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LA POLÍTICA PARA EL DEPORTE Y LA RECREACIÓN DE MEDELLÍN. UNA ALTERNATIVA PARA LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS.

INDER

Derechos Territorio

Demandas INFORME FINAL DE LA ASESORÍA PARA LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PUBLÍCAS PARA EL DEPORTE, LA RECREACIÓN Y EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE DEL INDER.

Elaborado por: Luis Alberto Contreras Rodríguez

(Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales)

MUNICIPIO DE MEDELLÍN INSTITUTO DE RECREACIÓN Y DEPORTES DE MEDELLÍN - INDER Septiembre de 2004

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LA POLÍTICA PARA EL DEPORTE Y LA RECREACIÓN DE MEDELLÍN. UNA ALTERNATIVA PARA LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS.

ÍNDICE Página

1. A manera de introducción - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2

2. Diagnóstico del sector para la ciudad de Medellín

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -8

2.1. Once años funcionando - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -8

2.2. El referencial de la política pública - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -15

3. Búsqueda de alternativas para la solución de la problemática

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -33

3.1. Definiendo el problema - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -33

3.1.1. Sistematización de las demandas de la comunidad hacia el INDER

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -35

3.1.2. El mínimo de acciones conducentes a la prestación de los derechos

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -41

3.1.3 El rango de acción territorial del INDER

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -45

3.2. Lineamientos de política - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 53

3.2.1. El prisma de enlace - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -55

3.2.1.1. Las cuatro caras del prisma - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -56

3.2.1.2. La agenda política - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -60

3.2.2. Recomendaciones finales - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -61

4. Conclusiones - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -63

Bibliografía - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -68

2

LA POLÍTICA PARA EL DEPORTE Y LA RECREACIÓN DE MEDELLÍN1. UNA ALTERNATIVA PARA LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS. "El punto crucial de la comprensión de un sistema complejo es que, desde el punto de vista

macroscópico, el desarrollo del orden social, político o cultural es no solamente la suma de intenciones individuales, sino el colectivo de interacciones no lineales".

K. Mainzer

1. A manera de introducción

El Instituto de Deportes y Recreación – INDER, de Medellín, se encuentra a la

fecha de elaboración de este documento, en una etapa de reestructuración, básicamente para

mejorar su actuación frente a la comunidad y al mismo tiempo para recuperar su liderazgo

ante la administración central como uno de los entes que contribuyen a mejorar las

condiciones de vida de los medellinenses. Por ello, que desde esta doble intención se

inscriba la formulación de la política pública para el deporte y la recreación: un proceso a

construir con la comunidad en un escenario de discusión política representativo para la

administración municipal2.

En principio, la tarea hacía la reestructuración de la entidad ha sido entendida a

partir de la búsqueda de una gestión con calidad a través de un Modelo Operativo por

Procesos3, para la institución, capaz de ofrecer a cada una de las dependencias que lo

1 Para efectos de este trabajo se entenderá al deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre como lo define la Ley 181 de 1995. 2 Una política pública se define como un proceso de mediación social que busca darle solución a un estado de las cosas percibido como problemático, mediante propósitos y programas de la acción pública que se debaten en un escenario de discusión democrática con los actores involucrados en la comprensión del problema. Por lo tanto una política pública es una serie de herramientas de las que se basa la administración pública para optimizar su relación con el entorno social, para contribuir a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. 3 El Modelo Operativo por Procesos propuesto por la Oficina de Control Interno está planteado en tres áreas principales. 1) Estratégica: que busca direccionar los objetivos de la entidad y preparar su funcionamiento de manera tal que se garanticen los principios de economía, eficiencia y eficacia de la gestión. 2) Apoyo: encargada de facilitar y soportar todos aquellos aspectos administrativos y técnicos necesarios para llevar a cabo los macroprocesos misionales, de acuerdo con las directrices emanadas de los macroprocesos estratégicos. 3) Misional: encargada de llevar a cabo la función, que tanto la constitución como las leyes que la reglamentan, le asignan al INDER. Todas estas áreas están conformadas por un conjunto de macroprocesos que interactúan entre sí para lograr los

3

componen, una serie de labores definidas y coordinadas para el logro de un objetivo común

cual es el de acercarse a la ciudadanía. Para ello, en segunda instancia, la proximidad con

los ciudadanos radica esencialmente en otorgar y procurar por la prestación eficiente de los

derechos a la recreación y al deporte a través de sus diferentes programas y proyectos.

De esta manera, INDER replantea sus objetivos misionales dentro de un enfoque

estratégico que cuenta en su haber con la perspectiva de la definición de políticas claras en

torno a las diferentes acciones con las cuáles la entidad se relaciona con la comunidad y con

el municipio. Por esta razón que la estrategia de elaboración del programa de políticas

públicas para el deporte y la recreación consolide la intención de redefinición institucional

en ambos sentidos. Por un lado, desde el diagnóstico teórico de la problemática de un tema

que en Colombia es asumido sectorialmente y por el otro, desde el diseño de unos

parámetros de actuación gerencial para el instituto que permitan comprender la realidad

social de la ciudad de un modo más amplio.

El programa de políticas públicas para el deporte y la recreación comprendió en su

diseño de dos fases. La primera, de diagnóstico del sector para la ciudad de Medellín que

no pudo contar con trabajo de campo y por lo tanto se llevó a cabo con las etapas de

investigación temática, síntesis normativa del sector, lectura de los diagnósticos anteriores,

conocimiento de la relación interinstitucional del sector y comprensión general de la

problemática social de Medellín. La segunda, de búsqueda de alternativas para la solución

de la problemática que contó asimismo con las etapas de sistematización de las demandas

de la comunidad, enfoque de derechos humanos y jurisprudencia, rango de acción territorial

y redefinición institucional del rol que debe asumir la entidad.

objetivos trazados por el instituto y donde se debe entender al macroproceso como un conjunto de procesos que, de manera sistémica, satisfacen los requerimientos de la comunidad y de la entidad para poder lograr los fines y los propósitos de la entidad. Asimismo, un proceso es un conjunto de actividades que, mediante la interacción secuencial, obtiene resultados orientados a la satisfacción de la comunidad y de la organización misma.

4

La metodología utilizada para trabajar este diseño fue la del ciclo tradicional de las

políticas públicas de Jones4 por lo tanto debe entenderse el desarrollo de cada una de las

etapas de forma simultanea siempre y cuando, como el mismo ciclo lo propone, sea posible.

A modo de explicación cabe mencionar que la primera fase se acompañó, en su proceso de

compilación y síntesis de la información del método, “análisis de implicados”, mientras que

para la segunda etapa se utilizaron algunos elementos característicos del marco lógico como

el árbol de problemas. Al final, se trató de elaborar una comprensión sistémica del tema5.

Figura 1. El ciclo de las políticas públicas de Jones.

Política

Política Finalizad

a

Tode

ma

Elaboración del Programa

Demandas

Política aprobada

Esbozo de la Política

Lecciones

Política Finalizada

Política Finalizada

Comentarios

Recursos

Efectos

Identificación de la problemática

Formulación de soluciones

Política de Ejecución

Toma de decisiones

Política de evaluación

Entorno(Sector) Impacto

4 El ciclo de las políticas públicas ofrece una mirada secuencial a la política pública, no por ello una visión lineal de las partes que componen el desarrollo de la misma. En los 70 se distinguen 5 fases (Jones et al; 2000) identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisiones, implementación y evaluación. En general, y para no perder de vista el enfoque sistémico, se utiliza la interpretación del European Business Managment School que representa actuaciones en red como puede ser la del INDER a modo de procesos democráticos. Al respecto ver, Paul Beynon-Davies, Ian Owens, Michael D Williams and Rebecca Hill (2003), Re-energising Democracy?: Electronic Consultation at the National Assembly for Wales, European Business Management School, Singleton Park, Swansea SA2 8PP, UK. 5 Para elaborar una 'comprensión sistémica' del tema es preciso anotar que este tipo de estudio, por lo general, reconoce un proceso de interacciones por medio de las cuales es posible generar comportamientos colectivos y globales como sucede con el deporte y la recreación. Conductas que no están siempre definidas en los elementos individuales pero que emergen a manera de proceso colectivo y no pueden por tanto, ser reducidas ni explicadas tomando aisladamente los elementos constituyentes que componen la comprensión del tema.

5

Una descripción más general del modelo de políticas públicas adoptado por este

trabajo tiene que ver con la definición inicial del referencial de la política6, luego se

procedió a utilizar el modelo de exploración combinada7 con el cual se limitó el nivel de

detalle de la comprensión global del tema a la vez que se contextualizó la selección de los

intereses sectoriales. Con todo se definió al final los lineamientos de política, de manera

que estos lineamientos resultaron obteniendo una doble propiedad. Se logró que fueran

elementos descriptivos de la problemática a la vez que alternativa de solución para ella.

Apartándose de lo técnico, el cuerpo de la política pública se estructuró con el

diagnóstico del sector (sin trabajo de campo) para finalmente ofrecer una especie de lista de

chequeo, de uso obligado al momento de considerar el tema del deporte y la recreación. Por

esto, debe mirarse como un primer nivel de diseño de un proceso que debe reformularse de

ahora en adelante. Así las cosas, dichos lineamientos de política son el diseño de una

agenda política por debatir en el escenario político de la ciudad y entre los actores que

componen el mismo. Al mismo tiempo, por ser un trabajo que partió del estudio de las

formas de acercamiento y relación con la comunidad (a través de encuentros

participativos), contiene en sus recomendaciones finales generales un componente

transversal que se explica con el postulado de que “lo que no se publica no existe”. Luego,

este trabajo encontró indispensable el de perfeccionar todos los procesos de comunicación

de la entidad.

En definitiva, de una parte, la política pública planteada trata de buscar el

acercamiento del INDER a la comunidad por medio de la prestación de un conjunto 6 Para Muller (2002: 73) elaborar una política pública se reduce a construir una representación, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del sistema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción. Este conjunto de imágenes es conocido como "el referencial de la política pública". 7 Una política pública significa también un proceso de toma de decisiones. De acuerdo con Etzioni (1967: 385) existen tres concepciones de la toma de decisiones: i) los modelos racionalistas que suelen otorgar a los responsables de la toma de decisiones un alto grado de control de la situación; ii) los enfoques incrementalistas que parte del supuesto de que se tiene poco control del entorno; iii) la exploración combinada que no se basa en supuestos utópicos como el primero ni es tan conservador como el segundo.

6

mínimo de acciones conducentes a garantizar el disfrute de los derechos al deporte y a la

recreación por medio de la consolidación de un proceso de formación ciudadana en deberes

a partir del ejercicio continuo del reconocimiento científico de las demandas de la

ciudadanía y dentro de un ámbito de orientación administrativa que permita definir el rango

de acción territorial para la institución. De otra parte, busca contribuir a la solución de los

problemas sociales con los que se tiene que enfrentar el municipio a través del compromiso

con la investigación de las variables sociales que afectan el tema desde una posición de

diagnóstico propia.

Diagrama 1. La política para el deporte y la recreación del INDER.

INDERINDER

Legitimación

Derechos

Deberes

Reconocimiento de las demandas

Rango de acción territorial

Mínimo de acciones

Formación ciudadanía

Acercamiento

Ciencia

Administración

Al final con la formulación del programa de políticas públicas el rol del INDER se

redefine en el de un instituto mediador de los intereses en conflicto que surgen entre la

comunidad y el municipio, por medio del proceso de capacitación y empoderamiento de la

ciudadanía para la autogestión zonal de los programas y proyectos en deporte y recreación

como una forma de construcción de tejido social responsable de la administración del

sector en la ciudad de Medellín. Lo que es una aproximación al objetivo de gobierno de la

ciudad, de contribuir a mejorar las condiciones de vida8.

8 De acuerdo con el Plan de Desarrollo del actual alcalde Sergio Fajardo, "[…] el reto fundamental que enfrenta la ciudad, es el hecho de que existe una desigualdad entre sus habitantes, en lo que se refiere a sus posibilidades de acceso a la satisfacción de esas necesidades. Estas desigualdades se dan por razón de estrato socioeconómico, por género, por grupo etáreo, por etnia, por convicciones

7

De ese modo, este texto ofrece los elementos constitutivos del diseño de la política

pública para el deporte y la recreación. Son elementos que se desprendieron del

conocimiento que desde la teoría de las políticas públicas fue posible hacer de la

problemática del sector para Medellín y a su vez se constituyen como lineamientos a

discutir en la siguiente fase, en una agenda política con los actores involucrados en el

desarrollo del tema. Es importante decir que, dentro del proceso de formulación, se

proponen desde un enfoque de gerencia pública9, como parámetros que estaban ausentes en

la consideración general acerca de la manera como debe funcionar el instituto.

