México, Distrito Federal, a 19 de diciembre de 2013.

La reforma energética: El futuro del sector eléctrico mexicano

Resumen ejecutivo: La reforma constitucional en materia energética

propuesta por el Gobierno Federal, ha sido declarada constitucional por la

Comisión Permanente del Congreso de la Unión y será promulgada el

próximo viernes 20 de diciembre de 2013 por el Presidente Enrique Peña

Nieto. Dicha reforma permitirá la generación y comercialización de energía

eléctrica a particulares, exceptuando la generación mediante el uso de

tecnología nuclear. La distribución y transmisión de energía eléctrica

seguirá estando a cargo de CFE, como autoridad rectora, la cual podrá

celebrar contratos con particulares pero no podrá otorgar concesiones.

La aprobación de la reforma energética y la consecuente publicación de la

legislación secundaria, conllevarán a una profunda reestructuración del

sector eléctrico mexicano. La reforma establecerá las bases para la

modernización de las plantas eléctricas con tecnologías más eficientes y

menos contaminantes, así como el mejoramiento de la infraestructura de

transmisión y distribución, lo cual ofrecería nuevas oportunidades a las

empresas del sector y se impulsaría el desarrollo económico del país

logrando una mayor incorporación de usuarios al suministro de energía

eléctrica.

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I. Introducción

Con fecha 11 de diciembre de 2013, el Congreso de la Unión aprobó la reforma

constitucional en materia energética (la “Reforma”). Aprobada la Reforma por el

Congreso, la minuta fue enviada a los congresos de los estados de la República,

donde más de 17 congresos locales la han avalado y de esa manera, ha obtenido

su declaratoria de constitucionalidad por la Comisión Permanente del Congreso de

la Unión y por lo tanto será promulgada el próximo viernes 20 de diciembre de

2013 por el Presidente Enrique Peña Nieto.

La Reforma, que modifica los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos llevará a una reestructuración profunda del sector

energético mexicano al permitir la entrada de capital e inversión privada al dicho

sector. La presente información expone el marco legal actualmente aplicable al

sector eléctrico, previo a la promulgación y publicación de la Reforma, el

contenido del Proyecto de Decreto en materia eléctrica, así como el posible

impacto y las nuevas oportunidades para empresas privadas del sector que

pudieran surgir con la publicación y entrada en vigor de la Reforma y las leyes

secundarias.

II. Actualidad del sector eléctrico mexicano

El sector eléctrico en México enfrenta grandes retos. El precio de la electricidad es

elevado y no es competitivo. Ello constituye un freno a la economía mexicana, ya

que la electricidad es un insumo esencial para la actividad industrial, comercial y

de servicios. En la actualidad, la generación, transmisión y distribución de

electricidad para el servicio público es una actividad exclusiva del Estado, ejercida

por la empresa paraestatal Comisión Federal de Electricidad (“CFE”). La

participación privada está permitida exclusivamente en ciertas modalidades que

no son consideradas de “servicio público”.

Las modalidades más importantes son Productor Independiente de Energía (“PIE”)

y el autoabastecimiento. La modalidad de PIE consiste en vender la electricidad

exclusivamente a la CFE en base a la asignación del contrato de compraventa

adjudicado vía licitación pública. Debido a una obligación legal de la CFE de

comprar la energía eléctrica que resulte de menor costo para ella1, la licitación de

