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La socialdemocracia tardía en Chile: Adaptación, coalición y separación de funciones.

Sergio Toro MaureiraUniversidad Católica de Temuco

storo@uct.cl

Ana María FaríasUniversidad Católica de Chile

afarias@uc.cl

PRIMER BORRADORFavor no citar ni divulgar

RESUMEN

El presente artículo analizará las dinámicas de la izquierda parlamentaria chilena en el periodo post-autoritario. En específico, observará la capacidad de los gobiernos de Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010) para introducir su agenda socialdemócrata en un modelo con alta liberalización del mercado y privatización de las prestaciones sociales. Se sostiene la existencia de tres precondiciones configuradas en dictadura que habrían marcado el lento camino de las reformasde carácter universal: a) la confluencia de las posturas socialdemócratas y socialcristianas, b) la separación de funciones en la elaboración programática (entregada a los técnicos) y la movilización política (asumida por los partidos) y c) la aceptación del modelo liberal de prestaciones y el veto de actores políticos y empresariales asentados en éste. La concesión a privados y el foco en la universalización de la cobertura vía mercado, habrían sido el camino sub-óptimo para llevar a cabo los programas.

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INTRODUCCION

El ingreso al siglo XXI marca una nueva era política en Chile. A 27 años del golpe militar que derrocó a Salvador Allende, dos Presidentes socialistas asumieron sucesivamente las riendas del país. Bajo la promesa de superar la desigualdad, abrir nuevas oportunidades a los chilenos y desarrollar programas de protección social, las figuras de Ricardo Lagos Escobar (2000-2006) y Michelle Bachelet Jeria (2006-2010), se transformaron en baluartes de una nueva izquierda socialdemócrata que buscaba distanciarse de la herencia liberal de principios de los ochenta.

El principal enunciado en sus programas de gobiernos respondía a la ampliación de los beneficios para el conjunto de la población, aludiendo un enfoque garantista de derechos económicos y sociales que no se implementaron en los diez primeros años de recuperación de la democracia (Castiglioni, 2005; Raczynski, 1999; Weyland, 1997). Políticas de salud, pensiones, educación e infancia, se transformaron –al menos en el discurso- en prioritarias para saldar la deuda de inequidad persistente en la distribución del bienestar, a pesar del éxito en la disminución de la pobreza e indigencia.

Sin embargo, la intensión garantista del decenio socialdemócrata se estrelló con un serie de obstáculos que impidieron una modificación sustantiva de las prestaciones sociales. A poco andar, muchas de las ideas de reforma derivaron más en un aumento de coberturas y menos en un cambio de la focalización de los beneficios y privatización de prestaciones sociales. De acuerdo a Huber (2005; 2009), los resultados en Chile respondieron a un modelo de seguridad social denominado universalismo básico que principalmente asumía una red de servicios primarios con un conjunto limitado de prestaciones (Filgueira et al, 2005).

¿Hasta qué punto se logró introducir una agenda socialdemócrata en Chile? ¿Cuáles fueron los principales obstáculos? ¿Qué soluciones se plantearon para implementar políticas sociales garantistas? Este artículo propone tres herencias del periodo autoritario que limitaron el actuar de los gobiernos socialdemócratas y los llevaron a un camino sub-óptimo de universalización de la cobertura por vía subsidiaria del mercado. A saber: a) la confluencia de las posturas socialdemócratas y socialcristianas, b) la separación de funciones en la elaboración programática (entregada a los técnicos) y la movilización política (asumida por los partidos) y c) la aceptación del modelo liberal de prestaciones y el veto de actores políticos y empresariales asentados en éste. Se sostiene que los gobiernos de posturas socialdemócratas habrían mantenido la profunda segmentación en la distribución de los bienes y servicios que cuestionarían los mecanismos de integración y equidad social.

El análisis se hará en tres etapas. El primero busca observar la configuración y renovación departidos y actores de la izquierda socialista y socialdemócrata. Básicamente, se anuncia que las características de una transición donde se aceptaron las reglas del juego económico y social de los ochenta, movieron la discusión política hacia posturas comparativamente menos enfocadas hacia el gasto social y con un fuerte arraigo hacia el mercado. La segunda etapa analizará la configuración política de cada gobierno, además de la exitosa dinámica política de los gobiernos para mantener la unidad de la coalición y llegar a acuerdo con los grupos opositores. Este manuscrito finalizará con

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la descripción de un panorama general de las políticas sociales, con especial referencia a la mantención de un modelo focalizado y de fuerte segmentación. Para ello, se hará un pequeño acercamiento a la política educacional, hoy definida como la principal deuda de los gobiernos socialistas chilenos.