Por lo anterior que el diseño de estos lineamientos de política pública a discutir en

agenda pública definan su alcance hasta acá. La etapa que debe implementarse a

continuación de este diseño es la negociación con expertos del tema, académicos,

científicos, administradores públicos, dirigentes privados, medios de comunicación y

sociedad civil sobre la manera como deben tenerse en cuenta estos lineamientos en toda

consideración que se haga frente al deporte y a la recreación. Junto a este diseño, la

atención que se haga de la agenda política redundará en la formulación definitiva de la

política pública.

religiosas y hasta por preferencias sexuales […] Sobre este razonamiento, la administración adopta el principio de la equidad para orientar la formulación de políticas y la implementación de las estrategias en el campo social. La urgencia de la situación por la que atraviesa Medellín, conduce a decisiones muy precisas en los temas de educación y salud, que se enfoquen hacia el logro de resultados en la calidad, la pertinencia y la cobertura de la educación, así como en todos los factores que desde la salud, la recreación y el deporte contribuyen al aumento de la esperanza de vida de los ciudadanos y ciudadanas […]". (Medellín Social e Incluyente) 9 Este enfoque radica en incentivar a la entidad para que adapte los métodos de gestión a la diversidad de las situaciones que se le presenten. En efecto, el concepto de gestión y las ciencias de la administración pública sobre las cuales se apoya ha sufrido toda una evolución directamente proporcional a la del Estado. Los rasgos bien conocidos de la ciencia administrativa tradicional pueden resumirse en el papel primordial otorgado al derecho, el enfoque intelectual generalmente deductivo, la debilidad en la observación en el terreno y una producción de trabajos generalmente descriptivos y raramente explicativos. Por el contrario, los últimos enfoques ponen a la gestión por encima de la relación con las ciencias administrativas, para proclamarla así misma como ciencia clínica, es decir un conjunto de prácticas servidas por la reflexión y la síntesis, donde se mezcla el pragmatismo y el conocimiento científico y donde cada vez es más evidente que el cambio y la innovación de las prácticas administrativas van más allá de la estructuración organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas. Al respecto ver, Lahera (1994).

8

2. Diagnóstico del sector para la ciudad de Medellín

"[…] Aunque nos esforzamos con esmero en negarnos la verdad y decirnos mentiras, la realidad se impone a veces de manera salvaje."

José Alejandro Castaño

2.1. Once años funcionando10

Para la elaboración de esta política pública es necesario reconocer aquellas

iniciativas que aportaron para el desarrollo de la misma, como quiera que la política

diseñada recoge algunas acciones realizadas por los anteriores periodos de gestión, con lo

cual queda manifiesto que no se están inventando cosas distintas de las que en momentos

diferentes aportaron para el funcionamiento de la institución. Para ello, se resaltan a

continuación, solo aquellas experiencias de las distintas administraciones que aportan a la

comprensión de este trabajo.

Para comenzar, en los inicios de la institución se hablaba de “desarrollar con las

comunidades estrategias de cultura ciudadana como una manera de aclimatar la paz y

romper esas fronteras y barreras imaginarias que dividen la ciudad”11. Tales divisiones han

pertenecido a distintos periodos históricos de violencia urbana la cual ha trascendido en los

medios de comunicación más allá del orden nacional, y aún hoy tiene relevancia.12

10 Lo que a continuación se desarrolla hace parte de las publicaciones propias de la institución y por tanto es información contenida y revalidada a través de las mismas. Entre ellas se destacan las revistas de Balance Social elaboradas entre 1995 y 2001. Es importante aclarar que, sin demeritar las demás, solo se enuncian algunas iniciativas, consideradas por esta consultoría como las que más influyen en el desarrollo de este trabajo. 11 INDER (2003), 10 años de alegría y buenas noticias, Alcaldía de Medellín, página 10. 12 Múltiples trabajos han alimentado esta clase de reflexiones. Se destacan aparte de lo académico y lo institucional entre otros los trabajos de periodistas como José Aricapa que en su libro Así es Medellín escrito a manera de crónica presenta un esbozo de ciudad donde el conflicto ocupa un lugar de referencia protagónico. No obstante Aricapa trabajó hasta mediados de los noventa, lo que no ha significado abandono del tema de la violencia. Escritores como José Alejandro Castaño complementan dentro de la crónica, este esbozo de ciudad y es para nombrar el trabajo que este periodista realizara a finales de los noventas en barrio triste, con su crónica, Las Cuevas de Morgan. Fuera de estas crónicas los trabajos cinematográficos de Víctor Gaviria y Fernando Vallejo quienes con La vendedora de rosas y con La virgen de los Sicarios respectivamente, ofrecieron al país y al mundo entero unos estilos de vida descriptivos acerca del papel que ha jugado la violencia en la sociedad medellinense.

9

De la misma manera, Echeverría y Rincón (2000: 72) señalaron que las costumbres

y rituales de los miembros de los grupos armados no presentan un deslinde total frente a

otras prácticas culturales y de socialización. En este sentido, es evidente que la violencia

ha logrado influir en la construcción personal de una especie de territorialidad. Prueba de

ello son los ejercicios de concertación por comunas, para la implementación de materiales

que el INDER realizó durante el mes de abril de este año. En varios de estos encuentros,

una de las dificultades para llegar a acuerdo fue el que las comunidades prefirieron trabajar

en defensa de sus intereses de barrio por encima de los de comuna.

De todas formas, la territorialidad evidenciada sirvió para ampliar el diagnóstico

acerca del problema en estudio por esta política pública. De alguna manera, es necesario

traer a colación que el INDER en 1993 se preocupaba por incentivar el sentido cívico en

sus actividades. Y en adelante ha sido una de las presunciones más activas de la entidad, no

obstante actualmente, la de consolidar con mayor grado de dificultad. En efecto, para el

Informe Evaluación de Control Interno realizado por la Contraloría de Medellín para el

INDER en el mes de febrero de 2004, en su numeral 3.6.2, “el INDER tiene adoptados

formalmente mecanismos de participación ciudadana que permiten a los usuarios

manifestar inquietudes, más no una vigilancia directa de la gestión de la entidad, ya que no

se ha brindado una capacitación específica a todos los funcionarios y a las comunidades

sobre los derechos y deberes de los usuarios [...]”.

Otra de las iniciativas de las administraciones anteriores tenidas en cuenta es la de

gestión del periodo 1995 –1997, durante la cual se lograron establecer relaciones públicas

estratégicas, entre ellas, con los medios de comunicación y con el Alcalde. A todas luces,

dichas relaciones permitieron posesionar la imagen del Instituto en la comunidad gracias a

la producción de Balances Sociales en formato revista, las cuales tuvieron publicación

anual y, una final para el trienio. Dichas herramientas se lograron gracias al apoyo

estratégico mencionado y sirvieron para publicitar las actividades de la entidad y

actualmente deberían ser referentes para el diseño de la estrategia de comunicación que

desee implementar la entidad.

10

De este periodo se destaca otra iniciativa. La cultura de la autogestión. La

capacitación que esta política lideró se dirigió hacia los líderes quienes a su vez sirvieron de

impulsores de actividades comunitarias. De acuerdo al Balance Social del trienio “[...] más

de la mitad de las actividades desplegadas durante estos años tuvieron su origen en la

autogestión [...]”13. Además, estos logros contaron con el apoyo establecido por las

relaciones estratégicas de la entidad. Empero, esta forma de administración revela el

carácter de dependencia que puede llegar a tener la gestión del instituto de la voluntad

política de la administración central del municipio. Por ende que la actividad destacada para

este periodo, sirva hoy en el desarrollo de la formulación de la política como pieza clave de

análisis respecto a la interacción política de los actores políticos que participan del sector en

esta ciudad14.

El periodo 1998 – 2000 otorga a la entidad continuidad. Los programas constituidos

en el periodo anterior se institucionalizan frente a la comunidad, razón por la cual que la

función del INDER se consolidara en el 'imaginario' de la ciudadanía de una manera

específica. Así, lo demuestra el informe Impacto Social de la Gestión Municipal realizado

por Contraloría de Medellín en 1999. Es posible observar que los temas que examina este

informe, son en primera instancia escenarios y parques y en segunda, inversión social

subdividida así mismo, en los ítems, programas recreativos y deportivos, muertes violentas

versus participantes, construcción, adecuación y mantenimiento. 15 Clasificación temática

que podría mantenerse en el presente.

En resumidas cuentas, este informe ubicó el tema en la medición del impacto que

tiene la actuación de la entidad (mediante indicadores). De esta manera, lo que puntualizó

13 INDER (1997), Balance Social 1995 - 1997: Más Allá del Deber, Alcaldía de Medellín, página 28. 14 A parte del INDER, el pull de actores para el tema del Deporte y la recreación en Medellín está definido, en esta administración central, sobre el concepto de corresponsabilidad que implica por un lado, un modelo de gestión de los problemas en la ciudad compartido entre todas las entidades de la administración y por el otro la democratización de las responsabilidades con la comunidad. 15 Contraloría General de Medellín (2000), Impacto Social de la Gestión Municipal, Educación, Deporte, Recreación y Cultura 1999, Medellín, páginas 36 - 57.

11

dicho documento fue el inventario público de los ítems destacados arriba y lo amplio de

este análisis es que se presentó por zonas y por comunas. No obstante este esfuerzo, el

INDER no ha podido sistematizar de una manera más competente toda esta clase de

información como sí lo han realizado otros sectores en la ciudad, por citar alguno,

educación que asistido por Planeación Municipal cuenta en este momento con la

georeferenciación de sus planteles educativos. De todas maneras es para exaltar, que a

través de estos ítems se define el modo de elaboración de un criterio técnico para el

diagnóstico del tema.

La administración inmediatamente anterior a la actual, 2001 – 2003, definió las

pautas principales con las cuales debía contar la estructura administrativa del municipio, así

con el Decreto 151 de 2002 se dictaron las disposiciones generales entorno al

funcionamiento de todas las dependencias del municipio, dejando de lado las de los entes

descentralizados, entre ellos el INDER16. Más aún, el ejercicio de esta administración

radicó en la reforma administrativa del instituto. Gracias a la aplicación de la Ley 617 de

2000 de ajuste fiscal “[...] suprimió todas las direcciones y creó dos subgerencias:

Administrativa y Financiera y Fomento Deportivo y Recreativo [...]” con su

correspondiente recorte de nómina, el cual a la postre se ha traducido en una reducción de

capacidades.17

16 Este decreto solo trabajó el nivel central de la administración. 17 Una de los recortes que más afectó a la entidad fue el de Planeación. El hecho de que exista un contratista en el área de planeación limita la capacidad estratégica del instituto, razón suficiente para pensar en la reestructuración de esta dependencia para contribuir a mejorar su reducido campo de acción.

12

Organigrama actual del INDER.

El elemento de discusión en este proceso de reforma administrativa lo aportó el

decidido apoyo que el gerente de entonces dirigió hacía las ligas deportivas, “[...] bajo la

premisa de que son estas, por oficio, organización y experiencia, las más idóneas gestoras y

multiplicadoras del deporte”18. Aún por cuanto este pensamiento complicó la idónea

aplicación de las competencias del sector establecidas por Ley 181 de 1995 a los

municipios y a los departamentos, - las cuales se pueden diferenciar en la tabla 1 -, no

obstante, encontró una forma de trabajo que exaltó por un lado la obligación de legalizar no

solo las ligas sino los clubes y, por el otro, promovió la práctica de diferentes disciplinas

deportivas.

002.ESTABLECIDO MEDIANTE RESOLUCIÓN N° 017 DE ENERO 23 DE 2001 Y MODIFICADO PRESOLUCIÓN N° 093 DE MAYO 08 DE 2

OR

DIRECTOR GENERAL

SUBDIRECTOR FOMENTO DEPORTIVO Y RECREATIVOSUBDIRECTOR

TERCONTROL IN NOASESORES:JURIDICO

ADMINISTRATIVOCOMUNICACIONES

CONSEJO DIRECTIVO

SUBDIRECTOR ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO

ADMINISTRADOR ESTADIO

ANALISTA DECONSTRUCCIÓN

CONTADOR TESORERO

ANALISTA DEPLANEACIÓN

PROMOTORRECREATIVO

PROMOTORDEPORTIVO

LUMINOTECNICO TÉCNICO ENSISTEMAS

TÉCNICO ENPRESUPUESTO

SUPERVISOR SOSTENIMIENTO

COORDINADOR. EC.DEP. Y R

COOR. UNIDAD

SATELITE

SECRETARIAEJECUTIVA

CONDUCTOR

AUXILIARARCHIVO

AUXILIARALMACÉN

SECRETARIA RECEPCIÓNMENSAJEROSECRETARIA AUXILIAR

AUXILIARSOSTENIMIENTO

OFICIOS VARIOS

18 Op. Cit., INDER (2003), página 27.

13

Tabla 1. Competencias departamentales y municipales de acuerdo Ley 181 de 1995.

DEPARTAMENTOS (artículo 66) MUNICIPIOS (artículo 69)

1. Estimular la participación comunitaria y la integración funcional en los términos de la Constitución Política, la presente Ley y las demás normas que lo regulen.

1. Proponer el plan local del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre efectuando su seguimiento y evaluación con la participación comunitaria que establece la presente Ley.

2. Coordinar y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en el territorio departamental.

2. Programar la distribución de los recursos en su respectivo territorio.

3. Prestar asistencia técnica y administrativa a los municipios y a las demás entidades del Sistema Nacional del Deporte en el territorio de su jurisdicción.

3. Proponer los planes y proyectos que deban incluirse en el Plan Sectorial Nacional.

4. Proponer y aprobar en lo de su competencia el plan departamental para el desarrollo del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.

