la seguridad social en ecuador: un necesario cambio de … · nal de apelaciones del iess. foro 24...

FORO Revista de Derecho, No. 24,UASB-Ecuador / CEN • Quito, 2015

FORO 89

La seguridad social en Ecuador: un necesario cambio de paradigmasAngélica Porras Velasco*

RESUMEN

La seguridad social ha transitado por varias etapas, desde el mutualismo impul-sado por los propios trabajadores, hasta los seguros sociales obligatorios y los servicios universales garantizados por el Estado. Tradiciones que se concretaron en dos modelos: el inspirado en Beveridge y el bismarckiano, sin embargo, esos paradigmas, en la actualidad se revelan como insuficientes para garantizar la segu-ridad de los trabajadores y de quienes tienen escasos recursos. Este artículo plan-tea como tesis principal que las transformaciones producidas en la estructura del trabajo hacen necesario el cambio de paradigmas en la seguridad social; para ello divide la argumentación en varias partes: la primera, orientada a delimitaciones conceptuales y a la descripción de los modelos imperantes; la segunda, dedicada a identificar las debilidades del sistema ecuatoriano; y la tercera, encaminada a encontrar aquellos elementos necesarios para la construc.

Palabras clave: seguridad social, seguros sociales, protección social, sistemas de pensiones, sistema de salud.

ABSTRACT

Social security has transited for several stages since the mutualism promoted by workers, until the compulsory social security and the universal services guaran-teed by the government. Those traditions has concentrated in two models: the Beveridge model and the Bismarck model; however, those paradigms are revealed as insufficient to guaranteed the security of workers and the ones who do not have enough resources. The main proposal of this article is that the working structure transformations that have occurred make necessary the change of social security paradigms. In order to develop the main theme, this article is divided in several parts: the first one is oriented to the conceptual delimitations and the description of the prevailing models; the second one is dedicated to identify the weaknesses of the Ecuadorian system; and the third one is directed to identify the necessary

* ExasesoradelConsejoDirectivodelIESS-RepresentacióndelosTrabajadores,miembrodelaComisiónNacio-nal de Apelaciones del IESS.

FORO 24 correg.indd 89 14/12/16 12:58

FORO 24, II semestre 2015

FORO 90

elements of the construction of a new paradigm in order to build a collective so-cial security.

Keywords: social security, social insurance, social protection, pension System, health system.

INTRODUCCIÓN

E studiarlaseguridadsocialesuntemacomplejoensí,másaúncuandoeneldíaadíaseconstataquesudiseñoinstitucional,jurídico,políticoyeconómicohamostradosuslímitesyesnecesariaunaprofundatransformaciónque,teniendocomohorizonteelcumplimientodelosderechosreconocidosconstitucionalmente,seasos-teniblefinancieramenteeneltiempo.Comoveremosalolargodeestaspáginas,laseguridadsocialenelEcuador,yespecíficamenteelsistemadelsegurosocial,prác-ticamentedesdesunacimiento,hatenidoseriasdeficienciasdecobertura,sostenibi-lidadeconómicayusoracionalderecursos;condicionesqueenlosúltimosañoshandesmejorado sustancialmente. Las medidas de reforma tomadas por los gobiernos no hansidosuficientes,llevandoallímiteelmodelo,haciendonecesariolaconstruccióndeunonuevo,enotraspalabrasuncambiodeparadigmas.1

En el ámbito de la seguridad social, debido a su reciente historia, apenas más de cienaños,hanpervividobásicamentedosparadigmasoriginadosenEuropaquedefi-nieronlosmodelosquesehanaplicadoenelmundo.Porunlado,elbismarckianoba-sadoenlaestructuracióndesegurossocialesdestinadosaprotegersobretodoaquie-nesmantienenunarelacióndedependenciayquesesustentaconlascontribucioneseconómicasdetrabajadores,empleadoresyEstado;yelmodelonacidoconWilliamBeveridgeque,encambio,buscalaprotecciónmínimadetodos,conindependenciadesurelaciónlaboral;básicamentesesostienedelpresupuestopúblicoderivadodelascargasimpositivas.Comoeradeesperarse,lapervivenciadeestosdosregímenes

1. ThomasKuhndefiníaelparadigmacomoaquellas“realizacionescientíficasuniversalmentereconocidasque,duranteciertotiempo,proporcionanmodelosdeproblemasysolucionesaunacomunidadcientífica”,aplicandotalnociónalascienciassocialespodríamosdecirquesonmodelos–aceptadoscientíficamente–quepermitenexplicar un problema y plantear sus soluciones. Thomas Kuhn, La estructura de las revoluciones científicas (México: Fondo de Cultura Económica, 1971), 13.

FORO

FORO 24 correg.indd 90 14/12/16 12:58


FORO 91

hizoqueenlaactualidadnosencontremosconmodelosmixtosqueintegranelemen-tos de uno y otro.

ElEcuador incluyó dentro de su legislación elmodelo bismarckiano que, de apoco,haidomodificándoseincorporandocriteriospropiosdelotro,aunqueconpree-minenciadelprimero.Sinembargo,losprofundoscambiosocurridosenelpaísyenel mundo entero en el campo del trabajo han obligado a replantearse los paradigmas sobre los cuales se sustentan los modelos de la seguridad hasta ahora existentes.

Problemascomolafaltadecoberturaparaquienesnotienenunarelaciónlaboralestableodefinitivamentenolatienen;elfinanciamientodelaspensionesalargoplazo;loscambiosenlaestructurademográficayladeltrabajo;ylaintervenciónpolíticaenlasinstitucionesquemanejanlaseguridadsocialhacennecesarioidentificaraquellospuntosclavequedebendiscutirse,enungrandiálogonacional,conlaparticipacióndetodoslosinteresados,quepermitadiseñarunnuevomodelo:universalysolidario.

DELIMITACIONES CONCEPTUALES

Comosepuedeadvertir,laprimeranecesariaaclaraciónconceptualesentresegu-ridad social y seguro social.

La seguridad social es un derecho humano,2quetienecomofinprotegeratodaslaspersonasfrentea lascontingenciasde lavida,derivadasde lafaltade ingresosproducidosporenfermedad,incapacidad,invalidez,vejez,desempleoomuerte.Estáreconocido tanto en los instrumentos internacionales3 como en las constituciones y también en la Constitución del Ecuador.4

El seguro social, por otro lado, es un sistema de protección contra las contingen-ciasquedacoberturaalapoblaciónquemantieneunarelaciónlaboral,yseencuentrafinanciadaporlosaportesdetrabajadores,empleadoresyEstado.5 Es un mecanismo por el cual se ejecuta la seguridad social.

Resultaevidentequeexisteungransectordelapoblaciónquenoestácubiertaporelsegurosocial,precisamenteporquenoestávinculadaalmundodeltrabajoo,están-dolo,seencuentraenelsectorinformalosusingresossontanbajosquenoalcanzan

2. Laconsideracióndelaseguridadsocialcomoderechohumanomereceuntratamientoespecíficoqueaquínoseaborda por ser un tema muy amplio.

3. DeclaraciónUniversal de losDerechosHumanos, Pacto Internacional deDerechosEconómicos, Sociales yCulturales,y,variosConveniosInternacionalesdelaOIT.

4. Marco Proaño Maya, Seguridad Social y Sociedad democrática (Quito: Editora Americana, 2014), 85 y 86.5. Ibíd.

FORO 24 correg.indd 91 14/12/16 12:58


FORO 92

paracotizaralsistema.FrenteaestanecesidadsehaplanteadolaProtecciónSocial,6 comoamparomínimodetodoslossereshumanosporelhechodesertales,sinnece-sidad de tomar en cuenta su condición laboral.7 El alcance de esta noción no está del todoclaro,peropuededecirsequeeselconjuntodepolíticasgubernamentalesenca-minadoadarrespuestaalascontingenciasqueenfrentanlosmáspobresporlafaltadeingresosoreducciónsustancialdelosmismosyseconcretaen“brindarasistenciaafamiliasconhijosuofreceratenciónmédicayviviendaalapoblación”8yavecestransferencias condicionadas de dinero.9

LaOrganizaciónInternacionaldelTrabajo–OIT–,juntoconlaOrganizaciónMun-dialdelaSalud–OMS–hanconstruidoelconceptodePisodeProtecciónSocialen-tendidocomo:“unconjuntointegradodepolíticassocialesdiseñadoparagarantizaratodaslaspersonaslaseguridaddelosingresosyelaccesoalosserviciossocialesesenciales, prestando especial atención a los grupos más desprotegidos, capacitando a laspersonasalolargodelciclodevida”;10seconcretaríanbásicamenteen:

• seguridaddeingresosatravésdeunconjuntodetransferenciasmonetariasoenespecie,como pensiones para personas mayores adultas o discapacitadas, apoyo a ingresos a los máspobres,serviciosparainserciónenelempleo,entreotros.

• accesouniversalaserviciosdesalud,agua,saneamiento,educación,seguridadalimen-taria,viviendayotrasdefinidasnacionalmente.11

Enconclusión,diríamosquelaseguridadsocialeselderechomientrasqueelse-gurosocialyelpisomínimodeprotecciónsocialsonlosmediosparallevarloacabo.

Otrodelosconceptosquevalelapenaaclararesladuplacontingencias-presta-ciones: por contingencias se entiende aquellos riesgos sociales imprevistos que sepresentanalolargodelavidadelserhumanoasociadasalaenfermedad,muerteopérdidadeingresosparaelindividuoolafamilia.Lasprestaciones,encambio,sonlosmecanismosatravésdeloscualeselsegurosocialrespondeaesosriesgos;sepuedenclasificareneconómicas,asistenciales,yadicionales.Lasprimeras son losvalores

6. Sepodríadecirqueelsistemainglés,alplantearunprogramadesaluduniversal,fueunodelosprimerossiste-mas de Protección Social.

7. Alfredo Sánchez Castañeda, La Seguridad y la Protección Social en México. Su necesaria reorganización (Mexico:UniversidadNacionalAutónomadeMéxico,2012),16y17.

8. Ibíd.,20.9. Lastransferenciascondicionadasdedineroconsistenenentregasperiódicas(mensuales)depensionesmínimas

aciertasfamilias,considerandociertascondicionesdepobrezadelosbeneficiarios,acambiodequelasfamiliassecomprometanaenviarasushijosalaescuelaollevarlosacontrolesdesalud.

