58

Las bases políticas de la liberalizacióneconómica en Chile

Timothy Scully

Introducción

Al analizar los procesos deliberalización económica y política, Chile sedestaca entre los casos contemporáneos deAmérica Latina. En primer lugar, más que una“transición” a la democracia, Chile - junto conUruguay - debe ser considerado un caso de“redemocratización”, que ha podido revivirprácticas democráticas e instituciones políticasconsolidadas en el pasado. Los legadosinstitucionales del pasado democrático chilenocontinúan dando forma a su políticacontemporánea. En segundo lugar, aunque suretorno al régimen democrático escomparativamente tardío, Chile, ha sido delejos, uno de los primeros en iniciar un procesode liberalización económica que esprobablemente el más profundo de AméricaLatina. Mas aún, y en lo que concierne a la

secuencia, Chile constituye el ejemplo menosambiguo en la región, de una transición derégimen seguido de una sustancialliberalización económica.

Este camino peculiar muestra que las“lecciones de Chile”, pueden generar dificultadesa la hora de observar los cambios de un contextoa otro. Antes que extraer las “lecciones” del casochileno, me propongo explorar cuáles han sidolas bases políticas de esta amplia liberalizacióneconómica. Más exactamente, pretendoanalizar la relación entre la herencia políticademocrática chilena, su interludio autoritario, losresiduos o “amarres” autoritarios que aúnpermanecen, y la “performance” ejemplar de laspolíticas económicas.

En muchos aspectos, Chile ha sidoextraordinariamente afortunado. Argumentaré

Resumen

El consenso actual sobre la política económica de Chile, y la capacidad del gobierno democráticopara llevarla a cabo efectivamente, han sido moldeados en parte por una combinación de legados delpasado democrático de Chile, y de ciertos remanentes institucionales del régimen de Pinochet. Elpresente trabajo hace una breve reseña del desempeño de la economía chilena bajo el gobierno dela Concertación encabezado por Patricio Aylwin. Posteriormente sostiene que el gobierno democráticode Chile, ha mostrado una capacidad singular para mantener exitosamente la liberalización económica,debido en parte a la reaparición de un sistema de partidos bien institucionalizado, y a ciertos límites nodemocráticos, establecidos dentro del juego democrático durante el régimen de Pinochet. Sin em-bargo, a mediano plazo, estos límites pueden representar una amenaza al estilo consensual de hacerpolítica, que ha llegado a caracterizar a la arena política, posterior a Pinochet, y si no se les atiende,puede llegar a constituirse en una amenaza para la estabilidad política democrática.

59

que el actual consenso sobre las políticaseconómicas, y la capacidad del gobierno paraimplementarlas efectivamente no descansa nisobre su herencia democrática, ni tampocosobre ciertos legados del período autoritario,sino precisamente sobre una combinación deambas experiencias.

Instituciones políticas fuertes queprovienen del pasado democrático, hicieronposible la existencia de un consenso en tornoa orientaciones políticas, establecido por loslíderes autoritarios en la Constitución de 1980.Esto le ha dado al gobierno democráticochileno una notable capacidad paraimplementar y sostener una política económicacoherente.

Luego de una breve reseña de losactuales resultados de las políticaseconómicas en Chile, este trabajo explorarálos elementos claves del contexto político quehan facilitado su éxito. Argumentaré que Chilepudo sostener bajo condiciones democráticasun profundo proceso de liberalizacióneconómica, mejor de lo que hubiese sidoposible bajo una dictadura. Por un lado, debidoal retorno de un sistema de partidos altamenteinstitucionalizado y el impulso del centro degravedad ideológico hacia la moderación, y porotro, debido a ciertos límites autoritariosimpuestos al juego democrático por ladictadura pinochetista. Límites que por ahoraal menos, han hecho posibles y compatiblesdemocracia y reforma económica.

Mas allá de la liberalización: crecimientocon equidad

La turbulenta historia de lareestructuración económica, diseñada yllevada a cabo desde mediados de los 70´hasta los 80´ por el régimen militar másrepresivo de la historia chilena es

suficientemente conocida. Los frutos de estaterapia de shock ortodoxa se hicieron visibles,en principio, en términos de una profundadislocación económica y social. Luego de casiuna década de experimentos neoliberales,ciclos breves de expansión y retraccióneconómica, dieron como resultado, una faltade crecimiento del ingreso per capita. Noobstante, a mediados de los 80´, un paquetede medidas económicas más pragmáticasrestauraron el equilibrio macroeconómico,consolidando un firme crecimiento desde 1985en adelante.

Seguramente, mas duro de lo quenecesitaba ser1 , el programa de liberalizacióneconómica llevado a cabo por el gobierno dePinochet, dotó al país de una baserelativamente sólida para el crecimientoeconómico. La expansión y diversificación delsector exportador, y la emergencia de una claseeconómica más dinámica y más competitiva,legados de la era de Pinochet, contribuyerondecisivamente a que el país fuera visto en laregión como un milagro económico.2 En 1992la economía chilena superó hasta laspredicciones más optimistas del gobierno,alcanzando una tasa de crecimiento anual del10,3 %, un nivel de desempleo del 4,9 % yuna tasa de inflación razonable del 12, 7 %.Durante 1993 el crecimiento de la economíase mantuvo alto ( 6% anual ), produciendo unatasa promedio para el período Aylwin (1989-1993) que superó el 6%. Hacia el final delperíodo Aylwin, prácticamente todos losindicadores macroeconómicos, incluyendoinflación (11,5%), desempleo (4,6%),inversiones en capital (27,2% del PBI), ahorrointerno (21% del PBI), productividad y salarios(los dos creciendo a más del 4,5% anual),apuntaban al mismo fenómeno: Chile era unmilagro.3 A pesar de lo doloroso y duro delajuste económico experimentado por Chile, el

60

mismo parece una historia de éxito.Seguramente, la experiencia pinochetista hagenerado innumerables interrogantescomparativos sobre la relación entreautoritarismo y democracia, y las posibilidadespara una reestructuración económica exitosa.

Mientras que existen pocosargumentos en el sentido de que, la aperturaeconómica, y el deliberado impulso hacia elaumento de las exportaciones, haya afectadopositivamente el crecimiento, no caben dudassin embargo acerca de los efectos de estoscambios sobre la distribución de la riqueza bajoel régimen de Pinochet. Según varios autores,ha habido un costado poco favorable del“milagro económico chileno”4 . Hacia el final delperíodo de Pinochet, la distribución del ingresohabía empeorado considerablemente: el 40%de las familias más pobres de Santiago vieroncaer su participación en el consumo de un19,4% en 1969 a un 12,6 en 1988, mientras laparticipación del 20% mas rico creció de un44,5% a un 54,9%. Todos los indicadoresmuestran que la proporción de familias viviendoen condiciones de pobreza y extrema pobreza,aumentaron dramáticamente durante los añosdel autoritarismo. Por ejemplo, en 1987, el44,7% de los chilenos vivían en la pobreza;16,8% eran clasificados como indigentes5 . De1970 a 1988, los gastos sociales per capitacayeron un 8,8%; sólo los gastos en saludcayeron cerca de un 30%6 . Según EugenioTironi, hacia el final del régimen militar, Chilese había convertido, en algunos aspectos, enuna “sociedad dual”, donde una amplia porciónde la población fue excluída de los beneficiosdel milagro7 .

Algunos analistas han resaltado lasmuchas maneras en que la política económicapost-Pinochet, imitó simplemente lo iniciadopor los “Chicago Boys”. Sin embargo, estasafirmaciones son falsas. Un componente

central de la estrategia económica de laadministración Aylwin, ha demostrado que elcrecimiento no necesariamente se logra aexpensas de la equidad. La primera, y másimportante norma legislativa creada por elnuevo gobierno democrático en 1990, fue lareforma tributaria, que recaudó un 2% del PBIy aumentó, en aproximadamente un 15% losingresos del Estado en concepto decontribuciones tributarias, haciendo posibleincrementar el gasto público en programassociales de un 9,9% a un 11,7% del PBI8 . Entre1989 y finales de 1993, el gasto social por partedel gobierno aumentó un 30% en términosreales9 . Hacia 1993, el gobierno chileno estabagastando más de 6 mil millones de dólares enprogramas sociales, incluyendo programas deentrenamiento y orientación vocacional parajóvenes, un amplio programa de salud, y unambicioso programa de viviendas públicas.Sorprendentemente, al mismo tiempo que elgobierno de Aylwin intentaba solucionar lasdemandas sociales más urgentes heredadasdel régimen de Pinochet, el sector públicoexperimentó durante estos años importantessuperávits presupuestarios. La distribución delingreso mejoró durante la administraciónAylwin, con la caída en la participación en elingreso, del quinto más rico de la población,cayendo de un 59,9% en 1989 a un 54,7% en199110 . El número de chilenos viviendo encondiciones de pobreza bajó entre 1990 y 1992en cerca de un millón de personas, de un40,1% de la población a un 32,7%11 . Mas alláde eliminar el enorme déficit social en queincurrió la dictadura militar, la administraciónAylwin realizó importantes progresos paralograr una distribución más equitativa de losfrutos del crecimiento económico.