4. Estimular la participación comunitaria y la integración funcional en los términos de la Constitución Política, la presente Ley y las demás normas que los regulen.

5. Participar en la elaboración y ejecución de programas de cofinanciación de la construcción, ampliación y mejoramiento de instalaciones deportivas de los municipios.

5. Desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.

6. Promover, difundir y fomentar la práctica de la educación física, el deporte y la recreación en el territorio departamental.

6. Cooperar con otros entes públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en esta Ley.

7. Cooperar con los municipios y las entidades deportivas y recreativas en la promoción y difusión de la actividad física, el deporte y la recreación y atender a su financiamiento de acuerdo con los planes y programas que aquéllos presenten

7. Velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas sobre reserva de áreas en las nuevas urbanizaciones, para la construcción de escenarios para el deporte y la recreación.

Fuente: Ley 181 de 1995.

Para terminar este ir y venir del pasado al presente por la institución, es necesario

destacar del mismo modo aquella iniciativa de la actual administración que aporta en este

ejercicio de registro de la influencia histórica en la formulación de la política. La entidad de

hoy, además de reconocer los derechos al deporte y la recreación, se encuentra en la

búsqueda de soluciones con las cuales contribuir a la mejora en las condiciones de vida de

los ciudadanos. Dicha búsqueda ha llevado a la Subdirección de Fomento Deportivo y

Recreativo, - en colaboración con algunos expertos académicos -, a considerar la teoría del

movimiento como elemento direccionador para los servicios en deporte y recreación del

instituto. El cuadro 1 resume dicha teoría:

14

Cuadro 1. Las funciones del movimiento.

* Función de conocimiento, en la medida en que el movimiento es uno de los instrumentos cognitivos fundamentales de la persona, tanto para conocerse a sí misma como para explorar y estructurar su entorno inmediato. Por medio de la organización de sus percepciones sensomotrices, el ser toma conciencia de su cuerpo y del mundo que le rodea. * Función anatómico-funcional, mejorando e incrementando, mediante el movimiento, la propia capacidad motriz en diferentes situaciones y para distintos fines y actividades. * Función estética y expresiva, a través de las manifestaciones artísticas que se basan en la expresión corporal y en el movimiento. * Función comunicativa y de relación, en tanto que la persona utiliza su cuerpo y su movimiento corporal para relacionarse con otras personas, no sólo en el juego y el deporte, sino en general en toda clase de actividades físicas. * Función higiénica, relativa a la conservación y mejora de la salud y el estado físico, así como a la prevención de determinadas enfermedades y disfunciones. * Función agonística, en tanto que la persona puede demostrar su destreza, competir y superar dificultades a través del movimiento corporal. * Funciones catártica y hedonista, en la medida en que las personas, a través del ejercicio físico, se liberan de tensiones, restablecen su equilibrio psíquico, realizan actividades de ocio, y, gracias a todo ello, disfrutan de su propio movimiento y de su eficacia corporal. * Función de compensación, en cuanto que el movimiento compensa las restricciones del medio y el sedentarismo habitual de la sociedad actual.

Fuente: Real Ministerio de Educación y Cultura español.

En resumidas cuentas, todas estas experiencias a través de los once años han

proporcionado un panorama de funcionamiento que ha madurado con los aportes de las

distintas visiones y de las cuales se tiene en cuenta el compromiso por hacer del instituto un

ente de gestión con una cultura participativa construida con el acompañamiento continuo a

los ciudadanos a través de una entidad que a pesar de sus múltiples transformaciones no

acaba de adaptarse a las exigencias actuales de la administración pública19, varias de ellas

19 El cambio organizacional es una de las expectativas mayores de la administración pública actual. Sin embargo es indispensable determinar cuales son las claves de este tipo de cambio. Cabrero (1995) define tres categorías de análisis: eficiencia, eficacia y legitimidad. La eficiencia demanda el uso racional de los recursos humanos, técnicos y financieros lo cual requiere la modernización de la tecnología administrativa a escala operativa: procesos decisorios cuantificables, claros y explícitos. La eficacia está dedicada a que los procesos administrativos respondan a los objetivos de la propia organización: coordinación sistémica entre el capital humano y las funciones establecidas en las políticas de la organización. La legitimidad es la capacidad de respuesta de la organización: reconocimiento de que el origen de los cambios en el sector público nace de la ciudadanía no de los

15

contempladas por la actual dirección en el modelo operativo de procesos antes señalado. Y

es precisamente allí en esa expectativa de adaptación donde la política pública encuentra la

alternativa de solución al problema del sector para Medellín.20

2.2. El referencial de la política pública

Como se ha visto hasta ahora la historia de la entidad está acompañada de múltiples

esfuerzos por mejorar el impacto de la entidad en la concreción de alternativas para la

solución de los problemas de la ciudad. Pero; ¿cuál es la imagen que la sociedad

medellinense se hace frente al tema del deporte y la recreación?

La elaboración de una política pública significa hacer una representación, una

imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir21. De este modo la política de

deporte y recreación depende de la idea que se hace del tema en la sociedad medellinense,

así como de los actores que se encuentran involucrados con él. El meollo de esta

representación del sistema lo constituye alguna concepción del puesto y del rol del sector

considerado en la sociedad22. En este sentido conviene aclarar que, metodológicamente el

referencial de la política es una resultante entre el referencial global y el sectorial. De

manera sintética la resultante significa un trade off entre la representación general

alrededor de la cual se ordenan y jerarquizan las diferentes representaciones sectoriales que

tienen que ver con el tema y entre la imagen del sector temático o de las profesiones que le

conforman.

Por reflexionar un poco desde la teoría de las políticas públicas Pierre Muller indicó

tres formas para construir el referencial de la política. Una primera, que consiste en la

construcción de un modelo de explicación de los cambios que afectan la relación global –

funcionarios. En resumen estas tres condiciones pueden ser recogidas por el puente que se logra establecer, cuando se utilizan las políticas públicas, entre la ciencia política y la administración pública. 20 En este sentido, el uso de la política pública radica en acoplar el trabajo entre los niveles operativo, de coordinación y estratégico. 21 Op. Cit., Muller (2002: 73). 22 Ibidem

16

sectorial para que sus cambios se vuelvan más que comprensibles, deseables. Una segunda

que tiene que ver con la construcción de preceptos que definen a la vez la necesidad y las

modalidades de acción frente a la alternativa de solución del problema. Una tercera, que se

trata de un proceso esencialmente cultural, que puede cuestionar los valores más

fundamentales de los individuos para generar con este cuestionamiento la transformación

de la realidad.23

El adoptado para la formulación de esta política fue el segundo (la construcción de

preceptos). En primer lugar porque la construcción de un modelo que explicara la realidad

del problema en Medellín requiere de un trabajo de campo – etnografía, avanzado en

presupuesto y en líneas de investigación funcionales independientes, es decir de un grupo

selecto de personal de entre los cuales se deben tener en cuenta los aportes de sociólogos,

historiadores, antropólogos y psicólogos. (Medellín está lleno de estas profesiones y no son

casuales. Esta ciudad merece un modo de reflexión acerca de su compleja problemática,

más interdisciplinario).

Y, el tercero, ha sido tenido en cuenta en procesos integrales de transformación de

la realidad. Esto obliga a desarrollar un nuevo sistema de valores y por consiguiente, de

normas. De manera tal que, lo que en definitiva es transformado es el referencial global de

una sociedad. Este es un ideal y no por ello utopía de una realidad en proceso de

transformación. Medellín, al igual que el resto del país, desea cambios. No en vano la

coyuntura por la cual atraviesa la actual administración hace prever lo posible de este

cambio para la ciudadanía medellinense, hace falta sino mirar el Plan de Desarrollo del

Municipio.

Muy a pesar de que la primera de las formas indicadas por Muller se vea como un

proceso que requiere de presupuesto, la institución actualmente intenta trabajar con lo que

se tiene para lograr este objetivo. Así, La subdirección de Fomento Deportivo y Recreativo

lo ha asumido. Uno de los procesos que exaltan esta labor es la decidida manera de 23 Ibid, Muller (2002: 76 - 78)

17

vinculación de los profesionales mencionados, en la organización de sus programas.

Seguramente, el camino abonado con esta iniciativa rendirá hacía - la aquí reconocida por

este proceso de formulación de política -, búsqueda de autonomía en el diagnóstico de

ciudad.

El modo de construcción del referencial adoptado para la elaboración de esta

política es el que el mismo sector reveló. Medellín como lo evidencian los once años de

funcionamiento del INDER ha sufrido la evolución de su sistema deportivo y recreativo.

Desde la atención del tema en la Secretaría de Educación municipal hasta constituirse en un

ente descentralizado, es posible constatar que la relación global – sectorial ha madurado24.

Pero aún se está lejos de transformar la realidad a la manera propuesta en la tercera de las

formas de Muller, "el cambio del referencial global".

Pero; ¿cómo se contextualiza dicho referencial en el entorno nacional? El país deja

en un lugar de reflexión secundaria el tema del deporte y la recreación dentro del todo del

tema social. Bien sea dicho, la política social en Colombia ha contado con la dificultad de

llevar a cabo una eficaz ejecución que permita revaluarla, gracias a que su planeación ha

debido adoptar posturas conciliatorias entre los diferentes intereses que se disputan

históricamente por la manera de cómo garantizar el bienestar para los colombianos en un

sin número de formulas que no se ponen de acuerdo y que han resultado en la polarización

de la sociedad entre buenos y malos que terminan por debatir sus posturas particulares en

un entrecruce de atentados contra la vida de quienes desafortunadamente suelen encontrarse

en condiciones de vulnerabilidad.

Así las cosas, el dimensionamiento del sector queda supeditado aún a la solución de

controversias entre bandos que se disputan el poder - ya no se sabe si para darle solución a

24 Dentro de esta evolución ha sido significativo para todo el país, que la figura de los INDER se consolidara mediante la Ley 181 de 1995 proceso al cual se adelantó Medellín cuando en 1993 y sin presupuesto propio decidiera atender los programas que antes eran competencia de la Dirección Seccional Departamental al tiempo que continuar con los que en 1991 había iniciado la Secretaria de Educación del municipio.

18

la ausencia de una política social clara -. Mientras se resuelve este debate, cabe ubicar el

tema del deporte y la recreación al lado de los problemas que hacen parte de una posible

política social. En últimas el sistema de valores colombiano recoge dicha disputa y no logra

dimensionar las alternativas, entre ellas la del deporte y la recreación como una de las

políticas sociales conducente a otorgar unas mejores condiciones de vida, dejando el tema

en el lugar de esfuerzos aislados con los cuales, - se tiene las tiene que ver el sector -.

Por ello que, en las condiciones de gobernabilidad25 con la cual se pretende atender

lo social desde una mirada de seguridad democrática26, que el tema sea relegado a

discusiones secundarias poniendo a los medios de comunicación a destacar solo las gestas y

competencias del deporte, el espectáculo en torno a él y la odiosa comparación con otros

25 El Departamento Nacional de Planeación realizó el Seminario Internacional “Gobernabilidad y democracia en Colombia”, el día 5 de Julio del año 2002, en la ciudad de Bogotá D.C. el cual contó con dos sesiones de trabajo: La primera, se llamó: Relaciones Ejecutivo-Legislativo y la gobernabilidad: ¿Cómo han resuelto otras democracias este desafío? A cargo de los profesores Carlos Pereira, de la Universidad de Oxford y Brian Crisp, de la Universidad de Arizona. La segunda sesión: Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en Colombia: Historia, situación actual y posibles reformas, contó con la participación del analista político y periodista Hernando Gómez Buendía y con la del profesor Francisco Gutiérrez Sanín. Las conclusiones generales del seminario apuntaron a reflexionar sobre los cambios institucionales introducidos o fortalecidos principalmente con la Constitución de 1991. Dichos cambios han generado efectos en ocasiones contradictorios. Por un lado, se ha dado un proceso de transformación del régimen político y del ejercicio electoral que ha permitido el ingreso de nuevas fuerzas a la arena política, y por el otro lado, han permanecido las relaciones y prácticas consideradas como nocivas para la democracia y la gobernabilidad tales como el clientelismo, la corrupción o el favorecimiento indebido de ciertos sectores de la población. De esta manera, en Colombia se ha configurado un sistema proclive a la negociación particularista y opuesto a la generación de fuerzas políticas que tomen decisiones consensuales. No obstante, y a pesar de estos efectos negativos, tanto el Ejecutivo como el Legislativo, adscritos mayoritariamente al bipartidismo, han mantenido la estabilidad institucional y la gobernabilidad del país. Para mayor información consulte la página www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_ Justicia_Seguridad/Seminario/Memorias_Seminario.pdf 26 La “seguridad democrática” del gobierno de Álvaro Uribe contempla en su diseño los siguientes aspectos: i) Unos principios; ii) Los intereses nacionales; iii) Las amenazas; iv) Los objetivos estratégicos; v) Los instrumentos; y vi) El plan de seguridad que concreta la esencia de sus propósitos: tres (3) billones de presupuesto adicional para la guerra con el impuesto del 1,2% sobre el patrimonio, la red de un (1) millón de cooperantes encargada del espionaje a los ciudadanos, las Zonas de Rehabilitación, las cuatro (4) nuevas brigadas móviles, los batallones de alta montaña, los soldados campesinos, los doce (12) grupos de anti-terrorismo urbano y los sofisticados equipos militares como los localizadores y rastreadores satelitales. En www.viaalterna.com.co/pdefensa.htm

19

países que hace bastante dieron por hecho al deporte como una política social.27 De la

misma manera, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre son presa de reflexiones

aisladas entre sí.

