LA VIGENCIA DE LAS FACULTADES DELEGADAS POR LA LEY 20.680 DEABASTECIMIENTO(*)

Por Santiago M. Castro Videla y Santiago Maqueda Fourcade

1. PLANTEAMIENTO GENERAL

En 1974, durante la tercer presidencia de Juan D. PERÓN, y pocos días antes de sufallecimiento, las “leyes de abastecimiento y control de precios”140 vigentes fueronderogadas y sustituidas por la actual ley 20.680 (1974) de Abastecimiento (“L.A.”),sancionada el 20 de junio y promulgada cuatro días después.141 Su contenido representó unadestilación y maximización de las anteriores leyes de abastecimiento y control de precios,en un marco comprehensivo y genérico,142 aunque sin que en su articulado se lacaracterizara como una ley de emergencia. Su carácter omnicomprensivo y sintetizador delcontenido de las normas que le precedieron, así como la amplitud de las facultadeslegislativas que delegó en el Poder Ejecutivo, habilitándolo a regular la producción y losprecios de los bienes y servicios de prácticamente toda industria nacional, hacen de la L.A.el arquetipo paradigmático de la regulación para el abastecimiento.143

Al igual que sucedía con las leyes de abastecimiento y control de precios que le

(*) El presente trabajo fue originalmente publicado por los autores en la Revista El Derecho, en losdiarios de los días 05-08-2013, N° 13.293, pp. 1-7, y 06-08-2013, N° 13.294, pp. 4-7.140 La expresión “leyes de abastecimiento y control de precios” ha sido acuñada por CABANELLAS DE LASCUEVAS, Guillermo, Regulación jurídica del comercio interior: abastecimiento y control de precios, 2ª ed.,Heliasta, Buenos Aires, 1999, p. 120. La primera de ellas fue ley 12.591 (B. O. 11-09-1939), a la que leseguirían las leyes 12.830 (B. O. 16-09-1946), 12.983 (B. O. 03-05-1947) y 16.454 (B. O. 13-02-1964), y luegolos decreto-leyes 17.017/66 (B. O. 23-11-1966), 17.724/68 (B. O. 30-04-1968), 19.230/71 (B. O. 06-09-1971)y 19.508/72 (B. O. 01-03-1972), modificado posteriormente por el decreto-ley 20.125/73 (B. O. 06-11-1973).141 Cfr. ley 20.680 (B. O. 25-06-1974) (Adla XXXIV-C, 2006).142 Así lo reconoció expresamente PERÓN en el Mensaje de elevación del proyecto “el adjunto proyecto,substitutivo del decreto-ley 19.508/72 y su modificatorio 20.125/73, recoge la experiencia de toda lalegislación anterior en la materia, a partir de la ley 12.591” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados,8va reunión, 3ª sesión ordinaria, día 12-06-1974, p. 657-660).143 El concepto y análisis constitucional de la regulación para el abastecimiento, entendida como unaespecie de regulación económica, será objeto de un futuro estudio de los autores, titulado La regulaciónpara el abastecimiento. Tratado constitucional, administrativo y procesal sobre los controles de precios y laproducción, inédito.La tesis propuesta en este trabajo es una continuación y profundización de las ideas esbozadas por losautores, en torno a la vigencia de la L.A., en “Mercado de combustibles, control de precios y estado actualde la Ley de Abastecimiento. A propósito de la Resolución SCI 295/2010”, Revista de Derecho Administrativo22 (2010), Abeledo Perrot, p. 1107-1116; “Medidas cautelares ante el ejercicio de las facultades delegadaspor la Ley de Abastecimiento”, El Derecho 240-85 (2010), p. 85-95; y “Control de precios y abastecimientomediante el inciso “c” del artículo 2 de la Ley de Abastecimiento”, La Ley, 2012-D, 1263-1282.

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antecedieron, la pieza clave de la L.A. es la delegación que realizaron sus artículos 2, 3, 26y 27, facultando al Poder Ejecutivo a regular íntegramente el proceso económico en todassus diversas etapas. Sólo con esa amplísima transferencia del ejercicio de facultadeslegislativas en el Poder Ejecutivo, o en los órganos que éste determine, podría realizarse laamplia intervención económica buscada por la L.A., pues excede al Congreso realizar tantaproducción normativa específica y frecuente.

Este dato inexorablemente lleva a la cuestión de si tales delegaciones sonconstitucionales frente a las exigencias del artículo 76 de la Constitución. Sin embargo, eseanálisis de constitucionalidad exige previamente resolver otra cuestión: la de los alcances y

condiciones de la vigencia de la delegación. Es decir, primero debe responderse si ladelegación rige o ha sido derogada, a qué supuestos alcanza y bajo qué circunstanciaspueden ejercerse las facultades otorgadas. Sólo entonces, una vez determinado lo anterior,puede luego procederse al análisis de constitucionalidad.

En el caso de la L.A., esta cuestión previa tiene particulares matices y relevanciapues una especial vicisitud la ha afectado: el dictado sucesivo de los decretos 2.284/91 y722/99. El primero suspendió el ejercicio de las facultades que aquélla había transferido alPoder Ejecutivo, limitándolo exclusivamente a situaciones de emergencia deabastecimiento y condicionándolo a una previa declaración del Congreso en tal sentido:

“Suspéndese el ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 20.680, el quesolamente podrá ser reestablecido, para utilizar todas o cada una de las medidas enella articuladas, previa declaración de emergencia de abastecimiento por elHonorable Congreso de la Nación, ya sea a nivel general, sectorial o regional(…)”.144

Y el segundo decreto, ocho años después, declaró la emergencia de abastecimiento yrestableció el ejercicio de esas facultades:

“Declárase el ‘estado de emergencia de abastecimiento’ a nivel general deconformidad con las previsiones del artículo 4º del Decreto de Necesidad yUrgencia Nº 2284 del 31 de octubre de 1991, ratificado por Ley Nº 24.307restableciéndose el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley Nº 20.680 y susmodificatorias”.145

Como puede advertirse, ambos decretos —de jerarquía legal por tratarse de decretosde necesidad y urgencia— pretendieron tener efectos sobre la vigencia y condiciones deejercicio de las facultades que la L.A. había transferido al Poder Ejecutivo. ¿Qué efectosdeben atribuirse a cada uno de ellos? ¿Qué significó que, primero, “suspendieran” y,después, “restablecieran” el ejercicio de las “facultades otorgadas” por la L.A.? ¿El decreto

144 Artículo 4, decreto 2.284/91.145 Artículo 1, decreto 722/99.

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posterior derogó o afectó al anterior? ¿Está habilitado actualmente el ejercicio de lasfacultades delegadas? Frente a estas preguntas hay quienes sostienen que la delegación estávigente y quienes sostienen que no. Si se responde afirmativamente a la cuestión, sinembargo, se abre un nuevo interrogante: ¿en qué condiciones rige esa vigencia? ¿Puedenlas facultades delegadas ser ejercidas libremente, o bajo cuáles requisitos y en quécircunstancias? Ninguna de estas cuestiones goza, todavía, de una respuesta unánime en ladoctrina y la jurisprudencia.

Ello justifica el objeto de este estudio: analizar la vigencia de la delegación de lasfacultades contenidas en los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A., a fin de intentar dar respuestaa esta cuestión previa y necesaria para, en un eventual trabajo posterior, considerar suconstitucionalidad frente a las exigencias del artículo 76 de la Constitución.

A tal fin, la estructura del presente artículo será la siguiente. De forma preliminar,se comentará brevemente cuáles son las facultades delegadas por la L.A. en sus artículos 2,3, 26 y 27, para luego exponer el estado de la cuestión de su vigencia en la doctrina y lajurisprudencia. Entrando luego al fondo de la cuestión, se realizará un análisisindividualizado y cronológico de cada una de las normas involucradas en esta cuestión:primero, se analizará cuál fue el sentido y alcance de la delegación original, al dictarse laL.A.; segundo, se determinará qué efecto tuvo el decreto 2.284/91 sobre esa delegación; y

tercero, se dilucidará qué sentido corresponde reconocer al decreto 722/99 en el contextoformado por la L.A. y el decreto 2.284/91. Ese análisis demostrará que el decreto 2.284/91reformó las normas delegantes de la L.A. —i. e., sus artículos 2, 3, 26 y 27—,convirtiéndolas en normas que no son delegantes, sino que funcionan como una “matriz”146

para futuras delegaciones para emergencias de abastecimiento: mientras no exista y estévigente una declaración legislativa de emergencia de abastecimiento, no habrá delegaciónlegislativa en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional; viceversa, mientrasexista y esté vigente dicha declaración, habrá delegación bajo la L.A. Para concluir, seanalizarán diversas cuestiones adicionales vinculadas con la disposición transitoria octavade la Constitución, el eventual restablecimiento permanente de la L.A. y los alcances delinciso “c” del artículo 2 de la L.A. que no fue suspendido por el decreto 2.284/91.

146 La idea de concebir a los artículos de la L.A. que otorgan al Poder Ejecutivo facultades legislativascomo normas que funcionan como una “matriz” para eventuales delegaciones legislativas de emergencia deabastecimiento nació como consecuencia de un intercambio de ideas verificado entre los autores y LucasPIAGGIO, a quien agradecemos especialmente, sobre todo por el interés que ha demostrado al discutir estascuestiones con nosotros.

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2. LA LEY DE ABASTECIMIENTO

2.1. Alcance, fundamentos y finalidades de la ley

La L.A. delegó facultades en el Poder Ejecutivo para regular íntegramente elproceso económico en todas sus diversas etapas. Su alcance omnicomprensivo lo reflejó suartículo 1:

“La presente Ley regirá con respecto a la compraventa, permuta y locación de cosasmuebles, obras y servicios —sus materias primas directas o indirectas y susinsumos— lo mismo que a las prestaciones —cualquiera fuere su naturaleza,contrato o relación jurídica que las hubiere originado— que se destinen a la sanidad,alimentación, vestimenta, higiene, vivienda, deporte, cultura, transporte,calefacción, refrigeración, esparcimiento, así como cualquier otro bien mueble oservicio que satisfaga —directamente o indirectamente— necesidades comunes ocorrientes de la población.

”El ámbito de esta Ley comprende todos los procesos económicos relativos a dichosbienes, prestaciones y servicios y toda otra etapa de la actividad económicavinculada directamente o indirectamente a los mismos”.147

Toda la economía nacional quedaba alcanzada por el ámbito de aplicación de la ley.Como explicaba el Poder Ejecutivo en su Mensaje de elevación del proyecto al Congreso,la nueva ley era necesaria “[…] al proponerse el cambio de las estructuras socioeconómicasy mediante ellas el objetivo prioritario de la reimplantación de la justicia social”.148 La ideadel cambio permanente, estructural, nuevamente aparecía en la justificación de la norma.Pero las finalidades invocadas para la norma no fueron únicamente “la normalización ycontralor del abastecimiento y represión del agio y la especulación”, sino también el“control del proceso [inflacionario]” y la “redistribución de ingresos, de precios, de salariosy de racionalización de los sistemas de comercialización”.149 En síntesis, como se señaló enel debate en el Senado, era finalidad de la L.A. “luchar contra el agio, el acaparamiento, laespeculación, el desabastecimiento, el lucro desmedido, luchar, en suma, contra elterrorismo económico”.150

El carácter permanente de la L.A., sin embargo, fue cuestionado en los debatesparlamentarios pues, como se verá más adelante, muchos legisladores entendieron que laL.A. tenía carácter de emergencia y estaba destinada a ser utilizada en situacionesexcepcionales. Estos elementos se utilizarán más adelante para interpretar correctamente

147 Artículo 1, L.A.148 El texto completo del citado Mensaje de elevación, suscripto por PERÓN y GELBARD, puedecompulsarse en Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 8va reunión, 3ª sesión ordinaria, día 12-06-1974, p. 657-660.149 Cfr. Mensaje de elevación del proyecto de ley, cit.150 PADILLA, Miguel, “Inconstitucionalidad de la ley 20.680”, ED 112-915, p. 913.

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los alcances de la vigencia actual de la L.A.

2.2. La delegación de facultades de regulación económica y la autorización al Poder

Ejecutivo para subdelegarlas

Al igual que las “leyes de abastecimiento y control de precios” que le antecedieron,la L.A. delegó en el Poder Ejecutivo facultades de regulación económica que, además deser numerosas y tener un carácter permanente, en casi todos los casos se encontrabanformuladas de modo muy amplio. Las facultades delegadas por su artículo 2 fueron lassiguientes:

1. Control de precios: fijar precios máximos, precios mínimos, precios de sostény/o de fomento, o márgenes de utilidad, o congelar los precios en sus nivelesvigentes o en cualquiera de los anteriores;151

2. Control de la producción y el abastecimiento: obligar a continuar con laproducción, industrialización, comercialización, distribución o prestación deservicios, como también a fabricar determinados productos, dentro de losniveles o cuotas mínimas que estableciere la autoridad de aplicación;152

3. Control de las importaciones y las exportaciones: rebajar o suspendertemporalmente derechos, aranceles o gravámenes de importación,153 y prohibir orestringir las exportaciones “cuando lo requieran las necesidades del país”; 154

4. Otorgamiento de subsidios y exenciones impositivas: acordar subsidios oexenciones impositivas;155

5. Intervención de bienes de capital: en caso de necesidad imperiosa de asegurar elabastecimiento y/o prestación de servicios, intervenir temporariamente, para suuso, explotaciones agropecuarias, forestales, mineras, pesqueras;establecimientos industriales, comerciales y empresas de transporte; y disponertemporariamente, para su uso, elementos indispensables para el cumplimientodel proceso de producción, comercialización o distribución y medios detransporte, consignando con posterioridad su valor de uso y/o sus costosoperativos; 156

151 Cfr. artículo 2, incisos a y b, ley 20.680.152 Cfr. artículo 2, inciso d, ley 20.680.153 Cfr. artículo 2, inciso e, ley 20.680.154 Cfr. artículo 2, inciso f, ley 20.680.155 Cfr. artículo 2, inciso e, ley 20.680.156 Cfr. artículo 2, inciso g, ley 20.680.

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6. Requerimientos de información: requerir declaraciones juradas,157 realizarpericias y exigir la exhibición de libros y documentos comerciales y, en su caso,secuestrarlos,158 y disponer la creación de registros y obligar a llevar los librosespeciales que correspondan;159

7. Establecimiento de regímenes de licencias comerciales: establecer regímenes delicencias comerciales;160

8. Afectación de medios estatales de transporte al comercio: disponer que losmedios de transporte del Estado Nacional o de sus empresas sean afectados altraslado de mercaderías o personal;161

9. Facultad residual de regulación: dictar normas que rijan la comercialización,intermediación, distribución y/o producción;162

Como puede verse, la delegación alcanzó prácticamente cualquier forma deregulación económica y dio al Poder Ejecutivo facultades para regularla de cualquiermanera posible; la delegación tuvo, en su sentido literal, “una extensión tal que les permite[a las autoridades de aplicación] prácticamente dirigir al sistema económico en su conjunto,sin limitaciones en cuanto al ejercicio de tales atribuciones”.163 Es por ello que la doctrinamás autorizada ha sostenido que “quizá no exista, en el resto de nuestro ordenamientojurídico, una ley que haya conferido al Poder Ejecutivo, y a funcionarios administrativossubalternos, una amplitud tan grande de facultades propias del Congreso”, pues “haentregado al Presidente de la República, la facultad de regulación total de la economía, delcomercio y de la industria”.164 Más aún, con su habitual claridad, Héctor MAIRAL hasostenido que:

“este complejo de normas convierte a todo empresario argentino, comerciante oindustrial, en el prestador de un servicio público porque está obligado a prestar elservicio quiera o no quiera, e incluso a aumentar la producción y seguir vendiendoaunque sea a pérdida”.165

En similar sentido, María Angélica GELLI ha opinado que de las normas de la L.A.:“surge con claridad que a partir de la Ley de Abastecimiento toda la actividadeconómica quedaba sujeta a la intervención estatal, más allá del ejercicio de las

157 Cfr. artículo 2, inciso h, ley 20.680.158 Cfr. artículo 2, incisos i y j, ley 20.680.159 Cfr. artículo 2, inciso k, ley 20.680.160 Cfr. artículo 2, inciso l, ley 20.680.161 Cfr. artículo 2, inciso ll, ley 20.680.162 Cfr. artículo 2, inciso c, ley 20.680.163 CABANELLAS DE LAS CUEVAS, Regulación jurídica del comercio interior…, op. cit., p. 18.164 BIANCHI, Alberto, La delegación legislativa, Ábaco, Buenos Aires, 1990, p. 180.165 MAIRAL, Héctor, “La problemática actual del servicio público”, en AA.VV., Cuestiones de IntervenciónEstatal, Ediciones RAP, 2010, p. 745-750, p. 746.

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facultades concedidas al Congreso por el entonces vigente art. 67, inc. 16, (hoy art.17, inc. 18) para proveer lo conducente a la prosperidad del país”.166

El artículo 2, además, autorizó al Poder Ejecutivo a subdelegar tales facultades en“los funcionarios y/u organismos que determine”, lo que motivó el dictado del decreto3/85167 por medio del cual se subdelegaron en cabeza de la Secretaría de Comercio Interiorlas facultades que el artículo 2 de la L.A. delegó en aquél.168

Finalmente, el artículo 3 permite a los gobernadores de las provincias, dentro de susjurisdicciones: (i) fijar precios máximos y las pertinentes medidas complementarias, los queregirán siempre que el Poder Ejecutivo o el órgano nacional de aplicación no losestablecieren; y (ii) previa autorización de la autoridad nacional de aplicación, modificarlos precios fijados a nivel federal, incrementándolos o reduciéndolos cuando sea necesariopor la localización de la fuente de producción, la menor incidencia de los fletes, o cualquierotra circunstancia o factor.