10. OIT, Piso de Protección Social para una globalización equitativa e inclusiva. Informe del Grupo consultivo presidido por Michelle Bachelet. Convocado por la OIT con la colaboración de la OMS (OIT: Ginebra, 2011), 9.

11. Ibíd.,9.

FORO 24 correg.indd 92 14/12/16 12:58


FORO 93

económicosqueseentregancomorentas,pensiones,auxiliosmonetariossubsidioso indemnizaciones por vejez,maternidad, incapacidad producida por accidente detrabajooenfermedadprofesional,invalidezymuerte;seotorganaafiliadosobenefi-ciariosunavezcumplidoslosrequisitosdeaportacionesy/oedadexigidos.Laspres-tacionesasistencialesporsupartesonenespeciesgeneralmenteasociadasaserviciosmédicosparaprotegeroprevenirunaenfermedadycomprendeconsulta,diagnóstico,hospitalización, entrega demedicinas, prótesis y rehabilitación.12 Las prestaciones adicionales,encambio,nosecorrespondenalosobjetivosmismosdelsegurosocialypuedensercréditoshipotecarios,quirografariosyprendarios.

Finalmente,esindispensablediferenciarentrelasformasqueadquiereelsegurosocialqueseconocencomosistemaderepartoysistemadecapitalizaciónindividual.Elderepartosuponequelostrabajadoresactivosfinancianalostrabajadorespasivos,losactivoscotizanaunfondocomúnsolidarioquenotienetitularidad,laspersonascon mayores ingresos aportan más en términos absolutos, pero también tienen la posi-bilidaddebeneficiarsepormáslargotiempoyaquesuexpectativadevidaesmayor.Tieneladificultaddequelasprimerasgeneracionesdejubiladossonmásbeneficiadosquelasúltimas.Noesunfondodeahorrosinodefinanciamiento.13

Porotro lado, lacapitalizaciónindividualcorrespondeaunfondoindividualdeahorro,eltrabajadoralolargodesuvidalaboralcotizaparasupropiacuenta,queleserá entregada en forma de prestaciones mientras dure el fondo. La práctica ha de-mostradoquelasadministradorasdefondoscobranunaaltatasaporadministración,exigencotizacionesporencimadelacapacidaddelamayoríadetrabajadores,y,alcarecerdecontrol,puedeninclusoponerenpeligroelfondoporinversionesinade-cuadas.14

LOSMODELOSCLÁSICOS.BISMARCKYBEVERIDGE

Lasinstitucionesjurídicassuelenmantenereneltiemposuscaracterísticasycon-tornosconceptuales,sinembargo,laseguridadsocialdebidoasucercanavinculaciónconelmundodeltrabajoylaeconomíaestáenfrentadaamúltiplescambios.Sibiennace unida a la era industrial y protege principalmente al obrero fabril, con contrato de trabajoindefinidoylargamenteatadoaunasolaempresa,tienequeiradaptándosea

12. Ibíd.,103-107.13. Ibíd.,91y92.14. Proaño Maya, Seguridad Social y Sociedad Democrática, 93 y 94.

FORO 24 correg.indd 93 14/12/16 12:58


FORO 94

lasnuevasformasdetrabajoeinclusoaldesempleocomomalestructuraldelmercadolaboral.

Lasociedadylaeconomíaquedioorigenalaseguridadsocialsehatransformadodemanerasustancial,aquellaaspirabaal“plenoempleo”yveíaeldesempleocomoalgo“anormal”;enlaactualidad,encambio,convivenpequeñosgruposdetrabaja-doresestablesconunagranmasade trabajadoresprecariosqueentrany salendelmercadodetrabajoyaquieneslesresultacadavezmásdifícilgarantizarunavidadignaparasíyparasufamilia.Alotroladodelamonedaestánlosemprendimientosmultinacionalesquepuedenhacerusodeunainagotablemanodeobrafueradesusfronterassinmayoresregulaciones,haciendoqueprimenlasrelacionesflexibilizadase inciertas15quegeneranmayorinseguridadparaeltrabajador.

Estaformaqueprincipalmentedescribe loqueocurreenelcentrode lassocie-dadescapitalistas tieneotrascaracterísticasenAméricaLatina; enprimer lugar, laestructuradelmercadodeltrabajonuncatuvoloscontornosesperadosparaunaso-ciedadmoderna en la que siempre convivieron un pequeño grupo de trabajadoresasalariados con una gran número de trabajadores subempleados16 o con otras formas de empleo inadecuado17 y un desempleo estructural.

Los modelos de seguridad social ensayados para América Latina no fueron pen-sados desde su misma realidad, de todos ellos se puede rastrear su origen ya sea en el modeloalemándeBismarck,basadoenlossegurossocialesdirigidoatrabajadoresfabriles,oenelmodeloinglésideadoporBeveridge,cimentadoenlaconstruccióndeunsistemanacionaldesaluduniversalyprestacionesmínimasparatodossinimportarsu condición laboral. Los dos, sin embargo, nacen en las sociedades industriales y, al trasladarse a otras realidades como las nuestras, no consideraron los elementos pro-piosquepodríanpermitirunamejoradaptación.

Antesdeadentrarnosenel estudiode losmodelosesnecesariohacerunbreverecorrido por el contexto y el proceso de conformación de losmismos.Así, reto-mandolaclasificacióndeDupeyrous,Carrilloseñalatresetapaseneldesarrollodelaseguridadsocial:1)laanterioralaRevoluciónfrancesa,2)laépocaclásica,y3)

15. ZygmuntBauman,Trabajo, consumismo y nuevos pobres (Barcelona:Gedisa,1999),43-98.16. Segúnel INEC,sonsubempleados:“Personasconempleoque,durante lasemanade referencia,percibieron

ingresosinferioresalsalariomínimoy/otrabajaronmenosdelajornadalegalytieneneldeseoydisponibilidaddetrabajarhorasadicionales.Eslasumatoriadelsubempleoporinsuficienciadetiempodetrabajoyporinsufi-cienciadeingresos”.Encuesta de empleo, subempleo y desempleo (Quito, INEC, 2016).

17. Ibíd.Segúnel INECsonpersonas conempleo inadecuadoaquellos subempleadosoque realizan trabajonoremunerado.

FORO 24 correg.indd 94 14/12/16 12:58


FORO 95

la moderna.18 Ricardo Nugent, por su parte, diferencia estas etapas conforme al tipo derespuestaquerecibenlascontingenciassufridasporeltrabajador:enlaprimeraetapaestáelahorroindividual,lamutualidad,elseguroprivado,laasistenciapública,losquerespondenalascontingencias;enlasegundaestánlossegurossociales,yenla tercera la seguridad social.19Acontinuaciónunabrevedescripciónde lasetapasmencionadas:1. Enlassociedadespreindustriales laasistenciasociales llevadaadelanteporór-

denesreligiosas,quienessonlasencargadasdeprotegeraciertaspersonasqueseencuentran fuera de los espacios naturales de apoyo como las familias, las corpo-raciones o las colectividades religiosas;20 huérfanos, indigentes y enfermos son atendidosdeestamanera.Paralelamente,aunqueenmenorintensidad,aparecelaasistenciasocialpúblicaatravésdelservicioenhospitales,casasdecaridadyco-rreccionales,estasúltimasdestinadasaquienessupuestamentenotrabajabanpordecisión propia.21

Así,sepuededecirquelaatenciónbrindadainicialmenteporórdenesreligiosassetrasladópaulatinamentealEstado.Enetaetapa,loquepodríamosllamarseguridadsocialestabaimbricadaconlaideadenecesidad,ynoderiesgooprevencióncomoapareceráenelsigloXX.22

2. Laépocaclásicasecaracterizaporunafuerteinfluenciadelaautonomíadelavo-luntad,elliberalismocomoideologíaimperantepiensalasrelacionesentérminosde igualdady libertad, todas laspersonasestán llamadasa relacionarseentresísoloatravésdelintercambiodeproductosyservicios,eltrabajotambiénseconsi-deraunamercancíayloscontratoslaboralesserigenporlasleyesdelaofertaylademanda.LadesaparicióndeloscuerposintermedioshacequeporprimeravezelindividuosepresentecaraacarafrentealEstado.23

Talsituaciónserelevacomoperjudicialparalostrabajadores,pueslasjornadasseextiendendeformaextenuante,asícomolautilizaciónincontroladademujeresy niños. El cansancio y la explotación hacen aparecer rápidamente accidentes de trabajoquediezmanapoblacionesenterasdeobreros,haciendodela“inseguridad

18. Ignacio Carrillo Hidalgo, Introducción al Derecho mexicano. Derecho a la seguridad social (México: Instituto deInvestigacionesJurídicas,1981),28.

19. RicardoNugent,“Laseguridadsocial:suhistoriaysusfuentes”,enNéstordeBuenLozanoyEmilioMorgadoValenzuela,coord.,Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social(México:InstitutodeInvesti-gacionesJurídicas,1997),606.

20. Carrillo Hidalgo, Introducción al Derecho Mexicano. Derecho a la Seguridad Social, 29.21. Detrásdeestaconcepciónyacelaideadequepobrezaesresponsabilidaddelapersonanecesitada.22. Carrillo Hidalgo, Introducción al Derecho Mexicano. Derecho a la Seguridad Social, 25-8.23. Ibíd.

FORO 24 correg.indd 95 14/12/16 12:58


FORO 96

propia de una clase particular”.24 Para responder a esta situación los trabajadores cuentanconrecursosinsuficientes:laasistencia,supropioahorro,lossegurospri-vados,lasmutualidades.25Peroenunasociedadenlaqueseentiendelalibrecon-currenciadetodosenigualdaddecondiciones,lamiseriaesmalvistayseatribuyea la culpa de los propios pobres.

Losobrerosconsudifícilsituacióndebíanatenderlosriesgosylascontingenciassociales.26Desdeelpuntodevistajurídicoeslaresponsabilidadcivillaformaqueadquierenlosreclamosdelostrabajadores,peroestacargasobreelpropiotraba-jadorlaresponsabilidadpuestoquesoloaccederáaunaindemnizaciónacargodelempleadorcuandopudiereprobarsunegligencia.Siexistíaunaccidentedetrabajodebíaacogersealateoríacivilistadelaculpa.