El refencial global para el sector es en este sentido, un conjunto de valores

separados por la distancia que existe entre el tema del deporte y la recreación y el resto de

los problemas sociales aún sin atender desde una mirada de país. El referencial sectorial es

el conjunto de iniciativas aisladas que se han realizado en el país únicamente desde la

profesión o profesiones que se relacionan con el tema. Por tanto que se deba establecer los

preceptos interpretadores de esta realidad cada uno por separado más como elementos

constitutivos de un todo, sin olvidar que, "el todo es más grande que las partes".

En detalle, el referencial de política para el tema está compuesto principalmente por

una serie de preceptos que lo componen; la normatividad del sector, los planes nacionales,

departamentales y municipales, las políticas de salud del Ministerio de Protección Social,

las políticas de competencias ciudadanas del Ministerio de Educación, sus correspondientes

replicas y adaptaciones en el nivel municipal, la dirección sectorial del tema que tiene a su

cargo COLDEPORTES, las iniciativas de orden internacional y la influencia de los medios

de comunicación. Con estas variables de análisis se construyeron preceptos con los cuales

ha sido posible definir la representación de la sociedad en torno al tema.

27 Uno de los países en América latina ha sido Cuba. En efecto, el Informe Nacional de Cuba elaborado por el Viceministro del Instituto Nacional de la Vivienda, Salvador Gomila González, para la celebración en Estambul de la Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos -HABITAT II- de 1996, expone dentro de la estrategia habitacional y social del país el que ha sido uno de los principales cometidos desde la revolución: extender el desarrollo económico y social a todo el territorio nacional para atender la satisfacción de las necesidades básicas de toda la población y elevar gradualmente su nivel de vida mediante el incremento del ingreso, la vivienda y su infraestructura, así como el consumo y los servicios sociales de educación, salud, cultura, deportes y otros. Por ello que, en 1961 se creara el Instituto Nacional del Deporte y la Recreación - INDER con el siguiente "encargo social": la práctica de actividades deportivas físicas y de recreación en forma masiva ha de promover una ciudadanía sana, vigorosa y de carácter firme preparada para la defensa y el progreso de la patria y con un profundo sentido de sus deberes cívicos. El deporte, la educación y la recreación físicas deben practicarse como medio de expansión y solidaridad entre la población y de exaltación de los más altos valores humanos (www.inder.co.cu/indernet/inder/inicial.asp).

20

Figura 2. Trade off referencial global vs. Sectorial.

Tradeoff

Referencial global

Referencialsectorial

Referencial dela política

En cuanto a la normatividad por ejemplo, con la Constitución se ubicó el tema como

parte de la educación y como gasto público social gracias al Acto legislativo 002 de 2000.

Por otro lado, la Ley 181 de 1995 establece el Sistema Nacional del Deporte y unos

objetivos en torno al fomento del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo

libre. El Decreto Ley 1228 también de 1995 revisa la legislación deportiva hasta entonces

vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con el objeto de adecuarlas al

sistema. La ley 494 de 1999 hace modificaciones a las anteriores de entre las cuales, la de

posibilitar la configuración de federaciones sólo con clubes deportivos y de exigir su

conformación en todos los establecimientos educativos. Aparte de estas, se han elaborado

una serie de resoluciones en cuanto a administración deportiva. Asimismo, en los niveles

departamental y municipal se han creado las respectivas ordenanzas y acuerdos que

intentan comprender el tema en cada nivel.28

28 Ossa, Claudia Y Garzón, Claudia (2003), Clubes, Deporte Asociado En El Municipio de Medellín, Universidad de Antioquia, Medellín, páginas 21 - 26. Estas autoras ofrecen un desarrollo amplio de la evolución normativa del sector. Además en su trabajo sientan un precedente de estudio en la ciudad, 'los clubes'. Una de las formas de organización social que ha trascendido dentro del pensamiento político contractualista de occidente germinado entre los siglos XVIII y XIX en Inglaterra principalmente y que a la postre sirviera a la psicología, el asociacionismo y entre cuyos exponentes se encuentran John Suart Mill, John Locke, D. Hume, Heberi Spencer, E. L. Thorndike. En pocas palabras el asociacionismo podría entenderse como un proceso en el que las ideas simples se unen para formar las más completas, las cuales con el uso se consolidan hasta el punto de

21

Respecto a los planes nacionales29 actualmente se conoce el Plan Nacional de

Recreación 2004 - 2009 (actualmente en elaboración) que intenta entre sus objetivos ubicar

a la recreación como “aportante real y con impacto sobre la cultura, los patrones de

interacción en la vida cotidiana, la capacidad para solucionar conflictos en las

comunidades, para la organización y participación y la generación de salidas más pacíficas

y esperanzadoras en el camino de buscar una mejor calidad de vida” a través de estrategias

de construcción de posibilidades para el desarrollo humano para lo cual plantea la

elaboración de un plan sectorial en municipios y departamentos.

De modo similar el Plan Nacional para el Desarrollo del Deporte 2004 - 2008

“tiene la intención de masificar la práctica en la comunidad y la preparación y organización

de competencias deportivas para mejorar la calidad de vida de la población, la salud y el

prestigio deportivo en el ámbito internacional” donde uno de los componentes del objetivo

general es: el Desarrollo del Deporte para Todos. Que dispone así mismo, “actualizar y

optimizar las actividades relacionadas con el desarrollo del deporte para todos,

garantizando el cubrimiento nacional, mediante la elaboración y aplicación de programas

integrales con ejercicios físicos, científicamente fundamentados, orientados hacia el

mejoramiento de la salud y el bienestar de la población colombiana.”

En el nivel de gobierno intermedio el Plan Departamental de Recreación de

Antioquia 2002 - 2012 tiene el objetivo de "planear y promover el desarrollo del sector

recreativo en la región, a través del trabajo interinstitucional y la consolidación de la Red

Departamental de Recreación" desde el CODERE, Comité Departamental de Recreación,

constituido en 1997 "como un organismo asesor, integrado por las instituciones del sector

recreación, con cubrimiento regional, cuya función es coordinar y promover planes,

programas y proyectos de recreación en el Departamento de Antioquia". Con el cual se

ubica la distribución de competencias en torno al tema.

aparecer una idea única, por lo que puede afirmarse también es uno de los conceptos claves de la participación. 29 Para una mayor revisión, los planes nacionales para el deporte y la recreación se encuentran disponibles en www.coldeportes.gov.co.

22

Es necesario hacer paréntesis recordando lo que en el Informe de Auditoría

Gubernamental con Enfoque Integral Abreviada 2003 para INDEPORTES aclara, en su

introducción respecto de las competencias:

"Indeportes como ente rector del Deporte en todo el Departamento interactúa en 120 municipios, apoyando la gestión de los Entes Deportivos Municipales y 39 ligas deportivas, mediante la suscripción de contratos para el Fomento y Desarrollo Deportivo. Debe dar cumplimiento a las orientaciones del programa de Gobierno en materia de recreación y deportes y lograr el estatus que los procesos requieren para alcanzar los beneficios." (Contraloría General de Antioquia, 2004: 5)

De donde parece oportuno recordar que los departamentos ejercen funciones

administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, sobretodo

de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios que

determinen la Constitución y las leyes. También prestar asistencia administrativa, técnica y

financiera a los Municipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las

leyes señalen.

Así, este plan recreativo y su instancia de implementación CODERE, deben

propender por asistir el desarrollo de las políticas que planeen los municipios, alejándose de

pretensiones de planeación al interior de ellos, lo mismo que los municipios y en sentido

directo Medellín no puede simplemente pretender bajar lo que se planea a nivel

departamental y desarrollar las estrategias planteadas por dicho comité departamental, a

través de su similar Comité Municipal de Recreación - COMURE.

Por lo anterior, que para el municipio de Medellín se deban promocionar sus propias

iniciativas entre otras, las realizadas con el apoyo de la academia entre las que se destacan,

el Modelo Participativo de Desarrollo Deportivo y Recreativo para la ciudad de Medellín

2000 - 2005 realizado entre el Instituto Tecnológico Metropolitano, La Universidad de

Antioquia y el INDER y que contó con un trabajo de campo por zonas y corregimientos30.

Además inventarió los escenarios deportivos y recreativos también por zonas, dividas en

30 Gutiérrez, J.F., Salazar, J. G., Vallejo, P., Pérez, E. (2000: 65 - 90)

23

entidades oficiales y privadas. Del mismo modo ofreció un diagnóstico en torno a los

comités:

"Aunque en el espíritu de la conformación de estos comités prima el interés general de los ciudadanos, su sistema operativo no es suficientemente funcional y se constituyen sus actores en organizaciones de apoyo, en la que cada uno aporta aisladamente a la dinámica social […]". Gutiérrez y otros (2000: 16)

De otro lado, el documento presentó los principales problemas que Visión

Antioquia Siglo XXI hizo frente al tema. Estos fueron, en su orden; 1) no existe una

cultura de la planeación, 2) faltan políticas de mercadeo y financiación, 3) el deporte no se

considera como parte del desarrollo integral de la sociedad, 4) falta de profesionales del

deporte en el sector y 5) deficiente calidad y cobertura de la educación física, el deporte y la

recreación.31

Para el desarrollo de esta política pública se encuentra coincidencia en la

problemática señalada con excepción de "falta de profesionales del deporte en el sector",

porque si algo se destaca a escala nacional es precisamente que el pensamiento y la

planeación de los distintos programas en Medellín ha sido nutrido por personas

relacionadas con el deporte32, varios de los directores del instituto así lo demuestra. El

problema no ha sido que quienes hayan hecho parte en la gestión del tema tengan o no,

formación profesional, al contrario, porque en Colombia si existe una ciudad que se destaca

por la experiencia en la comprensión del tema, esa ha sido Medellín; productora de

conocimiento y líder en la reflexión académica, los congresos y seminarios con amplia

asistencia del resto del país dan buena cuenta de ello33. Si existe un problema es la visión

31 Ibid, Gutierrez y otros (2000: 17 y 18). 32 Por ejemplo, gracias a “fútbol por la paz” en Medellín, la Dirección del Programa Presidencial "Colombia Joven" toma la decisión de adoptar y complementar esta experiencia con miras a extenderla por todo el país a través del proyecto nacional denominado: El Golombiao. Al respecto consulte, www.colombiajoven.gov.co/golombiao.htm. 33 Dos de las últimas experiencias que se pueden destacar en ese sentido son Investigación en Políticas Públicas Proyecto Interinstitucional de Políticas Públicas y Salud llevado acabo entre la Universidad de Antioquia y la Dirección Seccional de Salud de Antioquia los días 29 y 30 de abril

24

tan sectorial de esta problemática del deporte y la recreación, la cual no ha permitido

comprender los demás problemas alrededor de la misma34.

Y ante esta instancia de análisis, se debe alertar sobre la necesaria actualización de

los diagnósticos sobre ciudad. En definitiva, hace falta trabajo de campo que ofrezca una

comprensión integral de la problemática de la ciudad más allá de las otra vez,

interpretaciones aisladas que se realizan de acuerdo al interés a desarrollar. Obviamente se

deben destacar intenciones como las del Observatorio de Comfama o las del Centro de

Estudios Políticos y el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de

Antioquia junto al Centro de Estudios en Hábitat Poblacional - CEHAP de la Universidad

Nacional todos ellos, quienes actualmente se acercan a tal nivel de diagnóstico, no obstante

no siempre con contenido público más integral (puesto que sus investigaciones ofrecen

resultados por sectores o temas específicos). Ambito público, el cual a su vez, ofrece

solamente los trabajos coyunturales que en épocas de campaña o al momento de la

definición de los Planes de Desarrollo son realizados.

De otro lado, respecto a las políticas de salud del Ministerio de Protección Social,

en la actualidad se está trabajando, como parte de las competencias del Plan de Atención

Básica en las direcciones territoriales de salud, en el Plan Nacional de Actividad Física:

Colombia Activa y Saludable, el cual consiste en la elaboración de una guía para el

desarrollo de programas de actividad física para que las entidades territoriales implementen

y desarrollen programas interinstitucionales con diferentes sectores así como con los

programas comunitarios para que se promueva la actividad física.

y, Cuerpo, Motricidad y Desarrollo Humano, Una mirada transdisciplinar, Simposio Internacional también realizado en la Universidad de Antioquia los durante los días 19 y 22 de mayo. 34 Al parecer, lo mismo que le sucede a la ley cuando por tratar de ser tan específica en la comprensión de la realidad termina reduciéndola, está sucediendo con las políticas públicas en Medellín. Por ejemplo, el Proyecto Interinstitucional de Políticas Públicas y Salud citado antes, trabaja mesas temáticas de la salud pública especificas, entre ellas una para la promoción de la Actividad Física lo cual puede conducir de manera análoga como con la especificidad de la ley a reducir la comprensión de la realidad del sector, puesto que la promoción de la actividad física debe ser una estrategia que aporte al deporte y la recreación de la ciudad, sin importar donde se diseñe siempre y cuando sea de manera democrática.