La conversión de Chile a la iniciativaprivada y al mercado ha sido remarcablementecompleta, pero sería erróneo suponer que

61

el proceso de privatizaciones ha desplazadoenteramente al Estado, de la escena delmercado. La conversión al mercado y a lainiciativa privada requiere un Estado fuerte conuna amplia iniciativa y capacidad reguladora,y Chile está dotado de un aparato estatalrelativamente coherente con una largatradición desarrollista. El Estado chilenocontinúa jugando un rol importante en lacoordinación de la actividad económica, y estáexperimentando su propia transición del Estadopredominantemente empresarial de los añosde la industrialización sustitiva deimportaciones, al Estado reguladorcontemporáneo12 . De hecho, varios aspectosfundamentales del rol que jugará el estadochileno en el futuro, como la naturaleza de suparticipación en la gigante industria del cobre– todavía nacionalizada - , deben ser resueltosy continúan merodeando el paisaje políticocomo fantasmas de otra era.

La reemergencia de fuertes Institucionespolíticas democráticas

Desearía argumentar que la restauraciónde lo que previamente fue un régimendemocrático de larga duración, dotó a laadministración Aylwin de un inusual poder paragenerar una política económica coherente. Y,quizás más que ningún otro rasgo de estatransición, la recuperación de un fuerte, viable,y altamente institucionalizado sistema departidos13, dió al gobierno de Aylwin lalegitimidad y la capacidad de iniciativa paralograrlo. A pesar del amplio déficit social dejadopor el régimen de Pinochet y el conjunto decríticas al neoliberalismo del liderazgo de laConcertación, el gobierno de Aylwin no se hadesviado de la orientación libre-mercadista delrégimen autoritario14 .

Con el regreso del sistema político

competitivo luego de 1988, los partidospolíticos reasumieron el rol de espina dorsal15

del sistema político chileno. La reaparición deun sistema de partidos institucionalizado, diólugar, en la era post-Pinochet, a unaformulación de políticas coherente debido a quepermitió que la demanda de participación y elconflicto, no sobrecargaran el sistemapolítico16 .

Luego de 17 años de censura de lasdemandas populares, la existencia de unsistema de partidos institucionalizado ha sidola clave, junto a los sectores organizadosdel trabajo, en ayudar a los formuladores depolíticas gubernamentales a expresar ycanalizar el conflicto social a través deinsti tuciones reconocidas. Donde lossistemas de part ido son pocoinstitucionalizados, como el caso de Brasil,Ecuador y Perú, los presidentes disfrutan deimportantes apoyos en el Congreso - ampliacapacidad de iniciativa - en momentos dealta popularidad. Sin embargo, a menudoeste apoyo de la legislatura se desvanececuando surgen los primeros síntomas dedisminución del apoyo público. En Chile elsistema de partidos no asegura en modoalguno el apoyo del congreso a lasiniciativas del gobierno, especialmente porla combinación de mult ipart idismo ypresidencialismo17, pero incrementa suprobabilidad.

El grado en que un sistema de partidosestá institucionalizado, nos brinda unaimportante clave para entender el éxito, o elfracaso, de los esfuerzos puestos en larestructuración económica en muchos paísesde América Latina. No es un accidente, porejemplo, que los líderes del gobierno de laConcertación chilena -al igual que losliderazgos políticos en Costa Rica y Uruguay-hayan tratado de evitar el “decretismo” del

62

ejecutivo para llevar a cabo las políticaseconómicas. Donde los partidos y otrasinstituciones políticas, como el congreso y elpoder judicial, están bien establecidas, lospresidentes deben negociar con ellas lasprincipales políticas económicas. Estasinstituciones políticas ayudan a orientar a losactores económicos a través de claras ylegítimas reglas de juego y por esta razónaseguran un marco previsible para lasdecisiones económicas. Con institucionespolíticas bien establecidas, como partidospolíticos coherentes y bien organizados, losactores tienen mayor probabilidad de conocerlas reglas del juego y generalmente tienenalguna idea de como lograr sus intereses, aúncuando a veces se pueden encontrar consorpresas. Los partidos institucionalizados noson una condición suficiente para explicar eléxito en la implementación de políticaseconómicas en las nuevas democracias, peroson una condición necesaria. Sin embargo,además del grado de institucionalizaciónpresente en un sistema partidario, también esimportante explorar los tipos de partidos y lamanera en que interactúan.

La reaparición de un sistema departidos altamente institucionalizado es unlegado clave del pasado democrático de Chile,pero la dinámica que caracteriza el actualsistema difiere en forma significativa de supredecesor antes del golpe18 . Varias de estasdiferencias afectaron la capacidad delgobierno democrático para formular eimplementar una política coherente. En primerlugar, los líderes actuales de los partidospolíticos, con la excepción de los comunistasy una minoría de líderes socialistas en laizquierda, y alguna extensión de la UniónDemocrática Independiente (UDI) en laderecha, tratan de mostrar la naturalezacentrista de sus posiciones y programas. El

partido Renovación Nacional (RN) insiste enforma permanente que es un partido de“centro-derecha”, y la Unión del Centro Centro(UCC) expresa este concepto en su propiadenominación. Esta reorientación hacia elcentro es especialmente fuerte entre lamayoría de los socialistas. Mientras a finalesde los sesenta y principios de los setenta, elgrupo predominante en el partido estabainfluenciado por la revolución cubana ysostenía una posición que se encontraba a laizquierda del partido Comunista, hoy lamayoría –y en el caso del Partido por laDemocracia (PPD) de inspiración socialista,casi todos – comparten la perspectiva y laspolíticas liberales del socialismo español19 .Como resultado de estos cambios, el sistemade partidos chileno - al menos durante losaños de la transición (de 1988 hasta elpresente) - no está caracterizado por losmismos fuertes clivajes ideológicos entre lospartidos principales, como era el caso antesdel quiebre de 1973 y no se encuentra sujetopor ello a las fuerzas centrífugas del pluralismopolarizado20 .

Existe hoy un grueso consenso sobreciertos temas fundamentales que afectan alas instituciones socioeconómicas de lanación, y los votantes no son consultadospara elegir entre modelos de desarrolloradicalmente diferentes. Esta convergenciaideológica hacia el centro y, en términos depolítica económica, orientada al crecimientode las exportaciones y los mercados libres,ha reducido fuertemente el confl icto,posibil i tando una más rápida y fácilformulación e implementación de políticascoherentes. Esto no significa que las vocesdel disenso, como las del partido Comunista -ahora casi desarticulado-, estén completamenteausentes. No obstante, quizás haya un mayorconsenso ideológico sobre el actual modelo

63

económico, del que existiera en el amplioconsenso de los 40’, sobre lo apropiado deuna estrategia sustitutiva de importacionesguiada por un fuerte Estado desarrollista21 .

En segundo lugar, y en relación a lacapacidad del gobierno de Aylwin para diseñaruna política económica exitosa, el modelo dealianzas entre los partidos que sostuvo a sugobierno, es diferente del de finales de lossesenta y principios de los setenta. Mientrasque a comienzo de los 60’ losdemócratacristianos estaban enfrentados conlos partidos de la izquierda y los Radicales, ya comienzos de los 70´ los demócratacristianos concertaron una alianza con laderecha para oponerse al Gobierno de SalvadorAllende, el gobierno de la Concertación estácompuesto principalmente por demócratacristianos y partidos que anteriormenteformaron parte del gobierno de la UnidadPopular - excepto los Comunistas - .

Dos décadas atrás, los modelos decoaliciones estaban determinadosprincipalmente por el apoyo u oposición algobierno de izquierda de Salvador Allende,mientras que recientemente han sidodeterminados por la aceptación o el rechazoal régimen militar.