2.3. La delegación de facultades en materia expropiatoria

La L.A. también otorgó facultades en materia expropiatoria. En efecto, realizó en suartículo 26 una declaración genérica de utilidad pública para “[c]uando un estado deemergencia económica lo haga necesario para evitar desabastecimientos, acaparamientos,y/o maniobras de agiotaje y especulación”, sometiendo a expropiación a “todos los bienesdestinados a la sanidad, alimentación, vestimenta, higiene, vivienda, cultura e insumos parala industria, que satisfagan necesidades comunes o corrientes de la población”. La normafacultó al Poder Ejecutivo para realizar la determinación, “en cada caso concreto”, de losbienes que serán expropiados, debiendo para ello emitir una “resolución fundada en la quese justificará su necesidad en la plaza o la carencia de oferta pública”. Dictada dichadecisión, la autoridad de aplicación debía consignar judicialmente “el precio de costo másuna indemnización que no podrá exceder de un diez por ciento (10%) y hasta el preciomáximo fijado si lo hubiere”, pudiendo luego de ello tomar posesión de los bienes encuestión.

Además, el artículo 27 de la L.A. estableció que, “[e]n caso de urgente necesidadpública”, el Poder Ejecutivo podrá “intervenir y disponer la venta de productos ymercaderías, cualesquiera sea su propietario”, aunque consignando judicialmente, y de

166 GELLI, María A., Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, 4º edición, La Ley,Buenos Aires, 2008, tomo I, op. cit., p. 100.167 B. O. 09-01-1985 (Adla XLV-A, 105).168 Cfr. artículo 2, decreto 3/85. Como puede verse, la subdelegación legislativa sólo comprendió lasfacultades previstas en el artículo 2 de la L.A.

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forma posterior, su “precio de venta neto”.

2.4. Los delitos contra el abastecimiento

Si bien no es relevante a los efectos de este estudio, cabe señalar que la L.A.estableció diversas figuras penales de delitos contra el abastecimiento, con suscorrespondientes sanciones penales.169 Sin embargo, en tanto no implicaban delegación defacultades, dichas normas no fueron alcanzadas por el decreto 2.284/91 y, por ende,mantienen su vigencia.

3. ESTADO DE LA CUESTIÓN SOBRE LA VIGENCIA DE LA DELEGACIÓN

Conforme se adelantó anteriormente, mientras el decreto 2.284/91 suspendió elejercicio de las facultades que la L.A. había transferido al Poder Ejecutivo, limitándoloexclusivamente a situaciones de emergencia de abastecimiento y condicionándolo a unaprevia declaración del Congreso en tal sentido, ocho años después, el decreto 722/99declaró la emergencia de abastecimiento y restableció el ejercicio de esas facultades.

La interpretación de los decretos 2.284/91 y 722/99 ha sido objeto de un debatedoctrinario y jurisprudencial poco uniforme, en el que pueden diferenciarse tres tesisdistintas. Ninguna de ellas niega los efectos suspensivos del decreto 2.284/91 —pues era undecreto de necesidad y urgencia—, sino que el punto de debate concierne a la validez yefectos que corresponde reconocer al decreto 722/99.

Las tesis pueden ser enunciadas del siguiente modo:

1. La delegación realizada por la L.A. continúa suspendida por el decreto 2.284/91,pues el decreto 722/99 fue inconstitucional;

2. La delegación realizada por la L.A. continúa suspendida por el decreto 2.284/91,pues los efectos del decreto 722/99 se han extinguido; y

3. La delegación realizada por la L.A. está vigente, pues el decreto 722/99 larestableció de modo permanente.

3.1. Tesis de la continuidad de la suspensión por la inconstitucionalidad del decreto

722/99

Esta tesis ofrece tres argumentos para sostener la inconstitucionalidad del decreto

169 Cfr. artículos 4, 5 y 6, ley 20.680.

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722/99 y, como consecuencia, su falta de aptitud para restablecer el ejercicio de lasfacultades delegadas.

El primer argumento afirma que el artículo 2 de la L.A., luego de la reformaconstitucional de 1994, no cumpliría con los estándares del artículo 76 de la Constitución.Ello así, pues carecería de bases, de plazo fijado y de materias habilitadas. Por lo tanto, nopodía el Poder Ejecutivo restablecer la vigencia de una ley que, por ser incompatible con elnuevo esquema de delegación, caducaría de acuerdo a lo establecido por la disposicióntransitoria octava de la Constitución.170

El segundo argumento sostiene que el decreto 722/99 fue inválido porque nocumplía con las exigencias del artículo 99, inciso 3, de la Constitución. En concreto, afirmaque, dado que las facultades que pretendía restablecer eran de naturaleza penal, violaba loslímites fijados por aquella norma.171 Por lo tanto, se concluye, el decreto 722/99, en tantolegisló en materia penal, fue inconstitucional.172

Finalmente, un tercer argumento fundado en el artículo 99, inciso 3 de laConstitución y el régimen de la ley 26.122, tacha de inconstitucional al decreto por unadoble omisión: (i) la del Jefe de Gabinete, quien no lo remitió a la Comisión Bicameral

170 Véase al respecto el punto 7 del presente. En el sentido de que la L.A. habría caducado en lostérminos de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional cfr. GELLI, María Angélica, “Controljudicial de la actividad administrativa en materia de abastecimiento: entre la delegación prohibida y lairrazonabilidad”, en HUTCHINSON, Tomás — ROSATTI, Horacio Daniel (Directores), Control Judicial de laJurisdicción Administrativa, Revista de Derecho Público, nº 2 (2010), Rubinzal-Culzoni, p. 49-77,especialmente p. 70; y PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”, JA,suplemento del 4-5-2011, punto IV.2.2. Este último autor citado sostiene que la L.A. debe considerarse unaley delegante prexistente a la reforma constitucional que, por virtud de lo dispuesto en la disposicióntransitoria octava, habría caducado ope legis el 24-08-2010 (cfr. PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: laúltima batalla del cid campeador”, op. cit., punto IV.2.2). Sin embargo, PIAGGIO efectúa una salvedad enrelación a lo dispuesto por la ley 26.045, pues sostiene que podría entenderse que la misma supuso unaratificación del Congreso para el sector específico de los precursores químicos (ibídem).171 “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinariosprevistos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materiapenal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones denecesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros” (artículo 99, inciso 3, párrafo 3, de la ConstituciónNacional, énfasis añadido).172 Cfr., en ese sentido, VIGLIERO, Juan Pablo, “Ley de Abastecimiento”, en Revista del Colegio deAbogados de la Ciudad de Buenos Aires. Se puede consultar online enhttp://www.colabogados.org.ar/larevista/articulo.php?id=72, página visitada el 08-03-2010. Cfr. en sentidosimilar HUICI, Héctor, y DEL CARRIL, Enrique, “Un nuevo ataque a la seguridad jurídica. Acerca de la ilegal yarbitraria utilización de la suspendida Ley de Abastecimiento”, Revista del Colegio de Abogados de la Ciudadde Buenos Aires, tomo 67, núm. 1, del 6 de julio de 2007, quienes sostienen que “en ningún caso, el PoderEjecutivo puede dictar decretos de necesidad y urgencia en materia penal (Constitución Nacional, art. 99,inciso 3); por lo que, a todo evento, el restablecimiento de la vigencia de las facultades suspendidas de la Leyde Abastecimiento no podría aclanzar a os aspectos penales –en sentido amplio– de dicha norma”.

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Permanente para su tratamiento expreso; y (ii) la del Congreso Nacional, quien no se abocóde oficio a su tratamiento ni lo ratificó por ley.173

3.2. Tesis de la continuidad de la suspensión por la extinción de los efectos del decreto

722/99

Otra tesis, en cambio, afirma que el decreto 722/99 dejó de tener vigor. En talsentido, se entiende que este decreto tenía un carácter “transitorio”, propio de la emergenciaa la que respondía y a la que aluden sus considerandos. En consecuencia, dada la limitacióntemporal ínsita a toda medida de esa naturaleza, aquél no puede reputarse vigente una vezque la situación de emergencia que lo fundó ha desaparecido.174

Por eso, una vez extinguidos los “antecedentes de hecho que sirvieron de causa a sudictado”, se habrían agotado sus efectos. La consecuencia lógica de ello es la vuelta alestado anterior: la suspensión del ejercicio de las facultades que la L.A. otorgó al PoderEjecutivo Nacional, dispuesta por el decreto 2.284/91. Esto fue sostenido en el año 2002por la Procuración del Tesoro de la Nación175 y por parte de la doctrina176 y de lajurisprudencia.177 En particular, en el año 2011, esto fue dicho por la Cámara Nacional de

173 Cfr. artículo 99 inc. 3, párrafo 3 de la Constitución Nacional, que establece que el Jefe de Gabinetede ministros personalmente y dentro del plazo de diez días someterá la medida (el decreto) a la comisión dela Comisión Bicameral Permanente (en el caso, tal plazo no se contaría desde la fecha de emisión delReglamento sino desde la entrada en vigencia de la ley 26.122, reglamentaria de la cláusula constitucional);cfr., asimismo, artículos 10, 20, 21 y 23 de la ley 26.122. Los autores le deben esta idea a Alfonso Santiago(h.), a quien agradecen sus generosos e invaluables comentarios [cfr. SANTIAGO, Alfonso (h.) — VERAMENDI,Enrique Valentín, “Tormenta de verano. Los fallos sobre los decretos referidos al BCRA. Relacionesrecíprocas entre el control legislativo y el control judicial”, publicado en ED Periódico del 11-03-2010 y, delos mismos autores, “El llamado decreto "simple" para el pago con reservas del BCRA a organismosfinancieros internacionales. ¿Qué clase de decreto es el 297/10?”, publicado en ED Periódico del 11-03-2010]. Cabe destacar, sin embargo, que un argumento similar es esbozado por Fernando ARANOVICH, quienafirma que el decreto sería cuestionable desde el punto de vista constitucional en cuanto no fue ratificadopor el Congreso (cfr. “Entre el control de precios y la defensa de la competencia”, Revista de Derecho de laCompetencia, Bogotá, vol. 4 Nº 4, enero-diciembre 2008, p. 245-284, especialmente p. 254, disponible enhttp://www.javeriana.edu.co/Facultades/C_Juridicas/pub_colecc/documents/5Aranovich.pdf, visitada el 24-07-2011).174 Cfr. ARANOVICH, Fernando, “Entre el control de precios…”, op. cit., p. 254-255.175 Cfr. Dictámenes PTN 241-165 (2002), del 29-04-2002, disponible enhttp://www.ptn.gov.ar/Dictamenes/241-165.pdf, consultada el 23-12-2010, Capítulo III especialmente.176 Véase en ese sentido, CÁRDENAS, Fernanda — PIAGGIO, Lucas, “Un debate que se reedita: ¿Estávigente la Ley de Abastecimiento?”, Revista Régimen de la Administración Pública, Buenos Aires, 20-08-2006, volumen 335, p. 39-46; PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”,op. cit.; ARANOVICH, Fernando, “Entre el control de precios…”, op. cit., p. 254-255; y BARRY, Luis, “Verdaderosalcances de la Ley de Abastecimiento”, Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, tomo71, nº 2, p. 67-90.177 Cfr. Cámara Federal de Mar del Plata, “La Capital Cable S.A. c/ Ministerio de Economía – Secretaríade Comercio Interior”, expte. 13.201, sentencia del 1 de agosto de 2011.

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Apelaciones en lo Penal Económico en “Shell” (2011),178 aclarando esta última que lasuspensión se había limitado a los artículos 2 —salvo el inciso “c”—, 3, 26 y 27 de la L.A.

3.3. Tesis de la vigencia por el restablecimiento permanente dispuesto por el decreto

722/99

Finalmente, una tercera tesis afirma que la delegación legislativa realizada por laL.A. está vigente en su totalidad. Fue adoptada por la Procuración del Tesoro de la Naciónen el año 2007, en un dictamen en el que abandonó su posición anterior.179

Para sostener eso, se basó en un doble orden de consideraciones. Por un lado,sostuvo que a la L.A. debe reconocérsele vocación de permanencia, pues su texto noestablece nada en sentido contrario. No puede interpretarse que el decreto 2.284/91estableció que el restablecimiento de la L.A. debía ser “meramente temporal o transitorio”,atado a las circunstancias de emergencia mencionadas, por lo que —según la nueva posturade la Procuración— el restablecimiento realizado por el decreto 722/99 debe considerarsepermanente. Por otro lado, arguyó que la sanción de la ley 24.344 (1994) —que actualizólas penas previstas por la L.A.—, ratificaba la conclusión de que ésta continúa vigente.180

De lo contrario, sostuvo la Procuración, aquella ley no habría tenido sentido.181 Similaresargumentos fueron utilizados por la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, en“Circuito de Televisión Puan S. A. y otros” (2010),182 donde sostuvo que “el decreto2.284/91 fue dejado sin efecto por una norma posterior y especial de no inferior rangojerárquico normativo”.183

Un tercer argumento no utilizado por la Procuración, pero que llevaría a la mismaconclusión, es el siguiente: el decreto 722/99 estaría vigente pues, por disposición expresade la ley 25.561 (2002) y sus sucesivas prórrogas,184 la emergencia pública inicialmentedeclarada en el año 2002 no habría cesado. En consecuencia, aun si las circunstancias enque fue dictado aquel decreto se hubieran agotado, no habría ocurrido otro tanto con la

178 Cfr. CNAPE, Sala “B”, “Incidente de excepción de falta de acción deducida en las actuaciones ShellCompañía Argentina de Petróleo S.A. s/ Inf. Ley 20.680”, Expte. N° 59.021, sentencia del 21-12-2011,publicada en ElDial.com.ar, consultada el 21-03-2012.179 Cfr. Dictámenes PTN 263-64 (2007), del 18-10-2007, disponible enhttp://www.ptn.gov.ar/Dictamenes/Octubre%202007/263-064.pdf, consultada el 23-12-2010.180 B. O. 08-07-1994.181 Cfr. Dictámenes PTN 263-64 (2007), capítulo III, punto 3.182 CamFed Bahía Blanca, Sala II, “Circuito de Televisión Puan S. A. y otros c/ EN s/ medida cautelar”,Expte. 66.315, sentencia del 01-12-2010.183 Ídem, consid. 5.184 Cfr. leyes 25.972 (B. O. 17-12-2004), 26.077 (B. O. 10-01-2006), 26.204 (B. O. 20-12-2006), 26.339(B. O. 4-01-2008), 26.456 (B. O. 16-12-2008), 26.563 (B. O. 22-12-2009) y 26.729 (B. O. 28-12-2011).

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situación de emergencia en materia social, económica, administrativa, financiera ycambiaria en cuyo marco aquéllas se produjeron, pues tal declaración de emergenciapública continuaría vigente.185 Este argumento fue esbozado por una disidencia en la SalaV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en“Shell Compañía Argentina de Petróleo S. A.” (2010).186

4. LA DELEGACIÓN ORIGINAL DE LA LEY DE ABASTECIMIENTO, ¿TRANSITORIA O

PERMANENTE?

Expuesto el estado de la cuestión, corresponde ahora adentrarse de lleno al análisisjurídico de las normas involucradas: la delegación efectuada por la L.A., el decreto2.284/91 y el decreto 722/99. En este acápite se estudiará cuál fue el alcance y sentido de ladelegación original realizada por los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. ¿Fue una delegaciónpermanente o transitoria? La respuesta puede variar, con mayor o menor fuerza deconvicción, según se atienda a la redacción literal de la norma y al mensaje de elevación delPoder Ejecutivo, o a los debates en el Congreso, o a la interpretación dada por la CorteSuprema.

4.1. El sentido literal de la delegación y el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo

La redacción de la L.A. y de sus distintos artículos denota que la delegacióncontenida en aquélla se realizó de modo permanente. Ni el artículo 2 ni, en general, el restode los artículos de la L.A. condiciona la vigencia de la delegación a alguna circunstanciaajena a la L.A. ni tampoco le fija un límite temporal para su ejercicio.

Es por ello que la L.A. se enrola dentro de la tercera etapa en la historia de las leyesde abastecimiento y control de precios: se trató de una transferencia permanente delejercicio de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo, que no tuvo como fundamento laemergencia.187 En efecto, los antecedentes inmediatos anteriores de la L.A., a partir del

185 Cfr. artículo 1 de la ley 26.729, ya citada, que entró en vigencia el 01-01-2012 y prorrogó laemergencia pública declarada por la ley 25.561 hasta el 31-12-2013.186 CNACAF, Sala V, “Shell Compañía Argentina de Petróleo S. A. c/ EN — SCI — Resol. 295/10 s/medida cautelar (autónoma)”, Expte. 23.207/2010, sentencia del 5 de octubre de 2010, disidencia del juezTreacy. En sentido contrario, ver GELLI, María Angélica, “Control judicial de la actividad administrativa enmateria de abastecimiento…”, cit., especialmente p. 76.187 Como se vio en el punto 2.3 anterior, los artículos 26 y 27 son la excepción, pues desde la mismasanción de la L.A. en 1974 se refirieron expresamente a la emergencia (26) y a situaciones de urgentenecesidad pública (27).

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decreto-ley 17.017/66 y salvo una excepción,188 efectuaron delegaciones que ya no sefundaban en la necesidad de sortear situaciones excepcionales de emergencia, sino quetenían la finalidad permanente de intervenir en la economía para reprimir el alza arbitrariade los precios, la especulación y las prácticas restrictivas de la “libre competencia”.

Esto parece confirmarse, además, con la lectura del mensaje de elevación del PoderEjecutivo, donde se afirmó que la norma era necesaria “[…] al proponerse el cambio de lasestructuras socioeconómicas y mediante ellas el objetivo prioritario de la reimplantación dela justicia social”.189 La ley no buscaba atender a una coyuntura, sino cambiar lasestructuras socioeconómicas de forma permanente. Ello, finalmente, se vería ratificado porlo dispuesto en el ya citado artículo 26 de la L.A. en una interpretación sistemática: siexcepcionalmente se previó la expropiación para casos de emergencia económica quepusieran en peligro el abastecimiento interno, resulta lógico concluir que el resto de losartículos, incluyendo la delegación del artículo 2, no tenía como fundamento la emergencia.