Los trabajadores no contaban ni con el conocimiento, ni con los recursos para en-frentarunademandadeestetipo;así,notardaráenaparecerunanuevaconcepcióndelaresponsabilidadporaccidentesqueahoracorrespondealempleador,puesseentiendequeelempleadorobtieneelbeneficiofinal,aligualquelapropiasociedadengeneral.Frenteaestoelempleadorseaseguraatravésdeprimasdeseguros.27

Afinalesdeestasegundaetapaaparecenlossistemasdereparacióndeaccidentesdetrabajoyenfermedadesprofesionalesatravésdelossistemasdesegurossocia-lesreconociendolaespecíficavulnerabilidaddelaclaseobrera.Sepromulganle-yesparaapoyaralostrabajadoresmásnecesitadascomolasdeenfermedad,vejezeinvalidez,lacaracterísticaprincipalesconcurrirconprestacionesantelapérdidaoinutilizacióndelafuerzadetrabajoyelconsiguienteperjuicioeconómico.Tie-nencarácterindemnizatorioysonproporcionalesalsalarioperdido.

3. Eltercermomentoestácaracterizadoporlaextensióndelaseguridadsocialaquie-nesnoestánenrelacióndedependencia,sobretodoslosserviciosmédicos;esteapoyoescompletadoporsolidaridadnacionalconfinanciamientofiscal.28

Enestemomentoaparecelateoríadelosriesgosprofesionalesbasadosenlaau-toridadimpulsadaporRouastyGivordqueplanteaquelaautoridadeslafuentedelriesgo,puesquiendeberesponderesaquelparaquiensetrabaja,quiendala

24. Ibíd.,30(cursivaseneloriginal).25. Ibíd.26. AprincipiosdelsigloXIXfuncionandemanerasubrepticialasmutualidades,queconsistíaenlaasociaciónde

miembrosdedeterminadascolectividadesqueahorrabanparaasumirriesgosdesusmiembros.Debidoalaesca-sezdelacontribuciónnecesariamentelacoberturaeramínima.Lossegurosprivadostambiénsonmínimospuesestándirigidossoloapersonasquetieneningresossuficientesparapagarlasprimas,puessetratadecontratosciviles.RicardoNugent,“Laseguridadsocial:suhistoriaysusfuentes”,606-609.

27. Carrillo Hidalgo, Introducción al Derecho mexicano. Derecho a la seguridad social, 31.28. Ibíd.,33y34.

FORO 24 correg.indd 96 14/12/16 12:58


FORO 97

ordenynoquienlaejecuta.29 Se produce un cambio de la culpa por negligencia, imprudencia o impericia a la culpa invigilando del empresario.30

JustamenteafinalesdelsigloXIXeiniciosdelXX,enestoscontextosteóricosyeconómicossevanconstituyendolosmodelosyamencionados.Acontinuaciónabor-daremoselmodeloimpulsadoporBismarckyluegoeldeBeveridge.

EsmuyconocidalafrasedeBismarckconlaquejustificólacreacióndelossegu-rossociales:“esnecesariounpocodesocialismoparaevitartenersocialistas”;estabapreocupadoporlosavancesdelaizquierdaeideólascajasdesegurospopulares,puescreíaqueeraobligacióndelEstadopromoverelbienestardetodalasociedad.Desdesu célebre discurso en 1881, entre 1883 y 1889 se dictó una serie de leyes sobre segu-rosdeenfermedad,accidentesdetrabajo,invalidezyvejez.31 Al respecto, la Ley del SegurodeEnfermedadde1883eselprimercuerpolegalqueincluyelosprincipiosdel seguro de enfermedad, destaca sobre todo la contribución de trabajadores y em-pleadores,eincluíaprestacionesmédica,farmacéuticaysubsidiosporvariassema-nas.En1884sedictalaLeydeAccidentesdeTrabajoqueintegrabainspeccionesalasfábricasylugaresdetrabajo,indemnizacionesporinvalidezyrentasdestinadasalasviudasehijospormuertedeltrabajador.Sefinanciabaconelaportedelosemplea-dores.Porúltimo,en1889seinstituyóelSistemadeJubilacioneselcualconcedíaalostrabajadoresquesuperabanlos70añosunapensióncuyomontodependíadelocotizadoporeltrabajador.32

Estemodelosebasaenlarelaciónbilateralacambiodeunacontribución,elafi-liado recibe una prestación. En el sistema bismarckiano la cobertura depende de la condiciónlaboraldelindividuo,esunrégimendesegurosmúltiples(salud,pensio-nes,accidentesdetrabajo),sefinancia,comoyasedijo,conaportesdeempleadores,trabajadoresyEstado,yhayadministracionesdiferenciadasporriesgoyavecesporcolectivosdeasegurados.33

Porotrolado,yenotrascircunstancias,aunquetambiénenEuropa,naceelmodeloinglésaprincipiosdelsigloXX;aunqueenesaslatitudesyaafinalesdelsigloXIXselegislasobreseguridadsocialatravésdelaLeydeIndemnizacionesdeTrabajadores,reciénenelsigloXX,en1912,seinicialaatenciónensaludobligatoriayelsegurofrentealadesocupaciónaplicadaaciertasindustriasquesegeneralizaen1920.Pos-teriormentesecreanleyesparaentregarpensionesamayoresde70años,viudasy

29. Nugent,“Laseguridadsocial:suhistoriaysusfuentes”,609-610.30. Ibíd., 610.31. SánchezCastañeda,La Seguridad y la Protección Social en México, 5 y 6.32. Ibíd.,7.33. Ibíd.,11y12.

FORO 24 correg.indd 97 14/12/16 12:58


FORO 98

huérfanos.EstasnormasyotrasquefueronemitiéndosedurantelasprimerasdécadasdelsigloXX,peroestabandispersasysuaplicacióneradesordenada;porellosecrealaComisiónInterdepartamentalparalaSeguridadSocialyServiciosAfines,acargodesirWilliamBeveridge.Talcomitéidentificadosproblemasbásicosenlacoberturadelaseguridadsocial:elniveldecoberturadelserviciodesalud,yladispersiónad-ministrativayfinancieradelosórganosqueatiendenlascontingencias.34

BeveridgeredactósuReport on Social Insurance and Allied Services,enelqueproponeunPlandeSeguridadSocialporelcual todoslosciudadanostendríanac-cesoauningresocuandoporcualquierrazónnopudieraobtenerlonecesarioparalasubsistenciasuyaydesufamiliaconindependenciadeinvestigacióndeingresos.Baumanllamalaatenciónsobrelaimportanciadelaeliminacióndeaquellainves-tigación,nosoloen lapopularidaddelsistemapropuestoporBeveridgesinoen laconsolidacióndelosprincipiosdelliberalismo,puesaleliminarlainvestigacióndeingresosdesaparecíatambiéneltemordelanecesariacaídaenunasituacióndepobre-zaodesempleoparaobtenerlaayuda,esdecir,sufunciónerapreventivaypermitíaelsueñoliberaldesereshumanos“audaces,confiadoseindependientes”.35

Sinembargo,cuandolapropuestadeSeguroSocialNacionalseconvirtióenleyen1946noconcretólaabolicióndelainvestigaciónylaprestaciónseconvirtióenuniversalselectivaatravésdelainvestigacióndeingresos.

La idea de tener un seguro ofrecido a todas las personas independientemente de quetenganrelacióndedependenciaseconvirtióenunmodelocombinadoenelcualcoexistenbeneficioscomunesatodos:

unservicionacionaldesaludparaelconjuntodelapoblación”,lagarantíadeuningresoparadeterminadossectoresdelasociedadenfuncióndeciertaseventualidades,serviciodeempleoencasodedesempleoyunapensióndevejez,gastosdeentierroycuidadosmé-dicosquesefinancianatravésdeunimpuestosemanaldenominado“timbredeseguros.36

ElsistemadeBeveridgetiendealauniversalización,pueslaprestaciónnodepen-dedelacalidaddetrabajadorono,unificalosriesgosylaprestacióndependedeunasituacióngenéricadenecesidad(faltaderecursos),sefinanciaconrecursospúblicosgeneralmentederivadosdeimpuestosqueseestablecenenelPresupuestoGeneraldelEstado,lagestiónadministrativaesúnica,puesnodistinguecolectivosaseguradosniriesgosindividualmente.37

34. Ibíd.,8-11.35. Bauman,Trabajo, consumismo y nuevos pobres, 78 y 79.36. SánchezCastañeda,La seguridad y la protección social en México, 13 y 14.37. Ibíd.,15.

FORO 24 correg.indd 98 14/12/16 12:58


FORO 99

EL MODELO ECUATORIANO

Ecuador desde muy temprano adopta el modelo de seguros sociales,38 primero a travésdelacreacióndeCajadePensionesen1928,medianteDecretoNo.18,publi-cadoel13demarzodeeseaño.LaCajasedenominódeJubilacionesyMontepíoCivil,RetiroyMontepíoMilitares,AhorroyCooperativa,yentregabapensionesdejubilación,montepíoy fondomortuorioycubrióa trabajadorespúblicos, civilesymilitares.39

LaConstituciónde1929,ensuartículo151,integrayavariasdelasprestacionesdelsegurosocial,propiamentedichascomogarantíasfundamentales;enelnumeral18seexigealasempresasindustrialescondicionesdesaludyseguridad,indemniza-cióndelosaccidentesdetrabajo;yenelnumeral19,laproteccióndelamaternidad.40

En 1935 mediante Decreto Supremo No. 12 se dicta la Ley del Seguro Social Obli-gatorioquecrealaInstitutoNacionaldePrevisión,órganosuperiordelSeguroSocial,cuyafinalidadfueestablecerelSeguroGeneralObligatorio,elSeguroVoluntarioyejercerel“PatronatodelIndioydelMontubio”.41

En1937sereformalaLeydelSeguroSocialObligatorioqueincorporaelsegurodeenfermedad;yseapruebanlosEstatutosdelaCajadelSeguroSocialdeempleadosprivadosyobreros.Posteriormente,en1942,medianteDecreto1179,seexpidiólaLey del Seguro Social Obligatorio. En 1944 se aprueban los Estatutos de la Caja del Seguro.