El cambio en el modelo de coalicionespolíticas es de suma importancia. Con laintroducción de una nueva división entre lospartidos, a favor o en contra del gobiernomilitar, se ha logrado, al menos por ahora,sumergir las tradicionales fuentes de conflictoentre los partidos, contribuyendo a reducir ladistancia ideológica entre ellos22 . El actualsistema de partidos chileno ha sido recreadode manera tal que recuerda los gobiernos delFrente Popular desde finales de los 30´ hastafinales de los 40´, donde había también unaalianza de centro izquierda. Alianza queapoyaba un modelo económico muy diferente:

el modelo de sustitución de importaciones. Lasprincipales diferencias en términos de apoyopolítico entre las coaliciones de la Concertacióny el Frente Popular son que los demócratacristianos, y no los Radicales, actúan ahoracomo la palanca de apoyo del sistema departidos en el centro, y el partido Comunista,que tiene la mitad o un 1/3 de los votos quetenía entonces, no pertenece a la actualcoalición. Las diferencias que separan los dosperíodos en términos de políticas económicas,son aún mayores, remplazando un modeloeconómico dirigido por el Estado por otro másliberal, orientado al mercado.

Estos cambios en el paisaje políticochileno, han reforzado poderosamente lacapacidad del gobierno democrático para seguiruna estrategia de pactos y acuerdos queposibilitaron el éxito de las políticaseconómicas. La importancia simbólica delMinistro de Finanzas Alejandro Foxley, undemócrata cristiano, y el Ministro de EconomíaCarlos Ominami, un socialista, ambosopositores de los “Chicago Boys”, permitieronal primer gobierno de la Concertación fortalecerla estrategia exportadora chilena. Su liderazgopermitió al actual modelo económico obteneruna legitimidad que nunca había tenido duranteel régimen militar. Si bien la DemocraciaCristiana como el partido Socialista se hanidentificado tradicionalmente como oponentesdel capitalismo salvaje, se encuentran hoy endía liderando los esfuerzos para sostener laspolíticas económicas heredadas, situándolosen materia de liberalización económica en unaposición aún más avanzada que la de losChicago Boys!23 . En el país sus políticasfueron apoyadas por prácticamente todo elespectro de la opinión política, y en el exteriorse convirtieron en un modelo de liberalizaciónpolítica y económica para los países en víasde desarrollo.

64

Recuperando la democracia en el marco dela Constitución de 1980

La vuelta a un gobierno democrático enChile se dió con la asunción de Patricio Aylwinen marzo de 1990. Desde entonces, la batallapor recobrar totalmente un régimen democráticoconsolidado ha sido difícil y aún hoy continúa.El marco institucional heredado por el gobiernode Aylwin está compuesto por elementos dela Constitución de 1980 que constriñen y minanpotencialmente la autoridad del gobiernoelegido democráticamente24 . Si bien laConstitución de 1980 restauró elementosrepublicanos familiares a las institucionesdemocráticas de Chile, también incluyeprivilegios institucionales para los militares ysus aliados políticos que son contrarios alproceso democrático.

En el marco de esta constitución,Pinochet y sus aliados trataronostensiblemente de moldear una democraciacapitalista “protegida” y resolver de una vezpor todas los conflictos fundamentales quehabían hecho tambalear la polít icademocrática durante el siglo XX. Mientrasque los economistas Sergio de Castro yMiguel Kast estaban ocupados diseñando eimplementado polít icas económicastendientes a liberalizar la economía, elprincipal ideólogo del régimen, Jaime Guzmány otros, se encontraban diseñando el marcolegal que sostuviese esta política económica.Quizás más importante que cualquier otracaracterística, la inviolabilidad de la propiedadprivada establecida en la Constitución de 1980resolvió, al menos por el momento, unelemento que fue durante décadas el ejecentral del conflicto social y político en Chiley una fuente clave de incertidumbre en laarena económica. Desde el momento en quela Constitución empezó a aplicarse, la Corte

Suprema ha dado en forma permanente unainterpretación restringida de la cláusulaconstitucional que “proteje el derecho depropiedad privada de todas las personas”( artículo 19). En contraste con la Constituciónde 1925, actualmente la expropiación sólo esposible en el caso de que una legislación alefecto la autorice “en razón de utilidad públicao en aras del interés nacional”. “En todos loscasos” según dice la Constitución, “elpropietario tendrá el derecho a unaindemnización por la alienación de lapropiedad”, estableciéndose el monto total,por común acuerdo, o por decisión del tribunalque corresponda.

A partir de la interpretación de estascláusulas por la Corte Suprema, cualquierexpropiación deberá ser compensada a preciode mercado, en efectivo y por adelantado.

El status sacrosanto de la propiedadprivada introducido en la Constitución de 1980,combinado con ciertas disposicionesconstitucionales que ponen límites estrictos alrol empresarial del Estado, en un país dondetradicionalmente las leyes han tenido unimportante peso a la hora de resolver lacredibilidad económica, contribuyó a crear unclima positivo para las inversiones nacionalesy extranjeras. Esta disposición, junto con lacreación de un Banco Central independientegeneró importantes cambios en el climaideológico, reforzando la confianza entre losempresarios, en el sentido de que loslineamientos de la política económica novariarían en forma inesperada. Que ningunode los principales actores económicos de laetapa post-Pinochet hayan intentado cambiarel consenso fundamental en torno de lainviolabilidad de la propiedad privada, o el roll imitado del Estado, es un indicadorsignificativo de lo mucho que ha cambiado laagenda política. Como consecuencia, en

65

comparación con los días de las ocupacionesde las empresas y las tomas de tierras queprecedieron al golpe de 1973, lo que estaba enjuego en la política se redujo dramáticamente,resultando de ello un estrechamiento de lapropia arena política. Aspectos adicionales dela Constitución de 1980 conceden privilegiosinstitucionales a los militares y a sus aliados.Otorga, por ejemplo, a las fuerzas armadaspoderes tutelares dentro de la arena política2 5.Mientras que la única referencia a las fuerzasarmadas en la constitución previa decía que“Las fuerzas armadas son obedientes y nodeliberativas” (Artículo 22 de la Constituciónde 1925), el nuevo documento afirma que “lasfuerzas armadas... existen para defender lanación, y son esenciales para procurar laseguridad nacional y para garantizar el ordeninstitucional de la República”(Artículo 90 de laConstitución de 1980). A pesar de que laConstitución estipula que los jefes de lasrespectivas ramas de las fuerzas armadasestán subordinados al Presidente, el elementomás crítico de esta subordinación, el poder denombramiento y destitución, se encuentraausente por un período de ocho años, dejandovirtualmente intacta la estructura del comandomilitar hasta 1997. Como resultado de esto,los mismos líderes militares que comandaronlas fuerzas armadas durante la dictadura,incluído Pinochet como jefe del Ejército, hancontinuado siéndolo desde marzo de 1990.

Para posibilitar el nuevo rol tutelar delas fuerzas armadas, la Constitución de 1980- enmendada por el plebiscito del 30 de juliode 1989 - , creó un Consejo de SeguridadNacional cuyo objetivo es, además degarantizar la seguridad nacional, examinartodos los asuntos que puedan “minargravemente las bases del sistemainstitucional” (Artículos 95 y 96). De los ochopuestos del Consejo de Seguridad Nacional,

cuatro son ocupados por los jefes del Ejército,de la Marina, de la Fuerza Aérea y de losCarabineros. Otros dos miembros fueronnombrados, indirectamente, por el GeneralPinochet antes de dejar su cargo. El controldel General Pinochet sobre este cuerpo fuereforzado por la creación del Comité AsesorEstratégico, una agencia compuesta poraproximadamente 50 personas designadaspara observar cada aspecto de la políticanacional y para dar asesoría política a Pinochet.Otra competencia del Consejo de SeguridadNacional, es la designación de dos de los sietemiembros del Tribunal Constitucional.

La autonomía institucional de lasfuerzas armadas establecida en la Constituciónde 1980 es acrecentada por un número dedominios reservados a los militares. Comoobserva J. Samuel Valenzuela, en contrastecon el difuso y generalmente ambiguo carácterde los poderes tutelares, los dominiosreservados “sacan de la competencia de lasautoridades electas áreas específicas de laautoridad y de la gestión gubernamental”2 6. Porejemplo, la Constitución de 1980 prescribe queel presupuesto de defensa nunca debe caerpor debajo de la suma gastada en términosreales por el gobierno militar en su último año.Para que no haya malentendidos, la leytambién establece que el diez por ciento delas ventas totales de la Corporación Nacionaldel Cobre (CODELCO), deben destinarseautomáticamente a garantizar estos niveles degasto militar. Las autoridades electas, nopueden interferir en la preparación delpresupuesto militar o en la adquisición dearmamentos, y están impedidos por lo tantode realizar cambios en la doctrina militar o dealterar el currículum de estudios de lasacademias militares. Tal vez más importante,la inteligencia militar, que estuvoprofundamente involucrada en las violaciones

66

de derechos humanos durante los diecisieteaños de la dictadura está en manos de lasfuerzas armadas.

