la situación de los servicios sociales de base en la comunidad autónoma del país vasco (zb 47)

7

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

En 1999, la Institución del Ararteko publicaba uninforme sobre la situación de los Servicios Socialesde Base en la CAPV. Diez años después, esa mismainstitución acaba de publicar una nueva investiga-ción sobre la situación y las posibilidades de inter-vención de estos servicios, en un contexto caracteri-zado por el crecimiento en la demanda y en la ofertade servicios sociales. El informe se basa en unainvestigación previa realizada por el SIIS Centro deDocumentación y Estudios, que realizó también elinforme base para el estudio de 1999, y pone demanifiesto una situación difícil, fundamentalmentederivada del desajuste existente entre las funcionesasignadas a los Servicios Sociales de Base y losrecursos puestos a su disposición para cumplirlas.El informe también pone de manifiesto la ausenciade un modelo homogéneo de intervención y abogapor ubicar, realmente, los Servicios Sociales deBase en el centro del sistema de servicios sociales.Este artículo resume los principales resultados de lainvestigación realizada, cuya versión íntegra puedeconsultarse en la página web www.ararteko.net.

1. Presentación, objetivos y metodologíautilizada

El Informe Extraordinario sobre la situación de losServicios Sociales de Base en la Comunidad Autóno-ma del País Vasco publicado en 1999 por la Institu-ción del Ararteko justificaba la necesidad de aquellainvestigación en la importancia de los serviciossociales de atención primaria y, en particular, de losServicios Sociales de Base, para el adecuado funcio-namiento del conjunto de los programas y serviciossociales.

Diez años más tarde, el funcionamiento y la capaci-dad de acción de los Servicios Sociales de Basesiguen siendo factores determinantes en el engrana-je de los servicios de atención a la dependencia, laexclusión o la desprotección; su importancia, dehecho, se ha visto reforzada como consecuenciatanto del notable crecimiento en el número de pres-taciones y programas sociales –a la gran mayoría delas cuales se accede a través de los Servicios Socia-les de Base– como del crecimiento en el número deusuarios y usuarias de estos servicios, cuya valora-ción inicial y posterior seguimiento es, en principio,competencia de estos servicios.

La normativa recientemente aprobada en materia deservicios sociales, garantía de ingresos e inclusiónsocial en nuestra Comunidad, ha venido también areforzar el papel de los Servicios Sociales de Base.En efecto, el artículo 29 de la Ley 12/2008, de 5 dediciembre, de Servicios Sociales en la ComunidadAutónoma del País Vasco define los Servicios Socia-les de Base como el primer punto de acceso de lapoblación al Sistema Vasco de Servicios Sociales,atribuyéndoles la función de coordinar y gestionar,en su zona geográfica de influencia, el acceso a lasdiversas instancias que conforman ese Sistema. Esemismo artículo atribuye a los Servicios Sociales de

La situación de los Servicios Socialesde Base en la Comunidad Autónomadel País VascoSIIS Centro de Documentación y Estudios

Zerb47df.qxd 6/7/10 13:44 Página 7

Base la función de garantizar la aplicación del proce-dimiento básico de intervención que la propianorma establece, y que consiste en la elaboraciónde un diagnóstico individual de necesidades y, si lasituación lo requiere, la realización de un plan deatención personalizada que contemple las medidasde acompañamiento e intervención social que seestimen adecuadas.

A pesar de su importancia para el funcionamientodel conjunto de los Servicios Sociales, los estudiosempíricos dedicados a analizar los Servicios Socia-les de Base son muy escasos en nuestro contextomás inmediato. El estudio realizado por la Institu-ción del Ararteko en 1999 sigue siendo un referenteimprescindible para el conocimiento de las condicio-nes en las que estas unidades de base realizan sulabor. Por ello, diez años después de su publicación,la institución del Ararteko se planteó la necesidadde realizar un nuevo informe, con tres objetivos prin-cipales: describir la situación actual de estos servi-cios y actualizar el diagnóstico que se hizo en 1999,valorar hasta qué punto los Servicios Sociales sehan adaptado a los cambios sociales, legales ydemográficos que ha experimentado la CAPV en laúltima década, y proponer recomendaciones y líneasde acción que permitan responder a esos requeri-mientos de manera adecuada.

El informe, recientemente publicado por el Ararteko,se divide en dos partes claramente diferenciadas. Laprimera, de carácter más teórico, presenta el contex-to en el que se enmarcan los Servicios Sociales deBase, y analiza tanto los aspectos relacionados conla organización administrativa y territorial como elnuevo marco jurídico en el que deben desenvolver-se. La segunda parte, de carácter eminentementeempírico, recoge los resultados de la investigaciónrealizada a lo largo de 2009 para conocer la situa-ción de los Servicios Sociales de Base en la CAPV. Lainvestigación se ha basado en cuatro estrategias otécnicas complementarias de recogida de informa-ción, con las cuales se ha querido no sólo recoger laopinión de todos los agentes implicados –personasusuarias, expertos y expertas, responsables de lasunidades sociales de base, trabajadores y trabaja-doras, personal de los servicios sociales especializa-dos que trabajan en contacto con las unidades debase...– sino, también, integrar las diferentes pers-pectivas y puntos de vista en el análisis de las cues-tiones objeto de estudio.

En concreto, las estrategias de recogida de datosutilizadas han sido las siguientes:

a) Cuestionario dirigido a las personas responsablesde las Unidades Sociales de Base

La principal herramienta de recogida de informaciónpara la elaboración del informe ha sido un cuestiona-rio autocumplimentado de 102 preguntas, remitido

en diciembre de 2008 a las 262 Unidades Socialesde Base que existen en la CAPV1. Para la investiga-ción realizada, se ha considerado como UnidadSocial de Base cualquier servicio o dependenciamunicipal desde la que un trabajador o trabajadorasocial contratada por un ayuntamiento o una agrupa-ción de ayuntamientos atiende de forma regular a lapoblación de un municipio o una zona determinada,aunque en muchos casos no se trate de dependen-cias específicas sino de dependencias compartidascon otros equipamientos comunitarios en las que el ola trabajadora social atiende a la ciudadanía duranteun número variable de horas a la semana. Es tambiénimportante destacar que al objeto de clarificar elobjeto de estudio, desde un primer momento seexcluyeron del análisis los programas específicos deintervención social, aunque dependieran de la propiaunidad de base, tales como programas de ayuda adomicilio, de intervención socioeducativa o psicoso-cial, de apoyo a personas cuidadoras, de teleasisten-cia, de atención diurna, de alojamiento, u otras. Elanálisis se refiere, por tanto, a los servicios munici-pales de atención primaria que asumen las funcionesde información, orientación, diagnóstico y segui-miento en el ámbito de los Servicios Sociales.

El cuestionario aborda ocho grandes áreas temáticas:ubicación, accesibilidad, instalaciones y medios tec-nológicos; acceso al servicio; aspectos relacionadoscon el personal: plantilla, funciones, coordinación,formación y seguridad laboral; intervención individualy familiar; política informativa y acción comunitaria;satisfacción de las personas usuarias y valoraciónfinal. Muchas de las preguntas del cuestionario serealizaron en los mismos términos que en el informedel Ararteko de 1999, lo que ha permitido compararcon la suficiente fiabilidad los resultados obtenidos afinales de los años 90 con los de 2009.

Un total de 216 unidades contestaron a la encuesta,lo que supone una tasa de respuesta del 82,4%; entérminos poblacionales, las unidades de base querespondieron concentran el 92,8% de la poblaciónde la CAPV, con lo que puede decirse que se haalcanzado la práctica totalidad del universo objetode análisis.

Como se observa en la tabla 1, la tasa de respuestaresultó algo más baja en Bizkaia que en Gipuzkoa y,

8

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

1 Si bien los cuestionarios fueron remitidos a los respectivosayuntamientos, es también importante destacar que se solicitó quecada cuestionario fuera cumplimentado por la persona que ejercelas funciones de responsable técnico de cada Unidad Social deBase, es decir, por el o la profesional al cargo de cada unidad. Encaso de que tal figura no existiera, se solicitaba que el cuestionariofuera cumplimentado por el o la trabajadora social de más antigüe-dad. Las opiniones y valoraciones que se expresan en cada cuestio-nario corresponden por tanto a esa persona, y no necesariamente atodas las personas que integran la plantilla, ni a la institución de laque depende el servicio. En algunos casos, en la medida en quealgunas personas coordinan o dirigen más de una entidad, unamisma persona ha podido responder a más de un cuestionario.


9

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APVTabla 1. Distribución de las unidades sociales de base de la CAPV en función de la cumplimentación del cuestionario y tasas

de respuesta, por Territorio Histórico y tamaño de los municipiosUSBs que USBs que no Nº total de Tasa de % de población

han respondido han respondido USBs respuesta cubierta por las USBsque han respondido

Álava 57 5 62 91,9 98,5Bizkaia 76 27 103 73,8 91,6Gipuzkoa 83 14 97 85,6 92,2Total 216 46 262 82,4 92,8<1.000 60 18 78 76,9 71,11.001-5.000 62 17 79 78,5 73,95.001-10.000 19 8 27 70,4 70,710.001-50.000 37 1 38 97,4 98,2Más de 50.000 38 2 40 95,0 97,2Total 216 46 262 82,4 92,8

c) Estudio Delphi

Los Servicios Sociales de Base constituyen el sopor-te central de un Sistema de Servicios Sociales másamplio, que cuenta con otros servicios de atenciónprimaria y de atención secundaria. Conocer la situa-ción de los Servicios Sociales de Base requiere tam-bién, por tanto, pulsar la opinión de los y las profe-sionales del ‘otro lado’ de los Servicios Sociales, conquienes existe, necesariamente, una relación conti-nua de colaboración y coordinación. Para recabar laopinión de los profesionales de los Servicios Socia-les de atención especializada respecto a la situaciónde los Servicios Sociales de Base se recurrió a unEstudio Delphi, en el que se invitó a participar a untotal de 30 profesionales que trabajan en serviciossociales especializados o en entidades, tanto públi-cas como del Tercer Sector, responsables de su pres-tación. Finalmente, participaron en el estudio 24personas y seis declinaron, por diversas razones,hacerlo. En todos los casos, se solicitó a estas per-sonas su opinión a título personal y en calidad deexpertos o expertas en la materia, por lo que seentendía que su aportación no debía necesariamen-te coincidir con la postura oficial de la entidad en laque trabajaban o de los órganos de coordinación enlos que participaran.

Como en cualquier otro estudio Delphi, no puedeconsiderarse que las opiniones y valoraciones expre-sadas por los participantes en esta fase de la inves-tigación representen a la totalidad de las personasque trabajan en el ámbito de la atención especializa-da; tampoco que las valoraciones planteadas expli-quen por sí solas las relaciones que existen entre lared de atención primaria y la secundaria, ni, obvia-mente, la situación de los Servicios Sociales de Baseen la CAPV. Sí es posible pensar sin embargo que,dada la variedad de personas representadas, lasconclusiones obtenidas son indicativas de lo queopinan quienes trabajan en este campo en relacióna las cuestiones planteadas, y que, por tanto, refle-jan con cierta fidelidad la opinión de los profesiona-les de la atención secundaria con respecto a lasituación de los Servicios Sociales de Base.

sobre todo, que en Álava, donde se superó el 90%de las unidades sociales de base y se alcanzó prácti-camente el 100% de la población. Desde el punto devista del tamaño poblacional, la tasa de respuestaresulta tanto más alta, en líneas generales, a medi-da que crece el tamaño poblacional del municipio enel que se asienta cada unidad social de base, alcan-zándose, por ejemplo, una tasa de respuesta del95% en el caso de los municipios de más de 50.000habitantes.

b) Visitas de estudio

A la hora de diseñar la investigación, se considerónecesario combinar la perspectiva cuantitativa queofrece un cuestionario de estas características conuna perspectiva más cualitativa y más cercana a larealidad cotidiana de las unidades sociales de base.Por otra parte, la amplitud de temas y la variedad desituaciones abordadas hacía necesario un conoci-miento directo de la situación real de las unidadessociales de base por parte del equipo redactor delinforme. Por ello, se optó por realizar una serie devisitas de estudio a once unidades sociales de basede la CAPV, seleccionadas de forma aleatoria en fun-ción del Territorio Histórico y del tamaño de la pobla-ción. Durante las visitas, generalmente de un día deduración, se llevaron a cabo las siguientes acciones:observación directa de las instalaciones del centro,análisis de la documentación y de las herramientasprofesionales, entrevistas individuales con los res-ponsables de la unidad, y encuestas a personasusuarias de las unidades visitadas.

No todos los datos recogidos en las visitas de estu-dio han sido utilizados para la redacción del estu-dio, en la medida en que una parte de la informa-ción solicitada tenía como objeto fundamental el defamiliarizar suficientemente al equipo redactor delinforme con la gestión diaria de las unidades debase. Con todo, a lo largo de los diversos capítulosdel informe –y, aunque en menor medida, también alo largo de este artículo– se hace referencia a lasinformaciones recogidas en esas visitas y a la situa-ción concreta identificada en cada centro.


d) Grupos de Discusión

El trabajo de campo y de recogida de informaciónpara la realización del informe extraordinario secompletó, en junio de 2009, con la celebración detres grupos de discusión en los que participaron untotal de 30 personas. Se trata en la mayor parte delos casos de personas que trabajan en los ServiciosSociales de Base de diversas localidades –de lostres territorios y de diferentes tamaños–, aunquetambién formaron parte de estos grupos algunaspersonas pertenecientes a colegios profesionales,agrupaciones de municipios, universidades y entida-des dedicadas a la investigación y la asesoría enmateria de Servicios Sociales.

Tanto la Institución del Ararteko como el equiporedactor del informe base quieren agradecer muysinceramente la colaboración desinteresada detodas las personas –cerca de 500, incluyendo a laspersonas usuarias– que han colaborado en la elabo-ración del informe en el que se basa este artículo, yasea cumplimentando el cuestionario, atendiendo alas personas encargadas de la realización de las visi-tas de estudio, participando en los grupos de discu-sión y en el estudio Delphi, o respondiendo a laspreguntas de las personas responsables de la reali-zación de la encuesta.

2. Magnitudes básicas relativas a losServicios Sociales de Base en la CAPV

Antes de describir los resultados de la investigaciónrealizada, conviene contextualizar a través de lasfuentes estadísticas disponibles, y desde una pers-pectiva eminentemente cuantitativa, las magnitudesbásicas relativas a los Servicios Sociales de la CAPVen lo que se sefiere al conocimiento de los serviciossociales de base por parte de la ciudadanía y algasto público que se destina al sostenimiento deestos servicios.

2.1. Conocimiento y uso de los Servicios Sociales deBase por parte de la ciudadanía

Según la Estadística de Demanda de Servicios Socia-les (EDDS) de 2006, únicamente un 57,3% de loshogares de la Comunidad Autónoma del País Vascoconoce la existencia de los Servicios Sociales deBase. De ellos, un 80,4% conoce además con exacti-tud dónde se encuentra el centro de Servicios Socia-les de Base al que le correspondería acudir en casode necesidad. Esto reduce al 46,1% la proporción dehogares con un conocimiento exacto de la realidadde los Servicios Sociales de Base como serviciopúblico de apoyo a la población residente. Pese a loselevados niveles de desconocimiento señalados, el20,3% de los hogares vascos han recurrido en algunaocasión a los Servicios Sociales de Base y el 15% lo

hizo en los tres años anteriores a la realización deesa encuesta (entre 2003 y 2006). Según la EDDS, enese plazo acudieron a ellos casi 120.000 hogares,por lo que cabe estimar que se atendió, directa oindirectamente, a al menos 250.000 personas.

Aunque sólo representan un 9,5% de las personasusuarias, los Servicios Sociales de Base fueron utili-zados en ese plazo casi por la mitad de los hogaresencabezados por personas originarias de otro Esta-do. Por otra parte, sólo un 40% de las personas conproblemas muy graves para la cobertura de susnecesidades básicas y de vivienda acudió en esemismo plazo a los Servicios Sociales de Base, mien-tras que el 70% de quienes lo hicieron no presenta-ban problemas graves para la cobertura de sus nece-sidades. Parece clara por tanto la idea de que elgrueso de las personas usuarias de los ServiciosSociales de la Comunidad Autónoma del País Vascoson personas cuya situación puede ser consideradaen cierta forma ‘normalizada’ o, al menos, no afecta-da por un nivel elevado de privación. La idea de losservicios sociales como gueto o refugio para las cla-ses más desfavorecidas queda pues claramente des-mentida por los datos.

2.2. Gasto público y financiación de los ServiciosSociales de Base

En lo que se refiere al gasto en los Servicios Socialesde Base, de acuerdo con los datos más recientes de laEncuesta de Servicios Sociales de Eustat (2007 en elmomento de redactar el informe), puede decirse que,aunque ha experimentado un incremento sustancial,crece por debajo del gasto en el conjunto de los Servi-cios Sociales, con modelos de financiación muy dife-rentes en cada Territorio y una gran desigualdad en elesfuerzo económico de los diversos Ayuntamientos.Esta situación tiene una importancia notable a la horade explicar la situación de los Servicios Sociales deBase, en la medida en que el dispositivo que actúacomo puerta de entrada al sistema ha crecido enmenor proporción que el conjunto del sistema.