De este modo, la delegación efectuada por la L.A., en su texto y —según parece—en su contexto, no estuvo condicionada para ser ejercida por tiempo limitado o encircunstancias particulares de emergencia. Por eso, es razonable sostener que, tal comoquedó aprobado su texto en el año 1974, el Congreso dotó a la delegación de la L.A. de uncarácter permanente, desvinculado de cualquier situación de emergencia pública.

4.2. Los debates en el Congreso en torno a la permanencia o temporalidad de la

delegación

La discusión en torno a al carácter permanente o transitorio de la delegación estuvopresente en el seno del Congreso al momento de tratarse la L.A. Si bien la mayoría de loslegisladores adhirió expresa o implícitamente al mensaje de elevación del Poder Ejecutivo,existió sin embargo una minoría que le atribuyó a la L.A. el carácter de norma deemergencia y, en consecuencia, esencialmente transitoria. Ello, aun cuando no surgieraexpresamente ni del texto de la norma, ni de su contexto, ni del mensaje de elevación delPoder Ejecutivo.

En primer lugar, así lo reconoció el propio Secretario de Comercio de aquélentonces, el señor Miguel REVESTIDO, que en representación del Poder Ejecutivo participó

188 Se trata del decreto-ley 19.230/71, que estableció un régimen de abastecimiento y control deprecios y que se fundaba explícitamente en la “emergencia”.189 Mensaje de elevación del Poder Ejecutivo. El énfasis es agregado.

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del debate en comisión de la Cámara de Diputados.190 El funcionario afirmó:“[…] el Poder Ejecutivo es respetuoso y esclavo de la Constitución Nacional [...] ycon esta ley no se pretende alterar ni corregir ninguno de los postulados de nuestraCarta Magna. Se trata de una ley de excepción, para ser aplicada en circunstanciasexcepcionales.

[…] La ley de abastecimiento, que es de excepción, pone una cantidad deatribuciones en manos de la autoridad para aplicarlas en casos excepcionales; encircunstancias de clara urgencia nacional.

Lo que el Poder Ejecutivo pretende es que, frente a una emergencia de saludpública o de desabastecimiento de productos esenciales, pueda tomar las medidasconducentes a solucionar la situación. Y esto no es algo que sea producto de laimaginación. Se nos plantea muchas veces. Se ha dado que sectores determinados,llevados por circunstanciales intereses sectoriales, han dejado sin abastecimiento deun artículo esencial a la población, indudablemente, hay circunstancias imperiosasque obligan al gobierno a actuar en salvaguardia de los intereses de la Nación y delpueblo.

El propósito del gobierno es contar con un instrumento que le permita, en caso deimperiosa necesidad, asegurar el abastecimiento de mercaderías y la prestación deservicios. Podría efectuar incautaciones, pero si mediante la administración ointervención temporaria puede asegurar el abastecimiento, quedaría superado elproblema. La amplitud de sus atribuciones va a resultar de la necesidad de asegurarel abastecimiento de mercaderías o la prestación de los servicios”.191

Las palabras del entonces Secretario de Comercio fueron muy claras: la leyimpulsada por el oficialismo era una ley para “circunstancias de clara urgencia nacional”,“de excepción, para ser aplicada en circunstancias excepcionales”. Su finalidad era darle alPoder Ejecutivo facultades suficientes para paliar una “emergencia de salud pública o dedesabastecimiento de productos esenciales”, a fin de “asegurar el abastecimiento demercaderías y la prestación de servicios”.

Por su parte, uno de los dos miembros informantes del Senado, el señor Miguel O.MOREIRA, se expresó en sentido idéntico al Secretario de Comercio. En concreto, manifestóde modo expreso que el proyecto de ley tenía “por objeto atender a situaciones deemergencia”, y que la ley no constituía un “instrumento corriente para el manejo diario”,sino que era una “herramienta para aplicar cuando las circunstancias así lo exijan, deemergencia, pues son leyes que no pueden regir permanentemente en el país, sino cuandograves inconvenientes así lo aconsejen.192

190 El debate en comisión del proyecto del Poder Ejecutivo se realizó los días 22 y 23 de mayo de 1974(cfr. Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 8va reunión, 3ª sesión ordinaria, día 12-06-1974, p. 663).191 Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 8va reunión, 3ª sesión ordinaria, día 12-06-1974, p.673-674. El énfasis es agregado.192 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ª reunión, 5ª sesión ordinaria, días 19 y 20-06-1974,p. 792-794. Sus palabras fueron las siguientes: “El presente proyecto crea múltiples posibilidades de acción

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En el mismo sentido se pronunciaron los senadores Juan C. PUGLIESE, Fernando DE

LA RÚA, Pablo E. GRUBISICH y Amadeo R. FRUGOLI. El senador PUGLIESE afirmó que,independientemente de las manifestaciones del Poder Ejecutivo en su mensaje de elevación,del texto de la L.A. surgía que, en efecto, se trataba de una “ley de emergencia”. Ello así,incluso a pesar de que no previera en su articulado una disposición que pusiera coto a suvigencia.193 Parecidos fueron los términos en que se refirió al proyecto el senador DE LA

RÚA, quien afirmó que se trataba de una ley de emergencia exclusivamente destinada aaplicarse en circunstancias excepcionales y no para regir siempre y en todo momento.194 Ensimilar orden de ideas, cabe también destacar la intervención del senador GRUBISICH, quiensostuvo que el proyecto en discusión se refería a una ley destinada a un país en crisiseconómica, donde la gravedad de los acontecimientos imponían adoptar medidas adecuadasa esas circunstancias.195 Finalmente, el senador FRUGOLI, que también votó favorablementela L.A., entendió que se traba de una norma idéntica a las que ya habían regido en el paísdesde el año 1939, y que la situación que en ese momento se estaba atravesando justificabaautorizar al Poder Ejecutivo para recurrir a medidas de esa naturaleza.196

al poder administrador para conjurar con acierto y posibilidades de éxito la delicada situación que sepresenta al país y a su población, y de encontrar herramientas necesarias para cubrir los desajustes propiosde este momento en que se trata de salir del estancamiento y lograr la liberación nacional. […] La mayorparte de las previsiones contenidas en el proyecto tienen por objeto atender a situaciones de emergencia,en las que está en peligro la salud pública y, a veces, la vida misma de la Nación, por lo que no se trata de uninstrumento corriente para el manejo diario, sino de una herramienta para aplicar cuando las circunstanciasasí lo exijan, de emergencia, pues son leyes que no pueden regir permanentemente en el país, sino cuandograves inconvenientes así lo aconsejen” (ibídem, el énfasis es agregado).193 Textualmente dijo el referido senador: “Creemos que no obstante la invocación del Poder Ejecutivosobre los objetivos finales que persigue el proyecto de ley de abastecimiento, de su texto surge que se tratade una ley de emergencia […]” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ª reunión, 5ª sesiónordinaria, días 19 y 20-06-1974, p. 794; el énfasis es agregado) y que “No extraña entonces el nuevo textolegal que se propone. Es la reiteración de los anteriores con idénticos fines, y sus resultados, podemospredecirlo y ojalá nos equivoquemos, serán iguales” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ªreunión, 5ª sesión ordinaria, días 19 y 20-06-1974, p. 795-796; el énfasis es agregado).194 Cfr. Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ª reunión, 5ª sesión ordinaria, días 19 y 20-06-1974, p. 799. Sostuvo textualmente el senador De la Rúa que: “[e]sta es una ley de emergencia, deexcepción. El señor Secretario de Comercio, en la reunión de la comisión de la Cámara de Diputados, así lodijo: es una ley de excepción para ser aplicada en circunstancias excepcionales. Ley de emergenciaeconómica, la llamó el señor diputado Porto. Y aquí el señor miembro informante ha dicho que no es una leypara regir siempre y en todo momento […]” (ibídem, énfasis agregado).195 Afirmó expresamente que: “[…] es un proyecto de ley para un país en crisis económica, donde lagravedad de los acontecimientos impone que se tomen medidas adecuadas a las circunstancias. Es unproyecto propio de épocas calamitosas, de grave emergencia, y no para un país joven, en vías de desarrollo,decidido a superarse y sobreponerse a todas las dificultades para posibilitar una mejor forma de vida de sushabitantes” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ª reunión, 5ª sesión ordinaria, días 19 y 20-06-1974, p. 802; el énfasis es agregado).196 Sus palabras textuales fueron las siguientes: “[...] voy a votar favorablemente el proyecto, porconsiderar que la situación autoriza al Poder Ejecutivo a reclamar un instrumento legal de este tipo; pero

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Como puede verse, a pesar de su texto y del mensaje de elevación del PoderEjecutivo, algunos de los legisladores que la sancionaron —e incluso el funcionario quehabría de aplicar sus disposiciones— reconocieron expresamente que se estabaimplementando una verdadera norma de emergencia, destinada a regir en situacionesexcepcionales de emergencia de abastecimiento. Se trató, sin embargo, de un criteriominoritario.

4.3. La interpretación de la Corte Suprema

¿Cuál fue la interpretación de la Corte Suprema sobre la temporalidad opermanencia de la delegación? Con respecto a las leyes de abastecimiento y control deprecios, la jurisprudencia de la Corte Suprema había ido siguiendo las tres distintas etapasen que puede dividirse la evolución de esta clase de leyes.197

En efecto, había convalidado las leyes de la primera y segunda etapacaracterizándolas como leyes especiales y de emergencia, de carácter transitorio,198 y habíahecho lo mismo con las normas comprendidas en la tercera etapa, pero considerándolascomo normas dictadas en ejercicio del poder de policía federal, que facultaban de modopermanente al Poder Ejecutivo para “garantizar la competencia” y los “correctos usoscomerciales”, “evitar la especulación” y servir de instrumento apto para la “vigilancia” de

haciendo presente que no creo en la eficacia de esta ley, y esto no por razones de carácter doctrinario oteórico sino sobre la base de la experiencia que tenemos en el país a partir del año 1939. Nada más” (Diariode Sesiones de la Cámara de Senadores, 7ª reunión, 5ª sesión ordinaria, días 19 y 20-06-1974, p. 803).197 Las leyes de abastecimiento y control de precios, antecedentes de la L.A., surgen como tales en elaño 1939. Su evolución puede dividirse en tres etapas distintas, atendiendo a las condiciones de vigenciatemporal de la delegación y la regulación —i. e., transitoria o permanente—. La primera transcurre desde1939 hasta 1959. Se inicia con la sanción de la ley de emergencia 12.591 (1939) y culmina con la caducidaden 1959 de la ley 14.440 (1958), también de emergencia. La segunda, mucho más breve que la anterior, estámarcada por el corto período de vigencia de la ley 16.454 (1964), entre los años 1964 y 1966. La tercera,finalmente, abarca el lapso comprendido entre el dictado del decreto-ley 17.017/66 y la sanción de la actualL.A., ocho años después. Desde su origen y a lo largo de toda la primera y la segunda etapa, las normasdictadas en materia de abastecimiento y control de precios se fundaban en una situación de emergenciaeconómica para delegar facultades legislativas en el Poder Ejecutivo. Su finalidad era asegurar elabastecimiento de ciertos bienes y productos esenciales, y castigar conductas que supuestamente loafectaban —el “agio” y la “especulación”—, en un escenario de crisis económica y escasez de bienes en elmercado interno. Por el contrario, en la tercera etapa, las delegaciones legislativas dejaron de vincularse a lanecesidad de sortear una situación de emergencia determinada e incorporaron gradualmente finalidades ymecanismos para defender la competencia y el abastecimiento de forma permanente y luchar contra lainflación.198 Esto fue reconocido expresamente por la Corte Suprema en “Mario Cairo”, Fallos 295-729 (1976).Allí, analizando los efectos de la derogación de las medidas restrictivas de la libertad económica que habíadispuesto el decreto 29/76, la Corte afirmó expresamente que su jurisprudencia tradicional habíaconsiderado a las “leyes que contemplen aspectos económicos vinculados con el abastecimiento y elcontralor de precios” como “leyes de emergencia, de carácter transitorio” (considerando 4).

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los procesos de producción y distribución de bienes y servicios de uso común.199

Si bien la L.A. encuadraba dentro de la tercer etapa —tenía carácter permanente—,sería objeto de un tratamiento y análisis distinto por parte de la Corte Suprema, realizado endos precedentes de 1988 en los que analizó el carácter de la L.A. y la constitucionalidad desu delegación.200 Estos son “Verónica S. R. L.” (1988)201 y “Cerámica San Lorenzo I. C. S.A.” (1988),202 ambos anteriores a la suspensión dispuesta por el decreto 2.284/91 y a lareforma constitucional de 1994. De ellos surge, como se verá a continuación, unacaracterización implícita de la L.A. como una ley excepcional y de emergencia.

4.3.1. “Verónica S.R.L” (1988)

En “Verónica S.R.L.” (1988), se había cuestionado la validez de una sanciónimpuesta con motivo de una infracción al régimen de precios máximos establecidos por laresolución 10/83 de la Secretaría de Comercio,203 dictada en ejercicio de las facultadesprevistas en el artículo 2 de la L.A.204 Estas facultades, por ese entonces, se encontrabansubdelegadas en la Secretaría de Comercio por el decreto 429/82.205

Según surge del dictamen del Procurador al que adhirió la Corte, Verónica S.R.L.,al plantear la invalidez de la sanción que le había sido impuesta, había cuestionado laconstitucionalidad tanto de la L.A. como de la subdelegación las facultades en la Secretaríade Comercio.206 El juez de primera instancia no hizo lugar a la demanda y rechazó elplanteo de inconstitucionalidad formulado por la actora.207 Contra esta sentencia, VerónicaS.R.L. interpuso un recurso extraordinario en el que mantuvo el planteo vinculado a la

199 Cfr. “Inverlac S.A.C.I”, Fallos 276-222 (1970).200 En 1987, sin embargo, la Corte Suprema había convalidado en "Tecnología Integral Médica", Fallos310-2059 (1987), una aplicación concreta de la L.A., aunque sin que se hubiera planteado suinconstitucionalidad vinculada a la delegación legislativa que realizaba. Cfr. GELLI, María A., “Control judicialen materia de abastecimiento”, op. cit.201 Fallos 311-2339 (1988).202 Fallos 311-2453 (1988).203 B. O. 14-12-1983.204 La resolución 10/83 estableció un complejo régimen de precios que imponía determinadosmárgenes de utilidad, precios máximos y sistemas de información obligatorios para las empresas cuyosproductos se encontraran comprendidos en la misma. Según surge de sus propios considerandos, la medidase justificaba en que existía “una situación económica de características críticas” que hacía “imperiosa laaplicación de disposiciones para corregir la distorsión de precios”, aclarando sin embargo que el sistema deprecios establecido por la misma se instituía “hasta tanto se concreten medidas de Gobierno que superen laactual coyuntura” (resolución 10/83, citada en nota 203, considerandos 1, 2 y 4).205 B. O. 04-03-1982.206 Cfr. Fallos 311-2453 (1988), Dictamen del Procurador General que la Corte hizo suyo, Capítulos I, II yIII.207 Cfr. idem, Capítulo I, párr. único.

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inconstitucionalidad de la subdelegación y, asimismo, alegó la arbitrariedad de losparámetros utilizados para el establecimiento de los precios máximos cuya violaciónmotivó la sanción impuesta.208

La Corte Suprema abrió el recurso, pero rechazó todos los planteos formulados porla actora. Para ello, con cita de la doctrina de “A. M. Delfino y Cía.” (1927)209 y “UfitoS.R.L” (1982),210 concluyó que no podía reputarse inconstitucional la transferencia por elCongreso al Poder Ejecutivo del ejercicio de facultades legislativas, siempre que la“política legislativa” hubiera sido claramente establecida. Sobre esa base, continuóafirmando que tampoco resultaba contraria a la Constitución Nacional la subdelegación detales facultades en la medida en que la ley delegante así lo estableciera expresamente.

El dictamen afirmaba al respecto que “la permanente expansión del ámbito deactividad del Estado impone que la extensión del área legislativa adquiera singularesproporciones, determinando ello la exigencia de la controlada y limitada delegación defacultades, sin perjuicio del principio de la separación de poderes, ya que el Congreso nopierde la titularidad de su poder”.211 Luego decía que “esta suerte de delegación legislativaha sido admitida desde antiguo no sólo en favor del Poder Ejecutivo, sino también de entesdescentralizados creados por el Congreso […] así como órganos integrantes de laadministración centralizada”.212

En base a los principios mencionados, la Corte ratificó su conclusión en relación ala constitucionalidad de la delegación y subdelegación de facultades legislativas. En talsentido, el dictamen al que adhirió sostuvo expresamente que:

“admitida como hemos visto la aptitud del órgano legislativo para habilitar alPresidente a reglamentar pormenores de la norma, en materia que está reservada enprincipio al Congreso, así como aceptada la constitucionalidad de la habilitación encabeza de órganos u entes administrativos, ningún principio se opone […] a que elParlamento faculte en esos casos al Poder Ejecutivo y en la misma ley atribuya laposibilidad de transferir esa función a un organismo dependiente”.213

En síntesis, en “Verónica S.R.L” (1988) la Corte convalidó la constitucionalidad dela delegación hecha por L.A. y, consecuentemente, la subdelegación en la Secretaría deComercio, con fundamento en su antigua doctrina sobre la delegación legislativa, que a su

208 Cfr. idem, Capítulo II.209 Cfr. Fallos 148-430 (1927).210 En el caso, la Corte convalidó una sanción por incumplimiento de una resolución dictada al amparodel decreto-ley 19.508/72, antecesora de la L.A.211 Fallos 311-2453 (1988), Dictamen del Procurador General que la Corte hizo suyo, Capítulo IV, párr.6º.212 Idem, párr. 7º.213 Idem, párr. 9º.

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vez desconocía tal carácter de “delegación”.214 No analizó, sin embargo, si la norma teníaun carácter permanente o transitorio.

