la «vía media» española del modelo de bienestar

Resumen

El Estado de bienestar espabeveridgeana, y cabe ser conproteccin social de las demmedio de desmercantilizacibacin de medios (means tesgrandes rasgos las caracterstiun anlisis puntual del desaren Espaa. La lgica implcisubsidiariedad territorial de la les regionales y locales en la pcriterios de eficiencia y exige

Palabras clave: rgimen del bde las Autonomas.

Abstract. The Spanish mid w

The Spanish Welfare State itraditions, and can be labelledin advanced democracies. It adering, and of universal and mses the main features of the Mopment of the programmes oimplicit in the process of fedthe European Union, favourrunning of social policies acability.

Key words: Mediterranean wAutonomies.

Papers 63/64, 2001 67-82

La va media espaola del modelo de bienestar mediterrneo

Luis MorenoConsejo Superior de Investigaciones [email protected]

1.

2. El rgimen mediterrneo

3. Asistencia social y seren la Espa

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 67ol incorpora elementos de las tradiciones bismarckiana ysiderado como una va media respecto a otros regmenes de

ocracias avanzadas. Ha alcanzado, asimismo, un nivel inter-n (de-commodification) y de acceso universal y por compro-ting) a prestaciones y servicios sociales. El artculo analiza acas del rgimen mediterrneo del bienestar, y se concentra enrollo de los programas de asistencia social y servicios socialesta en la federalizacin autonmica, as como el principio deUnin Europea, auspician una mayor participacin de los nive-rovisin de polticas sociales, los cuales pueden optimizar losncia democrtica.

ienestar mediterrneo, poltica social, servicios sociales, Estado

ay to the Mediterranean Welfare State Model

ncorporates elements of both Bismarckian and Beveridgean as a via media with respect to other systems of social protectionlso represents a middle way of de-commodification and gen-eans-tested access to services and benefits. This article analy-editerranean welfare regime, and concentrates in the devel-

f social assistance and social services in Spain. The rationaleeralisation in Spain, and that of the territorial subsidiarity ins the participation of sub-state layers of government in thecording to criteria of efficiency and of democratic account-

elfare regime, social policy, social services, Spanish State of

Sumario

Introduccin

del bienestar

vicios sociales a autonmica

4. Conclusin

Bibliografa

1. Introduccin

El enfoque de los regmenes, propuesto por Gsta Esping-Andersen (19901),ha sido el ms influyente en el debate conceptual y metodolgico sobre elwelfare de los ltimos aos. Segn ste enfoque, los estados del bienestar secaracterizan por una constelacin de encajes institucionales de carcter eco-nmico, poltico y social. La tarea para el cientfico social es la de identificar nor-mativamente aquellos elementos cuya interaccin afecta al conjunto de la pol-tica social y al bienestar ciudadano. La tipologa elaborada por el socilogodans se basa principalmrelaciones entre estado y m(de-commodification).

Sucede, sin embargo,enfoque de los regmeneticidad5, en detrimento dlas transformaciones instmanera esttica los futurolas lgicas internas de laAndersen, a saber, anglos

68 Papers 63/64, 2001 Luis Moreno

1. El ttulo original del libro pof Welfare Capitalism), hacedentales, en trminos de Tbienestar.

2. Una dimensin que, en unrelaciones entre estado y fate (1999) el carcter estructudel bienestar, y al cual no h

3. Que pretende medir el grada los ciudadanos. Es decir, generar nuevas desigualdad

4. Concepto que se alinea covalorar a las polticas socialde emancipacin y satisfaccommodification) ha sido eque concierne a aquellos necesidades vitales al margtualmente el rechazo a consEl nivel de desmercantilia) las restricciones instituclos derechos sociales; b) sutaciones, y d) la existenciaciudadanos.

5. El propio Esping-Andersenba constreida y referida aavanzadas prevalentes en locin masivos (fordistas); btalmente varn, era el arqusociedades en las que la gracia de un solo miembro fam

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 68ente en el anlisis de tres grandes dimensiones: lasercado2, la estratificacin3 y la desmercantilizacin4

que el establecimiento de relaciones causales en els parte de una cierta premisa de continuidad y esta-e las explicaciones que afectan al cambio social y aitucionales. De este modo, se tiende a observar des desarrollos del Estado de bienestar de acuerdo cons tres categoras principales expuestas por Esping-ajona, continental y escandinava.

ublicado por la editorial Polity Press en 1990 (The Three Worlds referencia a las economas de mercado de las democracias occi-.H. Marshall, es decir, respecto al capitalismo democrtico del

primer momento, no tomaba cabalmente en consideracin lasmilia. El propio Esping-Andersen ha reconocido posteriormen-rante que los hogares poseen en la conformacin de los regmenesaba prestado suficiente atencin.o en que los subsidios pblicos tienden a segmentar o a integrar

hasta qu punto los efectos de las polticas sociales contribuyen aes entre los ciudadanos o, por el contrario, las aminoran.n las ideas de Karl Polanyi (1957) y Richard Titmuss (1981) ales como medios para no depender del salario como nica formacin de necesidades. El concepto de desmercantilizacin (de-mpleado por Esping-Andersen como un instrumento analticoderechos sociales del trabajador que le permitiran cubrir susen del mercado laboral. (Ntese que ello no implica concep-iderar el trabajo como mercanca dentro del sistema productivo.)zacin de los sistemas asistenciales estara determinado por:ionales establecidas en el acceso del trabajador al conjunto des condiciones de elegibilidad; c) la relacin entre salarios y pres- o no de un subsidio social de carcter universal para todos los

(1999) reconoce que la primera exposicin de su tipologa esta- una condiciones socioeconmicas en las economas capitalistass aos 70 y 80, caracterizadas por: a) unos sistemas de produc-

) unas estructuras de clases en las que el trabajador, fundamen-etipo de ciudadano sujeto de derechos y obligaciones, y c) unasn mayora de los hogares se estructuraban en torno a la presen-iliar perceptor de salarios.