La presencia continua del GeneralPinochet en la jefatura del Ejército ha sidouna considerable fuente de preocupación parael gobierno de Aylwin. A pesar de que alprincipio de su gestión, Aylwin instó a Pinocheta dejar su puesto “por el bien del país”, ésterechazó públicamente hacerlo. Mientras quelas otras ramas de las fuerzas armadas, laMarina, la Fuerza Aérea, y los Carabineros,adaptaron su retórica y gran parte de sucomportamiento a la realidad de las reglasciviles, el Ejército y su líder han sidoabiertamente críticos de la administraciónAylwin. La línea dura del Ejército ha sidoespecialmente visible en sus continuas yvehementes objeciones a las investigacionessobre los abusos cometidos por los militaresdurante el período autoritario. En diciembre de1990, mientras altos líderes militares, incluídoel hijo del General Pinochet, sobrellevaban unexamen judicial y parlamentario por el mal usode fondos gubernamentales, el Ejércitoacuarteló sus tropas precipitando rumores deun golpe inminente. De nuevo en mayo de1993, disconforme con la insistencia de laadministración Aylwin para que la Constituciónfuese enmendada con el objetivo de cortar laautonomía de las fuerzas armadas, e indignadopor una nueva interpretación de la Ley deAmnistía de 1978 que permitió a los tribunalesinvestigar las violaciones de derechoshumanos, Pinochet llamó a las unidades delEjército al cuartel general y rodeó los edificiospúblicos del centro de Santiago, con soldadosvestidos amenazadoramente con atuendos decombate. Este evento dramático provocó unrechazo público a Pinochet por parte delpresidente Aylwin, quien insistió diciendo que“ninguna demostración de fuerza por parte de

instituciones del Estado, individuos, o gruposprivados servirá para resolver problemas”.Después, Aylwin manifestó de mal humor quehabía sido “demasiado optimista” en 1991cuando afirmó que en Chile la transición a lademocrcracia se había completado. “Losacontecimientos han demostrado claramenteque en la transición chilena aún debenresolverse aspectos institucionalesfundamentales”2 7. En suma, un importanteobstáculo que aún bloquea el camino de Chilehacia una completa consolidación democrática,es la autonomía institucional concedida a losmilitares en la Constitución de 1980.

El rol de los militares, dentro delEstado establecido por la Constitución de 1980,pudo haber sido mitigado sustancialmente, silas mayorías electorales obtenidas por laConcertación para la Democracia en 1989, sehubieran traducido en bancas parlamentarias.En tal caso, elementos fundamentales de esta“institucionalización perversa” se hubieranremovido por medio de reformas en elCongreso2 8. Sin embargo, dos mecanismosclaves, una fórmula electoral gravementesesgada y la presencia de miembros delSenado designados por Pinochet, hanimpedido que las preferencias del electoradose reflejen plenamente en la composición delCongreso.

Los sistemas electorales en lamayoría de las democracias están sesgados,de forma tal, que tienden a sub-representar alos pequeños partidos. Sin embargo, la formulaelectoral adoptada por el régimen de Pinochetes una distorsión. La ley electoral indica que,para las elecciones de senadores y diputados,cada distrito electoral - o región en el caso delos senadores - elige dos candidatos. Se lepermite a los partidos formar alianzas, o listas,para maximizar el voto obtenido pordeterminada tendencia política. Para que una

67

sola lista obtenga las dos bancas de unacircunscripción, la lista que obtiene la mayoríadebe duplicar el total de los votos de la segundalista, permitiendo - al menos en forma teórica -, obtener la mitad de las bancas a una listacon apoyo minoritario (33.4 %, en el caso deque haya solamente dos listas, decreciendoeste porcentaje si hay más de dos). Estesistema fue diseñado para asegurar larepresentación de las segundas listas, que eneste caso son partidarias de Pinochet. Ademásde favorecer sistemáticamente a loscandidatos de la derecha, los límites de losdistritos electorales creados por el régimenmilitar hicieron uso del gerrymandering. Porejemplo, dado que la oposición a Pinochet enel plebiscito de 1988 tendió a estar concentradaen las áreas urbanas, los distritos electoralesurbanos obtuvieron una representaciónproporcionalmente menor que las áreasrurales2 9. Mientras Santiago que cuenta conel 40% de la población de Chile, estárepresentado por sólo el 26% de los diputadosnacionales, veinte pequeños distritos ruralesque contienen un millón y medio de personaseligieron 40 diputados en 1989, los seisdistritos urbanos más densamente poblados,también con un millón y medio de personas,eligieron 14 diputados. La misma distorsiónocurrió en el diseño de las regionessenatoriales. Prácticamente en cada caso, laslíneas de los distritos y las regiones fuerondibujadas, para sobre-representar las áreasdonde se votó por Pinochet en el plebiscito de19883 0.

Los resultados de las elecciones de1989 demostraron la efectividad de la fórmulaelectoral del régimen militar para premiar a laderecha, y castigar a la izquierda. Los efectosmás notorios de la ley se reflejaron en losasientos del senado. Mientras que la derecha-Renovación Nacional (RN), la Unión

Democrática Independiente (UDI), y varioscandidatos independientes - obtuvieron 42.2% de las bancas del senado con el 33.9 % delos votos, la izquierda ganó sólo el 12.5 %del Senado con el 20.6 % de los votos. Elpartido más grande del país, el centristaDemócrata Cristiano, no fue afectado,ganando el 34.2 % de la cámara alta con el32.3 % de los votos3 1.

Sin embargo, poner exclusivamenteel énfasis en los resultados de las elecciones,para determinar el impacto de la fórmulaelectoral, podría llevar a engaños. Unaconsecuencia significativa de la fórmulaelectoral es la casi inexorable lógica bipolar,que las nuevas reglas electorales imponen alos actores políticos más relevantes. Debidoa que están diseñadas para premiar a las dosalianzas políticas más grandes, y castigar almismo tiempo a los partidos políticospequeños o que compiten sin aliarse, lospartidos no tienen otra alternativa que juntarsepara formar alianzas y coaliciones amplias.Esta lógica bipolar ha producidoconsecuencias no deseadas para los partidospolíticos más grandes. En primer lugar, lasnegociaciones pre-electorales entre líderespartidarios en el seno de una alianza tienenun rol decisivo en la selección de loscandidatos en cada distrito. Esto derivafrecuentemente en misteriosos tratos intra einterpartidarios, donde los candidatos popularesson a veces sacrificados por su propio liderazgopartidario, e imposibilitados de competir en arasde los intereses de la alianza. En algunoscasos, estas prácticas han llevado a revueltasentre los miembros del partido local que venen esto cálculos electorales oportunistas delos líderes nacionales y un intento de frustrarla voluntad popular. Mientras que esta prácticaha tenido sus costos para los socios de laConcertación, ha generado profundas

68

divisiones entre los partidos de la derecha.La tensión dentro de la derecha ha aumentadodebido a dos factores adicionales. Primero,un líder populista irritante, Francisco JavierErrazuríz, y su partido de Centro-Centro unieronsus fuerzas con la alianza derechista paracompetir en las elecciones de 1993,complicando aún más las ya ásperasrelaciones entre los partidos más importantesde la derecha: Renovación Nacional y la UniónDemocrática Independiente. En segundo lugar,mientras que la lógica de la competenciapermite a la Concertación aspirar a ambasbancas en cualquier circunscripción electoral,la -ahora expandida- alianza de centroderecha, llamada Unión para el Progreso deChile, puede esperar en forma realista sólo unabanca por distrito. El mayor número de actoresdentro de la alianza, combinado con unadisminución de la importancia de los issuesen juego, han hecho que las negociaciones pre-electorales y la competición electoral de lospartidos de derecha dentro de la alianza seanintensamente competitivas.

El mecanismo legislativo “a prueba defallas” de la Constitución de 1980 son los 9senadores designados, que se agregan a los38 miembros electos del Senado3 2. De acuerdocon el artículo 45 de la Constitución, cuatro deestos senadores institucionales” son elegidospor el Consejo Nacional de Seguridad Nacionalentre los Comandantes en Jefe retirados delEjército, la Marina, la Fuerza Aérea y losCarabineros; dos son elegidos por los juecesde la Corte Suprema entre ex-miembros de esacorte, y un tercero debe ser elegido por losjueces entre los ex-Contralores de laRepública; uno es elegido por el Presidente dela República entre ex-rectores de unauniversidad reconocida oficialmente; yfinalmente, el Presidente selecciona uno entresus antiguos ministros. Quince días después

de que, en octubre de 1988, Pinochet perdiesela posibilidad de permanecer en el poder, sehicieron públicos los nombres de aquellos quefueron designados para estos cargos. Comoera de esperar, todos los designados eranpartidarios de Pinochet.

