la sociedad civil de telecomunicaciones y radiodifusión

La sociedad civilante la nueva regulaciónde telecomunicacionesy radiodifusión

Una guía conceptual

Editorial

México

La sociedad civilante la nueva regulación

de telecomunicacionesy radiodifusión

Una guía conceptual

Autores

Carlos Brito. Doctorante en Desarrollo Científico y Tecnológico por el Centro de Investigación y Estudios Avanzados, Cinvestav. Coordinador del programa para la neutralidad de la red en la Red en Defensa de los Derechos Digitales.

Vladimir Chorny. Doctorante en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad de Buenos Aires. Exrelator para la Libertad de Expresión de la CDHDF. Investigador asociado de la Red en Defensa de los Derechos Digitales.

Primera edición, marzo de 2015

© 2015 Derechos Reservados Freedom House Oficina México.

Organizaciones realizadoras

Este documento se realizó gracias al apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en inglés).

A inicios de 2014, cuando circularon distintos borradores de lo que sería la ini-ciativa presidencial de ley secundaria para la reforma de telecomunicaciones, se prendieron focos rojos en distintos sectores de la sociedad civil. Quedó claro que concretar los principios constitucionales ya vigentes, sería muchísimo más complejo, tanto de analizar como de concretar en la ley; no por la cantidad de artículos, sino por la profundidad de temas que se tratarían en el Congreso y por los intereses relacionados. El temor fue correspondido por la Consejería Jurídica de la Presidencia de la República, quien envió la iniciativa final al Senado. A los ojos de muchas organizaciones de la sociedad civil, la iniciativa claramente con-travenía la Constitución: saturada de elementos contrarios sus disposiciones, de violaciones a derechos humanos, retrocesos en materia de pluralidad, diversidad y competencia en el sistema de medios de comunicación (no así para las teleco-municaciones en el caso de la telefonía), y en los mecanismos para la protección de distintos derechos, entre muchos otros problemas.

La iniciativa del gobierno tuvo como respuesta distintas campañas en redes sociales, manifestaciones en las calles, performances artísticos e incluso reco-mendaciones directas de los relatores para la libertad de expresión de la ONU y de la CIDH. Arte, protesta, crítica y propuestas se enfrentaron a la iniciativa presidencial, en la búsqueda por abrir la comunicación más allá de quienes has-ta ahora la habían concentrado. Hubo foros académicos, análisis de expertos,

Introducción

cartas abiertas, pronunciamientos y decálogos. La presión sobre el Poder Le-gislativo bastó sólo para algunos cambios. Uno de los méritos del proceso fue que recuperamos la difícil tarea de hablar sobre todos estos temas, de ampliar la base social que los discute y de sumar personas que buscaron ser parte de la discusión. El manual que tienes en tus manos es una respuesta que Comunica-ción Comunitaria y Freedom House México han dado frente al reto de mantener la deliberación alrededor de estos temas.

No debemos perder de vista que los retrocesos para la libertad de expre-sión que resultaron de esta legislación no tienen que ser permanentes. Nece-sitamos ponderar los avances que logramos como producto de la constancia y consistencia de la pugna desde la sociedad civil independiente, y seguir adelante en las luchas posteriores que nos permitan cambiar al sistema a un estado ópti-mo frente a los estándares más avanzados en la materia.

La sociedad civil ante la nueva regulación de telecomunicaciones y radiodi-fusión y El periodismo ante la nueva regulación de telecomunicaciones y radio-difusión, son textos que nacen hermanados frente a un mismo problema. Ambos apelan a grupos especialmente afectados por la ley (para bien y para mal), pero también a sujetos vulnerables de las potenciales violaciones a los derechos hu-manos habilitadas por la legislación. En ellos encontrarán una revisión temática de algunas previsiones de la Reforma Constitucional en Materia de Telecomu-nicaciones y Radiodifusión, aprobada en 2013, así como de la Ley Federal de Te-lecomunicaciones y Radiodifusión de 2014, indispensables para comprender el estado actual del sistema de medios de comunicación en México. Hoy más que nunca, la revisión de los sistemas de medios de comunicación es indispensable para lograr una comprensión adecuada de las democracias. Además encontra-rán ayuda conceptual frente al vocabulario en la materia, recomendaciones para el ejercicio profesional ante el nuevo panorama y bibliografía recomendada para profundizar en el tema.

Es cierto que este tema se ha presentado en el debate público como uno perteneciente a las y los especialistas en la materia, y es precisamente su pre-sentación meramente técnica o económica una de las estrategias más exitosas del status quo para mantener alejada a la sociedad de esta discusión. Si bien este problema cuenta con un grado de complejidad importante por su especificidad

técnica, sus aristas principales están permanentemente ligadas con la posibi-lidad de ejercer los derechos que están relacionados. De aquí que socializar su contenido y ampliar el público que delibere al respecto es fundamental.

Que estos textos sirvan para estimular la inclusión de nuevas voces a la discusión, es nuestra mayor aspiración. Al mismo tiempo, deben servir como testimonio de los logros que la sociedad civil organizada y todas las personas pueden lograr con su participación en el ámbito de lo político. En este intenso proceso fueron fundamentales todas y todos quienes fueron parte, así como lo fue el involucramiento activo y valioso de voces como las de la Asociación Mexi-cana del Derecho a la Información (AMEDI), de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC), Periodistas de a Pie, el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, el Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria” y una larga lista de organizaciones, académicos y activistas que se han mantenido en la lucha por los derechos humanos en el país.

Comunicación comunitaria agradece a Freedom House la posibilidad de realizar este proyecto. Estos manuales son producto de una serie de talleres llevados a cabo con organizaciones sociales y civiles, estudiantes, profesores universitarios de derecho y comunicación y periodistas en y de varias partes del país, con capacitadores altamente competentes en la materia como Agustín Ramírez, Gabriel Sosa Plata, Irma Ávila y Carlos Brito.

Igualmente agradecemos el trabajo a los autores de estos manuales, Vladi-mir Chorny y Carlos Brito, que con capacidad y mente fresca y aguda, lograron hacer estos manuales desde una perspectiva de derechos humanos. Su trabajo es, sin duda, un gran aporte a este debate de la democracia, los derechos y los medios de comunicación.

Aleida Calleja, Comunicación Comunitaria

Índice

Capítulo 1

¿Por qué era necesaria la reforma? 11

Capítulo 2

La reforma constitucional 23

Capítulo 3

De la reforma a la ley 37

Capítulo 4

La Ley Federal de Telecomunicaciones

y Radiodifusión 49

Capítulo 5

En defensa de los derechos 65

Fuentes de información 77

Capítulo 1

¿Por qué era necesaria la reforma?

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Libertad de expresión y acceso a la información: bases para el ejercicio de otros derechos

La libertad de expresión y el derecho a la información son derechos muy im-portantes para cualquier sociedad que busque ser democrática. Gracias a ellos es posible lograr cosas como la rendición de cuentas, la transparencia, la plu-ralidad y diversidad de opiniones y otras que nos permiten revisar cómo tra-baja el gobierno y nos dan más información para decidir de manera más libre sobre las cosas que nos importan, desde las cuestiones económicas, hasta las políticas y sociales. Por todo esto, algunos los han llamado “piedra angular de la democracia” (en el caso de la libertad de expresión), o “derecho llave” (en el caso del acceso a la información), porque sirve para realizar otros derechos1.

1 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 116; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, reparaciones, y costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 152; Caso “La Última Tenta-ción de Cristo” (Olmedo Bustos y otros), Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73, parr. 69; Comité de Derechos Humanos ONU, Aduayom y otros c. Togo (422/1990, 423/1990 y 424/1990), dictamen de 12 de julio de 1996, párr. 7.4. Tesis Aislada 1a. CCXV/2009, de la Novena Época, integrada por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia Constitucional, Pág. 287: Libertad de expresión y derecho a la información. Su importancia en una democracia constitucional.

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión

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Cuando decimos que estos derechos funcionan como “llave”, significa que sirven para que otros derechos diferentes de éstos funcionen o se puedan llevar a cabo. Esto pasa porque abren el camino o facilitan que los demás derechos se logren y porque sin ellos probablemente los otros derechos no serían posibles. Como ejemplo, los derechos de participación política, el voto libre e informado o el derecho a la verdad, cobran sentido cuando hay un flujo nutrido de informa-ción y cuando existe la posibilidad de llegar a ella para saber qué cosas pasan en la realidad y poder formar un criterio más completo al respecto2.

Por eso es correcto cuando decimos que la libertad de expresión y el acce-so a la información importan no sólo por lo que representan en sí mismos (como fines), sino también porque sirven para lograr otros derechos (medios para llegar a otros fines). Sin ellos, ninguna sociedad puede llamarse democrática ni cumplir con los mínimos indispensables de respeto y garantía de los derechos humanos.

Las cortes más importantes que se encargan de proteger los derechos de las personas, tanto a nivel nacional como internacional, coinciden en esta visión

2 Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales, Buenos Aires, 2001, p.198 y 203.

Los derechos humanos

Son las expectativas y cosas que podemos hacer, que debe-mos tener y que se nos deben asegurar por el Estado frente a sí mismo y a grupos u otras personas, por el simple hecho de ser personas. Son una idea en constante evolución y de ma-nera progresiva a lo largo de la historia, sobre lo que significa una vida digna. Son también las normas jurídicas más impor-tantes de todo el sistema jurídico que se atribuyen a todas las personas, para que el Estado realice acciones o se abstega de hacerlas para garantizar su existencia y efectividad.


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de ambos derechos y sus decisiones han respaldado el significado que explica-mos. Sus decisiones, además, obligan a todos los órganos del Estado mexicano, y esto significa que tanto los legisladores que hacen las leyes, como los jueces que resuelven los casos y los gobernantes que trabajan como parte del gobierno, deben respetarlos y encargarse de hacer su significado una realidad3.

Estos dos derechos son útiles para construir opinión pública contrastada y completa y para conocer los hechos que son importantes en nuestro día a día, y van de la mano de otros principios como los de pluralidad, transparencia, deli-beración, rendición de cuentas, que se relacionan con las personas, el gobierno y la política4. Su valor alcanza a las instituciones de gobierno, a la sociedad ci-vil en todas las manifestaciones posibles (organizaciones, activistas, individuos, academia, etc.) y a todas las personas en general.

3 A nivel nacional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y a nivel internacional (regional) la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH).

4 Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Informe Final sobre la Reunión Regional sobre Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha contra la Corrupción en América, rea-lizada del 3 al 5 diciembre de 2004, Santiago de Chile, 2004, pp. 10-12; Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como derecho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales, Buenos Aires, 2001, p.198.

¿Cómo se exige un derecho humano?

La principal forma es a través del Estado, aunque también podemos exigirlos a particulares (empresas, empleadores, medios de comunicación, etc.), mediante leyes, políticas públicas y decisiones de los jueces, donde tenemos accio-nes que obligan al gobierno a intervenir (demandas labo-rales, juicio de amparo, acciones de inconstitucionalidad, etc.) y nos protegen frente a abusos de particulares y del Estado mismo.


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Ahora, es importante saber que ambos derechos están reconocidos en la Constitución y que han estado ahí desde hace muchos años. Sin embargo, en los últimos tiempos han existido reformas constitucionales importantes que han am-pliado su contenido por considerar, de manera correcta, que eran insuficientes para lograr los fines y principios que buscaban. En estos cambios, se les dio un mayor alcance y se incluyeron otros derechos o sub-derechos que van de la mano de estos, como el caso del derecho de acceso a las tecnologías de la información.

Pero la ampliación de los derechos era sólo una parte de los cambios ne-cesarios para garantizar la libertad de expresión y el acceso a la información, ya que ambos existían en un sistema de medios de comunicación que no les permitía su eficacia plena: la concentración de los medios de comunicación, la ausencia de reconocimiento de otros tipos de medios de comunicación distintos a los comerciales (medios públicos y sociales), la falta de acceso a Internet y la ausencia de una autoridad encargada de cumplir las obligaciones de todos los sujetos relacionados con este sistema, eran todas condiciones que afectaban a ambos derechos.

Esta relación entre ambos derechos por una parte, y el sistema de medios de comunicación por la otra, nos obliga a entender a los derechos dentro del sis-tema de medios, y nos exige ampliar la visión a las variadas complicaciones que existen dentro de este último.

¿Quién garantiza la libertad de expresión?

El Estado es el primero que debe garantizar la libertad de expresión, primero al no impedir que recabemos, busque-mos, recibamos y difundamos información y luego prote-giéndonos de que nadie más nos lo impida y generando las condiciones para que esto sea posible. Además, parti-culares como las empresas de medios de comunicación y el resto de las personas deben respetar este derecho, y el Estado debe asegurarse de que lo hagan.


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La concentración en la radiodifusión y las telecomunicaciones

Un primer problema es el de tener un sistema controlado por pocos juga-dores donde las voces del resto de la sociedad están excluidas, como pasa en México, donde sólo los medios comerciales han tenido cabida de manera permanente y fuerte. Esto resulta en la creación de monopolios que centra-lizan la información para mostrar la realidad de acuerdo a la versión de ese monopolio, sin importar que existan otras versiones.

Este problema es contemporáneo al siglo XX, puesto que en parte impor-tante del mundo los medios comerciales se apropiaron del sistema en general, en parte por los costos de inversión requeridos para desarrollar el sistema y en parte por los procesos de democratización contra los monopolios estatales de la época5.