Desarrollando el paradigma analtico de los recursos del poder (powerresources approach)6, Esping-Andersen ha teorizado sobre los tres mundos delbienestar capitalista asumiendo implcitamente planteamientos socialdem-cratas de orientacin estatalista (state-centered) a la escandinava, segn loscuales la accin del estado central es la gran variable independiente que deter-mina la produccin de bienestar. Segn esta perspectiva, las estructuras estatalesdisponen de una relativa autonoma que las hace responsables principales deldesarrollo de los sistemas nacionales de provisin social.

Adems, se enfatizan los recursos de poder de los actores colectivos y, enparticular, de las organizaterior de las coaliciones detacin de estructuras de ptoma en cuenta el legado tos principales en la consodependency). Una obvia crde los recursos de poder el Estado de bienestar [..funciones previamente dcomunidad local (Flora

La experiencia del Es(socialdemocracia) y en latras la Segunda Guerra contraste respecto al cuasocial. Los estudios de bienAs, el Estado de bienestatas en vara de medir los lodel resto de los pases cap

Buena parte de los anhan ocultado sus preferencSucede, empero, que sus voluntarismo, ideologismparativa7. Se ha producidevaluacin normativa resdesarrollo histrico y real d1992).

La va media espaola del modelo de bienestar mediterrneo Papers 63/64, 2001 69

6. La escuela de los recursostrumento de cambio y cunecesidades sistmicas de l

7. Al fin y al cabo, Suecia es umente homogneo, con uestatalista), y en donde la dana.

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 69ciones de trabajadores en la formacin y accin pos- poder, consideradas como responsables de la implan-roteccin social. An en menor medida, tambin sehistrico de las instituciones estatales como elemen-lidacin de los distintos regmenes de bienestar (pathtica al institucionalismo estatalista de la perspectivaes que a menudo pasa por alto el simple hecho de que.] ha hecho concordante con la modernidad muchasesarrolladas por la familia, la iglesia, el gremio y lay Heidenheimer, 1981: 6).tado de bienestar acotada en el espectro ideolgicos coordenadas de espacio y tiempo (norte de Europa,Mundial), ha servido como principal ejemplo del se han tipologizado otros sistemas de proteccinestar, en general, han tendido a ser suecocentristas.

r escandinavo se ha constituido para muchos analis-gros y carencias de los sistemas de proteccin socialitalistas avanzados.lisis normativos de mayor influencia acadmica noias por el desarrollo del Estado de bienestar en Suecia.consideraciones prescriptivas adolecen a menudo deo y, sobre todo, de falta de conmensurabilidad com-o con frecuencia, por tanto, una mixtificacin en lapecto a qu debe ser un Estado de bienestar con ele los sistemas de proteccin social a analizar (Baldwin

de poder subraya el valor autnomo de la poltica como ins-estiona la idea de que la poltica social simplemente refleja lasas sociedades capitalistas e industrializadas.n pequeo pas de ocho millones de habitantes, tnica y social-

nas caractersticas especficas (como son su moderna tradicinintervencin pblica ha gozado de una alta legitimidad ciuda-

2. El rgimen mediterrneo del bienestar

En los ltimos aos se ha teorizado un modelo distintivo de la Europa delsur que incluye bsicamente a Espaa, Grecia, Italia y Portugal (Ferrera,1995; Moreno, 1997b). Se ha debatido si este tipo de bienestar mediterrneoes la mera expresin de una familia de naciones (Castles, 1993), rezagadasrespecto al modelo continental corporatista al que pertenecen (Katrougalos,1996), o si esta periferia o fleco latino es mera expresin de un nivel rudi-mentario de provisin social y desarrollo institucional (Leibfried, 1992;Gough, 1996).

A fin de sistematizar de la Europa del sur, se No obstante, y con carcmeridionales compartenpeculiaridades institucioncin, experiencias de dicy han experimentado relas primeras regiones ind

El factor religioso hapases, aunque la actuacicin social ha disminuidsecularizacin de las prcprocesos de europeizacigencia con los pases de y Monetaria).

La Europa del bienemedia u opcin intermnimiento de rentas ocupversalstica. En el conjuntlos pases de la Europa dgrado de desmercantilizagneros, y al acceso univprobacin de medios (meen porcentaje del PIB, seses latinos con respecto a

El caso de Italia se ajulas caractersticas bsicas nos rasgos del rgimen ude Espaa el que mejor cesos de universalizacinnes, y la permanencia de es, pues, cabal representa1992, 1993).