25

Además, se identifican otra serie de iniciativas como la de salud mental35 que de

igual manera exalta la importancia que tiene la actividad física en la prevención, mejora y

desarrollo de las potencialidades físicas, psicológicas, emocionales, afectivas,

psicomotoras, y sociales. Respecto de las cuales, la Secretaría de salud de Medellín tiene

una preocupación destacable, así que, mientras esta política pública es diseñada, la

promoción de la salud se encuentra actualmente en proceso de coordinación con el INDER.

De alguna manera, todas estas actividades y otras más no relacionadas acá, se

desprenden de los lineamientos internacionales en cuanto a salud abanderados por la

Organización Mundial de la Salud y la Comisión respectiva a ella de Naciones Unidas. Por

ejemplo, el programa departamental Muévete Pues es conducente con la política

internacional Por tu Salud, Muévete.36

En cuanto a las políticas de competencias ciudadanas del Ministerio de Educación

con las cuales se debe trabajar cualquier forma de atender la búsqueda de ciudadanía en el

país se rescata la obligación de diseñar, implementar y evaluar políticas conducentes con

esta formación. "Las competencias ciudadanas se enmarcan en la perspectiva de derechos y

brindan herramientas básicas para que cada persona pueda respetar, defender y promover

35 El Estudio Nacional de Salud Mental Colombia, 2003, reveló entre sus conclusiones generales que en el país: a) Dos de cada cinco personas presenta al menos un trastorno mental en algún momento de su vida. B) Los trastornos de ansiedad son los más prevalentes. C) Entre los hombres el abuso de alcohol es el problema más común en tanto que para las mujeres la depresión mayor. Frente a este diagnóstico el estudió puntualizó el nivel de atención que se ha proporcionado para solucionar este problema, así: a) Uno de cada 10 sujetos con un trastorno mental recibieron atención. b) Uno de cada cinco con dos o más trastornos recibieron atención. c) Dos de cada 10 con tres o más trastornos obtuvieron atención. Finalmente las conclusiones del estudio exaltaron la necesidad de incidir a través de las políticas públicas para mejorar los servicios de salud mental y aumentar los recursos. 36 Tras el éxito del Día Mundial de la Salud 2002 - Por tu salud, muévete, la Resolución WHA55/23 sobre Régimen alimentario, Actividad Física y Salud de la 55ª Asamblea Mundial de la Salud (mayo de 2002) recomendó que los Estados Miembros de la OMS celebraran anualmente un Día «Por tu salud, muévete». Esta recomendación está sólidamente fundamentada en las conclusiones del Informe sobre la Salud en el Mundo 2002 «Reducir los riesgos y promover una vida sana», que incluye al sedentarismo entre los principales factores de riesgo que contribuyen a la morbilidad y mortalidad mundial por enfermedades no transmisibles (ENT).

26

los derechos fundamentales […]"37. Derechos, entre los cuales se encuentran el del deporte

y la recreación tal y como lo consagra la carta política colombiana en su artículo 52.

De manera directa, una competencia significa saber hacer, poder hacer uso del

conocimiento en la realización de acciones. Por ello que se clasifiquen en i) convivencia y

paz, ii) participación y responsabilidad democrática y pluralidad, iii) identidad y valoración

de las diferencias. Clasificación obligada también a tener en cuenta a la hora de considerar

cualquier actividad de promoción del deporte y la recreación.

Adicionalmente, es definitivo el aporte del ámbito internacional en la construcción

del referencial de la política. En primera instancia, Naciones Unidas han creado el

programa Deporte para el desarrollo de la Paz. De cuya misión se resalta como “[...] el

deporte puede contribuir al desarrollo económico y social, mejorando la salud y el

crecimiento personal en la gente de todas las edades - particularmente de la gente joven -.

Las actividades relacionadas al deporte pueden generar empleo y actividad económica en

muchos niveles. El deporte puede también ayudar a construir una cultura de la paz y de la

tolerancia [...]”, con lo cual se cierra una forma de entender la importancia del tema y su

influencia en la sociedad38.

37 Ministerio de Educación, Serie Guías No 6, Estándares Básicos de Competencias Ciudadanas, Formar para la Ciudadanía. 38 El Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan formó un equipo de trabajo sobre Deporte, Desarrollo y Paz, en el que la Directora Ejecutiva de UNICEF, Carol Bellamy, ocupa el cargo de copresidenta. Como resultado, entre octubre de 2002 y abril de 2003 se elaboró el informe Deporte para el Desarrollo y la Paz: Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo para el Milenio, disponible en www.un.org/themes/sport/reportE.pdf y que trata sobre cómo el deporte se utiliza para afrontar la pobreza y mejorar la vida de los niños y las comunidades. (www.unicef.es/contenidos/46/Derecho.doc ) En este sentido, en noviembre de 2003, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó una resolución sobre el papel del deporte como medio para promover la salud, la educación, el desarrollo y la paz. Además se nombró al señor Adolf Ogi como Consejero Especial de las Naciones Unidas en el Deporte para el desarrollo y la paz. Las tareas de este consejo son: consultar con las agencias del sistema de Naciones Unidas comprometidas con el desarrollo, la pacificación y la edificación de la paz, e identificando las tareas y los programas que podrían beneficiarse de la participación de organizaciones deportivas, para hacer recomendaciones al Secretario General. Más información al respecto consulte www.un.org/themes/sport/intro.htm

27

Por muchos años las Naciones Unidas, sus fondos, programas y las agencias

especializadas relacionadas han reconocido la importancia del deporte en sociedad. Los

cuerpos de Naciones Unidas han alistado atletas estrellas y diseñado importantes campañas

para promover la inmunización contra enfermedades de la niñez y otras medidas sanitarias

públicas, para apoyar la lucha contra racismo y apartheid, y para la promoción y prestación

de los derechos humanos. El derecho de jugar y de participar en deportes se ha incorporado

a los instrumentos de Naciones Unidas como por ejemplo en la Convención sobre los

derechos del niño y la convención sobre la eliminación de la discriminación contra

mujeres39.

Una de las últimas y más importantes acciones40, dentro del sistema de Naciones

Unidas en el tema fue la Conferencia Internacional: Deporte y Desarrollo, que tuvo lugar

en Magglingen, Suiza, entre los días 16 y 18 de febrero de 2003. Dicha Conferencia puso

como derroteros del sistema internacional que "por medio de las prácticas deportivas se

construye una sociedad más justa"41.

Por otro lado, el tema es sujeto de consideraciones científicas. El Consejo

Internacional para la Ciencia del Deporte y la Educación Física - ICSSPE, de la UNESCO

trabaja líneas de investigación definidas en torno al tema, entre las cuales cabe destacar, a

parte de otras, la cooperación entre naciones para el intercambio de saberes, la relación del

deporte en el desarrollo social y humano y la formación de una ética deportiva como

elemento de convivencia pacífica en las sociedades.42 En general este consejo al igual que

39 Ibidem. 40 Los principios fundamentales de deporte son compatibles con los principios de la Carta de Naciones Unidas. Estos son: a) salvar las futuras generaciones del látigo de la guerra, que dos veces en nuestra vida ha traído el dolor indecible a la humanidad, b) reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, c) establecer condiciones en las cuales la justicia y el respeto para las obligaciones que provienen de tratados y otras fuentes de ley internacional pueden ser mantenidos, d) promover progreso social y las mejores normas de vida en libertad más grande. (Carta de las Naciones Unidas) 41 www.sportanddev.net/sportanddev/pdf/magg_decl_spanish_def_def.pdf 42 El ICSSPE se ocupa activamente de todas las facetas del deporte, en combinación con la ciencia, la formación, la educación, la cultura, la salud, etc. El objetivo es reforzar la cooperación

28

las iniciativas de esta clase de Organismos Multilaterales propenden por el otorgamiento y

garantía de los derechos al deporte43.

Desde esta perspectiva internacional se desprende hoy día en el último informe para

Colombia titulado Conflicto, Callejón con Salida en su introducción que:

"[…] el desarrollo no se reduce únicamente al aumento de la riqueza o del ingreso per cápita sino que abarca otros valores — la equidad, la democracia, el equilibrio ecológico, la justicia de género, etcétera — que también son esenciales para que los seres humanos podamos vivir mejor. […] Desde esta perspectiva pluralista se entiende bien que el verdadero objeto de las políticas públicas es proveer más opciones para que el ciudadano lleve su propia vida de manera más y más satisfactoria, o sea, en una frase, que “desarrollo es libertad”. (PNUD, 2004).

Una fórmula conducente a garantizar esta manera de desarrollo humano es que el

ente direccionador del sector contribuya en lo que le corresponde a lograrlo.

COLDEPORTES ente rector del sector en Colombia define a partir de unos objetivos

generales la manera como adelantar la política sectorial antes mencionada en los planes de

deportes y de recreación. En primera instancia cabe puntualizar los objetivos trazados para

el desarrollo del sector. El cuadro 2 presenta dichas directrices.

internacional y fomentar la relación y el trabajo en red entre todos los actores y sus actividades. (www.icsspe.org) 43 En el Sistema de Estados americanos también es posible reconocer iniciativas relativas a los derechos a la recreación y al deporte, esta vez referidas expresamente a las comunidades indígenas y autóctonas de la región.

29

Cuadro 2. Objetivos generales de la política sectorial.

1- Contribuir al mejoramiento de las condiciones y de la calidad de vida de los colombianos, a través de la socialización de la práctica de la recreación, la educación física escolar y extraescolar y el ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas, que tiendan a la formación integral de las personas y a preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano. 2- Articular el desarrollo del sector, con los esfuerzos del estado y de la sociedad civil, hacia la reconstrucción del tejido social, dentro de las estrategias más amplias del proceso de paz, priorizando su atención sobre los grupos vulnerables de población especialmente de aquellos en alto riesgo social en zonas de conflicto o afectados por el desplazamiento forzado y las formas de violencia social. 3- Creación del mapa deportivo de Colombia, que permita regionalizar, especializar y espacializar la formación deportiva, tendiente al desarrollo integral y al alto rendimiento, fundamentado en la aplicación de la planificación sistemática y científica, que permita incrementar la reserva estratégica de deportistas de alta calificación hacia altos logros deportivos internacionales. 4- Fortalecer la gestión del sector, mediante la implementación de un sistema de planeamiento, seguimiento y evaluación bajo la dirección y responsabilidad del Instituto Colombiano del Deporte, que lo articule con las estrategias generales del desarrollo social y económico del país, con el fin de hacer más eficiente, productivo y efectivo el gasto público social determinado por la Constitución Nacional con destino al sector.

Fuente: COLDEPORTES, 2004.

A partir de estos objetivos se puede establecer un criterio con el cual realizar el

trade off entre el referencial global y el sectorial. Sobretodo porque para la ciudad de

Medellín es preponderante lo expuesto por los mismos en los numerales 1 y 2.44 De

cualquier manera, estos deben ponerse en relieve a la hora de definir la política de

funcionamiento del instituto mencionada desde el principio con el Modelo Operativo por

Procesos.

Adicionalmente, la actual administración de COLDEPORTES por intermedio de la

oficina de Relaciones Internacionales contribuye a dar criterios sobre el funcionamiento de

los entes encargados del sector como el INDER en Medellín. Así, es de especial

reconocimiento el proceso de gestión en cuanto Cooperación Técnica para el Desarrollo

(CTPD)45, el cual tiene en la actualidad establecidos trece, y dos mas por definir, acuerdos

bilaterales. Las formas de cooperación para el deporte46, establecidas son:

44 Al respecto ver Línea 2, Plan de Desarrollo 2004 - 2007. 45 La Cooperación Internacional es una herramienta fundamental en la búsqueda de fortalecer la equidad social, ampliar la cobertura de servicios y contribuir al mejoramiento integral de la calidad de vida de manera sostenible y progresiva, donde las comunidades beneficiadas participen proactivamente en la solución de la problemática y afectaciones que afrontan. Así, la cooperación internacional al desarrollo, de acuerdo a Gómez-Galán y Sanahuja (1999), es “el conjunto de

30

• El envío de especialistas, técnicos, expertos, que tendrán por objeto la formación mutua y el intercambio de experiencias.

• Participación en cursos, seminarios, simposios y conferencias organizados en cada

país en las especialidades que sean de mutuo interés. • Colaboración en la formación del personal técnico, profesional y administrativo en

materia deportiva. • Participación de delegaciones deportivas de cada país en competiciones

oficialmente organizadas o en entrenamientos que se organicen en el país cooperante y Colombia.

Formas con las cuales se puede pensar en dos aspectos significativos que

contribuyen a mejorar el funcionamiento de la entidad. Por un lado, en coordinar una

relación directa con COLDEPORTES, ente representante de dicha cooperación en el

ámbito internacional. Por el otro lado, visionar un proceso que contemple una búsqueda de

proyección en las distintas dinámicas deportivas de los diferentes países que hacen parte de

este tipo de acuerdos47.