Los repetidos esfuerzos de laadministración Aylwin para remover losmiembros no elegidos del Senado, fracasaronal no obtener el apoyo de la derecha. En efecto,los aliados del régimen de Pinochet han usadola presencia de sus colegas elegidos, para vetarla legislación que consideran incompatible conla herencia institucional del régimen militar. Laalianza de la Concertación se encontró en unaposición difícil: su capacidad para responderefectivamente a los caracteres antidemocráticosdel marco institucional dejado por el régimenmilitar, se ha restringido severamente por lafuerza de la derecha en el Senado. Aún conuna fórmula electoral que sobrerepresenta a lasáreas rurales conservadoras, si el Senadoestuviera libre de miembros designados, lospartidos leales a Aylwin hubieran controlado el60% de los asientos en la cámara baja y el58% del Senado. Esto hubiera permitido algobierno poseer mayor libertad para poner enpráctica su agenda legislativa. Irónicamente,esta característica de la Constitución de 1980y otras restricciones dejadas por Pinochet, hanforzado al nuevo gobierno democrático agobernar tratando de ganar el consenso de susoponentes, reforzando por lo tanto, la nuevacultura del sistema político.

En los inicios de los noventa, Chilereafirmó su adhesión al régimen económicoliberal, pero los importantes poderes tutelares,las discriminaciones electoral, y los dominiosreservados, se interponen en el camino haciauna democracia consolidada. Retomando lasdos dimensiones que constituyen el centro deeste trabajo, la liberalización económica y la

69

política, nos encontramos en el Chile post-Pinochet con una asimetría considerable entérminos de la capacidad gubernamental parallevar a cabo políticas a lo largo de estas dosdimensiones. Mientras que el gobierno deAylwin tuvo mucho poder para para llevar acabo políticas económicas liberales, sucapacidad para consolidar un régimen políticoliberal fue bastante reducida.

La Constitución de 1980:¿Beneficiosencubiertos?

No debe sorprender que muchas delas características de la Constitución de 1980,que han dificultado la consolidacióndemocrática en Chile, hayan reforzado elmarco para continuar las políticas económicasliberales. De hecho, algunos han sostenidoque desde que la oposición a Pinochet aceptóel marco institucional establecido por laConstitución de 1980, quedó poco margenpara elegir otro camino que no fuese elimpuesto por el nuevo orden institucional3 3.A pesar de que este último argumento es unpoco exagerado, los artículos de laConstitución que sobre-representan a lospartidarios del régimen de Pinochet dentro delcongreso, combinado con otros dominiosreservados discutidos más arriba, han llevadoal gobierno de centro-izquierda de laConcertación a buscar el consenso entre unconjunto de fuerzas políticas más amplio,empujándolo a ir más allá de los partidos quecomprenden la alianza de la Concertación.Como la derecha posee un poder considerableen el Senado, debido a la presencia de lossenadores designados, la administraciónAylwin tuvo que satisfacer frecuentementelas demandas mínimas de los representantesde los grupos de negocios y terratenientesde Chile, para lograr que las leyes fuesen

aprobadas. A pesar de ser un rasgoclaramente no democrático del nuevo ordeninstitucional, este sesgo ha provisto a loscapitalistas importantes garantías durante elperíodo de la transición. La presencia derestricciones constitucionales adversas a laalianza de centro-izquierda, parecen habersuministrado a los gobernantes de laConcertación un arma necesaria para poderdefenderse de las demandas populistas de laizquierda, a partir del retorno de lademocracia3 4.

Contribuyendo además a este climade consenso, la Constitución de 1980 resolvióel problema eterno de lo que Genaro Arriagadaha llamado “el sistema de doble minoría”establecido por la constitución de 1925. Enprimer lugar, mientras esta Constituciónpermitía al Presidente de la República ganaruna elección sin el apoyo de la mayoría delelectorado, la constitución de 1980 demandaganar la elección con una mayoría de losvotos emitidos (ya sea en la primera vuelta oen la segunda). A pesar de que la constituciónde 1925, en el caso de que no hubiese unvencedor por mayoritaria absoluta, requeríaque el Congreso en sesión conjunta de ambascámaras eligiese un ganador entre los dosprimeros candidatos, resultaba políticamenteimposible elegir otro que no fuese el candidatode la primera pluralidad. En segundo lugar, laConstitución habilitaba al Presidente a aprobarla legislación con una mayoría simple en unacámara, y sólo un tercio más uno en la otra.Este atributo, combinado con otros poderesejecutivos extraordinarios, reforzaron lapeligrosa propensión de los presidentes, enmuchos casos elegidos por una pequeñamayoría, a gobernar sin el suficiente apoyopopular, y ayudó a precipitar la profunda crisisde legitimidad durante el gobierno de SalvadorAllende. Sin embargo, a pesar de que la actual

70

Constitución elimina la posibilidad de elegir unpresidente con un apoyo popular minoritario,esto de ningún modo asegura el apoyoparlamentario para el presidente electo. Enrealidad, el presidente está forzado a buscaramplias alianzas con los diferentes partidospara poder legislar.

Según la Constitución de 1980 elpresidente debe ser elegido por la mayoríaabsoluta, obtener la mayoría en ambascámaras y dependiendo de la legislación encuestión, necesita a veces más que lamayoría, es decir, un amplio acuerdo para quela legislación sea aprobada. Sin embargo,como hemos visto, la necesidad de conseguiresos niveles de apoyo ha impedido a laadministración de Aylwin remover de laConstitución sus elementos de institucio-nalización perversa. Al mismo tiempo estoha permitido, en palabras del ministrosocialista Enrique Correa, “una mayoríapolítica más sólida a favor del cambio socialde lo que fue posible bajo el gobierno deSalvador Allende”3 5. Más que adoptar unapostura completamente hostil a las iniciativasdel gobierno democrático, la oposición dederecha ha manifestado una actitudpragmática, comprometiéndose frecuen-temente en intensas negociacionesparlamentarias, para amortiguar la legislacióndirigida en contra de los intereses del capital.Conscientes tal vez de los altos niveles deapoyo popular del Presidente Aylwin3 6,importantes elementos de la derecha hanprestado su apoyo a las reformas promovidaspor el gobierno, desde cambios fundamentalesen los impuestos y los códigos de lasrelaciones industriales, hasta reformas deamplio alcance del gobierno local y municipal.

En suma, mientras que laConstitución de 1980 se caracteriza pormúltiples elementos de institucionalización

perversa, he argumentado que, al menos enel corto plazo, algunas provisiones de la nuevaconstitución pueden haber provisto un marcolegal e institucional a la liberalizacióneconómica. Las garantías legales dadas a lapropiedad privada y la creación de un BancoCentral independiente, así como otrosartículos de la Constitución, aumentan laconsistencia y credibilidad gubernamental. LaConstitución buscó además resolver variaspropensiones desestabilizantes inherentes alanterior orden institucional, removiendo elproblema crónico de un ejecutivo elegido conun apoyo minoritario. Estos factores,combinados con el requerimiento de mayoríasparlamentarias, para aprobar las leyes, y aveces más que una mayoría, refuerzan lastendencias centrípetas dentro del sistemapolítico y contribuyen a construir consenso.

El consenso: una importante condiciónfacilitadora

Muchos de los cambios ideológicos einstitucionales que hemos discutido, sugierenque el aprendizaje colectivo puede ocurrir,haciendo a los actores políticos más tolerantesy dispuestos al compromiso3 7. Reflejando estecambio político, el ministro de Finanzas deAylwin, Alejandro Foxley, notó que, “el largoreceso autor i tar io creó, casi imper-ceptiblemente, una nueva cultura políticaque hizo posible acuerdos, concesiones, yconsensos que hubieran sido antesimpensables”3 8. La experiencia de diecisieteaños de dictadura alteró profundamente lossistemas de creencias y estrategias entrelos políticos en Chile y su capacidad paraconstruir un compromiso. El mayor gradode consenso entre las fuerzas políticas, yla mayor propensión para ampl iascoaliciones y alianzas, han otorgado a Chile

71

un contexto propicio para la continuación delproceso de liberalización económica y política.