Con todo, el estudio de las reformas de los gobiernos de Lagos y Bachelet entrega la posibilidad de ahondar en los modelos de protección social implementados por los gobiernos de centro izquierda, además de comprender las dificultades políticas de la social democracia para llevar adelante sus programas dentro de un contexto político y económico que no logró zafarse del todo de la herencia militar.

LA RENOVACION DE LA IZQUIERDA EN DICTADURA

El quiebre democrático de 1973 trajo consigo un cambio en la estructura política y económica del país. En lo político, el autoritarismo decretó una drástica restricción de las libertades, así como la expulsión de los académicos y proscripción de los partidos contrarios al régimen. En lo económico, en tanto, las transformaciones se localizaron en el campo fiscal, financiero y de privatizaciones (Ffrench Davis, 1999). La reforma fiscal redujo el gasto público en áreas como la educación, salud y vivienda, al tiempo que se liberaron las tasas, eliminaron regulaciones sobre los plazos de operación y se privatizó gran parte de la banca (Ffrench Davis, 1999).

Gráfico 1 Aquí

La consecuencia de estos cambios, fue la configuración de nuevos escenarios para la articulación de grupos opositores, en especial, a través de dos elementos interrelacionados: a) el encuentro deposiciones antagónicas previas al golpe (Partidos de la Unidad Popular y Democracia Cristiana) y b) el fortalecimiento de centros de pensamiento como entes activistas y pensantes de la transición. En efecto, a pesar del enfrentamiento durante el gobierno de Salvador Allende, la dura lección del golpe militar (Funk, 2006) motivó que los partidarios de la Unidad Popular y la Democracia Cristiana entendieran que la única salida al autoritarismo fuera aunar y compatibilizar intereses. Esta singularidad fue rápidamente captada por la comunidad internacional, haciendo que las fundaciones –suecas y alemanas principalmente- y representaciones diplomáticas –especialmente la noruega, española e italiana- jugaran un rol preponderante.

Del mismo modo, la confluencia de los paradigmas provenientes del exterior ayudó a redefinir las posturas políticas. La democracia cristiana fue influenciada tanto por su símil en Italia, como por elliderazgo de Adolfo Suarez en la transición española. El exilio de dirigentes socialistas, en tanto,coadyuvó a internalizar los debates de los ochentas sobre el eurocomunismo y la socialdemocracia (Roberts, 1998), permitiendo que la izquierda chilena preparara un proceso de generación de fuerzas distintas y de mejor entendimiento de los cambios en la izquierda latinoamericana y europea.

El cambio de ambas posiciones condujo a la capacidad de consensuar estrategias impensables sin este tipo de procesos. El re-encuentro se articuló mediante actividades de centros de estudios de

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oposición que contribuyeron significativamente a restaurar las confianzas y entendimientos mutuos. Efectivamente, si bien buena parte de la dirigencia opositora salió al exilio, los que se quedaron debieron buscar nuevas formas de organización para mantener espacios en su accionar. Estas instituciones luego se vieron fortalecidas con la experticia técnica de los académicos expulsados por las universidades intervenidas por el régimen.

Fue aquí donde se comenzó a gestar el retorno a la democracia y a configurar la línea programática de un hipotético gobierno democrático. La creación de entes paralelos comenzó a suplir la organización partidaria para las elites intelectuales (Arriagada, 2008) y a contrapesar al menos en el papel la línea política y social de Pinochet. Estos centros serían la base de la transición chilena y lucha por la democracia (Puryear, 1994), fundamentándose en cuatro puntos primordiales a) la generación de espacios de sobrevivencia física de los opositores b) la lectura de los cambios –principalmente económicos- impuestos por régimen, de la crisis democrática y del fracaso de la Unidad Popular c) la generación de un espacio de encuentro y de diálogo de la izquierda y la democracia cristiana y de la oposición con el mundo más pro-gobierno e) la conformación de ideas programáticas del futuro gobierno democrático (Cociña y Toro, 2009).

Este auge de los centros de pensamiento contrastó con la imposibilidad de los partidos en constituirse en entidades formales. No fue sino hasta 1987, cuando la ley estableció estipulaciones relacionadas con el número de firmas para la inscripción (Scully y Valenzuela, 1993), legalizándose el Partido Humanista, la Democracia Cristiana y los radicales. Los partidos de izquierda tuvieron ciertas reticencias para inscribirse principalmente por las proscripciones constitucionales que regían sobre los partidos afectos a posturas marxistas (Scully yValenzuela, 1993). El efecto fue que los partidos centraran sus esfuerzos en la movilización electoral y un trabajo de redes locales fuerte y consistente, a cambio que la construcción programática y promesas de acción de los futuros gobiernos democráticos fueran asumidas por estos centros.