En gran parte esto fue posible por ignorar las opiniones de los especialistas que señalaban que las posibilidades que la comunicación abría (personas infor-madas, promoción a la educación y la cultura, participación de los pueblos, entre otros) sólo podían lograrse si se resistía la tentación de someter los medios a in-tereses que buscaran acumular poder y agravar las desigualdades ya existentes en las sociedades y si se luchaba contra la concentración de los medios, porque ésta era capaz de reducir la comunicación interpersonal y destruir la pluralidad de canales con los que los individuos podrían ejercer su derecho a la libertad de expresión6. Dimensionemos el problema, tanto en la radiodifusión como en las telecomunicaciones.

En la radiodifusión, la concentración de medios y el crecimiento de las des-igualdades entre los grupos que se adueñan de estos se había anticipado desde hace más de 30 años7. Pero esto importó muy poco. En cambio, distintos gobier-

5 López Noriega, Saúl. Democracia y medios de comunicación. Revista Isonomía, No. 26, abril 2007, pp. 50-52.

6 MacBride, Sean y otros. Un Solo Mundo, Voces Múltiples: Comunicación e Información en Nuestro Tiempo. México. Fondo de Cultura Económica. 1993. Presentado como el informe de la Comisión Internacional para el Estudio de los Problemas de la Comunicación, en los años 80.

7 Chorny, Vladimir. Relaciones de poder, democracia deliberativa y medios de comunicación. Revista El Extran-jero, Facultad de Derecho - UNAM, marzo 2013. Disponible en: http://www.ured.org.mx/el-extranjero/re-laciones-de-poder-democracia-deliberativa-y-medios-de-comunicacion/. Consultado el 15 de noviembre de


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nos principalmente de la mano del Partido de la Revolución Institucional (PRI) permitieron la concentración privada desde la década de los 50s (continuada y avalada en los últimos 12 años de los gobiernos federales del Partido Acción Na-cional -PAN-). Los gobiernos permitieron la distribución, asignación y concesión de frecuencias suficientes para que dos grupos concentraran más del 80% del espectro radioeléctrico y una audiencia televisiva superior al 90%, resultando en un duopolio mediático independiente al gobierno8.

En las telecomunicaciones, una sola compañía tiene el 80% de la telefo-nía fija y arriba de 70% en telefonía móvil (por cuotas de mercado), y podemos decir lo mismo del mercado de televisión restringida, que en manos de Grupo Televisa y a través de Cablevisión, obtuvo concesiones suficientes y se asoció a la mayoría de concesionarios de cable para evitar la competencia en el sector. Por esto muchos especialistas ven a las telecomunicaciones como un sector de alta concentración oligopólica9. Para comprender lo grave del problema, po-demos ver que México está en los últimos lugares de penetración de servicios de telecomunicaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)10.

Todos estos datos nos sirven para ver la gravedad y concentración de los dos sectores, cosa que debemos tener presente cuando expliquemos los dis-

2014; Ferrajoli, Luigi. “Libertad de información y propiedad privada. Una propuesta no utópica.” trad. Pedro Salazar Ugarte, Nexos, núm. 316, abril 2004, México.

8 López Noriega, Saúl. Democracia, poder y medios de comunicación. México. Fontamara-Konrad Adenauer Stiftung, 2009, pp. 307-308; López Noriega, Saúl. Pensar los medios. Gaceta de Ciencia Política, pág. 116. Disponible en: http://gacetadecienciapolitica.itam.mx/wp-content/uploads/2010/10/7-Sa%C3%BAl-L%-C3%B3pez-Noriega.pdf. Consultado el 15 de noviembre de 2014; Calleja, Aleida. La concentración mediática en México. Café Político. Disponible en: http://mx.boell.org/sites/default/files/aleida2mediatica.pdf. Con-sultado el 15 de noviembre de 2014.

9 Gómez, Rodrigo y Sosa, Gabriel. La concentración en el mercado de la televisión restringida en México. Co-municación y Sociedad. Departamento de Estudios de la Comunicación Social- Universidad de Guadalajara, 2010, pp. 124-132; OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

10 OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf. De 34 países, ocupaba los lu-gares 34 (telefonía fija), 33 (telefonía móvil) y 32 (banda ancha) en gran parte provocado por la falta de compe-tencia en el sector.


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tintos cambios legales que se llevaron a través de la reforma constitucional y legal, que fue necesaria para intentar combatir estos problemas en un contex-to tecnológico distinto al de las décadas anteriores, puesto que obligó además a pensar en un sistema de medios convergente con los sectores de radiodifu-sión y telecomunicaciones unidos11.

Límites de facto y legales a la pluralidad en medios

Podemos ver que existen dos obstáculos para contar con un sistema de medios de comunicación plural y diverso: la limitación de los recursos por ser finitos y la

11 Las demandas de la sociedad civil fueron reconocidas y respaldadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, quien, en su informe técnico mostró los problemas de la concentración mediática en el sector de las telecomunicaciones y se pronunció a favor de una regulación que permitiera la compe-tencia y la incorporación de nuevos sujetos a este sector. Al respecto ver: OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

La importancia de los medios públicos

Para lograr la libertad de expresión en las sociedades demo-cráticas, es necesario contar con el mayor número de voces, ampliar la pluralidad y diversidad de contenidos. Además, explorar formas de comunicación distintas a la lógica pu-ramente comercial. Los medios públicos, parte del Estado pero operados a través de concesiones, nos permiten defi-nir como sociedad metas y objetivos sobre los contenidos difundidos. Así, estos medios tienen mandatos especiales de carácter formativo, como son: difusión de las artes, la cultura e identidad nacional, contenidos educativos, cientí-ficos, de salud, promoción de los derechos humanos, noti-cieros sin presiones comerciales, etc.


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limitación jurídica, a través de la legislación que existía hasta antes de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión del 2013.

La finitud de recursos de ambos sectores significa que estos son limitados por razones materiales. La radiodifusión depende del espectro radioeléctrico, ya que es a través de este que la información audiovisual (las imágenes y sonido que pueden ser difundidas por la radio y por la televisión) se transmite. El espectro util para estos fines no es infinito y puede saturarse, por lo que su asignación es limita-da. Las telecomunicaciones se limitan porque cuesta mucho desarrollar la infraes-tructura que se requiere para prestar los servicios de cada mercado en este sector (telefonía fija, telefonía móvil, televisión restringida, banda ancha fija y banda ancha móvil). Veámos cómo ha pasado en la práctica para ejemplificar este problema en ambos sectores.

En la radiodifusión, se ha argumentado (sin ser necesariamente cierto siem-pre) que es posible incorporar a nuevos sujetos en el mercado de la televisión fue porque prácticamente todas las frecuencias ya fueron otorgadas a grandes con-cesionarios de radio o televisión. En las telecomunicaciones, los altos costos que implica el despliegue de infraestructura como las redes troncales y dorsales, de fibra óptica, qué es factible sólo para empresas con el poder económico de Gru-po Carso (que tuvo todas las facilidades para obtener Telmex durante el proceso de privatización), impide que nuevos competidores se incorporen a menos que tengan un poder económico de dimensiones similares.

El segundo obstáculo tuvo que ver con las leyes existentes, que toleraron y promovieron los fenómenos de concentración y de ausencia de competencia. Por una parte, la Ley Federal de Radio y Televisión no reconocía y excluía a los medios públicos y los medios sociales, comunitarios e indígenas, relegándolos a la ilegali-dad de facto o a una existencia precaria y limitada. Por otra parte, la Ley Federal de Telecomunicaciones y la Ley Federal de Competencia permitían que hubiera muchas barreras de entrada a nuevos competidores (inversión extranjera, rigidez de otorgamiento de concesiones, etc.), facilitaban que los concesionarios esca-paran sus obligaciones (derivadas de decisiones regulatorias) a través del poder judicial y limitaban a los organismos reguladores de manera significativa12.

12 OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing,


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Con ambas realidades, tanto la jurídica como la de los límites fácticos, el sistema de medios permanecía cerrado al resto de los sujetos y se mantenía lejos de ser plural y diverso. Esto, además de tener costo para los derechos, tenía un costo económico para todos los mexicanos, ya que la poca competencia y la con-centración mediática representaban una pérdida de 129,200 millones de dólares estadounidenses cada año13.

Demandas históricas de la sociedad civil

Desde hace décadas, la sociedad civil había luchado por que el sistema de me-dios se convirtiera en un sistema plural y diverso como explicamos arriba. Esta demanda recobró fuerza en el año 2012 en las protestas estudiantiles, que reto-maron esta demanda como uno de sus ejes principales, exigiendo la “democrati-zación” del sistema de medios. Esto significó la unión de luchas que venían desde hace muchos años, con la de la nueva generación de estudiantes que se arrojaron a las calles en las vísperas electorales. Así, organizaciones como la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) y la Asociación Mundial de Ra-dios Comunitarias sección México (AMARC), que iniciaron sus demandas desde las décadas de los 80s y 90s, participaron junto con el movimiento #YoSoy132 para exigir a toda la clase política un cambio real en el sistema de medios de comunicación.

Las demandas de cada uno se cristalizaron en distintos momentos en la historia del país, como la batalla a favor de las radios comunitarias a partir de 1992 por la AMARC, la participación en la “Mesa de Diálogo para la Reforma In-tegral del Marco Jurídico de los Medios Electrónicos” que se instaló el 5 de mar-zo de 2001 y su protesta correlativa tras “el decratezo” en octubre de 2002, la oposición contra a la llamada “Ley Televisa” en el año 2006, la participación en torno a la reforma electoral de 2007, la presentación de la Iniciativa Ciudadana para una Ley Secundaria de Telecomunicaciones y Radiodifusión al grupo plural

2012, pp. 11-14. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

13 Esta cifra corresponde al 1.8% del PIB anual de acuerdo a la OCDE. Ver: OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012, p. 11. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.


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de senadores conformado para el tema en el 2010 y la participación en las de-mandas ciudadanas de 2012 y 2013 por la democratización del sistema de medios a través de las reformas constitucionales y legales en la materia. Durante todos estos años, académicos y especialistas se dieron a la tarea de producir conoci-miento, materiales y propuestas sobre una multiplicidad de temas relacionados, que acompañaron en los distintos momentos las demandas de la sociedad civil y contribuyeron a fortalecer la idea de que cambiar el sistema era necesario.

Capítulo 2

La reforma constitucional

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El rol de organizaciones y movimientos sociales en la refor-ma constitucional

El trabajo de las organizaciones de la sociedad civil y de los movimientos sociales fue fundamental para lograr los cambios en el sistema de medios de comuni-cación en México. Aunque sea complicado medir el impacto total, es un hecho que influyeron los esfuerzos hechos desde hace varias décadas. La Asociación Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI) y la Asociación Mundial de Ra-dios Comunitarias (AMARC) son quizá las organizaciones que con mayor grado de institucionalización generaron articulación e insumos directos en los años previos a la reforma desde la sociedad civil organiza, acompañadas con otras organizaciones con agendas menos directas pero igualmente relevantes para la construcción del nuevo marco regulatorio.

En el contexto de la reforma constitucional, estas organizaciones encabe-zaron la Coalición Ciudadana Democracia y Medios, integrada por la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI) y más de 200 organizaciones y numerosos académicos, especialistas y ciudadanos. La coalición difundió dis-tintos principios a través de la campaña Más Para Ver, y muchos de ellos fueron

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión La reforma constitucional

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retomados en la reforma constitucional de telecomunicaciones en el 201314. Lo mismo sucedió con el movimiento #YoSoy132, y una de sus exigencias centrales: la democratización de los medios de comunicación. Los estudiantes presentaron a final del 2013 su propuesta llamada Documento de Exigencias Mínimas (DEM), con los puntos que consideraban fundamentales para avanzar en la agenda la democratización del sistema de medios de comunicación15.

14 La reforma contempló muchos de ellos: garantiza la libertad de expresión y el derecho a la información de acuerdo a estándares internacionales de derechos humanos (pto. 1); la convergencia (pto. 2); el Instituto Fe-deral de Telecomunicaciones (pto. 3); la radiodifusión y telecomunicaciones como servicio público (pto. 4); sanciones contra prácticas monopólicas (pto. 5); la homologación de concesiones (pto. 8); la transición digital (pto. 9); el reconocimiento a medios públicos y comunitarios – aquí también de manera precaria y sin la reser-va de espectro radioeléctrico – (pto. 10); reglas de dominancia y de propiedad cruzada (pto. 13); la publicidad engañosa (pto. 14); la salvaguarda del derecho de réplica (pto. 18); el must carry-must offer (pto. 19); y la inver-sión extranjera (pto. 20).

15 Varios de estos puntos, fueron contemplados en la reforma constitucional, y estos a su vez en mayor o menor medida. Como lo son la radiodifusión como un servicio público (pto. 1); las obligaciones del salto digital y el debate del uso del espectro radioeléctrico – poco claro en la reforma – (pto. 2); la existencia de concesiones privadas, públicas y sociales (pto. 3); el organismo regulador autónomo constitucional, (pto. 4); el acceso a banda ancha como derecho fundamental (pto. 9); el reconocimiento de la convergencia y las reglas de propie-dad cruzada (pto. 12); y las reglas de must carry-must offer (pto. 13).

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Es la norma principal de nuestro país y es el lugar donde encontramos las decisiones políticas más fundamentales como son los derechos humanos, un delineado de las garan-tías para ejercerlos, la forma en que el Estado Mexicano se organiza, así como lo que puede y debe hacer el gobierno y lo que podemos y debemos hacer los ciudadanos.