La noción de consenso puede serresbaladiza. Giovanni Sartori propuso unadefinición general de consenso: “algocompartido que de algún modo une”. Aposteriori identifica tres niveles donde esecompartir tiene relevancia para la existenciade la democracia: primero, el nivel de “losvalores últimos tales como libertad e igualdad,que estructuran el sistema de creencias”;segundo, el de “las reglas de juego, oprocedimientos”; y finalmente, el de los“gobiernos y políticas gubernamentales.Llama al primer nivel de consenso una“condición facilitadora” para la existencia dela democracia, sosteniendo en cambio que elsegundo es un pre-requisito fundamental. Eltercer nivel, aquél del gobierno y las políticasgubernamentales, es un área donde elconsenso sería a la vez innecesario y enalgunos aspectos indeseable para lademocracia: el desacuerdo sobre políticasespecíficas está en el corazón del gobiernodemocrático3 9.

En términos del primer nivel, aquel delos valores últimos que estructuran el sistemade creencias, hay abundante evidencia quela transición de Chile ha coincidido con unareducción sustancial en la distancia ideológicaentre los actores sociales y políticos másimportantes. Los sistemas de creencias,especialmente entre los oponentes a ladictadura, han re-emergido de la experienciadel autoritarismo, sustancialmente trans-formados. La izquierda chilena, depurada porla derrota del régimen de Allende, y moderadapor el colapso global del leninismointernacional, es apenas reconocible como laheredera de su predecesora. La agendapolítica de la izquierda ha tomado un giro endirección del liberalismo, basado en una

reinterpretación del valor de la democraciapolítica y de la utilidad del mercado. En estenuevo contexto, la centrista DemocraciaCristiana no aboga por el “socialismocomunitario”, sino que ha incorporado elvocabulario de sus parientes europeosproclamando su apoyo para una economía demercado “socialmente responsable”.Comparativamente, la derecha ha recorridouna menor distancia ideológica respecto desu contraparte pre-autoritaria, en gran medidaporque sus objetivos en materia de políticaeconómica se han realizado ampliamente. Laconvergencia más cercana, de estos actoresanteriormente irreconciliables, ha introducidouna dinámica moderadora en el sistemapolítico que ha servido, sin duda, como unacondición facilitadora del retorno a lademocracia. La capacidad y predisposiciónde los líderes políticos para conectar lasanimosidades de larga duración, y forjarcoaliciones y alianzas entre partidosimportantes del centro y la izquierda (dentrode la Concertación), y aquellos del centro yla derecha (dentro de la Unión para el Progresode Chile), han provisto al sistema político deun lubricante útil.

El segundo y para Sartori el másimportante nivel de consenso, el acuerdobásico sobre las reglas y los procedimientos,ha sido más problemático en el caso chileno.Como hemos visto, las “reglas de juego”establecidas por la Constitución de 1980, apesar de haber sido reconocidas por losactores sociales y políticos más importantes,retienen influencias autoritarias inaceptablespara los partidos de la Concertación. Eldesacuerdo sobre el marco institucional de lademocracia chilena, se intensificará sin dudadurante los seis años del período presidencialde Eduardo Frei R.. Como las fuerzas de laConcertación fracasaron en ganar los asientos

72

necesarios para remover los legados delautoritarismo, los partidos de la Concertación,especialmente aquellos más desfavorecidospor los artículos de la Constitución de 1980,como los socialistas y el PPD, podrían perdersu paciencia frente a lo que aparece como unaeterna espera. Esto, podría contribuir en unfuturo no lejano, a la inestabilidad política.

Finalmente, con respecto al nivel dela política, el gobierno de Aylwin tuvo éxito enelaborar delicados entendimientos generandorespuestas en tres áreas críticas: laeconómica, la consolidación gradual de lademocracia política, y los derechos humanos.A pesar de alguna batalla, el terreno de lapolítica económica ha poseído en general unamplio acuerdo entre los principales actorespolíticos y sociales de Chile. En busca deuna estrategia de “crecimiento con igualdad”,el gobierno ha demostrado a los creyentes y alos escépticos por igual que el manejo altamenteexitoso y responsable de la economía esposible en un contexto democrático.

En el área de la reforma de lasinstituciones políticas, el éxito ha sido máslimitado. El gobierno democrático ha buscadouna estrategia de reforma incremental de loslegados del autoritarismo. A pesar de que elgobierno de transición de Aylwin ganó el apoyode la derecha para asegurar cierto progresoen este área, como en la reforma municipal,problemas más importantes como lasrelaciones cívico-militares, los senadoresdesignados y la reforma de la ley electoral, nohan sido resueltos. Parecería que estasreformas sólo pueden realizarse gradualmente.En materia de derechos humanos, sin duda elárea más conflictiva para el gobierno, Aylwinresistió consistentemente presiones tanto dela derecha como de los militares, para aprobarla legislación que pusiese fin a la investigaciónsobre los abusos del pasado, el así llamado

punto final. En su lugar, Aylwin insistió en unapolítica que denominó justicia posible, unaestrategia que requirió el esclarecimiento delas circunstancias del crimen, la rehabilitaciónmoral de la víctima, y una compensaciónmaterial a sus familiares. Bajo esta política, lamayoría de aquellos que perpetraron abusosen materia de derechos humanos, no seránsometidos a juicio o castigo. Como en el áreade la plena democratización, es en esta tercerárea, donde el acuerdo entre los partidos dela Concertación y la oposición ha sido evasivo.

Conclusión

He sostenido que los gobiernosdemocráticos de la Concertación, liderados porPatricio Aylwin y Eduardo Frei R., han tenidouna posibilidad única para consolidar unapolítica económica abierta y de libre mercado.Desde 1990, el gobierno democrático de Chileha formulado e implementado exitosamente unconjunto de políticas económicas que hancontinuado la orientación impuesta porPinochet. Sin embargo, han sido mucho menosexitosos en remover los legados delautoritarismo que bloquean la completaconsolidación de la democracia.Paradójicamente, los perversos legadosinstitucionales incorporados en la constituciónde 1980, han reforzado el poder del nuevorégimen democrático en materia de políticaeconómica.

El marco institucional establecido apartir de la Constitución de 1980 ha contribuídopoderosamente, aunque no siempredemocráticamente, a que el gobierno de Aylwinlleve a cabo una política coherente. Elreconocimiento en la Constitución de lapropiedad privada, proporcionó las garantíasnecesarias, sin las cuales hubiera sidoimpensable la inversión capitalista en los

73

niveles actuales. La sistemática sobre-representación de los aliados de Pinochet enel Congreso, especialmente la presencia delos senadores designados, introdujo en elsistema la necesidad de un nuevo nivel deconsenso para aprobar las leyes. Esta últimacaracterística, aunque no democrática, hareforzado la dinámica ideológica centrípeta e,irónicamente, contribuyó a la continuidad yefectividad para llevar a cabo políticaseconómicas coherentes.

La transición democrática en Chiledebe ser entendida como una recuperación deprácticas e instituciones democráticas bienestablecidas. Varios factores han influenciadola capacidad del gobierno para formular eimplementar una política coherente. Lareaparición de partidos fuertes capaces deexpresar y conducir diversos intereses socialesy políticos, ha provisto un poderosoamortiguador institucional, protegiendo a losgobernantes, al menos en parte, de tentacionespopulistas. Sin embargo, la presencia departidos fuertes no es suficiente. Las dinámicasque caracterizan el sistema de partidos enChile difieren en múltiples y saludables modosdel período anterior al golpe. La distanciaideológica que separa a los contendientes másimportantes dentro del sistema de partidos, seha achicado marcadamente, y la nuevacapacidad entre los partidos para formaralianzas y coaliciones ha consolidadoampliamente la gobernabilidad democrática.Como es de suponer, una gestión económicacoherente es mucho más factible, ante laausencia de polarización política.

El trauma y la dislocación causadospor las experiencias del autoritarismo en Chile,combinado con otros cambios ideológicosglobales, han contribuído a una nueva culturapolítica, en la cual el compromiso y el acuerdoson más probables. Este nuevo consenso, en

el nivel de los valores últimos que estructuranel sistema de creencias de las elites, hapermitido a los gobernantes buscar un pisocomún entre actores políticos y socialesopuestos, y ha servido como una “condiciónfacilitadora” fundamental para la liberalizacióneconómica en un contexto democrático.