LaConstituciónde1945ensuartículo149estableceyalasbasesdeunsistemadeseguridadsocial,atravésdelsegurosocial.Seconsagranlasprestacionesdeenfer-medad,invalidez,vejez,viudez,orfandad,desocupaciónyotrasconelfinanciamientodetrabajadores,empleadoresyEstado.Unaspectomuyimportantequeseplanteaesla extensión al mayor número posible de habitantes y se reconoce la calidad de autó-nomas de las instituciones encargadas del seguro. El seguro social se consagra como derecho irrenunciable de los trabajadores.42

38. AunqueyaenlaConstituciónde1906seincluyenalgunasreferenciasapensiones,montepíoeinvalidez,nosepuedehablarestrictamentedeunmodelodeseguridadsocial,puessetratadecédulasqueelpoderejecutivopuedeotorgarconformealartículo80,numeral9.Disponibleen‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1906.pdf›.

39. Disponibleen‹www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos›.40. Disponible en ‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1929.pdf›.41. Disponibleen‹www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos›.42. Disponible en ‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1945.pdf›.

FORO 24 correg.indd 99 14/12/16 12:58


FORO 100

Apartirde1963empiezalafusióndelascajas,primerolaCajadePensionesconlaCajadeSeguroparaformarlaCajaNacionaldelSeguroSocialquequedabajolasupervisióndelantiguoInstitutoNacionaldePrevisión.En1964seestableceelsegu-ro de riesgos del trabajo, el seguro artesanal y de profesionales y en 1966 el Seguro del Clero Secular.43

LaConstituciónde1967tambiéndedicavariosartículosalaSeguridadSocial;enprimerlugar,elartículo65señalaqueesobligacióndelEstadoprotegeraloshabitan-tesdelEcuadorfrentealosriesgosdeladesocupación,invalidez,enfermedad,vejez,maternidadymuerte.En segundo lugar, el artículo66 indicaque las institucionesencargadas de la seguridad social serán autónomas y sus directorios tripartitos con participación del Estado, empleadores y trabajadores. En tercer lugar se establece la diferenciaciónentrelosfondosdelaSeguridadSocialylosdelfisco.44Enelartículo68hayunprimergermendeprotecciónsocial,puesseobligaalEstadoaproveerlosmediosdesubsistenciaaquienescarezcandeellos.

En1968seaprobóelCódigodeSeguridadSocialquetuvocortaduración;enélsepretendióreplantearlosprincipiosrectoresdelsistema:solidaridad,universalidady obligatoriedad. En ese mismo año se crea el Seguro Social Campesino. En 1970 medianteDecretoSupremoNo.40,publicadoenelRegistroOficialNo.15del10dejuliode1970,laCajaNacionaldelSeguroSocialseconvirtióenelInstitutoEcuato-riano de Seguridad Social.45

LaConstituciónde1979,ensuartículo29regulalaseguridadsocialyrecogelamayoríadebasessentadasyaenlaConstituciónde1967,elderechoirrenunciabledelostrabajadores,laextensiónatodalapoblación,elfinanciamientocompartidoentreempleadores,trabajadoresyEstado,laautonomíadelasinstitucionesqueloadminis-tran y las contingencias cubiertas.46

En1986secreóelSeguroObligatoriodelTrabajadorAgrícola,elSeguroVolun-tarioyelFondodeSeguridadSocialMarginalafavordelapoblaciónconingresosinferioresalsalariomínimovital.En1987seintegróelConsejoSuperiordelIESSdeformatripartitayparitariaconrepresentacióndel:Ejecutivo,empleadoresytrabaja-dores.

En 1998 la Constitución dedica una larga sección a la Seguridad Social, entre los artículos55a62.SeestableceelSistemaNacionaldeSeguridadSocialylaobliga-cióndeextenderloprogresivamenteatodalapoblaciónurbanayruralconindepen-

43. Disponibleen‹www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos›.44. Disponible en ‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1967.pdf›.45. Disponibleen‹www.iess.gob.ec/es/web/guest/inst-quienes-somos›.46. Disponible en ‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1979.pdf›.

FORO 24 correg.indd 100 14/12/16 12:58


FORO 101

denciadesucondiciónlaboral,seindicaquesecubriránlosriesgosdeenfermedad,maternidad,cesantía,vejez, invalidez,discapacidadymuerte,seotorgaalInstitutoEcuatoriano de Seguridad Social la responsabilidad de las prestaciones del Seguro General Obligatorio como entidad autónoma, con representación tripartita, se ordena que los aportesycontribucionesdelEstadoconstenanualmenteenelPresupuestoGeneralyquelosfondossediferenciendelosdelEstado;porúltimo,seestableceelSeguroSocialCampesinoanivelconstitucionalcomorégimenespecialdelseguroge-neral.EstaConstituciónpermitequeinstitucionesprivadasparticipenenlaprestaciónde la Seguridad Social.47

Posteriormente se expidió la Ley de la Seguridad Social publicada en el Registro oficialNo.465de30denoviembrede2001,vigentehastalaactualidady,laConsti-tuciónde2008queincluyealgunasnovedadesencuantoalaseguridadsocial,comoseverámásadelante.

el réGImen De la SeGUrIDaD SOcIal vIGenTe

Enelcasoecuatoriano,laLeydeSeguridadSocialquefuepublicadaenelRe-gistroOficialNo.465de30denoviembrede2001consagraelrégimendesegurossocialesatravésdelacreacióndelSeguroGeneralObligatorio(artículo1)y,dentrodeélcómoregímenesespeciales,elSeguroVoluntario(artículo152)yelSeguroSo-cialCampesino(artículo128).Losdosprimerossondecaráctercontributivo,esdecir,sonsistemascuyofinanciamientodependedelosaportesqueentreguentrabajadores,empleadores y ciertas contribuciones del Estado. El primero está sobre todo encami-nadoalacoberturadequienesdesarrollanalgunaactividadeconómicayaseacomotrabajadoresdependientesoautónomos;yel segundo, encambio, estuvodiseñadoparatodosaquellosquenoseincluyanenelprimero.Encuantoalsegurosocialcam-pesinoesunrégimensemicontributivoquesesustentaconunapequeñacontribucióndel jefe o jefa de familia48ysecomplementaconelaportedelostrabajadoresafiliadosy otros ingresos.

Encuantoalossujetosdeprotección,elartículo2indicaquesontantolostrabaja-doresenrelacióndedependenciacomolosindependientes,asícomolosprofesionalesen libre ejercicio, el administrador de un negocio, el dueño de una empresa uniper-sonal.Esteartículoensuversióninicialindicabaquetodoellosestaban“obligadosa

47. Disponible en ‹www.constituyente.asambleanacional.gob.ec/documentos/biblioteca/1979.pdf›.48. EnelSeguroSocialCampesinolacoberturaensaludsedirigeatodalafamiliaquevivebajoladependenciadel

jefeojefadefamilia,queeselúnicoqueaportaydemaneraprácticamentesimbólica.Losbeneficiosporvejez,invalidezymuertecorrespondenencambiosoloaljefedefamiliaysonrentasmuybajas.

FORO 24 correg.indd 101 14/12/16 12:58


FORO 102

solicitarprotección”,pero,estafrasefuedeclaradainconstitucionalmedianteResolu-cióndelTribunalConstitucionalNo.052-2001-RA,publicadaenelRegistroOficialSuplementos 525 de 16 de febrero de 2005.

Laeliminacióndeestafraseylainterpretaciónconjuntaconelartículo10delamismaleyqueserefierealaposibilidaddequetodosquienesnosontrabajadoresenrelacióndedependencia“quevoluntariamenteseafilienalIESS”hacenpensarqueefectivamentelaobligatoriedaddelaafiliaciónseproducesoloenelcasodelostraba-jadores en relación de dependencia para sus empleadores. Este asunto fue saldado con laResoluciónCD.467delConsejoDirectivodelIESSaprobadael20demarzode2014,lacualdefinitivamenteseñalaquelostrabajadoressinrelacióndedependenciaasícomoprofesionalesenlibreejercicio,administradoresdeunnegocioodueñosdeunaempresaunipersonalpuedenafiliarsevoluntariamentealSeguroGeneralObliga-torio,aceptandotodaslasobligacionesderivadasdeél.

Hayquemencionarquelapropialeydeseguridadsocialincluyeciertaspresta-ciones no contributivas que no se llevaron nunca a la práctica, así el artículo 205establecelaprestaciónasistencialnocontributivaporvejezoinvalidez,encaminadaaentregarunarentaendineroparalaspersonasmayoresde70añosoaquienestéincapacitado absoluta y permanentemente para todo trabajo remunerado.

Comosepuedeverclaramente,elsistemaecuatorianoesbásicamentecontributi-vo;sinembargodequeincluyeunaprestaciónuniversalestanuncaseejecutó.

El problema fundamental es la falta de cobertura para las poblaciones de bajos in-gresos, trabajadores informales y trabadores formales pobres,49quenopuedencubrirlasaportacionesomantenersuafiliaciónalsegurosocial.50 Ahora bien, en los últimos años la cobertura del seguro social ha aumentado considerablemente sin embargo de quetalesextensionesnohancontadoconlosdebidosestudiosactuarialescomoseveráacontinuación,loqueponeenseriopeligrolaviabilidadfinancieradelsistema.

En2007elnúmerodeafiliadosascendíaa1’518.164personasyenjuniode2015se registraron3’111.481afiliadosalSeguroGeneraly396.097afiliadosalSeguroSocialCampesino,esdecir,untotalde3’507.578.51 Por otro lado debemos considerar alospensionistasaesamismafechallegarona448.043;enesterubroseencuentranlosjubiladosporvejez,invalidezobeneficiariosdemontepíoyorfandad.Asímismo,

49. Serefiereatrabajadoresquesibientienenrelacióndedependencianologranmantenersedemaneracontinuaenel circuito del trabajo de dependencia.

50. MaríaAscensiónMorales,“ExtensióndelaSeguridadSocialenmateriadepensiones”,enGabrielaMendizábalBermúdez,AlfredoSánchezCastañedayPatriciaKurczynVillalobos,coord.,Condiciones de Trabajo y Seguri-dad Social(México:UniversidadNacionalAutónomadeMéxico,2012), 3-5.

51. Hayqueconsiderarqueduranteelaño2016aenerosedierondebajaalrededorde80.000afiliados,porloquelomásprobableesqueesosnúmeroshayandisminuido.