An dejando constanmeridionales, tanto en Es


Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 70el argumento de la existencia un Estado de bienestarrequiere ms investigacin de carcter comparativo.ter general, puede contrastarse que los cuatro pases

analogas respecto a su historia, sistemas de valores yales. Todos ello han sufrido, en distinto grado y dura-taduras y gobiernos autoritarios durante el siglo XX,trasos en los procesos de modernizacin (excepto enustrializadas de Espaa e Italia) (Giner, 1995). sido de una gran relevancia estructural en los cuatron de la iglesia como principal proveedor de protec-o. Este proceso ha ido parejo con un mayor grado deticas sociales en la Europa del sur. Los efectos de losn y globalizacin han estimulado una mayor conver-la Europa central y septentrional (Unin Econmica

star meridional puede ser calificada como una vaedia entre los regmenes bismarckianos, de mante-acionales, y los beveridgeanos, de cobertura uni-o de estados industrialmente avanzados de la OCDE,el sur reflejan un nivel de valores medios respecto alcin (de-commodification), a las relaciones entre los

ersal a servicios y prestaciones de bienestar por com-ans testing). Al analizar los incrementos de gasto social constata un mayor grado de convergencia de los pa-l promedio de la Unin Europea (cuadro 1).sta a un modelo ocupacional mixto que incorporadel rgimen contributivo continental, pero con algu-niversalstico (Ferrera, 1993). Pero quiz sea el caso

representa dicha posicin equidistante entre los pro- de sus sistemas de la salud, educativos y de pensio-una seguridad social de carcter contributivo. Espaante de la va media mediterrnea (Moreno y Sarasa,

cia de que existen particularidades entre los pasespaa como en Grecia, Italia y Portugal pueden obser-

varse tendencias de carctlares. Con carcter generarencialmente caractersticsidades y estilos de vida dientre universalismo y sele

a) En lo que afecta a la dsistemas de bienestar, en necesidades y estilos de vtos intrafamiliares, de rgde sus patrones de reprod

Particularmente relevaliar, as como la redistrib(donaciones entre los mieliferacin de empresas y eta en comn de recursos (geting)8 implican que el h


8. En combinacin con el resoel seno de hogares y familidad domstica asumen qualgn otro miembro cubrir

Cuadro 1. Gasto social en los pases de la UE-12 (en porcentajes del PIB).

1980 1985 1993 % (1980-93)Alemania 28,8 28,4 31,0 +2,2Blgica 28,0 29,3 27,6 -0,4Dinamarca 28,7 27,8 33,2 +4,5Francia 25,4 28,8 30,9 +5,5Irlanda 20,6 23,6 21,4 +0,8Luxemburgo 2Pases Bajos 3Reino Unido 2

UE-12 2Espaa 1GreciaItalia 1Portugal 1

Nota: gastos corrientes y a preFuente: Eurostat (1995: 16).

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 71er demogrfico y condiciones socioeconmicas simi-l, tres son los rasgos que cabe considerar como dife-os del rgimen del bienestar mediterrneo: a) nece-ferentes; b) microsolidaridad familiar, y c) conjuncinctividad.

imensin cultural y axiolgica del desarrollo de susla Europa del sur se denota una autopercepcin deida diferentes. A destacar son sus prcticas de repar-imen de propiedad de viviendas, y la heterogeneidaduccin social.nte es la prevalencia de los valores de inclusin fami-ucin de mbito familiar durante los ciclos vitalesmbros familiares, procesos de emancipacin, y pro-mpleos de mbito familiar). Las prcticas de la pues-resource pooling) y de presupuestos flexibles (soft bud-ogar (a veces compuesto por la familiar nuclear, a

urce pooling, el soft budgeting implica ciertas prcticas contables enas. Segn tales comportamientos, los componentes de una uni-e aunque gasten ms de lo que ellos aportan individualmente, el dficit contable producido (Petmesidou, 1996).

6,5 23,4 24,9 -1,60,1 31,7 33,6 +3,51,5 24,3 27,8 +6,3

4,3 26,0 27,8 +3,58,2 20,0 24,0 +5,89,7 15,4 16,3 +6,69,4 22,6 25,8 +6,42,8 14,1 19,5 +6,7

cios de mercado.

veces por la familia extensa o complementado por la parentela) se constituye enuna institucin central de referencia en la procura de bienestar para sus miem-bros.

La formas de reproduccin social en los pases de la Europa del sur mues-tran patrones diferenciados, tales como el que afecta al rgimen de propiedad deviviendas. No cabe duda que la vivienda, an no siendo considerada estricta-mente como un mbito de intervencin directa de las polticas sociales, confor-ma la naturaleza de los regmenes del bienestar en los distintos pases. Sus reper-cusiones en la calidad de vida de los ciudadanos y sus implicaciones en los procesosde acumulacin patrimon

En el caso de la Europviviendas en las personas tucin de compensacin ey Ferrera, 1996). Italia y Epor edades en la propiedaticas de vivienda en el suviviendas. Ello, unido a latersticas de los pases merecursos comunes disponindividualizacin familtodo ello provoca en el d

El agregado del bienelos pases mediterrneos ducen en formas institucprovisin de servicios de por el sector pblico consivas generalistas, como navo. Pero la reconstruccjado un ajuste de los trapolticas de la izquierda, derecha. Tales procesos fondos culturales y las pcorporativistas de sus

Ciertamente, las prefedel sur han estructurado do, reticular. Los ciudadacia que a menudo llevandacin grupal. Las prctimplican los usos y abusorencia a las desproporciode informacin y de acce