Finalmente, no queda completo el referencial de la política sin analizar los preceptos

que se encuentran sobre el papel que juegan los medios de comunicación. Fenómeno que

no es exclusivo de las naciones en vías al desarrollo. El llamado cuarto poder tiene

acciones diseñadas y ejecutadas por actores públicos y privados de distintos países, que buscan promover un progreso más justo y equilibrado en el mundo, con el objetivo de construir un planeta más seguro y pacífico”. La cooperación internacional se conoce como la ayuda oficial dirigida a los países en vías de desarrollo por parte de los países avanzados o por organismos multilaterales de cooperación "norte - sur". A partir de 1978 se incorporó también el concepto de la cooperación técnica entre países en desarrollo (CTPD) o cooperación “sur - sur”, que es efectuada por países de similar nivel de desarrollo. En este sentido, la ayuda al desarrollo es la parte de la cooperación internacional al desarrollo que se encarga de “transferir recursos de un agente público o privado de un país desarrollado, a otro de un país menos desarrollado y que implica, en el caso de ser un préstamo, algún grado de concesionalidad”. Actualmente en Colombia, para este sector aún no existe apoyo en recursos. 46 Modelo de Cooperación Internacional de la Oficina de Relaciones Internacionales, COLDEPORTES. 47 Los países con los cuales Colombia tiene suscritos estos acuerdos de cooperación bilateral - modalidad CPTD, son: Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, España, República Dominicana, Paraguay, Perú, Portugal, Salvador, Uruguay, Venezuela.

31

injerencia dentro del grueso del concierto internacional. Las transmisiones de una

confrontación bélica como la de Estados Unidos en Iraq, la toma de rehenes y atentados

terroristas en cualquier parte del mundo, la entrega de premios Grammy, Miss Universo, el

Mundial de Fútbol, los Olímpicos, son varias de algunas formas de entender el presupuesto

de la "aldea global". Hoy por hoy, los medios ubican en la conciencia y referencia de las

personas las temáticas que deseen.

El deporte y mucho menos Colombia se escapan de semejante influencia. Las

cadenas privadas mantienen sus ratings, apoyados en informes detallados de los que ellas

mismas consideran son los acontecimientos más destacados en el argot deportivo. Entre

tanto, las señaladas transmisiones son acompañadas de una serie de promociones en torno a

un concepto de imagen corporal y física que en más de una ocasión se aleja del de los

deportistas. Estudios frente al tema, hay innumerables48, no obstante el papel de los medios

sigue su curso informador de acuerdo al mercadeo de eventos polémicos como el doping o

en casos más particulares el atropello de una persona por parte de un futbolista. Razón tiene

Lipoveski que afirmara: "las sociedades tienen los medios de comunicación que se

merecen".

Con todo hace poco Eduardo Arias expresó acerca de esta situación en Poder y

Medio, por medio de un artículo que llamó: "Nuestro Deporte Nacional, de ídolos,

complejos y crisis de identidad", esta frase:

"El periodismo deportivo ha ayudado en gran medida a construir este escenario de grandezas y miserias en el que casi nunca tienen cabida los puntos medios. En Colombia, desde hace medio siglo, el lenguaje ampuloso, cargado de metáforas y símbolos, más orientado a conmover corazones que a poner a trabajar el hemisferio racional del cerebro, se ha apoderado de micrófonos y máquinas de escribir". (Grupo Semana: 190)

48 Por citar algunos de los autores que han tratado el tema, el italiano Giovanni Sartori, el español Javier Callejo Gallego, los argentinos Graciela Peyrú, Eduardo Subirats, y Beatriz Sarlo, el mexicano Néstor García Canclini, los franceses Jacques Derrida y Pierre Bourdieu.

32

Con todos los preceptos hasta aquí expuestos es posible establecer el referencial de la

política. Y que se puede entender con la figura 3.

Figura 3. Referencial de la política.

Preceptos académicos

Referencial de la política

Trade off Referencial global Referencial sectorial

PreceptosCOLDEPORTES

PreceptosINDEPORTES

PreceptosINDER

PreceptosNormativos

PreceptosInternacionales

PreceptosCientíficos

PreceptosNacionales

PreceptosMediáticos

33

3. Búsqueda de alternativas para la solución de la problemática "Las perspectivas de la gestión pública están aún por escribirse. Los puntos no son

definitivos, hacerlo así implicaría negar la misma dinámica del cambio, la cual solo podría identificarse y lograrse en el sector público, a través de la identificación de las áreas que

lo requieran."

Roberto Ávalos Aguilar. 3.1. Definiendo el Problema49

Una vez establecido el referencial de la política, se procedió a buscar elementos para

la comprensión del problema del sector en Medellín. Esta forma de comprensión radicó

esencialmente en la definición de aquellos componentes que contribuyeran a solucionar la

pretensión inicialmente establecida - y que a la postre el referencial confirmara -, de

reestructuración de la entidad. De este modo, la política pública concluye sobre la

identificación de que la problemática no está en el deporte ni en la recreación sino como lo

presentó el referencial de la misma, en el desarrollo aislado del sector de las actuales

necesidades de la administración pública, abordar la definición del problema con base en

estos tres componentes: demandas (sistematización de las demandas de la comunidad

hacia el INDER), derechos (el mínimo de acciones conducentes a la prestación de los

derechos) y territorio (el rango de acción territorial del INDER).

Dichos componentes ayudan a comprender la búsqueda de alternativas con las

cuales el instituto pueda contribuir a mejorar las condiciones de vida de los medellinenses,

como quiera que, son a su vez, elementos direccionadores para el funcionamiento de la

49 Una vez más este documento reconoce en la imposibilidad para realizar trabajo de campo complementario a esta consultoría y por ello que destaque diagnósticos anteriores a este, arriba se citó el trabajo realizado por Gutiérrez, J.F., Salazar, J. G., Vallejo, P., Pérez, E. (2000). Ahora para el desarrollo de esta sección se resalta el diagnóstico que para el sector realizara ESUMER para Planeación Municipal en su estudio prospectivo del Deporte y la Recreación para la ciudad de Medellín. Dicho trabajo logró definir unos indicadores con los cuales describe la situación actual y futura de la entidad. Son a continuación los siguientes: i) activismo deportivo y recreativo, ii) el deporte, la lúdica recreativa y educación física asociada a la salud, iii) el deporte, la lúdica recreativa y educación física asociada a la formación, iv) deporte competitivo, v) infraestructura múltiple para el deporte, recreación y lúdica, vi) redes deportivas, vii) deporte y la calidad de vida.

34

entidad, son el paso inicial para la solución de los problemas que aquejan la ciudad.50

Problemas entendidos por la administración municipal desde el concepto de vulnerabilidad.

Esto es, la ubicación de las personas que viven en condiciones de riesgo y quienes ponen en

evidencia la situación de deuda social que afronta Medellín mejor expresada a través de la

localización geográfica de los índices de calidad de vida y de desarrollo humano elaborados

para la ciudad por Planeación Municipal.

Mapas de ICV e IDH para Medellín.

Fuente: METROINFORMACIÓN - Planeación Municipal, 2004.

50 Estos componentes hacen las veces de Agente (al respecto de la teoría de los agentes consultar Jemings y Sicara, 1998). Un sistema de información situado en un entorno, capaz de realizar acciones flexibles y autónomas para alcanzar sus objetivos. Así las cosas la definición de dichos componentes constituye en sí un proceso de revelación de un sistema de información con cualidades de interpretación propias.

35

La comuna con menor calidad de vida es la 1 (Popular) con una media de 59.886

puntos, mientras que la que presenta mejores condiciones de vida es la 14 (El Poblado) con

una media de 75.506 puntos. Para el caso rural el ICV medio es de 60.02 puntos, la comuna

de menor calidad de vida es la 50 (Palmitas) con una media de 44.785 puntos y la de mayor

calidad es la 60 (San Cristóbal) con un ICV medio de 66.366 puntos". De la misma manera,

la comuna con menor índice desarrollo humano es la 1 (Popular) con un 0.679 puntos,

seguida de la 2 (Santa Cruz) con un 0.689. Mientras la comuna 11 (Laureles - Estadio)

presenta el mejor índice con un 0.825 seguida por la comuna 14 (Poblado) con un 0.815,

con los corregimientos sucede análogamente lo que en ICV.

Como lo revelan estas cifras, la política para el deporte y la recreación debe

consistir entonces en el diseño una serie de procesos encaminados a hacer más operativa la

entidad teniendo presente el principio de equidad de la actual administración. Para ello,

como primera mediada, la sistematización y reconocimiento de las demandas de la

comunidad hacía el INDER, permite complementar el mapa de vulnerabilidad con las

necesidades en deporte y en recreación para la ciudad. Segunda, la única forma de atender

dichas necesidades es garantizando el disfrute y goce de los derechos al deporte y a la

recreación, por lo tanto la política pública buscó establecer el mínimo de acciones con las

cuales, el instituto lograría el otorgamiento de tales derechos. Tercera, una vez establecidos

los problemas de la ciudad en cuanto al tema y una manera de resignificarlos, habría que

definir el rango de acción territorial que tiene la entidad para la atención de esta

problemática.

3.1.1. Sistematización de las demandas de la comunidad hacía el INDER

Durante los meses de enero y febrero, dentro del marco de formulación participativa

del ‘Plan de Desarrollo Municipal 2004 - 2007’, el instituto convocó la participación de la

comunidad en torno a la comprensión de la problemática del deporte, la recreación y el

aprovechamiento del tiempo libre. Quienes asistieron a dichos encuentros aportaron, por

medio de acuerdos, un conjunto de propuestas que quedaron registradas como las

36

“demandas de la comunidad hacía el INDER”. La siguiente tabla, muestra el número de

personas que participó por zonas:

Tabla 3. Asistentes a los encuentros del INDER.

ZONAS

NOR ORIENTAL

1

NOR OCCIDENTAL

2

CENTRO ORIENTAL

3

CENTRO OCCIDENTAL

4

SUR ORIENTAL

5

SUR OCCIDENTAL

6 Comunas por zonas

Popular, Santa

Cruz, Manrique, Aranjuez

Castilla, 12 de

Octubre, Robledo

Villa hermosa, Buenos Aires, la Candelaria

Laureles - Estadio, La

América, San Javier

Poblado

Guayabal, Belén

TOTAL

Padres 242 81 17 33 10 22 405 Líderes 67 73 33 43 9 25 250 TOTAL 309 154 50 76 19 47 655

Fuente: INDER, 2004, elaboración propia.

La institución organizó los encuentros en dobles jornadas teniendo en cuenta los dos

grupos poblacionales que en dicha problemática, son los actores protagonistas de la

relación entre el INDER y la comunidad. Los padres porque son beneficiarios o

representantes de beneficiarios. Los líderes porque son gestores y animadores de proyectos

o eventos deportivos y recreativos. La mayor asistencia de los padres indica que la

convocatoria consiguió un porcentaje de representación comunitaria aceptable.

La interpretación por zona y por grupo poblacional permitió distinguir las demandas

de la comunidad en tres clases principales:

i) funcionamiento, referida al INDER;

ii) infraestructura, en alusión a las obras públicas y;

iii) deporte y recreación, que exhorta programas sociales.

Esta última a la vez, como aparece en la gráfica 1, dividida de acuerdo al porcentaje

demandado en cinco categorías: programas, eventos, capacitaciones, apoyo y materiales.

37

Gráfica 1. Demandas en deporte y recreación

6%

44%

7%

14%

17%

12%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

% Demandado

Mayo de 2004

Materiales Programas (D) Apoyo Capacitación (D) Eventos (D) Otros

Fuente: INDER, elaboración propia.

No obstante esta división, tras el análisis, se hizo evidente que todas las demandas

emitidas dentro de esta problemática, tienen relación con el impacto que sobre la

comunidad puede tener la entidad. Ante esta situación surge la inquietud:

¿Cuál es el impacto del INDER esperado por la comunidad?

La comunidad demanda eficiencia en un orden del 58% frente a un 42% que

demanda por un mejor nivel de comunicación. De manera análoga, en infraestructura la

demanda describe el tipo de funcionamiento desde la misma necesidad de eficiencia. Para

los ciudadanos es indispensable primero, adecuar los actuales escenarios (42%) segundo,

construir nuevos (34%) y tercero, mantener los existentes (24%). Comportamiento que en

general invita a analizar el impacto que el INDER ha tenido a través de su funcionamiento,

es decir; ¿hasta donde pueden llegar a influir sus acciones en la vida de los medellinenses?

En principio el mayor porcentaje de demanda tiene que ver con los actuales

programas que el INDER desarrolla (con un 44% de participación del total). En cuyo caso

la necesidad más clara es la de ampliar la cobertura en edades y en horarios con lo cual se

38

posibilite obtener un mayor nivel de continuidad. Ahora bien, como lo muestra la gráfica 2,

para las seis zonas se presenta este tipo de expectativa con excepción de la zona 4 donde en

comparación con las demás zonas, la demanda en cobertura se da en una proporción más

baja. Otra necesidad básica para los programas es la innovación, en un nivel alto para las

zonas 3 y 4, un nivel medio para las zonas 1 y 2 y un nivel bajo para las zonas 5 y 6.

Gráfica 2. Tipo de programas por zonas

Fuente: INDER, elaboración propia

anda en eventos, segunda en proporción (con un 17% de participación del

total),

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

1 2 3 4 5 6ZONAS

Mayo 2004

Concepción de nuevas acciones Mejorar los actuales programas Ampliar cobertura de los programas

.