FORO 24 correg.indd 102 14/12/16 12:58


FORO 103

sedebeconsideraralosbeneficiariosdelSeguroSocialCampesino,esdeciraaque-llosfamiliaresquedependendeljefedefamilia(únicocotizante)yjubiladosenesterégimenquelleganauntotalde867.943.52

Laampliacióndelacobertura

LaLeydeSeguridadSocialhasidovariasvecesreformadaenelámbitodelaco-bertura,enprimerlugaratravésdelaLeyReformatoriaalaLeydeSeguridadSocial,publicadaenelSuplementodeRegistroOficialNo.323de18denoviembrede2010,quereformaelartículo117indicandoqueloshijosdelosafiliadostendránasisten-ciaensaludhastalos18años,anteriormenteseincluíansolohastalosseisaños.Enla actualidad, según datos ofrecidos por la Representación de los Empleadores en el ConsejoDirectivodelIESS,enjuniode2015existeunaproximadode2’924.792hijosmenores de 18 años cubiertos.53 Esta reforma, si bien contó con estudios de impacto, no hasidodebidamentemonitoreadaparaconocerquéporcentajedelfondodesaludestádestinado a cubrir estas atenciones y si esto desmejora o no la sostenibilidad del fondo.

LasegundareformadeimportanciaeslaquetienequeverconlaintroducciónenlaLeyOrgánicadeDiscapacidades,publicadaenelSuplementodelRegistroOficialNo. 796, de25de septiembrede2012, quepermite la afiliaciónvoluntariade losdiscapacitadosconlosmismosderechosqueenlaafiliaciónvoluntariageneral.Estanormaelimina laobligaciónquese introdujoenel IESS,vía resolución,deexigirexamenmédicoparaelsegurovoluntarioloqueenlaprácticasuponíaunaverdaderadiscriminación para quienes tenían enfermedades preexistentes.Otras prestacionesincluidasenlaleysonlajubilaciónespecialporvejezylajubilaciónporincapacidadabsolutaypermanente.Elartículo84eliminalaexigenciadeaportacionesmínimaspreviasparaaccederalapensióndediscapacidadparalosafiliadosaquieneslesso-brevengaunadiscapacidadtotalypermanenteabsoluta.Estanormareformaelartícu-lo 186 de la Ley de Seguridad Social de manera tácita, pues este último exige al menos 60imposiciones.Desdenuestropuntodevistaestareformasehizosinlosdebidosestudiosdeimpactoyactuarialesquepermitanrevisarsielfondodepensionessiguesiendo sostenible.

Elartículo85delaLeyOrgánicadeDiscapacidadesincluyelajubilaciónsinmíni-modeedadparalaspersonasdiscapacitadasafiliadasalIESSqueacreditenhasta300aportaciones (25 años) y para los discapacitados intelectuales con 240 imposiciones

52. ConsejoDirectivoIESS-RepresentaciónEmpleadores,Informe,noviembrede2015.53. Esteesundatoproyectadosobreelpresupuestodequeexisten0,9hijosporafiliadomenoresde18años.

FORO 24 correg.indd 103 14/12/16 12:58


FORO 104

(20 años), en la Ley de Seguridad Social se exige al menos 360 imposiciones. Ahora bien,laleynoaclaraquégradodediscapacidadesnecesarioparaaccederaestede-recho. El IESS no tiene datos desagregados por este indicador y tampoco se cuenta conestudiosactuarialesodeimpactoquepuedanmostrarsiexisteonoafectaciónala sostenibilidad del fondo.

Apesardequeestasnormasentraronenvigenciaen2012,elIESSnolasaplicóhasta2014,cuandoatravésdelaResoluciónCD.460seestableciólaformadefi-nanciamiento,cargándolaatodoslostrabajadoresafiliados,esdecir,seaumentóelporcentajedeaportealIESSquepasóde20,5%delaremuneraciónal20,6%;ese0,1% más se puso en hombros de los trabajadores y no del empleador, ni del Estado. Esdecirsonlos trabajadores losqueaportanparaquesecumplanlasprestacionesotorgadas en la Ley Orgánica de Discapacidades.

La Ley Orgánica para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo no re-munerado,publicadaenelSuplementodeRegistroOficialNo.483de20deabrilde2015,ademásdeextensasymuypolémicasreformas,quenodebenseranalizadasenesteespacio,incluyelaampliacióndelacoberturaparalaspersonasquerealizantra-bajonoremuneradoenelhogar,introduciendoenelartículo2delaLeydeSeguridadSocial el literal g) la cobertura para ellas. La protección se concreta solo en el Seguro deVejez,InvalidezyMuerte,ysufinanciaciónseestablecióacuentadelaunidadfamiliaryunsubsidiodepartedelEstadoparaquienesmenoresingresostienen.

LasnormasintegradasenestaleysoncontrariasalaConstituciónque,claramenteenelartículo369,segundoinciso,indicaquelasprestacionesentregadasaquienesrealicentrabajonoremuneradoenelhogarsefinanciaránconelaporteycontribu-cionesdelEstado,esdecir,nocorrespondíanialaunidadfamiliar,nialcónyugeesefinanciamiento.Noexistendatosoficialessobreelnúmerodepersonasquerealizantrabajonoremuneradoenelhogarquesehanafiliadodesdeabrilde2015queentróenvigencia.

Sibienesciertoqueenestosañoslacoberturahaaumentado,lohahechodeformadesordenadaysincriterioclarodeloquesedebeentenderporuniversalidad.Podría-mosdecirquesolamentelaextensióndelsegurodesaludparahijosmenoresde18añoscorrespondeaunintentodeuniversalizacióndelaseguridadsocial,atravésdeunsistemanocontributivo,peroselohaceenlaLeydeSeguridadSocialquecomoyahemosdichoesprincipalmentecontributiva,esdecir,seconfundelaprotecciónsocialconelsegurosocialariesgodedesfinanciartodavíamáselfondodesalud.Loquedebióhacerseesquelaatenciónensaluddelaspersonasmenoresdeedadcorraa cargo del Estado, encargado constitucionalmente de ofrecer cobertura en salud para todos los ecuatorianos.

Encuantoalajubilacióneinvalidezparadiscapacitados,alnoexigirelmínimodeimposicionesparaaccederalderechosemejantealdelaLeydeSeguridadSocial;y,

FORO 24 correg.indd 104 14/12/16 12:58


FORO 105

elsegurodeinvalidez,vejezymuerteparalaspersonasquerealizantrabajonoremu-neradoenelhogar,podríamosdecirqueestamosfrenteasistemassemicontributivos,enlosqueseacudeaunamalentendida“solidaridad”delosotrostrabajadores;enelprimercaso,haciendoquetodoslostrabajadoresaumentensuaporteparafinan-ciaresasprestaciones,y,enelotro,haciendoquelaunidadfamiliaraporte.Decimos“solidaridad”malentendidaporqueloqueseestáexigiendoesquelostrabajadoresfinancienlastareasdelEstado,noqueseansolidarios,puesdehechoyaloson:lossistemas de salud y pensiones en el IESS son de reparto, es decir, todos aportan en la medida de su capacidad y las prestaciones se entregan en la medida de la necesidad.

Sistema de Salud

Apartirdelartículo102delaLeydeSeguridadSocialseregulalasprestacionesenelSegurodeSaludIndividualyFamiliarcuyacoberturaintegraalosafiliados,sushijos menores de 18 años y los jubilados. Las prestaciones incluyen fomento y promo-cióndelasalud,medicinapreventiva,diagnósticos,atenciónodontológica,asistenciamédica curativa integral,maternidad, actos quirúrgicos, hospitalización, fármacos,recuperación y rehabilitación, tratamiento de enfermedades crónico degenerativas,tratamientodeenfermedadescatastróficas.Paraestosúltimosdoscasoslaleyprevéunsegurocolectivoyunfondosolidario,respectivamente,quenohansidoimplemen-tadoshastaahora(artículo103).

Hayqueaclararque,conformealartículo10, literald)de laLeydeSeguridadSocial, el jubilado tiene derecho a recibir prestaciones de salud en las unidades médi-casdelIESS,enigualescondicionesdeafiliadosactivosconcargoala“contribuciónfinancieraobligatoriadelEstado”.

Sinembargodeestaclaraespecificaciónnormativa,elGobiernohadesconocidodichadeudacontribuyendoaldesfinanciamientodeesteseguro.Segúndatosdelpro-pio IESS la deuda asciende en 2014 a 1.875 millones de dólares.54Siserevisanlascifrassobrelosrubrosalosquecorrespondeladeudaseencuentraquealrededorde1.237 millones es por la atención médica a jubilados y 330,8 por enfermedades catas-tróficas,estosdosmontossonlosrubrosmásimportantes.55

DebidoaquelainfraestructuradelIESSenmateriadesaludnoabastecíaelau-mento de cobertura se incluyó la posibilidad de contratar prestadores externos, con-

54. DatotomadodeloficioNo.IESS-DG-2015-058-0F,de9demarzode2015.55. Dato tomado del documento Escenarios de sostenibilidad del Fondo de Salud del IESS.

FORO 24 correg.indd 105 14/12/16 12:58


FORO 106

formealartículo116delaLeydeSeguridadSocial.Loscostosdedichasatencionesexternas llegaron en el 2014 a 785,2 millones de dólares.56

Enestecontexto,elfondodesaludregistraríaadiciembrede2014undéficitacu-mulado de 1.547 millones de dólares.57Aestohayqueañadirqueen2015sedetectóunacaídadelamasasalarialyportantodeltotaldelosaportes;así,ingresaríanalIESS1.443millonesdedólaresysaldrían1.800millones,esdecir,paraeseañosehabríaregistradoundéficitde357millones.

Supuestamenteconlaintencióndecubrireldéficit,elConsejoDirectivodelIESSha tomado la decisión de pasar un porcentaje de la aportación destinada al fondo depensionesparaelfondodesalud.Losaportesparapensionescorrespondíanaun9,74%delsalario;yun5,71%parasalud;apartirdel13denoviembrede2015,losporcentajescambianyahora9,94correspondeasaludy5,76apensiones;seprevéque hasta 2021 las tasas vayan disminuyendo en el primer caso y aumentando enelsegundohastallegaralosnivelesquetuvieronantesdelareforma.58 Esta acción contravienedirectamenteelartículo122delaLeydeSeguridadSocialqueprohíbealConsejoDirectivodelIESSentregarfondosdeotrossegurosparacubrireldéficitoperacionaldelasunidadesmédicas,asícomoelartículo49delmismocuerpolegal,queencambioordenamantenerlaseparacióndefondosdelossegurosyprohíbesuutilizaciónparaprestacionesdistintasdeaquellasparalasquefueroncreados.