El análisis del gasto realizado pone también demanifiesto que, además de diferentes niveles departicipación foral en la financiación de los ServiciosSociales de Base en cada Territorio, existen diferen-cias muy importantes en lo que se refiere a la finan-ciación municipal del gasto que originan estos servi-cios, con un grupo numeroso de ayuntamientos quegastan en ellos menos del 50% de lo que gastan losayuntamientos que realizan un esfuerzo mayor. Si aestas diferencias se une la existencia, como ense-guida veremos, de dos modelos en cuanto a lafinanciación foral de estos servicios –uno en Álava yotro en Bizkaia y Gipuzkoa–, se observa una variabi-lidad muy importante –excesiva para un sistema quese pretende homogéneo y común– en la disponibili-dad de recursos económicos de los Servicios Socia-les de Base.

10

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


Desde el punto de vista de la financiación cabeseñalar que, hasta la fecha, los Servicios Socialesde Base han venido siendo financiados fundamen-talmente por los ayuntamientos, si bien el GobiernoVasco y las diputaciones forales participan tambiénen su financiación. La situación es sin embargo muydistinta en los tres territorios: así, en la seriesiguiente de gráficos se observa cómo casi la mitad–el 45,3%– del gasto en Servicios Sociales de Baseque se realiza en Álava es financiada por la Diputa-ción Foral, que ha ido, además, incrementando pro-gresivamente su aportación en este ámbito desdemediados de los años 90. En Bizkaia y en Gipuzkoa,por el contrario, las respectivas diputaciones deja-ron en 2001 de financiar el gasto en Servicios

Sociales de Base y desde entonces éstos se cofi-nancian entre los ayuntamientos y el GobiernoVasco (salvo en 2007, cuando se registra una redu-cida aportación de la Diputación Foral de Gipuzkoaal sostenimiento de los Servicios Sociales de Basede su Territorio).

Por otra parte, si bien el Gobierno Vasco financia losServicios Sociales de Base en los tres Territorios His-tóricos, asume en Bizkaia un porcentaje sensible-mente mayor de la financiación que en Gipuzkoa oen Álava. También cabe destacar que, en los tresterritorios, la financiación autonómica ha ido per-diendo peso relativo en los últimos años, pese alleve repunte experimentado en 2007.

11

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV

Gráfico 1. Evolución del gasto público corriente en la CAPV en Servicios Sociales y en Servicios Sociales de Base. 1995-2007

Servicios Sociales Total

Servicios Sociales de Base

1.000

600

200

0

400

800

100

60

20

0

40

80

1995

331

17

1999

391

16

2001

522

21

2002

615

23

2003

696

26

2004

791

28

2005

852

30

2006

972

32

2007

1.079

36

Nota: Los datos del gráfico se expresan en millones de euros. El eje izquierdo corresponde al conjunto de los Servicios Sociales, en una escalade 0 a 1.000, y el eje derecho a los Servicios Sociales de Base, en una escala de 0 a 100. Fuente: Elaboración propia a partir de la serie deEstudios sobre el Gasto Público en Servicios Sociales en la CAPV. Departamento de Empleo y Asuntos Sociales. Gobierno Vasco.

Tabla 2. Evolución del gasto público corriente por habitante en Servicios Sociales de Base y de la proporción del gasto públi-co en Servicios Sociales destinada a los Servicios Sociales de Base, por Territorio Histórico. 1995-2007

1995 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (%) 95-07

Gasto público corriente Álava 5,9 4,5 5,9 6,1 6,6 7,0 6,9 7,7 8,4 42,7en Servicios Sociales Bizkaia 5,7 6,1 9,0 10,1 11,0 11,9 13,3 13,8 15,1 163,6de Base Gipuzkoa 5,2 5,2 6,5 6,7 8,2 8,8 9,5 10,5 12,3 136,5(en millones de euros) CAPV 16,8 15,7 21,4 22,9 25,9 27,7 29,8 31,9 35,8 112,8Gasto per capita en Álava 20,9 15,8 20,3 20,8 22,5 23,8 23,1 25,5 27,6 32,2Servicios Sociales Bizkaia 4,9 5,3 7,9 8,9 9,7 10,5 11,7 12,1 13,2 168,8de Base (en euros) Gipuzkoa 7,6 7,7 9,6 9,8 12,0 12,8 13,8 15,1 17,7 132,8

CAPV 7,9 7,5 10,2 10,8 12,3 13,1 14,0 15,0 16,7 111,7% del gasto en Servicios Álava 8,7 5,5 5,8 5,0 4,8 4,6 4,4 4,4 4,3 -50,2Sociales destinado a los Bizkaia 3,6 3,2 3,4 3,2 3,1 2,9 2,9 2,6 2,6 -27,1Servicios Sociales de Base Gipuzkoa 5,1 4,3 4,2 3,8 4,2 3,9 4,0 3,8 4,0 -20,8

CAPV 5,1 4,0 4,1 3,7 3,7 3,5 3,5 3,3 3,3 -34,8

Fuente: Elaboración propia a partir de la serie de Estudios sobre el Gasto Público en Servicios Sociales en la CAPV. Departamento de Empleo yAsuntos Sociales. Gobierno Vasco.


El análisis de los flujos de financiación pone tam-bién de manifiesto que los ayuntamientos vascos–al menos los de Gipuzkoa y, muy especialmente,Bizkaia– han incrementado en estos años de formaimportante el gasto que realizan en Servicios Socia-les de Base, con niveles de incremento del 366% enBizkaia y del 230% en Gipuzkoa. Los municipios ala-veses, por el contrario, han retrocedido en eseaspecto y, de acuerdo con los datos utilizados, des-tinaban en 2007 un presupuesto menor que en 1995al sostenimiento de los Servicios Sociales de Base,con un decremento del 21%. Desde el punto de vistade la aportación foral, y siempre de acuerdo con losdatos del Estudio del Gasto Público del GobiernoVasco, la evolución no ha podido ser más dispar: laDiputación alavesa ha incrementado su gasto parala financiación de los Servicios Sociales de Base enun 191%, mientras que las otras dos Diputaciones lohan reducido, en un 100%, en el caso de Bizkaia, yun 85%, en el de Gipuzkoa2.

3. Ubicación, accesibilidad, instalaciones ydotación tecnológica de los ServiciosSociales de Base

3.1. Ubicación e identificación de los centros

En relación a los aspectos relacionados con la acce-sibilidad y la ubicación de los Servicios Sociales deBase, debe hacerse en primer lugar referencia a losaspectos relacionados con la denominación de lospropios centros, que afectan tanto a la imagen –máso menos unificada– que ofrecen, como a las posibili-dades de ubicarlos en el mapa de equipamientospúblicos. En ese aspecto, el análisis realizado ponede manifiesto la existencia de múltiples denomina-ciones para un mismo servicio.

12

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

Diputaciones Forales

Gobierno Vasco

Ayuntamientos

Gráfico 2. Evolución de la distribución de la financiación de los Servicios Sociales de Base, por Territorio Histórico y fuente de financiación (1995-2007)

100%

0%

10%

40%

60%

80%

100%

0%

10%

40%

60%

80%

Fuente: Elaboración propia a partir de la serie de Estudios sobre el Gasto Público en Servicios Sociales en la CAPV. Departamento deEmpleo y Asuntos Sociales. Gobierno Vasco.

1995

39,1

60,9

1999

48,6

51,4

2001

11,3

88,7

2002

15,7

84,3

2003

17,0

83,0

2004

17,0

83,0

2005

13,6

86,4

2006

11,9

88,1

2007

12,6

85,0

Gipuzkoa

2,4

100%

0%

10%

40%

60%

80%

1995

38,5

61,5

1999

49,3

50,7

2001

14,0

76,9

2002

17,7

73,5

2003

19,6

70,6

2004

18,3

70,5

2005

16,3

73,9

2006

14,1

75,7

2007

15,4

73,1

CAPV

11,510,29,711,39,88,89,0

1995

22,2

77,8

1999

37,4

62,6

2001

6,4

60,7

2002

6,9

59,9

2003

13,8

47,8

2004

11,3

44,4

2005

11,0

47,2

2006

8,7

48,8

2007

11,7

43,0

Álava

45,3

42,441,844,338,433,233,0

100%

0%

10%

40%

60%

80%

1995

54,7

45,3

1999

58,8

41,2

2001

21,0

79,0

2002

25,4

74,6

2003

25,0

75,0

2004

23,4

76,6

2005

21,1

78,9

2006

18,8

81,2

2007

19,8

80,2

Bizkaia

2 Debe decirse además que la reducción guipuzcoana, del85%, se debe a la reintroducción de una cierta cuota de financia-

ción foral de los Servicios Sociales de Base en 2007. En los seisaños anteriores, la Diputación no había destinado partida alguna aestos servicios, por lo que la reducción respecto al año 2001 eraigualmente del 100%.


Efectivamente, a través de las once visitas de estu-dios realizadas a otras tantas unidades de ServiciosSociales de Base se ha puesto de manifiesto unavariedad de denominaciones impropia de una redhomogénea. No sólo no existe un logotipo, emblemao signo común que identifique a los Servicios Socia-les como parte de un sistema unificado, sino que encada ayuntamiento la identificación de los ServiciosSociales de Base se realiza de una forma diferente:en dos centros no existe señalización alguna, enotro se hace referencia al área de Bienestar Social–en tanto que área municipal– y en otros dos alAsistente Social o Gizarte Laguntzailea, equiparandopor tanto el servicio con uno de los perfiles profesio-nales que lo integran. En los demás centros, se hacereferencia genérica a los Servicios Sociales o, deforma más adecuada, al Servicio Social de Base o alCentro de Servicios Sociales de Base.

¿Están adecuadamente ubicados los Servicios Socia-les de Base en la CAPV? En 2008, prácticamentesiete de cada diez centros están ubicados en zonasbien situadas geográficamente y de fácil acceso. Sise suman los centros que, independientemente de laaccesibilidad de su entorno, se encuentran en zonasbien situadas, puede afirmarse que las unidades debase situadas en zonas céntricas han pasado derepresentar un 84,8% en 1998 a un 93,5% en 2008.Sin embargo, si se compara el porcentaje de centrosmal situados y de difícil acceso obtenido en 2008 –el6,5%– con el de centros ubicados en zonas no céntri-cas y mal comunicadas obtenido en 1998 –el 7,1%–,puede concluirse que la situación apenas ha variadoen este periodo. En cualquier caso, casi una cuartaparte de las personas responsables de las UnidadesSociales de Base consideran conveniente modificarel actual emplazamiento de su unidad.

Tabla 3. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción de su ubicación y de su accesibilidad, por Territo-rio Histórico y tamaño de los municipios (%)

En una En una En una zona bien zona bien zona malsituada y situada situada y Totalde fácil pero de de difícilacceso difícil acceso

acceso

Álava 71,9 22,8 5,3 100,0

Bizkaia 72,4 22,4 5,3 100,0

Gipuzkoa 66,3 25,3 8,4 100,0

Total 69,9 23,6 6,5 100,0

<1.000 61,7 28,3 10,0 100,0

1.001-5.000 69,4 24,2 6,5 100,0

5.001-10.000 84,2 15,8 0,0 100,0

10.001-50.000 89,2 10,8 0,0 100,0

Más de 50.000 57,9 31,6 10,5 100,0

Total 69,9 23,6 6,5 100,0

(N) (151) (51) (14) (216)

3.2. Accesibilidad, instalaciones y derecho a la con-fidencialidad

El análisis realizado ha puesto también de manifies-to que la accesibilidad física –entendida como tal laausencia de barreras arquitectónicas que impidan elacceso a las personas que utilizan una silla de rue-das– a los centros ha mejorado sustancialmentedesde 1999, habiéndose triplicado el porcentaje decentros de Servicios Sociales de Base consideradosfísicamente accesibles (del 22% al 62%). A pesar deello, un 38% de las unidades son consideradas inac-cesibles por parte de sus responsables.

Con todo, pese a la relativamente positiva valora-ción que las personas responsables de las UnidadesSociales de Base realizan en relación al nivel deaccesibilidad de sus centros, no puede decirse queel uso de determinados elementos de ayuda a lamovilidad o a la comunicación esté en ellas muyextendido: el 72% de las unidades consultadas care-ce de barandilla a lo largo del recorrido de acceso alservicio, el 64,4% carece de suelo antideslizante y el89,8% de señalización adaptada a las personas conproblemas de visión. El 54,6% de las UnidadesSociales de Base carece de un aseo adaptado a lasnecesidades de las personas con movilidad reduci-da. El 36,1% carece de los cuatro elementos y sólo el12% dispone de al menos tres. La generalizada per-cepción de mejora de la accesibilidad es por tantocompatible con una situación real de carencia más omenos extendida de algunos elementos básicos eneste ámbito.

Tabla 4. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción de los elementos de ayuda a la movilidad o comu-nicación de los que disponen

Tiene No tiene NS/NC TotalBarandilla a lo largo del recorrido de acceso al servicio 26,4 72,7 0,9 100,0Suelos de materialantideslizante 27,8 64,4 7,9 100,0Aseo adaptado 44,4 54,6 0,9 100,0Señalización adaptada a laspersonas con problemas de visión 8,8 89,8 1,4 100,0

Desde el punto de vista de la adecuación de las ins-talaciones, aunque en algunos casos concretosresultan claramente inadecuadas, en general puededecirse que las Unidades Sociales de Base se ubicanen locales apropiados y cuentan con instalacionesrazonablemente buenas. Algo más de la mitad de laspersonas consultadas (el 57,4%) consideran que lasinstalaciones de la unidad en la que trabajan sonadecuadas o muy adecuadas para los y las trabaja-doras, mientras que el 42,6% creen que son inade-cuadas o muy inadecuadas. Se da prácticamente lamisma situación en lo que se refiere a sus prestacio-nes de cara a las personas usuarias. En el mismo

13

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


sentido, las visitas de estudio realizadas han puestode manifiesto una situación muy heterogénea encuanto a sus instalaciones y espacios básicos, sinbien sólo en uno de los centros la situación puedeconsiderarse claramente inadecuada, en la medidaen que el centro se ubica en un edificio antiguo consignos claros de deterioro.

La investigación realizada ha puesto también demanifiesto mejoras claras en relación a la garantíade la confidencialidad. El 95,4% de las UnidadesSociales de Base cuentan con al menos un espacioque garantice la intimidad y confidencialidad de lasentrevistas con las personas usuarias, y el 83,8%con al menos un archivador con cerradura que per-mita garantizar la confidencialidad de la documenta-ción archivada. Entre 1998 y 2008 el porcentaje decentros que cuentan con despachos que garanticenla privacidad de las entrevistas ha pasado del 69,5%al 83,8%. Las personas usuarias, preguntadas alrespecto, ponen de manifiesto un nivel elevado desatisfacción en relación a esta cuestión. Bastantemás deficitaria resulta sin embargo la situación enlo que se refiere a la primera acogida o el primercontacto que se ofrece a las personas usuarias: enla práctica totalidad de los centros visitados, ese pri-mer contacto –en el que se plantea una primerademanda de información, se conciertan citas, sesolicita orientación y/o se hace entrega de docu-mentación– se realiza en zonas relativamenteexpuestas, generalmente sin que exista una diferen-ciación entre la sala de espera y el mostrador deatención, en las que la confidencialidad de las con-versaciones es difícil de mantener y en las que, enocasiones, resulta inevitable escuchar las conversa-ciones telefónicas que mantiene el personal.

En lo que se refiere a la dotación tecnológica de loscentros analizados, cabe destacar que en el 84% delas unidades consultadas todos y todas las trabaja-doras sociales cuentan con un ordenador personalde uso individual, es decir, no compartido. En el4,2% de los centros sólo disponen de ordenadoralgunas de ellas. En un 11% de los casos todos lostrabajadores y trabajadoras sociales de la unidadcarecen de esa herramienta. La situación difiere sinembargo en las diferentes unidades. Si tomamos encuenta el tamaño poblacional, se observa claramenteque la situación es deficitaria –incluso preocupante–en los municipios de menos de 1.000 habitantes,donde en el 23% de las unidades ningún trabaja-dor/a cuenta con un ordenador de uso individual, enel 21,7% todos los profesionales y las profesionalescarecen de acceso a Internet y en el 31,7% todos/ascarecen de una dirección personal de correo electró-nico. La situación mejora a medida que aumenta eltamaño poblacional, con la excepción de los munici-pios de mayor tamaño. En cualquier caso, a pesar deestas mejoras, sólo un tercio de las personas respon-sables de las Unidades Sociales de Base consultadasestá de acuerdo con la afirmación de que los avances

técnicos e informáticos introducidos en los últimosaños han simplificado las tareas administrativas yhan facilitado el trabajo social.