1 Art. 36 BIS de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

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proyectos a PIE para tecnologías renovables (en este caso eólico) ha sido la

excepción. Por otro lado, el autoabastecimiento consiste en la generación de

energía eléctrica para la satisfacción de necesidades propias del generador, e

incluye la generación de energía eléctrica por sociedades de autoabastecimiento

que pueden suministrar energía eléctrica a sus socios. Bajo esta figura, se permite

la constitución de sociedades de autoabastecimiento entre un socio

desarrollador/inversionista y – un mínimo – de dos socios consumidores. Como la

ley no exige una proporcionalidad entre la participación y el consumo de la energía

generada por la sociedad de autoabastecimiento, y cada socio consumidor

únicamente requiere una participación mínima, la entrega de energía a los socios

consumidores desde el punto de vista comercial resulta entonces una venta de

energía al socio consumidor. Recientemente los desarrolladores fotovoltaicos han

incursionando en la modalidad de Pequeño Productor. El Pequeño Productor

consiste en proyectos con una capacidad máxima de 30 MW y vende

exclusivamente a la CFE, recibiendo una contraprestación en base al Costo Total

de Corto Plazo (“CTCP”, costos de producción de la CFE).

La participación de empresas privadas en la generación eléctrica nacional es

importante2 y la modalidad de generación privada de autoabastecimiento ha

permitido la incursión de las energías renovables en la generación eléctrica3. La

proliferación de energías renovables en la matriz energética se ha visto restringida

por falta de infraestructura de transmisión. Asimismo, las restricciones

regulatorias en relación con los socios autoabastecedores han dificultado y

encarecido el financiamiento de los proyectos.

Los costos de producción de CFE son elevados, en particular las tarifas industriales

en comparación a las tarifas ofrecidas en otros países, lo que afecta la

2 Para finales del 2011, se registró que 29.1% de la generación bruta eléctrica fue

aportada por PIEs, 4.9% de autoabastecimiento y 4.3% de cogeneración. Fuente: “Prospectiva del sector Eléctrico 2012-2026”, documento PDF publicado por la Secretaría de Energía, pág. 93; encontrar en http://www.aiest.unam.mx/biblio/PSE_2012_2026.pdf.

3 De los 259.2 TWh de electricidad bruta en el servicio público generada en el 2011,

16.34% provino de energía renovables, es decir 42.35 TWh. En total, por fuente renovable, las estadísticas fueron las siguientes: 13.8% hidráulica, 0.04% eólica, 2.5% geotérmica. Ver cita anterior, pág. 92.

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competitividad nacional4, mientras que el Estado subsidia ciertas tarifas eléctricas

del sector residencial y agropecuario5.

III. La reforma energética y sus alcances para el sector eléctrico mexicano

La Reforma propone una profunda restructuración en el mercado eléctrico,

planteando la posibilidad de generación de electricidad para la inversión privada.

No obstante, la transmisión y distribución de energía eléctrica seguirán siendo

actividades y servicios suministrados exclusivamente por el Estado (precisamente,

a cargo de la CFE), en la cual se permitirá la celebración de contratos con

particulares. En ese tenor, CFE pasará, junto con PEMEX, de ser organismos

descentralizados a “empresas productivas del Estado”, con autonomía técnica, de

gestión y presupuestal. Su objeto será crear valor económico e incrementar los

ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental,

cuya operación se sustentará en criterios de eficacia, eficiencia, honestidad,

productividad y transparencia con base en las mejores prácticas de su sector

respectivo. Mientras cambia de régimen, CFE podrá celebrar contratos con

particulares bajo el nuevo marco legal vigente. Si bien ya se permitía la

participación de particulares en el sector eléctrico, los proyectos de mayor escala e

importancia dependen de la planeación y organización de CFE y se limitaban por

las restricciones presupuestales del Estado. Esto se ha convertido en un cuello de

botella que impide desarrollar con máxima velocidad las fuentes potenciales que

podrían generar electricidad de bajo costo.

En esa línea, la Reforma contempla el necesario fortalecimiento estructural de

CFE, mediante una mayor flexibilidad operativa y de organización, que ayudará a

mejorar y aumentar la competencia, reducir costos y por lo tanto dejará de ser

4 En 1998, las tarifas de suministro de electricidad en México eran 10% más altas

que las tarifas promedio en los países OCDE; para 2013esta diferencia ha crecido a 44%. Ver Luz a la competitividad nacional. Propuesta de reforma al sector eléctrico en México. Publicado por el CIDAC el 19 de agosto, 2013: pág. 8.