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El punto importante en este tema es reconocer la importancia de la socie-dad en los cambios legislativos posteriores, que se reflejó tanto en las discusio-nes de las y los legisladores como en las decisiones finales que se recuperaron en la reforma constitucional. Los modos de presión social y política que utiliza-ron las organizaciones y el movimiento, distintos entre sí, fueron fundamentales para lograr el resultado al menos en el nivel constitucional.

Como aprendizaje para futuras defensas de derechos en los congresos, será importante recordar que la naturaleza distinta de las organizaciones y los movimientos, permitieron incidir dentro y fuera del poder legislativo y activar distintas formas de interlocución y de presión a los legisladores, sin los que di-fícilmente se hubieran logrado los cambios el contenido general de la reforma y en los cambios particulares que eran necesarios permanentemente (y en los que había cambios de un momento a otro constantemente). Sin lugar a dudas, impul-sar la participación de la sociedad por ambas vías (y otras más) es algo que debe tomarse en cuenta por quienes defendemos derechos humanos y buscamos su garantía y mejoramiento permanente.

¿Qué es una reforma constitucional?

Es el cambio, adición o eliminación de alguna parte de la Constitución. Se logra con el voto del Congreso de la Unión y de la mayoría de las legislaturas estatales: senadores y di-putados tienen que aprobar con el voto de las dos terceras partes de los miembros que estén presentes en tal votación (en la que siempre al menos deben estar la mitad de cada Cámara: 250 de 500 diputados y 64 de 128 senadores); y la aprobación de al menos 17 legislaturas.


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¿Qué es el espectro radioeléctrico?

La luz se manifiesta de maneras diversas, ese abanico de formas posibles se conoce como “espectro electromagné-tico”. Aquí encontramos formas como las ondas de radio, las microondas, la luz visible (que percibimos nosotros), los rayos “x”, los rayos ultravioleta, los rayos gama, etc. Llama-mos “espectro radioeléctrico” al conjunto de versiones de luz que sirven para nuestras comunicaciones inalámbricas, así como al campo en el que éstas se desplazan. El espectro radioeléctrico es, además, un bien de la nación.

La ampliación del catálogo de derechos: derechos de au-diencias, usuarios y de acceso a las TICs

Los cambios en materia de derechos se encuentran en los artículos 6 y 7, que cambiaron de manera considerable después de la reforma constitucional. A par-tir de ellos la libertad de expresión y el acceso a la información adquieren nuevas dimensiones y relaciones con otros derechos nuevos con los que se relacionan: los derechos de las audiencias, los derechos de los usuarios y el derecho de acce-so a las tecnologías de la información y comunicación (que pueden identificarse con el Internet y los derechos digitales), así como otros derechos que ya existían como el derecho de réplica16.

Pero la reforma no sólo amplió el mapa de derechos relacionados con la liber-tad de expresión y el acceso a la información, sino que ocupándose de los proble-mas de la radiodifusión y las telecomunicaciones explicados arriba, incluyó regula-ción sobre la competencia en ellos e incorporó una serie de disposiciones sobre la conformación y las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en las que se detallaron las bases que los ordenamientos inferiores debían ser retomados

16 Reconocido desde 2010 y actualmente (2014) sin ley reglamentaria.


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(en las leyes secundarias y en lineamientos del propio IFT, por ejemplo). Tal es el caso, por ejemplo, de:

• La implementación de una política de inclusión digital universal con metas tanto anuales y sexenales.

• Que los servicios de telecomunicaciones (incluyendo Internet) deberán ser prestados en condiciones de calidad, pluralidad, cobertura universal, interco-nexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias.

• La conceptualización de las telecomunicaciones y la radiodifusión como servicios públicos de interés general. Concepto que debería ser ampliado, desarrollado y detallado en la ley.

• La prohibición explícita de la publicidad engañosa17.

• La creación de un sistema de radiodifusión pública central que entre otras misiones sobre sus contenidos tendría:

° Integración nacional,

° Formación educativa, cultural y cívica,

° Igualdad entre mujeres y hombres,

° Difusión de información imparcial, objetiva, oportuna y veraz del acon-tecer nacional e internacional, y

° Dar espacio a las obras de producción independiente, así como a la ex-presión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones

Pero además de esto, se reconoció de manera expresa a los derechos de las audiencias y los derechos de usuarios de servicios de telecomunicaciones. La intención al hacer esto es que ambos derechos fueran desarrollados en la ley secundaria, ya que su detalle corresponde a este ordenamiento.

Los derechos de las audiencias son aquellos relacionados al consumo de contenidos difundidos por medios electrónicos como radio, televisión e internet (o sólo a los primeros dos en una visión restringida). Estos derechos sirven para cambiar la comunicación pasiva por una de ida y vuelta, con audiencias activas que responden, exigen e inciden en los contenidos. Por ello, implican también

17 Aparentemente acotada para la publicidad en radiodifusión.


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obligaciones claras para los concesionarios y mecanismos que permitan generar contacto entre ambas partes. Los derechos de los usuarios de telecomunicacio-nes aumentan el reconocimiento de los derechos de las personas como consu-midores de estos servicios ahora a un nivel constitucional.

Medidas destinadas a ampliar la pluralidad en los medios de comunicación

La reforma constitucional de 2013 llegó con estos antecedentes al Congreso de la Unión, con una presión histórica y una demanda clara para la reforma: la plu-ralidad en los medios de comunicación. Esta demanda puede rastrearse desde los inicios de la lucha histórica por la democratización, hasta las demandas más contemporáneas del movimiento estudiantil #YoSoy132. Ambas luchas coinci-dieron, de manera simbólica, poco antes de la reforma, en el foro de discusión sobre el tema que se llevó a cabo el 24 de noviembre de 2014, organizado por dicho movimiento, en el que se logró reunir a muchos de los sectores que histó-ricamente habían pugnado por una reforma de este calado18. Todos ellos coin-cidieron en la necesidad de lograr este objetivo.

Los siguientes puntos explican qué se logró y qué no en la reforma cons-titucional, para después revisar su continuación en la ley secundaria, dado que, tal como se enfatizó en su momento, los cambios constitucionales son solo el primer nivel jurídico para estructurar el sistema de medios, y deben ser comple-tados por las leyes. Es muy importante entender que en términos prácticos, aun cuando en la Constitución se incorporen derechos y se logren avances, estos pueden echarse atrás en las leyes secundarias, tal como pasó con esta reforma constitucional y como se muestra en el tercer capítulo de este manual.

18 El foro se tituló “Diálogo por una agenda común para la Democratización de los Medios de Comunicación” y se realizó el domingo 25 de noviembre en Aula “José Vasconcelos” del Centro Nacional de las Artes. Partici-paron personalidades como Moni de Zwaan, entonces comisionado presidente de COFETEL, Aleida Calleja, entonces presidenta de la AMEDI, Daniel Moreno Chávez, director del portal de noticias en Internet Animal Político, la investigadora Alma Rosa de la Selva, el periodista Jenaro Villamil, Antonio Martínez, entonces miembro de Artículo 19, y legisladores como Javier Corral y Purificación Carpinteyro, entre otros.


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Reconocimiento de medios comunitarios e indígenas

Los medios de carácter social, incluidos los comunitarios e indígenas, son indis-pensables para que un sistema de medios de comunicación sea verdaderamente plural y diverso. Sin el reconocimiento del sector social, ningún sistema de me-dios puede considerarse plenamente democrático.

El sector social fue reconocido en el artículo tercero transitorio de la re-forma constitucional, incluyendo tanto a los medios comunitarios como a los medios indígenas. Al mismo tiempo se estableció una cláusula en el texto de este artículo que obligaba a todas las autoridades a establecer los mecanismos sufi-cientes para que su reconocimiento en el ordenamiento se hiciera realidad. Esto significaba que los legisladores y las demás instituciones del Estado relacionadas (IFT, SEGOB, SCT, etc.) debían tomar todas las acciones para que el reconoci-miento de este sector no quedara en letra muerta.

Esta cláusula se hizo pensando en la legislación secundaria que se iba a encargar de desarrollar las obligaciones establecidas en la Constitución, con la intención de que no se tuvieran excusas para evitarlo. Sin embargo, su vaguedad

¿Por qué son importantes los medios comunitarios?

Los medios comunitarios son indispensables para comple-tar la pluralidad y diversidad del todo sistema de medios de comunicación, y entonces lograr la inclusión de la ma-yoría de voces. Al igual que los medios comerciales, son medios concesionados a particulares, salvo que su propó-sito principal es preservar, proteger y difundir la identi-dad de la comunidad en cuestión, que normalmente no se refleja en medios comerciales y que requiere voz propia.


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y ambigüedad al señalar solamente “mecanismos suficientes”, en lugar de esta-blecer las medidas concretas, abrió la posibilidad de que la ley secundaria diera vuelta a esta norma.

Must-Carry - Must Offer

La figura de must carry-must offer19 es fundamental para que las empresas de televisión restringida compitan contra monopolios de televisión abierta y tam-bién restringida como el de Grupo Televisa, permitiendo que las primeras pue-dan transmitir la programación abierta de las segundas sin tener que pagárselas.

La manera en que los monopolios de televisión abierta afectan la compe-tencia aquí, es cobrando a las empresas de televisión restringida la transmisión de sus señales. Como los monopolios de televisión abierta también participan en la televisión restringida, por ejemplo Grupo Televisa a través de Sky, pueden ofrecer paquetes completos que incluyen sus señales abiertas (de mayor popu-laridad, como el canal 2, donde se ofrece gran parte de los juegos de fútbol de la liga mexicana) a precios bajos, mientras que sus competidores -como Dish- tienen que resignarse a ofrecer paquetes a precios similares que Sky pero sin los canales de alta demanda (2, 5, 7, 13) o pagar altas cantidades a Grupo Televisa para ofrecer paquetes con esta programación.

Las modificaciones en la constitución en cuanto al Must carry consistieron en que las empresas de televisión restringida están ahora obligadas a transmitir todas las señales de televisión abierta que tengan un alcance geográfico de al menos 50% del país, sin costo. En cuanto al Must offer, todas las empresas de televisión abierta quedan obligadas a permitir que las empresas de televisión restringida transmitan todas sus señales en todo el territorio, sin que puedan realizarse modificaciones en la publicidad ni en contenidos ni en tiempos.

19 Estas obligaciones significan que las televisoras de paga (de señal restringida o privada) deben transmitir to-dos los canales locales de televisión abierta (must carry) y que las televisoras públicas (de señal abierta) deben ofrecer de manera gratuita sus señales para que las televisoras de paga puedan transmitirlas.


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Nuevas cadenas de televisión

Además de incluir más voces -públicas y sociales-, un sistema democrático de medios de comunicación necesita tener distintas voces dentro del sector co-mercial, que puedan competir entre ellas y que sean distintas unas de otras. La concentración mediática de Televisa y Tv Azteca exigía entonces contar con nuevas cadenas de televisión que compitieran con ellas, en especial cuando los vínculos comerciales de estas dos son tan estrechos. Contar con nuevas cade-nas de televisión, sirve para promover la competencia en el sector comercial, y también para posibilitar la creación de medios públicos, que significaran mayor pluralidad de contenidos y tuvieran lógica distinta a la comercial: la creación de una cadena de carácter público (no estatal) orientada por criterios de servicio público, cercanos a fines como la educación, la cultura y la ciencia.

Esta preocupación fue también recogida por la Constitución en sus artícu-los transitorios (artículo 8vo, fracción II) para señalar que el IFT estaría obligado a licitar dos nuevas cadenas nacionales en las que no podría participar ni Tv Az-teca ni Televisa, porque se estableció la prohibición de que las cadenas pudieran ser otorgadas a concesionarios o grupos vinculados que tuvieran al menos 12 Mhz de espectro concesionado, así como a ningún grupo relacionado con éstos de manera comercial, organizativa, económica o jurídica.

Sistema público de radiodifusión

El artículo 6 contempló la creación de un sistema de radiodifusión de carácter público, en el que se creara un organismo descentralizado con autonomía téc-nica, operativa, de decisión y de gestión, y que sería revisado y monitoreado por un Consejo Ciudadano en el cumplimiento de su labor.

El organismo se encargaría de proveer el servicio de radiodifusión sin fines de lucro, a efecto de asegurar el acceso al mayor número de personas en cada una de las entidades de la Federación, a contenidos que promuevan la integra-ción nacional, la formación educativa, cultural y cívica, la igualdad entre muje-res y hombres, la difusión de información imparcial, objetiva, oportuna y veraz del acontecer nacional e internacional, y dar espacio a las obras de producción independiente, así como a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y


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opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad. Mientras que el Consejo Ciudadano se encargaría de asegurar la independencia y la imparciali-dad y objetividad editoriales del organismo.

Esta medida permitiría lograr que los cambios en el sistema de medios ten-gan impacto directo en todo el país y los fines del sector público se cumplan de manera adecuada, por lo que la supervisión y seguimiento de la sociedad civil al organismo y al Consejo Ciudadano serán muy importantes en el futuro.

Prohibición de publicidad engañosa y encubierta

El artículo 3 transitorio estableció en su fracción V que el Congreso de la Unión tendría la obligación establecer la prohibición de llevar a cabo publicidad de tipo engañoso o “subrepticio”, haciendo referencia a lo que comúnmente se conoce como publicidad encubierta y que se utiliza de manera común en las contiendas electorales para favorecer a algún candidato fuera de los “spots” publicitarios.