Tabla 5. Porcentaje de Unidades Sociales de Base en las quela totalidad de los trabajadores y las trabajadoras socialescarecen de determinadas herramientas informáticas, porTerritorio Histórico y tamaño de los municipios (%)

Ordenador Acceso a Dirección Acceso a personal de Internet personal dirección

uso de correo generalindividual electrónico de correo

electrónicoÁlava 8,8 12,3 8,8 63,2Bizkaia 9,2 7,9 11,8 42,1Gipuzkoa 14,5 7,2 20,5 33,7Total 11,1 8,8 14,4 44,4<1.000 23,3 21,7 31,7 51,71.001-5.000 14,5 8,1 11,3 58,15.001-10.000 0,0 0,0 5,3 26,310.001-50.000 0,0 0,0 2,7 32,4Más de 50.000 2,6 2,6 7,9 31,6Total 11,1 8,8 14,4 44,4(N) (24) (19) (31) (96)

4. Despliegue territorial y fórmulas deacceso a los Servicios Sociales de Base

4.1. Distribución y número de centros por TerritorioHistórico

La red de servicios sociales de atención primaria hade tener, sin duda, una distribución territorial equili-brada, que le permita desarrollar sus funciones concriterios de proximidad, por una parte, y que esta-blezca, por otra, cargas poblacionales relativamentehomogéneas para los diversos territorios. El mapaterritorial de los Servicios Sociales de Base de lacomunidad Autónoma del País Vasco es sin embargomuy heterogéneo, con menos centros que en la redprimaria de salud y coberturas poblacionales máselevadas, sobre todo en los municipios más pobla-dos. El análisis realizado pone también de manifies-to que –especialmente en Gipuzkoa– las agrupacio-nes o mancomunidades de Servicios Sociales sonmuy escasas, y concentran una parte muy reducidade la población.

Efectivamente, de acuerdo a los datos recabados,existen actualmente en la CAPV 19 mancomunidadesde Servicios Sociales, que agrupan a 140 municipios(el 55,8% del total) y prestan servicios a casi230.000 personas (el 10,6% del total). En Álava, el94% de los municipios presta sus servicios de formamancomunada, frente al 68% de Bizkaia y el 17% deGipuzkoa. Sin embargo, se trata de mancomunida-des de pequeño tamaño, al menos si se comparancon las vizcaínas, que no sólo agrupan a más muni-cipios, sino también a municipios más poblados:por ello el 19,1% de la población vizcaína reside enmunicipios mancomunados, frente al 15,7% de Álava

14

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


y el 1,4% de Gipuzkoa, donde la mancomunizaciónpuede considerarse una opción minoritaria. Por otraparte, con respecto a la atención que ofrecen estasunidades, en Bizkaia abundan las mancomunidadesgenéricas –en las que se prestan de forma conjuntaotros servicios adicionales a los Servicios Sociales,como los relacionados con la promoción del euske-ra, las actividades deportivas o el saneamiento–,mientras que en Gipuzkoa tienden a ser agrupacio-nes específicamente destinadas a la gestión de losServicios Sociales. En la zona rural alavesa la man-comunización responde –en gran medida– a supeculiar estructura comarcal mediante Cuadrillas.

En lo que se refiere al despliegue territorial de lasunidades sociales de base, la variabilidad y hetero-geneidad en las coberturas poblacionales de las uni-dades pueden calificarse de extraordinarias, conunidades que atienden a entre 93 y 60.914 perso-nas. Aun entre las unidades ubicadas en municipiosmedianos o grandes, la cobertura poblacional de lasunidades puede oscilar entre los dos o tres miles depersonas y, en los municipios de mayor tamaño, lassesenta mil personas. Por término medio, cada uni-dad social de base atiende a 8.265 personas, concoberturas poblacionales medias sustancialmentemás elevadas en Bizkaia (11.130 personas), que enGipuzkoa (7.277) y sobre todo Álava (5.076). Lógica-mente, cuanto mayor es el tamaño de la poblaciónen la que se ubica el centro, mayor es la coberturapoblacional media.

Tabla 7. Cobertura poblacional media, mínima y máxima delas Unidades Sociales de Base, por Territorio Histórico ytamaño de los municipios

Media Mínimo Máximo

Álava 5.076 176 32.772

Bizkaia 11.130 93 53.704

Gipuzkoa 7.227 100 60.914

Total 8.265 93 60.914

<1.000 465 93 2075

1.001-5.000 2.332 1.025 4.973

5.001-10.000 6.992 3.730 9.846

10.001-50.000 19.427 2.393 48.205

Más de 50.000 25.886 3.205 60.914

Total 8.265 93 60.914

La Ley de Servicios Sociales plantea la necesidad detener en cuenta la zonificación existente en el ámbitode los servicios de salud a la hora de establecer eldespliegue territorial correspondiente a los ServiciosSociales. ¿En qué medida son similares las redes deatención primaria de ambos sistemas? Como seobserva en la tabla 8, dejando al margen los ambula-torios, Osakidetza cuenta en la Comunidad Autónomadel País Vasco con 304 centros de salud y consulto-rios, frente a 262 Unidades Sociales de Base, con loque la red de atención primaria de servicios socialessería un 14% más reducida que la red de atención pri-maria de salud. Sin embargo, la situación es muy dife-rente en función del Territorio Histórico de referencia odel tamaño de población: desde el primer punto devista, las dos redes cuentan en Álava con una dotaciónsimilar; en Bizkaia la dotación de centros sociales esmucho más baja (sus centros representan el 62% delos sanitarios); y en Gipuzkoa, por el contrario, ladotación social es un 24% mayor que la sanitaria.

Desde el punto de vista del tamaño poblacional, lasdiferencias son bastante obvias: en los municipiospequeños, la dotación social resulta superior a lasanitaria, pero, a medida que crece el tamaño depoblación, la situación revierte y se amplían las dife-rencias entre una y otra red, de tal forma que en losmunicipios medianos y grandes, y en las grandesciudades, la dotación de la red primaria de serviciossociales apenas representa un 70% de la red deatención primaria de salud.

Tabla 8. Número de centros de salud y consultorios de Osa-kidetza y de unidades sociales de base, por Territorio His-tórico y tamaño de los municipios

Unidades Centros de Centrossociales de base salud de salud=100

Álava 62 60 103,3Bizkaia 103 166 62,0Gipuzkoa 97 78 124,4Total 262 304 86,2<1.000 78 69 113,01.001-5.000 79 89 88,85.001-10.000 27 34 79,410.001-50.000 38 55 69,1Más de 50.000 40 57 70,2Total 262 304 86,2

Nota: La última columna expresa en qué medida el número de uni-dades de Servicios Sociales de Base está por debajo o por encimadel número de centros de salud, representando la dotación sanita-ria el 100%.

15

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APVTabla 6. Indicadores básicos relativos a las agrupaciones municipales para la prestación de Servicios Sociales de Base en la

CAPVNº Población Media de % Población Nº % municipios Media de

agrupaciones cubierta personas cubierta en municipios mancomunados municipioscubierta por municipios mancomunados por

cada mancomunados mancomunidadmancomunidad

Álava 6 48.855 8.143 15,8 48 94,1 8,0Bizkaia 9 219.517 24.391 19,1 77 68,8 8,6Gipuzkoa 4 9.818 2.455 1,4 15 17,0 3,8Total 19 278.190 14.642 12,9 140 55,8 7,4


4.2. Horarios de atención al público y días de aper-tura a la semana

Solamente un 36% de las Unidades Sociales deBase que han respondido a la encuesta –que, encualquier caso, cubren al 66% de la población anali-zada– abren los cinco días laborables de la semana.Un 18% de los centros que han respondido a laencuesta abren sus puertas entre tres y cuatro díasa la semana y el resto –que representan el 45% detodos los centros, pero apenas concentran a un6,6% de la población– abren dos días a la semana omenos3. Casi un 30% de todos los centros sóloabren un día a la semana, independientemente delnúmero de horas de apertura. Nos encontramos, portanto, ante un mapa de Servicios Sociales de Basemuy atomizado, en el que resultan mayoritarias lasunidades o micro-unidades que abren sus puertasdurante un periodo de tiempo muy limitado.

Tabla 9. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción del número de días de apertura a la semana

Número % Unidades % Poblaciónsociales de base

Sin horario fijo o menos de un día a la semana 6 2,8 0,1Un día 64 29,6 2,8Dos días 28 13,0 2,5Tres días 20 9,3 7,7Cuatro días 20 9,3 20,5Cinco días 78 36,1 66,4Total 216 100,0 100,0

Desde el punto de vista territorial, en la línea de loesperado, las diferencias son significativas: en Álavaprácticamente siete de cada diez Unidades Socialesde Base abren durante, como mucho, dos días a lasemana, y sólo representan un 26,3% las que abrentodos los días de la semana. En Gipuzkoa y Bizkaia,por el contrario, prácticamente el 40% de las unida-des abren sus puertas al público los cinco días de lasemana. Con todo, dado el mayor número de munici-pios pequeños con los que cuenta ese Territorio, elporcentaje de micro-unidades –con dos días omenos de apertura a la semana– es algo mayor enGipuzkoa que en Bizkaia (39% en Gipuzkoa, frente a31% en Bizkaia).

En lo que se refiere al horario de apertura al público,la inmensa mayoría de las unidades sociales debase –el 96,3%– sólo abren sus puertas en horariode mañana, con los inconvenientes que ello puede

conllevar para las personas usuarias. Este restrictivohorario de apertura al público tiene sin duda comoconsecuencia una merma importante en la accesibi-lidad de los Servicios Sociales de Base y obliga amuchas personas –fundamentalmente a las que tra-bajan– a modificar la organización de su jornadapara adaptarse a las condiciones de apertura de losServicios Sociales de Base, o en su caso, a convenircon el o la profesional de referencia una cita fueradel horario de atención al público del centro.

Con respecto al número de horas en las que los cen-tros permanecen abiertos, los Servicios Sociales deBase analizados abren sus puertas al público unamedia de 15,7 horas a la semana; en los municipiosde mayor tamaño –a partir de cinco mil habitantes–el número medio de horas de atención al público ala semana es más bien bajo (entre 26 y 23 horas a lasemana, por término medio, dependiendo del tama-ño poblacional). El número medio de horas diariasde apertura al público, cada uno de los días en losque la unidad abre sus puertas, es de 4,64.

A pesar de estos datos, que indican un régimen deapertura al público limitado, la mayor parte de los ylas responsables de las unidades sociales de baseque han respondido a la encuesta consideran quelos horarios de apertura establecidos en su unidadson los adecuados. Tampoco los usuarios han pues-to de manifiesto problemas en ese sentido, si bienalgunas de las personas que han aportado unavisión más cualitativa a este estudio –en las visitas,en el estudio Delphi y en los grupos de discusión–han llamado la atención sobre la necesidad deampliar y flexibilizar los horarios de apertura de lasunidades.

4.3. Plazos de espera para la primera cita

Los plazos para la primera entrevista constituyen unfactor importantísimo de satisfacción o insatisfac-ción entre las personas usuarias, especialmente enuna época en la que estos plazos, al menos en algu-nas zonas, se han ido alargando5.

De acuerdo con los datos de la encuesta realizada, lamitad de los Servicios Sociales de Base aseguran con-certar la primera cita en un plazo inferior a siete días.

16

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

3 De acuerdo con el cuestionario utilizado, los días de aperturaa la semana hacen referencia a los días en los que el centro perma-nece abierto a cualquier ciudadano o ciudadana, independiente-mente de que el horario de trabajo de los y las profesionales impli-cadas sea mayor.

4 Si tomamos de nuevo como referencia a los servicios de aten-ción sanitaria, podemos indicar que el número medio de horas deapertura de los centros de atención primaria dependientes de Osa-kidetza es de 38,6 horas, y la media de horas de atención por cadadía de apertura es de 7,39 horas, casi tres horas más que las unida-des sociales de base.

5 De hecho, esta es la cuestión que en las encuestas de satis-facción realizadas a las personas usuarias ha obtenido una peorpuntuación y aparece por tanto como más deficitaria a ojos de laspersonas usuarias.


Esas unidades, no obstante, sólo concentran al 24,1%del conjunto de la población cubierta por las unida-des de base consultadas. Las unidades con plazos deespera superiores a los 30 días –32 unidades de las216 analizadas– representan el 14,8% del total, peroconcentran al 27% de la población.

Tabla 10. Distribución de las Unidades Sociales de Base en función del plazo medio de espera para la primeraentrevista


Siete días o menos 108 50,0 24,1

De 8 a 15 días 33 15,3 17,7

De 16 a 30 días 29 13,4 28,2

De 31 a 45 días 16 7,4 13,8

Más de 45 días 16 7,4 13,8

NS/NC 14 6,5 2,3

Total 216 100,0 100,0

Es en Gipuzkoa donde la situación parece más posi-tiva: en ese territorio dos de cada tres centros(68,7%) establecen un plazo inferior a los siete díaspara concertar la primera cita. En Bizkaia, el porcen-taje se reduce al 30% y en Álava, al 50%. Sin embar-go, en este territorio, las unidades que tardan másde 16 días en conceder una cita apenas superan el12%, frente al 52% de Bizkaia. Por tanto, cabe pen-sar en primera instancia que el problema de la tar-danza en la concesión de citas para una primeraentrevista se concentra muy especialmente en Biz-kaia y que en los otros dos territorios la situaciónpuede considerarse relativamente controlada, en lamedida en que en un 75% de las unidades socialesde base guipuzcoanas y alavesas los plazos deespera para la primera cita son inferiores a los quin-ce días.

Desde el punto de vista del tamaño poblacional, nocabe duda de que la situación menos problemáticaes la de los municipios de menor tamaño. A partir delos cinco mil habitantes, sin embargo, la situaciónes en líneas generales similar, por lo que no puededecirse que a mayor población el plazo de esperapara la primera entrevista crezca. De hecho, como seobserva en el gráfico siguiente, el plazo de esperapromedio (medido en días) es muy parecido a partirde los 5.000 habitantes (en torno a un mes, frente alos 19,1 días de media) y sólo los municipios demenor tamaño registran plazos medios más cortos:4,5 días de media en el caso de los municipios demenos de 1.000 habitantes y 12,7 en los de 1.000 a5.000. También en el caso de las diferencias territo-riales se observa cómo el plazo medio vizcaíno (30días) es muy superior al que se registra en Álava oen Gipuzkoa (12,9 y 12,0, respectivamente).

¿Cómo han reaccionado los Servicios Sociales deBase al incremento de la demanda? Las once visitasde estudio realizadas a otras tantas Unidades Socia-les de Base han puesto de manifiesto de qué formahan respondido los distintos ayuntamientos a la pre-sión de la demanda. En dos municipios –de carácterrural– el incremento no ha sido tal, y se ha seguidotrabajando con los mismos medios, sin que sedetectaran mayores necesidades. En tres munici-pios, el incremento de la demanda que se ha produ-cido se ha afrontado con los medios habituales. Enotros cuatro municipios se ha recurrido al incremen-to de las plantillas, si bien a través de contratacio-nes temporales y durante un plazo de tiempo relati-vamente corto. En otros dos municipios se haoptado, por último, por la creación de dispositivosespecíficos de carácter centralizado. Pese a las ven-tajas que hayan podido traer consigo, para unaparte de las personas consultadas algunos de estosdispositivos han tendido a debilitar los principiosbásicos de la atención social de base. En ese senti-do, algunas de las personas consultadas señalanrespecto a estos dispositivos, que tienden a crearconfusión entre las personas usuarias y que impidenel abordaje individualizado de los casos. En algúncaso se ha optado por combinar el incremento de laplantilla con una ampliación de los días de interven-ción individual, frente a la opinión, en ocasionescontraria, de las y los profesionales.

17

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV

5.001-10.000 29,4

1.001-5.000 12,7

<1.000 4,5

Gipuzkoa12,0

Bizkaia 30,6

Álava12,9

10.001-50.000 30,1

Más de 50.000 33,8

Total 19,1

Gráfico 3.Plazo medio de espera en días para la primeraentrevista con el o la trabajadora social, porTerritorio Histórico y tamaño de los municipios

0 403530252015105


5. El personal de los Servicios Sociales deBase

5.1. Insatisfacción de los profesionales respecto a ladotación de personal

Una parte importante de las recomendaciones emiti-das en 1999 por el Ararteko hacían referencia a losrecursos humanos de los Servicios Sociales de Base,que se definían en aquel informe como el “capitalbásico de estos servicios”. En concreto, una deaquellas recomendaciones se centraba en la necesi-dad de clarificar los perfiles profesionales y lascoberturas de atención necesarias, y proceder a lanecesaria ampliación de plantillas. Diez años des-pués, sólo un 13,5% de las personas que han res-pondido a la encuesta consideran que en estos añoslos Servicios Sociales de Base hayan ampliado ydiversificado suficientemente sus plantillas parapoder hacer frente a las necesidades de atenciónexistentes. El 68% de las personas consultadas semuestra en desacuerdo con esta idea y consideranpor tanto que ni se han ampliado ni se han diversifi-cado suficientemente las plantillas de atención. Setrata de un resultado que cabe considerar esencialen el marco de este estudio, ya que pone de mani-fiesto en que medida la cuestión del personal y, másconcretamente, los problemas asociados a la esca-sez e inadecuación de las plantillas resultan funda-mentales para explicar la situación actual de los Ser-vicios Sociales de Base, al menos desde laperspectiva de sus profesionales6.

Desde un punto de vista cualitativo, las quejas odemandas de las personas profesionales se centranen la necesidad de ampliar la plantilla, en la sobre-carga asistencial, la saturación y la carga excesivade trabajo. Asimismo, son relativamente numerosaslas quejas relativas a la descompensación existenteentre las funciones asignadas a los Servicios Socia-les y su dotación de recursos, y a las dificultadescon las que se encuentran para poder realizar fun-ciones de intervención social. Pese a ello, es impor-tante señalar que la satisfacción de las personasusuarias en relación con el personal de los ServiciosSociales de Base es muy elevada, y alcanza los 9puntos sobre 10.