5 Para finales del 2011, el subsidio total al sector doméstico del suministro de

electricidad sumó a 38,902 millones de pesos mientras que para el sector agrícola fue 6,768 millonses de pesos. Fuente: pág. 2 de “de “Tarifas relaci n precio-costo de energ a eléctrica por sector de consumo”, publicado por la CFE. Enonctrar en:

http://www.cfe.gob.mx/SiteAssets/Lists/PreguntasFrecuentes/NewForm/Anexo%20estad%C3%ADstico%20quinto%20informe%20de%20gobierno.pdf.

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una empresa eléctrica para comenzar a ser una empresa energética que puede

competir a nivel global. Igualmente, se han reforzado las facultades de planeación

y rectoría de la Secretaría de Energía (“SENER”) y de la Comisión Reguladora de

Energía (“CRE”). Por lo anterior, la SENER establecerá los términos de estricta

separación legal en la electricidad que se requieran para fomentar el acceso

abierto y la operación eficiente del sector. Es decir, la separación y desintegración

vertical de las actividades de generación, transmisión, distribución y

comercialización eléctrica le corresponderá a la SENER y no al órgano regulador, la

CRE; el Congreso deberá ajustar el marco regulatorio en el cual operará la CRE.

1. Generación eléctrica por empresas privadas

La Reforma no contempla una privatización de la CFE, sino una apertura del sector

eléctrico a la inversión y capital privado, es decir, la Nación será la autoridad

rectora y conservará el control exclusivo del Sistema Eléctrico Nacional, el cual

será operado por el órgano correspondiente. Derivado de lo anterior, empresas

privadas podrán generar electricidad, comercializarla y venderla a terceros sin que

sea necesario que la estructura de venta no sea considerada como “servicio

público”. Asimismo, podrán hacer uso de las redes de transmisión y las redes de

distribución para comercializar la energía que produzcan. Por lo tanto, se libera el

candado constitucional que reserva la generación “que tenga por objeto el servicio

público” al Estado. Con esto se convertirán en obsoletas las modalidades de

generación eléctrica previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica

que definen todas las modalidades consideradas como servicio no público y, por

ende, abiertas para la generación privada y los requisitos de las misma.

Igualmente, la Reforma elimina los términos “generar”, “conducir”, “transformar”

“abastecer” energ a eléctrica como potestades exclusivas de la Naci n.

2. El servicio público de distribución y transmisión de energía eléctrica

La Nación, a través de CFE seguirá estando a cargo del servicio público de la

distribución y transmisión de energía eléctrica. A pesar de ello, y aunque la

Reforma prohíbe el otorgamiento de concesiones, existirá la posibilidad de

“celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes”.

Habrá que esperar la promulgación de las leyes secundarias que establezcan a

estructura, los términos y condiciones de estos contratos para poder analizar

ulteriormente el alcance de los mismos.

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No obstante lo anterior, el Proyecto de Decreto establece en sus artículos

transitorios la obligación por parte del Congreso de la Unión de realizar, dentro de

los 120 días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto, las

adecuaciones al marco jurídico a fin de regular las modalidades de contratación

para que los particulares lleven a cabo, entre otros, el financiamiento, instalación,

mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria

para prestar el servicio público de distribución y transmisión de energía eléctrica.

3. El Centro Nacional de Control de Energía

A más tardar dentro de los 12 meses siguientes a la entrada en vigor de la ley

reglamentaria de la industria eléctrica, el Presidente deberá emitir el Decreto por

el que se crea el Centro Nacional de Control de Energía como organismo público

descentralizado (actualmente forma parte de CFE), el cual será un tercero

imparcial a manera de árbitro, que estará encargado del control operativo del

Sistema Eléctrico Nacional, de operar el mercado eléctrico mayorista, y del acceso

abierto y no indebidamente discriminatorio a las redes de transmisión y

distribución. CFE deberá transferir los recursos materiales y humanos al Centro

para la operación del sistema y éste será independiente. El Centro Nacional de

Control de Energía dará a la CFE el apoyo necesario, hasta por 12 meses

posteriores a su creación, para que continúe operando sus redes del servicio

público de transmisión y distribución.