La dem

revela una alta necesidad en actividades culturales. Necesidad que debe ser

trasladada hacía las Casas de Cultura y que pone en relieve la concepción errónea que

la comunidad tiene del INDER, la cual se distribuye por la ciudad en su orden, en las

zonas 4, 2, 1 y 6. De la misma manera, en la gráfica 3 se observa la otra necesidad

manifestada respecto a los eventos; torneos y competencias, la cual evidencia una

expectativa meramente de servicios, distribuida en su orden en las zonas 1, 3 y 2. Ambas

necesidades han sido seguramente alimentadas por una tradición para un tipo de

funcionamiento del INDER distinta a lo dispuesto por ley.

39

Gráfica 3. Tipo de eventos por zonas.

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1 2 3 4 5 6

ZONAS

Mayo 2004

Torneos y competencias Acciones de programasActividades culturales

Fuente: INDER, elaboración propia.

En tercer lugar, para la demanda en capacitaciones (con un 14% de participación

del total), la instrucción deportiva resulta ser el tema más importante. Aunque la propuesta

en formación personal muestra el carácter de influencia que tiene el INDER en la vida de

las personas. Por ejemplo, la población que demanda mayores capacitaciones en todos los

temas es la de los líderes. No obstante, ellos fueron quienes asistieron en mayor proporción

a los encuentros ciudadanos y de alguna manera en la historia del INDER se han

constituido como grupo de presión que ha logrado establecer vínculos, en ocasiones

laborales. Por otro lado, el resto de la población; jóvenes, adultos y discapacitados se

incluyen en este tipo de propuesta a manera de grupo de atención primordial. En definitiva

como lo muestra la gráfica 4, en su orden la mayoría de estas demandas se reparten en la

zona 3 con un 28%, la zona 4 con un 25% y la zona 1 con un 20%.

40

Gráfica 4. Distribución de la demanda en capacitación por zonas

Mayo 2004

20%

14%

28

%

25%

6%

8%

1

2

3

4

5

6

Fuente: INDER, elaboración propia.

En una cuarta instancia se ubican las demandas en apoyo y en materiales (con un

7% y un 6% de participación del total respectivamente). El tipo de apoyo que la comunidad

solicita es hacía actividades e iniciativas propias de la comunidad. Como quiera que por

ejemplo demandan apoyo para proyectos en talento, esto evidencia que el funcionamiento

del instituto genera altas expectativas sobre las distintas situaciones de autogestión

comunitarias.

Entretanto, la demanda en materiales es otro motivo que genera alta expectativa

hacía el INDER, en la medida en que refleja la forma de priorizar todo el apoyo en general.

De este modo el tipo de materiales demandados por la comunidad va desde el útil para la

realización y práctica de una actividad deportiva (i.e. balón) con un 37%, hasta el elemento

que sin ser propio de la práctica de la actividad contribuye a la realización de la misma (i.e.

malla) con un 41%.

De todo lo anterior es posible concluir que parte de la problemática del deporte, la

recreación y el tiempo libre se explica con el impacto social que la comunidad espera del

INDER. Por un lado, las demandas en eventos, en materiales y en apoyo ponen al instituto

41

en la perspectiva tradicional de una entidad prestadora de servicios. Lo que obliga a revisar

sus objetivos misionales. Por el otro lado, las demandas en programas y capacitaciones

invitan a cuestionar sobre si la perspectiva de ‘gestión’ de la institución es la de responder a

mejores condiciones de vida.

De cualquier manera, como parte de la comprensión de esta problemática es

evidente que, en ambas perspectivas es notorio cómo, el alto porcentaje de las demandas,

ubican el impacto del INDER también dentro del resto de las demandas sociales de la

ciudad. Porque en varias de las propuestas aquí analizadas, dichas demandas representan

expectativas de vida distintas, como quiera que se entiendan significan además que el

INDER es una de las alternativas que puede contribuir a la solución de los problemas

sociales.

3.1.2. El mínimo de acciones conducentes a la prestación de los derechos al

deporte y la recreación.51

El deber ético de una institución pública es servir garantizando los derechos de las

personas. No importa que los derechos humanos estén siendo constantemente transgredidos

por cuestiones del enfrentamiento armado entre los diferentes grupos armados al margen

de la ley. Por tanto es necesario integrar en los planes de acción institucional medidas para

aliviar esta situación en constante vulneración. De esta forma la formulación de una política

pública debe estar orientada a hacer efectivos un mínimo esencial –de carácter universal-,

de goce y/o disfrute de los derechos a la recreación y al deporte. No basta pues con el mero

procedimiento de la prestación de programas sino contribuir a asegurar condiciones dignas

de existencia para los ciudadanos. Entre otras porque el conflicto en Medellín también ha

logrado lastimar las condiciones de vida decentes, necesarias para la construcción de tejido

social. 51 Esta sección fue realizada con base en el trabajo realizado por el centro de Investigaciones y Proyectos Especiales - CIPE y Consultorías de la Universidad Externado de Colombia en la Consultoría contratada por MSD - USAID para desarrollar la Metodología de incorporación del enfoque de Derechos Humanos en los planes de desarrollo y en las políticas públicas de las entidades territoriales este junio de 2004. Por lo tanto, el trabajo de investigación jurisprudencial que a continuación se compila es autoría total de dicho centro.

42

De este modo se trae a colación cómo el derecho a la recreación y el deporte fue

sometido al análisis del CIPE - MSD - USAID desde la perspectiva de la defensa

constitucional de los derechos que la Corte Constitucional realiza en Colombia. Para esto,

es necesario advertir que en el desarrollo de esta investigación se tuvo en cuenta que la

honorable corte revisó las normas jurídicas sobre la materia y dio sobre las mismas unos

pronunciamientos, de los cuales, fue posible extraer algunas exigencias mínimas y

generales, que deben ser tenidas en cuenta por el INDER al momento de tomar decisiones

dirigidas a la prestación de estos derechos52 y son las que se enumeran a continuación (lo

subrayado en las sentencias citadas es de los investigadores):

1) Las acciones tendientes a hacer efectivo el derecho a la recreación y deporte deben dirigirse principalmente a las poblaciones de bajos ingresos.

Sentencia T-466/92 “Es un deber social proporcionar a los colombianos de menores ingresos, las posibilidades mínimas de distensión, disfrute y desarrollo integral de sus potencialidades, mediante el otorgamiento de medios y alternativas de recreación. Además, se hace necesario brindar a los sectores populares las oportunidades para lograr una mayor integración, a través de la realización de actividades participativas de tiempo libre. Con ello se lograría estimular la organización de las comunidades, la mutua colaboración de los asociados y la posibilidad de acelerar el desarrollo social, mediante el trabajo y la presión conjunta por soluciones políticas más efectivas”

2) Se debe garantizar el normal uso de las zonas recreativas, por encima del derecho

a la tranquilidad de los vecinos del lugar, en especial cuando se trata de niños.

Sentencia T-082/98 “Por tanto, el conflicto entre el derecho a la recreación y el derecho a la tranquilidad de la comunidad debe ser resuelto, en principio mediante alternativas concretas que permitan la coexistencia y efectividad de ambos derechos. Con todo, cuando el conflicto sea insoluble y los titulares del derecho a la recreación sean los niños, éste habrá de prevalecer sobre la tranquilidad, siempre que su ejercicio no esté acompañado de abusos objetivamente intolerables, según los usos y costumbres lugareños en materia de relaciones de vecindad.”

52 Idem, CIPE (2004: 159 - 165).

43

3) En los planes de desarrollo se incluirá la construcción y/o adecuación de instalaciones deportivas gratuitas para el goce de todas las personas sin ninguna discriminación.

En la Sentencia T-383/94, la Corte considera que construir obras públicas para el ejercicio

de actividades de recreación, es una forma de cumplir con la obligación de las autoridades

de hacer efectivo este derecho:

“La construcción de un polideportivo significa el cumplimiento, por parte del Estado, del mandato contenido en la Carta Política, que prevé: el derecho a la Recreación por lo tanto no es posible argumentar que la construcción de una obra de evidente impacto social como es un polideportivo, que representa al interés general -pues ayuda no sólo a los habitantes del barrio sino a toda la comunidad-, deba someterse a las pretensiones hipotéticas de unos cuantos ciudadanos que supuestamente ven vulnerados sus derechos fundamentales por hechos cuya ocurrencia es meramente contingente.”

4) Se adecuará las instalaciones recreativas para el disfrute por parte de las personas

con limitaciones, especialmente los niños, y frente a su inexistencia deberá otorgarles los medios materiales en los lugares donde conviven.

En la Sentencia T-049/95, la Corte señala que estos grupos de menores de edad son

acreedores de especial atención por recaer sobre ellos una doble protección normativa: la de

las personas con limitaciones (Art. 13 y 47 C.P.) y aquella derivada de su calidad de niños

(Art. 44 C.P.)

“La recreación es una facultad inherente al ser humano, aún a los afectados mentalmente. Aunque sus enfermedades algunas veces no ofrezcan perspectiva de derrota de la dolencia, de todas maneras son seres humanos que tienen derecho a encontrarle un sentido a la vida. Y una manera para neutralizar la impotencia frente a las circunstancias es facilitar la recreación. Para ello se requiere que en el albergue haya elementos materiales y funcionales que humanicen el tratamiento, y, en el caso de estudio, pasa todo lo contrario: hay un sistema organizativo que aumenta la desesperación y la locura.”

5) Se debe apoyar la constitución de ligas y centros para cada rama deportiva desde

la subvención económica hasta la auditoria de sus estados contables, que les permita funcionar de manera eficiente.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto del deber de promoción, inspección

y control que deben tener las autoridades locales sobre las organizaciones deportivas de su

44

zona, lo cual implica un deber de apoyo legal en su constitución y económico en su

funcionamiento, sin dejar de un lado el deber de inspección continuo mientras funcionen.

Este caso en particular, Sentencia T-410/99, se refiere a los reglamentos de estas

organizaciones, los cuales no pueden tener preceptos que vayan en contra de los derechos

fundamentales:

“La práctica deportiva, entendida como derecho constitucional fundamental, constituye entonces una actividad de interés público y social, cuyo ejercicio, tanto a escala aficionada como profesional, debe desarrollarse de acuerdo con normas preestablecidas que, orientadas a fomentar valores morales, cívicos y sociales, faciliten la participación ordenada en la competición y promoción del juego y, a su vez, permitan establecer las responsabilidades de quienes participan directa e indirectamente en tales eventos. Estas reglas, que son necesarias para conformar y desarrollar una relación o práctica deportiva organizada, se constituyen en fuentes de conducta obligatorias en tanto no comprometan el núcleo esencial de los derechos fundamentales consagrados y garantizados por la Constitución Política.”

6) Las entidades territoriales están facultadas constitucionalmente para imponer,

previa autorización legal, las contribuciones necesarias para el financiamiento de los programas de recreación y deporte.

En Sentencia T-067/98, la Corte estudió la constitucionalidad de leyes nacionales que

imponían contribuciones y tasas dirigidas a subvencionar la realización de programas

recreativos y deportivos, encontrándolas ajustadas a la norma fundamental debido a la

obligación que ésta impone al Estado de hacer realidad estos derechos.

“Es importante advertir que la Constitución ordena al Estado desplegar en algunos campos de la vida social, una actividad de fomento. Dado que el cumplimiento de este tipo de mandatos constitucionales se traduce, por lo general, en gasto público, la consecución de los fondos pertinentes se torna ineludible. En este supuesto, impedir que el Estado proceda a recaudar, a través del sistema impositivo, recursos para financiar las tareas de fomento, equivaldría a frustrar una misión que la Constitución ha encomendado al Estado. Lo dicho tiene plena aplicación respecto de la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre, pues estas actividades, en su dimensión social, a voces del artículo 52 de la C.P., deben ser “fomentadas” por el Estado.

45

7) Los Institutos departamentales y municipales del Deporte deben ejercer sus funciones de control y vigilancia sobre las organizaciones deportivas de carácter privado, especialmente cuando esta actividad sea ejercida como trabajo.

En Sentencia No. T-498/94 el Tribunal reconoció el deber de garantizar, a través de sus

órganos especializados, que cuando la práctica de un deporte sea la fuente de sustento de la

persona, no sea objeto de abusos por parte del empleador.

“La práctica del deporte corresponde a un derecho constitucional de doble faz: sus titulares son la comunidad que busca la recreación, pero también todas las personas que lo practican (CP art. 52). El deporte constituye elemento esencial del proceso educativo y de la promoción de la comunidad (Decreto extraordinario 2845 de 1984, art. 2) y, como tal, es de interés público y social. Su ejercicio es libre, aunque dentro de los límites del orden legal. El Estado - a través del Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, COLDEPORTES-, ejerce inspección, control y vigilancia sobre los organismos deportivos con miras a asegurar sus objetivos (ibid, art. 28)”

Finalmente, la lista anterior se realizó porque el Estado Social de Derecho es aquel

Estado que garantiza unos mínimos vitales universales a los ciudadanos. Sólo que la

garantía de esos mínimos vitales se hace en función de que esos ciudadanos son poseedores

de unos derechos y no como una concesión graciosa del poder público. De suerte que las

autoridades del Estado Social de Derecho tienen unas obligaciones de tomar medidas para

garantizar que los ciudadanos, si no pueden proveerse esos mínimos por su propia cuenta,

puedan tener acceso a recursos para satisfacer dichos mínimos, en condiciones de igualdad.