En definitiva, la aceptación del nuevo modelo económico, la congregación de dos posicionespolíticas, sumado a la separación entre las funciones programáticas y movilizadoras, condujo a un camino de dependencia que explica las dinámicas políticas del país y las decisiones de sus gobiernos.

LA DELEGACION A LOS TECNICOS Y LA DEBILIDAD PROGRAMATICA DE LOS PARTIDOS

Las tres herencias del periodo militar determinaron un tipo de pragmatismo político y económico que inundó el quehacer de los gobiernos de la Concertación. El efecto fue una coalición que aceptó y profundizó el modelo, que tranzó posturas para mantenerse unidos y que resolvió los dilemas de gobierno con la fórmula de separación de funciones (programáticas -delegadas al ejecutivo- y particularistas -asumidas por los partidos-).

Este último punto fue central para conservar, sin mucha contestación, las políticas liberales. La falta de responsabilidad programática de los partidos generó condiciones para que los técnicos de gobierno se abocaran a mantener el sistema sin desarrollar reformas que rompieran con el frágil equilibrio de la transición y el cómodo statu quo para ciertos sectores organizados (Mizala, 2007; Corrales, 2000; Boeninger, 2007, Castiglioni, 2005). En tanto, los partidos políticos no fueron aptos

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de hacer valer su función intermediaria y se transformaron en máquinas electorales sin capacidad deformulación de políticas. Para algunos dirigentes partidarios, estas condiciones generaron una oligarquización de las decisiones políticas y una fuerte precarización de los partidos (Ominami, 2007). La organización interna no contempló espacios para la elaboración de políticas y lasinstancias de participación fueron mínimas y sostenidas mediante vínculos particularistas.

La derivada de todo el proceso fue la asimilación de las directrices liberales y la valoración del mercado como principal distribuidor de bienestar. Incluso en partidos como el socialista, el posicionamiento partidario en el eje estado-mercado se diferenció significativamente con el resto de los países. De acuerdo a la encuesta a expertos (Altman et al. 2009) los partidos chilenos reflejaron una adhesión al mercado un punto y medio más que sus pares europeos y sudamericanos, demostrando un eje de competencia distinto con respecto a España, Portugal, Grecia, Uruguay, Brasil o Suecia. El gráfico siguiente demuestra lo señalado.

Gráfico 2 Aquí

Los gobiernos de Lagos y Bachelet mantuvieron continuidades importantes en esta lógica. Si bien existieron esfuerzos para desarrollar políticas con un sello socialdemócrata, lo cierto es que sucumplimiento estuvo condicionado a las dificultades para lograr las adhesiones parlamentarias en proyectos mayor ambición socialdemócrata y de entregar mayores responsabilidades de provisiónestatal. A continuación veremos sucintamente cómo se configuraron políticamente ambas administraciones.

Los gobiernos socialdemócratas en Chile

Diez años después del retorno de la democracia en Chile, dos Presidentes socialistas inician el “decenio socialdemócrata”. La primera magistratura fue asumida por Ricardo Lagos (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010), con programas de campaña con un fuerte componente de protección social y reducción de las desigualdades. No obstante, la llegada de ambos no estuvo exenta de dificultades. Desde un inicio su administración debió bregar –por distintas razones- con parlamentos de minoría, crisis políticas y nuevas demandas sociales.

Lagos Escobar, por ejemplo, se vio enfrentado a la Cámara de Diputados más adversa desde 1990. Al descenso de escaños en la cámara del oficialismo y la minoría en el Senado, se sumó la suspensión de cuatro parlamentarios del bloque por causas con la justicia. Escándalos de corrupción inundaron los primeros años de su mandato y la aprobación ciudadana sufrió bajas significativas. Lo mismo ocurrió con el Gobierno de Bachelet, cuando en la primera mitad de su gobierno se le cuestionó el manejo político, se enfrentó a renuncias de parlamentarios, a fuertes movimientos sociales y a una de las adhesiones ciudadanas más bajas desde los gobiernos de la concertación.

El difícil inicio de estos gobiernos, contrastó con la alta popularidad del final de sus mandatos. A pesar de no haber tenido “luna de miel”, tanto Lagos como Bachelet aprendieron a gestionar los conflictos, a sacar adelante sus proyectos y finalizar como uno de los gobiernos más exitosos de

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América Latina. Este repunte se debió a un aprendizaje en la capacidad de alinear su coalición política y llegar a acuerdos con la oposición.