En México, el uso de esta publicidad ha sido ampliamente documentado por las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que es claro que los partidos políticos la usan comúnmente para evitar las leyes electorales en la materia y promocionar a sus candidatos más allá de lo que las leyes les permiten. Sin embargo, las sanciones que el Tribunal Electoral puede y ha utilizado, no han sido suficientes para eliminar la práctica o para desincentivar su uso por los partidos, que prefieren -en lo general- pagar las multas que les imponen, a dejar de usarla.

El IFT y los cambios al sistema de concesiones

El órgano que ahora se encarga de la regulación correspondiente a los medios de comunicación, como parte del uso y explotación del espectro radioeléctrico, se estableció en el artículo 28 constitucional, en su párrafo 15º. Se le dio un carác-ter autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio y se le encargó el “desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones”. Se estableció también que sería el órgano encargado de regular, promover y supervisar el uso, el aprovechamiento y la explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la


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prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales.

Este órgano, de acuerdo a lo que dice la Constitución, es entonces el garan-te principal de sus artículos 6 y 7, en lo que corresponde al sistema de medios de comunicación, el encargado de cuestiones relacionadas con publicidad y tiem-pos de Estado y de las materias enunciadas en el párrafo anterior. Sin embargo, la legislación secundaria se encargó de quitar facultades y de restarle su espacio de acción, de manera considerable.

La reforma constitucional también modificó (en su artículo 28) el sistema de concesiones de las señales de radiodifusión, para cambiar a un sistema de conce-sión única (eliminando la figura del permiso en materia de radiodifusión) que pue-de ser de uso comercial, público, privado y social (donde se incorporan las con-cesiones comunitarias e indígenas), y deben estableerse bajo un análisis técnico y en concordancia con los principios de los artículos 2, 3, 6 y 7 de la Constitución.

Transición a la TDT y el apagón analógico

La digitalización de la radiodifusión es la puerta importante para contar con un sistema de medios plural y diverso, puesto que permite optimizar el espectro radioeléctrico y liberar una cantidad que antes estaba ocupada y saturada en el sistema analógico. Como se explicó en el apartado de los límites fácticos a la pluralidad de medios, la finitud del espectro radioeléctrico vuelve compleja la asignación de nuevas señales. Sin embargo, con la transición de la tecnología analógica a la digital, el espectro liberado que estaba siendo utilizado por los concesionarios puede distribuirse a otros nuevos. Por decirlo de un modo, el sistema digital hace que cada señal (o canal de televisión) ocupe menos espectro del que ocupaba en el sistema analógico, lo que tiene como resultado que el es-pectro sobrante quede libre y pueda ser reutilizado y reasignado.

Por estas razones, la Constitución estableció la obligación de realizar el “apagón analógico” (la transición del sistema analógico al sistema digital), que permitiría hacer el salto al sistema digital, al señalar en su artículo 5o transitorio que la terminación de la señal analógica y el cambio a la señal digital (llamada televisión digital terrestre o TDT) debía lograrse a más tardar el 31 de diciembre


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de 2015 y que el Estado debería encargarse de resolver todas las cuestiones téc-nicas -como la entrega de los aparatos receptores y decodificadores- necesarias para la transmisión de las nuevas señales20.

Esta disposición ha sido una de las más problemáticas de aplicar, ya que las televisoras se han opuesto a realizar el cambio y han utilizado como excusa las elecciones en los distintos lugares del país para retrasar el apagón analógico, como se dio en el caso de Tijuana, Baja California, que era la ciudad donde se iniciaría este fenómeno y que fue pospuesto por la falta de distribución de los de-codificadores que permitirían transmitir la señal digital, en un momento electoral en el que, tras varios errores del gobierno, el Instituto Electoral de Baja California terminó solicitando al Consejo General del IFE diferir el apagón, ya que 7% de los habitantes de la ciudad no habían obtenido los decodificadores. Todo esto bajo una fuerte presión de las televisoras a las instituciones responsables.

20 El apagón permite la liberación de espectro de la banda de los 700 Mhz, que permite su uso para dar servicios de banda ancha móvil de cuarta generación (servicios inalámbricos móviles), que también fue reconocida en el artículo transitorio 5o, señalando que las políticas que se emitan deben asegurar el uso eficiente de esta banda.

¿Qué es la televisión digital terrestre?

La tecnología que permite la difusión de la televisión abierta desde mediados del siglo XX, se llama usualmente “televisión analógica”. Y es que esta tecnología implica la propagación de una onda continua que va desde la antena transmisora hasta la receptora. La TDT es un cambio de la tecnología para difundir televisión a través de una señal de datos. El cambio no sólo implica una mejor calidad de imagen y sonido de la televisión, también que buena par-te del espectro usado en la tecnología analógica se libera para dar paso otros posibles usos, como lo es la multipro-gramación, servicios de telecomunicaciones o los llama-dos “servicios adicionales”.

Capítulo 3

De la reforma a la ley

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El Instituto Federal de Telecomunicaciones, nuevo órgano autónomo

Uno de los puntos más importantes de la reforma constitucional que la conecta-ría con la legislación secundaria y que permitiría llevar a cabo las disposiciones constitucionales en la realidad, fue el de establecer al IFT como un organismo autónomo especializado en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. En otras palabras, se creó a una nueva autoridad con las facultades y autonomía para encargarse de todos los temas relacionados con estos sectores. Sin embar-go, la ley secundaria recortó su poder y alcances, quitándole facultades impor-tantes para dárselas al Ejecutivo Federal, en las secretarías de Comunicaciones y Transportes, así como la de Gobernación.

La ley entregó a la SEGOB las facultades de sancionar las violaciones a la ley en materia de los contenidos en radio y televisión. Esta facultad es clave para tener un organismo autónomo fuerte y eficaz que logre controlar a los concesio-narios, cosa que se vuelve difícil si se le deja la última palabra en este sentido a la SEGOB. En un principio, la iniciativa había llevado en los artículos 256 y 295 las facultades relativas a la supervisión de contenidos y los tiempos del Estado y la publicidad que eran del IFT de acuerdo a la Constitución, para dárselas a la


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SEGOB21. Esto hace que mucho del trabajo del IFT dependa de lo que decida al final la SEGOB y, por ende, que su carácter autónomo se vea debilitado, lo que es un contrasentido frente a la reforma constitucional. Este cambio lo debilitó de manera considerable frente a otros órganos.

Esta manera de regular las facultades de vigilancia y sanción, genera am-biguedad sobre lo que las disposiciones permiten o no permiten realizar, y esto es también un riesgo, ya que afecta la regla de que cuando se faculta a limitar el derecho a la libertad de expresión, deben ser de manera clara y precisa, para evi-tar arbitrariedades y dar certeza a las personas y grupos22. En nuestro caso, los legisladores contradijeron la Constitución de dos formas: primero al quitar al IFT sus facultades y dárselas a la SEGOB, y luego lesionando la libertad de expresión al generar ambigüedad en las facultades de revisión y sanción.

ademas, se lesionó la fortaleza y autonomía del IFT al quitarle las facultades de supervisar y sancionar contenidos relacionados con derechos de audiencias y publicidad engañosa en los casos donde se afecte la salud y la infancia, para dár-selas a la Secretaría de Salud y la SEGOB. También, se le quitó la posibilidad de sancionar las violaciones a derechos de usuarios de telefonía realizados por las empresas, y se le dio a la Procuraduría Federal del Consumidor (dependiente del Poder Ejecutivo). Lo mismo pasó con la facultad de regular a las empresas a través de las Normas Oficiales, que pasó a la Secretaría de Economía.

21 Como bien observó la CDHDF: “Aún cuando la ley ya no establece como facultad de la Secretaría de Goberna-ción la revisión y vigilancia de contenidos (como se establecía en el artículo 195 de la Iniciativa), el contrario al artículo 28 Constitucional párrafo 15 que establece al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como el órgano encargado de la supervisión de contenidos en materia de radiodifusión. Lo anterior genera que el IFT no cuente con las facultades necesarias para volver efectivas sus atribuciones, afectando su autonomía, al mismo tiempo que le otorga a la Secretaría de Gobernación facultades en la materia”. Ver el segundo docu-mento que emitió este organismComo bien observó la CDHDF: “Aún cuando la ley ya no establece como facul-tad de la Secretaría de Gobernación la revisión y vigilancia de contenidos (como se establecía en el artículo 195 de la Iniciativa), el o de derechos humanos: REVISIÓN CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS DE LAS LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES. 21 de julio de 2014, pág. 2. Disponible en: http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/wp-content/uploads/2014/07/telecom-210714.pdf.

22 “Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la liber-tad de expresión.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2010, pp. 24-26. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/MARCO%20JURIDICO%20INTERAMERICANO%20DEL%20DERECHO%20A%20LA%20LIBERTAD%20DE%20EXPRESION%20ESP%20FINAL%20portada.doc.pdf.


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El sector de las telecomunicaciones

Se le llama al conjunto de servicios que se ofrecen a partir de una red de transmisión de datos que implica diversas tec-nologías: cables terrestres, cables submarinos, radiobases, satélites, etc. Esto significa que los servicios suponen cierto nivel de interacción del usuario con ellos, como son la tele-fonía fija, telefonía móvil, televisión por cable, televisión vía satélite, servicio de banda ancha e Internet.

El sector de la radiodifusión

El sector de la radiodifusión se compone por dos servicios: televisión abierta y radio abierta. Estos servicios son me-dios de comunicación unidireccionales, que se difunden a través del espectro radioeléctrico (de ahí su nombre). Esta tecnología demanda para su aprovechamiento (el poder disfrutar de contenidos) sólo contar con el aparato recep-tor adecuado, lo que se traduce en la gratuidad del servicio, y con ello, de un alto consumo y penetración en la pobla-ción. Los ingresos de los concesionarios de radiodifusión, se dan fundamentalmente a través de la alta rentabilidad de los espacios publicitarios que conlleva tal penetración, aunque hay otros cada vez más importantes.


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Pero tal vez uno de los problemas más grandes se relacionó con el tema de la regulación de la competencia económica, en donde se le quitó la posibilidad de pronunciarse y autorizar que concesionarios no puedan ser declarados pre-ponderantes por servicio ofrecido, lo que permite que la concentración en, por ejemplo, la televisión de paga (como parte del sector de telecomunicaciones), resulte sin afectaciones. Además, la ley permite que agentes con fuertes con-centraciones en determinados servicios, puedan seguir concentrando sin tener sujetos de revisión por parte del IFT23. Esto último en el artículo Noveno Tran-sitorio de la ley, que contradice a lo establecido por la reforma constitucional en el tema de la preponderancia de estos agentes, en la Fracción III del Transitorio Noveno de la Constitución24.

23 Calleja, Aleida. Contrarreforma a modo. La Silla Rota, 08 de julio de 2014. Disponible en: http://lasillarota.com/contrarreforma-a-modo#.VG8JMVeG-7o.

24 En este sentido la oportunidad de que en la ley se diera al IFT la facultad de regular la competencia por mer-cados y no por sectores como finalmente se hizo, terminó atándolo de manos y quitando facultades que se le habían dado constitucionalmente y, como era de esperarse, terminó beneficiando a grupos como Televisa, quien se escapó de ser considerado agente preponderante en televisión restringida aun contando con más del 60% del mercado. El texto señalado de la ley estableció que: “NOVENO. En tanto exista un agente económico preponderante en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, con el fin de promover la competencia y desarrollar competidores viables en el largo plazo, no requerirán de autorización del Instituto Federal de

¿Cuál es la diferencia entre una concesión y un permiso?

La concesión, es un acuerdo entre un particular y el Estado para la explotación de un bien, recurso o servicio. Un permi-so, es una figura similar a la concesión pero en la cual existe una asimetría acentuada a favor del Estado, quien puede ter-minar con esta relación de manera unilateral. Por lo general, la concesión da mayores beneficios a los particulares para realizar la explotación del bien, en mejores condiciones que un permiso. Para ofrecer un servicio de radiodifusión o de te-lecomunicaciones en México, es necesaria una concesión.


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Disposiciones de los transitorios constitucionales

Algo que es necesario anotar sobre la reforma constitucional, es que tuvo cam-bios en dos niveles distintos. Uno en su articulado general y otro en los artículos transitorios, que no son parte del texto principal de la Constitución y que de-jan de obligar una vez que son cumplidos (y presentan generalmente un tiempo máximo en los que deben llevarse a cabo). Muchas partes importantes de la re-forma constitucional se redactaron en los artículos transitorios para obligar a que la ley secundaria las retomara y desarrollara, como una guía para el futuro de la reforma en sus etapas siguientes.

La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones de 2013 con-tiene un total de 18 artículos transitorios25. En buena parte de ellos se delinean distintos instrumentos de política pública o detalle para la ley secundaria que debían instrumentarse por diversos órganos del Estado, como el IFT, el Con-greso de la Unión, la SCT o la CFE. Muchos temas que fueron centrales pasaron a esta parte, tal como la expedición de una sola ley que regulara tanto radiodi-fusión como las telecomunicaciones de manera convergente, que generara ti-pos penales “severos” para quien cometa prácticas monopólicas o fenómenos de concentraciones ilegales. También se delinearon algunos procedimientos para la conformación del IFT y la elección de sus comisionados y se incluye el mandato al IFT para crear un Registro Público de Concesiones, así como medidas técnicas para abrir la competencia en la telefonía fija y móvil (como la desagregación del bucle26. Temáticamente, los transitorios contienen lo siguiente:

Telecomunicaciones las concentraciones que se realicen entre agentes económicos titulares de concesiones, ni las cesiones de concesión y los cambios de control que deriven de éstas que reúnan los siguientes requisi-tos: c. Que en dicha concentración no participe el agente económico preponderante en el sector en el que se lleve a cabo la concentración”.