Sistema de Pensiones

La Ley de Seguridad Social de 2001 estableció un sistema mixto para el seguro de vejez,invalidezymuerte,queintegrabaelementosderepartopurocomodecapitali-zaciónindividual,sinembargounagrancantidaddenormasqueregulabanelsistemafuerondeclaradasinconstitucionalesel8demarzode2002,medianteresoluciónNo.052-2001-RA,quefuepublicadoreciénen2005.59

56. IESS, Rendición de Cuentas 2014 (Quito, IESS, 2015), 31.57. ParallegaraestacifrasehanconsideradolosdatosdepáginawebdelaSuperintendenciadeBancosqueindica

un patrimonio total del fondo de salud de 2.090 millones de dólares, del cual se deben deducir 1.876 millones de cuentasporcobraralEstadoquehadeclaradoladeudainexistente;tambiéndeberíanreducirse1.181millonesdeanticipoaunidadesmédicas;653millonescuentasporpagaraprestadoresexternosporprestacionesybene-ficios;otrascuentasporcobrarde580,5millonesycuentasporpagarprestadores1.103millones.

58. PropuestadesarrolladaporlaEmpresaVolriskConsultoresActuarialesCía.Ltda.,enelestudioCambio en las tasas de contribución de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte; Seguro de Riesgos del Trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar.

59. Carmen Corral, Situación del sistema de pensiones en el Ecuador, la perspectiva de la Superintendencia de Bancos y Seguros. Disponible en‹www.flacsoandes.edu.ec/bilio/cataog/resGet.php?resid=16743›.

FORO 24 correg.indd 106 14/12/16 12:58


FORO 107

EndefinitivalaLeydeSeguridadSocialenlorelativoapensionesnofueaplicableysesiguióutilizandoelrégimenanterioratravésdelasnormasdenominadasRégi-mendeTransiciónconstantesenlamismaleyapartirdelartículo225,unsistemaderepartopuro,desolidaridadintergeneracional.Eserégimendebíadesaparecerpaula-tinamente mientras se aplicaba el sistema mixto de pensiones.

LasprestacionesqueformanpartedelSistemadePensionesson:jubilaciónporvejez, jubilación por invalidez, subsidio transitorio por incapacidad, pensiones demontepíoporviudezyorfandadyauxiliodefuneralesestánreguladasentoncesporel sistema anterior a 2001.

Estefondotambiénpresentaproblemas,yadesdehacevariosañossehadetectadolanecesidaddereformarelSegurodeVejez,InvalidezoMuerte.Tantolosestudiosactuariales de la OIT como los del propio IESS han dado la alerta sobre la necesidad deconsiderarelimportantedéficitactuarial60quepresentaelfondo,elquesehavueltomuchomásgraveapartirdelcambiodelporcentajedetasasdeaportaciónparacadafondo.

Sin ser este el espacio para discutir la gravedad de la sostenibilidad financieradepensioneses importanteaclararqueenelaño200861 la OIT en su Diagnóstico del Sistema de Seguridad Social en Ecuadordecíaqueeldéficitactuarial62 para este seguro era de 3.700 millones de dólares, pero si se eliminara el 40% de aporte del Estadorondaríalos10.500millones;63 posteriormente, el estudio actuarial hecho por elpropio IESSen2010,queno fue formalizadoypor tantoesdescartadopor lasautoridades,porconsiderarquenoesoficial,estimaqueeldéficitactuarialrondaríalos22.862millonesdedólaresconunhorizontede40años,considerandotodavíaelaporte del Estado del 40%.64Sineseaporte,eldineroalcanzaríasolamenteparalospróximos12añosyeldéficitalcanzaríaa70.000millones.Comosehaconcretadolaeliminación del aporte del 40% del Estado para pensiones y además se han cambiado lastasasdeaportaciones,seestimaqueesedéficitsuperaríalos200.000millonesdedólares según los últimos estudios.65

60. ElestudioactuarialesunaproyeccióndelosrecursosqueelIESSrequiereparaatenderalosafiliadosen40años.Sehabladedéficitcuandoseprevéquenosecontaránconesosrecursosenesehorizontetemporal.

61. Los datos tomados para este estudio fueron los del diagnóstico actuarial de Actuaria de 2003.62. Hayqueanotarque loscálculosactuariales indicanenestemomentocuáleseldéficitdel fondoparacubrir

obligacionesfuturassisemantienenlasvariables.63. OIT, Diagnóstico del Sistema de Seguridad Social del Ecuador (Lima: OIT, 2011), 104.64. IESS, Estudio Actuarial del IESS,informenooficial.65. VolriskConsultoresActuarialesCía.Ltda.,Cambio en las tasas de contribución de los Seguros de Invalidez,

Vejez y Muerte; Seguro de Riesgos del Trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar.

FORO 24 correg.indd 107 14/12/16 12:58


FORO 108

El impacto de todas estas medidas y de la falta de acción para reformar de manera seriaydemocráticalasnormasqueregulanesteseguroyaseempiezanaverificarenla actualidad.

Enelaño2014eltotaldevalorescanceladosporprestacionesdevejez,invalidezymuerte en el seguro general fueron de un total de 2.452,05 millones de dólares, siendo que los ingresos fueronde2.366,90millonesdedólares,esdecir, los ingresosporaportesnoalcanzaronparapagar85,15millonesdedólares,quedebieronserfinan-ciadosporelfondodepensionesdepositadoenelBIESS.66 Para 2015, según los datos estimados,ladiferenciacorresponderíaa438,78millonesdedólares,quedeberánsersacadosdelfondoquepermaneceenelBIEES.67

prOTeccIón SOcIal

La protección social en Ecuador ha sido desordenada y no ha correspondido a una políticapúblicasinoarespuestaspuntualesdirigidasasectoresmuyreducidosdelapoblación,sobretodolosmásduramenteafectadosporlaspolíticasdeajusteneoli-beral.Dentrodeestegruposepuedenconsiderarlosbonosdepobreza,dedesarrollohumano,solidaridad,opordiscapacidadquehansidoimplementadosenanterioresgobiernosyconmásfuerzaeneste.Elproblemadeestasaccionesesquehansidodispersas,notienenevaluación,constituyenunaformadepaliarlasconsecuenciasdeajustesestructurales,hansidoutilizadasdemaneraclientelarynoconstituyenunamaneradeconseguirlasalidadelapobrezayestánabsolutamentedesconectadasdeunapolíticasobreempleo.

Comosedijoya,unavezidentificadoqueunodelosmayoresproblemaseslaco-berturadelsegurosocial,laOITpropusoelPisodeProtecciónSocialquecombinaunenfoquetradicionalbasadoenprogramasdirigidosaniños,personassubempleadas,desempleadas,trabajadorespobresyadultosmayores,conotrosdirigidosaquienestienenempleoprecario,combinandoportantoaccionesdeprotecciónconpolíticasdeempleodetalformaquelaspersonaspuedanaccederatrabajosdignos.

Lapropuestacombinaunadimensiónhorizontalquecomprendegarantíasparato-daslaspersonas(salud,educación,ingresosmínimos)yunaverticaldeaplicaciónde“normasmásrigurosas”deseguridadsocial,68 es decir, el Estado deberá asegurar, al menos,unosmínimosparatodosyconformesevayaampliandolaempleabilidadasí

66. ConsejoDirectivoIESS-RepresentaciónEmpleadores,Informe,noviembrede2015.67. Ibíd.68. OIT, Piso de Protección Social para una globalización equitativa e inclusiva, XXV.

FORO 24 correg.indd 108 14/12/16 12:58


FORO 109

como la calidad del empleo para la población, los propios trabajadores, con sus recursos se irán incorporando a los seguros sociales con prestaciones más amplias y mejores.

Enlospaísesdondeexistenprogramasdeprotecciónsocialdispersos, insiste laOIT,elpisodeprotecciónsocialnodebesignificarunareduccióndelaprotección,sinounapolíticacoherenteycoordinadaquepermitalasalidadelapobrezaatravésdeuncírculovirtuoso.Porotroladoestapropuestapretendediferenciarsedelasredesdeprotecciónsocialimpulsadaporlosorganismosfinancierosinternacionalesenlasdécadas de 1980 y 1990 para paliar las consecuencias de los ajustes estructurales, en lamedidaenqueeranconsideradasaspectosresidualesdelcrecimientoeconómico,encambioelpisodeprotecciónseconsiderapolíticafundamentalparaeldesarrolloylasalidadelariquezaatravésdelacreacióndetrabajodecente.69

ELEMENTOS PARA LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Comohemosdichorepetidamente,laSeguridadSocialseveíntimamenteligada,almenosensuversióndesegurossociales,almundodeltrabajo;porestarazónesne-cesariohacerunabrevereferenciaaloscambiosquesehanproducidoenesteámbitoyhantenidoinfluenciaenlarenovacióndelaseguridadsocial.

En los últimos años se ha podido constatar la transformación de la estructura del trabajo.Pocoapocovadesapareciendoeltrabajoestableyligadoalaindustria,yaseaporlaimportanciaquehatomadoelsectorserviciosyfinanciero,oporlapreeminen-ciadelosderechosdelcapitalquehanfacilitadolaflexibilizaciónlaboralasegurandomayoresgananciassoloparaalgunos.Estascaracterísticas,másaccionesdirectasdelEstadoolosempresarios,handebilitadoelcaráctercolectivodelaorganizaciónsindi-cal,volviendoalcontratodetrabajoenunamerarelaciónindividual.70 El trabajo tal y comoseconocióduranteelcapitalismoclásicosevasituandofueradelsistemasalarial.

Dehecho,enlospaísesdesarrolladosdefuertetradicióndeEstadodeBienestar,sehablade“flexiseguridad”comoalternativaalaspropuestasneoliberalesdeflexi-bilizaciónlaboral total,quesinabandonaresas tesisdemaneradefinitivabuscaunsupuestoequilibrioentrelasexigenciasdelosempresariosdeflexibilizarlarelaciónlaboralyconvertirseencompetitivosacostadelosderechosdelostrabajadoresy,laesperanzadelostrabajadoresdecontarcon“oportunidadeslaborales,mejoresin-gresosymásproteccióndelempleo”.Básicamenteconestemodelosepretende la

69. Ibíd.,9-13.70. ZygmuntBauman,Modernidad Líquida (México: Fondo de Cultura Económica, 2002), 146.

FORO 24 correg.indd 109 14/12/16 12:58


FORO 110

extensióndelosbeneficiosdecoberturauniversalydecalidaddelaseguridadsocial,con reglas liberales en el mercado de trabajo, en la contratación y el despido.71 Las consecuenciasdeestemodeloaúnnopuedenseradvertidasenesospaísesyportantonopuedenserdirectamenteaplicadasanuestrospaíses.