IV. Impacto de la Reforma en el sector electricidad, energías renovables y

desarrollo de México.

La Reforma crea la base constitucional para una reestructuración del mercado

eléctrico mexicano mediante la modificación a ciertos artículos históricos de

nuestra Constitución. El impacto de la Reforma para las empresas del sector

eléctrico dependerá de la legislación secundaria y su correcta aplicabilidad,

respecto a la cual la Reforma no adelanta información sino lo que son objetivos y

metas que se pretenden lograr a través de ella. Con la Reforma, el Gobierno

Federal busca que se reduzcan las tarifas eléctricas y que se sustituyan plantas

eléctricas de tecnologías contaminantes y poco eficientes con plantas menos

contaminantes y más eficientes para lo cual se requiere incrementar el mallado de

la red de transmisión e interconectar las zonas del país con alto potencial de

energías limpias. Asimismo, se requiere incluir proyectos de generación de

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particulares y eliminar las barreras al desarrollo de proyectos de tecnología eólica

y solar. La Reforma menciona el fomento a la producción de electricidad a partir

de gas natural y energías limpias, a través de la introducción del concepto de

“sustentabilidad” en el art culo 25 constitucional para que en el desarrollo

económico se tome en cuenta el entorno ecológico.

Los PIEs que actualmente pueden vender la electricidad generada únicamente a la

CFE, podrán expandir sus plantas y vender su energía a terceros. Las sociedades de

autoabastecimiento podrán vender la energía eléctrica generada a cualquier

tercero, sin que tengan éstos que convertirse en socios consumidores de la

sociedad de autoabastecimiento. La flexibilidad respecto a los consumidores

tendrá una repercusión positiva en las condiciones de financiamiento de los

proyectos. Al mismo tiempo, la Reforma permitirá un mejor desarrollo de

infraestructura en cuanto a la transmisión y distribución, lo cual garantizará el

acceso y uso “no indebidamente discriminatorio” a todos los generadores de

electricidad en las mismas condiciones. Con ello, se levantará uno de los

obstáculos más relevantes para los productores privados de energía. La Reforma

beneficiará a generadores que usan tecnologías con bajos costos de producción

que no contaminen o contaminen poco. Asimismo, desde un punto de vista legal-

regulatorio, los proyectos privados en operación y desarrollo podrán realizarse

bajo el nuevo marco legal.

El impacto positivo en concreto que tendrá la Reforma en el sector de energías

renovables consiste en eliminar los obstáculos jurídicos para nuevos proyectos y

construir más líneas de transmisión. Además, se dará acceso a los créditos verdes

preferenciales en el sistema financiero. Las bases que permitieron el desarrollo de

proyectos renovables cambiarán sin que se tenga conocimiento de las nuevas

reglas del juego. La tecnología eólica ha encontrado su mercado con el

autoabastecimiento y la ejecución de Power Purchase Agreements (PPAs) con

clientes industriales. La tecnología fotovoltaica es todavía incipiente en el país. Las

empresas fotovoltaicas están buscando las modalidades de autoabastecimiento y

de Pequeño Productor. Los consumidores potenciales del autoabastecimiento son

clientes que tienen tarifas altas con la CFE. En la modalidad de Pequeño Productor

la contraprestación se calcula en base al CTCP (Costo Total de Corto Plazo de la CFE

– costos de producción).