9. Este efecto se relaciona conquiera que tiene, se le dartado (13:12).

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 72ial son importantes en el desarrollo del bienestar.a meridional, la concentracin de la titularidad de lasmayores subraya el rol decisivo del hogar como insti-ntre sus distintos componentes generacionales (Castlesspaa son los pases con las tasas de mayor polaridadd inmobiliaria para uso domstico. Adems, las pol-r de Europa incentivan la compra y no el alquiler des tardas edades de emancipacin de los jvenes, carac-ridionales europeos, indican unos mayores usos de losibles en el hogar en comparacin con las pautas deiar de otros regmenes del bienestar. Los efectos queesarrollo de las polticas sociales son determinantes.star (welfare mix) y el nexo gnero/familia/trabajo enson complementarios. Sus prcticas a menudo se tra-ionales particularistas y en una baja eficiencia en laproteccin social. As, las organizaciones subsidiadasstituyen en s mismas un freno a reformas compren-ha sido el caso de los modelos anglosajn y escandi-in de los Estados de bienestar meridionales ha refle-dicionales enfoques voluntaristas de las subculturasas como del paternalismo y la discrecionalidad de laestn en cualquier caso condicionados por los tras-rcticas civiles inciviles en el caso de los interesesfragmentados sistemas sociales.rencias y prcticas culturales de los pases de la Europasus sociedades civiles de un modo peculiar y, a menu-nos se adscriben a grupos o redes sociales de influen- a cabo prcticas de patronazgo, clientelismo y pre-icas particularistas de grupos y redes institucionaless del efecto Mateo9. Recurdese que ste hace refe-

nadas ventajas para aquellos ciudadanos con recursosso a los servicios pblicos.

la asercin del Evangelio, segn San Mateo, de que: [...] a cual-, y tendr ms; pero al que no tiene, an lo que tiene le ser qui-

En el caso de la distribucin de subsidios de invalidez en el Mezzogiornoitaliano, la intermediacin de los partidos polticos se ha constituido tradicio-nalmente en una prctica institucional generalizada, a menudo en conniven-cia con el fraude encubierto. En Grecia, y en menor medida en Espaa, el acce-so a redes clientelares a menudo subsidiadas por los poderes pblicos constituyeun cauce importante para la apropiacin de recursos y privilegios. Tales usos yprcticas no favorecen una percepcin de la solidaridad como un activo comndel conjunto de la ciudadana. En la Europa meridional la solidaridad adoptaun carcter micro y se observa fundamentalmente en el seno de la familia.

b) El Estado de bienestadesempeado por la fambienestar (welfare) para sumiliares que se producen rial como inmaterial. Noparte de los cuidados qumayor dedicacin al trabmanecen ocultos en la co

Son precisamente las tque conforman culturas sitan a la familia como Los niveles afectivos entrmisin de actitudes, conaltos niveles de ayuda mute priorizacin de lo micrviduales de los componesocial en la que las estratcambio social entre los ccosmos de solidaridad famsiendo determinante e

A lo largo de los ltimel aumento del nivel de eddeseo de incorporacin d


10. Segn los resultados de la ilos escolares espaoles conen [...] donde se dicen las do lugar, pero a ms de 50

11. En Espaa, durante los d1985-1990), la participacEn 1969 haba 32 trabajaden 1974, a 41/100, en 19pacin laboral de la mujehaba 17 funcionarias en Evariado drsticamente en hecho de que, en 1990 ycionarias era de 105 por c

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 73r meridional descansa en gran medida en el papelilia en la procura de satisfaccin vital (well-being) ys miembros. Las importantes transferencias intrafa-

en la Europa mediterrnea son de ndole tanto mate- todas pueden cuantificarse en cifras, aunque buenae las mujeres prestan a sus hijos, a sus padres, o suajo domstico son activos fundamentales que per-ntabilidad nacional de estos pases.ransferencias de ndole no estrictamente material lasclaramente distinguibles en el caso mediterrneo, yprincipal foco de socializacin de los ciudadanos10.e los miembros familiares conllevan no slo trans-ocimientos, percepciones y valores reflejados en lostua en el seno de los hogares, sino de una frecuen-ocolectivo respecto a los intereses meramente indi-

ntes de los hogares. Todo ello conforma una visinegias familiares prevalecen en las formas de inter-iudadanos. Es precisamente en el seno del micro-iliar donde el rol de la mujer ha sido y contina

n el desarrollo de las polticas de bienestar.os decenios se ha producido una correlacin entre

ucacin formal de la poblacin femenina y un mayore las mujeres en el mercado laboral formal11. La cre-

nvestigacin dirigida por Toms Calvo, casi tres cuartas partes desideraban a la familia como la fuente de socializacin principal ycosas ms importantes para la orientacin en la vida. En segun- puntos, figuraba la escuela (El Pas, 03.02.98).os ltimos perodos de crecimiento del empleo (1964-74 yin laboral de la mujer se increment respecto a la masculina.oras por cada 100 trabajadores. Este ratio aument a 39/100,85, y a 46/100 en 1990 (Garrido, 1994). Adems la partici-r es mayor en el sector pblico que en el privado. En 1964spaa por cada 100 empleados pblicos. La proporcin haba1991: 70/100 en 1991. Ms revelador de estos cambios es el en el grupo de edad de 25 y 29 aos, la proporcin de fun-ada 100 trabajadores pblicos varones.

ciente participacin laboral de las mujeres junto a los nuevos obstculos parala formacin y expansin familiar, conllevan grandes incgnitas respecto aldesarrollo futuro del rgimen mediterrneo (Guilln, 1997).