4.3.2. “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988)

Fue en “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988),215 una sentencia del mismo año,donde la Corte Suprema decidió una cuestión sustancialmente idéntica a la anterior, perososteniendo implícitamente que la delegación hecha por la L.A. tenía carácter transitorio yde emergencia. En el caso, la Secretaría de Comercio había impuesto una multa a CerámicaSan Lorenzo I.C.S.A. por infracción al congelamiento de precios establecido por lasresoluciones 81/85216 y 101/85.217 Las resoluciones habían sido dictadas en ejercicio de lasfacultades previstas en el artículo 2 de la L.A., con la finalidad declarada de combatir lainflación imperante por aquél entonces.218

La actora interpuso un recurso extraordinario contra la sentencia que rechazó losplanteos de inconstitucionalidad del artículo 2 de la L.A., el decreto 3/85 del PoderEjecutivo Nacional y la citada resolución 81/85. En su recurso, Cerámica San Lorenzosostuvo expresamente que el régimen de la L.A., y en especial su artículo 2, violaban lodispuesto por los artículos 18 y 19 de la Constitución Nacional y también los derechos atrabajar y ejercer toda industria lícita, a la igualdad ante la ley y a la propiedad y, así comoal sistema de división de poderes.219 Al igual que en “Verónica S.R.L” (1988), la actoracuestionó también la norma por medio de la cual el Poder Ejecutivo había subdelegado lasfacultades de la L.A. en cabeza de la Secretaría de Comercio Interior: el decreto 3/85220 —que había sustituido al decreto 429/82.221

214 Cfr. BIANCHI, Alberto, La delegación legislativa, op. cit., p. 146. Como señalaba el citado autor, enaquélla época la Corte reconocía “de hecho” la delegación legislativa, mas no “de derecho”, pues laencuadraba insinceramente dentro de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo (ibídem).215 Fallos 311-2453 (1988).216 B. O. 18-06-1985. Por medio de la cual se establecieron precios máximos congelándolos al 13-06-1985. En efecto, el artículo 1 había dispuesto lo siguiente: “Quienes produzcan, comercialicen o distribuyanbienes o servicios comprendidos en el art. 1 de la Ley 20.680, excepto los productos frutícolas, no podránpercibir por ellos en el mercado interno un precio mayor al precio facturado, dentro de cada modalidad deventa, a las cero (0) horas del día 13 de junio de 1985, salvo expresas autorizaciones otorgadas por estaSecretaría”.217 B. O. 17-07-1985. Esta resolución se limitó a establecer precisiones respecto de la congelación deprecios dispuesta por la resolución 81/85.218 Cfr. resolución 81/85, considerandos 1 a 3.219 Cfr. “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.”, Fallos 311-2453 (1988), dictamen del Procurador General,Capítulos I y II.220 Cfr. idem, Capítulos I y II.221 Cfr. Capítulo I.

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La Corte entendió que el recurso extraordinario era formalmente procedente, perorechazó los planteos efectuados por Cerámica San Lorenzo, convalidando una vez más laconstitucionalidad de la delegación contenida en la L.A., así como también lasubdelegación instrumentada por el decreto 3/85. Sobre el particular, adhiriendo aldictamen del Procurador General, la Corte remitió expresamente al conocido caso “Pratticoy otros c/ Basso y Cía” (1960)222 y sostuvo que:

“tratándose de materias que presenten contornos o aspectos tan peculiares, distintosy variables que al legislador no le sea posible prevén anticipadamente lamanifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, enprincipio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitriorazonable del órgano ejecutivo”.223

Sin embargo, en este caso el tribunal fue más allá que en “Verónica S.R.L” (1988):no sólo convalidó la constitucionalidad de la delegación de facultades efectuada por elartículo 2 impugnado, y su subdelegación, sino que también modificó el criterio que habíaadoptado al expedirse en relación al carácter de las normas que —como la L.A.—integraban la tercera etapa en la historia de las leyes de abastecimiento y control de precios.En efecto, en esta oportunidad la Corte caracterizó a la L.A. como una verdadera ley de“emergencia”,224 llegando a sostener que las decisiones realizadas en ejercicio de lasfacultades delegadas por la L.A. eran “medidas excepcionales tomadas en momentos de

emergencia económica”.225

En ese contexto, cobra especial sentido la remisión expresa al caso “Prattico y otrosc/ Basso y Cía” (1960)226 efectuada por el tribunal. En ese precedente, la Corte habíaconvalidado una norma comprendida en la primera etapa de la historia de las leyes deabastecimiento y control de precios: la ley 12.983 (1947). Según afirmó entonces la Corte,dicha norma tenía carácter de emergencia, era transitoria y había sido “dictada en virtud de

circunstancias excepcionales que justifican un ejercicio de los poderes del Estado diversodel ordinario, máxime cuando se hace preciso afrontar situaciones cambiantes y diversas,

222 Fallos 246-345 (1960).223 Cfr. “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.”, Fallos 311-2453 (1988), dictamen del Procurador General,Capítulo IV, párr. 4º.224 Cfr. idem, Capítulo VI in fine. Sobre el particular, cabe señalar que incluso antes, ya en 1984, AGUILARseñalaba lo siguiente: “preferimos interpretar la ley 20.680 en forma restrictiva, no solamente por sunaturaleza de ley especial, y de "emergencia", sino porque en el conflicto entre el interés de los particularesy la eficacia de la acción de gobierno, optamos por apuntalar el derecho de los primeros, frente al poderincontenible del Estado, cuyo apetito en materia de derechos sobre las personas es difícil, o imposible desaciar” (AGUILAR, Fernando, “Las normas de precios máximos de bienes y servicios”, LL 1984-D, 1276, puntoII.2, párr. 3º).225 “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.”, Fallos 311-2453 (1988), dictamen del Procurador General, CapítuloVI, párr. 11.226 Ídem.

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que requieren con frecuencia disposiciones urgentes”.227

La Corte, así, dio en “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988) el mismotratamiento a la L.A. que el que había dado a la ley de emergencia 12.983 (1947). Elloexplica el hecho de que para sostener que la L.A. habilitaba al Poder Ejecutivo a adoptar“medidas excepcionales tomadas en momentos de emergencia económica”,228 la Cortecitara textualmente los considerandos del caso “Frigorífico Yaguané” (1975),229 en el quese había discutido la ultra-actividad de las sanciones establecidas en el decreto-ley19.095/71230 y sus normas reglamentarias.231 En efecto, aunque no involucró directamentela L.A., en este último caso la Corte afirmó que las normas citadas habían establecido “unrégimen coyuntural de regulación económica del comercio de carnes vacunas”232 quehabilitaba a adoptar “medidas excepcionales tomadas en momentos de emergenciaeconómica”.233

Finalmente, existe un elemento no considerado por la Corte en su sentencia peroque habría dado más fuerza a su conclusión: la propia resolución 81/85 cuestionada porCerámica San Lorenzo decía textualmente en sus considerandos que “las medidasdispuestas por la presente resolución son de carácter transitorio y coyuntural”.234

Por estas razones, queda claro que en “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988)235

la Corte interpretó la L.A. como una verdadera ley de emergencia que habilitaba al PoderEjecutivo para adoptar “medidas excepcionales tomadas en momentos de emergencia

227 “Prattico, Carmelo, y otros c/ Basso y Cía”, Fallos 246-345 (1960), consid. 10. El considerando 1º delvoto unánime por el que la Corte resolvió el citado caso dice textualmente: “Que, por lo demás, la normaexaminada tiene carácter de emergencia, es transitoria, ha sido dictada en virtud de circunstanciasexcepcionales que justifican un ejercicio de los poderes del Estado diverso del ordinario, máxime cuando sehace preciso afrontar situaciones cambiantes y diversas, que requieren con frecuencia disposicionesurgentes”.228 Fallos 311-2453 (1988), dictamen del Procurador General, Capítulo VI, párr. 11.229 “Frigorífico Yaguané”, Fallos 293-522 (1975).230 B. O. 25-06-1971.231 El caso involucró la sanción de una infracción consistente en la violación del horario establecidopara el faenamiento de animales. A los pocos meses de cometida la infracción por el actor, el referidohorario había sido modificado, por lo que se discutía si al momento de juzgar la infracción en cuestióncorrespondía o no aplicar el nuevo horario como “ley penal más benigna”. La Corte, por su parte, entendióque al tratrase de un régimen excepcional para situaciones de emergencia ello no correspondía,convalidando la ultraactividad de la norma vigente al momento de verificarse la infracción. Cabe destacarque el decreto-ley 19.095/71 preveía que el juzgamiento y la sanción de las infracciones a su régimencometidas por sujetos que no fuesen establecimientos faenadores o sus usuarios debía ser efectuado por lasautoridades de aplicación de la ley de abastecimiento vigente en aquél entonces, esto es, el decreto-ley17.724/68 (cfr. artículo 4, decreto-ley 19.095/71).232 “Frigorífico Yaguané”, cit., considerando 3º in fine.233 Ibídem.234 Resolución SCI 81/85, considerando 5º.235 Fallos 311-2453 (1988).

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económica”.236 Ello así, en función de (i) el momento histórico en el que el caso fuedecidido;237 (ii) en virtud de los términos de la decisión del Tribunal; (iii) la naturaleza de lamedida involucrada; (iv) la remisión expresa a un precedente en el que se había declaradola constitucionalidad de una norma de emergencia antecesora de la L.A.;238 y (v) laremisión expresa a otro precedente que involucró un régimen coyuntural de regulación delcomercio para situaciones de emergencia económica.239

4.4. Recapitulación

El análisis efectuado sobre el sentido original de la delegación realizada por la L.A.demuestra que, si bien su sentido literal le daba carácter permanente, el Congreso no fueunánime al respecto, y muchos legisladores entendieron que tenía carácter transitorio y deemergencia. La Corte Suprema, por su parte, aunque bajo los estándares de delegaciónprevios a la reforma de 1994 y con anterioridad al dictado del decreto 2.284/91, convalidódicha delegación con fundamento en su carácter de ley de emergencia.

5. EL DECRETO 2.284/91 Y LA REFORMA DE LA DELEGACIÓN ORIGINAL

En el contexto descripto anteriormente, la L.A. continuó siendo aplicada por elPoder Ejecutivo a lo largo de los años. Ello quizás obedeció a una interpretación literal dela sentencia de “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988),240 en la que había declarado suconstitucionalidad. Sin embargo, durante la primera presidencia de MENEM se dictó eldecreto de necesidad y urgencia 2.284/91, por el que se suspendió el ejercicio de lasfacultades delegadas por la L.A. limitándolas exclusivamente a situaciones de emergenciade abastecimiento. Este decreto fue de necesidad y urgencia y, por ello, tuvo entidadsuficiente para modificar la L.A. Incluso más, el propio Congreso lo ratificó expresamentecon la sanción de la ley 24.307 (1993).

236 Ídem, dictamen del Procurador General, Capítulo VI, párr. 11.237 Sobre el particular, debe recordarse que el caso “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A.” fue decidido el 1 dediciembre de 1988, luego del fracaso del Plan Austral y al poco tiempo de la implementación del PlanPrimavera: un contexto de profunda crisis económica y desabastecimiento, en el que empezaba adesencadenarse la hiperinflación de 1989. Como recuerda Alejandro POLI GONZALVO, la crisishiperinflacionaria de 1989 fue consecuencia de las inconsistencias del Plan Primavera que, en el contextoeconómico de entonces, condujo a la crisis de los saqueos —agregamos, entre otras, a causa deldesabastecimiento— y la pérdida abrupta del poder por parte del presidente Alfonsín, a pesar de que en1983 había llegado a la presidencia con el 52% de los votos (cfr. “Inflación y gobernabilidad”, La Nación del28-04-2008, http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1007932, consultada el 18-04-2010).238 “Prattico, Carmelo, y otros c/ Basso y Cía”, Fallos 246-345 (1960).239 “Frigorífico Yaguané”, Fallos 293-522 (1975).240 Fallos 311-2453 (1988).

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Es necesario realizar una precisa interpretación de los alcances del decreto, puesello permitirá sopesar la naturaleza y profundidad de la reforma que realizó sobre la L.A.Es esto lo que se analizará en el presente acápite: cuáles fueron los alcances del decreto2.284/91 y, particularmente, cómo quedó modificada —i. e., reformada— la L.A. luego desu dictado.

5.1. Contenido y fundamentos del decreto

El decreto 2.284/91 se denominó decreto “de Desregulación Económica”, y realizóprofundas reformas económicas.241 En lo que respecta a la L.A., su artículo 4 dispuso losiguiente:

“Suspéndese el ejercicio de las facultades otorgadas por la ley 20.680, el quesolamente podrá ser reestablecido, para utilizar todas o cada una de las medidas enella articuladas, previa declaración de emergencia de abastecimiento por elHonorable Congreso de la Nación, ya sea a nivel general, sectorial o regional.

Se exceptúa de lo prescripto en el párrafo anterior las facultades otorgadas en elArtículo 2º inciso c), continuando en vigencia para este supuesto particular lasnormas sobre procedimientos, recursos y prescripción previstas en la mencionadaLey”.242

Como puede verse, la norma “suspendió el ejercicio” de las facultades otorgadaspor la L.A.: alcanzó así únicamente a los artículos 2, 3, 26 y 27, que son los únicos que“otorgan facultades”. No suspendió las normas penales contenidas en la ley —sin perjuiciode que no tendrán efecto las normas penales que refieran a las medidas adoptadas enejercicio de las facultades delegadas-,243 ni al resto de las disposiciones que no contenganatribuciones de facultades.244 Sin embargo, dejó dos puertas abiertas para el ejercicio de lasfacultades: (i) permitió el “restablecimiento” de la delegación mediante una “previadeclaración de emergencia de abastecimiento” del Congreso; y (ii) no suspendió el inciso“c” del artículo 2, que atribuía al Poder Ejecutivo la facultad genérica de “[d]ictar normas

241 Cfr. ESTOUP, Luis, “El decreto 2284/91 de desregulación económica (Comentario y derogaciones)”,La Ley, 1992-A, 819.242 Artículo 4, decreto 2.284/91.243 Tal es el caso del inciso “j” del artículo 4 de la L.A., que impone sanciones al incumplimiento decualquier medida adoptada en ejercicio de las facultades delegadas por la L.A.244 En este aspecto, no parece acertada la interpretación que sostiene que la suspensión alcanzótambién al régimen de penalidades (cfr. BARRY, Luis D., “Verdaderos alcances de la Ley de Abastecimiento”,Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, tomo 71, nº 2), pues éste —salvo en el últimoinciso del artículo 4— es totalmente autónomo del eventual dictado de medidas de abastecimiento y controlde precios mediante el ejercicio de las facultades delegadas. Adoptando esta interpretación, cfr. CNAPE, Sala“B”, “Incidente de excepción de falta de acción deducida en las actuaciones Shell Compañía Argentina dePetróleo S.A. s/ Inf. Ley 20.680”, Expte. N° 59.021, sentencia del 21-12-2011, publicada en ElDial.com.ar,consultada el 21-03-2012.

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que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/o producción”.

Para comprender el motivo y sentido de la “suspensión” y del eventual“restablecimiento” de las facultades, conviene analizar tanto el contexto en que se dictó lanorma como sus considerandos. Al dictarse el decreto 2.284/91 se mantenía la situación deemergencia económica, social y administrativa declarada por el Congreso mediante lasleyes 23.697 (1989) y 23.697 (1989). Los considerandos del decreto explican que, a pesarde esta circunstancia, era necesaria la apertura de los mercados, por lo que la distorsión delos precios existente a ese momento exigía suspender el ejercicio de las facultadesdelegadas por la L.A., limitándolo exclusivamente a situaciones de emergencia deabastecimiento. En efecto, se lee en los considerandos que:

1. la “crisis económica de los años 30, dio lugar al establecimiento de unsinnúmero de restricciones al ejercicio de los derechos constitucionales decomerciar, trabajar y ejercer industria lícita”;245

2. muchas de las regulaciones económicas vigentes en ese momento habían sido“sancionadas mediante decretos-leyes, emitidos durante los períodos en que laRepública tuvo gobiernos de facto, y en todos los casos se trata de restriccionesmás o menos rigurosas al ejercicio por parte de los habitantes de la Nación desus libertades económicas”;246

3. existía por ello una “necesidad de liberar a los habitantes de las restricciones ylimitaciones al ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales, que leshabían sido impuestas en atención a situaciones de hecho que ya no existen”;247

4. en ese contexto de reforma del Estado, el mantenimiento de las medidas decontrol de abastecimiento y precios “afecta[ba] la más pronta superación de lasituación de emergencia”, declarada por las leyes 23.696 (1989) y 23.697(1989), y constituía un “factor de atraso y entorpecimiento del desarrollonacional”;248

5. las normas que restringían la libertad de comercio eran “necesariamentetransitorias y de aplicación limitada estrictamente al período durante el cual sueficacia es incuestionable”;249 y

6. las “intervenciones injustificadas en los mercados” perpetuaban la existencia de“precios de bienes o servicios notoriamente superiores a los que resultarían del

245 Decreto 2.284/91, considerando 8,246 Decreto 2.284/91, considerando 12.247 Decreto 2.284/91, considerando 15.248 Decreto 2.284/91, considerandos 14 y 17.249 Decreto 2.284/91, considerando 16.

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mercado libre y competitivo”.250

En consecuencia, se concluía que el contexto imperante y los objetivos buscadospor la norma no se compadecían con la existencia de la delegación permanente defacultades efectuada por la L.A. Por ello, y en función de que las restricciones a losderechos constitucionales y libertades económicas deben ser transitorias y limitadas en eltiempo, según se lee en los considerandos del decreto, era “altamente necesaria lasuspensión de tales facultades, y limitándolas a situaciones de emergencia, previadeclaración del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION”.251 Este último párrafocitado es de gran trascendencia para interpretar adecuadamente el sentido y alcances deldecreto 2.284/91: la intención de esta reforma legislativa, operada por decreto de necesidady urgencia, fue “limitar” las facultades delegadas —i. e., circunscribir su ejercicio—exclusivamente a situaciones de “emergencia de abastecimiento” previamente declaradaspor el Congreso.