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Los proyectos renovables dependen de la posibilidad de firmar contratos de PPA a

largo plazo con contraprestaciones que les permitan un desarrollo

financieramente viable. Actualmente, los proyectos renovables compiten con las

tecnologías convencionales dadas las altas tarifas de la CFE (autoabastecimiento) o

por los altos costos de producción (Pequeño Productor). El pilar de los proyectos –

la contraprestación – se verá afectado por la Iniciativa. Se espera que las tarifas

eléctricas de los generadores privados sean menores que las tarifas actuales de la

CFE, mientras se desconoce el impacto de la reforma en los costos de producción

(CTCP) de la CFE. Al mismo tiempo, la Reforma abre la posibilidad de que

tecnologías convencionales con costos de producción menores que las energías

renovables entren en el mercado.

No obstante lo anterior, la Reforma no esclarece cómo se pretende garantizar la

participación de aquellas tecnologías de generación con energías renovables en el

nuevo mercado eléctrico, cuyos costos de producción aún no pueden competir

con tecnologías convencionales, incluso parece ser que la Reforma ha olvidado a

las energías renovables. A pesar de incluir el término “sustentable” en el art culo

25 constitucional como ya referimos, la Reforma está orientada principalmente a

los sectores que dependen del gas y petróleo, es decir, la Reforma no ha sido

integral ni tampoco ha sido pensada en un contexto de largo plazo. Sin embargo,

la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027, emitida por el Gobierno Federal,

confirma que la meta de que 35% de la generación eléctrica del país provenga de

fuentes limpias (energías renovables y nuclear), para el 2024, se logrará conforme

a lo establecido en la Ley General de Cambio Climático.

Uno de los objetivos de la Reforma es el de corregir las limitaciones del marco

legal actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala mediante

creación de un mercado competitivo. Para alcanzarlo, será necesario que las

tecnologías renovables obtengan algún tipo de beneficio o incentivo directo y

agresivo (importación de equipos de tecnología renovable o incentivos a la

producción) o que se eliminen o disminuyan los subsidios a energías no

renovables. Asimismo, requieren un marco regulatorio claro y estrategias

concretas para su desarrollo. Es de esperar que el Gobierno publique las nuevas

condiciones de generación a la brevedad posible y de cómo pretende encausar la

inversión privada hacía las tecnologías sustentables de tal manera que se logre la

matriz energética deseada. En caso contrario, existirá el peligro que se estanque la

inversión en proyectos renovables – en particular en proyectos fotovoltaicos –.

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En este sentido, es necesario esperar los 120 días establecidos en el Decreto, para

poder confirmar el compromiso del Gobierno Federal en torno a si las leyes

secundarias arrojarán beneficios o establecerán un marco regulatorio claro para

las empresas que generen su electricidad a partir de las energías renovables,

concretamente en lo relativo (i) a la capacidad para transportar y distribuir la

energía limpia desde los puntos de generación, a fin de reducir las pérdidas y el

congestionamiento de las redes; (ii) al incremento en la demanda para las energías

renovables con precios competitivos para los proyectos de generación; y (iii) el

establecimiento de mecanismos que permitirán financiar nuevos planes y

proyectos al menor costo para el país. Sin embargo, confiamos en que las leyes

secundarias traerán consigo beneficios importantes en este sector ya que el

Gobierno Federal ha hecho énfasis en este tema dentro de los objetivos trazados

en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

La generación de electricidad con tecnología nuclear seguirá siendo una actividad

exclusiva del Estado (CFE). El Gobierno Federal se refiere en la Estrategia Nacional

de Energía 2013-2027 a la energía nuclear como una opción factible, para llegar a

una porcentaje del 35% de generación no-fósil hasta el año 2025. En su caso, la

construcción de una planta nuclear se licitaría por parte de la CFE como un

proyecto de generación de la misma.

Contacto:

El presente documento ofrece nuestro análisis de la Iniciativa en base a los

documentos de la misma e información publicada por el Gobierno Federal

relacionada con la misma. El documento ha sido preparado exclusivamente para

efectos de información y no pretende ser consejo legal específico.

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