25 Un artículo transitorio es parte del texto constitucional, sin embargo, tienen plazos de expiración. A medida de que se cumplen estos plazos, los artículos son retirados. Por ejemplo, cuando en la Constitución queda asentado que el IFT será el órgano regulador, en el artículo transitorio se fijan las fechas para su creación y las condiciones en las que se hará el tránsito.

26 La desagregación del bucle local, se refiere una disposición del órgano regulador para permitir el acceso de distintos operadores pequeños a utilizar la última milla de un operador con alta concentración. La última mi-lla es el conjunto de conexiones físicas (cables) que salen de un nodo del proveedor hasta el edificio del cliente final. Infraestructura que supone una parte muy importante de la inversión total para ofrecer el servicio.


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1. Concesiones. El transitorio tercero instruye a convertir el régimen de permisionarios a uno de concesiones, a efectos de que sólo exista esta úl-tima figura. Además, se establece que habrá cuatro tipos de uso de conce-siones: comercial, público, privado y social (incluyendo en este último de manera explícita el comunitario y el indígena).

2. Inversión extranjera. El artículo quinto transitorio establece la entrada al 100% de inversión extranjera para el sector de las telecomunicaciones y al 49% para la radiodifusión, esta última cuando el país de donde provenga la inversión también permita la inversión mexicana en el sector.

3. Apagón analógico. La terminación de la señal analógica y su sustitución por señal digital para la televisión abierta (o televisión digital terrestre, TDT) se establece para el 31 de diciembre de 2015 en el artículo transitorio quinto. Indica, además, que los “Poderes de la Unión” estarán encargados de ver por la entrega de receptores y decodificadores a la población para este tránsito y señala que las políticas que se emitan deberán asegurar que lleven al eficiente uso de la banda de 700 MHz.

4. Must carry (A), must offer (B). Para A) la retransmisión obligatoria, gratuita y no discriminatoria, de los canales de televisión abierta en los sistemas de televisión de paga; y a la vez, B) obligación a los concesionarios de televisión abierta, a tener disponibles estos contenidos para su retrans-misión por los sistemas de paga de manera gratuita y no discriminatoria; se hayan descritas en el artículo transitorio octavo. Estas obligaciones de retransmisión son proporcionales a la zona de cobertura original de la se-ñal abierta. La excepción a la gratuidad es para aquellos concesionarios de cualquier de los sectores que sea declarado preponderante o con poder sustancial. Ambas establece que “todos los concesionarios de televisión restringida deberán retransmitir las señales radiodifundidas por institu-ciones públicas federales”.

5. Nuevas cadenas de televisión. Sin restricciones a licitar más, el artí-culo octavo transitorio, fracción II, la Constitución mandata al IFT a abrir licitación a dos cadenas nacionales de televisión, excluyendo de este pro-ceso a concesionarios de radiodifusión o grupos relacionados con vínculos


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de tipo comercial, organizativo, económico o jurídico, que cuenten con 12 MHz27 de espectro concesionado.

6. Preponderancia. La Constitución establece el concepto de “Agente eco-nómico preponderante” en el artículo transitorio octavo, fracción III. Tex-tualmente señala “para efectos de lo dispuesto en este Decreto, se conside-rará como agente económico preponderante, en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunica-ciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una partici-pación nacional mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas”.

7. Inclusión digital universal. La Constitución señala que esta dependerá directamente del Ejecutivo Federal. En esta se incluyen objetivos y metas en materia de infraestructura, accesibilidad y conectividad, tecnologías de la información y comunicación, y habilidades digitales, así como progra-mas de gobierno digital, gobierno y datos abiertos, fomento a la inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y contenidos digitales. Plantea además una meta de 70% de hogares y 85% de empresas con acceso a internet de banda ancha.

8. Red pública de telecomunicaciones e Internet de acceso libre. El artículo décimosexto transitorio, plantea la obligación para el Ejecutivo Fe-deral y el IFT para instalar entre 2014 y 2018 infraestructura a nivel nacional (red troncal) que permita operar una red pública de telecomunicaciones para permitir a empresas conectarse a esta y ofrecer servicio a clientes a cambio de contraprestaciones para el Estado. Además, en el artículo de-cimoséptimo, se plantea que esta red también deberá proveer puntos de acceso a internet en espacios públicos para la población en general. Sobre este servicio, la SCT han puntualizado que el acceso en estos sitios será de forma gratuita.

27 Esto excluye directamente a Televisa y a TV Azteca del proceso.


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¿Qué es Internet?

Es el espacio y la plataforma de comunicación y comparti-ción de información creado a partir de una red (de redes) de telecomunicaciones que permite la transmisión libre, abier-ta y neutral de datos, contenidos, aplicaciones y servicios entre sus usuarios (las puntas de la red). Otra forma de ver Internet, es como el conjunto de acuerdos que permiten la interconexión de las distintas tecnologías que dan lugar a la experiencia de compartición de esos mismos contenidos, aplicaciones o servicios.

Las leyes secundarias o leyes reglamentarias

Son las leyes que surgen de la Constitución, para darle sig-nificado a sus disposiciones y explicar la forma general en que las personas debemos de actuar en nuestra sociedad. Son las disposiciones jurídicas que reglamentan-desarrollan todo el contenido de la Constitución.


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Foto: Alfredo Lecona


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Foto: Sergio Beltrán

Capítulo 4

La Ley Federal de

Telecomunicaciones y Radiodifusión

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La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

Retrocesos en facultades de IFT en materia de contenidos y competencia

La legislación secundaria contradice a la Constitución y contiene aspectos que vulneran derechos humanos en muchas de sus disposiciones. Las diversas ad-vertencias y análisis de especialistas y organizaciones al respecto de estos pro-blemas en las leyes relacionadas con la Constitución fueron ignoradas. En la gran mayoría de los casos, los términos de la ley aprobada resultaron peores que su primera versión presentada por el Poder Ejecutivo; en lugar de ser deliberadas y mejoradas en el Poder Legislativo, se terminó beneficiando la postura de las televisoras y otros grupos de poder que estuvieron interesados en llevarse una tajada con las leyes.

Limitaciones a los sectores público y social en radio y televisión

Los medios públicos y sociales (donde se contempló a los sectores comunitario e indígena en la reforma constitucional) fueron abandonados a uno de los peo-res escenarios posibles en la legislación secundaria. Tanto los medios públicos como los comunitarios e indígenas recibieron una regulación muy lejana a la que


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las disposiciones constitucionales se dirigían. La reforma constitucional buscó que estos medios fueran verdaderamente independientes del gobierno, tanto editorial como económicamente, y que también se crearan espacios para que la pluralidad y la diversidad fueran más que palabras.

Los medios comunitarios e indígenas tienen reservada (o bien, están limita-dos) a una parte desfavorecida del espectro: las peores frecuencias de las bandas de AM y FM y una limitada reserva del 10% del espectro. En términos prácticos, esto equivale a que sólo pueden lograrse 2 emisoras por plaza. A esto se suma que sus posibilidades de financiamiento se reducen al mínimo, tanto a nivel federal (1%) como a nivel estatal, donde el apoyo de estos gobiernos al sector social es discrecional y arbitrario (y además se prohibe la contratación de publicidad pri-vada –igual que con los medios públicos). El contraste con la reforma constitucio-nal y los estándares internacionales es enorme, ya que la primera obliga a esta-blecer los mecanismos para la diversidad del sistema de medios de comunicación y los segundos reconocen el derecho de los medios comunitarios a la subsistencia económica y la obtención de licencias en condiciones adecuadas28.

En relación al punto anterior, las condiciones para otorgar las concesio-nes a medios comunitarios e indígenas son iguales a las de los medios públi-cos, y esto olvida las características particulares de los medios comunitarios e indígenas y no incorpora la flexibilización en las condiciones de otorgamiento de concesiones que exige el derecho internacional de los derechos humanos29.

28 Tal como lo establece la Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión. Sobre la Diversidad de Tipos de Medios de Comunicación. Punto seis, establece de manera expresa que los medios comunitarios deberán tener, entre otras cosas, acceso a publicidad y no estar sujetos a requisitos de cualquier índole que sean severos para la obtención de licencias.

29 Sobre el punto son ilustrativas la Declaración de Principios Sobre Libertad de Expresión de la CIDH y la De-claración Conjunta sobre la Regulación de los Medios, las restricciones a los periodistas y la investigación de la corrupción, de los relatores de libertad de expresión de la Organización de las Naciones Unidas, la Organi-zación de Estados Americanos y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. La primera, dispone en su Principio 13 que el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión utilizado de manera discriminatoria o como castigo por la línea informativa o el contenido de los medios de comunicación atenta contra la libertad de expresión y debe estar prohibida por la ley, además de que los medios de comunicación sociales tienen el derecho a realizar su labor de forma independiente y que las presiones directas o indirectas dirigidas a silencias la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión. La segunda, que: “Los sistemas regulatorios deben tomar en consideración las diferencias fun-damentales entre los medios de comunicación impresos, de radio y televisión, y el Internet. A los medios de


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La Ley de Telecomunicaciones carga desproporcionalmente y somete a condi-ciones desiguales a este sector. Esto es en gran parte resultado de la presión de distintos grupos empresariales de medios comerciales que se han encargado de deslegitimarlo desde hace años. Esto minimiza las posibilidades de existencia de muchos medios comunitarios e indígenas y fija barreras de entrada indebidas a futuros medios de comunicación de este tipo.

Los medios públicos están afectados de manera similar. No sólo se aban-donó el sentido de la reforma constitucional al prohibírseles la contratación de publicidad privada30, sino que se ignoraron las disposiciones internacionales aplicables, tal como pasó en el caso de los medios comunitarios e indígenas, como las de protección y preservación de los medios públicos a través de medi-das específicas y de un financiamiento que garantice que cumplan sus funciones de servicio público, donde es indispensable que queden libres del control y el sometimiento a la publicidad oficial31.

comunicación de radio y televisión no se les debe requerir un proceso de registro adicional al de obtención de las licencias de difusión. La asignación de frecuencias radioeléctricas debe basarse en criterios democrá-ticos y asegurar oportunidades equitativas de acceso a las mismas. Cualquier regulación del Internet debe tomar en consideración las características especiales de este medio de comunicación”. El énfasis en ambas es añadido. Para más estándares ver también la Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión del Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa sobre Libertad de los Medios de Comunicación, el Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresión y la Relatora Especial de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información.

30 La reforma constitucional incorporó en su artículo 10 transitorio que estos medios contarían con indepen-dencia editorial, autonomía de gestión financiera, opciones de financiamiento y pleno acceso a tecnologías, entre otros, todos para los que las limitaciones de la ley secundaria jugaron en contra.

31 La Declaración Conjunta sobre Diversidad en la Radiodifusión del 2007 señala en su párrafo 5º sobre la Diver-sidad de Tipos de Medios de Comunicación que “Se requieren medidas especiales para proteger y preservar los medios públicos en el nuevo espacio radioeléctrico. El mandato de los medios públicos debe estar clara-mente establecido por ley y debe incluir, entre otros, el contribuir a la diversidad, la cual debe ir más allá de ofrecer diferentes tipos de programación, dar voz a y satisfacer las necesidades de información e intereses de todos los sectores de la sociedad. “Se deben explorar mecanismos innovadores para el financiamiento de los medios públicos, de forma tal que éste sea suficiente para permitirles cumplir con su mandado de servicio público, que sea garantizado por adelantado para periodos de varios años y que sea ajustado de acuerdo a la inflación.” (Énfasis añadido). Además, concluye en sus “Puntos Generales” diciendo que “Se deben imple-mentar medidas para asegurar que la publicidad oficial no sea utilizada como un medio para la interferencia política en los medios de comunicación”. (Énfasis añadido)


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Nuevos esquemas para la publicidad

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) afecta el ma-nejo de la publicidad en la radiodifusión: límites, horarios para su difusión, tasas de concentración y distinción entre los distintos tipos de concesiones que se expiden. A continuación se enlistan los cambios más relevantes por tema.

1. Tiempos y proporciones. La ley establece que para televisión abierta, el límite para difusión de publicidad comercial será del 18% del total de su programación, excluyendo de esta cuenta las menciones comerciales den-tro de los programas o los programas dedicados a la oferta de servicios. A esto, se adiciona la interpretación de que el cálculo es sobre “el total” de la programación, por lo que el porcentaje de publicidad por hora podrá variar a lo largo del día, concentrando o desconcentrando publicidad a criterio del concesionario.

Caso opuesto para los proveedores de televisión de paga, cuyo límite por hora de transmisión es seis minutos de publicidad. Esta regla no aplica a los canales abiertos retransmitidos, cuya publicidad están obligados re-transmitir también de forma íntegra. Tampoco aplica a los canales dedica-dos exclusivamente a la oferta de productos.

2. Mayores montos de publicidad como resultado de la política de promoción a la producción nacional y producción nacional in-dependiente. Los concesionarios de radio y televisión que cubran al me-nos 20% de producción nacional podrán, según establece la LFTR, podrán incrementar su porcentaje diario de transmisiones destinado a publicidad en 2% (art. 247). En este mismo sentido, cuando al menos 20% sea produc-ción nacional independiente, el límite aumenta un 5% (art. 248). A esto le siguen diversas interpretaciones, como la que apunta que esto es un in-centivo para el desarrollo de este tipo de contenidos, y con ello, apertura a mayor diversidad y pluralidad en los medios electrónicos, frente a quienes creen que, mientras el impulso a estos contenidos es importante, la fórmu-la que plantea la ley castiga a las audiencias con mayor carga de publicidad por tiempo de contenido.