Dificultades estructurales para la creacin de familias, tales como el mayordesempleo de los grupos de edad jvenes, la caresta de la vivienda o la inade-cuacin entre instruccin adquirida y oferta de empleos, no han hecho renun-ciar a las mujeres mediterrneas a sus deseos de maternidad. Las bajas tasas denatalidad de los pases del sur (siendo las de Espaa e Italia las menores enEuropa) no implican que el nmero de madres haya declinado sensiblemente.En general, los hijos se prde patrones pasados de fatil ha disminuido12. Perohan renunciado a la matpases del centro y nortemujeres mediterrneas sin europeos (Sardon, 1990;

La seguridad y estabilmujeres trabajadoras meddel rgimen continental rrupciones laborales de lasdel sur estn motivadaintereses profesionales qutasas de continuidad lab(Jurado y Naldini, 1996)

En el caso de las famidentro y fuera del hogar (superwoman) que ha actde proteccin social. Mecabe afirmar que el rgimmejor los efectos producilizacin y reestructuracinEuropa. El papel cambiantivas vitales refleja, no o(Flaquer, 1995, 1998; Sacomo principal inductoradel sur aparece como la valisis prospectivos del futu


12. En el caso de Italia, por ejetro y norte del pas transalpinico, mientras en el sur el

13. En Italia, la mitad de las msemana. Un tercio de ellas tados con hijos trabajan 60se traduce en 2 horas men

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 74ocrean a edades ms tardas. Adems, y a diferenciamilias numerosas, el nmero de hijos por mujer fr- no se ha incrementado el de aquellas mujeres queernidad por completo, cuyas cifras son mayores en de europeo. As, aunque ha crecido el numero dehijos, su tasa se mantiene por debajo de los estndaresSantini, 1998).idad en el empleo son elementos cruciales para lasiterrneas. Es por ello que, en contraste con pases(Alemania) y anglosajn (Reino Unido), las inte- mujeres en Espaa y en el conjunto de la Europas en mayor medida por el nivel de educacin y lose por razones de maternidad. Ello se traduce en altasoral y menor nmero de trabajos a tiempo parcial.lias de la Europa del sur, la duplicidad de funcionesha generado una nueva tipologa de supermujer

uado como un slido amortiguador de sus sistemasrced a esta situacin de hiperactividad femenina13,en del bienestar mediterrneo ha podido solventardos por los procesos de posindustrializacin, globa- socioeconmica del ltimo decenio del siglo XX ente de la mujer mediterrnea respecto a sus expecta-

bstante, actitudes de un familismo ambivalenteraceno, 1995). La evolucin de su rol tradicional de la fuerte microsolidaridad familiar en la Europariable independiente en todos y cada uno de los an-ro desarrollo del bienestar en la Europa del sur.

mplo, pueden distinguirse dos modelos reproductivos: en el cen-no se ha consolidado en los ltimos tiempos la familia con un hijopromedio se acerca al de 2 hijos (Saraceno, 1998; Naldini, 1999).ujeres ocupadas y con hijos trabajan un total de 60 horas a la

rabajan ms de 70 horas. Slo el 15 por ciento de padres emple- horas semanales. Ntese que la ausencia del marido en la casaos de trabajo al da para las esposas (La Repubblica, 09.02.99).

c) La conjuncin entre universalismo y selectividad de las polticas del bienes-tar mediterrneas viene condicionada en gran medida por la naturaleza de susmercados de trabajo. Si bien sus sistemas de seguridad social comparten conlos de la Europa continental su filosofa contributiva, la intervencin de susgobiernos en los ltimos aos se ha dirigido a procurar un acceso universal aprogramas de salud, pensiones y servicios sociales a aquellos grupos al margende la economa formal generadora de derechos asegurativos. En la Europa delsur dos caractersticas de sus mercados laborales son peculiares respecto a los otrosregmenes del bienestar: la heterogeneidad de su fuerza laboral y el peso de laeconoma sumergida.

En la Europa meridioentre los altos niveles de p(trabajadores fijos y fundos en puestos mviles,nales (precarios, y con trno generan derechos con

Recurdese tambin qEuropa del sur es muy con15 y un 25 por ciento delgual distribucin de las canales. Los cotizantes y conos y de rentas ms bajas la intervencin pblica a(targeting), circunstancia de servicios y prestacionebeneficiarios en la mayor

Las reformas de las pose han generalizado en la Eta en vigor de la Ley de plas pensiones de vejez (mto para los ciudadanos entde la Sanidad de 1986 eespaoles y residentes extrrneos es tambin en el han hecho ms palpablestuido en 1979. Un ao a


14. En el caso de Grecia, el podel Producto Interior Brut

15. Los requisitos generales sodos con carcter previo a lcos (evaluada mediante com1980-92 el nmero de pencontributivas), pasando dedel 5,9 por ciento del PIB (al 8,6 por ciento (8,1, con

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 75nal existe una fractura en sus mercados de trabajoroteccin de los ciudadanos formalmente empleadoscionarios), aqullos en la periferia laboral (emplea- de entrada y salida en la zona asegurativa) y margi-abajos basura o en la economa sumergida, quetributivos de la seguridad social).ue la dimensin de las economas informales de lasiderable (existen estimaciones que la sitan entre un