Gráfico 3 Aquí

En efecto, Lagos y Bachelet no modificaron en gran medida la composición y distribución partidaria de ministerios y subsecretarías con respecto a sus antecesores. La democracia cristiana continuó siendo el partido mayoritario en el gabinete y los partidos de corte socialdemócrata como el PS y PPD se distribuyeron equitativamente las otras carteras. Obviamente que esta distribución tenía clara sintonía con la correlación de fuerzas al interior del Congreso. El cálculo presidencial propuesto por Octavio Amorin Neto (2006), fue efectivo en todos los gobiernos de la concertación incluido en los socialdemócratas.

Así, el trabajo legislativo de los gobiernos no tuvo fuertes bloqueos ni conflictos. Más bien –y al igual que los periodos anteriores- logró una evidente fluidez de cooperación con los congresistas en los distintos proyectos enviados para su aprobación. En términos del porcentaje de proyectos aprobados en la misma administración se observa que mientras las administraciones de 4 años (Aylwin y Bachelet) lograron un porcentaje de aprobación de 55% de las los proyectos presentados, Frei (6 años) llegó al 65% y Lagos (6 años) al 62%. Por otro lado, si sólo tomamos en cuenta la fecha de ingreso del proyecto sin discriminar si fue o no aprobada en el mismo periodo, se obtiene que los proyectos de ley aprobados alcanzan un promedio del 76% donde los mensajes enviados por Aylwin han sido aprobados en un 77%, seguido por Eduardo Frei (81%) y Ricardo Lagos (73%). En este aspecto la administración Bachelet no puede ser evaluada.

Gráfico 4 Aquí

La explicación de esta eficiencia relativa es el mantenimiento de la unidad de la coalición en las votaciones dentro del Congreso y el trabajo de acuerdo con la oposición. Los autores del caso chileno (Carey, 2002; Toro, 2007, Alemán y Saiegh, 2007) han demostrado que los equilibrios de fuerzas entre derecha e izquierda producto del sistema electoral, determinó la necesidad de conseguir los apoyos suficientes para las iniciativas presidenciales, tratando de mantener una férrea unidad dentro del propio bloque y, a la vez, buscando acuerdos con los partidos opositores. Los Roll Call Data ratifican la afirmación anterior. Los w-nominate de las votaciones de las legislaturas correspondientes a Lagos y Bachelet, demuestran un posicionamiento uniforme de los partidos de la Concertación y una oposición con diferencias en ambas dimensiones.

El caso de la legislatura 2002-2006 muestra escisiones en la coalición opositora en los dos planos, al igual que el periodo 2006-2010. Estudios anteriores (Toro, 2007) han mostrado que esta baja unidad fue producto de procesos de negociación individual del ejecutivo con los diputados de Renovación Nacional. La necesidad de respaldos en gobiernos de minoría, llevó a transacciones que ayudaban la aprobación de los proyectos a cambio resolver problemas y compromisos del congresista en su distrito. Por el contrario, las votaciones muestran –especialmente en el gobierno de Bachelet- una fuerte unidad en las votaciones de los cuatro partidos de la Concertación.

Gráfico 5 Aquí

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Cómo se ha visto, el juego político chileno ha tenido -desde el retorno de la democracia- vetos suficientes para mantener un statu quo en el modelo de distribución de bienestar. Si bien existe una dinámica estable, estas han sido construidas sobre la base de negociaciones que han rendido en estabilidad política, mas no han tenido los resultados sociales esperados. A continuación se auscultará sobre las políticas sociales diseñadas por estos gobiernos y el impacto sobre el bienestar.

LAS POLITICAS Y RESULTADOS DE LOS GOBIERNOS SOCIALDEMOCRATAS

1. Distribución desigual de los beneficios sociales en Chile.

El trabajo de Filgueira, Molina, Papadopulos y Tobar (2005), retrata la situación de bienestar en América Latina bajo la figura de un edificio de tres pisos. Un primer piso constituido por las prestaciones destinadas a la población de menores ingresos beneficiarios de programas focalizados, no contributivos y de transferencias condicionadas así como de programas asistenciales; un segundo piso, constituido por beneficios de naturaleza corporativa, destinadas a quienes se mantienen bajo modelos corporativos propios de un modelo previo a la irrupción del mercado; y un tercer piso dirigido a sectores de altos ingresos constituido por prestaciones privadas reguladas por el mercado tales como seguros de salud, de jubilaciones y pensiones, y educación. Esta imagen de la segmentación de beneficiarios en la distribución del bienestar, bien puede aplicarse al caso chileno, no habiendo sido borrada durante las recientes reformas sociales.