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3. Publicidad para medios sociales, comunitarios e indígenas. Las radios bajo este tipo de concesión, que significan la gran mayoría de estos medios, a) sólo pueden acceder a publicidad adquirida por gobiernos y en-tidades estatales y municipales (publicidad oficial), y b) con un máximo del 6% del tiempo total de transmisión. Para televisión abierta bajo este mismo tipo de concesión, el porcentaje se mantiene igual pero también pueden adquirir publicidad oficial de dependencias federales (Art. 237).

4. Publicidad destinada a público infantil. La LFTR establece una serie de prohibiciones sobre los contenidos al interior de la publicidad destinada a la infancia: mostrar o promover violencia, discriminación, conductas ilí-citas y contra la salud, presentar prostitución infantil, persuasión indebida (como exagerar o falsear cualidades) para adquirir productos o servicios, así como su incitación o invitación directa a adquirir productos. (Art. 246)

Reglamentación de los derechos de audiencias, de usua-rios de telecomunicaciones y de usuarios con discapacidad

Tres logros de la reforma constitucional fueron el reconocimiento expreso de subgrupos de derechos relacionados con la libertad de expresión y los medios de comunicación: los derechos de las audiencias, los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones y los derechos de los usuarios con discapacidad.

1. Defensoría de las audiencias. La LFTR (art. 261) establece que los con-cesionarios de radiodifusión deben contar con una defensoría de las au-diencias “responsable de recibir, documentar, procesar y dar seguimiento a las observaciones, quejas, sugerencias, peticiones o señalamientos” de és-tas, y ejercer su defensa conforme a un código de ética que expedirá cada concesionario. Este código de ética, señala la ley, deberá tomar en cuenta los lineamientos mínimos que el IFT expida al respecto.

El mecanismo de defensa inicia con la reclamación por escrito del televidente o radioescucha ante el defensor, en los primeros 7 días pos-teriores a la emisión del programa de radio o televisión cuestionados. Se-guido, el defensor lleva la reclamación al área responsable o asignada a fin


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de obtener una explicación, acompañada con su interpretación propia, en máximo 20 días hábiles. En las 24 horas posteriores a eso, el concesionario publicará su respuesta en un sitio Web destinado para ello.

Si un concesionario no nombra a un defensor de audiencias o no reali-za los mecanismos adjuntos, será multado con el 0.51% al 1% de los ingresos (sin especificar sobre qué periodo). Sin embargo, la multa por no cumplir con la defensa de los derechos de audiencia serán sobre el defensor y no sobre el concesionario.

2. Defensoría de usuarios de telecomunicaciones. Los usuarios de servicios de telecomunicaciones como telefonía fija, celular, televisión de paga (en cualquiera de sus modalidades) y banda ancha e Internet, tienen una doble protección. Además de los derechos específicos de la LFTR, se suman los previstos en la Ley Federal de Protección al Consumidor. El artí-culo 191, entre otros, contempla como derechos:

• Consulta gratuita del saldo en equipos móviles,

• Portabilidad gratuita del número telefónico entre compañías,

• Que los concesionarios y prestadores de servicios respeten las condi ciones de calidad y servicio establecidos en los contratos de adhesión y a ser notificado con anterioridad de cualquier cambio; a penas porporcio-nales para el consumidor en caso de incumplimiento de su parte o cuando esto fuera por parte del concesionario, a la rescisión del contrato,

• Que un cambio de contrato de adhesión por otro sea sólo por acuerdo es-crito de las partes,

• El desbloqueo de los celulares una vez liquidado el costo o terminado el contrato,

• Las bonificaciones para el usuario por fallas en el servicio imputables al proveedor, y

• La entrega del total de los derechos dispuestos por la ley por escrito al usuario en la apertura de contrato.

La promoción, defensa, conciliación y protección de estos derechos de usuarios frente a los concesionarios, es tarea de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), quien a su vez entrará en colabración con el IFT para el cumplimiento de obligaciones para los proveedores de los servicios.


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3. Derechos de usuarios con discapacidad. La LFTR hace responsables al Poder Ejecutivo Federal y al IFT, de promover las condiciones para la de-fensa de tres derechos de audiencias con discapacidad: subtitulaje, doblaje y lenguaje de señas, en al menos un noticiero nacional de mayor audiencia. Además, deberán promover el reconocimiento de las capacidades, méritos y habilidades de las personas con discapacidades, establecer mecanismos para expresar reclamaciones, quejas y sugerencias a los defensores de au-diencias y lograr la accesibilidad a la programación por teléfono o Internet.

Sin embargo, la fracción VII del artículo 200, incorpora una cláusula preocupante frente a las obligaciones relacionadas con las personas con discapacidad, ya que limita su cumplimiento a los casos en que “no im-plique una carga desproporcionada al concesionario autorizado”. Además de que esto es una cláusula vaga que puede permitir que el concesionario no cumpla con la ley, traslada el cumplimiento de las obligaciones a los concesionarios sin garantizar su cumplimiento al Estado, a quien debería trasladarse la carga.

Estos casos deben ser seguidos de cerca para asegurarse de que las personas con discapacidad no sean afectadas al quedar en una especie de laguna en la que los concesionarios no cumplan las obligaciones frente a sus derechos y el Estado no actúe de manera supletoria y las garantice.

Violaciones a la privacidad

La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión estableció formalmente un sistema de vigilancia masiva en México, principalmente a partir del capítulo de “Colaboración con la justicia”, en sus artículos 189 y 190. Acompañando los peores ejemplos en el tema, como el de la Agencia Nacional de Seguridad (NSA por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos de América32, sepulta el derecho a la privacidad al someterlo a facultades discrecionales de las “instancias de se-guridad” (estas últimas nunca son definidas en la ley).

32 En realidad, la Retención de Datos de los usuarios mexicanos está a disposición de la NSA, mostrando que el riesgo del uso indiscriminado y discrecional de los mismos es una realidad. Al respecto ver: Red en Defensa de los Derechos Digitales. Telecomunicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos, Blog de la redacción. 09 de julio de 2014. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1.


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Primero, la figura de la “Retención de datos” permite a las instancias de seguridad acceder a las comunicaciones privadas de todas las personas sin ningún control legal, dándoles un poder sin contrapesos y abriendo la puer-ta a la arbitrariedad. A esto se suma la figura de “Localización geográfica en tiempo real” (mejor conocida como geolocalización), que les permite acceder a dispositivos móviles (celulares, tabletas electrónicas, laptops, etc.) sin nece-sidad de contar con autorización judicial. Aunque esta última medida no es un tema de privacidad directamente (dado que no se da acceso a ningún tipo de comunicación o dato privado), sí se relaciona con la vigilancia y la posibilidad de seguimiento y conocimiento de otro tipo de información que, de manera indirecta, puede revelar parte de la vida privada de las personas.

A través de disposiciones vagas y ambiguas, el capítulo de Colaboración con la justicia permite a las autoridades actos que habían sido prohibidos por-que se consideran violatorios al derecho a la privacidad (tanto a nivel nacio-nal -SCJN- como internacional -CoIDH) y porque dan poderes excesivos a las agencias de seguridad del Estado.

La figura de la retención de datos (artículo 190, Fracción II) obliga a las empresas de telecomunicaciones a conservar, por un periodo ampliado de 24 meses y de manera indiscriminada, una cantidad enorme de datos sobre las co-municaciones de todos los usuarios, incluyendo: el origen y destino de las co-municaciones; su fecha, hora y duración; la identidad de los comunicantes y la localización geográfica de los dispositivos en el momento de las llamadas. Estos datos (conocidos también como “metadatos”) son suficientes para mostrar in-formación privada de las personas, aun cuando no se trate de la conversación telefónica en sí misma (el audio de las llamadas). Conocer estos datos permite saber los lugares que frecuentamos, las personas con quienes vamos, la frecuen-cia con que asistimos, etc., y esto permite saber las preferencias ideológicas, políticas, religiosas, sexuales, el estado de salud y mucha más información que está protegida legalmente por ser privada y que en principio debe ser protegida del Estado, quien podrá acceder a ella sólo en casos excepcionales, de manera justificada, necesaria y proporcional33.

33 La SCJN ha reiterado este criterio en: SCJN. 1a Sala. Amparo directo en revisión 1621/2010 y en la Contradic-


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Sobre todo esto, la ley permite que las “instancias de seguridad” (no dice cuáles ni las define) puedan acceder a los datos en tiempo real, a través de una plataforma que estará disponible 24 horas para la consulta de la información privada sin necesidad de que para ello se los autorice ningún juez (artículo 190, Fracción III). Medidas como éstas han sido rechazadas también por los siste-mas europeo e internacional de derechos humanos, por ser preocupantes y ge-nerar injerencias indiscriminadas a la privacidad34. Las amenazas contra este derecho fueron advertidas públicamente en los foros realizados en el Senado de la República por organizaciones como la Red en Defensa de los Derechos Digitales, aunque no fueron atendidas35.

Por otro lado, la figura de la geolocalización (artículo 190, Fracción I) tam-poco exige autorización judicial previa y queda abierta al uso de las “instancias de seguridad”. La ley no limita estas facultades a casos concretos y deja a dis-creción su uso por las autoridades, aun cuando la SCJN había limitado el uso de esta figura a casos excepcionales y había exigido al Poder Legislativo regularla explícitamente con algunas salvaguardas adicionales (sin un consenso total so-bre este último punto). Los legisladores justificaron la forma de regularla ba-sándose en errores, como el de sostener que la geolocalización es incompatible con controles judiciales. Al hacerlo, ignoraron las propuestas alternativas que la sociedad civil hizo, en las que se planteaban mecanismos que compatibilizaban el ánimo del combate a la delincuencia (en el que se apoyó la geolocalización), con los controles judiciales y el respeto a los derechos humanos36.

ción de Tesis 194/2012, mientras que la CoIDH lo ha hecho en: Corte IDH. Escher y otros vs. Brasil. Excepcio-nes Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200. Ver también: Red en Defensa de los Derechos Digitales. Telecomunicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos, Blog de la redacción. 09 de julio de 2014. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1.

34 Informe del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de opinión y expresión de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de Abril de 2013. A/HRC/23/40; Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sentencia en los asuntos acumulados C-293/12 y C-594/12 Prensa e Información Digital Rights Ireland y Seitlinger y otros.

35 Para ver la discusión de este punto en dicha sesión ver: https://www.youtube.com/watch?v=pSwLS1Gt1xY y https://www.youtube.com/watch?v=RiTBfJXM79s.

36 “Se ha insistido también en la imposibilidad de establecer la necesidad de autorización judicial para llevar a cabo la facultad de geolocalización debido a la celeridad que requieren algunas investigaciones. Se plantea un falso panorama en el que o se hace inefectiva la medida o se renuncia a los controles mínimos que ofrecen


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Neutralidad de la red

La iniciativa de Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión, enviada por el Poder Ejecutivo, buscó generar controles sobre Internet en su carácter de plataforma de expresión y convertirlo en un espacio monitoreado y útil para fines particula-res de las autoridades. La redacción del proyecto inicial contenía en sus artícu-los 145 y 146 disposiciones en contra de dos de los principios fundamentales del Internet libre y abierto: la no responsabilidad de intermediarios y la neutralidad de la red.

En cuanto a la primera, los promotores de la propuesta de ley buscaban bloquear contenidos en Internet, aun cuando este tipo de actos se considera censura previa en el sistema interamericano de derechos humanos. Para hacer-lo, buscaron responsabilizar a las empresas prestadoras de servicios de Internet (ISP por sus siglas en inglés) por el contenido difundido en la red si éste era “ilícito”, obligándolos a bloquear por iniciativa propia este tipo de información, así como responsabilizándolos si una instancia de seguridad (de nuevo, indeter-minada) les pidiera bajar cualquier información “ilícita” y no lo hicieran. Importa resaltar que los ISP no estaban considerados como sujetos obligados por la ley para la colaboración con la justicia y fueron sumados de último momento, inclu-yendo al Internet como otro de los espacios sujetos a la discreción y ambigüedad de las disposiciones de este capítulo. En términos prácticos, se convertía a em-presas como Google y Youtube en policías privados que revisarían qué conteni-do viaja por la red y decidirían cuál era ilícito y cuál no, bajo la amenaza de ser

garantías contra el abuso. Es absolutamente posible conciliar ambos intereses. Por ejemplo, desde la Red en Defensa de los Derechos Digitales hemos propuesto establecer un mecanismo de emergencia en el que, en casos en los que la integridad o la vida de una persona esté en riesgo, el Ministerio Público pueda acceder de manera directa a la geolocalización sin esperar la autorización del juez, pero solicite dicha autorización de manera simultánea. Así, en caso de darse autorización, ésta generaría efectos retroactivos. Lo anterior impide que persista espacio para que autoridades utilicen estas facultades invasivas y secretas sin tener que rendir cuentas ante un juez y ante el afectado simplemente manteniendo una averiguación previa abierta de manera indefinida o no ejerciendo la acción penal.”. En: Red en Defensa de los Derechos Digitales. Telecomu-nicaciones: ley para un Estado policial. Revista Nexos, Blog de la redacción. 09 de julio de 2014. Disponible en: http://redaccion.nexos.com.mx/?p=6354#_ftn1; para la propuesta de redacción concreta en el articulado sobre el capítulo de “Colaboración con la Justicia” ver: “Comentarios R3D a dictamen del 1 de julio – Ley Tele-com”, de la misma organización en: https://es.scribd.com/doc/232402098/Comentarios-R3D-a-dictamen-del-1-de-julio-Ley-Telecom.