Producto Interior Bruto)14. Ello comporta una desi-rgas financieras entre los diversos grupos ocupacio-ntribuyentes cumplidores con sus deberes ciudada-son penalizados y viceversa. Dicha realidad dificulta la hora de seleccionar polticas dirigidas a gruposque trata de solventar el acceso a la universalizacins (aunque mediante comprobacin de medios de losa de los casos).lticas del bienestar de clara vocacin universalsticauropa del sur. En Espaa, por ejemplo, tras la pues-

ensiones no contributivas de 1990, la cobertura paras de 65 aos) y de invalidez (de ms del 65 por cien-re 18 y 65 aos) pas a ser universal15. La Ley Generalstableci el acceso universal a la salud de todos losranjeros en Espaa. En el resto de los pases medite-rea de la salud donde los criterios universalsticos se

. En Portugal, el sistema nacional de salud fue insti-ntes se produjo en Italia una reforma que fue prelu-

rcentaje de la economa negra podra alcanzar la cifra del 45%o (Eurostat, 1995).n: a) residencia en Espaa durante 5 aos, con 2 ininterrumpi-a percepcin de la pensin, y b) carencia de recursos econmi-probacin de medios del beneficiario). Ntese que en el perodo

sionistas aument en 2,5 millones (2,1, contributivas, y 0,4, no 4,8 a 7,2 millones. El gasto social por pensiones se increment5,8 por ciento, contributivas, y 0,1 por ciento, no contributivas)tributivas, y 0,5, no contributivas).

dio de la calificada como reforma de las reformas en 1992. Los mltiples ydiversos programas ocupacionales de la salud fueron articulados en el ServizioSanitario Nazionale. En Grecia el servicio nacional de la salud se constituypor ley en 198316.

Al afrontar las situaciones de pobreza y exclusin social, la mayor partici-pacin de los niveles de gobiernos regional y local en el desarrollo de redes deservicios sociales de base y de los programas de asistencia social est confor-mando una pauta institucional caracterstica en la Europa del sur. En parale-lo a la combinacin de los principios de selectividad y universalismo, se obser-va por tanto un mayor emla reforma de las reformdescentralizacin de funcbacin en fase experimenreddito minimo di inserima las comunidades localevicios, en su vertiente de tra, en Espaa destaca elestablecimiento de siste


16. Sin embargo, los problemocupacional de los programduccin de pasadas desigu

17. Las unidades sanitarias loNazionale han pasado a seSus gerentes son contratadnes de acuerdo a criterios rales de planeamiento, finun nivel equivalente de prdencia. Las regiones puedlos usuarios o impuestos) ltarias locales. De igual mo al pago de incentivos al

18. El programa se ha implantsobrerrepresentacin de aqextendida. Las caractersticnmicas espaolas. Los bediferencia hasta alcanzar ede insercin (asistencias a grama ser evaluado en el presupuesto nacional en ules (Ferrera, 1999).

19. La escasa descentralizacinla reducida iniciativa de laaccin del Estado central del Estado de bienestar gPortugal evidenci la negaRecurdese, no obstante, en la Constitucin de 197tracin no est descartada

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 76peo institucional por la descentralizacin. En Italiaas del servicio sanitario nacional ha conllevado unaiones organizativas y de gestin17. Adems, la apro-tal 1998 del programa nacional de rentas mnimas,ento, ha previsto la descentralizacin de su gestin

s18. En Grecia y Portugal la descentralizacin de ser-gestin administrativa, ha sido ms tenue19. Por con- protagonismo de las comunidades autnomas en elmas regionales de servicios sociales y de asistencia

as de gestin han incidido en el mantenimiento de la diversidadas de atencin sanitaria y, por tanto, han contribuido a la repro-

aldades organizativas y cobertura (Petmesidou, 1996).cales que conforman la estructura bsica del Servizio Sanitarior empresas pblicas con una amplia autonoma organizativa.os por las regiones por periodos prorrogables de 5 por las regio-profesionales. El gobierno central mantiene competencias gene-anciando un conjunto estandarizado de servicios que garanticeestacin a todos los ciudadanos, sea cual fuere su regin de resi-en suplementar mediante recursos propios (co-financiacin deos gastos de funcionamiento que establezcan las unidades sani-anera, los supervits generados pueden destinarse a inversionespersonal mdico y administrativo (Ferrera, 1999),ado en 42 comunidades locales de forma experimental, con unaullas radicadas en el sur italiano donde la pobreza se halla msas son parecidas a las del RMI francs y las rentas mnimas auto-neficiarios reciben una prestacin de unas 45.000 pesetas (o lasta cifra si disponen de medios propios) y deben realizar tareascursos de formacin o actividades socialmente tiles). Este pro-ao 2000. Se prev que la financiacin se realizar con cargo aln 90%, siendo el 10% restante a cargo de las comunidades loca-

, tanto territorial como funcional, de servicios sociales, as comos asociaciones voluntarias, han subrayado el papel central de lay del paraestatalismo de la Iglesia ortodoxa en la configuracinriego. A su vez, el referndum del 8 de noviembre de 1998 entiva de los portugueses a la regionalizacin del estado lusitano.que la implantacin de las regiones autnomas est reconocida6, por lo que un mayor grado de descentralizacin y desconcen- de cara al futuro.

social20, y en la implantacin de los programas de rentas mnimas de carc-ter subestatal. En realidad, han sido las propias comunidades autnomas las quehan apurado el cierre del sistema asistencial con el establecimiento de una redmnima de seguridad (Serrano y Arriba, 1998).