En efecto, durante los últimos gobiernos de la Concertación, los presidentes Ricardo Lagos y Michelle Bachelet intentaron aplicar reformas sociales significativas que apuntaban a un distanciamiento del sello liberal que, luego de 10 años de gobierno democrático, aún se mantenía como herencia del ordenamiento económico y político del país. Su programa pretendía laampliación de los beneficios para el conjunto de la población aludiendo a un enfoque garantista de derechos económicos y sociales que permitiría saldar la deuda de inequidad persistente en la distribución del bienestar una vez conseguida la disminución de la pobreza e indigencia en el país.

Gráfico 8 aquí

A poco andar, la reforma prometida -particularmente en el área de salud, pensiones y educación- no implicó una modificación sustantiva en las bases de los ochenta. La privatización en la provisión de las prestaciones sociales, la focalización de los beneficios y la disminución de los principios de solidaridad, se mantuvieron vigentes a pesar de algunos intentos de contestación. Así, el discurso de universalidad tuvo fuertes dificultades de ser implementado por los gobiernos socialdemócratas,derivando a una segmentación en su provisionamiento y a una ampliación de coberturas enprogramas y subsidios.

Esta fórmula de segmentación facilitó a los gobiernos socialdemócratas la administración de un modelo con altas inequidades e inhibió fuertemente la formulación de políticas para resolverlas.Como consecuencia, la estructura del bienestar en Chile mostró muchos síntomas de continuidad en el carácter liberal con preponderancia del mercado. La persistencia de los patrones de desigualdad fue impregnando una fragmentación del régimen de bienestar en Chile, estableciendo la segmentación de los beneficios entre diferentes grupos de la población. El peso de la inequidad demostró la inefectividad de las acciones estatales para enfrentar la estructura de riesgos,

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exacerbado las diferencias en la distribución del ingreso y las dependencias del subsidio en los sectores más pobres.

Este intrincado rompecabezas se hace más evidente en las zonas más desprotegidas del país. La región de la Araucanía, por ejemplo, presenta una distribución caótica en que el ingreso autónomopromedio del 10% de los hogares más pobres bajó 4,9 veces con respecto al año 1990, mientras que en el 10% más rico se vio aumentado 2,8 veces. En cifras, cuando el año 1990 el decil de hogares más vulnerable percibía en promedio US 110, hoy ese mismo segmento apenas recibe US 17. Esa descompensación del mercado respecto a los ingresos autogenerados de los sectores empobrecidos, fue resuelta de muy mala manera por los gobiernos socialdemócratas a través de subsidios, llegando a que hoy exista una fuerte dependencia a las asignaciones del Estado. Los gráficos 9, 10, 11muestran esta débil construcción del bienestar en el país.

Gráficos 9, 10, 11 aquí

2. La compleja e inequitativa desmercantilización y desfamiliarización del bienestar.

La persistencia de los índices de desigualdad en el ingreso, la segmentación de las prestaciones sociales, la exclusión de grupos por parte del mercado y la vía rápida del subsidio para zanjar las diferencias de los outsiders, demostró el deterioro de un modelo que no logró dar respuestas a una provisión de bienestar equitativa, enfatizando la brecha entre ganadores, perdedores y marginados (Esping Andersen, 1993, 2003; Dubet, 2011).

En efecto, la política de desmercantilización impulsada por la socialdemocracia chilena se vio constreñida por una población no menor poseedora de una situación desventajada y un precario o nulo acceso al empleo. Así, esta política resultó inoperante en atención a la alta estratificación social y segmentación del país. Aunque el Estado pudo contribuir a estrechar las diferencias de estatus o de clases existentes (Esping Andersen, 2000), el proceso se produjo débilmente a pesar de los avances de los últimos años en la cobertura de las prestaciones sociales. Es más, se distinguió una fractura en los beneficios de la población tanto en el acceso como en la calidad.

Por otro lado, el carácter conservador del régimen chileno significó que el Estado no fuera capaz de disminuir las dependencias familiares del bienestar (desfamiliarización), en tareas como el cuidado infantil, de enfermos y ancianos. La lenta y escasa incorporación de las mujeres al mercado laboral enfrentó en ellas una situación desmejorada en tanto receptoras de las prestaciones sociales públicas. Los cambios experimentados en las estructuras familiares significaron una fuerte presión para el cumplimiento de las labores de cuidado al interior de la familia y un desplazamiento de dichas funciones a las esferas del Estado y del mercado. Es por ello, que la población expuesta a arreglos de menor calidad y cobertura fueron niños, jóvenes, y mujeres, especialmente en los hogares con jefatura femenina. Esto, aún más cuando el Estado respondió a la estructura de riesgo de esta población en forma lenta, deficitaria y fragmentaria (Filgueira, 2007).