5.2. Dotación de personal y perfiles profesionales dela plantilla

En lo referente a la composición y los perfiles profe-sionales de la plantilla de los Servicios Sociales deBase, puede decirse que se dan tres modelos distin-tos en cuanto a su composición, uno en cada Territo-rio Histórico, y que la atención que se presta varíaclaramente en función del tamaño del municipio, loque supone un impedimento para una calidad de laatención homogénea.

En concreto, las 216 unidades sociales de base quehan respondido a la encuesta pueden dividirse encuatro grandes grupos de acuerdo con su disponibili-dad de perfiles profesionales: el 13,4% de las unida-des cuenta únicamente con trabajadoras sociales; el43,5% cuenta con trabajadoras sociales y personaladministrativo; el 13,0% cuenta, además de conestas figuras, con un director/a o coordinador/a, nonecesariamente a jornada completa; finalmente, el30,1% de las unidades –implantadas en municipiosen los que reside el 48,1% de la población cubiertapor las unidades sociales de base participantes en laencuesta– cuentan, además, con otro personal técni-co, ya sean educadores y educadoras, psicólogos ypsicólogas o personal técnico de empleo o inserción.

18

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

6 De hecho, de las ocho recomendaciones respecto a cuyocumplimiento se solicitaba que opinaran a las personas encuesta-das, las dos relativas al personal son las que han puesto de mani-fiesto un grado de insatisfacción mayor. Desde ese punto de vista,puede decirse que es en lo que se refiere a la dotación, la organiza-ción y el apoyo prestado a los y las profesionales donde se concen-tran fundamentalmente las necesidades de mejora en el ámbito delos Servicios Sociales de Base. También se considera mayoritaria-mente, como veremos en el siguiente epígrafe, que se han incum-plido las recomendaciones relacionadas con el abordaje integral delas necesidades de los individuos y las familias, más allá de laadministración y la gestión de recursos.

Trabajadoras/es sociales, personal coordinador/director, personal administrativo y personal técnico

Trabajadoras/es sociales, personal coordinador/director y personal administrativo

Trabajadoras/es sociales y personal administrativo

Sólo trabajadoras/es sociales

Álava

8,8

64,9

3,5

22,8

Bizkaia

5,3

36,8

23,7

34,2

Gipuzkoa

24,1

34,9

9,6

31,3

Gráfico 4.Distribución de las Unidades Sociales de Baseen función de la composición de la plantilla,por Territorio Histórico (%)

100%

0%

20%

40%

60%

80%


Según los datos recogidos a través del cuestionario,las Unidades Sociales de Base analizadas emplean aun total de 753 trabajadoras y trabajadores a dedica-ción plena equivalente. Algo más de la mitad deesas 753 personas (el 53,2%) son profesionales deltrabajo social y cerca del 30% personal de adminis-tración. Un 7,3% serían profesionales responsablesde la dirección o la coordinación de los centros yprácticamente un 10% personal técnico de otras dis-ciplinas. El informe de 1998, con una muestra decaracterísticas muy similares, reflejaba que la dota-ción de trabajadoras y trabajadores sociales era de221 profesionales a DPE y la de auxiliares de 113,con lo que el incremento habría sido del 81% y del97% respectivamente. La relación entre trabajadoraso trabajadores sociales y personal administrativoapenas ha variado, pasando de 0,48 trabajadores ytrabajadoras de administración por cada profesionaldel trabajo social en 1998 a 0,56 en 2008.

Por otra parte, el número medio de trabajadores ytrabajadoras a DPE en cada unidad oscila entre 8,8en los grandes municipios y 0,2 en los pequeños,con una media de 3,5 profesionales por unidad. El11,6% de las Unidades Sociales de Base de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco son unipersonales;es decir, sólo trabaja en ellas una persona (indepen-dientemente de su dedicación horaria). En un 31%de los casos se trata de unidades bipersonales,generalmente compuestas por un o una trabajadorasocial y un o una administrativa. Un 42% de las Uni-dades Sociales de Base, por tanto, pueden ser con-sideradas micro-unidades, en la medida en quecuentan con un equipo de profesionales muy reduci-do compuesto, a lo sumo, por dos personas. Al con-trario, las unidades que cuentan con entre cinco ynueve profesionales suponen el 20,8% del total,mientras que las macro-unidades, con diez o másprofesionales, representan el 14,4%.

5.3. Ratios de atención, cargas de trabajo y necesi-dades adicionales de personal

También la heterogeneidad es la norma en lo que serefiere a las ratios de atención. Pese a que la deter-minación de ratios ideales no es sencilla, en lamedida en que dependen de variables como las fun-ciones realmente asignadas a las unidades o lascaracterísticas del territorio cubierto y de la pobla-ción atendida, las ratios de atención constituyen unindicador fundamental para valorar la adecuación dela dotación profesional de los Servicios Sociales deBase. Para analizar esta cuestión, la tabla siguienterecoge las ratios de atención que se derivan delnúmero de profesionales a dedicación plena equiva-lente en relación a la población existente en cadamunicipio. La tabla indica tanto la ratio de atencióncorrespondiente exclusivamente a los y las trabaja-dores sociales, como la correspondiente al total delpersonal. Por otra parte, para facilitar la interpreta-

ción de los datos, las ratios se expresan de dosmaneras: número de profesionales por cada milhabitantes y número de habitantes por cada profe-sional de los Servicios Sociales de Base.

Tabla 11. Ratios de atención en las Unidades Sociales deBase según perfil profesional, por Territorio Histórico ytamaño de los municipios (%)

Profesionales a DPE por Habitantes por cada cada 1.000 habitantes profesional a DPE

Sólo Plantilla Sólo Plantillatrabajador/a completa trabajador/a completa

social socialÁlava 0,23 0,44 4.325 2.255Bizkaia 0,18 0,33 5.674 3.025Gipuzkoa 0,22 0,42 4.448 2.357Total 0,20 0,38 4.992 2.645<1.000 0,37 0,56 2.686 1.7711.001-5.000 0,26 0,43 3.845 2.3065.001-10.000 0,21 0,39 4.807 2.55310.001-50.000 0,21 0,41 4.686 2.433Más de 50.000 0,18 0,34 5.657 2.949Total 0,20 0,38 4.992 2.645

Los datos de la tabla anterior ponen de manifiesto,en primer lugar, que las ratios de atención son enBizkaia más bajas que en Álava y en Gipuzkoa, tantoen lo que se refiere a la figura profesional de la tra-bajadora o del trabajador social como al conjunto delos y de las profesionales (en términos de habitantesen relación a la plantilla completa, por ejemplo, laratio vizcaína es un 28% más baja que la guipuzcoa-na y un 34% más baja que la alavesa). Desde elpunto de vista evolutivo, si se tiene en cuenta única-mente al personal de administración y a las y los tra-bajadores sociales, entre 1998 y 2008 la ratio con-junta ha pasado de 0,19 a 0,31 profesionales porcada mil habitantes, produciéndose un incrementode las ratios en ambas figuras y en todos los tiposde municipios analizados.

¿Son las actuales plantillas de las Unidades Socialesde Base suficientes para poder realizar las laboresque tienen encomendadas y para absorber la cargade trabajo existente? En ese sentido cabe señalar,por una parte, que un 62% de las unidades encues-tadas consideran que precisarían de más profesio-nales en plantilla7.

Las ratios actuales son, por otra parte, inferiores alas que se plantean como idóneas en la normativa

19

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV

7 Paradójicamente, las unidades mejor dotadas desde el puntode vista del personal son también las que plantean un mayor incre-mento de sus recursos humanos. En cualquier caso, según losdatos recogidos, serían necesarias 116 personas, adicionales a las753 registrados en la actualidad. El incremento demandado sería entotal de un 15,3% respecto a la situación actual, si bien, si las horassuplementarias necesarias se suman únicamente a las horas reali-zadas en las unidades que señalan tener necesidades de personaladicional, el incremento medio considerado necesario sería en esasunidades del 26%.


que rige en otros ámbitos y/o en la literatura espe-cializada. Además, las ratios de atención se relacio-nan claramente con el retraso en los plazos de aten-ción para la primera cita a los que anteriormente seha hecho referencia, lo que justificaría un incremen-to en el número de profesionales disponibles. Si enlos municipios con ratios más altas (un trabajador otrabajadora social por cada dos mil habitantes omenos), el plazo de espera es de 2,4 días, en losmunicipios con ratios más bajas (por encima de7.000 habitantes por cada trabajador o trabajadorasocial) la espera se alarga hasta los 37,1 días demedia. La ratio mínima que permitiría establecercitas en un plazo inferior a siete días hábiles seríade un trabajador o trabajadora social por cada 3.000habitantes (o, en otros términos, 0,33 trabajadoraspor cada 1.000 habitantes). Es importante destacarque, en la actualidad, sólo el 26% de las unidadesconsultadas cuentan con ratios iguales o superioresa las que se acaban de señalar.

Otro dato de notable relevancia a la hora de valorarla adecuación de la dotación profesional de los Ser-vicios Sociales de Base es que casi en siete de cadadiez unidades sociales de base consultadas es nece-sario prolongar la jornada laboral más allá del hora-rio establecido para poder atender todo el trabajoexistente. En la mitad de los casos en los que seprolonga la jornada, las horas de trabajo adicionalno se compensan de ningún modo, en un 24% delos casos se compensan mediante la devolución detiempo por su mismo valor, y en un 9,3% por unvalor superior.

5.4. Dificultades para la delimitación de las tareasde intervención social y el trabajo administrativo

Esta situación puede deberse, en parte, a que lastrabajadoras sociales destinan el 15% de su jornadaa labores que podrían ser realizadas por personaladministrativo. En un 40% de los centros, las traba-jadoras sociales destinan más de un 20% de su jor-nada a las tareas administrativas. Según los datosrecogidos, la intervención social directa con perso-nas usuarias ocupa en torno a la mitad de la jorna-da: en concreto, los trabajadores y las trabajadorassociales de las unidades sociales de base que hanparticipado en el estudio destinan algo más de lamitad de su jornada de trabajo –el 52,7%, demedia– a la intervención directa con personas usua-rias. El 24% del tiempo se destina a tareas indirecta-mente relacionadas con las personas usuarias y el15% a tareas administrativas. Además, por términomedio, dedican un 6,8% del tiempo disponible a laintervención grupal o comunitaria.

Tabla 12. Distribución media de la jornada habitual de los trabajadores y las trabajadoras sociales por tipo deintervención (%)

Distribución media

Intervención directa con personas usuarias 52,7Intervención indirecta referida a personas usuarias 24,1Intervención grupal o comunitaria 6,8Tareas administrativas 15,0Otras actividades 1,4

Si bien es cierto que el personal de administraciónde las unidades sociales de base se ha incrementa-do en un 97% desde 1998, para la gran mayoría delas personas consultadas en los últimos años ha cre-cido la carga de trabajo administrativo que debenrealizar los y las profesionales del trabajo social: el80,6% de las personas consultadas es de esta opi-nión, frente al 10% de quienes piensan que se hamantenido y el 7,4% de quienes creen que se hareducido. En el mismo sentido, la mayor parte de laspersonas consultadas consideran que no se ha cum-plido una de las recomendaciones que se hacían enel Informe del Ararteko de 1999, en el sentido dedotar a los Servicios Sociales de Base de personaladministrativo suficiente para permitir una mayordedicación de los y las trabajadoras sociales al tra-bajo social. Casi el 70% de las personas consultadasestá totalmente o bastante en desacuerdo con esaidea, y quienes creen que esa recomendación se hacumplido apenas representan el 12% de todas laspersonas encuestadas.

A este respecto, las visitas de estudio realizadasponen de manifiesto una situación muy diversa en loque se refiere a la delimitación de las funciones deadministración, por una parte, y de intervenciónsocial, por otra. En general, ambos tipos de profe-sionales tienden a pensar que realizan funcionesque no les corresponden: en casi todos los casos,los/as trabajadores/as sociales consideran que susfunciones son excesivamente burocráticas, y, almismo tiempo, el personal administrativo consideraque en ocasiones realiza funciones más propias deun/a profesional de la intervención social.

5.5. Estructuras de apoyo y formación del personal

La investigación realizada ha puesto también derelieve las carencias que existen en lo que se refierea las estructuras de apoyo técnico y asesoría en lasunidades sociales de base. De hecho, sólo en el20% de las unidades se recibe, siempre que se soli-cita, el apoyo técnico o la asesoría que puede preci-sarse para la adecuada realización de las funcionesencomendadas. En el 42% de los casos ese apoyose recibe para determinadas cuestiones o áreas y seecha en falta en ocasiones, mientras que en el 34%de las unidades no se recibe la ayuda que resultaprecisa. Sólo seis unidades, que representan el

20

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


2,8% del total, consideran que no precisan de apoyoo asesoramiento técnico alguno. En términos evolu-tivos, las valoraciones se han polarizado con respec-to a 1998: se ha incrementado notablemente el por-centaje de quienes consideran, sin matices, tantoque se recibe el apoyo necesario como que no serecibe, y han disminuido las consideraciones inter-medias.

La formación también resulta ser un aspecto básicopara el óptimo desarrollo de la labor de los profesio-nales de los Servicios Sociales, y sin embargo, en el79% de las unidades sociales de base consultadas,las personas que comienzan a trabajar en ellas noreciben, en el momento de incorporarse a su puestode trabajo, formación introductoria acerca de la filo-sofía y los objetivos del servicio, las directrices, losprocedimientos y las prácticas profesionales a apli-car. Además, en el 60% de las unidades sus profe-sionales no pueden acceder a cursos de formacióncontinua.

Tabla 13. Evolución de la distribución de las Unidades Socia-les de Base que ofrecen formación inicial, por TerritorioHistórico y tamaño de los municipios (%). 1998-2008

1998 2008Álava 32,7 7,0Bizkaia 12,7 11,8Gipuzkoa 11,8 30,1Total 17,7 17,6<1.000 25,7 20,01.001-5.000 10,0 4,85.001-10.000 0,0 15,810.001-50.000 16,7 32,4Más de 50.000 23,3 21,1Total 17,7 17,6(N) (37) (38)

En cualquier caso, al abordar la cuestión de la for-mación una de las demandas que en los grupos dediscusión y en las vistas de estudio surge con másclaridad es la relacionada con la necesidad de ofre-cer programas de supervisión de la labor profesionaly –estrechamente ligado al punto siguiente– lanecesidad de establecer medidas de ‘cuidado’ delos y las profesionales. En ese sentido no debe olvi-darse, por una parte, que el de los Servicios Socia-les es un ámbito en el que, tradicionalmente, el ries-go de agotamiento profesional o burnout ha sidomuy elevado. En las actuales circunstancias desobrecarga y saturación, muchas de las personasentrevistadas subrayan la importancia de los riesgoslaborales de tipo psicosocial y el peligro de que los ylas profesionales de la atención directa desarrollencuadros de estrés, ansiedad o angustia. De hecho,los datos aportados por algunas de las personasparticipantes en los grupos de discusión indicanque las bajas laborales del personal de los ServiciosSociales de Base se han multiplicado en los últimosaños, y ello incluso pese a que parte de sus profe-sionales se muestran reacios a pedir la baja por

temor a la acumulación de trabajo que en su ausen-cia se producirá.

Desde ese punto de vista, son muy numerosas laspropuestas en el sentido de introducir en el funcio-namiento de los Servicios Sociales de Base espaciosde supervisión, no necesariamente tutorizados poragentes externos, para reflexionar sobre la praxisdiaria que reviertan en la calidad del trabajo y en elbienestar de los y las profesionales. A partir de laidea de que el cuidado personal de los profesionalesy las profesionales debe considerarse un aspectoprioritario al que hay que dedicar una mayor aten-ción, se reclaman también con insistencia fórmulasque permitan a aquellos o aquellas profesionalesque se encuentren más saturados cambiar de fun-ciones, rotar de puesto, o disfrutar de periodossabáticos, de forma que se garantice una cierta des-compresión y se evite una acumulación excesiva dela carga psicológica que supone la atención perso-nal en los Servicios Sociales de Base.

5.6. Condiciones de trabajo y de seguridad

Dejando al margen la sobrecarga de trabajo asisten-cial y los problemas relacionados con la insuficien-cia de las plantillas, puede decirse que las condicio-nes de trabajo en las unidades sociales de base sonbuenas en cuanto a remuneración y derechos labo-rales, al menos en lo que se refiere al personaldirectamente contratado por los Ayuntamientos. Sinembargo, las condiciones laborales del personalsubcontratado –al que se recurre de forma práctica-mente generalizada– son sustancialmente peores.Se trata a menudo de situaciones muy deficitariasen lo que se refiere a remuneración, duración de lajornada, temporalidad, instalaciones y recursosmateriales, necesidad de trasladarse continuamenteentre diversos municipios... Todo ello tiene comoconsecuencia una peor atención, una menor valora-ción profesional, elevadas tasas de absentismo y derotación laboral y la consolidación de una fuerza detrabajo precaria, mal pagada y mal valorada, asícomo dificultades importantes para la integraciónefectiva de estos profesionales en las unidadessociales de base.