En Ecuador el mercado de trabajo es fragmentario, pues el proceso de industria-lizacióninacabadosupusolaconvivenciadeungrupopequeñodetrabajadoresaso-ciados a la industria, un porcentaje de desempleo estructural y un gran porcentaje de subempleo.Aestoenlaactualidadhayqueañadirlosefectosdelacrisiseconómicainternacionaly lapropiaque afecta apaísesde economíaprincipalmenteprimariabasada en explotación de recursos naturales como Ecuador.

LaOrganización InternacionaldelTrabajo (OIT), en su informeanualPanora-ma Laboral 2015 ̧señalaquelaseconomíasemergentesmuestranunatendenciaaladesaceleración, la contracción se concentra sobre todo en América del Sur, en donde, segúnlaComisiónEconómicaParaAméricaLatina(CEPAL),habráunacaídaenelcrecimiento económico considerable.72

Todopareceindicarelfindelperíododelcrecimientoregistradoenlaregiónenlaúltima década, y no se conoce cuánto tiempo durará. Las proyecciones de la OIT, el FondoMonetarioInternacional(FMI)ylaCEPALconsideranquelasconsecuenciasdeestacrisisnovanasersuperadasdeformainmediatayaquesusefectossehanmostradosostenidosporvariosaños.73

Aunqueyaen2013ladesaceleracióncomenzóamostrarseenlaregión,susefectosnegativosenelmercadolaboralsemanifiestanconclaridaden2015.Lasprincipalesseñalesdealertaseverificanenelaumentodelatasadedesocupación,elincrementodelempleoporcuentapropiademaneramásaceleradaqueeldelempleoasalariado,unmenorcrecimientodelossalarios,laprecarizacióndelarelaciónlaboralylapér-dida del empleo de calidad.

Los datos del InstitutoNacional de Estadística yCensos (INEC) de diciembrede 2015, recogidos en la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, encuentranque,delapoblacióneconómicamenteactivade7,5millonesdepersonas,eldesempleoalcanzóal4,77%,loquesuponeunaumentode0,97%entrediciem-bre de 2015 y diciembre de 2014, produciendo una disminución de 2,8% del empleo adecuado.Sibienesciertoqueaumentaronlastasasdedesempleo,elproblemamásprofundo en la estructura del mercado laboral ecuatoriano es el referido al empleo inadecuado,que incluye el subempleo, otros empleos inadecuadosy el empleono

71. Henning Jorgensen, El nuevo escenario laboral latinoamericano (BuenosAires:SigloXXI,2009),65-68.72. OIT, Panorama laboral 2015. América Latina y el Caribe (Lima: OIT, 2015), 21 a 38.73. Ibíd.

FORO 24 correg.indd 110 14/12/16 12:58


FORO 111

remuneradoque,endiciembrede2014llegóa46,69%yendiciembrede2015aun40,09%,tomandoencuentaquediciembreesunmesqueregistraunaumentodelasdiversasformasdeempleo.74

Perosiconsideramoselmesdeseptiembre,latasadedesempleoenelpaísllegóal4,28% en 2015, por encima del 3,90 % registrado en el mismo mes de 2014, en cuanto a la tasa de empleo inadecuado también subió de 48 a 49,21% de septiembre de 2014 aseptiembrede2015,mientrasqueelempleoadecuadobajódel47,78a46%enelmismo periodo.75

Losdatosindicanqueelempleodisminuyóen1,2%paralasmujeresy0,8%paralos hombres. El empleo inadecuado aumenta en un 1,84% puntos porcentuales para los hombres y en 0,59% para las mujeres.76

Comohemosdichoconstantementealolargodeesteartículoelproblemadelaextensióndelaseguridadsocialesquelapoblaciónmásnecesitada,laquemenosre-cursostiene,yaseaporqueestáenelsectorinformalosetratadetrabajadoresforma-les pobres o no ha conseguido insertarse en el mundo del trabajo, no puede contribuir paraentraralsistemadelossegurossocialesqueesbásicamentecontributivo;porellorequiereunsistemadeprotecciónsocialquepermitaaccedanaprestacionesuniversa-lesbásicasacompañadadeunapolíticadegeneracióndeempleodigno.

AhorabienhayqueconsiderarquelaConstituciónecuatorianade2008esbozóyaloselementosbásicosparaunnuevosistemadeseguridadsocial,caracterizadoporlauniversalización;estonoquieredecir,nienlasnormasconstitucionalesnienlaviabili-dadtécnica,queelsegurosocialdebadesapareceroabsorberseenlaprotecciónsocial.

Antesdeentraralanálisisdelasnormasconstitucionalescabemencionarquealgu-nosdeloselementosqueconstanenlaConstituciónde2008yafueronesbozadosenlade1998;sinembargo,haydiferenciasimportantes:enprimerlugar,laprohibiciónabsolutadelaprivatización,cuestiónpermitidaenlanormaanterior;ensegundolu-gar,noseincluíalaposibilidaddeafiliaciónalsegurodequienesrealizabantrabajonoremunerado;tampocosehabíaprevistolauniversalidaddelaseguridadsocialdemaneraexpresacomosí lohace laactualConstitución,aunqueseordenabaqueelsegurogeneralseextiendaatodapoblaciónruralyurbanademaneraprogresiva.

LaConstitucióndedica laSecciónTerceradelCapítuloPrimerodelTítuloVII,DelRégimendelBuenVivir,alaSeguridadSocialyestablecealgunascaracterísticas:

74. INEC, Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo. Indicadores Laborales 2015 (Quito: INEC, 2015).

75. Ibíd.76. Ibíd.

FORO 24 correg.indd 111 14/12/16 12:58


FORO 112

En sus artículos 367 y 368 consagra el SistemadeSeguridadSocial que com-prendeaentidadespúblicas,normas,políticas,recursos,prestacionesquedesarrollanactividadesrelacionadasconlaseguridadsocial.EstáconformadoporelSeguroUni-versalObligatorioyporRegímenesEspecialesconformadosporlaSeguridadSocialdelasFuerzasArmadasylaPolicíaNacional.

ElSeguroUniversalObligatoriotieneasuvezunRégimenGeneralyunRégi-menEspecial deSeguroSocialCampesino.La característica primordial delSegu-roUniversalObligatorio es la universalización, pues el artículo369 expresamenteseñalaqueseextenderáatodalapoblaciónurbanayruralconindependenciadesusituación laboral. Ahora bien, no está claro si en este régimen se combinan el sistema contributivoyelsistemanocontributivo;lológicoseríaqueserefierasoloalsistemacontributivo,conloquelainclusióndequienesnotienencapacidadcontributivade-penderíadequeelEstadoasumaesaresponsabilidadatravésdelpagodelosaportes.Talpareceríaserlaintencióncuandoenelmismoartículoseseñalaquelasprestacio-nesdelaspersonasquerealizantrabajonoremuneradoenelhogarsefinanciaráncon“aportesycontribucionesdelEstado”.Laotraposibilidadvendríadelaintegraciónde un sistema de Protección Social o Piso de Protección Social en el gran Sistema de la Seguridad Social.

Porotrolado,elartículo371señalaquelasprestacionesdelaSeguridadSocial(nohabladelsegurouniversal)sefinanciaránconelaportedelaspersonasasegura-das en relación de dependencia, sus empleadores, los aportes de los independientes asegurados;losvoluntariosenelextranjeroylosaportesycontribucionesdelEstado.EsdecirtenemoselsistemacontributivoqueseríaelSeguroUniversalObligatorioenelqueelfinanciamientoestáconstituidobásicamenteporlosaportesdetrabajadores,empleadoresyEstado,yelnocontributivo,tambiénpartedelSistemadelaSeguridadSocial básicamente sostenido por el Estado.

La Constitución no hacemención al régimen no contributivo sino tácitamentecuándoserefierealaposibilidaddequeelsegurouniversalobligatorioseextiendaatoda la población urbana y rural con independencia de su relación laboral.

Ahorabien,revisadostodoslosartículosqueserefierenaestetema,pareceserqueelconstituyentepasódelargoenloquetienequeverconelrégimennocontributivo,puescuandose refierea lascontingenciasestán lasgeneralmentecubiertasporunsegurocontributivo:enfermedad,maternidad,paternidad,riesgodetrabajo,cesantía,desempleo,vejez,invalidez,discapacidad,muerte.Lasprestacionesrelacionadasconelsistemanocontributivosuelenreferirseapensionesasistencialesparaquienesnohancontribuidoalsegurosocialytienenunaedadavanzada,opensionesdesubsis-tenciaparalosmáspobres,ademásdesaludyeducaciónuniversales.

Hayqueentenderquelauniversalizacióndelaseguridadsocialnoesposiblesisolosemantieneunrégimencontributivo.Esnecesariodiseñarunonocontributivo

FORO 24 correg.indd 112 14/12/16 12:58


FORO 113

queatiendaaquienesnotienencapacidadeconómicaparacotizaralsegurosocial.SibienlaConstituciónpretendiócaracterizaralsistemacomouniversal,sequedóame-diocamino,pueslascaracterísticasquediseñaatiendenmásalsistemacontributivo.

LaConstituciónsehapreocupadoporloquepodríamosllamarprotecciónsocialperonocomopartedelaseguridadsocialsinodemaneradispersa.Asíenelartículo37seestablecequelaspersonasadultasmayorestendránderechoala“jubilaciónuni-versal”yalaatencióngratuitayespecializadaensalud,estaesunatípicapolíticadeuniversalizacióndelaseguridadsocial.Elartículo49establecelaposibilidaddequelaspersonascondiscapacidadyquienesloscuidenrecibanatenciónyseancubiertospor la seguridad social, incluida la capacitación.

Ademásestánlosartículos26ysiguientes,asícomo32ysiguientesreferidosalaeducaciónysaluduniversales.