¿Cuál es el futuro de esta coaliciónde centro-izquierda levemente heterodoxa ysu caluroso apoyo a la l iberalizacióneconómica? Una cuestión fundamental parael período post-Aylwin, es si los partidos dela Concertación pueden continuar recreandoen la mitad de los noventa, el sentido demotivación y urgencia, que caracterizó latransición hacia el gobierno democrático afines de los ochenta. Cuando la novedad deeste acuerdo histórico pase, y la tela del pactosocial implícito sobre el cual descansa seafine, ¿puede suponerse que los principalespartidos del centro y de la izquierda seguirándispuestos para forjar nuevos acuerdos entorno a programas y líderes políticos, quevayan más allá de los creados para latransición? Como el tema dominante por elcual la Concertación fue creada desaparece,es decir, el objetivo de derrotar a Pinochet enel plebiscito y ganar la presidencia, el clivajeentre partidarios y oponentes al régimenautoritario puede aumentar, mientras que elentusiasmo por mantener los actualesalineamientos partidarios disminuye. En estanueva situación, el liderazgo político dentrode los diferentes partidos de la Concertaciónpuede estar tentado en fortalecer sus propiasidentidades políticas y partidarias alrededorde otras cuestiones, que no sean el rechazoa la dictadura y pueden, por esa razón, dar labienvenida a una competencia electoral másabierta y menos estructurada.

Con la elección de diciembre de 1993de Eduardo Frei R. como sucesor de Patricio

74

Aylwin a la cabeza del segundo gobierno dela Concertación, la pregunta que surge es:¿Cómo evolucionará la realidad dual demercados libres, combinada con un régimenpolítico aún afectado por las restriccionesdejadas por el régimen de Pinochet? ¿Haexperimentado la arena política un cambiofundamental, o fue el consenso del gobiernode Aylwin una tregua necesaria para ver a lospartidos a través de la transición? ¿Girará lanueva competencia partidaria alrededor deestos temas, de modo que el consensofundamental sobre cuestiones básicas puedamantenerse, evitando de este modo lareemergencia de las antiguas tendencias delsistema de partidos y permitiendo larecreación de la Concertación durante elperíodo de Eduardo Frei R.? Es muy probableque durante el período de Frei la presión seejerza para eliminar, de alguna u otra forma,estas restricciones. A pesar de ello, laslecciones del pasado reciente deberían ser losuficientemente poderosas como paraasegurar que las divisiones partidariaspermanezcan moderadas, permitiendo así, laformación de nuevas alianzas alrededor delcentro ideológico, para posibilitar que lademocracia en Chile cuente con el tiemponecesario para consolidarse.

Notas

1 William F. Maloney sostiene que el paquete demedidas adoptadas por el régimen militar durante lasprimeras décadas de gobierno autoritario produjo costosinnecesarios en la transición hacia una economía demercado de alto crecimiento. Ver Getting There FromHere: Second Thoughts on Chile´s Economic Transition.Trabajo sin publicar. Department of Economics,University of Illinois, Septiembre de 1993.

2 La expansión y diversificación del sector exportador

bajo el gobierno del general Pinochet dio como resultadoun leve aumento de los productos con valor agregado,concentrándose, preferentemente, en productos notradicionales sin terminar. Si esta orientación general noes corregida será improbable, a largo plazo, sostenerun alto crecimiento.

3 Una provechosa serie de tablas del desempeñoeconómico chileno durante la administración Aylwin seencuentra disponible en el apéndice del trabajo deAlejandro Foxley Economía Política de la Transición.Santiago, Ediciones Dolmen, 1993.

4 Ver Jaime Gatíca. Deindustrialization in Chile. Boulder,Co: Westview Press, 1989; Eugenio Tironi.Autoritarismo, modernización, y marginalidad: El Casode Chile 1973 - 1989. Santiago: Ediciones Sur, 1990;Pilar Vergara. Politicas hacia la extrema pobreza enChile, 1973 - 1988. Santiago: FLACSO, 1990; LarissaLomnitz y Ana Melnick. Chile´s Middle Class: AStruggle for Survival in the Face of Neoliberalism. BoulderCo: Westview Press, 1991; Cristobal Key y PatricioSilva, eds., Development and Social Change in theChilean Countryside: From the Preland Reform Periodto the Democratic Transition. Amsterdam: CEDLA, 1992;entre otros. Para una provocativa reseña de diez de losultimos libros sobre la transición politica y económicachilena, ver Gerardo L. Munck´s Authoritarianism,Modernization, and Democracy in Chile: RegimeDynamics and Social Change in Historical Perspective,.en preparación, Latin American Research Review.

5 Tomado de ¨Una estimación de la magnitud de lapobreza en Chile, 1987¨ en Colecciones EstudiosCIEPLAN Nº. 31 ( Marzo ) 1993, p.110.

6 Tomado de Alan Angell, What Remains of Pinochet´sChile? Occasional Paper Nº 3, Institute of Latin AmericanSrudies, University of London, 1992, pp. 4 - 5.

7 Tomado de Eugenio Tironi, Autoritarismo,modernización, y marginalidad: El caso de Chile 1973 -

75

1989. Santiago: Ediciones Sur, 1990.

8 Citado por Kurt Weyland. Growth with Equity in Chile´sNew Democracy, Department of Political Science,Vanderbilt University. Tomado de Estadísticas de lasfinanzas públicas, 1989 ‘ 1992. Santiago: Ministerio deHacienda, pp.56, 71.

9 Tomado de El Mercurio, 23 de Julio, 1993. El mismoarticulo sugiere que en 1992, 2/3 del gasto total delgobierno fue dirigido hacia programas sociales. De todasmaneras , estos datos resultan algo exagerados.

10 Tomado de Alan Angell, What Remains of Pinochet´sChile? Occasional Paper Nº3, Institute of Latin AmericanStudies, University of London, 1992, p.5.

11 Tomado de una encuesta nacional realizada porMIDEPLAN en Noviembre de 1992. La encuesta Casenha sido la medición utilizada por el gobierno desde 1985para cuestiones sociales.

12 Para una excelente discusión de la transformacióncontemporánea del Estado chileno, ver Oscar Muñoz,ed., Después de las privatizaciones: Hacia el estadoregulador. Santiago: CIEPLAN, 1992.

13 Mainwaring y yo hemos discutido extensamente enotro lugar, que queremos decir cuando hablamos de¨sistema de partidos institucionalizado¨. Medimos lainstitucionalización del sistema de partidos en términosde cuatro atributos: 1) estabilidad en los modelos decompetencia interpartidaria; 2) existencia de partidosque se han arraigado de manera estable en la sociedad;3) aceptación de que los partidos y las elecciones sonlas instituciones legítimas que determinan quiengobierna; 4) existencia de reorganizaciones de partidoque tengan una razonablemente estable estructura degobierno. En función de estos criterios, consideramosque Chile posee un ¨sistema de partidosinstitucionalizado ( junto con Costa Rica, Venezuela,Uruguay, Colombia y Argentina). Ver Scott Mainwaring

y Timothy R, Scully, eds. (1995), Building DemocraticInstitutions: Party Systems in Latin America. StanfordUniversity Press. Ver especialmente la Introducción deMainwaring y Scully.

14 Es importante enfatizar aquí que, aunque el gobiernode Aylwin no se ha apartado en terminos generales dellibre mercado, ciertas políticas económicas difierensustancialmente de las del período pinochetista.Importantes cambios se observan en la reformaimpositiva, la legislación laboral y el gasto social.

15 De acuerdo con Garretón, esta ¨espina dorsal¨estaba formada por la relación existente entreorganizaciones sociales de base y la estructura de losparidos políticos. La relación entre estos dos últimos yel Estado se presentaba, según el autor, como tensadebido a que el Estado era visto tanto por los partidoscomo por las organizaciones de base como el foco dela acción política. Manuel Antonio Garretón enMarcelo Cavarozzi y Manuel Antonio Garretón. Muertey Resurrección: Los partidos políticos en el autoritarismoy las transiciones del cono sur. Santiago: Flacso, 1989,p. XVI.

16 Como un indicador de la moderación del conflictosocial en Chile, el número de huelgas durante laadministración Aylwin ha sido extraordinariamente bajo,comparado con datos historicos y de los paises vecinos.Ver Alan Angell, What Remains of Pinochet´s Chile?Occasional Paper Nº3, Institute of Latin AmericanStudies, University of London, 1992, pp. 6-9.

17 Scott Mainwaring ha mostrado bastanteconvincentemente que la combinación delpresidencialismo con un formato multipartidario, generaproblemas para el mantenimiento de la estabilidaddemocrática. En Comparative Political Studies, Vol. 28( Julio ) 1993, pp. 198 - 228. Estas nociones tambiénestán desarrolladas en la introducción de ScottMainwaring y Timothy R. Scully. eds. BuildingDemocratic Institutions: Party Systems in Latin America.

76

en preparación, Stanford University Press.