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sancionados si no cumplían con estas funciones.La neutralidad de la red se rompía de dos maneras: primero, cuando se

autorizaba a los ISP a discriminar los datos (contenidos, aplicaciones o servi-cios) que viajan en la red en caso de ser “ilícitos”, lo que los obligaba a intervenir en comunicaciones privadas para poder determinar la ilicitud del contenido y discriminar a un contenido frente a otro; segundo, cuando se les permitía dis-criminar datos por cuestiones de oferta diferenciada, basándose en criterios comerciales, económicos y de mutuo acuerdo con empresas particulares.

Aunque finalmente estas disposiciones fueron removidas en su mayoría, como resultado de la presión incesante de la sociedad civil organizada, algunas

otras permanecen en la exposición de motivos del dictamen final aprobado

¿Qué es la neutralidad de la red?

Es el principio que establece que todos los datos que via-jan en Internet (correos, videos, imágenes, documentos) serán tratados como iguales, sin discriminar por el lugar del que vienen o al que van, ni por lo que hay en ellos. Este principio de “no-discriminación de datos” permite que las empresas que prestan servicios, como por ejem-plo Telmex o Cablevisión, no puedan decir a qué cosas le darán prioridad ni qué datos deben ser tratados mejor que otros. Esto garantiza que las empresas 1) no revisen el contenido de los datos que circulamos, 2) nuestros da-tos viajen sin discriminación en cuanto a velocidad y alcan-ce, 3) nuestra información no esté sujeta a criterios que puedan bloquearla y 4) las empresas no puedan gestionar tráfico en beneficio de intereses ilegítimos.


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de la ley37. Ahora, las obligaciones de respeto y garantía de estos principios pasaron a las manos del IFT, quien se encargará de reglamentarlas en sus li-neamientos correspondientes y deberá asegurar que no se autorice a las em-presas prestadoras de servicio discriminar datos por ninguna razón, teniendo particular atención en aquellas que pudieran darse por criterios comerciales.

Suspensiones de transmisiones

La LFRT autoriza la figura de suspensión de transmisiones en radio y televisión, abriendo la puerta a la censura previa. En su artículo 216, fracción IV, permite al IFT suspender transmisiones cuando violen los derechos de las audiencias, contraviniendo claramente la prohibición de censura previa reconocida en la Constitución y en la CADH. Además, autoriza al IFT a suspender contenidos cuando la programación infantil no respete los principios y valores del artícu-lo 3o constitucional, las normas de salud y los lineamientos sobre publicidad infantil, permitiendo censurar previamente los contenidos también en estos casos, lesionando a la libertad de expresión38. Como corolario, no se detallan los mecanismos con los que se protegería de abusos de esta herramienta por parte de la autoridad.

Antes de realizar la suspensión, la ley contempla la obligación de apercibir al concesionario39. Esto genera, por una parte y visto en su mejor luz, la posibi-

37 La justificación del dictamen mantuvo, en su página 241, el párrafo siguiente: “En este sentido, estas Comisio-nes Dictaminadoras estimaron pertinente incluir en el presente Proyecto de Decreto que el Instituto deberá emitir lineamientos al respecto, sujetándose a los principios de beneficio al usuario y libre elección, de tal manera que los usuarios de los servicios de Internet puedan acceder a cualquier contenido, aplicación o ser-vicio ofrecido por los concesionarios (los que proveen el servicio o sus competidores) sin limitar, degradar, restringir o discriminar el acceso y sin limitar el uso de instrumentos, dispositivos o aparatos que se conecten a la red, siempre que se encuentren homologados. Lo anterior sin que inhiba la capacidad de los concesiona-rios de gestionar el tráfico por cuestiones de capacidad y velocidad a fin de que los usuarios puedan acceder a los diversos servicios de forma oportuna. Adicionalmente a lo anterior, el hecho de que los concesionarios puedan realizar gestiones de tráfico conforme a lo previsto en la Ley, permitirá a distintos proveedores de servicios contratar capacidad adicional para mejorar su servicio”.

38 El artículo 7 constitucional prohibe de manera tajante la censura previa, mientras que el artículo 13.4 de la CADH sólo autoriza la censura previa en casos de protección moral de la infancia y la adolescencia.

39 Una notificación al concesionario de radio o televisión advirtiendo de la posible suspensión de transmisiones


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lidad de que si un particular debe ser sujeto de una sanción por violar la ley, no sea castigado con las responsabilidades ulteriores que corresponderían si qui-ta el contenido; y por otra parte, la amenaza de uso de una medida despropor-cionada y violatoria a derechos humanos cuando el contenido no se quite. El fin legítimo de tutelar derechos en las transmisiones lleva entonces, en primera instancia, a que los particulares libren responsabilidad y, en segunda instancia, a que la autoridad abuse del control. Finalmente, la ley no establece sanciones para la reincidencia en este tipo de conductas en ningún sentido.

Suspensión de servicio de telefonía

En el artículo 190 fracción VII, se establece como parte de las medidas de cola-boración de los concesionarios con las instancias de seguridad, la facultad a las autoridades de ordenar la suspensión del servicio de telefonía para “hacer cesar la comisión de delitos”. La medida no establece qué autoridades ostentan esta facultad, ni los mecanismos para evaluar, fundar y motivar su ejercicio y evitar que a través de estas definiciones que se perjudiquen comunicaciones distintas. Pero el problema más grande es que esta facultad es vaga y ambigua, puesto que “la comisión de delitos” abre un margen discrecional enorme a las autoridades para llevarla a cabo de manera arbitraria.

La incomunicación indiscriminada de la población no es una medida nece-saria o proporcional para atender un riesgo a la seguridad pública. La autoridad posee una gama amplia de facultades para hacer frente a estas amenazas sin que la sea una herramienta que otorgue beneficios que superen los riesgos y amena-zas para otros derechos. Esto es claro al pensar en contextos de protesta, donde la incomunicación no sólo obstaculiza ilegítimamente el derecho de libertad de expresión y de reunión, sino que puede impedir la documentación de violaciones a derechos humanos, la labor periodística e incluso la utilización de servicios de emergencia. Por estas razones, la suspensión contemplada en el artículo 190 VII aparece también como una figura abiertamente inconstitucional.

en caso de continuar con la supuesta falta.


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Este tipo de medidas han sido denunciadas reiteradamente, por ejemplo, por las Relatorías Especiales para la libertad de expresión de la ONU y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cuales han señalado que la interrupción de señales de telecomunicaciones aplicada a poblaciones enteras o a segmentos del público “no pueden estar justificadas en ningún caso, ni si-quiera por razones de orden público o seguridad nacional”40.

40 Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet. Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU) para la Libertad de Opinión y de Expresión, Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Relatora Especial de la Organización de Estados Americanos (OEA) para la Libertad de Expresión y Relatora Especial sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP). 2011. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=849.

Capítulo 5

En defensa de los derechos

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Los recursos jurídicos frente a la Ley Federal de Telecomu-nicaciones y Radiodifusión: acciones de inconstitucionali-dad y amparo

Cuando una ley es inconstitucional, sea por contradecir alguna parte de la Cons-titución o por violar derechos humanos, la forma de eliminarla es por dos vías: modificando la ley en el Poder Legislativo o invalidando la ley (o parte de ella) en el Poder Judicial. Una vez aprobada la legislación secundaria en el Poder Legis-lativo, con todas las violaciones a derechos humanos en ella, la batalla restante era llevar la ley al Poder Judicial para que se encargara de revisarla y de invalidar aquellas disposiciones que fueran contrarias a la Constitución y a los derechos.

Para la revisión judicial y el control de las leyes, la Constitución establece distintos recursos legales que tienen distintos efectos o resultados. Los dos más importantes para eliminar las leyes y garantizar los derechos de las personas frente a su aplicación son la acción de inconstitucionalidad y el juicio de maparo, contenidos en los artículos 103 y 105 (particularmente la Fracción II, en lo que hace a las acciones de inconstitucionalidad), y el artículo 107 para el juicio de amparo. Los efectos de la primera es eliminar la parte de la ley (o su totalidad) para todas las personas si la SCJN considera que efectivamente se contradice la Constitución o se lesionan derechos; sus efectos son generales. Los efectos del



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segundo sólo inaplican la ley para la persona o personas que presentan el juicio de amparo, pero aun cuando la SCJN considere que la ley en cuestión viola de-rechos, se mantiene vigencia para todo el resto de las personas; sus efectos son particulares.

La apuesta principal era presentar una acción de inconstitucionalidad para lograr la invalidez general de las partes de la ley que se señalaron anteriormente. En caso de que no se pudiera presentar este recurso, la ruta sería llevar amparos de manera individual.

Pero para eliminar de forma general las partes de la ley que se habían de-nunciado, era necesario que alguno de los sujetos titulares de la acción de in-constitucionalidad lo solicitara formalmente (dentro de un plazo de 30 días na-turales siguientes a la fecha de publicación de la ley), ya que es un recurso legal que las personas no pueden usar por sí mismas. Las posibilidades para lograrlo eran tres: que un grupo de legisladores (el 33% de cualquiera de las dos cáma-ras), la CNDH o el IFAI la presentaran (puesto que sólo a ellos la Constitución los facultaba en este caso). Sin embargo, ninguna de las tres fue posible.

Ni los diputados ni los senadores lograron reunir a un tercio de sus cámaras e interponer la acción de inconstitucionalidad, mostrando lo fuerte de la presión de las televisoras y otros grupos empresariales involucrados en la permanencia de la ley. Por otro lado, la CNDH y el IFAI incumplieron sus obligaciones. La pri-mera simplemente omitió presentar la acción de inconstitucionalidad quedán-dose callada, mientras que el IFAI llevó a cabo una sesión pública en la que sus comisionados discutieron su obligación de presentar dicha acción y resolvieron que no lo harían, con una votación dividida de 4 votos por la negativa y 3 a favor41, bajo el argumento central de que no contaban con la legitimidad para presentar el recurso.

El argumento impulsado por la sociedad civil para que el IFAI actuara se centraba en el deber de protección de datos personales de todas las personas, que se veía afectado por los artículos 189 y 190 de la ley, que afectaban al derecho a la privacidad, como se explicó más arriba. La omisión del IFAI y de la CNDH fue

41 En contra de presentar la acción de inconstitucionalidad votaron: Francisco Javier Acuña, María Patricia Kurcyn, Rosendo Monterrey y la comisionada presidenta Ximena Puente; a favor de presentarla votaron Areli Cano, Oscar Guerra y Joel Salas.


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fuertemente cuestionada por la sociedad civil, donde alrededor de 220 organi-zaciones habían solicitado formalmente a estos organismos que presentaran el recurso, acompañando las peticiones con un análisis técnico sobre la inconsti-tucionalidad de los dos artículos por las figuras de Retención de Datos y Geolo-calización, en el sentido explicado en los apartados anteriores.

Una vez que impugnar la existencia general de la ley fue imposible, la socie-dad civil se organizó para preparar una serie de amparos para distintos sujetos que se consideraron afectados por la ley, tales como radios comunitarias, acti-vistas y demás personas, quienes se ampararon frente a distintas disposiciones, tanto las que afectaban la pluralidad del sistema de medios de comunicación, como las que invadían la privacidad42. Hasta el momento de la edición de este manual, los amparos seguían su proceso judicial43.

Acciones por la seguridad digital para organizaciones de la sociedad civil frente a la ley de telecomunicaciones

¿Es posible mantener un correo electrónico seguro?Cuando se habla de seguridad digital en general, no es posible blindar-

se de intervenciones de manera absoluta. Los correos electrónicos no son la excepción. Cada cliente (empresa o sistema que ofrecer el servicio) de correo tiene distintos grados y formas de defenderse de ataques o de solicitudes de go-biernos para acceder a los mensajes privados. No hay manera de determinar un cliente en particular que sea siempre el más seguro, pero sí de sumar grados de seguridad a los clientes, a través de algunas medidas:

42 Ver por ejemplo: Organizaciones Presentan Amparo vs la Ley Telecom. El Universal. 23 de septiembre de 2014. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/periodismo-datos/2014/organizaciones-de-la-sociedad-ci-vil-presentan-amparo-contra-ley-federal-de-telecomunicaciones-y-radiodifusion-94882.html; y Radios co-munitarias, indígenas y productores independientes se amparan contra Ley Telecom. Centro Nacional de Co-municación Social. 13 de Octubre de 2014. Disponible en: http://www.cencos.org/conferencia-de-prensa/radios-comunitarias-indigenas-y-productores-independientes-se-amparan-contra-ley-telecom

43 Aunque algunos fueron rechazados en un primer momento, la negativa de los primeros juzgados fue impug-nada a la siguiente instancia.


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1. Encriptación. La encriptación es una manera de asociar una cuenta de correo electrónico a un sistema de cifrado que aumenta de manera consi-derable la seguridad de las comunicaciones. La forma más popular de ha-cerlo es mediante la encriptación PGP, basada en un sistema de llaves y cuya seguridad depende de que ambos usuarios utilicen este sistema.

Para saber más sobre PGP:http://openpgp.org/http://www.pgpi.org/

Un cliente de correo electrónico basado en este sistema es:https://www.hushmail.com

2. Mantener contraseñas seguras. Una de las formas de vulnerar la co-rreos electrónicos es a través de robar contraseñas. Para evitar esto, algu-nos consejos son:

• Hacer contraseñas largas. Arriba del mínimo requerido por el cliente.