NuevamentelaConstituciónsequedócorta,debiódarrangoconstitucionalalsis-temadeprotecciónsocialqueharíaposiblelauniversalizaciónparaquienesnotienencapacidadcontributivaylasnormasrelativasalmismoestándesordenadasalolargodelanormafundamentalrevelandovacíosimportantescomoporejemplolaspensio-nesmínimasporescasezderecursosqueexistenennuestropaísenlaformadebonosperoquenohanmerecidorangoconstitucional,loquelesponeenpatenteriesgodedesaparecer cuando las condiciones económicas o los gobiernos cambien.

Debidoaque lareformade laSeguridadSocialsehacenecesaria,amaneradeplanteamiento del debate sugerimos los siguientes puntos:• Comohemosdicho,lacoberturaenelsistemadesegurossocialeseslimitadaalas

personasquetienencapacidadcontributiva;portanto,esnecesariocomplementarelsegurosocialconunsistemadeprotecciónsocialfinanciadoporelEstado.

• EnelSistemadelSeguroUniversalObligatorioestaríantantolaspersonasconre-lacióndedependenciacomoaquellassinrelacióndedependencia;sibienelsegurodebeserobligatorioparaambos,serequiereimplementardiferenciaciones:enpri-merlugarteniendoencuentaque,enelcasodelosdependientes,contribuyentantoempleadorcomotrabajador,y,enelsegundo,soloelafiliado,nopuedehaberigualporcentajedeaporte.Debenpensarsepaquetesdiferenciadosparalosafiliadossinrelación de dependencia, por ejemplo, obligatoriedad de aportar para el seguro de vejez,invalidezymuerte,noasíparaotrascontingencias,quepodríanserelegidasde acuerdo al porcentaje de aportación.

• ElSeguroSocialCampesinodebemantenersecomosistemasemicontributivodecaráctersolidarioenelqueaportentrabajadoresyempleadores;sinembargo,esnecesarioincorporarlaaportacióndelEstadoparaquemejorenlasprestaciones.

• Laafiliaciónobligatoriasedeberíacomplementarconunsistemadecaráctervo-luntario no solo dirigido a las personas residentes en el extranjero, sino también a

FORO 24 correg.indd 113 14/12/16 12:58


FORO 114

quienesnotieneningresospropiosperopuedencontribuiralsegurosocial,esteeselcasodelaspersonasquerealizantrabajonoremuneradoenelhogarquepodríanafiliarsevoluntariamenteparaciertasprestaciones.

• Paraelcasodelaprotecciónsociallacoberturadebeincluiratodasaquellasper-sonassincapacidadcontributivadondesedebeincluiralaspersonasadultasma-yores,laspersonasquerealizantrabajonoremuneradoenelhogarquenotengancapacidadcontributiva,lostrabajadoresinformales,trabajadoresformalesprecari-zados,discapacitadosparaeltrabajoyfamiliaspobres.

• Lapolíticadeprotecciónsocialdebeincluirprogramasdegeneracióndeempleoymejorardelascondicioneslaboralesparaquienesseencuentrenensituacióndepobreza.

• Esnecesarioreforzarlaautonomíadelasinstitucionesqueadministranlasegu-ridadsocialcomoelInstitutoEcuatorianodeSeguridadSocial–IESS–ydetodoelSistemadeSeguridadSocial,pues la intromisiónpolíticahacontribuidoa lasituaciónactualdedéficitactuarialydesordenadministrativo.

• Dadosestosproblemasesnecesarioemprenderuna reformadel segurodepen-sionesqueaseguresusostenibilidad,conunaampliaparticipaciónde todos losecuatorianosencuantoalabúsquedadealternativasquedeberánademáscontarconelapoyociudadanoatravésdeunaconsultapopular.

• Esnecesariollevaralaprácticaloseñaladoenelartículo360sobrelaredpúblicaintegral de salud, coordinando la atención de establecimientos estatales, de la se-guridadsocialyotrosproveedoresdelEstado,fortaleciendosusvínculosjurídicos,operativosydecomplementariedad.AlgunosserviciosdesaludseríancubiertosporelIESS,cuandosetratedepersonasquehayancontribuidoalaseguridadso-cialytenganelderecho,sinqueestosignifiquequenopuedanacudiracualquierunidaddesalud,ylopropioconquienesnohayancontribuidoalsegurosocial;sinembargo,alestarcoordinadas,debencruzarcuentasyrealizarlastransferenciasqueseandelcaso.

• Sehacenecesarioimplementarlaatenciónmédicapornivelesponiendoénfasisenla atención primaria.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Desafortunadamente, como lo demuestran los datos y cifras del propio IESS y de diversasinstitucionesquehanestudiadoelcaso,lainstitución,principalproveedorade lasprestacionesdeseguridadsocial,estáatravesandounadifícilsituación tantofinancieracomoadministrativaqueponeenaltísimoriesgolasprestacionesparalas

FORO 24 correg.indd 114 14/12/16 12:58


FORO 115

siguientescohortesdejubiladosencuantoapensionesyofreceserviciosdesaluddebajacalidadparalosafiliadosyjubilados.

Unapartedeesosproblemasseexplicaporlainfluenciainadecuadadeinteresesgubernamentalesypartidistaseneldiseñodepolíticasdelaseguridadsocial;sinem-bargo,esteartículointentóprobarquelaseguridadsocialenfrentadificultadesenelpaíssobretodoporquerespondeamodelosquefueronpensadosparaotraslatitudesy para otros momentos.

Laestrecharelaciónmercadodetrabajoyseguridadsocialexigequeeneldiseñoecuatorianosetomeencuentaquelamayoríadenuestrostrabajadoresnoseencuen-tran ligados a la fábrica o no tienen relación de dependencia, al contrario se encuen-tran en el subempleo o en el empleo inadecuado, lo cual exige creación de sistemas de seguridadsocialsemicontributivosonocontributivosquepermitanalostrabajadorespobres,informalesodesempleadosestructuralescontarconcoberturamínimaensa-lud y pensiones de subsistencia.

Ahora bien, en sentido contrario a lo sucedido hasta ahora, los programas dirigi-dosaatendera losgruposnocontributivoscomopersonasquerealizan trabajonoremuneradoenelhogar,discapacitados,adultosmayoresquenofueronaportantesala seguridad social, pobres, entre otros, no puede basarse en una mal entendida soli-daridad,puesnosetratadequelostrabajadoresenrelacióndedependenciaaumentensusaportesparaqueotrospuedanaccedera laseguridadsocial,nosoloporque lamayoríade trabajadores en relacióndedependencia tienebajos ingresos, sinoquetambiénporquesusituaciónesprecaria,puesentranysalendelmercadodetrabajo.

Lasolidaridadbásicamentedebeentendersecomounapolíticaencaminadaalo-grarquequienesmástienencontribuyandemaneramássustancialalsistemadese-guridadsocial, a travésde impuestosdirectoscomoelde la rentaqueengrose losingresosdelEstadoyseaestequienatiendaatravésdemecanismosdeprotecciónsocialaquienesnotieneningresospropiosolostienenescasos.

DesdeesaperspectivanosetratasolodeincorporaranuestrosistemaparadigmasnuevoscomoeldePisodeProtecciónSocial,sinodeatenderalaestructuradenuestromercado de trabajo y a las transformaciones del trabajo en relación de dependencia quesehanproducidoenlosúltimosaños.Esnecesariofortalecerlasalud,laeduca-ciónylasrentasmínimasparatodos;peroademásestablecerpaquetesdiferenciadosdeprestacionesquepermitanampliarlacoberturaparaquienestienentrabajoprecarioo subempleo.

Por otro lado resulta insoslayable la reforma del sistema de salud y de pensiones demanerainmediata,encasodenohacerlosepodríaponerenriesgolaviabilidaddelosdossegurosconconsecuenciasgravísimasparalaspersonasqueestánapuntodejubilarseyparaquienesrequierenserviciosdesalud.

FORO 24 correg.indd 115 14/12/16 12:58


FORO 116

BIBLIOGRAFÍA

Bauman,Zigmunt.Modernidad líquida. México: Fondo de Cultura Económica, 2002.---. Trabajo, consumismo y nuevos pobres.Barcelona:Gedisa,1999.Carrillo Hidalgo, Ignacio. Introducción al Derecho mexicano. Derecho a la seguridad social.

México:InstitutodeInvestigacionesJurídicas,1981.Corral, Carmen. Situación del sistema de pensiones en el Ecuador, la perspectiva de la Su-

perintendencia de Bancos y Seguros. ‹www.flacsoandes.edu.ec/bilio/cataog/resGet.php?resid=16743›(visitadoel2demarzode2016).

Jorgensen, Henning. El nuevo escenario laboral latinoamericano.BuenosAires:SigloXXI,2009.

Kuhn, Thomas. La estructura de las revoluciones científicas. México: Fondo de Cultura Eco-nómica, 1971.

MendizábalBermúdez,Gabriela,AlfredoSánchezCastañedayPatriciaKurczynVillalobos,coordinadores, Condiciones de Trabajo y Seguridad Social.México:UniversidadNacionalAutónoma de México, 2012.

Morales,MaríaAscensión,“ExtensióndelaSeguridadSocialenmateriadepensiones”.EnGabrielaMendizábalBermúdez,AlfredoSánchezCastañedayPatriciaKurczynVillalo-bos, coordinadores, Condiciones de Trabajo y Seguridad Social.México:UniversidadNa-cional Autónoma de México, 2012.

Nugent,Ricardo.“Laseguridadsocial:suhistoriaysusfuentes”.EnNéstordeBuenLozano,EmilioMorgadoValenzuela,coord.,Instituciones de Derecho del Trabajo y de la Seguri-dad Social,México,InstitutodeInvestigacionesJurídicas,1997.

Proaño Maya, Marco. Seguridad social y sociedad democrática. Quito: Editora Americana, 2014.

SánchezCastañeda,Alfredo.La seguridad y la protección social en México. Su necesaria reorganización. México:UniversidadNacionalAutónomadeMéxico,2012.

VolriskConsultoresActuarialesCía.Ltda.,enelestudioCambio en las tasas de contribución de los Seguros de Invalidez, Vejez y Muerte; Seguro de Riesgos del Trabajo y Seguro de Salud Individual y Familiar.

OTrOS

Asamblea Nacional del Ecuador.Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).OrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT).

Fechaderecepción:28demarzode2016Fecha de aprobación: 4 de julio de 2016

FORO 24 correg.indd 116 14/12/16 12:58

la seguridad social en ecuador: un necesario cambio de … · nal de apelaciones del iess. foro 24...

Documents