3. Asistencia social y servicios sociales en la Espaa autonmica

La Constitucin de 1978 marc el inicio del proceso de institucionalizacin delos servicios sociales en la Espaa democrtica. De acuerdo con el artculo148; 1.20, la asistencia socautnomas. Los poderes rco del sistema de seguridadtante a ello, nacionalidadecutivas en la gestin de aqque pudieran ser transferconstitucional ni defini n(asistencia social y servicirelacionadas en la lista depor las Comunidades Aut

Dado el carcter flexibdades autnomas reclamanmero de servicios y funles, desarrollo comunitariral, polticas del bienestarfueron los correspondienteSO). Sin embargo, durantcutivas para gestionar prcontributivo fueron trans

Durante el perodo 1micas, se establecieron lonalidades y regiones. Taleconcepto de asistencia socles tambin eran una comConsiguientemente, todaunos servicios pblicos incriminacin para los ciuddesarrollar la idea de agren la produccin subsidianes no lucrativas, las cuapoderes pblicos autonm


20. Tngase en cuenta que bucista de la provisin centralibin su expresin en el desmunicipios.

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 77ial es una competencia exclusiva de las comunidadeselativos a la legislacin bsica y el rgimen econmi- social quedaron atribuidos al estado central. No obs-

s y regiones tambin podan ejercer competencias eje-uellos programas contributivos de la seguridad socialidos a ellas (art. 149; 1.17). Recurdese que el textoi delimit especficamente ambas reas de actuacin

os sociales). Adems todas aquellas competencias no exclusiva del estado central podan ser requeridasnomas (art. 149.3).le de las disposiciones constitucionales, las comuni-ron en sus estatutos de autonoma un considerableciones en las reas de asistencia social, servicios socia-o y atencin primaria, promocin social y, en gene-. Los nicos servicios que las CC.AA. no solicitarons al Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSER-

e el decenio de los aos noventa, las competencias eje-cticamente todos los servicios sociales del sistemaferidos a las comunidades autnomas.982-1993, mediante iniciativas legislativas auton-s sistemas regionales de servicios sociales en nacio-s leyes autonmicas interpretaron extensivamente elial. Asuman implcitamente que los servicios socia-petencia exclusiva de las comunidades autnomas.s las leyes autonmicas incorporaron el criterio detegrales del bienestar, con acceso abierto y sin dis-adanos de sus respectivas comunidades. Se procuregado del bienestar, incentivando la participacinria de servicios sociales por parte de las organizacio-les han sido subsidiadas en su mayor parte por losicos (Sarasa, 1997).

ena parte de la reaccin ciudadana a la burocratizacin mecani-zada, caracterstica del anterior rgimen franquista, ha tenido tam-eo de protagonismo institucional de comunidades autnomas y

En los aos 1983-84 el gobierno del PSOE intent infructuosamente intro-ducir una ley nacional de servicios sociales que integrase los servicios dispersosen el sistema contributivo de la seguridad social en un marco institucionalnico y de gestin centralizada. En 1986 el Tribunal Constitucional dictami-n que, a pesar de las competencias exclusivas de nacionalidades y regiones,la administracin central podra desarrollar programas de asistencia socialgarantizando un trato equitativo entre las comunidades autnomas (senten-cia 146/86). Sin embargo, los mesogobiernos espaoles se han consolidadocomo protagonistas institucionales del desarrollo del bienestar en Espaa, con-secuencia de la lgica cosocial (Casado y otros, 19

En 1987, un importanpblica se plasm en la apPrestaciones Bsicas de Splan posibilitaba la cooprrollar servicios de atenci

En el ao 1988 comEspaa, con un incremecre entonces el Ministercoordinacin con los mesnes generales, tales comooportunidad o juventud.lativo, pero su funcionaliferencia del INSERSO a

Adems del desarrollola asuncin de tareas ejedependiente de la seguridtado nuevas polticas socidios heredados de los traadministracin de las pennes han contribuido conrentas mnimas de inserc

Otras prestaciones decipalmente a nivel municTodo ello ha conformadofragmentada pero compre


21. El Plan no fue suscrito pomiento condicionado o caten Euskadi. Recurdese qucargos presupuestarios a lo

22. Los servicios municipalesmiento; b) servicios socialemujeres maltratadas, madrsentes, y d) prevencin e

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 78nstitucional por la descentralizacin de la asistencia94).te acuerdo entre los tres niveles de la Administracinrobacin del Plan Concertado para el Desarrollo deervicios Sociales de las Corporaciones Locales21. Eleracin intergubernamental con el objetivo de desa-n primaria22.enz el ciclo expansivo de los servicios sociales ennto generalizado del gasto pblico del bienestar. Seio de Asuntos Sociales, que llev a cabo una labor deogobiernos autonmicos para el desarrollo de los pla- los relativos a la vejez, drogadiccin, igualdad de

No se trataba de leyes o normas de desarrollo legis-dad estrib en allanar el camino para la futura trans- los sistemas regionales de servicios sociales. de las redes autonmicas de servicios sociales, con

cutivas y de gestin de los servicios sociales otroraad social, las comunidades autnomas han implan-ales de carcter asistencial. A la miscelnea de subsi-dicionales programas de beneficencia pblica, y asiones no contributivas, las nacionalidades y regio-

polticas innovadoras, como son los programas dein (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995). tipo asistemtico y contingencial son provistas, prin-ipal, a ciudadanos en estado de inmediata necesidad. una red de seguridad en Espaa de composicinnsiva y en vas de consolidacin (Rodrguez Cabrero,

r la Comunidad Autnoma Vasca, dado que no acept financia-egrico para el desarrollo de la red de centros de atencin primariae el financiamiento anual del Plan se realiza a partes iguales cons niveles local, regional y central implicados. a desarrollar abarcaban las reas de: a) informacin y asesora-s de da para discapacitados y mayores; c) centro de acogida paraes solteras, hurfanos o menores maltratados y centro para tran- integracin social.