5.2. Sentido y alcances de la reforma realizada por el decreto

Lo expuesto en el punto anterior indica que luego del dictado del decreto 2.284/91 ysu ratificación por ley 24.307 (1993), el Poder Ejecutivo sólo quedó habilitado para recurriral ejercicio de las facultades delegadas por la L.A. si —y sólo si— el Congreso realiza unaprevia declaración de emergencia de abastecimiento, sea a nivel general, sectorial oregional.

¿Qué significa esto en el plano jurídico constitucional? Significa que, desde el año1991, la L.A. no es más una “ley delegante” en los términos del artículo 76 de laConstitución Nacional. Habiendo sido “suspendida”, la delegación que realizaban sus

artículos 2, 3, 26 y 27 ya no existe como tal. Por el contrario, y como se explicaráseguidamente, al suspender el ejercicio de las facultades que había sido transferido al PoderEjecutivo de modo permanente y limitarlo exclusivamente a situaciones de emergencia deabastecimiento declaradas por el Congreso, el decreto 2.284/91 convirtió a los artículos 2,3, 26 y 27 de la L.A. en normas que funcionan como una “matriz” para eventualesdelegaciones legislativas de emergencia de abastecimiento.

En nuestro régimen constitucional existe delegación legislativa en el PoderEjecutivo cuando el Congreso le transfiere el ejercicio limitado, pero no la titularidad, de

250 Decreto 2.284/91, considerando 19.251 Decreto 2.284/91, considerando 24, énfasis agregado.

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una facultad que le es propia.252 La delegación no supone para el Congreso la pérdida de latitularidad sobre la facultad delegada, por lo que puede reasumir su ejercicio en cualquiermomento.253 Luego de la reforma de 1994, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivodebe cumplir con los estándares fijados por el artículo 76 de la Constitución. Por esa razón,el decreto 2.284/91, al “suspender el ejercicio” de las facultades delegadas y condicionarloa una previa declaración legislativa de emergencia de abastecimiento, modificó

sustancialmente la L.A.: ya no existe en ella delegación legislativa alguna, pues el PoderEjecutivo perdió el ejercicio de las facultades del Congreso que le había sido transferido demodo permanente en 1974. La L.A. dejó de ser una “ley delegante”.

Sin embargo, luego de “desactivar” o “suspender” la delegación, el decreto permitiósu “restablecimiento” mediando una declaración de “emergencia de abastecimiento” por elCongreso: sólo con esa declaración habrá delegación legislativa, pues sólo entonces elPoder Ejecutivo tendrá el ejercicio aquellas facultades. Desde esta óptica, puedecaracterizarse a los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A., luego de la reforma por el decreto2.284/91, como normas que funcionan como una “matriz” para futuras delegaciones ensituaciones de emergencia de abastecimiento. ¿Y porqué una “matriz”?254 Pues porqueluego de la reforma, las normas referidas no delegan facultad alguna, sino que sóloestablecen el marco jurídico necesario —el “molde” o “matriz”— para facilitar lasdelegaciones que el Congreso en el futuro realice ante las emergencias de abastecimientoque se verifiquen en el país. La L.A. está vigente en su totalidad, pero el marco jurídicodelegatorio que ella ofrece sólo será operativo cuando el Congreso, mediante unadeclaración de emergencia de abastecimiento a nivel general, sectorial o regional, habiliteexpresamente el ejercicio de las facultades legislativas que contiene en su artículos 2, 3, 26y 27, transfiriéndolo nuevamente al Poder Ejecutivo con la específica finalidad de sorteardicha emergencia.

Las normas otrora “delegantes” de la L.A., luego de la reforma dispuesta por el

252 Con anterioridad a la reforma constitucional, los límites a la delegación legislativa fueron impuestosjurisprudencialmente por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación (cfr. BIANCHI, Alberto, Ladelegación legislativa, Ábaco, Buenos Aires, 1990). Sin embargo, luego de la incorporación del artículo 76 dela Constitución Nacional, se estableció el principio prohibitivo de la delegación legislativa en el PoderEjecutivo y se fijaron expresamente límites de forma y de fondo que condicionan su admisión excepcional.Cfr. SANTIAGO, Alfonso (h.) - THURY CORNEJO, Valentín, Tratado de la delegación legislativa, Ábaco, BuenosAires, 2003. La delegación transfiere el ejercicio de una competencia legislativa, por lo que produce untraspaso de órgano y de procedimiento (cfr. BIANCHI, op.cit., p. 47-48).253 Cfr. BIANCHI, La delegación…, op. cit., p. 49; SANTIAGO (h.) - THURY CORNEJO, Tratado…, op. cit., p. 376.254 Según la vigésimo segunda edición del Diccionario de la Real Academia Española, entre lasacepciones del término “matriz” se indican las siguientes: “(…) 2. f. Molde en que se funden objetos demetal que han de ser idénticos. 3. f. Molde de cualquier clase con que se da forma a algo (…)”.

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decreto 2.284/91 sirven así de “matriz” o “molde” para dar contenido a las delegacioneslegislativas que, eventualmente, el Congreso disponga mediante una declaración deemergencia de abastecimiento. Los diversos artículos suspendidos de la L.A. prevén elcontenido de las facultades cuyo ejercicio el Congreso transferirá nuevamente al PoderEjecutivo mediante dicha declaración, y que sólo podrá ser utilizado por el destinatario dela misma para sortear la emergencia de abastecimiento que así lo haya motivado. Sóloentonces habrá una delegación legislativa en sentido estricto, es decir, una transferenciatransitoria del ejercicio de facultades propias del Congreso en el Poder Ejecutivo, parasortear la emergencia de abastecimiento que exija y motive esa declaración. Sólo entonceséste podrá ejercer esas facultades y utilizar el marco jurídico que brinda la L.A., por unplazo determinado y con la única finalidad de sortear esa situación excepcional.255

Por las razones expuestas, cabe concluir que la suspensión de la delegacióndispuesta por aquél decreto revirtió el carácter permanente atribuido a la delegaciónlegislativa realizada por el Congreso en el año 1974. Como dijo la Corte Suprema en“Jalife” (1993)256 al convalidar el decreto 2.284/91, mediante éste “el Poder Ejecutivo seautolimitó al suspender, en principio, el ejercicio de las facultades otorgadas por la citadaley de abastecimiento”.257 Esa autolimitación significó en los hechos que aquelladelegación legislativa quedó derogada y, que, en adelante, sólo existirá una transferenciadel ejercicio esas facultades legislativas si media una decisión expresa del Congresoexteriorizada mediante una declaración de emergencia de abastecimiento. No es necesario,en consecuencia, que se acuerde el contenido y sancione una nueva ley de emergencia porla que se instrumente esa transferencia — i. e., delegación— sino que, como se explicó,basta con aquél realice una declaración de emergencia de abastecimiento. El Congresomismo convalidó la “autolimitación” al ratificar el decreto 2.284/91 mediante la ley 24.307(1993). Al respecto, en similar sentido, María Angélica GELLI ha afirmado que dichamedida “opera como una pérdida de vigencia de esas atribuciones [i. e., las delegadas por laL.A.], que requieren de la sanción de otra ley declarando la emergencia pararecuperarla”.258

Finalmente, creemos necesario hacer una última aclaración sobre este punto. A losojos del observador común, la declaración de emergencia de abastecimiento opera como

255 Como se verá, ese y no otro es el sentido que cabe dar al decreto de necesidad y urgencia 722/99:se trató de una norma que tornó operativo —“activó”— aquél marco jurídico, transfiriendo en el PoderEjecutivo el ejercicio de las facultades legislativas previstas en su artículo 2, por un período limitado detiempo y respecto de la crisis de abastecimiento acaecida en el país en julio de 1999.256 Fallos 316-3077 (1993).257 Ídem, voto de la mayoría, consid. 6.258 GELLI, María A., Constitución de la Nación Argentina…, tomo I, op. cit., p. 102.

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una suerte de “interruptor” que “activa” temporalmente la delegación legislativa, la que se“desactiva” una vez cumplido el plazo que el Congreso establezca o finalizada laemergencia concreta que la justificó.259 Sin embargo, en el plano jurídico constitucional nohay delegación propiamente dicha mientras no exista la referida declaración. En efecto, éstaes el elemento por el que el Congreso transfiere al Poder Ejecutivo el ejercicio de lasfacultades previstas en la L.A. y torna operativo el marco normativo que ella ofrece parasortear emergencias de abastecimiento que puedan producirse en el país. Sin ella, enconsecuencia, no existe propiamente una delegación legislativa en los términos del artículo76 de la Constitución Nacional.

5.3. El nuevo mecanismo de delegación establecido por el decreto: la declaración

legislativa de emergencia de abastecimiento

A la luz de lo dicho anteriormente, en consecuencia, bajo la L.A. reformada por eldecreto 2.284/91, la delegación legislativa se realiza cuando media una (i) declaración deemergencia de abastecimiento (ii) efectuada por el Congreso. Corresponde ahoraprofundizar en estos elementos del mecanismo.

5.3.1. La emergencia de abastecimiento

El decreto 2.284/91 distinguió claramente entre dos clases distintas de emergencia:la “emergencia económica”, que existía al momento de su dictado, y la “emergencia deabastecimiento”. A tal punto se reconoció esa distinción que el decreto llegó a afirmar que apesar de la crisis económica que justificó su dictado, sin embargo, no existía unaemergencia de abastecimiento que exigiera mantener o adoptar medidas en ejercicio de lasfacultades extraordinarias que la L.A. había delegado en el Poder Ejecutivo.

259 Es interesante destacar algunos de los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente deTrámite Legislativo (ley 26.122) reconocieron en términos análogos este particular modo de funcionamientode la Ley de Abastecimiento. En efecto, el dictamen en minoría suscripto por Ernesto R. SANZ, Oscar R. AGUADy Luis P. NAIDENOFF, emitido en ocasión de analizar el decreto delegado 98/07, afirma textualmente:“[e]resulta sumamente discutible que entre las medidas previstas se encuentre la negociación y la posteriordeterminación de precios de bienes y servicios provistos por el sector privado, habida cuenta de que elpropio Congreso no se siente facultado a semejantes intervenciones sino en condiciones críticas deabastecimiento y ley declaratoria mediante, lo que activaría el proceso previsto en la Ley 20.680 deAbastecimiento. Es de notarse que dicha ley no ha sido activada en décadas, a pesar de que variassituaciones de emergencia han sido atravesadas, puesto que no se han verificado, afortunadamente,situaciones de falta de abastecimiento de productos o servicios esenciales” [Comisión Bicameral Permanente–—ley 26.122–—, Dictamen en minoría del 20-03-2007 (decreto 98/07), p. 17, disponible enhttp://www.diputados.gov.ar/dependencias/dcomisiones/periodo-124/124-2010.pdf, consultada el 08-01-2012, el énfasis es agregado].

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Y es así que el marco normativo, la “matriz”, que configuran los artículos 2, 3, 26 y27 luego de la reforma dispuesta por el decreto 2.284/91, sólo delega facultades cuando elCongreso, mediante una declaración expresa, le transfiera al Poder Ejecutivo nuevamente elejercicio transitorio de las facultades legislativas que aquél contempla. La ley prevé laestructura necesaria para realizar y poner en práctica esa delegación inmediatamente, entiempo oportuno, cuando se presenten circunstancias de emergencia de abastecimiento y elCongreso así lo declare.

En este nuevo esquema, no basta que exista una emergencia de abastecimiento, nique se haya declarado una clase de emergencia que no sea de abastecimiento para que elCongreso transfiera al Poder Ejecutivo el ejercicio transitorio de las facultades legislativasprevistas en sus artículos 2, 3, 26 y 27. El decreto 2.284/91 es explícito: en el marco de laL.A., lo que habilita la transferencia del ejercicio de aquellas facultades es la declaración

de una emergencia de abastecimiento.

Ello, como se vio, no sólo surge del texto del decreto sino también de su contexto:al momento de su dictado existía una emergencia pública declarada por el Congresomediante las leyes 23.696 (1989)260 y 23.697 (1989)261 en materia económica, social yadministrativa. El mismo decreto analizado lo reconoce en sus considerandos. Y como seexplicó anteriormente, aquél distinguió claramente entre la “emergencia económica”, queexistía al momento de ser dictado, y la “emergencia de abastecimiento”. Por eso, es lógicoconcluir que cuando el decreto 2.284/91 exige una declaración de “emergencia deabastecimiento” para habilitar la transferencia del ejercicio de las facultades legislativas, serefiere a esta clase de emergencia específica, y no a una emergencia pública general o dealguna otra especie.262

Así lo reconoció expresamente la Procuración del Tesoro de la Nación al emitir sudictamen del año 2002,263 en el que sostuvo textualmente que “la emergencia públicadeclarada por la Ley Nº 25.561 no suple el requisito previsto en el Decreto No 2284/91”.264

260 B. O. 23-08-1989.261 B. O. 25-09-1989.262 Cfr. PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”, op. cit., puntoIV.1.2.3, en donde el autor adhiere expresamente a nuestra interpretación en el sentido de que existe unaclara diferencia conceptual entre una y otra especie de emergencia. Cfr., también, HUICI, Héctor – DEL CARRIL,Enrique, “Un nuevo ataque a la seguridad jurídica. Acerca de la ilegal y arbitraria utilización de la suspendidaLey de Abastecimiento”, Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, tomo 67, núm. 1, del6 de julio de 2007, donde se afirma que “no basta una declaración genérica de emergencia para restablecerla vigencia de un instrumento concebido para el caso específico y grave de la emergencia deabastecimiento” (ibídem).263 Dictámenes PTN 241-165 (2002), op. cit..264 Ídem, Capítulo III, punto 1, párrafo 2.

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Llegó a esa conclusión por entender que:“no resulta admisible pretender que la declaración de emergencia de abastecimientohaya sido declarada en forma implícita por el Legislador, al sancionar la Ley Nº25.561, cuando el Decreto Nº 2284/91 con toda claridad exige una declaraciónconcreta en ese sentido.

”[A]demás, la lectura de la Ley Nº 25.561 permite afirmar que ninguna de susdisposiciones estuvo enderezada a resolver una situación de desabastecimiento, quepudiera justificar una interpretación de aquel tenor”.265

Sobre esto último, no puede soslayarse que el Poder Ejecutivo, en el año 2002,impulsó un proyecto de ley con la exclusiva finalidad de modificar el texto del artículo 4del decreto 2.284/91. La modificación estaba dirigida específicamente a sustituir laexpresión “emergencia de abastecimiento” por la de “emergencia económica”, con el objetode “restablecer la plena vigencia de la Ley Nº 20.680 de Abastecimiento, atento el estadode emergencia económica en que se encuentra la Nación”.266 Ello surge de otro dictamen dela Procuración, también del año 2002, en el que debió expedirse sobre el mentadoproyecto.267 Como puede verse, hay consenso en que existe una clara distinción de género yespecie entre la “emergencia económica” —el género— y la “emergencia deabastecimiento” —la especie—, siendo ambas a su vez especies del género “emergenciapública”. La delegación de la L.A. sólo puede realizarse con la declaración de laemergencia de abastecimiento.

5.3.2. La declaración por el Congreso y el caso de los decretos de necesidad y

urgencia

La declaración de emergencia de abastecimiento, como afirma el decreto 2.284/91,tiene que realizada por el Congreso de la Nación. Esto significa que tiene que tener carácterlegislativo, por lo que debe ser realizada mediante la sanción de una ley formal.

Sin embargo, luego de la reforma constitucional de 1994 esa declaración podría

265 Ídem, punto 1, párrafos 3 y 4. Cabe destacar, sin embargo, que el artículo 13 de la ley 25.561contiene una disposición que habría habilitado al Poder Ejecutivo para adoptar ciertas medidas en materiade precios, no ya con fundamento en la Ley de Abastecimiento —obviamente— sino en ejercicio de lasfacultades delegadas por la ley de emergencia del año 2002. Se volverá sobre esto más adelante.266 Ídem, Capítulo II, punto 3, párrafo 2º, disponible en http://www.ptn.gov.ar/Dictamenes/241-169.pdf, consultada el 23-12-2010. El Procurador lo dijo expresamente en los siguientes términos: “[e]n elmensaje del Poder Ejecutivo Nacional que acompaña la medida en análisis, se destaca que el propósito delproyecto es restablecer la plena vigencia de la Ley Nº 20.680 de Abastecimiento, atento el estado deemergencia económica en que se encuentra la Nación, en materia social, económica, administrativa,financiera y cambiaria, conforme lo declarara el Poder Legislativo a través de la Ley Nº 25.561 (B-0. 7-l-02)”(ibídem).267 Ídem, Capítulo II, punto 3, párrafo 2º.

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suplirse también por decreto de necesidad y urgencia, siempre que se verifiquen lasespeciales circunstancias que la Constitución exige para su procedencia (artículo 99, inciso3 y ley 26.122).268 No es óbice contra esto sostener que el decreto 2.284/91 se refiere a unadeclaración del Congreso, pues del Congreso son todas las facultades que se ejercenmediante los decretos de necesidad y urgencia. Asimismo, ese fue el caso, como se verámás adelante, del decreto 722/99,269 aunque al momento de su dictado el Congreso todavíano había reglamentado el sistema de control previsto en la Constitución Nacional,establecido en el año 2006 con la sanción de la ley 26.122.