• Utilizar mayúsculas, números y/o caracteres especiales (como paréntesis, puntos, comas)

• Hacer contraseñas desligadas de temas, referencias o asuntos personales.

• Nunca compartir contraseñas.

• No duplicar contraseñas entre distintas cuentas.

• Cambiar contraseñas de manera periódica.

• Evitar el phishing. Comprobando que los mensajes de correo electrónico que llegan a su bandeja sin ser requeridos y que solicitan datos personales como contraseñas, sean verídicos más allá de toda duda. Revisar siempre de dónde viene el mensaje, cómo está firmado, la ortografía del mensaje, no caer en pánico inducido y, en su caso, verificar antes con la empresa o institución la procedencia de estos mensajes.

Para saber más sobre otras herramientas y estrategias (en inglés):https://ssd.eff.org


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¿Por qué son importantes los metadatos?Los metadatos (datos sobre el dato) son frecuentemente descartados como

triviales o inofensivos. Esto es un grave error. Los metadatos son importantes porque revelan información sobre las personas que puede contener aspectos fundamentales de la vida privada e incluso más que aquellos contenidos en el dato central. Por ejemplo, los datos sobre una serie de llamadas telefónicas (me-tadatos) pueden decir mucho más que el contenido mismo de las llamadas (el dato). Aunque no se trate del contenido de la llamada (el audio), todos los otros datos relacionados a las comunicaciones de un celular (que no se limitan a llama-das telefónicas, sino a cada contacto del aparato con una antena o dispositivo) que se recaban al utilizar el teléfono muestran con quién hablamos, cada cuánto, con qué regularidad, en qué lugar, con qué frecuencia, el tiempo que nos comu-nicamos, etc.

Todo esto permite conocer información íntima que de manera legítima debe reservarse del conocimiento del Estado, tal como el estado de salud (a par-tir de las llamadas y visitas a lugares específicos), ideología política, preferencias religiosas, sexuales, etc.

¿Cómo protegerse de la retención de datos?No es posible evitar que los metadatos se produzcan, ya que es indispen-

sable para ofrecer el servicio de telefonía móvil, ni tampoco que sean retenidos, al menos en México, ya que está previsto en la LFTR. Lo que sí es posible es exigir que se hagan las modificaciones correspondientes a la ley para restringir su retención a priori, generalizada y evitar así la intervención ilegítima de co-municaciones privadas, tanto de gobiernos como de organizaciones criminales. También es posible recurrir a las medidas judiciales (como los amparos) en los casos en los que sea clara que existe un abuso a la ley o los derechos humanos.

¿Cómo protegerse del bloqueo de señales o suspensión de servicio?El bloqueo de señales o suspensión arbitraria de servicio de telecomunica-

ciones tampoco puede evitarse de manera concreta y verificable. Esto principal-mente por lo técnicamente complejo que es saber cuándo se trata de alguna de


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estas figuras y cuándo obedece a otras circunstancias como accidentes, fallas o saturación del servicio. Superar ese primer reto no es sencillo y al momento se están desarrollando metodologías que permitan superarlo de manera accesible y rápida.

Ante el riesgo de que estas medidas arbitrarias de incomunicación se lle-ven a cabo, es importante extremar otras precauciones para la seguridad física y la integridad de las personas dentro de contextos de riesgo o conflicto.

¿Cómo revertir las invasiones a la privacidad resultado de la LFTR?Dado que es imposible protegerse de las invasiones a la privacidad en su

totalidad sin dejar de utilizar las tecnologías de la información y la comunica-ción, es indispensable añadir a las estrategias de protección una agenda de cam-bios legislativos que permitan recobrar, para estas tecnologías, su carácter de habilitadores y potenciadoras de derechos. Un grupo de organizaciones a nivel mundial ha detallado las principales líneas para transitar a un marco regulativo que permita esto, sin vulnerar los derechos de las personas. Así, los Principios Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia Ma-siva de las Comunicaciones44 disponen que:

1. Legalidad. Que los límites a los derechos humanos debe estar escritos en la Ley de manera clara.

2. Objeto legítimo. Las medidas de vigilancia previstas en Ley deben obede-cer a la búsqueda de un fin legítimo en una sociedad democrática.

3. Necesidad. Los métodos para implementar la vigilancia deben ser exclusi-vamente los necesarios para alcanzar el objeto/fin legítimo.

4. Idoneidad. Estos métodos, además, deben ser los idóneos de entre una gama de opciones posibles, con una justificación clara.

5. Proporcionalidad. La vigilancia es un acto altamente intrusivo, por lo que su uso debe estar acotado por una serie de criterios que lo asuman como tal.

44 Para tener un desarollo más amplio de esta agenda, así como conocer las organizaciones que la respaldan de momento, ingresar a: https://es.necessaryandproportionate.org/text.


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6. Autoridad judicial competente. Un juez imparcial e independiente debe ser quien emita las autorizaciones para las medidas de vigilancia.

7. Debido proceso. La privacidad de las personas debe ser asegurada por el Estado estableciendo los procesos que permiten la intervención de las comunicaciones, enumerándolos en la ley, cumpliendo con ellos de manera consistente y poniéndolos a disposición de cualquier persona. Toda per-sona tendrá además el derecho de ser escuchada en audiencia pública y justa en un plazo razonable y por un tribunal independiente, competente e imparcial, salvo cuando la vida corra un peligro inminente, en cuyos casos se buscará una autorización con efecto retroactivo en un plazo razonable y donde el mero riesgo de fuga o de destrucción de pruebas no es suficiente para justificar la autorización con efecto retroactivo.

8. Notificación al usuario. Es necesario reconocer el derecho de las perso-nas sometidas a vigilancia a conocer que fueron objeto de ésta, posterior-mente a que el objeto legítimo (como es la presunta comisión de un delito grave que mereciera tal) ya no sufre peligro a partir de esta revelación, pero sin prolongarla de manera indeterminada.

9. Transparencia. Las autoridades que realicen medidas de vigilancia, de-ben transparentarlas de manera suficiente, tal que se permita a los ciu-dadanos saber del buen o mal uso que se está haciendo sobre ellas, de la manera más amplia y, a la vez, sin vulnerar todavía más la privacidad de las personas sujetas a estas medidas.

10. Supervisión pública. El Estado debe contar con mecanismos claros para que se realice la supervisión pública de las medidas de vigilancia de manera tal que se eviten, corrijan y sancionen abusos.

11. Integridad de las comunicaciones y sistemas. Las autoridades no pue-den obligar a las empresas de software o hardware a cambiar sus sistemas para capturar datos de forma a priori. Además, el Estado debe reconocer el legítimo uso de las comunicaciones de manera anónima.

12. Garantías para la cooperación internacional. Los Estados no pue-den utilizar los procesos de asistencia judicial recíproca y las solicitudes

La sociedad civil ante la nueva regulación en Telecomunicaciones y radiodifusión En defensa de los derechos

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extranjeras de información protegida para burlar las restricciones del de-recho interno relativas a la vigilancia de las comunicaciones. Los procesos de asistencia judicial recíproca y otros acuerdos deben estar claramente documentados, a disposición del público y sujetos a las garantías de equi-dad procesal.

13. Garantías contra el acceso ilegítimo y derecho al recurso efectivo. La ley debe proveer sanciones penales y civiles suficientes y adecuadas, protección a los “whistle blowers” y medios de reparación a las personas afectadas. Las leyes deben estipular que cualquier información obtenida de una manera que sea inconsistente con estos principios es inadmisible como prueba en cualquier procedimiento legal, al igual que cualquier prue-ba derivada de dicha información. Los Estados también deben promulgar leyes que establezcan que, después de que el material obtenido a través de la vigilancia de las comunicaciones ha sido utilizado con la finalidad por el que fue obtenida la información, el material no debe ser retenido, sino que debe ser destruido o devuelto a los afectados.


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Foto: Ernesto Peralta


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Bibliografía y hemerografía

Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El acceso a la información como de-recho, en Cuadernos de análisis jurídico: igualdad, libertad de expresión e interés público, Serie Publicaciones Especiales, Universidad Diego Portales, Buenos Aires, 2001.

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Ferrajoli, Luigi, Libertad de información y propiedad privada. Una propuesta no utópica. trad. Pedro Salazar Ugarte, Nexos, núm. 316, abril 2004.

Fuentes de información

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Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Marco jurídico interameri-cano sobre el derecho a la libertad de expresión. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2010. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/MARCO%20JURIDICO%20INTERAMERI-CANO%20DEL%20DERECHO%20A%20LA%20LIBTAD%20DE%20EXPRE-SION%20ESP%20FINAL%20portada.doc.pdf


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Casos internacionales

Corte Interamericana de Derechos Humanos

Caso “La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros), Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73.

Caso “Ivcher Bronstein Vs. Perú”. Fondo, reparaciones, y costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74.

Caso “Herrera Ulloa Vs. Costa Rica.” Excepciones preliminares, fondo, repara-ciones y costas. Sentencia de 2 de julio de 2004.

Caso “Escher y otros vs. Brasil”. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200.

Comité de Derechos Humanos - Organización de las Naciones Unidas

“Aduayom y otros c. Togo (422/1990, 423/1990 y 424/1990),” dictamen de 12 de julio de 1996.

Tribunal Superior de Justicia Europea

“Sentencia en los asuntos acumulados C-293/12 y C-594/1”. Prensa e Informa-ción. Digital Rights Ireland & Seitlinger y otros.

Declaraciones internacionales

“Declaración de Principios Sobre Libertad de Expresión”. Comisión Interameri-cana de Derechos Humanos. 2000. Disponible en: https://www.cidh.oas.org/Basicos/Basicos13.htm.

“Declaración Conjunta sobre la Regulación de los Medios, las restricciones a los


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periodistas y la investigación de la corrupción”. Relatores de libertad de expresión de la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. 2003. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=88&lID=2.

“Declaración Conjunta Sobre Diversidad en la Radiodifusión”. Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y de Expresión, Representante de la OSCE sobre Libertad de los Medios de Comunicación, Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresión y Relatora Especial de la CADHP (Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información. 2007. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=719&.

“Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet”. Relator Espe-cial de las Naciones Unidas (ONU) para la Libertad de Opinión y de Ex-presión, Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Relatora Especial de la Organización de Estados Americanos (OEA) para la Libertad de Expresión y Relatora Especial sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP). 2011. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=849.

Notas de Prensa

“Organizaciones Presentan Amparo vs la Ley Telecom”. El Universal. 23 de sep-tiembre de 2014. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/perio-dismo-datos/2014/organizaciones-de-la-sociedad-civil-presentan-ampa-ro-contra-ley-federal-de-telecomunicaciones-y-radiodifusion-94882.html

“Radios comunitarias, indígenas y productores independientes se amparan con-tra Ley Telecom”. Centro Nacional de Comunicación Social. 13 de Octubre


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de 2014. Disponible en: http://www.cencos.org/conferencia-de-prensa/radios-comunitarias-indigenas-y-productores-independientes-se-ampa-ran-contra-ley-telecom.

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tesis Aislada 1a. CCXV/2009, de la Novena Época, integrada por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia Constitucional, Pág. 287: LIBERTAD DE EX-PRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL.

Amparo directo en revisión 1621/2010.

Contradicción de Tesis 194/2012.

Otros

Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Informe Final sobre la Reunión Regional sobre Transparencia, Rendi-ción de Cuentas y Lucha contra la Corrupción en América, realizada del 3 al 5 diciembre de 2004, Santiago de Chile, 2004.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Informe del Relator Especial sobre el derecho a la libertad de opinión y expre-sión de la Organización de las Naciones Unidas. 17 de Abril de 2013. A/HRC/23/40.

Ley de Competencia Económica.


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Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano.

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OCDE. Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México. OECD Publishing, 2012. Disponible en: http://www.oecd.org/centrodemexico/49528111.pdf.

Principios Internacionales sobre la Aplicación de los Derechos Humanos a la Vi-gilancia Masiva de las Comunicaciones. 10 de mayo de 2014. Disponible en:

https://es.necessaryandproportionate.org/text.

Tabla de acrónimos

AM Amplitud Modulada

AMARC Asociación Mundial de Radios Comunitarias

AMEDI Asociación Mexicana de Derecho a la Información

CADH Convención Americana Sobre Derechos Humanos

CDHDF Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal

CFE Comisión Federal de Electricidad

CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos

CNDH Comisión Nacional de Derechos Humanos

CoIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos


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COFETEL Comisión Federal de Telecomunicaciones

DEM Documento de Exigencias Mínimas

FM Frecuencia Modulada

IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos

IFE Instituto Federal Electoral

IFT Instituto Federal de Telecomunicaciones

ISP Internet Service Provider (Empresa Prestadora del Servicio de Internet)

LFTR Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión

MHz Megahertz

NSA Agencia Nacional de Seguridad de los Estados Unidos de América

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ONU Organización de las Naciones Unidas

PAN Partido Acción Nacional

PGP Preety Good Privacy

PRD Partido de la Revolución Democrática

PRI Partido de la Revolución Institucional

PROFECO Procuraduría Federal del Consumidor

SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación


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SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SEGOB Secretaría de Gobernación

TDT Televisión Digital Terrestre

TICs Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Este manual se terminó de escribir en diciembre de

2014 en el Distrito Federal, México. En la formación

se utilizaron las familias tipográficas Lora y Ubuntu. Diseño de portada y formación: Jorge Rodriguez.

la sociedad civil de telecomunicaciones y radiodifusión

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