Algunas de las personas consultadas han puestotambién de manifiesto, en lo que se refiere a lascondiciones salariales y laborales, las diferenciasexistentes con otros trabajadores o trabajadorasmunicipales que, aun con titulaciones de gradomedio (ATS, arquitectos técnicos, delineantes, etc.),perciben salarios más elevados, en la medida enque se adscriben a niveles superiores en la escalafuncionarial municipal. Se han planteado igualmenteproblemas importantes en lo que se refiere a la pre-valencia del absentismo laboral –que muchas de laspersonas consultadas vinculan a la presión quesupone el incremento de la demanda y el insuficien-

21

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


te crecimiento de las ratios de atención– y a las difi-cultades que se generan para poder cubrir esasbajas con la necesaria rapidez. También se han plan-teado en algunos centros problemas derivados de laexcesiva rotación del personal, que impiden consoli-dar adecuadamente los equipos de trabajo, suponenuna ruptura en lo que se refiere a la relación profe-sional con las personas usuarias y dificultan unaimplantación sólida en el tejido comunitario.

Una de las cuestiones más relevantes que se des-prenden del estudio realizado –y que no apareciócomo problema en 1998– es la relativa frecuenciacon la que los profesionales de los Servicios Socia-les de Base han de enfrentarse a situaciones deagresividad por parte de las personas usuarias: enefecto, en tres de cada cuatro Unidades Sociales deBase, sus profesionales han experimentado almenos de forma ocasional conductas agresivas porparte de las personas usuarias. Según los datos dela investigación, en apenas un 14% de las UnidadesSociales de Base analizadas sus profesionales nohan experimentado nunca conductas agresivas oamenazantes por parte de las personas usuarias. Enel 76,9% de los casos se han experimentado ocasio-nalmente y en 17 entidades –un 7,9% del total, en laque se concentra sin embargo el 19,3% de la pobla-ción analizada– estas situaciones se experimentan amenudo. En la mitad de los casos en los que se hanexperimentado este tipo de situaciones, además, nose han adoptado medidas correctoras de ningúntipo y, aunque sí se adoptaron, en un 16% de loscasos resultaron insuficientes. Sólo en un 29% delos casos en los que este tipo de situaciones se pro-ducen ocasionalmente o a menudo, se han puestoen marcha las medidas necesarias para abordarlas.

Tabla 14. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción de frecuencia de situaciones de riesgo debidas aconductas agresivas o actitudes amenazadoras

Número % Unidadessociales de base % Población

Nunca 30 13,9 1,2

Ocasionalmente 166 76,9 78,9

A menudo 17 7,9 19,3

NS/NC 3 1,4 0,5

Total 216 100,0 100,0

Por último, cabe hacer también referencia en lo quese refiera a los aspectos relacionados con el perso-nal de los Servicios Sociales de Base, a los cambiosque pueden estar produciéndose en la identidad y/oen las prácticas de estos profesionales. Efectiva-mente, a juicio de algunas de las personas partici-pantes en los grupos de discusión, a medida que losServicios Sociales se han ido consolidando comoparte de la administración municipal, y a medidaque los propios Servicios Sociales se han ido conso-

lidando y han ido adquiriendo madurez, ha emergi-do un grupo de personas profesionales con un perfilmás prestacionista, más apegadas al trabajo de des-pacho, mucho más proclives a la gestión de recursosy expedientes que al trabajo individual con las per-sonas usuarias.

Según esta opinión, se habría producido en los últi-mos años un cambio cultural en virtud del cual sonmás numerosas que en el pasado las y los profesio-nales que perciben los Servicios Sociales como cual-quier otro ámbito de la administración pública,exclusivamente regulado por las normas del procedi-miento administrativo. Se trataría de personas quehan perdido en gran parte –o no han adquirido– lacultura del compromiso que en una época se asocia-ba a los Servicios Sociales, que se imbuyen consuma facilidad de una cierta ‘cultura del trámite’ yque, por ello, se resisten en la práctica a ceder fun-ciones administrativas. Frente a esa práctica profe-sional ‘desideologizada’, siempre basada en la apli-cación estricta de la normativa, estarían quienesabogan por dar prioridad al ‘criterio profesional’,aun cuando en ocasiones éste no coincida con lanormativa establecida, lo cual plantea, a su vez, pro-blemas e inconvenientes de otra índole.

6. La intervención familiar e individual

6.1. Evaluación de necesidades, planes de interven-ción y herramientas de apoyo

Dos de cada tres unidades sociales de base que hanrespondido al cuestionario cuentan con una aplica-ción informática específicamente diseñada para lacumplimentación y gestión de la ficha social de cadapersona o familia atendida, y cerca de un tercio delas unidades sociales –que agrupan en cualquiercaso únicamente al 8,7% de la población– carecende una herramienta de esas características. Lamayor parte (58,8%) de las unidades que cuentancon ellas consideran que su funcionamiento esbueno.

El análisis de las aplicaciones informáticas utiliza-das en las once unidades sociales de base visitadaspone de manifiesto una gran variedad de opciones,y la necesidad, en muchos casos, de tener que utili-zar más de una aplicación, en función de la institu-ción responsable de la concesión del servicio o pres-tación. En total, se han contabilizado hasta nueveprogramas o aplicaciones diferentes –en algunoscasos incompatibles entre sí– y al menos en cuatrocasos se utilizan herramientas de diseño propio. Enel mismo sentido, al solicitar a las personas encues-tadas que pongan de manifiesto, con sus propiaspalabras, las principales dificultades que observanen relación a los instrumentos de intervención, sehabla principalmente de la necesidad de unificar losdiversos modelos de informes sociales existente en

22

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


la actualidad, así como de mejorar las posibilidadesde explotación de los datos que estos contienen.

La diversidad también es la norma en lo que serefiere a la forma en la que se realizan las evaluacio-nes de necesidades y los planes de intervención. Enel 81% de las unidades consultadas para la realiza-ción de este estudio se realiza, en primer lugar, unavaloración de necesidades a partir de la cual sedetermina cuál o cuáles son los recursos que mejorse adecuan a cada situación personal y familiar, y seestablecen las prioridades de intervención. Sinembargo, sólo en un 39% de las unidades se reali-zan estas valoraciones por escrito de forma sistemá-tica. En el 41% de los casos, que representan entorno a la mitad de las unidades que realizan valora-ciones, ésta no se realiza por escrito o no, al menos,de forma sistemática y generalizada.

Si tomamos en cuenta los datos recogidos en elinforme anterior, la evolución respecto a la realiza-ción de diagnósticos de necesidades –al margen deque se hagan por escrito o no– ha sido muy positi-va: desde 1998, el porcentaje de entidades que rea-lizan este tipo de evaluaciones ha pasado del 58,6%al 81%. La evolución en los tres territorios, sinembargo, no ha podido ser más diferente: en Álava,el porcentaje ha crecido de forma muy notable (del21,8% al 86%), en Bizkaia, de forma algo más ligera(del 63,3% al 78,9%) y en Gipuzkoa, por el contrario,apenas se han registrado cambios (del 80,3% al79,5%).

En lo que se refiere a los planes de atención indivi-dual, el 6% de las unidades de base consultadas norealiza ninguno de los tres tipos de planes indivi-duales analizados en el informe (convenios de inser-ción, PIAs y planes de intervención en situacionesde desamparo), mientras que un 36% realizaría lostres. En la mayoría de los casos, se realizan algunosde esos planes –generalmente convenios de inser-ción– pero no los tres. Álava es, con gran diferencia,el territorio en el que resulta más frecuente que lostrabajadores/as sociales elaboren planes individua-les de atención de los tres tipos (un 75,4% de las

unidades lo hace). En Bizkaia, sin embargo, el por-centaje baja al 27% y en Gipuzkoa al 16%.

¿Qué razones llevan a los Servicios Sociales de Basea no realizar este tipo de planes? En el caso de losconvenios de inserción, la principal razón es la faltade tiempo, si bien en un 20,8% de los casos en losque no se realizan convenios de inserción ello sedebe a que esa función ha sido encomendada a otraentidad. Esa es, precisamente, la razón mayoritariade no realizar el PIA que establece la Ley de Aten-ción a la Dependencia, si bien en un 26,6% de loscasos en los que no se elaboran PIAs la razón estri-ba en la falta de tiempo. En el caso de los planespara trabajar con menores en situación de riesgo,ambas razones tienen un peso similar.

6.2. Acompañamiento e intervención individual

Una de las recomendaciones básicas del InformeExtraordinario sobre la Situación de los ServiciosSociales de Base realizado por el Ararteko en 1999instaba a que los Servicios Sociales de Base realiza-ran “un importante esfuerzo en la reorientación desus actividades, no limitarse a la administración ygestión de recursos y centrarse más en el trabajosocial, en el abordaje integral de las necesidades delos individuos y las familias”. Ello obliga a desarro-llar, a través de lo que se ha dado en llamar profe-sional de referencia, funciones de seguimiento indi-vidual y de acompañamiento social, “a traducir enprácticas de intervención social una relación deayuda que no se limite a facilitar prestaciones yrecursos y que establezca un relación de cercaníadesde la que sea posible impulsar, en los casos enlos que se considere necesario, procesos de cambioy de incorporación social”8. En ese sentido, deacuerdo con los datos del estudio, si bien es ciertoque la figura del profesional de referencia está

23

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APVTabla 15. Distribución de las Unidades Sociales de Base en función de la realización de determinados planes y programas y

de los motivos aducidos para no realizarlosConvenios de Planes individuales Planes de atención a

inserción de atención (PIAs) menores en riesgoSí hacen planes 88,4 — 40,3 — 74,1 —No hacen planes 11,1 100,0 59,3 100,0 25,0 100,0

Por falta material de tiempo 5,6 50,0 15,7 26,6 6,0 24,1Porque no se ve su utilidad 0,0 0,0 3,7 6,3 0,9 3,7Porque la responsabilidad recae en otra sección, departamento o institución 2,3 20,8 25,9 43,8 7,4 29,6Por falta de formación 0,9 8,3 0,9 1,6 1,9 7,4Por otras razones 1,9 16,7 6,5 10,9 6,5 25,9NC — 4,2 — 10,9 — 9,3

No contesta 0,5 — 0,5 — 0,9 —Total 100,0 — 100,0 — 100,0 —

8 Dirección de Bienestar Social. Gobierno Vasco. El acompaña-miento y los procesos de incorporación social. Guía para su prácti-ca. 2001.


ampliamente extendida en las unidades sociales debase, se observan dificultades muy importantespara llevar a cabo estas tareas por parte de los pro-fesionales.

Dejando al margen las unidades que sólo cuentancon un/a trabajador/a social (56% de los casos), enel 36% de las unidades esta figura se usa de formasistemática, en el 0,5% se utiliza, aunque no deforma sistemática, y en el 4,6% de los casos, no seutiliza. Del total de unidades con dos o más trabaja-doras, las unidades que no utilizan esta figura profe-sional representan el 10,5% del total. A pesar deello, parece evidente que existen serias dificultadespara llevar a cabo una labor de acompañamientoindividualizado y para el abordaje integral de lasnecesidades de las personas y las familias atendi-das; de hecho, la mayoría de las personas consulta-das que han respondido al cuestionario –el 61,6%–no están de acuerdo con la idea de que en estosaños los y las trabajadoras sociales de base hayanlogrado centrar su trabajo en el abordaje integral delas necesidades de las personas y las familias, másallá de la administración y gestión de recursos.

Tabla 16. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción del grado de acuerdo con la idea de que losServicios Sociales de Base han logrado centrar su trabajoen el abordaje de las necesidades de los individuos y lasfamilias


Totalmente en desacuerdo 87 40,3 45,4Bastante en desacuerdo 46 21,3 19,3Ni de acuerdo, ni en desacuerdo 41 19,0 19,9Bastante de acuerdo 29 13,4 12,0Totalmente de acuerdo 5 2,3 0,5NS/NC 8 3,7 2,9Total 216 100,0 100,0

Los y las profesionales de la intervención socialsecundaria o especializada consultados para el estu-dio Delphi coinciden en poner de manifiesto las difi-cultades de los y las profesionales de los ServiciosSociales de Base para llevar a cabo un trabajo deacompañamiento y de intervención social. A diferen-cia de otras materias, en este ámbito el consenso delos y las profesionales de la atención secundariapuede considerarse alto. Así, planteada la preguntade en qué medida cuentan los Servicios Sociales deBase con los recursos humanos y organizativosnecesarios para hacer un trabajo de acompañamien-to e intervención social, la respuesta que alcanza unmayor grado de consenso es la que considera utópi-co pensar en acompañamiento social desde los Ser-vicios Sociales de Base, y hace referencia a la buro-

cratización y el excesivo volumen de trabajo de losServicios Sociales de Base. Esta respuesta es, de las73 sometidas a la consideración de los panelistas enel estudio Delphi, la que ha concitado un mayorgrado de consenso.

El consenso del personal de la atención secundariaes también muy alto cuando se reclama una mayorparticipación de las y los y las profesionales de lasentidades especializadas en la gestión y el acompa-ñamiento de los casos (lo cual no se consideraincompatible, a la vista de los resultados, con ladefensa de un papel esencial por parte de los Servi-cios Sociales de Base en ese proceso). De hecho, lasdos respuestas que plantean la conveniencia de dara las entidades del Tercer Sector un mayor protago-nismo en este aspecto se cuentan entre las afirma-ciones que concitan un mayor grado de acuerdoentre los profesionales de la atención social secun-daria consultados.

Ni siquiera las personas usuarias –reacias comohemos visto a valorar en términos negativos el servi-cio que reciben– valoran muy positivamente losaspectos relacionados con la intervención individual.Efectivamente, entre ellas son precisamente losaspectos relacionados con la intervención individuallos que reciben una puntuación más baja: frente a unnivel general de satisfacción de 8 puntos sobre 10, lasatisfacción general con el logro de objetivos alcanzauna puntuación de 7,1; más baja es aún la puntua-ción relativa al nivel de mejora de la situación desdeque la persona acude a los Servicios Sociales, que,con un 6,9, se valora de forma menos positiva que elresto de los ítems sometidos a la consideración delas personas usuarias. De hecho, de las catorce cues-tiones analizadas, la relacionada con la mejora de lasituación individual es –tras la relativa a los plazosde espera para la primera entrevista– la que obtieneuna puntuación más baja.

7. Política divulgativa, detección de lademanda, atención comunitaria ycoordinación con el resto de los sistemasde bienestar

7.1. Intervención comunitaria y acciones divulgativas

El trabajo en red, la relación con el entorno y laintervención comunitaria resultan fundamentalespara la detección de las necesidades y, en general,para poder llevar a cabo las funciones encomenda-das a los Servicios Sociales de Base. Apenas un 15%de las personas consultadas considera sin embargoque a lo largo de los diez últimos años los ServiciosSociales de Base hayan desarrollado sus funcionesde acción comunitaria contribuyendo a un mejoraprovechamiento de todos los recursos formales einformales de su zona de actuación, tal y como esta-blecía una de las recomendaciones del Informe del

24

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


Ararteko sobre la Situación de los Servicios Socialesde Base publicado en 1999. Quienes consideran queesa recomendación no se ha cumplido representancasi un tercio de todas las personas consultadas,mientras que casi la mitad –el 48,6%– se sitúa enuna posición intermedia.

Por otra parte, casi la mitad de las unidades socialesde base consultadas señalan realizar en su zonaacciones divulgativas para dar a conocer a la pobla-ción en general o a colectivos concretos los serviciosque se prestan o a los que se accede a través de losServicios Sociales de Base. Asimismo, el 50,5% delas unidades sociales de base dispone de una memo-ria de actividades, el 59,3% cuenta con un folletoexplicativo de los servicios y prestaciones que ofre-ce, y el 50,9% dispone de una página web en la que–entre otros aspectos– se recogen las funciones yservicios que ofrece la unidad. Sin embargo, sólo el27,3% de los centros dispone de un catálogo en elque se detallan las características y condiciones deacceso de las prestaciones, servicios y programas alos que puede accederse desde la unidad. Tambiénhay que destacar que 36 unidades (el 16,7% deltotal) no cuentan con ninguno de estos materiales.

Por otra parte, los datos indican que cerca de un ter-cio de las unidades sociales de base utilizan deforma habitual algún sistema o estrategia para ladetección de personas en situación de necesidadque no acuden directamente a demandar servicios.El resto –140 unidades, en las que se concentra el69,3% de la población incluida en el estudio– noaplican este tipo de estrategias, a pesar de conside-rarlas convenientes (en 120 casos) o porque consi-deran que son innecesarias debido al volumen de lademanda espontánea (20 casos).

Es también reseñable que sólo el 20% de las unida-des sociales de base analizadas señalan que existeen su unidad o en su Ayuntamiento algún sistemaespecíficamente destinado a canalizar la participa-ción de las personas usuarias y/o de la ciudadaníaen el diseño de las políticas sociales. Se trata, entotal, de 45 unidades sociales de base. Sin embar-go, dada la mayor extensión de estas herramientasen los municipios más grandes, estas unidadesagrupan al 40,1% de la población considerada en elinforme.