Además, tampoco puede sostenerse que la utilización de un decreto de necesidad yurgencia implique legislar en materia penal, contra lo dispuesto por la Constitución.270 Laactivación mediante un decreto de necesidad y urgencia únicamente implicaría transferirtransitoriamente el ejercicio de las facultades previstas en los artículos 2, 3, 26 y 27 de laL.A., accionando el interruptor que habilita temporalmente el marco jurídico que ellaofrece. No implicaría crear sanciones, modificar los procedimientos o definir tipo penalalguno: las conductas punibles y las sanciones aplicables —establecidas en los artículos 4,5 y 6 de la L.A.— no han sido modificadas ni suspendidas por el decreto 2.284/91, sino quemantienen su vigencia.271 Al excluir expresamente de la suspensión al artículo 2, inciso c,el decreto 2.284/91 dispuso específicamente que “continua[n] en vigencia para estesupuesto particular las normas sobre procedimientos, recursos y prescripción previstas en lamencionada Ley”.272 En consecuencia, dado que dicha reforma no modificó el régimensancionatorio ni tampoco los procedimientos previstos en la L.A. —que se mantuvieronvigentes—,273 no resulta posible sostener que un decreto de necesidad y urgencia que

268 Existen otros autores que, en idéntico sentido, admiten excepcionalmente la posibilidadconstitucional de que la declaración de “emergencia de abastecimiento” del Congreso sea suplida por elPoder Ejecutivo recurriendo para ello a un decreto de necesidad y urgencia (cfr. PIAGGIO, Lucas, “Ley deAbastecimiento: la última batalla del cid campeador”, op. cit., punto II.1.2.3, nota al pie de página nº 37).269 La declaración de emergencia de abastecimiento mediante decreto de necesidad y urgencia no estávedada por el artículo 99, inciso 3, de la Constitución, pues no encuadra dentro de las materias prohibidas.Tampoco podría decirse que el Presidente estaría realizando una delegación legislativa mediante un decretode necesidad y urgencia, pues lo único que hace es hacer algo bastante tasado, que es —ante laimposibilidad de legislar del Congreso— dar aquella declaración: el contenido de la delegación lo determinóel Congreso previamente, en el artículo 2 de la Ley. Sin perjuicio de ello, el decreto debería cumplir con lasexigencias de validez formales y sustanciales de todo decreto de necesidad y urgencia.270 Cfr. VIGLIERO, Juan Pablo, “Ley de Abastecimiento”, Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad deBuenos Aires, http://www.colabogados.org.ar/larevista/articulo.php?id=72, página visitada el 08-03-2010.271 Sobre esto, véase lo dicho al comienzo de este trabajo al analizar los alcances de la suspensióndispuesta por el decreto 2.284/91.272 Artículo 4, decreto 2.284/91.273 Esta circunstancia fue ulteriormente reconocida por el decreto 496/02, que actualizó el régimensancionatorio previsto en la Ley de Abastecimiento exclusivamente en función de que el artículo 2, inciso c,se mantenía vigente (junto con el régimen sancionatorio y los procedimientos previstos en la Ley). Con

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declare la “emergencia de abastecimiento” en los términos de la L.A. reformada por eldecreto 2.285/91 —como lo hizo el decreto 722/99— resulte inconstitucional por lasrazones indicadas.

Finalmente, para el caso de los decretos de necesidad y urgencia dictados conanterioridad a la entrada en vigencia de la ley 26.122 (2006), como el decreto 722/99,tampoco podría argüirse que sea necesaria su ratificación por el Congreso.274 El textoconstitucional no impuso la exigencia de ratificación como condición de validez oconstitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia. Por el contrario, la Constituciónsólo se limitó a establecer que una Comisión Bicameral deberá “dar tratamiento” a lamedida y que el Congreso dictará una ley en la que se regulará el trámite y los alcances desu intervención. En el caso concreto del decreto 722/99, dicha Comisión no existía almomento de su dictado, por lo que su falta de ratificación legislativa no puede serinterpretada como un límite a la facultad constitucional del Poder Ejecutivo para dictardecretos de necesidad y urgencia. Como se vio, dicha exigencia carecería del mínimosustento exigible en las disposiciones de la Constitución. Ahora bien, respecto de losdecretos de necesidad y urgencia dictados —o que se dicten— con posterioridad a lasanción y entrada en vigencia de la ley 26.122 (2006), sí cabe exigir la aprobación en lostérminos sus disposiciones (especialmente los artículos 22, 23 y 24).

5.3.3. Prácticas normativas y jurisprudenciales coincidentes con la

interpretación propuesta

La interpretación del decreto 2.284/91 ofrecida también ha sido compartida en ciertamedida por el Congreso, la Corte y la Procuración del Tesoro de la Nación.

El Congreso tomó al menos tres decisiones que adhieren a esa interpretación.Primero, dictó la ley 24.307 (1993), que ratificó expresamente el decreto 2.284/91.275

Segundo, aprobó la ley 25.596 (2002), que dispuso declarar “en emergencia el

absoluta claridad dicen los considerandos del referido decreto que: “encontrándose expresamente envigencia el Artículo 2º, inciso c) de la Ley de Abastecimiento Nº 20.680 y sus modificatorias que faculta alPODER EJECUTIVO NACIONAL a dictar normas que rijan la comercialización, intermediación, distribución y/oproducción de productos y servicios, deviene imprescindible la actualización del instrumento jurídico que seencuentra previsto para reprimir la inobservancia de reglamentaciones que disponga la autoridad deaplicación” (decreto 496/02, considerando 5).274 Así lo entiende ARANOVICH, quien sostiene que el decreto sería cuestionable desde el punto de vistaconstitucional en cuanto no fue ratificado por el Congreso (cfr. “Entre el control de precios y la defensa de laCompetencia”, op. cit., p. 254).275 “Artículo 29: Ratifícanse los decretos 2733/90, 446/91, 576/91, 612/91, 707/91, 2198/91, 2284/91,2413/91, 2424/91, 2488/91, 2622/91, 1076/92, 1077/92, 1157/92 y 1452/93”.

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abastecimiento de gas oil en todo el territorio nacional” (artículo 1).276 En virtud de esahabilitación legal, el Poder Ejecutivo dictó los decretos 1912/02277 y 447/03, por los que seratificaron los acuerdos de prórroga del convenio de estabilidad de suministro de gasoil altransporte público de personas invocando el ejercicio de las facultades delegadas tanto porla ley 25.561 (2002), la ley 25.596 (2002) y la L.A.278 Además, tiempo después laSecretaría de Energía dictó la resolución 1834/05279 que, invocando el artículo 2 de laL.A.280 —entre otras normas—,281 estableció un régimen orientado a asegurar elabastecimiento interno de los hidrocarburos líquidos, así como sus derivados y en particularel gas oil (requisitos y procedimientos para las empresas elaboradoras y/ocomercializadoras), y creó un sistema de denuncias ante la Secretaría, facultándola aintimar a las empresas elaboradoras y/o comercializadoras a que se responsabilicen“respecto del abastecimiento del combustible faltante” (artículo 4).282

Y tercero, sancionó la ley 26.045 (2005),283 que creó el Registro Nacional dePrecursores Químicos. En su artículo 10 dispuso que “en lo referente al abastecimiento delos precursores químicos” la autoridad de aplicación “ejercerá las atribuciones previstas enla Ley Nº 20.680”, y que:

276 B. O. 29-05-2002.277 B. O. 01-10-2002.278 Si existía alguna duda respecto de cuál fue el verdadero fundamento normativo de tales decretos, lamisma fue despejada tiempo después por la propia Comisión Bicameral de Seguimiento de las FacultadesDelegadas al Poder Ejecutivo Nacional creada por el artículo 20 de ley 25.561 (2002). En efecto, aquélladictaminó que el Poder Ejecutivo, al dictar los decretos 1.912/02, 704/03, 447/03 –así como también eldecreto 867/02–, “actuó dentro del marco de las facultades delegadas por la ley 25.561” (cfr. exptes. 39-P.E.-02, 108-P.E.-02, 28-P.E.-03 y 54-S.-2006,http://www4.diputados.gov.ar/dependencias/dcomisiones/periodo-124/124-543.pdf consultada el 05-07-2013). En consecuencia, lo anterior indicaría que las medidas adoptadas por los decretos mencionados noencontraron su verdadera habilitación legal en la L.A. sino, por el contrario, en la ley 25.561 (2002).279 B. O. 21-11-2005.280 La resolución 1834/05 no hizo mención, sin embargo, de la ley 25.596 (2002) que había declarado laemergencia de abastecimiento de gasoil, a la vez que tampoco remitió al régimen sancionatorio de la L.A.sino al previsto en la ley 23.966 de impuesto a los combustibles líquidos. En efecto, su artículo 7 dispusoque “[e]l incumplimiento de las normas y reglamentaciones vinculadas a la presente resolución, por acción uomisión, dará lugar a la aplicación de las multas previstas al efecto en el Párrafo 4º del Artículo sin númeroincorporado a continuación del Artículo 33 del Capítulo VI - Régimen Sancionatorio del Título III de la Ley N°23.966 (t.o. 1998) y sus modificatorias). La Autoridad de Aplicación graduará las multas en función de la faltacometida”.281 Cabe indicar que, al igual que los decretos 1.912/02, 704/03, 447/03, la resolución 1834/05 efectuóuna invocación conjunta de normas al explicitar su fundamento normativo. En efecto, además de losartículos 1 y 2 de la L.A., sus considerandos aludieron expresamente al artículo 5 de la ley 26.022 (2005) decombustibles líquidos (Plan Nacional de Abastecimiento de Gas Oil) y los artículos 2 y 97 de la ley 17.319(1967) de hidrocarburos.282 Artículo 4, resolución SE 1834/05.283 B. O. 07-07-2005.

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“En este supuesto no será de aplicación la suspensión establecida por el decreto2284/91, ratificado por el artículo 29 de la Ley Nº 24.307”.284

Como se ve, para el Congreso, en el año 2005 la suspensión dispuesta por el decreto2.284/91 se mantenía vigente —y, consecuentemente, los efectos del decreto 722/99 ya sehabían agotado—.285 Cualquier otra interpretación de esta última ley sería irrazonable, puesprivaría de sentido alguno la disposición contenida en su artículo 10. El razonamiento eslógico: si el decreto 722/99 no se hubiera agotado en sus efectos y, consecuentemente, lasuspensión dispuesta por el decreto 2.284/91 no hubiese estado vigente al momento desancionarse la ley 26.045 (2005), el establecimiento por vía legislativa de una excepción aesa suspensión carecería de todo sentido. En consecuencia, es claro que si el Congresoestableció un supuesto de excepción para la suspensión, es porque entendió que ésta semantiene vigente.286

La Procuración del Tesoro de la Nación, como ya se adelantó, aceptóimplícitamente el mecanismo del decreto 2.284/91 al sostener en un dictamen del año 2002que el decreto 722/99 había perdido sus efectos por tener un carácter “transitorio” propio dela emergencia a la que respondía.287 Aunque, como también se explicó, después cambió suposición.288

La Corte Suprema, por su parte, en “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988)289

interpretó la L.A., al menos implícitamente, como una ley de emergencia y, en “JalifeElías” (1993),290 entendió que mediante el decreto 2.284/91 “el Poder Ejecutivo seautolimitó al suspender, en principio, el ejercicio de las facultades otorgadas por la citadaley de abastecimiento”.291

Y también hay que destacar que, como se dijo, el propio Poder Ejecutivo impulsóun proyecto de ley en el año 2002 por el que pretendía sustituir la expresión “emergencia deabastecimiento” prevista en el artículo 4 del decreto 2.284/91, por la de “emergenciaeconómica”. La finalidad exclusiva de la modificación propuesta fue restablecer la plena

284 Artículo 10, ley 26.045.285 Cfr., en el mismo sentido, ZUBIAURRE, Ramón, “Ley de abastecimiento: su vigencia y alcance”,Fortuna, enero 2008, pto. II, párrafo 7, punto II, párrafo 7 in fine.286 Adhiere a esta interpretación PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cidcampeador”, op. cit., punto IV.1.2.iv, párrafo 2º.287 Cfr. Dictámenes PTN 241-165 (2002), Capítulo III, punto 2. Sostuvo allí la PTN que una vezterminados los “antecedentes de hecho que sirvieron de causa a su dictado”, el Decreto 722/99 se habríaagotado en sus efectos.288 Cfr. Dictámenes PTN 263-64 (2007).289 Fallos 311-2453 (1988).290 Fallos 316-3077 (1993).291 Ídem, voto de la mayoría, consid. 6.

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vigencia de la L.A. con fundamento en la “emergencia económica” declarada por elCongreso en el año 2002.292 Consecuentemente, el Poder Ejecutivo habría admitido así ladiferencia sustancial que existe entre esta última especie de emergencia y la “emergencia deabastecimiento”, reconociendo a su vez que, para ese entonces, regía la suspensióndispuesta por el decreto 2.284/91 —y se habían agotado los efectos del decreto 722/99—.De lo contrario no habría tenido sentido alguno el proyecto impulsado para restablecer lavigencia de la L.A. recurriendo a la “emergencia económica” declarada por la ley 25.561(2002).293

5.4. Antecedentes de este mecanismo

La reforma realizada por el decreto 2.284/91 cristalizó en la L.A. la interpretaciónque le había dado la Corte Suprema en “Cerámica San Lorenzo I. C. S. A.” (1988): laconvirtió en una ley de delegación de emergencia, cuya particularidad es servir comomatriz para las delegaciones que el Congreso realice a fin de paliar las emergencias deabastecimiento que se verifiquen en el país. En cierta forma, se volvió así a la prácticalegislativa que había adoptado el Congreso desde los albores de este tipo de regulación, enel año 1939: leyes de emergencia, destinadas a regir en situaciones excepcionales, cuyafinalidad es dotar transitoriamente al Poder Ejecutivo de las facultades extraordinarias peronecesarias para poder sortearlas.294

Tal como surge de los propios considerandos del decreto 2.284/91, el PoderEjecutivo juzgó que el mantenimiento de las facultades extraordinarias que delegaba laL.A. no resultaba acorde con la búsqueda de la libertad económica, la desregulación y laconformación de una verdadera economía popular de mercado, sino que —por elcontrario— sólo se justificaba para sortear verdaderas situaciones de desabastecimiento. Espor ello que era “altamente necesaria la suspensión de tales facultades, y limitándolas a

situaciones de emergencia, previa declaración del HONORABLE CONGRESO DE LA

292 Cfr. Dictámenes PTN 241-169 (2002), Capítulo II, punto 3, párrafo 2º.293 Coincidimos con PIAGGIO en que el Poder Ejecutivo, al impulsar el proyecto de ley, estabareconociendo implícitamente que la emergencia declarada por la ley 25.561 (2002) no suplía el requisito dela específica declaración de “emergencia de abastecimiento” exigida por el decreto 2.284/91 (cfr. PIAGGIO,Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”, op. cit., punto II.4), lo que suponeadmitir que, en el año 2002, el ejercicio de las facultades previstas en la L.A. se encontraba nuevamentesuspendido.294 Este fue el carácter de todas las leyes que rigieron en la materia a lo largo de la primera y segundaetapa de estas leyes. En efecto, desde el año 1939 hasta 1964, poco antes de la sanción de la L.A., las leyes12.591, 12.830, 12.983, 13.902, 14.120, 14.440 y 16.454, fueron expresamente concebidas como “leyes deemergencia” por el Congreso.

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NACION”,295 tal como lo dispuso expresamente su artículo 4.296

Este esquema de una ley “matriz” para eventuales delegaciones legislativas deemergencia no es nuevo en la práctica legislativa del Congreso. En efecto, la ley 16.454(1964), una de las tantas leyes de abastecimiento y control de precios, estaba diseñada deese modo, siendo su constitucionalidad expresamente convalidada por la Corte Suprema en“Suipan S.R.L.” (1965),297 “Inti S. A.” (1965)298 y “Frigorífico Armour de La Plata”(1967).299 Además, la ley 26.509 (2009), mucho más reciente, también ofrece un sistemasimilar, mas no idéntico, como se verá seguidamente. Conviene analizarlos y compararlos.

5.4.1. Similitudes con la ley 16.454 (1964)

La ley 16.454 (1964) estableció un sistema específico de delegación que, además defundarse en la emergencia,300 estableció una condición específica para el ejercicio de lasfacultades previstas en su articulado: debía existir y estar vigente una previa “declaraciónde emergencia económica” del Congreso. En efecto, su artículo 8 disponía que, ante hechos

295 Considerando 24 del decreto 2.284/91, el énfasis es agregado.296 Cfr., en similar sentido, ZUBIAURRE, op. cit., pto. II, párrafo 7. Allí sostiene este autor que “una vezque han cesado los motivos excepcionales que habilitaron al Poder Ejecutivo a ejercer las facultades de laLDA, debe retornarse a la situación normal y habitual, que en el caso es la suspensión de tales facultades”(ídem).297 Fallos 263-83 (1965), considerando 3º. Sostuvo allí la Corte que “la validez general de la ley 16.454debe declararse de conformidad con la doctrina de los precedentes de esta Corte atinentes a normasanteriores de carácter similar. Pues el Tribunal ha reconocido a partir de Fallos: 172:21 que la legislaciónnacional de emergencia, con base en el poder estatal de policía, no puede descalificarseconstitucionalmente en la medida en que la situación de penuria transitoria a que obedece no sea decreación arbitraria y la restricción que se impone a los derechos individuales no resulte caprichosa ni inocua–doctrina de Fallos: 258:322, consids. 7º y 8º y sus citas” (ibídem).298 Fallos 263-309 (1965). En términos casi idénticos a los de “Suipan S.R.L” (1965), sostuvo la Corte unmes después en “Inti S.A.” (1965) que “en cuanto a la validez de la ley 16.454, cabe brevemente señalar quela legislación nacional de emergencia, con fundamento en atribuciones residuales de soberanía,corrientemente calificadas como poder de policía, no es hoy seriamente desconocida. En la medida en quela situación de penuria transitoria a que la legislación responde no sea de creación arbitraria, la restricciónrazonable que significa para los derechos individuales, no autoriza su impugnación constitucional. Así lotiene decidido esta Corte a partir de ‘Avico c/ de la Pesa’ —Fallos: 172:21—. Por lo demás, en cuantoincumbe al Congreso Nacional proveer lo conducente a la prosperidad del país, a su adelanto, bienestar yprogreso —argumento del art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional— no falta a la doctrina señalada, basenormativa suficiente —Fallos: 243:276 y sus citas; 247:121—” [“Inti S. A.” (1965), considerando 8º].299 Fallos 267-397 (1967).300 Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 15ª Reunión, 11ª Sesión extraordinaria (especial), del29 de enero de 1964, pp. 1658-1728, especialmente pp. 1683, 1686, 1705, 1713-1714; Diario de Sesiones dela Cámara de Diputados, 16ª Reunión, Continuación de la 11ª Sesión extraordinaria (especial), del 30 deenero de 1964, pp. 1737-1972, especialmente pp. 1744, 1745, 1756, 1774-1775, entre muchos otros; Diariode Sesiones de la Cámara de Senadores, 8ª Reunión, 6ª Sesión extraordinaria, del 6 y 7 de febrero de 1964,pp. 417-492, especialmente pp. 454, 455, 458, 460, 461, 467-468, 469, 471, 483.