En términos de la población informal en Chile, su presencia fue crítica por la condición de país periférico. El rol benefactor del Estado se vio restringido por los altos niveles de informalidad, precariedad y exclusión (Rudra, 2005). Más aún, la desindustrialización impulsada con las reformas económicas pro mercado, así como el aumento de los empleos en el área de servicios, desplazaron y suprimieron los espacios laborales de mayor estabilidad. La consecuencia fue la oferta de empleos

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de baja calidad y de escasa formalidad para los sectores de menores ingresos, tanto por el nivel de los salarios como por las protecciones sociales y estabilidad de los mismos (Uthoff, 2006; Tokman, 2007). Ejemplo de esta situación es el incremento en el último año en un 12,9% de los trabajadores de cuenta propia y de 10,4% de los ocupados a tiempo parcial (INE, 2011).

El aumento en la flexibilización de los mercados laborales, así como la precariedad de los empleos ha sido a costa de quienes trabajan en el sector informal o con contratos temporales con escasa cobertura de prestaciones sociales, e incluidos subsidiariamente en las redes de seguridad social. Este panorama sumado a la escasa incorporación de la mujer al mercado laboral, con una tasa de participación del 47,4%, da cuenta que la población total con débil cobertura de protección social es cuantiosa.

Asimismo, el cambio que significó el modelo económico neoliberal, tuvo como correlato reformas sociales que mantuvieron los privilegios condicionados a la calidad contributiva de los beneficiarios. El carácter contributivo del sistema garantizó prioritariamente la protección a los asalariados con contrato de trabajo. Sin embargo, la flexibilidad y heterogeneidad del mercado del trabajo durante las últimas décadas, compuesto por sectores de baja productividad e ingreso,marginó a sectores de trabajadores y a sus familias de las prestaciones sociales. Los componentes no contributivos del sistema se destinaron preferentemente a la población en situación de pobreza bajo estrictos criterios de focalización, quienes acceden desventajosamente a las prestaciones sociales, profundizando la distancia del bienestar entre los grupos de A y B.

La segmentación del régimen de bienestar chileno respondió a pautas diversificadas históricamente para enfrentar los riesgos sociales según las características de las personas a ser protegidas. Se trata de un determinado arreglo político y social para la provisión del bienestar que generó desiguales posibilidades y potencialidades desmercantilizadoras y desfamilizadoras para la población. Las políticas sociales, desde las reformas sociales neoliberales de los ochenta, mantuvieron como cualidad un carácter subsidiario con fuerte predominio del sector privado, coberturas parciales o focalizadas, o bien universales segmentadas vía calidad. Todas ellas obstaculizaron la construcción de sociedades de integración. Las últimas reformas de los gobiernos de la Concertación, inspirados en el dogma de la igualdad de oportunidades bajo el cual cada individuo obtendrá los logros de acuerdo a sus méritos en una competencia equitativa en el libre juego de la iniciativa privada (Dubet, 2011), han mantenido una política de segmentación, abandonando la búsqueda de la igualdad de posiciones entre los grupos que posibilitaría estrechar las brechas de inequidad.

Durante los últimos años, la atención del Estado ha estado centrada especialmente en la población más vulnerable -principalmente a través de la focalización según ingresos monetarios-, con lo cual se renunció a la prioridad de proveer prestaciones de carácter público y universal. La forma como se prorratean las prestaciones sociales, no ha logrado mayores niveles de equidad y cohesión social, sino que por el contrario ha incrementado la fragmentación social de la población (Filgueira et al, 2005).

La diversidad en la estructura de bienestar dispuesta por el Estado chileno para la población según su participación en el mercado laboral, ciclo de vida y tipo de familia, así como las diversas instituciones y políticas destinadas a la protección social de dichos grupos, permiten afirmar la existencia de un grupo más privilegiado (A) y otro menos favorecido (B) desde el origen del

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régimen de bienestar. Segmentación que también perdura en uno de los pilares de la socialdemocracia: la educación.

3. La educación como caso de sistema segmentado y privatizado en Chile

Con todo, las últimas protestas estudiantiles han puesto en el debate uno de los puntos débiles del sistema de bienestar chileno. A partir del gobierno de Ricardo Lagos, los grupos sociales y políticoshan cuestionado fuertemente el paradigma del sistema educacional, con el objetivo de hacer un cambio a las actuales políticas de financiamiento basadas en la demanda y entregar mayor responsabilidad al Estado en pos de la gratuidad y calidad de la prestación educacional.