1994). La gran expansin de asistencia social y servicios sociales se manifiestaen una dualizacin de iure entre trabajadores con empleos estables (insiders) yaquellos otros ciudadanos excluidos del mercado laboral formal (outsiders).Empero ambas dimensiones estn interrelacionadas de facto, formando un agre-gado pblico de provisin del bienestar (Moreno y Arriba, 1999).

4. Conclusin

Espaa, un Estado de composicin plural, asiste en la ltima parte del sigloXX a la federalizacin de Desde 1978 hasta 1995,Autonomas se ha traducin de los tres niveles guEn los escenarios futurodesempear por las comufundamental.

Los programas y servlocal han estimulado el mimesis autonmica en vicios sociales. El carctelos tres niveles de la Admpal variable delimitadorael futuro en Espaa.

La federalizacin en cude subsidiariedad que conembargo, las responsabilpor encajarse. Se denotatralizador de los niveles cuestiona las demandas plas cuales se reclaman cosin de los servicios socia

A menudo sucede, cponsabilidades y compeada de las adecuadas do


Cuadro 2. Distribucin ter

1981Central 87,3Autonmico 3,0Local 9,7

1. Generalizacin del proceso2. Estimaciones gubernamentFuente: Ministerio de Admin

Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 79su organizacin poltica territorial (Moreno, 1997a). la descentralizacin competencial del Estado de lascido en una modificacin sustancial de la participa-bernamentales en el gasto pblico general (cuadro 2).s del desarrollo del bienestar en Espaa, el papel anidades autnomas y los municipios ser, por tanto,

icios ex novo puestos en vigor al nivel autonmico yprincipio del agravio comparativo y la regla de la

una espiral de incentivacin y de renovacin de los ser-r contractual abierto de los ajustes polticos entreinistracin pblica espaola aparece como la princi- de las formas que el Estado de bienestar adoptar en

rso en Espaa se inscribe plenamente con el principioforma el vigente proceso de convergencia europea. Sinidades en la actuacin de los municipios an restan, en este sentido, un creciente protagonismo recen-intermedios de gobierno. Es sta una tendencia queor la reinvencin de las instituciones municipales,mo garantes principales de la eficiencia en la provi-les de base.

omo es el caso espaol, que la transferencia de res-tencias a las administraciones locales no va acompa-taciones presupuestarias. Los trabajadores sociales de

ritorial del gasto pblico en Espaa (%)1 1984 1987 1990 1992 1997 19992

75,6 72,6 66,2 63,0 59,5 5412,2 14,6 20,5 23,2 26,9 3312,1 12,8 13,3 13,8 13,6 13

autonmico.ales.istraciones Pblicas (MAP, 1997).

base se encuentran, as, en el rompeolas de unas actuaciones mediatizadaspor unos objetivos a menudo contradictorios. Se les requiere, por ejemplo,conocer y analizar detalladamente los casos que se les presentan, pero almismo tiempo se ven impelidos a atender el mayor nmero posible de usua-rios. Deben ser, al mismo tiempo, negociadores y ejecutores de programasen muchos casos infradotados y de poca visibilidad para el conjunto ciuda-dano. Adems, la actuacin complementaria de las asociaciones del tercersector depende en muchos casos de los recursos pblicos transferidos local-mente. En dicha situacin, la sociedad civil local corre el riesgo de pasar deser subsidiaria a estar subuna capacidad doble de

En conclusin, el profronta un desarrollo futupblica aparecen en conciencia y exigencia demosin de las polticas pbcon el principio de subsiDe los niveles de integraciudadano depender entimacin del Estado de b

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Papers 63/64 001-203 16/7/01 10:10 Pgina 80sidiada, y los trabajadores sociales deben desplegarcoordinacin y supervisin.ceso de federalizacin autonmica en Espaa con-

ro en el que los niveles subestatales de la intervencindiciones de poder optimizar ambos criterios de efi-crtica requeridos con carcter general en la provi-

licas. Adems, tal proceso descentralizador se alineadiariedad imperante en el proceso de europeizacin.cin social alcanzados en los niveles ms prximos al gran parte la renovacin del pacto social por la legi-ienestar en Espaa en el umbral del tercer milenio.

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La va media espaola del modelo de bienestar mediterrneoResumenAbstract. The Spanish mid way to the Mediterranean Welfare State Model

Sumario1. Introduccin2. El rgimen mediterrneo del bienestarCuadro 1. Gasto social en los pases de la UE-12 (en porcentajes del PIB).

3. Asistencia social y servicios sociales en la Espaa autonmica4. ConclusinCuadro 2. Distribucin territorial del gasto pblico en Espaa (%)

Bibliografa

la «vía media» española del modelo de bienestar

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