18 Para una discusión más extensa sobre la continuidady los cambios en el sistema de partidos chileno, verTimothy R. Scully. Rethinking the Center: Party Politicsin Nineteenth and Twentieth Century Chile. Stanford:Stanford University Press, especialmente el Capitulo5; Scott Mainwaring y Timothy R. Scully, eds.Building Democratic Institutions: Party Systems in LatinAmerica. Stanford University Press, especialmenteCapitulo 5; tambien Timothy R. Scully y J. SamuelValenzuela. From Democracy to Democracy:Continuities and Changes of Electoral Choices and theParty System in Chile en Arturo Valenzuela, ed. Politics,Society, and Democracy: Latin America. Boulder Co.:Westview Press. en preparación. Algunas de lassiguientes discusiones han sido tomadas de Scully yValenzuela.

19 La razón de este cambio en el partido Socialista hasido discutida ampliamente en algún otro lugar. Bastadecir que fue en parte una concecuencia de laexperiencia que tuvieron los militantes y líderessocialistas en Europa oriental y occidental durante losaños de exilio. Ver Ignacio Walker. Socialismo yDemocracia en Chile: Chile y Europa en PerspectivaComparada. Santiago CIEPLAN-Hachette, 1990; y JulioFaudez. Marxism and Democracy in Chile. New Heven:Yele University Press, 1988.

20 Ver Giovanni Sartori. Parties and Party System: AFramework for Analysis. Cambridge: CambridgeUniversity Press, 1976, pp. 131-216.

21 Robert A. Packenham ha escrito un ensayo muyinteresante trazando las causas de la liberalizacióneconómica en Argentina y Brasil. Sugiere cuatro modelosvariables que explican la liberalización económica enArgentina (y la ausencia de ella en Brasil ). Estoy endeuda, con su valioso análisis. Ver Robert A.Packenham. The Politics of Economic Liberalization:Brasil and Argentina in Comparative Perspective. Kellog

Institute Working Paper Nº.206, University of NotreDame, 1993.

22 Estos cambios son discutidos con mayor profundidaden Timothy R, Scully. Rethinking the Center: ParyPolitics in Nineteenth and Twentieth Century Chile.Stanford: Stanford University Press, 1992. Verespecialmente el Capitulo 5.

23 Este punto no debe ser exagerado. El Estado chilenocontinua jugando un rol importante en la economía. Porejemplo, la industria del cobre permanece en manos delEstado. El Estado continúa subsidiando la industriaforestal, automovilistica y del carbón. Los sindicatoshan tenido mas poder durante la administración Aylwin.Packenham se refiere a esto como el ¨sindrome deNixon en China¨, donde sus impecables credencialesanti-comunistas reforzaron su poder frente a potencialescríticas internas. Ibid.

24 Ciertos temas relacionados con el proceso deconsolidación democratica desde una perspectivacomparada han sido desarrollados por J. SamuelValenzuela en el capitulo Democratic Consolidaton inPost-transitional Settings: Notion, Process, endFacilitating Conditions. Ver Scott Mainwaring, GuillermoO´Donnell y J.Samuel Valenzuela. Issues in DemocraticConsolidaton: The New South American Democraciesin Comparative Perspective. Notre Dame: Universtityof Notre Dame, 1992, pp. 57 - 104. El término¨institucionalización perversa¨ es suyo. He provistouna reseña completa de los constraining features dela Constitucion de 1980 en Timothy R. Scully yAlejandro Ferreiro. Chile Recovers its Democratic Past:Democratization by Installment. Journal of Legislation,vol 18, Nº2, 1992, pp. 317 - 329.

25 Rhoda Rabkin evalúa las prerrogativas concedidasa los militares por la Constitución de 1980. Ver TheAylwin Goverment and ‘Tutelary’Democracy: A Conceptin Search of a Case en Journal of Interamerican Studies,vol. 34, nº 4, 1992, pp. 119-194.

77

26 Extraído de J. Samuel Valenzuela, DemocraticConsolidation in Post-transitional Settings: Notion,Process, and Facilitating Conditions in ScottMainwaring, Guillermo O’Donnell, y j. SamuelValenzuela , Issues in Democratic Consolidation: TheNew South American Democracies in Comparativeperspective. Notre Dame: University of Notre DamePress, 1992. P. 64.

27 Extraído de EL MERCURIO, 17 de junio de 1993.

28 Sin embargo, la facilidad con la que estas provisionespuedan llevarse a cabo no debe ser exagerada.Cualquier cambio con respecto a las fuerzas armadas( como también con respecto a la Corte Constitucionaly el Consejo Nacional de Seguridad), requiere unamayoría de dos tercios en ambas cámaras delCongreso. Para modificar otros aspectos de laConstitución se requiere una mayoría menor en ambascámaras, tres quintos o cuatro séptimos, dependiendodel tipo de ley a ser modificada.

29 Para un tratamiento completo de la ley electoral ysus implicancias, ver El sistema electoral, Programade Asesoría Legislativa, Análisis de Actualidad (Junio), 1992. También ver Genaro Arriagada,Después de los presidencialismos ...Qué? en OscarGodoy, ed., Cambio de régimen político. Santiago:Ediciones Universidad Católica de Chile, 1990, pp.57-91.

30 La sobrerepresentación del sector rural fue tambiéncaracterístico del Chile anterior al golpe. Ver CesarCaviedes, The politics of Chile: A SociographicalAssesssment. Boulder, Co.: Westview Press, 1979.

31 Se debe tener cuidado al interpretar estos resultados.Sin embargo, desde el momento que los partidos formanalianzas se produce una distorsión en los resultados.Los números son tomados de Genaro Arriagada,Después de los presidencialismos... Qué? en OscarGodoy, ed. Cambio de régimen político. Santiago:

Ediciones Universidad Católica de chile, 1990, p. 78.

32 La constitución de 1980 proveía originariamente ladesignación de 26 senadores electos, en cuyo caso,losnueve designados, hubieran representado más de uncuarto del total del cuerpo. Sin embargo, una reformaconstitucional en julio de 1989 subió el número total desenadores electos a 38, bajando la importancia relativade los senadores designados, a cerca de un quinto delSenado.

33 Eduardo Silva resalta su acuerdo con Brian Lovemanen esta cita tomada del artículo de Silva Capitalist RegimeLoyalties and Redemocratization in Chile Journal ofInteramerican Studies Vol. 34, no. 4, 1992, p.78.

34 El jefe del equipo del Presidente Aylwin, EdgardoBoeninger, expresó a dos años de la transición que “Eldesafío más importante es el populismo, con lo quequiero decir que el peligro de responder a las demandassociales haciendo promesas que dejan atrás losrecursos disponibles para llevarlos a cabo”. Citado enRhoda Rabkin, The Aylwin Goverment and‘Tutelary’Democracy: A Concept in Search of a Caseen Journal of Interamerican Studies vol. 34, no. 4, 1992,p.142. Alejandro Foxley, en una entrevista con el autor,ha sugerido que este es un problema importante.

35 Citado en Rhoda Rabkin, The Aylwin Govermentand ‘Tutelary’Democracy: A Concept in Search of a Caseen Journal of Interamerican studies vol. 34, no. 4, 1992,p.142.

36 La popularidad disfrutada por el gobierno delPresidente Patricio Aylwin ha sido consistentemente altaa lo largo del período de su gobierno, decayendo sólouna vez por debajo de una aprobación del 50 %. Unaencuesta en marzo de 1993 le otorgó al gobierno deAylwin un rating de aprobación del 57.8 %, comparadocon sólo un 15.6 por ceinto de desaprobación. Datossobre un estudio longitudinal cubriendo los tres primerosaños de la presidencia de Aylwin están provistos en

78

Estudio social y opinión pública no.19, Centro deEstudios Públicos, mayo, 1993, p.41.

37 Manuel Antonio Garretón dice que el aprendizajepolítico entre las elites provee una explicación principalpara el cambio de la arena política. Ver Manuel AntonioGarretón, La oposición política partidaria en el régimenmilitar chileno: un proceso de aprendizaje para la transiciónen Marcelo Cavarozzi y Manuel Antonio Garretón,eds, Muerte y resurrección: los partidos políticos entre elautoritarismo y las transiciones del Cono Sur. Santiago:FLACSO, 1989. Nancy Bermeo proporciona un útilvistazo de la literatura comparativa en Democracy andthe lessons of Dictatorship, Comparative Politics vol.24,no.3, abril, 1992, pp. 273-291.

38 Citado en el discurso de aceptación realizado porAlejandro Foxley, para su incorporación a la AcademiaReal de Ciencias Políticas y Morales, Madrid, España,30 de marzo de 1993.

39 Citado en Giovanni Sartori, The Theory ofDemocracy Revisited. Chatam, New Jersey: ChatamPublishing House, Inc., 1987, pp. 89-91.