En efecto, a partir del año 1982, el sistema educacional chileno fue parte de una de las mayores reformas estructurales del país. Con el fin de disminuir la participación fiscal e incentivar el ingreso de nuevos proveedores, el Estado comenzó un proceso de privatización y descentralización que respondía fuertemente a las ideas económicas de la época. En lo fundamental, se trataba de una reestructuración de la enseñanza escolar, en el que se aplicaban cuatro componentes principales (Mizala, 2007): a) Descentralización del sistema y transferencia de los establecimientos educacionales a los municipios, b) la institución de subvención por alumno e ingreso de proveedores privados c) la introducción de mediciones estandarizadas (PERT para 1982 y SIMCE para 1988) y d) cambios en la regulación de la profesión docente y en la formación inicial docente.

Con estas medidas, los personeros del régimen militar tenían la plena convicción de que la calidad y cobertura, se producirían gracias a los mecanismos de información y competencia. La idea de generar un cuasi-mercado de la educación, implicó que el gobierno redujera su gasto público per-capita en educación en aproximadamente un 47% (Ffrench Davis, 1999). Sin embargo, estas medidas arrastraron consigo una serie de consecuencias directas e indirectas sobre la calidad de la educación y las condiciones de trabajo de los docentes. Los contratos de los profesores pasaron a ser privados y sin derecho a huelga ni negociación colectiva (Marcel, 2004), sus sueldos se vieron reducidos en aproximadamente un 30% entre 1982 y 1990 (Mizala y Romaguera, 2006), los currículos se flexibilizaron sin una uniformidad clara y las instituciones locales no lograron hacer más eficiente la prestación y administración del servicio educacional.

Este marco, construido mediante decretos emanados por el ejecutivo durante una década, fue luego formalizado mediante una ley orgánica constitucional (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza-LOCE), publicada un día antes de la asunción al mando de Patricio Aylwin. Esta ley -llamada junto con otro paquete de legislaciones como “de amarre”-, constó con 87 artículos permanentes y 8 transitorios que, dado su carácter constitucional, requería del quórum de modificación de 4/7 para ambas cámaras. Entre sus puntos críticos se encontraba la descentralización administrativa y centralización curricular, las pocas barreras en la conformación de establecimientos subvencionados y la capacidad de seleccionar a los alumnos discrecionalmente en aquellos colegios que reciben subvención estatal.

La llegada de la democracia, no logró cambiar las reglas del juego impuestas por el régimen. La adhesión al modelo, el fortalecimiento de los grupos de interés y los actores de veto, hicieron que las políticas públicas en esta área tuvieran cambios cosméticos. Lo que Cox y McCubbins (2001) llamaban political resoluteness, es decir, la tendencia a mantener políticas ya aprobadas, primó

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fuertemente con respecto a cualquier atisbo de decisión respecto al cambio en educación (political decisiviness). Esto también fue patente en los gobiernos socialdemócratas, quienes no lograron romper con un modelo segmentado y de altas inequidades en términos de calidad. Si bien se presentaron avances como la derogación de la LOCE y aprobación de la nueva Ley General de Educación, los resultados continuaron reproduciendo las desigualdades y un desencanto generalizado.

En efecto, la deficiencia del sistema educativo escolar hizo crisis en periodo de los gobiernos socialdemócratas. Las demandas otrora particularistas de los actores confluyeron en una necesidad que no era fácilmente atendible por las autoridades: mayor calidad del sistema educativo (Mizala, 2007). Los medios comenzaron a interpretar estas demandas. Frases como "La deuda pendiente de la educación en Chile" (La Tercera); "Educación sin progresos", “Desafíos educacionales" (El Mercurio), salían frecuentemente en los periódicos, respondiendo un clima nacional que relevaba el colapso del sistema educativo.

Obviamente, este colapso de la calidad condicionó las diferencias en el acceso a la educación terciaria. La segmentación condujo a que las posibilidades de ingresar a la universidad de los jóvenes pertenecientes al 20% de los hogares más pobres fueran 4,6 veces menores que el 20% más rico. Sumado a esto, entre quienes lograron estudiar en la universidad del quintil más bajo, el 60% lo hizo en establecimientos privados, donde la desregulación y financiamiento vía banca pauperizó a las familias y endeudó con intereses a quienes buscaban seguir estudiando.

Gráfico 12 y 13 aquí

Con todo, la gran deuda del país con la educación no se ha logrado saldar. Las escuelas siguen siendo segmentadas, el ingreso a la universidad restrictivo y la calidad mal distribuida. Son elementos como éste los que han llevado a una crisis de representación. Crisis que es necesario resolver con programas más osados y menos restringidos.