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que “signifiquen u originen distorsiones del proceso económico, o de calamidades públicascomo sequías, inundaciones, epidemias, terremotos u otros estragos”, el Congreso podíadeclarar el “estado de emergencia económica en todo o parte del territorio del país y por eltérmino que en cada caso fije la ley”. En tales condiciones, el Poder Ejecutivo estaríafacultado para ejercer las facultades delegadas “[m]ientras rija el estado de emergenciaeconómica” declarado por el Congreso.301

La única excepción a ese requisito era para el caso de que el Congreso se encontraseen receso, hipótesis en la que la ley habilitaba al Poder Ejecutivo a “declarar por sí el estadode emergencia” y recurrir transitoriamente al ejercicio de las facultades previstas en suartículo 8. El mismo decreto, sin embargo, debía convocar al Congreso en un términomáximo de diez días, para que éste se pronunciara ratificando o revocando esa declaracióndentro de los sesenta días posteriores.302

El sistema instaurado en 1964 por la ley 16.454, como puede apreciarse, ofrece unaevidente semejanza con el de la L.A. reformada por el decreto 2.284/91:

1. Las facultades legislativas delegables eran sustancialmente idénticas. En efecto,las medidas que el artículo 8 de la ley 16.454 (1954) permitía adoptar al Poder

301 El texto completo del artículo 8 es el siguiente: “Artículo 8. El Congreso de la Nación, ante laexistencia de los hechos enumerados en el inciso j) del artículo 3º, o de los que signifiquen u originendistorsiones del proceso económico, o de calamidades públicas como sequías, inundaciones, epidemias,terremotos u otros estragos, podrá declarar el estado de emergencia económica en todo o parte delterritorio del país y por el término que en cada caso fije la ley. — Durante el receso, el Poder EjecutivoNacional podrá declarar por sí el estado de emergencia, convocando en el mismo acto al HonorableCongreso Nacional y para un término no mayor de diez días. Si hasta los sesenta días posteriores a la fechapara la cual se convocó al Honorable Congreso Nacional, no se hubiese dictado la ley pertinente, cesaránautomáticamente los efectos de la declaración del mencionado estado.”Mientras rija el estado de emergencia económica el Poder Ejecutivo estará autorizado por la presente laypara establecer normas a las cuales deberán ajustarse la producción, distribución, comercialización yconsumo de bienes y servicios. — A tal efecto el Poder Ejecutivo Nacional podrá, sin perjuicio de lasatribuciones asignadas a la Dirección Nacional de Abastecimiento, fijando el órgano de aplicación y, en sucaso, a través de los gobiernos locales, tomar las siguientes medidas […]”.302 En caso de que transcurrieran sesenta días contados a partir de la fecha de convocatoria sin que elCongreso ratificase o revocase el decreto, la ley establecía que cesaban automáticamente los efectos deaquella declaración del Poder Ejecutivo (cfr. artículo 8, ley 16.454). Al respecto, cabe señalar que en el caso“Frigorífico Armour de la Plata S. A.”, Fallos 267-397 (1967), la propia Corte Suprema aplicó este sistemaprevisto en la ley 16.454 (1964) sin objetar su constitucionalidad. El Presidente había declarado el “estadode emergencia” en los términos de la ley 16.454 (1964) mediante el decreto 1074/65 (B. O. 16-02-1965). Sinembargo, el Congreso no lo ratificó en los sesenta días posteriores y, en consecuencia, la declaración deemergencia dispuesta por el decreto caducó irremediablemente. Esta circunstancia que fue expresamentereconocida por la Corte, que hizo dos afirmaciones relevantes. En primer lugar, sostuvo expresamente queel decreto 1074/65 había sido válidamente dictado por el Poder Ejecutivo. En segundo lugar, afirmó que el“estado de emergencia” válidamente declarado por el referido decreto cesó al fenecer el plazo de sesentadías fijado en la ley 16.454 para su tratamiento por el Congreso (1964) [cfr. “Frigorífico Armour de la Plata S.A.” (1967), considerandos 3 y 4].

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Ejecutivo son prácticamente las mismas que éste podría adoptar en ejercicio delas facultades previstas en la actual L.A..303

2. Las facultades sólo podían ser utilizadas por el Poder Ejecutivo cuando elCongreso realizara una expresa declaración de emergencia por la que se letransfiriera su ejercicio de modo transitorio. Como se vio, las mismas podían serutilizadas exclusivamente “[m]ientras rija el estado de emergencia económica”declarado por el Congreso;304 similarmente, el decreto 2.284/91 dispuso que lasfacultades se restablecerán con una declaración legislativa de emergencia deabastecimiento.

3. La declaración de emergencia debía ser realizada por el propio Congreso; ensituaciones excepcionales se admitía que el Poder Ejecutivo la sustituyera,quedando sujeta a una posterior ratificación del Poder Legislativo. En el caso dela ley 16.454 (1964), esto último se encontraba previsto expresamente en eltexto de la norma legal.305 En el supuesto de la L.A., aunque ello no estáprevisto ni en su texto, ni en el decreto 2.284/91, dicha posibilidad debeadmitirse excepcionalmente en virtud de la autorización contenida en el artículo99, inciso 3 de la Constitución Nacional.306

Conforme surge del análisis que antecede, puede decirse que el sistema instauradoen el régimen de la ley 16.454 (1964) es prácticamente idéntico al de la L.A. reformada porel decreto 2.284/91, salvo las diferencias señaladas.

5.4.2. Similitudes con la ley 26.509 (2009)

303 Existiendo una previa declaración de “estado de emergencia económica”, la ley 16.454 (1964)facultaba al Poder Ejecutivo para: (a) establecer márgenes de utilidad para las etapas del proceso económicoy respecto de cualesquiera de las mercaderías, bienes o servicios (cfr. artículo 8, inciso a); (b) fijar precios ysus marcaciones (cfr. artículo 8, inciso a); (c) disponer la estabilización o congelación de precios de venta enlos niveles, porcentajes, proporciones o cifras existentes en determinada época u ocasión (cfr. artículo 8,inciso a); (d) determinar cuotas de producción o elaboración de cumplimiento obligatorio (cfr. artículo 8,inciso a); (e) fijar precios de sostén o de fomento, inclusive por medio de subsidios (cfr. artículo 8, inciso b);(f) dictar normas destinadas a regular cualquier etapa de la producción (cfr. artículo 8, inciso b); (g) disponer,como medidas precautorias (i) la retención o indisponibilidad de mercaderías o productos alcanzados por laley —pudiendo, para ello, realizar allanamientos de los locales o establecimientos industriales—; y (ii) lasuspensión del uso o ejercicio de patentes, permisos, concesiones, preferencias o toda clase de privilegios oautorizaciones especiales (cfr. artículo 8, inciso d),304 Artículo 8, párrafo 1, ley 16.454 (1964).305 Cfr. artículo 8, párrafo 2, ley 16.454 (1964).306 Siempre y cuando se verifiquen las especiales circunstancias en las que se habilita su adopción y secumpla con el procedimiento de control parlamentario actualmente vigente, según lo dispuesto en la ley26.122 (2006).

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Por otro lado, el sistema de la L.A. reformada por el decreto 2.284/91es similar alde la ley 26.509 (2009) que creó el Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación deEmergencias y Desastres Agropecuarios.307 Aunque se trata de una materia distinta y ajenaa la “emergencia de abastecimiento”, es de destacar que el Congreso fijó en ella un marcode delegación legislativa similar, mas no idéntico: la declaración de “emergenciaagropecuaria” habilita a tomar diversas medidas de clara sustancia legislativa, tales como“[a]signar y/o reasignar los recursos humanos, financieros y otros que el estado de situacióndemande” (artículo 9, inciso “a”) y “eximir total o parcialmente de los impuestos sobre losbienes personales y a la ganancia mínima presunta” a los bienes pertenecientes aexplotaciones agropecuarias e inmuebles rurales arrendados “ubicados dentro de la zona dedesastre y afectados por esa situación extraordinaria” (artículo 23, inciso “b”). La primerafacultad se atribuyó directamente a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca yAlimentos. La segunda, en cambio, al Poder Ejecutivo nacional.

Sin embargo, la diferencia sustancial entre esta ley y el esquema de la L.A.reformada por el decreto 2.284/91 radica en que, de acuerdo con sus disposiciones, es elpropio Poder Ejecutivo (cfr. artículo 5)308 o la Comisión Nacional de Emergencias yDesastres Agropecuarios (cfr. artículo 6), según los casos,309 el encargado de realizar ladeclaración de “emergencia agropecuaria”. Como puede apreciarse, en este caso no es elCongreso quien, ante cada emergencia, transfiere el ejercicio transitorio de las facultadesprevistas en el marco normativo que ofrece la ley 26.509 (2009). Por el contrario, adiferencia de lo que sucede en el esquema de la L.A. reformada por el decreto 2.284/91, enel régimen de la ley analizada existe una verdadera delegación legislativa, aunque elCongreso habilitó expresamente al propio Poder Ejecutivo para que sea éste, en su carácterde sujeto pasivo de la delegación, quien determine cuándo la misma se tornará operativa.310

Así, a diferencia del caso de la ley 16.454 (1964) y la L.A. reformada por el decreto2.284/81, la ley 26.509 (2009) no contiene técnicamente normas que funcionen como“matriz” para eventuales delegaciones legislativas de emergencia, sino que se trata de unaverdadera ley delegante en los términos del artículo 76 de la Constitución.

307 B. O. 28-08-2009.308 El Poder Ejecutivo a su vez subdelegó esa facultad en el Ministerio de Agricultura, Ganadería yPesca, tal como se desprende de lo dispuesto en el decreto 1712/09, artículo 5 (B. O. 12-11-2009).309 La declaración de emergencia agropecuaria ha sido asiduamente realizada por el Ministerio deAgricultura, Ganadería y Pesca desde que esa facultad le fue subdelegada por el decreto 1712/09. Sólo en elaño 2010, dictó más de 50 declaraciones y prórrogas de declaraciones de emergencia agropecuariaprovincial, departamental o regional.310 Como puede verse, la ley 26.509 establece al menos dos delegaciones legislativas que se “activan”mediante a declaración de emergencia agropecuaria del propio Poder Ejecutivo nacional y se “desactivan”una vez que ésta ha cesado (cfr. artículos 9, inciso “a”, 23, inciso “b”).

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5.5. Recapitulación

Luego de la reforma dispuesta por el decreto 2.284/91, los artículos 2, 3, 26 y 27 dela L.A. dejaron de ser normas que delegaban facultades de poder de policía económica concarácter permanente. La reforma las convirtió en normas que funcionan como una “matriz”para futuras emergencias de abastecimiento declaradas por el Congreso: sólo entonces setransferirá nuevamente al Poder Ejecutivo el ejercicio de las facultades legislativas queaquélla prevé para poder sortear eficazmente una emergencia de abastecimientodeterminada.

Será la declaración del Congreso el medio por el cual se transferirá al PoderEjecutivo el ejercicio de las facultades de emergencia previstas en ella. En casosexcepcionales, si se verifican las especiales circunstancias exigidas por el artículo 99 inciso3 de la Constitución, el Poder Ejecutivo podría hacerlo mediante decreto de necesidad yurgencia, pero éste deberá ser ulteriormente sometido a control por parte de aquél en lostérminos y condiciones que establece la ley 26.122. En ambos casos, la delegaciónlegislativa así realizada: (i) abarcará diversas facultades legislativas de poder de policía deemergencia ya previstas en la norma; (ii) durará mientras se mantenga la situación deemergencia de abastecimiento declarada o por el plazo que el Congreso fije expresamenteen su declaración; y (iii) estará ordenada a la adopción de las medidas necesarias para paliaresa concreta emergencia de abastecimiento.

Esta interpretación, como se vio, está fundada en el cabal sentido y finalidad deldecreto 2.284/91. Asimismo, se apoya en la práctica legislativa que el Congreso vienerealizando en la materia desde el año 1939, los debates parlamentarios de la L.A. y lajurisprudencia de la Corte, que entendió que las leyes anteriores en materia deabastecimiento y control de precios, e incluso la propia L.A., son normas que habilitaban alPoder Ejecutivo a adoptar medidas excepcionales en “situaciones de emergencia”.Finalmente, tiene el mérito —como se señalará en un eventual trabajo futuro— de quepermite a la L.A., así interpretada, cumplir con las exigencias del artículo 76 de laConstitución.311

311 Sin perjuicio de tratar el tema detalladamente en un eventual trabajo posterior, cabe señalar que ladelegación contenida en la L.A., así interpretada y bajo tales límites, cumpliría con las exigenciasconstitucionales de “plazo fijado” —siempre que estuviera expresamente limitada en el tiempo por ladeclaración de emergencia de abastecimiento—, “materia de administración” o “situación de emergenciapública” —pues se dictaría para atender una situación de emergencia pública de abastecimiento—, y de“bases” suficientes —pues las facultades delegadas deberían buscar sanear la situación dedesabastecimiento—.

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6. EL DECRETO 722/99: HABILITACIÓN DEL EJERCICIO DE LAS FACULTADES PARA

UNA SITUACIÓN CONCRETA Y DETERMINADA

6.1. Contenido y fundamentos del decreto

¿Qué sentido y efectos deben entonces asignarse al decreto 722/99? De admitirse lainterpretación ofrecida del decreto 2.284/91 y los alcances de la reforma que instrumentó,el decreto 722/99 debe ser considerado como una activación transitoria peroinconstitucional del ejercicio de las facultades legislativas previstas en la L.A. Éste y nootro es el sentido que cabe darle: se trató de una norma que se dictó para tornar operativo elmarco jurídico —la “matriz”— que ofrecían los “suspendidos” artículos 2, 3, 26 y 27 de laL.A., transfiriendo en el Poder Ejecutivo el ejercicio transitorio de tales facultadeslegislativas (por un período limitado de tiempo y respecto de la crisis de abastecimientoacaecida en el país en julio de 1999).312

Utilizando la metáfora anterior: el decreto 722/99 se dictó con la finalidad de“activar” la L.A., para restablecer el ejercicio de las facultades previstas en sus artículos 2,3, 26 y 27 hasta tanto se paliara la situación de emergencia de abastecimiento a la que aquélaludió en sus considerandos. Éstos, en efecto, explicaban que:

“[…] en distintos lugares del país, se vienen sucediendo piquetes y cortes de rutas,algunos de ellos ubicados estratégicamente a la salida de centros abastecedores dealimentos u otros elementos básicos para el desenvolvimiento normal de lacomunidad afectando de este modo, el regular aprovisionamiento de los mismos entodo el territorio de la República y colocando a las autoridades del Estado Nacional,en la necesidad de arbitrar las medidas conducentes para poner término a ese estadode cosas”.313

Como puede verse, el decreto 722/99, a diferencia del 2.284/91, no hizo referencia aun cambio estructural y permanente en la política económica, sino que sólo invocó a lanecesidad de poner fin a una situación coyuntural concreta —cortes de ruta— que estabagenerando desabastecimiento de “alimentos u otros elementos básicos” para la comunidad.Así, pretendió habilitar transitoriamente el ejercicio de las facultades legislativas previstasen los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. para “arbitrar medidas conducentes” quepermitieran “poner término a ese estado de cosas” descripto en sus considerandos.

Dentro de ese contexto debe ser interpretado su artículo 1:

312 En sentido coincidente se expide PIAGGIO sosteniendo que: “[a]l cesar entonces aquel estado deemergencia de abastecimiento, expiró automáticamente la delegación transitoria reactivada con el dictadodel Decreto 722/99, destinada a regir justamente mientras durara aquella plataforma fáctica” (PIAGGIO,Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”, op. cit., punto IV.1.2.2.).313 Decreto 722/99, considerandos, párrafo 1.

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Declárase el ‘estado de emergencia de abastecimiento’ a nivel general deconformidad con las previsiones del artículo 4º del Decreto [2.284/91],restableciéndose el ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley Nº 20.680 y susmodificatorias.

Véase que el decreto declaró el “estado de emergencia de abastecimiento” a nivelgeneral, aclarando que lo hacía “de conformidad” con el decreto 2.284/91. La únicainterpretación posible a esta aclaración (“de conformidad”) es entender que no se

modificaba el esquema creado por el decreto 2.284/91, sino que sólo se suplía ladeclaración del Congreso —se trataba de un decreto de necesidad y urgencia— pararestablecer temporalmente el ejercicio de las facultades delegadas con la finalidad de paliarla emergencia de abastecimiento existente al momento de su dictado. De lo contrario, nohabría sido una declaración “de conformidad” con el decreto anterior, sino una “reforma”del mismo.