¿A través de qué herramientas concretas se canalizala participación social de la ciudadanía? El 13% delas unidades consultadas cuentan con la existenciade un consejo local o similar, mientras que apenasun 3,2% cuentan con órganos de participación espe-cíficamente adscritos al departamento de ServiciosSociales o la unidad de Servicios Sociales de Base.El 9,3% de las unidades cuenta con otros mecanis-mos no especificados. Por otra parte, el 24% de lasUnidades Sociales de Base participa, a través deuno o varios de sus profesionales, en entidades,redes, federaciones o consejos, junto a otras entida-des, públicas o privadas, que trabajan en su mismoámbito territorial (asociaciones de vecinos, consejosescolares, federaciones de personas con discapaci-dad, comisiones populares, etc.). La participación enesas redes es mucho más frecuente en Álava (dondeel 42% de las unidades señala enviar algún repre-sentante a alguna de estas entidades), que en Biz-kaia (27%) y, sobre todo, que en Gipuzkoa, dondesólo lo hace un 8,4%. La participación en estosforos es también mucho más frecuente en los muni-cipios de mayor tamaño (50%), que en los medianosy, sobre todo, los pequeños (8,3%).

7.2. Coordinación con otros sistemas de bienestar

En lo que respecta a la coordinación con otros siste-mas de bienestar, se observa que el 59,7% de lasunidades mantienen un contacto frecuente con loscentros educativos y el 33,3% un contacto ocasional.En el caso de los centros de salud y de salud mentallos contactos frecuentes se reducen al 48% y el 31%de los casos, respectivamente, y en el caso de loscentros hospitalarios es apenas del 1%. Sólo un24% de las unidades consultadas señala mantener

25

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV

Gráfico 5.Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción de la realización periódica de accionesdivulgativas por Territorio Histórico (%)

80%

0%

10%

50%

60%

70%

40%

30%

20%

Sí

No

Álava

66,7

31,6

Bizkaia

53,9

43,4

Gipuzkoa

42,2

51,8

CAPV

52,8

43,5


un contacto frecuente con las oficinas de empleo yhasta un 8,3% señala que no mantiene con estasoficinas ningún tipo de contacto. Tampoco resultamuy frecuente la aplicación de protocolos de coordi-nación con estos servicios. Si bien es cierto que encasi la mitad (el 48,1%) de los centros consultadosse señala tener un protocolo de colaboración con losservicios educativos, la existencia de estas herra-mientas se reduce al 29% en el caso de la Ertzaintzay la Policía, al 20% en el caso de las oficinas deempleo y al 16% en el caso de los centros de salud.De las 216 unidades sociales de base que han parti-cipado en la encuesta, un total de 85 (que suponenel 39,4% de los centros analizados y agrupan al 16%de la población) no cuentan con ningún tipo de pro-tocolo de colaboración, mientras que otras 124 uni-dades (el 57,4%) disponen de, al menos, un protoco-lo de colaboración con alguno de estos centros.

En las preguntas abiertas que se plantearon en elestudio, orientadas a ilustrar esta cuestión, las per-sonas profesionales consultadas subrayaron la insu-ficiencia de los mecanismos de coordinación exis-tentes, más que su inexistencia, y las dificultades–fundamentalmente la falta de tiempo y la satura-ción de los servicios, pero también la ausencia deprotocolos– para poder llevarlos a cabo. Los profe-sionales de la atención social secundaria tambiénvaloraron las relaciones de coordinación en térmi-nos negativos, debido fundamentalmente a la satu-ración de las unidades sociales de base.

8. Perfiles, expectativas y niveles desatisfacción de las personas usuarias

En párrafos anteriores de este artículo se hacía refe-rencia a que, según la Estadística de Demanda deServicios Sociales de 2006, sólo un 57,3% de loshogares de la comunidad autónoma del País Vascoconoce la existencia de los Servicios Sociales deBase. Aun así, las personas consultadas para la rea-lización de este estudio consideran, mayoritaria-mente, que ha aumentado el conocimiento de la ciu-dadanía respecto a las funciones de los ServiciosSociales de Base y los servicios que prestan: casidos tercios de las personas que han respondido a laencuesta están muy o bastante de acuerdo con esaafirmación, frente al 19,9% que no están ni de acuer-do ni en desacuerdo con ella, y el 11,6% que semuestran total o bastante en desacuerdo.

Desde un punto de vista más cualitativo, las perso-nas consultadas para la realización de este informehan puesto de manifiesto una mayor diversidadsocial entre las personas usuarias de los ServiciosSociales –con una mayor afluencia por tanto de lasclases medias y altas–, que ha contribuido a que losServicios Sociales sean más conocidos y menosestigmatizantes y, sobre todo, ha ‘normalizado’ elacceso a esos Servicios, de tal forma que acudir a

un centro público de Servicios Sociales empieza aser hoy tan común como utilizar un centro educativoo un centro de salud.

Al margen de este cambio, se han puesto tambiénde manifiesto algunas cuestiones problemáticas enrelación al perfil de las personas usuarias y a la ima-gen social de las unidades de base: problemas encuanto a la difusión errónea, prematura o superfi-cial, por parte de otras instituciones, de las presta-ciones que los Servicios Sociales de Base debengestionar; incremento de las reacciones contrarias ala concesión de prestaciones a determinados gru-pos, fundamentalmente minorías étnicas; e irrup-ción de un perfil de usuario muy consciente y celosode sus derechos, pero en gran medida ignorante desus deberes y responsabilidades (compatible, porotra parte, con la persistencia de un perfil confor-mista e incluso agradecido, no tanto o no sólo envirtud de la calidad del servicio prestado, sino debi-do a que considera que los Servicios Sociales sonuna prestación benéfica y graciable, sobre la cual nopuede plantearse exigencia alguna sino, en todocaso, agradecimiento por su concesión).

Con todo, debe decirse que –si nos atenemos a losresultados de la encuesta realizada en el marco deeste estudio a las personas usuarias de los servi-cios sociales de base– su nivel de satisfacción eselevado. En las visitas a las unidades que se hanllevado a cabo como parte del estudio, los usuariosencuestados han valorado de forma muy positiva laatención recibida en las unidades de ServiciosSociales de Base a las que acuden. En una escaladel 1 al 10, las personas consultadas otorgan unavaloración de 8,7 puntos al personal, de 7,7 a laorganización interna, de 7,1 al cumplimiento deobjetivos, y de 8 puntos al funcionamiento generalde los servicios. En casi todos los casos, el aspectomejor valorado es el correspondiente al personal,mientras que el que recibe una valoración másbaja suele ser el relacionado con el logro de losobjetivos.

Por otra parte, y pese a que la normativa vigente enla CAPV lo establece de forma taxativa, no son muyabundantes los centros de servicios sociales quecuentan con procedimientos específicos para la pre-sentación de quejas y sugerencias por parte de laspersonas usuarias: el 80% de las unidades socialesde base que han respondido a la encuesta carecende formularios de quejas a la vista de las personasusuarias. En el mismo sentido, sólo un 13,4% de lasunidades sociales de base cuenta con un buzón parala recogida de quejas y sugerencias. Tres de cadacuatro unidades sociales de base de la CAPV –el74,5%– carecen tanto de formularios como de buzo-nes de quejas, frente al 10% que dispone de amboselementos, y el 16,6% que dispone de uno de ellos.Entre 1998 y 2008, el número de centros que dispo-nen de formularios para la presentación de quejas

26

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


ha pasado de 13 a 39 o, en términos relativos, del6,2% al 18%.

Tabla 17. Distribución de las Unidades Sociales de Base enfunción de la existencia un buzón de quejas y sugerenciasy formularios de quejas a la vista de las personas usuarias

Número % Unidadessociales de base % Población

Dispone de los dos 16 7,4 10,4Sólo dispone de formularios 23 10,6 9,4Sólo dispone de buzón 13 6,0 16,3No dispone de ninguno 161 74,5 63,5NS/NC 3 1,4 0,4Total 216 100,0 100,0

A pesar de las dificultades formales expuestas en elpárrafo anterior, la recepción de quejas escritas pre-sentadas por las personas usuarias no resulta infre-cuente. En 2008, el 35% de las unidades consulta-das recibieron alguna queja por escrito, frente al59,3% que no las recibió. Los motivos de queja–escrita o verbal– más frecuentes son los retrasosen la concesión del servicio o prestación (el 78,7%de los centros ha recibido quejas por esa razón), y ladenegación de prestación o la inadecuación de lamisma (74,7%). Le siguen las referidas a la compleji-dad de los trámites administrativos (63%) y losretrasos en la atención prestada por parte de la pro-pia unidad de servicios sociales de base (48%).

9. Marco normativo y organizacióncompetencial

9.1. Valoración del marco normativo

Desde 2008, La Comunidad Autónoma del PaísVasco cuenta con una nueva normativa de los Servi-cios Sociales (Ley 12/2008), que ha tratado de refor-zar el papel de los Servicios Sociales de Base. Apesar de ello, apenas una de cada cinco de las per-sonas que han respondido al cuestionario se mues-tra bastante o totalmente de acuerdo con la idea deque la normativa que regula en la actualidad el fun-cionamiento de los Servicios Sociales de Base defi-ne adecuadamente los objetivos, los recursos y lasfunciones que se les han asignado. Algo más de untercio de las personas consultadas (el 34,3%) noestá ni de acuerdo ni en desacuerdo con esa idea, ycasi un 40% estaría bastante o totalmente en desa-cuerdo con ella.

A la hora de valorar el impacto de las normas legalesmás importantes aplicadas en los últimos años ennuestro contexto, la afirmación que obtiene ungrado de apoyo mayor es la que, en relación a la Leyde Dependencia, considera que ha resultado benefi-

ciosa para el conjunto de la sociedad, porque haampliado derechos de la ciudadanía. La segundaafirmación con mayor grado de apoyo destaca queha acercado al sistema a personas con necesidadessociales que anteriormente no demandaban servi-cios. La tercera afirmación más secundada tambiénhace referencia, aunque en términos negativos, aesta Ley, debido a que se considera que no se hadotado a las unidades sociales de base de recursospara dar respuesta a las responsabilidades que seles han atribuido. La norma que en mayor medida seconsidera que no ha supuesto impacto alguno en elfuncionamiento de la unidad es la relativa a la Cartade Derechos y Obligaciones de las personas usua-rias y profesionales, mientras que la prestación queen mayor medida se considera que no debería sertramitada desde los Servicios Sociales es el comple-mento de pensiones.

Hay por otra parte una cuestión de notable interésque se ha puesto de relieve en las visitas y gruposde discusión, y que se refiere a determinados efec-tos negativos de la complejidad legislativa en mate-ria de Servicios Sociales y, sobre todo, de susfrecuentes modificaciones. Ello impide –según algu-nas de las personas consultadas– a los y las profe-sionales de los Servicios Sociales mantener un

27

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV

Gráfico 6.Distribución de las Unidades Sociales de Baseen función del grado de acuerdo con la idea deque la normativa vigente define adecuadamentelos objetivos, los recursos y las funcionesasignadas a los Servicios Sociales de Base,por Territorio Histórico (%)

Álava

59,6

24,6

12,3

3,5

Bizkaia

36,8

35,5

22,4

5,3

Gipuzkoa

26,5

39,8

26,5

7,2100%

0%

20%

40%

60%

80%

En desacuerdo

Ni acuerdo ni desacuerdo

De acuerdo

NS/NC


conocimiento actualizado de la normativa vigente encada momento, y establece una situación de incerti-dumbre o inestabilidad como consecuencia de losfrecuentes cambios legislativos.

9.2. Marco normativo y cofinanciación de los Servi-cios Sociales de Base

Otra de las cuestiones relacionada con el marco nor-mativo que preocupa a las personas consultadaspara la realización de este estudio es la de la finan-ciación de los Servicios Sociales de Base. Efectiva-mente, la mayoría de los participantes en el estudiohan manifestado su preocupación por esta cuestión;de hecho, dar solución a la cuestión de la financia-ción de los Servicios Sociales de Base contribuiría aponer fin a lo que para muchas personas constituyeel factor que en primera instancia explica la situa-ción de saturación de los Servicios Sociales de Base.Así, en palabras de una de las personas que respon-dieron a la encuesta, “éste es el problema funda-mental: la demanda crece continuamente, cada leynueva asigna funciones a los servicios sociales y nose refuerzan los Servicios Sociales de Base”. Efecti-vamente, como han señalado los representantes delos municipios vascos9, buena parte de las dificulta-des relacionadas con la financiación municipal, tam-bién en el campo de los Servicios Sociales, se rela-cionan con el hecho de que la asignación de nuevasresponsabilidades a los ayuntamientos por las dis-tintas y sucesivas leyes sectoriales no ha venidoacompañada de la correspondiente asignación denuevos recursos. Desde ese punto de vista, parecerazonable la propuesta de los municipios vascos enel sentido de que “debería incorporarse en la legis-lación local una cláusula de cierre consistente en lagarantía de suficiencia financiera para el ejercicio delas competencias, concretada en la obligatoriedadde financiación suficiente de nuevas competenciasatribuidas con atribución de los mecanismos nece-sarios, en favor de los municipios, para hacer reali-dad su cumplimiento”10.

Resultaría por tanto aconsejable –teniendo en cuen-ta la situación puesta de manifiesto en este estu-dio– articular fórmulas de cofinanciación de los Ser-vicios Sociales de Base, de forma que losayuntamientos cuenten con la necesaria suficienciafinanciera para ejercer sus competencias en estecampo y puedan llevar a la práctica el modelo deintervención establecido por el ordenamiento jurídi-co vigente, condicionándose dicha cofinanciación ymodulándose su cuantía, en función del cumpli-miento de una serie de estándares de provisión(cobertura, intensidad u otros) y de indicadores decalidad de la atención, de gasto y de eficiencia en la

gestión, que se consensúen a nivel autonómico yque podrán matizarse en función de las característi-cas demográficas y socioeconómicas de los ayunta-mientos.

Un modelo de financiación de estas característicaspodría, igualmente, contribuir a reducir la inestabili-dad de la financiación provisional que ha sido, amenudo, la tónica general en lo que se refiere a lafinanciación de determinados programas11 y que,como se ha visto al analizar las cuestiones relacio-nadas con el personal, implican un grado de preca-riedad e inestabilidad para muchos programas y,sobre todo, para los y las profesionales que losdesarrollan. Finalmente, en la medida en que setrata de un modelo de financiación condicionado,supeditado al cumplimiento de una serie de indica-dores básicos en cuanto a cobertura, intensidad ogasto, cabe pensar que contribuiría a reducir lasdiferencias que en otro capítulo de este informe sehan puesto de manifiesto en relación a las diferen-cias intermunicipales respecto al gasto en ServiciosSociales y respecto a su dotación de recursos.

10. Valoración general respecto a lasituación de los Servicios Sociales de Base

10.1. Una lectura de conjunto

Una lectura de conjunto de los datos señaladoshasta ahora permite valorar la situación de los Servi-cios Sociales de Base de la CAPV en los siguientestérminos:

a) Un dispositivo que funciona

La primera idea que debe destacarse en relación conla situación de los Servicios Sociales de Base en laComunidad Autónoma del País Vasco es que nosencontramos ante un dispositivo que funciona y quees capaz de atender a un porcentaje muy importantede la población, cumpliendo sus funciones comopuerta de entrada al Sistema Vasco de ServiciosSociales. Al margen de las debilidades y disfuncio-

28

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

9 Comparecencia del Presidente de Eudel en la Ponencia delSenado para el estudio de la financiación local, octubre 2008.

10 Ídem.

11 Según Eudel, “Gobierno Vasco y diputaciones han diseñado,promovido y puesto en marcha programas recabando la colabora-ción de los ayuntamientos, situando su participación en un modelode financiación condicionada: se otorgan subvenciones a losGobiernos locales para desarrollar estos programas o contratar porlos ayuntamientos personal vinculados a los mismos. En un princi-pio, sus gastos son financiados parcialmente por instituciones delámbito autonómico o foral. Sin embargo, a medio plazo, es frecuen-te observar cómo el coste completo de su prestación recae en elAyuntamiento, bien por cambios de programa (o de responsablespolíticos) en dichas Instituciones, o bien porque como consecuen-cia de los compromisos derivados de las infraestructuras financia-das de modo condicionado, se incurren necesariamente en unosgastos de funcionamientos para los que no hay ayudas. Una finan-ciación, por tanto, condicionada, inestable en el tiempo, en unmodelo que traslada a los ayuntamientos todos los riesgos, inclui-do el abandono del programa por parte del Gobierno o Diputación”.


nes –algunas de ellas muy graves e, incluso, críticas– que se han puesto de manifiesto en esteartículo, no puede dejar de insistirse en que las 262unidades de Servicios Sociales de Base de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco constituyen ya unared primaria de atención social consolidada y que,como tales, juegan un papel esencial para la provi-sión de Servicios Sociales en nuestra Comunidad. Es también necesario recordar que se trata de unared cada vez más utilizada, conocida y reconocidapor la ciudadanía –pese a que tampoco desde esepunto de vista la situación sea la deseable– y muypositivamente valorada por las personas que los uti-lizan (al margen de las limitaciones que estas perso-nas puedan tener para expresar su satisfacción enrelación a los Servicios Sociales de Base y, en gene-ral, al conjunto del Sistema).