DISCUSION

Durante el transcurso de este manuscrito, se han presentado un conjunto de pre-condiciones que habrían determinado las acciones de los gobiernos democráticos en Chile. La aceptación de las reglas del juego, la separación de la técnica y la política, además de la convergencia ideológica entre socialdemócratas y socialcristianos, tributaron a un tipo de administración que, a pesar de mantener buenos indicadores de unidad y trabajo legislativo, se ha visto impedido en modificar el modelo de focalización y segmentación de los ochenta.

Estas condiciones permitieron que el eje Estado-Mercado en la competencia política se desplazara hacia posturas liberales, sin necesariamente compartir posición con los pares de otros países. El resultado es que los gobiernos no fueron capaces de llevar adelante reformas al modelo, manteniendo la segmentación como política principal. Es así como los instrumentos de focalización vía subsidio comenzaron a surgir en las áreas más importantes, pauperizando y muchas veces retrasando el desarrollo de los más pobres.

Con todo, las reformas de los dos gobiernos en estudio se han mostrado ineficaces en el logro de mayor equidad. A pesar que los cambios que se impulsaron, fueron en los pilares fundamentales

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como la protección social, la educación y la salud, hay consenso que las políticas no han sido del todo consistentes y que no han estrechado las posiciones entre los grupos más y menos desventajados.

REFERENCIAS

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15

Gráfico 1Gasto Público en salud, vivienda y educación

Fuente: EH CLIO LAB

Gráfico 2Posición partidaria en eje Estado-Mercado e Izquierda- Derecha

Fuente: Altman et al. 2009

0200,000400,000600,000800,000

1,000,0001,200,0001,400,0001,600,000

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

Gasto Público en Millones

Salud Vivienda Educación

P.S

U.D.I

P.D.C

R.N

P.P.DP.R.S.D

P.Encuentro Progresista Frente Amplio-Nva mayoria

P.NacionalP.Colorado

United Left

Basque Nationalist Party

Spanish Socialist Workers Party

Popular PartyConvergence and Union

Kristdemokraterna

Sverigedemokraterna

Centerpartietolkpartiet liberalerna

Moderata samlingspartiet

Miljöpartiet de GrönaSocialdemokraterna

Vänsterpartiet

SYRIZA

KKE

ND

PASOK

LAOS

Social Democratic Party

Socialist Party

Social Democratic Center-Popular Party

Leftist BlocPortuguese Communist Party

PSDB

PFL

PP

PPS

PMDB

PSBPT

PL

PCdoBR

PTB

PDT

12

34

56

78

91

0(m

ea

n)

d1

2 4 6 8 10(mean) dw

16

Gráfico 3Aprobación Presidencial

Fuente: Centro de Estudios Públicos

Gráfico 4Composición por partido de Ministerios y Subsecretarías

4940 44 43

4046 47

5760 61 6058

4450

40 39 39 44

677378

0102030405060708090

100

Dec

-00

May

-01

Oct

-01

Mar

-02

Aug-

02

Jan-

03

Jun-

03

Nov

-03

Apr-

04

Sep-

04

Feb-

05

Jul-0

5

Dec

-05

May

-06

Oct

-06

Mar

-07

Aug-

07

Jan-

08

Jun-

08

Nov

-08

Apr-

09

Sep-

09

Aprobación

0

10

20

30

40

50

60

70

DC PRSD PS PPD DC PRSD PS PPD PH Otros

MINISTERIOS SUBSECRETARIAS

AYLWIN FREI LAGOS BACHELET

17

Gráfico 5Porcentaje de aprobación de las iniciativas del ejecutivo

Fuente: www.congreso.cl

Gráfico 6 y 7W-Nominate 2002-2006 y 2006-2010

0,770,81

0,73

0,550,55

0,65 0,620,55

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

AYLWIN FREI LAGOS BACHELET

% proyectos aprobados % proyectos aprobados durante el periodo

18

Gráfico 8Tendencia de Pobreza e Indigencia

Gráfico 9Distribución por ventiles Región de la Araucanía

38.6

32.83

27.67

23.25 21.62 20.2218.36

13.71 15.14

05

1015202530354045

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009

País

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

1990

2009

19

Gráfico 10Composición del ingreso por deciles

Gráfico 11Distribución por quintiles en la Araucanía

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

i ii iii iv v vi vii viii ix x

Ingreso Autónomo Subsidios

2%

8%

13%

19%58%

i quintil

ii quintil

iii quintil

iv quintil

v quintil

20

Gráfico 12Proporción de ingreso a tercer ciclo por quintiles de ingreso de los hogares

Dependencia de la universidad de ingreso de los tres primeros quintiles.

0.160.20

0.26

0.48

0.74

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

1 2 3 4 5

59.81

40.19

Privadas Tradicionales

21

22