6.2. Inconstitucionalidad del decreto

Corresponde ahora analizar la constitucionalidad del decreto 722/99 pues, como yase indicó, desde la doctrina aquélla ha sido cuestionada en el entendimiento de que debióser ratificado legislativamente para ser válido y eficaz. Sin embargo, a nuestro juicio ello nohabría sido necesario. No existe un límite expreso en el texto constitucional que indiqueque la mora u omisión del Congreso en sancionar la “ley especial” que regule el trámite ylos alcances de su intervención pueda erigirse en un límite que impida al Poder Ejecutivoejercer aquélla facultad constitucional. De lo contrario, se llegaría a la conclusión de que elCongreso, con su omisión, podría bloquear ilegítimamente el ejercicio de una facultad quela Constitución pone en cabeza del Poder Ejecutivo para poder sortear urgencias cuandocircunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites para la sanción de lasleyes.314 Además, al sancionar la ley 26.122 (2006) el propio Congreso habría expresado su

314 Este parece ser el razonamiento implícito efectuado por la mayoría de la Corte en “ConsumidoresArgentinos c/ Estado Nacional”, Fallos 333-633 (2010). Se analizaba allí la validez constitucional de undecreto de necesidad y urgencia que había sido dictado en el año 2002, esto es, antes de la sanción de la ley26.122 (2006), y que no había sido ratificado por el Congreso. Sin embargo, no fue la falta de ratificación elfundamento por el que la Corte declaró su inconstitucionalidad. Por el contrario, lo hizo en virtud de que —asu entender— cuando el mismo fue dictado no se verificaba la situación excepcional exigida por el artículo99, inciso 3 de la Constitución Nacional como condición de procedencia (cfr. ídem, voto conjunto de losjueces Lorenzetti, Fayt y Zaffaroni, considerando 14, y el voto particular de la jueza Highton de Nolasco,considerando 14). La posición más clara en este sentido fue expresada en el voto de la Dra. Highton deNolasco, quien sostuvo expresamente que la inexistencia del debido control legislativo del decreto encuestión —por no haber estado creada la Comisión Bicameral al momento de su dictado— habilitaba larevisión judicial tendiente a determinar si en ese momento se verificaron las condiciones de procedenciaestablecidas en el artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional (cfr. considerando 14).

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voluntad en el sentido de no someter a ratificación los decretos de necesidad y urgenciadictados con anterioridad a su sanción. En efecto, ninguno de los artículos de la ley prevé laaplicación retroactiva de sus disposiciones, por lo que no sería constitucionalmente válidotachar de inválidos por falta de ratificación todos aquellos decretos de necesidad y urgenciadictados antes de su entrada en vigencia.

Aun cuando no hubiese sido necesaria la ratificación legislativa, lo cierto es que eldecreto 722/99 incumplió con la exigencia del artículo 76 de la Constitución de que lasdelegaciones tengan un “plazo fijado”, pues no estableció ningún plazo expreso para lavigencia del restablecimiento de las facultades delegadas. El decreto, por tanto, no habríasido constitucional, no pudiendo así suplir eficazmente la declaración legislativa deemergencia del Congreso ni activar así el ejercicio de las facultades legislativas previstas enla L.A.

7. LA INAPLICABILIDAD DE LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA OCTAVA A LA LEY DE

ABASTECIMIENTO

Una problemática adicional sobre la vigencia de la delegación de la L.A. surge de ladisposición transitoria octava, que fue agregada por la reforma constitucional del año 1994en los siguientes términos:

La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido parasu ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición exceptoaquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.

Si bien el plazo para la caducidad fue prorrogado por el Congreso, el 24 de agosto de 2010se habría vencido la última prórroga establecida por la ley 26.519 (2009).315

Una relevante cuestión interpretativa respecto de la disposición transitoria octava,sobre la que no hay consenso doctrinario, consiste en qué debe entenderse por “legislacióndelegada preexistente”: esto es, si se refiere a las normas del Congreso que con anterioridada la reforma constitucional realizaban delegaciones legislativas (normas delegantes), o bien

En sentido opuesto a la interpretación ofrecida se expidieron los jueces Maqueda (cfr. considerando 14),Argibay (considerando 13) y Petracchi (considerandos 2 y 3), en sus respectivos votos. Cabe aclarar, sinembargo, que la posición más restrictiva en este punto es adoptada por el juez Petracchi, quien sostiene queante la omisión del Congreso de sancionar la ley prevista en el artículo 99, inciso 3 de la Constitución, elPoder Ejecutivo estaba impedido de recurrir a las facultades excepcionales en él previstas, por lo que todoslos decretos de necesidad y urgencia dictados con anterioridad a la sanción de la ley 26.122 deberíanreputarse insanablemente nulos (cfr. considerandos 2 y 3 de su voto). Ello así pues, a su entender, sólo lasanción de aquella “ley especial” haría operativo el artículo 99, inciso 3 de la Constitución Nacional (ibídem).315 B. O. 24-08-2009.

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a las normas dictadas en ejercicio de dichas delegaciones (normas delegadas).316

El problema respecto de la L.A. está en que, si se asumiera que la disposición serefiere a las leyes delegantes, podría llegar a sostenerse que la delegación contenida en laL.A. habría quedado sin efecto desde el vencimiento del plazo y sus prórrogas. No obstante,y aun bajo la interpretación —que compartimos—317 de que la disposición transitoriaoctava se refiere a las leyes delegantes, entendemos que las eventuales consecuencias delvencimiento de dicha prórroga no serían aplicables a la delegación contenida en la L.A.Ello así, porque la caducidad dispuesta por la disposición analizada sólo habría resultadoaplicable respecto de la L.A. si la reforma constitucional se hubiera realizado conanterioridad al dictado del decreto 2.284/91, pues entonces la L.A. contenía una delegaciónlegislativa efectuada por el Congreso sin plazo alguno y con carácter permanente.

Sin embargo, como ya se explicó, luego de la reforma dispuesta por el decreto2.284/91, la L.A. dejó de ser una “ley delegante” y se convirtió en una ley que contienenormas que, sin ser delegantes, funcionan como “matriz” para eventuales delegacioneslegislativas de emergencia de abastecimiento. No contiene una delegación legislativa en lostérminos del artículo 76 de la Constitución, sino que ofrece un marco normativo que setorna operativo cuando se realiza la referida declaración y, consecuentemente, se produce latransferencia del ejercicio de las facultades legislativas previstas en su articulado. Por ello,como a la fecha de entrada en vigencia de la reforma constitucional la L.A. no era ya una

“legislación delegante prexistente” en términos de la disposición transitoria octava, éstano le resultaba aplicable.318

8. EFECTOS DEL EVENTUAL RESTABLECIMIENTO PERMANENTE DE LA LEY DE

316 Cfr., entendiendo que la cláusula se refiere a las normas delegantes, cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “Elnuevo criterio sobre la delegación legislativa y la caducidad de la legislación delegada preexistente a lareforma constitucional”, La Ley, Sup. Const. 2010 (noviembre), del 02-11-2010, p. 10 y ss., punto III, párr. 4ºa 6º. Por la postura opuesta, cfr. BIANCHI, Alberto, “El 24 de agosto”, El Derecho, 14-07-2010.317 Si bien esta cuestión será objeto de estudio por los autores en un trabajo posterior titulado Laregulación para el abastecimiento..., cabe señalar aquí que entendemos que la cláusula se refiere a lasnormas “delegantes”, dado que: (i) la cláusula fue inicialmente propuesta como un tercer párrafo delartículo 76, aplicándose a los supuestos de leyes delegantes que no tuvieran plazo fijado; (ii) el plazo al quehace alusión la disposición transitoria octava sólo puede vincularse a la delegación “delegante” preexistente,pues los “reglamentos delegados” dictados en su consecuencia no llevan impuesta la exigencia de plazoalguno; (iii) admitir la postura contraria implicaría dejar sin efecto una gran cantidad de normas dictadas enejercicio de facultades delegadas con anterioridad a la reforma de 1994; y (iv) la práctica legislativa posteriorha sido coincidente con esta postura, “ratificando” la legislación delegante, y “aprobando” la legislacióndelegada dictada a su amparo.318 En sentido contrario véase GELLI, María Angélica, “Control judicial de la actividad administrativa enmateria de abastecimiento: entre la delegación prohibida y la irrazonabilidad”, op. cit., p. 70 especialmente;y PIAGGIO, Lucas, “Ley de Abastecimiento: la última batalla del cid campeador”, op. cit., punto IV.2.2.

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ABASTECIMIENTO

Conviene además analizar qué efectos tendría un eventual restablecimientopermanente de la delegación realizada por la L.A., y no meramente transitorio como tendríapor efecto declarar legislativamente la emergencia de abastecimiento por un plazodeterminado. Al respecto, existen distintos proyectos de ley que año a año se reiteran,319

proponiendo desde diversas formas restablecer el ejercicio de las facultades previstas en laL.A.

Así las cosas, entendemos que, de restablecerse de modo permanente el ejercicio delas facultades previstas en sus artículos 2, 3, 26 y 27, la L.A. perdería su naturaleza deemergencia y pasaría a tener un claro carácter permanente (independientemente de quefuese dispuesta a nivel general o sectorial, según cuáles fueran los términos del eventualrestablecimiento). En tal caso, el mecanismo de la declaración de emergencia deabastecimiento antes descripto no resultaría aplicable ni sería necesario para que el PoderEjecutivo adopte medidas de abastecimiento y control de precios con fundamento en lasfacultades otorgadas por la L.A. Quedaría así derogada la reforma dispuesta por el decreto2.284/91, ratificada por ley 24.307, por lo que en adelante no se exigiría declaración algunapor parte del Congreso para que se produzca la transferencia del ejercicio de las facultadesprevistas sus artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. Sin embargo, en tal escenario, la delegacióndifícilmente cumpliría con las pautas del artículo 76 de la Constitución Nacional, en tantocarecería de bases suficientes y de plazo expreso.320

9. LA CUESTIÓN DEL INCISO “C” DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE ABASTECIMIENTO

No puede concluirse este estudio sin hacer al menos referencia a la facultad previstaen el artículo 2, inciso “c”, de la L.A., la única no alcanzada por la suspensión dispuesta por

319 Cfr. Proyecto de Ley 0570-S-2002 del Senado de la Nación, firmado por Miriam CURLETTI y RicardoTAFFAREL; Proyecto de Ley 2722-D-2002 de la Cámara de Diputados de la Nación, suscripto por DanielCARBONETTO, Alfredo H. VILLALBA, Francisco V. GUTIÉRREZ y Miguel SAREDI; Proyecto de Ley 1667-D-02 de laCámara de Diputados de la Nación, firmado por Héctor R. ROMERO; Proyecto de Ley 2932-S-2004 de laCámara de Diputados de la Nación, suscripto por Araceli MÉNDEZ DE FERREYRA y Miguel A. BONASSO; Cfr.Proyecto de Ley 4027-S-2006 del Senado de la Nación, firmado por Alicia E. MASTANDREA; Cfr. Proyecto de Ley0219-S-2008 del Senado de la Nación, firmado por la senadora Adriana BORTOLOZZI DE BOGADO.Hay que destacar, asimismo, que en los años 2004, 2005 y 2006, se presentaron diversos proyectos de ley

con la exclusiva finalidad de derogar la L.A., entre los que cabe mencionar los siguientes: Proyecto de Ley3431-D-2004 de la Cámara de Diputados de la Nación, suscripto por Mauricio BOSSA; Proyecto de Ley 6548-D-2005 de la Cámara de Diputados de la Nación, suscripto por Gabriel LLANO; y Proyecto de Ley 6323-D-2006de la Cámara de Diputados de la Nación, suscripto por Pablo G. TONELLI, Federico PINEDO, Jorge R. VANOSSI,Hugo MARTINI, Mauricio MACRI, Omar B. DE MARCHI.320 Esta cuestión será objeto de análisis detallado en un eventual estudio posterior de los autores.

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el decreto 2.284/91. Si bien dicha cuestión ha sido objeto de estudio en una publicaciónanterior a donde cabe remitir,321 basta decir aquí que, el inciso “c” del artículo 2 de la L.A.se ha utilizado para dictar medidas que en verdad encuadran dentro de otros incisos delmismo artículo, tales como controles de precios (inciso “a”), control del abastecimiento(inciso “d”) y otorgamiento de subsidios (inciso “e”). Es probable que esta utilización delinciso “c” se deba a que es el único que no fue directamente suspendido por el decreto2.284/91.

Al respecto, el inciso “c” puede ser interpretado de diversas maneras, pero ningunade ellas permitiría convalidar su utilización para dictar medidas de control de precios yabastecimiento y demás medidas contenidas en el artículo 2 de la L.A. En efecto: (i) si se lointerpreta como una amplia facultad legislativa, el inciso “c” sería inconstitucional por nocumplir con los estándares del artículo 76 de la Constitución; (ii) si se lo interpreta comouna facultad reglamentaria, el inciso “c” no permitiría dictar medidas de control de precios,abastecimiento y subsidios, pues éstas tienen carácter legislativo; y (iii) si se lo interpretacomo una facultad legislativa residual, el inciso “c” habría sido indirectamente suspendidopor el decreto 2.284/91 y, por lo tanto, no permitiría dictar las medidas señaladas.

10. CONCLUSIONES

1. La L.A., tal como ésta quedó redactada al sancionarse en el año 1974,transfirió el ejercicio de diversas facultades legislativas al Poder Ejecutivo con carácterpermanente.

2. Sin embargo, existieron legisladores que al sancionarla entendieron que setrataba de una norma excepcional, transitoria y de emergencia. Además, la Corte Supremala interpretó como una ley que de emergencia que habilitaba al Poder Ejecutivo paraadoptar medidas excepcionales en “situaciones de emergencia económica.

3. En el año 1991, el decreto de necesidad y urgencia 2.284/91 reformósustancialmente la delegación contenida en los artículos 2, 3, 26 y 27 de la L.A. Lasconvirtió en normas destinadas a servir de estructura (de “matriz”) para futurasdelegaciones legislativas que el Congreso realice ante emergencias de abastecimientoconcretas y determinadas que ocurran en el país. Dicha reforma, sin embargo, no alcanzó alos delitos y las sanciones penales establecidas por la L.A., las que en principio continúanvigentes.

321 Cfr. CASTRO VIDELA, Santiago – MAQUEDA FOURCADE, Santiago, “Control de precios y abastecimientomediante el inciso “c” del artículo 2 de la Ley de Abastecimiento”, La Ley, Suplemento DerechoConstitucional, 09-08-2012.

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4. En consecuencia, debido a la suspensión dispuesta por el decreto 2.284/91 yla exigencia de la previa declaración de emergencia de abastecimiento para surestablecimiento, el Poder Ejecutivo perdió el ejercicio de las facultades legislativasprevistas en la L.A.: la delegación dejó de existir como tal. Este desapoderamiento tuvo lasiguiente particularidad: el Congreso puede volver a transferir el ejercicio de las facultadesde la L.A., pero sin la necesidad de consensuar y sancionar una nueva ley de emergenciacada vez que se presente una emergencia de abastecimiento. Basta, por el contrario, conque aquél realice una declaración de emergencia de abastecimiento —a nivel general,sectorial o regional— para que dicho ejercicio se transfiera nuevamente al Poder Ejecutivo,aunque la misma debe instrumentarse por una ley formal.

5. Por estas razones la L.A. reformada por el decreto 2.284/91 no contiene yauna delegación legislativa en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional. Porel contrario, contiene una serie de normas —los artículos 2, 3, 26 y 27— que funcionancomo “matriz” para eventuales delegaciones legislativas de emergencia de abastecimiento.La L.A. está vigente, pero las facultades legislativas que ella contempla sólo son operativascuando el Congreso, mediante una declaración de emergencia de abastecimiento a nivelgeneral, sectorial o regional, habilite su ejercicio transfiriéndolo nuevamente al PoderEjecutivo por tiempo limitado.

6. En ese nuevo esquema de la L.A. reformada por el decreto 2.284/91, muysimilar al de la ley 16.454 (1964), sólo existe delegación legislativa en los términos delartículo 76 de la Constitución Nacional cuando media una declaración legislativa deemergencia de abastecimiento y por el plazo que fije el Congreso o mientras ésta persista,pues la transferencia del ejercicio de las facultades legislativas al Poder Ejecutivo seefectúa exclusivamente con la finalidad de sortearla.

7. Concluida la emergencia de abastecimiento que motive una eventualdeclaración del Congreso en los términos del decreto 2.284/91 o cumplido el plazo que éstehubiera establecido en ella, la delegación se “desactiva”, es decir, se extingue latransferencia del ejercicio de las facultades delegadas: es necesaria entonces una nuevadeclaración de emergencia de abastecimiento para volver a “activarla” y transferirnuevamente al Poder Ejecutivo el ejercicio transitorio de las facultades legislativasprevistas en la L.A. Se trata, en consecuencia, de una nueva delegación legislativa.

8. Con posterioridad a la reforma operada por el decreto 2.284/91, se han“activado” esas facultades, con carácter temporal y de emergencia, en al menos dosoportunidades: (i) de manera general pero inconstitucional, mediante el decreto 722/99; y(ii) de manera sectorial, mediante la ley 25.596 (2002). Las circunstancias que motivaron

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tales medidas, sin embargo, ya han fenecido.

9. La declaración de emergencia contenida en las leyes 25.561 (2002) yconcordantes —emergencia pública en materia social, económica, administrativa,financiera y cambiaria— o la “emergencia agropecuaria” declarada por el Poder Ejecutivoconforme a lo previsto en la ley 26.509 (2009), no pueden ser caracterizadas como“emergencias de abastecimiento” en el sentido del decreto 2.284/91, pues no contuvieron ladeclaración específicamente exigida por éste ni tampoco pueden suplirla.

10. En la medida en que no exista una situación de emergencia deabastecimiento que haya sido declarada por el Congreso, todas las medidas dictadas ensupuesto ejercicio de las facultades delegadas por la L.A. son inconstitucionales: no existe,al día de hoy, una delegación legislativa en los términos del artículo 76 de la Constituciónque así lo habilite. Por esa razón, el Poder Ejecutivo y los eventuales órganos subdelegadosno cuentan con delegación legislativa alguna al amparo de la cual poder adoptarválidamente medidas de sustancia legislativa en materia de abastecimiento y control deprecios.

11. La disposición transitoria octava no resulta aplicable respecto de las normasde la L.A. que delegan facultades, en razón de que, al momento de entrar en vigencia lareforma constitucional de 1994, la L.A. no contenía una delegación legislativa en lostérminos del artículo 76 de la Constitución, por lo que no podía estar comprendida dentrodel concepto “legislación delegante preexistente”.

12. El inciso “c” del artículo 2, que no fue alcanzado por la suspensión dispuestapor el decreto 2.284/92, puede ser interpretado de diversas maneras, pero ninguna de ellaspermite convalidar su utilización para dictar medidas de control de precios y abastecimientoo las demás medidas previstas en los restantes incisos del artículo 2 de la L.A.

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