Desde ese punto de vista, es importante destacarque no son pocas las Unidades Sociales de Base quecumplen adecuadamente con las funciones que lanormativa les ha encomendado, que cuentan con losrecursos humanos y materiales adecuados, queatienden puntualmente las necesidades de sus pro-fesionales y que, en definitiva, ofrecen a las perso-nas usuarias una atención de calidad, individualiza-da e integral. No parece, sin embargo, que esa sea lasituación mayoritaria en el conjunto de la ComunidadAutónoma del País Vasco. En todo caso, sin olvidaresas realidades positivas, el informe realizado –asícomo el presente artículo– se centran en la identifi-cación y el análisis de las cuestiones más problemá-ticas o peor resueltas, único modo de poder plantearunas recomendaciones que contribuyan a mejorar lasituación de los Servicios Sociales de Base.

b) Un dispositivo heterogéneo

El de los Servicios Sociales de Base es un dispositi-vo extremadamente diverso y heterogéneo, consituaciones, carencias, necesidades, fortalezas ydebilidades muy diferentes entre sí. Aunque, cierta-mente, la heterogeneidad constituye una caracterís-tica fundamental del conjunto del Sistema Vasco deServicios Sociales, en el caso de los Servicios Socia-les de Base la diversidad es aún mayor. Ello se debefundamentalmente a dos motivos. Por un lado, alhecho de que las Unidades Sociales de Base debanatender ámbitos geográficos con características ynecesidades sociales muy diferentes: lógicamente,ni en sus dimensiones, ni en sus plantillas, ni en susnecesidades pueden tener mucho en común una uni-dad social ubicada en un municipio rural con otraubicada en un barrio de una gran ciudad. Sin embar-go, más allá de esta diversidad, que cabe considerarnatural, la heterogeneidad de los Servicios Socialesde Base viene sobre todo derivada de un proceso dedesarrollo muy desigual, en el que cada uno de losayuntamientos de la Comunidad Autónoma del PaísVasco ha ido desarrollando –de acuerdo con sus cri-terios técnicos y políticos, sus posibilidades econó-

micas y organizativas, y las pautas establecidas encada Territorio Histórico– una modalidad de Servi-cios Sociales de Base propia, sin que desde las ins-tituciones comunes se hayan podido establecer pau-tas o criterios de armonización suficientementesólidos para toda la Comunidad Autónoma del PaísVasco. Este proceso de desarrollo divergente se haproducido durante un periodo de tiempo que ya esmuy dilatado –casi tres décadas–, con lo que lasdiferencias no han hecho sino ahondarse y agudi-zarse; lógicamente, la consolidación en el tiempo yen las estructuras organizativas municipales de esasdiferencias supone ahora una dificultad añadida quecomplica extraordinariamente cualquier intento dearmonización o estructuración de un sistema común.

Por ello, pese a que la diversidad pueda entenderseen un primer momento como una característica posi-tiva, en la medida en que permite adaptar las estruc-turas organizativas a las necesidades de cada zona,la heterogeneidad existente debe fundamentalmen-te valorarse en términos negativos: no sólo porqueimpide un diagnóstico global igualmente válido paratodas las situaciones, sino porque dificulta estable-cer medidas que puedan beneficiar por igual a todoslos Servicios Sociales de Base, porque complicaextraordinariamente la consolidación de un disposi-tivo común aplicable en toda la Comunidad Autóno-ma del País Vasco y, sobre todo, porque pone demanifiesto desigualdades muy importantes en elacceso de la ciudadanía a las prestaciones y los ser-vicios sociales. Esta heterogeneidad de los ServiciosSociales de Base debe entenderse por tanto, básica-mente, como un factor de debilidad.

c) Un dispositivo mejor dotado, pero que ha retroce-dido en términos de calidad

Sin duda, a lo largo de los últimos diez años, el dis-positivo de Servicios Sociales de Base ha crecido entérminos de recursos económicos y humanos, y hamejorado sustancialmente en muchos aspectos(ratios de atención, instalaciones, procedimientostécnicos, entre otros). Puede decirse que la inmensamayoría de las personas que han sido consultadaspara la realización de este estudio coinciden sinembargo al señalar que, en conjunto, el sistema haexperimentado un retroceso importante en términosde calidad de la atención. Desde ese punto de vista,si la cuestión se plantea en términos evolutivos,puede afirmarse que el proceso de burocratizaciónde la atención, ya identificado en el anterior informedel Ararteko, no se ha detenido, al contrario, y que,en la mayor parte de las Unidades Sociales de Base,son cada vez más evidentes las dificultades pararealizar una intervención individualizada que garan-tice el abordaje integral de las necesidades de laspersonas usuarias y de sus familias.

Desde ese punto de vista, se considera de formamuy mayoritaria que los Servicios Sociales de Base

29

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


no son –incluso en los casos en los que están, com-parativamente, muy bien dotados– capaces de res-ponder a la complejidad de la intervención socioe-ducativa y psicosocial que se les ha encomendado, yque se encuentran con grandes dificultades paraproducir cambios en la situación y en las actitudesde aquella parte de las personas usuarias que lorequieren. Las propias personas usuarias son cons-cientes de esas carencias y –pese a que tienden aevaluar muy positivamente, quizás en exceso, el ser-vicio que prestan las Unidades Sociales de Base–,valoran de forma menos positiva los aspectos rela-cionados con la mejora de su situación y el logro desus objetivos.

Sin abandonar la perspectiva evolutiva, tambiénresulta necesario subrayar el incumplimiento debuena parte de las recomendaciones que el Arartekorealizó en su Informe Extraordinario sobre la Situa-ción de los Servicios Sociales de Base de 1999. Dehecho, puede decirse que la mayor parte de lasrecomendaciones realizadas en aquella ocasiónpodrían haberse emitido hoy y que siguen estandoabsolutamente vigentes; del mismo modo, debedecirse que algunos de los riesgos que se apunta-ban –como la burocratización de la atención y lainsuficiente atención prestada al abordaje integralde las necesidades individuales– son hoy, lamenta-blemente, realidades claramente consolidadas. Nopuede decirse por ello que los cambios experimen-tados en los últimos años –desde la promulgaciónde nuevas disposiciones normativas a la creación denuevos recursos o incluso la emergencia de la crisiseconómica, con el consiguiente incremento en lademanda de prestaciones– estén en la base de laactual situación; aunque lógicamente han tenido unimpacto importante en ella, muchos de los proble-mas o disfunciones que se detectan ya habían sidoidentificados diez años atrás.

d) Un dispositivo sometido a presión, que genera insatisfacción

Desde ese punto de vista, es necesario subrayar queen algunos de los aspectos analizados –quizá losmás cruciales– la situación de los Servicios Socialesde Base ha empeorado y se ha agravado en esteperiodo: no es sólo que se hayan desaprovechadodiez años para la adopción de las necesarias medi-das de mejora, con el lógico agravamiento de losproblemas detectados, sino que, por la combinaciónde determinados factores, se han generado nuevosproblemas y dificultades, distintos de los que seapuntaban hace diez años.

Así, al definir de forma resumida la situación de losServicios Sociales de Base en la Comunidad Autóno-ma del País Vasco, muchas personas han empleadotérminos como colapso, saturación, desbordamien-to, impotencia, desmotivación o desánimo. Cierta-mente, no puede decirse que sea ése el diagnóstico

que todas las personas consultadas hacen, ni que lasituación actual de los Servicios Sociales de Base enla Comunidad Autónoma del País Vasco deba valo-rarse únicamente en esos términos. Como se haseñalado al inicio de este apartado, nos encontra-mos ante un dispositivo que funciona, que cumplesu cometido (en ocasiones de forma óptima) y que,pese a la presión a la que ha sido sometido, no seha derrumbado. Y sin embargo, la percepción de laspersonas profesionales, tanto de los servicios socia-les de atención secundaria como, sobre todo, dequienes trabajan en los propios Servicios Socialesde Base, no es buena: al contrario, la mayoría se venincapaces de cumplir con las funciones que la nor-mativa les atribuye, sometidas a la presión de lademanda, mal cuidadas en ocasiones desde elpunto de vista psicosocial y escasamente apoyadasdesde el punto de vista técnico, obligadas, en suma,a cumplir unas funciones para las que no se les hadotado de medios.

El siguiente texto transcribe la valoración que ungrupo de profesionales hacía de la situación en unade las Unidades Sociales de Base visitadas en elmarco de este estudio: “La sobrecarga de trabajoque existe en la actualidad y que se arrastra desdehace años nos ha afectado a nivel personal y desalud, por lo tanto, exige cambios y urge una adecua-ción a la situación actual y futura. Se está realizandoun trabajo condicionado a la falta de tiempo. Seatiende a la demanda inmediata, sin poder llevar untrabajo individualizado elaborado, de seguimientode situaciones individuales y familiares que así lorequieran, limitándonos en la mayoría de los casos ala imprescindible tramitación”.

Obviamente, esta no es la situación de la totalidadde los Servicios Sociales de Base de la ComunidadAutónoma del País Vasco, probablemente tampocode la mayoría y, quizá, ni siquiera sea actualmente lasituación de las profesionales que en su día plantea-ron en estos términos su valoración. Puede decirsesin embargo que el texto coincide con un estado deopinión relativamente amplio, y con buena parte delos datos recogidos en esta investigación, y queresulta por tanto necesario adoptar las medidas quepermitan reconducir los problemas que se han pues-to de manifiesto12.

30

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s

12 No se trata en cualquier caso de una situación exclusiva dela CAPV. Para Aliena y Pérez Cosín, “los servicios sociales municipa-les presentan en la actualidad dos problemas fundamentales: a) su escasa capacidad para mejorar la vida de al menos una partede sus usuarios; b) la desmotivación y descontento de una parteimportante de su personal, así como la inseguridad y el espíriturutinario con el que desempeñan sus tareas profesionales”. Dehecho, para estos autores, “cualquiera que conozca los ServiciosSociales sabe que son éstos, hoy por hoy, un sistema humanoenfermo”.


10.2. Tres elementos clave para explicar el deteriorode la situación de los Servicios Sociales de Base

Las razones fundamentales que explican esta situa-ción, que cabe considerar preocupante, son tres.

a) Desajuste entre las funciones asignadas y losrecursos disponibles

De una parte, resulta imprescindible subrayar eldesajuste que existe entre las funciones que la nor-mativa vigente atribuye a los Servicios Sociales deBase y los recursos técnicos y humanos que se hanpuesto su disposición para poder cumplirlas. A lolargo de los años, las necesidades que atiende el sis-tema de Servicios Sociales y los recursos que gestio-na se han multiplicado de forma exponencial, con unnotable incremento de los servicios y prestaciones alos que se accede, únicamente, desde los ServiciosSociales de Base. Al margen del hecho de que se lesha atribuido la gestión de prestaciones que podríanhaber sido atribuidas a otros sistemas, el incrementoen la oferta y en la demanda de Servicios Socialeshubiera requerido un incremento paralelo de losrecursos asignados al dispositivo que, en teoría,opera como puerta de acceso. Sin embargo, losrecursos de los Servicios Sociales de Base han creci-do en mucha menor medida, lo que ha producido unefecto de ‘cuello de botella’ para las personas usua-rias, y una presión muy importante para quienes tie-nen la responsabilidad de gestionar estos Servicios.La centralidad que, teóricamente, el sistema de Ser-vicios Sociales confiere a los Servicios Sociales deBase no ha venido, por tanto, acompañada de losmedios y recursos necesarios para materializarla.

El encargo institucional que se hace a los ServiciosSociales de Base no se limita, sin embargo, a supapel como ‘puerta de entrada’ al sistema. Serequiere también de los Servicios Sociales de Base–más expresamente tras la aprobación de la Ley deServicios Sociales actualmente vigente– que reali-cen un trabajo intenso de intervención individual, deacompañamiento social o de gestión de casos, asícomo su implicación en el desarrollo comunitario delas zonas en las que trabajan. Si la mera gestión deun catálogo cada vez más amplio y complejo deprestaciones, en un contexto determinado por elincremento de las necesidades de atención, resultade por sí difícil, el desarrollo de un trabajo de inter-vención socioeducativa y relacional –con unos nive-les mínimos de calidad e intensidad– resulta hoypor hoy en muchas Unidades Sociales de Base prác-ticamente imposible.

El problema no se limita a la descompensación queexiste entre las funciones asignadas y los recursosdisponibles: existe también un margen de incohe-rencia importante entre el encargo institucional quela normativa establece –una intervención social pró-xima y de calidad, el abordaje integral de las necesi-

dades de personas y familias– y el encargo concretoque los responsables institucionales trasladan, encada ayuntamiento, a los Servicios Sociales de Base:una atención rápida, si es necesario superficial, quepermita una gestión eficaz de las prestaciones y ser-vicios, y que impida la extensión de las listas deespera. En ese sentido, la inmensa mayoría de laspersonas consultadas han puesto de manifiesto laenorme distancia existente entre las funciones quese encomiendan a los Servicios Sociales de Base, yel papel esencial que en teoría se les atribuye, conlas funciones que en la realidad se les exigen y losmedios que se les asignan. Tampoco debe olvidarseque, probablemente, la ciudadanía y las personasusuarias también demandan a los Servicios Socialesde Base, frente a una intervención socioeducativaintegral o una implicación más sólida en el desarro-llo comunitario, una gestión rápida de su demandade prestaciones y servicios.

El desarrollo normativo de los últimos años no hacontribuido a reducir el desfase entre las funcionesque se atribuye a los Servicios Sociales de Base ylos medios que se les asignan. Por una parte, peseal intento que se produjo a comienzos de esta déca-da, varias veces referido, de regular los ServiciosSociales de Base y de definir, en ese marco, sus fun-ciones y los medios con que debían dotarse paraque dicho cometido fuera viable, no existe en laactualidad ninguna norma que refleje esos conteni-dos. Cierto es que, en algunos aspectos, la Carta deDerechos y Obligaciones de las Personas Usuarias yProfesionales aportaba definiciones, delimitacionesy criterios de actuación, pero, a pesar de llevar cincoaños vigente, su aplicación sigue pendiente. Tam-bién en el proceso de diseño y elaboración de lanueva Ley de Servicios Sociales intentaron marcarsealgunos requisitos funcionales y de personal paralos Servicios Sociales de Base pero los propiosAyuntamientos no aceptaron esta inclusión, alegan-do razones de autonomía organizativa.

De modo que, en esta materia, confluyen dos tiposde problemas: la dificultad para proceder a determi-nados desarrollos normativos por falta de acuerdosentre los tres niveles institucionales y la inaplica-ción de disposiciones vigentes, todo ello muy direc-tamente asociado a la falta de previsiones presu-puestarias serias sobre el coste que su aprobaciónimplica, así como a la inexistencia de una presiónsocial y política suficiente que fuerce al cumpli-miento efectivo de las normas. Este desfase se havisto agravado, en muchos casos, por el pequeñotamaño de los municipios, haciéndose necesario unrecurso mayor al modelo de agrupación municipal yla constitución, por esta vía, de zonas con una basepoblacional suficiente, lo que tendería a disminuirnotablemente el desfase entre el tamaño municipaly su nivel de recursos, y la amplitud de sus compe-tencias.

31

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


También se ha visto muy marcado por el hecho deque tanto la financiación como la dotación de perso-nal de los Servicios Sociales de Base han crecidopor debajo de lo que lo han hecho ambos aspectosen el conjunto de los Servicios Sociales, con lo quese ha dificultado de forma muy marcada el desarro-llo de las funciones de los Servicios Sociales deBase como puerta de acceso al conjunto del siste-ma. Cabe pensar, en cualquier caso, que el reconoci-miento del carácter subjetivo del derecho a los Ser-vicios Sociales, así como el proceso de desarrollonormativo y de planificación que se deriva de la Ley12/2008 de Servicios Sociales, permitirán, siempreque los tres niveles administrativos asumen, deforma efectiva, la construcción del Sistema Vasco deServicios Sociales como un proyecto común, basadoen compromisos sólidos, que las carencias señala-das puedan ir corrigiéndose.

b) Ausencia de un modelo de intervención común

Junto a ese desajuste, es evidente también la ausen-cia de un modelo de intervención común, la carenciade una estructuración suficiente que dote de herra-mientas, equipos, procedimientos, instrumentos yprácticas profesionales comunes a los ServiciosSociales de Base en el conjunto de la ComunidadAutónoma del País Vasco. Se echa en falta en esesentido la existencia de corpus procedimental queoriente y delimite la práctica profesional, no sólo deltrabajo social y de la intervención socioeducativa,sino del conjunto de los Servicios Sociales de Base.

El crecimiento que en cuanto a recursos han experi-mentado los Servicios Sociales de Base –además deinsuficiente– ha sido desordenado, y no se ha acom-pañado del desarrollo de un modelo de intervencióncomún, capaz de clarificar las funciones de estosequipos, sus programas y sus procedimientos. Sinduda, la práctica ha obligado a muchos ayuntamien-tos a dotarse de un modelo propio: pocos han dis-puesto sin embargo de los medios necesarios paradesarrollar esos modelos de intervención con lanecesaria solvencia y, en todo caso, existen en laactualidad en Euskadi tantos modelos de interven-ción en Servicios Sociales de Base como ayunta-mientos han querido, y podido, desarrollarlos. Esacarencia de estructuración común se refleja en múl-tiples aspectos: no sólo en la diversidad a la queantes se ha hecho referencia, sino también en unaevidente sensación de desorientación sobre la formade organizar los Servicios o sobre cuáles deben sersus contenidos, e, incluso, en la ausencia de unaterminología común para medir o analizar las prácti-cas profesionales.

c) Ausencia de un liderazgo claro

El tercer elemento clave que explica las dificultadescon las que se encuentran los Servicios Sociales deBase es la ausencia de liderazgo en cuanto a su

desarrollo y a su mejora. En ese sentido, no cabeduda de que la peculiar estructuración competencialde los Servicios Sociales de Base y, fundamental-mente, la atomización de la capacidad de decisiónrespecto a su estructuración en más de 200 entida-des con intereses, capacidades, posibilidades y cri-terios de actuación diferentes, ha dificultado undesarrollo homogéneo y equilibrado del sistema, entanto en cuanto ninguna institución asume comopropia o exclusiva la problemática de los ServiciosSociales de Base en su conjunto.

