen cuidado de la ejecución y eso deterioró suimagen. En cualquier alternativa, si se logra que seejecute bien, no hay problemas: pasa por ejemplocon la azotea inundada o azotea de agua, que si seejecuta bien funciona a la perfección, pero mal re-alizada puede ser fuente de muchos problemas.

14. Igualmente, siempre hay que tener presenteque una obra de ayuda mutua es una obra especial,que requiere un tratamiento especial. Por ejemplo,son obras en las que participan mujeres, adultosmayores, personas impedidas, que también tienenproblemas de vivienda -y quizá los tienen en ma-yor medida- y también tienen derecho a solucio-narlos con su esfuerzo. Esto no pasa en las obras“comunes”, realizadas por empresa con personalprofesional, y esa circunstancia plantea una situa-ción atípica, que debe manejarse como tal.

Lo primero que se necesita es que haya una asun-ción colectiva de las dificultades que ofrece unaobra, a partir de reuniones grupales: que todos seden cuenta que se van a enfrentar -lo que no ha-cen en sus actividades cotidianas- con hierros quesobresalen, con zanjas, aparatos eléctricos, instru-mentos de corte, objetos que caen desde lo alto yotras cosas que para un obrero experto son el pande todos los días. Por eso es importante el rol dela comisión de seguridad, asesorada por el preven-cionista(6), efectuando permanentemente análisiscolectivos sobre las dificultades que están apare-ciendo y las que van a venir al incorporar nuevosmateriales y tareas, y los riesgos que van a existir.

Cuando se hace así -y generalmente se hace así enlas obras de ayuda mutua- las posibilidades de ac-cidentes disminuyen y por eso las obras realizadas

por empresa terminan siendo, paradójicamente,más peligrosas que las de ayuda mutua, como lomuestra el número de accidentes que se producenen unas y otras. Esto es así porque se toma en lasobras de ayuda mutua un conjunto de precaucio-nes que a veces no se tienen, por exceso de con-fianza, en las realizadas por empresa y de ahí quehaya tantos accidentes en esta industria.

También el riesgo se reduce cuando se le da a ca-da persona tareas adecuadas a sus posibilidades fí-sicas e intelectuales. No todos los cooperativistastienen que pasar por las mismas tareas, por un fal-so concepto de igualitarismo, cuando las posibili-dades de todos no son iguales. Tampoco debe eva-luarse el rendimiento de la ayuda mutua con elmismo criterio que el de un trabajador contratado,que es idóneo en la tarea, y entonces se trata demedir cuánto produce.

Lo importante en la ayuda mutua es con qué dis-ciplina y dedicación la enfrenta cada persona o aúncada núcleo familiar. No tanto cuánto más hace,sino qué dedicación le da, cuánto se preocupa porla tarea. No si la hace más rápido, sino fundamen-talmente que cumpla con la labor que tiene asig-nada y que, aunque le cueste, se interese por ella,pregunte, trate de hacerla mejor. No se trata deque haga muchos metros de manera desprolija, si-no que se integre al trabajo programado, que es lamejor forma de producir.

En esas condiciones, una obra de ayuda mutuabrinda oportunidades de trabajo para todos: el ar-mado de hierro, por ejemplo, permite estar en unlugar de pie, manejando solamente las manos, ysiempre existe la posibilidad de enseñar a hacerlo.O la importante función del pañolero, que es elcustodia de las herramientas con que todos debentrabajar, las imprescindibles tareas de cocina y co-medor, o la higiene periódica de baños y vestua-rios. El picado de muros para la colocación de losductos de la instalación eléctrica, el enhebrado delos cables, el corte de ladrillos, son también tareas


((66)) La reglamentación de la construcción enel Uruguay exige que toda obra de ciertaimportancia cuente con un asesor en segu-ridad (técnico Prevencionista). (N. del C.).

que no exigen un especial esfuerzo físico y quepueden ser aprendidas sin problema.

Lo importante es que no se trata de mandar a to-dos a la misma tarea, sino de ir marcando funcio-nes en base a lo que se va conociendo de la capa-cidad de cada cooperativista, preguntándole ade-más si se siente cómodo y bien con la tarea que sele encargó. Debe haber un diálogo constante ypermanente de modo que la persona se sienta agusto y útil con el trabajo que está haciendo. Eneso el Capataz, que es el que se asigna las tareas,es fundamental y la preobra le ayuda mucho a co-nocer al grupo.

15. El colectivo debe prepararse asimismo para lastareas de posobra, porque probablemente habrácosas que queden para hacer, complementaciones,y en cualquier caso siempre estará la indispensabletarea del mantenimiento de las viviendas.

Esto se complica si la etapa de obra ha sido conflic-tiva: si bien es la más corta de la vida de la coope-rativa, es una etapa muy intensa, en la que a vecesel nivel de discusión es muy fuerte, incluso ríspido,y eso para la posobra causa dificultades porque esimprescindible encararla colectivamente.

Por eso se necesita ir preparando esto durante laobra, limando animosidades por cosas como la di-ferencia de rendimiento o de las tareas asignadas,porque a veces se piensa que todos tienen que ren-dir igual o hacer las mismas tareas, cuando lo queimporta es que cada uno haga lo que le correspon-de lo mejor que pueda. Muchas veces la posobraarrastra estos problemas, que deben ser prevenidosen la etapa de obra, para que no se formen gruposenfrentados. Aquí también el papel del Capatazpuede ser muy importante, porque puede contri-buir a solucionar -o a crear- esos problemas.

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