Es importante destacar que el de los Servicios Socia-les de Base es, en el ámbito de los servicios públicosde bienestar, uno de los escasos dispositivos de aten-ción que forma parte, casi a partes iguales, de dosestructuras muy distintas: de una parte, pertenecefuncionalmente a los ayuntamientos, que determinan,salvo en los aspectos más generales, su funciona-miento (sin duda, para muchas de las personas usua-rias, los Servicios Sociales de Base no son sino unservicio más de los muchos, o pocos, que presta suAyuntamiento); de otra parte, sin embargo, los Servi-cios Sociales de Base constituyen una parte esencialde un sistema más amplio, el de Servicios Sociales,en el que intervienen el resto de las Administracio-nes. Probablemente este esquema tenga ventajasimportantes, si bien, a menudo, sus inconvenientesresultan más visibles, en la medida en que implicanun riesgo añadido de dispersión y dificultan que talesservicios avancen en una dirección homogénea.

Cabe pensar por último que quizá también influyaen este aspecto –aunque sin duda cada vez menos–la persistencia de una cierta consideración negativahacia los Servicios Sociales en general y, en particu-lar, hacia los Servicios Sociales de Base. En ese sen-tido, es frecuente entre los y las profesionales de lared primaria de atención escuchar quejas sobre laescasa relevancia que en el ámbito municipal seconcede a los Servicios Sociales y sobre la posterga-ción a la que se ven sometidos. Igualmente deberíahacerse referencia, a un nivel más general, a la difi-cultad para establecer, o para transmitir, la misión,la visión y los valores de esta red.

10.3. Otras dificultades básicas que impiden el adecuado desarrollo de los Servicios Socialesde Base

Estos tres factores constituyen el nudo gordiano queexplica la actual situación de los Servicios Socialesde Base. El resto de las dificultades o problemas quese han podido identificar se derivan –en su mayoría–de los tres factores ya señalados, si bien no siemprees posible distinguir entre las causas y las conse-cuencias de las carencias planteadas. Al margen delos aspectos que ya se han señalado, al resumir losprincipales resultados de la investigación realizada,es preciso insistir en los siguientes elementos:

32

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


• Pese al proceso de normalización y visibilizaciónque han experimentado los Servicios Sociales deBase, el conocimiento de sus funciones por partede la ciudadanía es todavía limitado. La imagende estos servicios está todavía muy ligada a losprocedimientos y las rutinas administrativas, conuna cierta lejanía respecto al tejido comunitario ycon dificultades evidentes para acercarse a larealidad cotidiana de las personas usuarias. LosServicios Sociales de Base, por otra parte, enningún momento se reflejan como un dispositivoúnico, integrado en un sistema más amplio deServicios Sociales, sino, más bien, como un ser-vicio municipal más.

• Pese a la mejora generalizada en la calidad delos equipamientos físicos en los que se ubicanlas Unidades Sociales de Base, persisten todavíaalgunos centros que no reúnen las condicionesestructurales mínimas y/o que carecen de lasinstalaciones básicas.

• El despliegue territorial de la red de ServiciosSociales de Base no responde a criterios o pau-tas comunes para el conjunto de la ComunidadAutónoma del País Vasco y es en general másrestrictivo –tanto en número de centros como encoberturas poblacionales atendidas por cadared– que el sistema de atención primaria desalud.

• El régimen de apertura horaria de los centros esen general muy limitado, y dificulta tanto el tra-bajo en clave de acompañamiento individualcomo la implicación de las Unidades Sociales deBase en la dinamización de la comunidad, juntoal resto de los agentes sociales. La mayor partede las unidades tienen un horario muy limitadode apertura y, como en el caso de su despliegueterritorial, el régimen de horarios de atención delos Servicios Sociales de Base es en general másrestrictivo que el que corresponde a los serviciosde la red primaria de salud.

• Si bien en muchos casos la situación puede con-siderarse adecuada, entre otras razones debido alas medidas extraordinarias que se han puestoen marcha, el incremento en la demanda de aten-ción ha provocado en algunos casos retrasosexcesivos en la concertación de las entrevistasindividuales o primeras citas con las personasusuarias.

• La dotación de personal es, en la mayor parte delos casos, claramente insuficiente para atenderadecuadamente las funciones encomendadas alos Servicios Sociales de Base y el volumenactual de la demanda. Esta insuficiencia ha crea-do en algunos centros una sensación de colapsoo saturación que perjudica claramente la calidadde la atención y provoca entre las personas tra-

bajadoras situaciones de estrés, desmotivación ydesánimo.

• Se han incrementado en los últimos años loscasos de conductas agresivas o amenazantes porparte de las personas usuarias en los ServiciosSociales de Base, si bien en pocos casos puededecirse que esas situaciones resulten muy fre-cuentes. Además, no siempre se han adoptadolas medidas necesarias para responder adecua-damente a estas situaciones, y se reclama porparte de los y las profesionales programas desupervisión profesional y de atención psicosocialque permitan prevenir y abordar estos casos, así como los casos de estrés y desmotivaciónseñalados, y mejorar la calidad de la atenciónprestada.

• Aunque se ha mejorado en ese aspecto, la diver-sidad profesional de las plantillas profesionaleses aún insuficiente, con un excesivo recurso a lasubcontratación de determinados perfiles profe-sionales. En esos casos, las condiciones labora-les de estas personas son manifiestamente peo-res que las de las personas directamentecontratadas por los ayuntamientos. Todo ellotiene como consecuencia una menor valoraciónprofesional, elevadas tasas de absentismo y derotación laboral y la consolidación de una fuerzade trabajo precaria, mal pagada y mal valorada, ala que además se pide que realice un exigentetrabajo de intervención individual en situacionescomplejas, que generan desgaste.

• Es patente, por otra parte, la debilidad o ausen-cia de equipos profesionales de apoyo que, anivel municipal o comarcal, ofrezcan a los Servi-cios Sociales de Base asesoramiento técnicoespecializado.

• Los factores señalados impiden o dificultan–más aún que en la época en la que se realizó elprimer Informe Extraordinario del Ararteko sobrela Situación de los Servicios Sociales de Base–la realización desde estas unidades de un traba-jo de intervención individual y de abordaje inte-gral de las necesidades de las personas y lasfamilias. En ese contexto, y en ausencia demodificaciones en la situación actual, se antojamuy difícil que los Servicios Sociales de Basepuedan cumplir las funciones de gerencia de caso que la Ley de Servicios Sociales lesatribuye.

• La responsabilidad atribuida a los ServiciosSociales de Base en cuanto a la gestión y trami-tación de prestaciones económicas de garantíade ingresos ha tenido, junto a evidentes efectosbeneficiosos, efectos contraproducentes muyimportantes, como una mayor burocratización dela atención y el incremento de las dificultades

33

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


para el abordaje de las necesidades de las perso-nas usuarias en clave de acompañamiento socialindividualizado.

• Es patente por otra parte la ausencia de instru-mentos técnicos, indicadores consensuados eincluso de una terminología común que permitaun desarrollo de unas prácticas profesionaleshomogéneas en el conjunto de la red de Servi-cios Sociales de Base.

• Las relaciones de coordinación con el resto delos sistemas públicos de bienestar no son engeneral malas, aunque sí se consideran en lamayor parte de los casos insuficientes. Aunquevaloran positivamente el esfuerzo y la dedicaciónde los y las profesionales de los Servicios Socia-les de Base, sus compañeros/as de la atenciónespecializada consideran mayoritariamente quela situación actual es de colapso, saturación ysobrecarga.

• Salvo en algunos casos que pueden considerarsede buena práctica, la implicación de los ServiciosSociales de Base en las tareas de dinamizacióncomunitaria es muy escasa.

Pese a que pueda resultar un lugar común, es preci-so insistir en que los Servicios Sociales de Base dela Comunidad Autónoma del País Vasco están hoy enuna encrucijada, en el sentido de que no es posibleseguir avanzando por el mismo camino. Resultadesde muchos aspectos insostenible seguir incre-mentando las responsabilidades de los ServiciosSociales de Base, en un contexto de crecimiento dela demanda, y exigirles además una labor de abor-daje individualizado e integral de las problemáticassociales, sin dotar a estas unidades de los recursosadecuados y de la estructuración y del marco organi-zativo necesario. Las recomendaciones que el infor-me del Ararteko contiene tienen por objetivo plante-ar, para su debate, propuestas que contribuyan ahacer realidad ese objetivo.

34

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


AJUNTAMENT DE BARCELONA. Libro Blanco de los ServiciosSociales de Atención Primaria, 2004.

ALBER, J. “A framework for the comparative study of socialservices”. Journal of European Social Policy, vol. 5, nº 2, 1995: 131-149.

ALIENA, R. Descenso a periferia. Asistencia y condiciónhumana en el territorio de lo social. Serie: Tra-bajo Social, nº 4. Valencia, Nau Llibres, 2005.

ALIENA, R. y PÉREZ COSÍN, J.V. Más allá del paradigma delos recursos. Los servicios sociales, el trabajosocial y sus retos. Acciones e InvestigacionesSociales, 2006.

BARCLAY P.M. & all. Barclay Report: Social Workers: TheirRole & Tasks. National Institute for SocialWork, London, 1982.

BERASALUZE, A. BERRIO-OTXOA, K. El ejercicio profesionaldel trabajo social hoy/ Gizarte langintzaren jar-dute profesionala gaur egun. Colegio Oficial deDiplomados en Trabajo Social de Araba, Cole-gio Oficial de Diplomados en Trabajo Social deGipuzkoa, Colegio Oficial de Diplomados enTrabajo Social de Bizkaia, 2008, pp. 96.

BERGAMARK, A. Need, allocation and justice-on priorities inthe social services. Scandinavian Journal ofSocial Welfare, 1996, Vol. 5: 45-56.

BILLIS, D.; BROMLEY, G.; HEY, A. & ROWBOTTOM, R. Orga-nising social services departments. Furtherstudies by the Brunel Social Services Unit. Ed. Heinemann, London, 1980.

BLOM, B. The personal social services in a swedish quasi-market context. Policy and Politics, vol. 29, nº 1, 2000: 29-42.

BORGETTO, M. & CHAUVIÈRE, M. Qui gouverne le Social? Thè-mes et commentaires. Ed. Dalloz, Paris, 2008.

35

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

Bibliografía

BOUQUET, B.; MADELIN, B.; & NIVOLLE, P. Territoires etAction Sociale. Logiques Sociales, Cahiers duGRIOT. Ed. L’Harmattan, Paris, 2007.

BREZMES, M. El trabajo social en España. Murcia, Universi-dad de Murcia, 2008.

BROCKMANN, M. “New perspectives on violence in socialcare”. Gizarte.doc, nº 12, 2007.

BURCHELL, D. Client reception in social service depart-ments. Social Policy & Administration, vol. 26,nº4, December 1992: 313-319.

CHALLIS, D.; WEINER, K.; DARTON, R.; HUGHES, J. & STE-WART, K. Emerging patterns of care manage-ment: arrangements of older people inEngland. Social Policy & Administration, vol. 35, nº6, 2001: 672-687.

CHALLIS, D.; DARTON, R.; HUGHES, J.; STEWART, K. & WEI-NER, K. Intensive care-management at home:an alternative to institutional care? Age andAgeing, nº 30, 2001: 409-413.

CHAUVIÈRE, M. Le travail social dans l’action publique.Sociologie d’une qualification controversée.Ed. Dunod, Paris, 2004.

COLEMAN, N. & HARRIS, J. Calling social work. British Journalof Social Work, vol. 38, nº38, 2008: 580-599.

CONSEIL DE L’EUROPE. Les services sociaux. Nouvelles for-mules de structure et d’organisation. Stras-bourg, 1980.

CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL. Mutations de la sociétéet travail social. Journaux officiels, 2000.

CRAIG, G. & MANTHORPE, J. “Small is beautiful? Localgovernment reorganisation and the work ofsocial services departments”. Policy and Poli-tics, vol. 26, nº 2, 1998: 189-207.

La s

ituac

ión

de lo

s S

ervi

cios

Soc

iale

s de

Bas

e en

la C

APV


DEPARTAMENTO DE BIENESTAR SOCIAL. Guía práctica parael acompañamiento y los procesos de inser-ción. Vitoria-Gasteiz, Gobierno Vasco, 2001.

DUTHEIL, N. “L’action sociale des communes. Premiersrésultats”. Etudes et Résultats, nº 195, Octobre2002 2003, Direction de la Recherche, des Étu-des, de l’Évaluation et des Statistiques DREES,Paris.

GOBIERNO DE NAVARRA. Documento base para un plan deatención comunitaria de Servicios Sociales.2001.

GUILLÉN SÁDABA, E. Aproximación a los servicios socialesde base en España.

HADLEY, R. & MCGRATH, M. When social services are local.The Normanton Experience. National InstituteSocial Services Library, nº 48. Department ofHealth and Social Security, London, 1984.

HADLEY, R.; DALE, P. & SILLS, P. Decentralising Social Servi-ces. A Model for Change. NCVO, London, 1984.

HADLEY, R. & CLOUGH, R. Care in Chaos. Frustration andChallenge in Community Care. Ed. Cassel, Lon-don, 1997.

HANSEN, T. & ERLING KLAUSEN, J. “Between the welfarestate an local government autonomy”. LocalGovernment Studies, Vol. 28, nº4, winter2002: 47-66.

HERRMANN, P.; BRANDSTÄTTER, A. & O’CONNEL, C. Definingsocial services in Europe. Between the particu-lar and the general. Ed. Nomos, Baden-Baden,2007.

HILL, M. Local authority social services. Ed. Blackwell,Oxford, 2000.

HISCOCK, D. & STIRLING, S. Prospects for more local, morepersonalised public services: a North Eastperspective. A discussion paper for the IPPRnorth Commission on Public Sector Reform inthe North East. Institute for Public PolicyResearch, London 2009.

JULIENNE, K. “Aide et action sociales des collectivités loca-les: évolution des bénéficiaires et des dépen-ses depuis vingt ans”. Revue Française desAffaires Sociales, nº 4, 2004: 35-60.

KAHN, A. Perspectives on access to social services. SocialWork, April 1970: 95-101.

MARCUELLO Y SERVÓS, C. & GUTIÉRREZ RESA, A. Serviciossociales. Modelos y perspectivas: una aproxi-mación internacional. Ed. Académicas, Madrid,2008.

PAYNE, M. The politics of case management and socialwork. International Journal of Social Welfare,vol. 9, 2000: 82-91.

PÉREZ ERANSUS, B. “El acompañamiento social comoherramienta de lucha contra la exclusión”,Documentación Social, nº 135, 2004.

ROUX, M. “Promouvoir la place de l’usager”. Les Cahiers del’Actif, nº 318-319, diciembre 2002.

SAIZARBITORIA, R. “Algunas consideraciones en torno a laatención comunitaria”. Zerbitzuan nº 35, 1998:14-21.

SEEBOHM, F.; BARRATT, Ch.; HUWS JONES, R.; LANE, W.E.;LEONARD, P.; MORRIS, J.N.; PARKER, R.A.;SEROTA, B. & SIMSON, R.F. Report of the Com-mittee on Local Authority and Allied PersonalSocial Services. London, 1968.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. “SostenibilidadEconómica de los Servicios Sociales en laCAPV”. Gizarte.doc, nº 37. 2009.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. “Orientacionesbásicas para garantizar la sostenibilidad eco-nómica del sistema de Servicios Sociales en laCAPV”. Zerbitzuan, nº 46. 2009.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. “Trabajo socialcomunitario, la eterna asignatura pendiente”.Gizarte.doc, nº 31, 2009.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. “Dependencia ydemanda de servicios sociales en Euskadi:una lectura a partir de la EDSS”. Zerbitzuan,nº 42, 2007.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. Marco Normativode los Servicios Sociales en la ComunidadAutónoma del País Vasco y Propuesta de Reor-denación. En “Situación y Perspectivas del Sis-tema Público de Servicios Sociales en laComunidad Autónoma del País Vasco. Dossierpara el debate”. Vitoria-Gasteiz, 2005, pág. 69-119.

SIIS Centro de Documentación y Estudios. Consideracionesen torno al papel de los ayuntamientos en elbienestar de las personas mayores dependien-tes: la atención comunitaria. Donostia-SanSebastián, Diputación Foral de Gipuzkoa,2004.

VARIOS AUTORES. Manual para el trabajo social de acom-pañamiento en los itinerarios de inserción.Madrid, Colegio Oficial de Trabajadores Socia-les de Madrid, 2003.

WALKER, A. Enlarging the caring capacity of the community:Informal support networks and the WelfareState. International Journal of Health Services,Vol. 17, nº 3, 1987: 369-386.

36

ZER

BIT

ZUA

N47

EKAI

NA•

JUN

IO2010

SIIS C

entr

o de

Doc

umen

taci

ón y

Est

udio

s


la situación de los servicios sociales de base en la comunidad autónoma del país vasco (zb 47)

Documents