Así, debe por lo menos entenderlo el INDER.

3.1.3. El rango de acción territorial del INDER53.

El INDER es un actor clave para la planeación de la ciudad. Como quiera que

dentro de sus actuaciones, en específico el desarrollo de infraestructura recreativa y

deportiva, modifica o impacta el territorio. En consonancia con dicha injerencia, es

oportuno que la institución comprenda cuál es el campo de acción que tiene frente al

espacio público y de manera directa sobre los elementos que lo componen. A continuación

53 Este componente es básico porque define para la entidad la política de intervención territorial en la ciudad.

46

se ofrecen pistas para acercarse hacia esta necesaria búsqueda del rol que le compete en

cuestión de planeación y gestión territoriales al instituto y por lo cual, es importante que los

departamentos técnico y la oficina asesora de jurídica adopten una postura de liderazgo por

medio de la consecución de una relación estratégica con planeación municipal54.

Bien sea dicho que este liderazgo se fundamenta a partir del artículo 69 de la Ley

181 de 1995 en su numeral 7 que dicta:

"Velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas sobre reserva de áreas en las nuevas urbanizaciones, para la construcción de escenarios para el deporte y la recreación".

Reforzado en los Estatutos de la entidad en su artículo 7, acerca de sus funciones, en

el numeral 19:

"Planificar, programar y ejecutar, la construcción de instalaciones deportivas con los equipamientos necesarios, debiendo incluir facilidades de acceso para niños, personas de tercera edad y discapacitados en silla de ruedas conforme a la Ley 181 de 1995, procurando su óptima utilización y uso de los equipos y materiales destinados a la práctica del deporte y la recreación".

Así mismo, la Ley 181 en su artículo 27 acaba de definir el papel protagónico que

debe asumir el instituto:

"Los Proyectos de Renovación Urbana a que se refiere el artículo 39 de la Ley 9a de 1989 y los nuevos proyectos de urbanización que se aprueben a partir de la vigencia de esta Ley, deberán contemplar infraestructura para el desarrollo de actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre que obedezca a las necesidades y tendencias deportivas de la comunidad en su zona de influencia conforme a los reglamentos que expidan los Concejos Municipales".

54 El Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín ofrece unos lineamientos de política para el sector cuando por medio de la definición que da para el territorio nombra las actividades propias de la entidad. De esta manera, cada concepto que presenta el POT en cuanto a recreación o deporte para el territorio ubica al INDER en un lugar físico sobre el cual tiene injerencia. Es de vital importancia que el instituto reconozca los lugares sobre los cuales aparece en el Plan de Ordenamiento (es nombrado a través de sus acciones) para así definir la actuación que frente a estos lugares puede llegar a tener la entidad en aras de redefinir aún más su funcionamiento en el municipio.

47

Y, adicionalmente lo que en el artículo 70 la misma ley señala:

"Los municipios, en cumplimiento de la Ley 12 de 1986, el Decreto 77 de 1986, y la Ley 60 de 1993, tendrán a su cargo la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos. El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, dará la asistencia técnica correspondiente."

Por lo anterior es necesario contextualizar que el Plan de Ordenamiento de la

Ciudad ha sido coherente con el proceso de evolución que ha seguido la política urbana en

el país55 en la medida en que se inscribió dentro de los procesos de desarrollo urbano por un

lado, con su formulación participativa en 1998, la cual comprendió una elaboración que

involucró el sector público (el consejo municipal, la alcaldía, planeación municipal, las

empresas descentralizadas de la administración local), la sociedad medellinense organizada

(organizaciones comunitarias por zonas y por corregimientos), organismos no

gubernamentales (ONG's), la academia (CEHAP) y a un organismo internacional de apoyo

(PNUD).56 Por otro lado, por su relación con la planeación económica y social evidenciada

en su imaginario de ciudad: una ciudad competitiva, ambientalmente sostenible,

socialmente equilibrada, acogedora e integrada espacial y funcionalmente a partir de los

ejes estructurantes y del sistema de centralidades57.

En efecto, en la actualidad cuando se habla de planeación para el desarrollo se

entiende al territorio como elemento constitutivo del mismo. Por ello que la Ley 388 de 97

defina para el Plan de Ordenamiento contener entre otros, los siguientes elementos a saber: 55 Cabe recordar que, en principio, con la Ley 9 sobre Reforma Urbana se abrió el camino para considerar acerca de la importancia que tenía para el país asumir una política clara respecto a la organización del territorio, la cual empezó a definirse con la Consitución de 1991 con la definición del proceso de descentralización. No obstante, fueron la Ley 152 de 1994 - Orgánica del Plan de Desarrollo y, la Ley 388 de 1997 - Desarrollo Territorial que adopta dos figuras de planeación para las ciudades en Colombia: a) los Planes de Desarrollo y b) los Planes de Ordenamiento Territorial. Ambas figuras de planeación ofrecen desde entonces el régimen de suelo, que otorga derechos y deberes a sus propietarios lo mismo que los instrumentos de planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano. 56 Secretaría de Planeación Municipio de Medellín y CEHAP(2000), POT; Estrategia de participación ciudadana desde zonas y corregimientos 1998 - 1999, Alcadía. 57 Artículo 12 del Acuerdo 062 de 1999 o Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín.

48

1) ambientales, 2) espacio público, 3) vías, 4) equipamientos. Y es lo que el proyecto

territorial o “Modelo de Ciudad” en Medellín incluye, un planteamiento de estructura. Un

sistema de ordenamiento que responde a, y pretende comprender dichos elementos en

términos de aprovechamiento y usos del suelo para una población en un territorio.58

Organigrama de la estructura general del POT (Acuerdo 062 de 1999).

COMPONENTESSTR E UCTURANTES

PÚBLICO DEL ESPACIO

PATRIMONIOCULTURAL

CLASIFICACIÓN ODEL SUEL

PROYECTOS ESTRATÉGICOS

URBANO

EXPANSIÓN

RURAL

SUBURBANO

PROTECCIÓN

NATURALES ARTIFICIALES

HIDROGRÁFICO

OROGRÁFICO

ESTRATÉGICO

VÍAS TRANSPORTE

CENTRALIDADES ZONALES

EQUIPAMIENTOS

CONTENIDO ESTRUCTURAL DEL COMPONENTE GENERAL DEL PLAN IMAGINARIO DE CIUDAD

COMPONENTE GENERAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO

Ciudad competitiva, ambientalmente sostenible,

socia orlmente equilibrada, acoged ae integrada, espacial y

funcionalmente a partir de los ejes estructurantes y del sistema de

centralidades

OBJE CASTIVOS Y POLÍTI

Como lo muestra el organigrama (elaboración propia), por un lado, los sistemas

estructurantes del ordenamiento territorial están conformados por los elementos físicos de

origen natural o artificial, de carácter público como de propiedad y gestión privada con

significación colectiva (ver artículo 13 del POT). Dentro de este sistema estructurante

aparece el de equipamientos, el cual está conformado por los espacios y construcciones, de

uso público o privado, destinados a satisfacer las necesidades colectivas básicas, tanto las

que permiten la prestación de servicios públicos a la comunidad como las que soportan el

funcionamiento y operación de la ciudad en su conjunto (ver artículo 44 del POT). Lo

sombreado de este organigrama es lo que tiene que ver con el INDER.

58 Esto se puede entender a través de los principios sobre los cuales, se fundamenta el ordenamiento del territorio: 1. La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. De esta forma, el Artículo 10 del Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín los recoge para darles la connotación de que son estos los que inspiran el conjunto de novedosos instrumentos asociativos que se introducen para la gestión urbanística.

49

Dicha estructura se entiende con el modelo de ciudad cuyo objetivo es consolidar el

sistema de centralidades como lugares de convocatoria ciudadana, incluyendo oferta de

facilidades y servicios y actividades económicas en el ámbito del barrio.59 Asimismo para

coadyuvar con la gestión de la ciudad en la medida en que estructura el territorio en áreas

determinadas más allá de lo físico (componente sobre el cual tienen lugar las diferentes

dinámicas de relación social de una población o grupo específico en sus ámbitos

económicos y por qué no, políticos). Es decir cumplir con la función pública del

urbanismo60.

A continuación para mejorar la comprensión del anterior postulado se presenta el

mapa de las centralidades urbanas de Medellín, sobre el cual el INDER debe definir su

rango de acción territorial.

59 Política 6, Objetivo 3, Del imaginario de ciudad, los objetivos estratégicos y políticas de ordenamiento territorial, Titulo I, Segunda Parte del Acuerdo 062 de 1999. 60 El Artículo 3 de la Ley 388 de 1997 dispone acerca de la función pública del urbanismo que: "El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural." (organización propia)

50

Mapa de las centralidades urbanas de Medellín.

Fuente: METROINFORMACIÓN - Planeación Municipal, 2004.

De contera, a continuación, en aras de comprender bien cómo el instituto puede

contribuir al desarrollo de ciudad tal y como lo dispone el Plan de Ordenamiento - POT, se

ofrece una lista de los componentes territoriales señalados en el mismo, sobre los cuales

INDER tiene injerencia y debe definir su rango de actuación:

51

Cuadro 3. Componentes sobre los cuales tiene injerencia el INDER.

COMPONENTE URBANO 1) Sistema orográfico. (artículo 108) Cerro el Volador. Se pretende su conservación como parque urbano de recreación pasiva. Cerro Nutibara. Parque recreativo para actividades recreativas pasivas. 2) Parques lineales. (artículo 110) No se permite la construcción de escenarios deportivos, eventualmente ciclovías. 3) Áreas recreativas y paisajisticas. (artículo 111) Finca Montecarlo. Parque recreativo y educativo para la recreación pasiva. Finca La Mesa. Parque de recreación pasiva para recreación ecológica pública. Parque La Ladera. Parque recreativo. Jardín Botánico. Área recreativa, ecológica. Club El Campestre. De uso recreativo. Club El Rodeo y Cementerio Campos de Paz. De uso recreativo. Zoológico Santa Fe. De uso recreativo. 4) Zonas de esparcimiento y encuentro. (artículo 133) Parque vecinal Parque recreativo Parque deportivo Unidades deportivas COMPONENTE RURAL Parques ecológicos recreativos. (artículo 224) Áreas de esparcimiento y encuentro. (artículo 236)

Fuente: Acuerdo 062 de 1999.

De este modo, el INDER debería tener en cuenta que el plan posee una parte de

planeación ubicada en el contenido estructural del componente general (segunda parte,

Título II) y otra parte de gestión (tercera y cuarta partes). Adicionalmente, el programa de

ejecución del POT se estructuró en tres plazos o vigencias61, recogidas con sus respectivas

modificaciones en cada administración municipal por medio del Plan de Desarrollo.

Finalmente, el plan es complementado con los planes parciales y las fichas resumen de

normativa. Todo esto ofrece políticas territoriales a la entidad y es obligatorio conocerlas.

Por otro lado, el rango de acción del INDER no se puede definir sin el Plan Especial

de Equipamientos y Espacio Público; actualmente en discusión en proyecto de acuerdo

61 De acuerdo con la Ley 388 de 1997, las vigencias son de corto, mediano y largo plazo (contadas cada tres años desde 1999). La actual alcaldía debe terminar el mediano plazo este 2004 y asumir en adelante, el largo plazo - 2007.

52

municipal y del cual debe hacer parte el instituto. En efecto el artículo 48 del Plan así lo

indica:

"El Municipio de Medellín diseñará e implementará un Plan Especial de Equipamientos dirigido a racionalizar la inversión pública para la oferta, a procurar la disminución de desequilibrios urbanos y contribuir a la consolidación de un sistema jerarquizado de centralidades. Dicho plan definirá la política general y las directrices de localización de los equipamientos públicos de salud, de educación, recreación y deporte y seguridad social, de apoyo al turismo y a la organización comunitaria, en aspectos tales como la cobertura, calidad, localización, accesibilidad, relación con otros servicios. Igualmente promoverá y facilitará la participación del sector privado en la conformación del sistema que proponga este plan".

Además, el articulo 133 del plan, define las áreas de esparcimiento y encuentro y

señala en su parágrafo que: "estas áreas serán jerarquizadas, complementadas y

reglamentadas por el Plan Especial de Equipamientos y Espacio Público." Lo cual en

resumen, obliga al instituto a participar en el debate de dicho proyecto de acuerdo, porque

en conclusión así el INDER definiría su rango de acción territorial.

Pero; ¿cómo puede entenderse Medellín territorialmente? Una respuesta al respecto

ofrece Jorge Orlando Melo en Espacio e Historia en Medellín:

"Medellín es una ciudad en la que se entrecruzan en forma bastante intrincada formas de muy diverso origen. La cuadrícula colonial y republicana se ha conservado en muchos sitios, mientras otros nuevos diseños de manzanas alargadas o curvilíneas trataron de ofrecer una distribución más amable del espacio. Un gran contraste separa El Poblado, que desde el aire se ve como un inmenso lugar de recreo lleno de piscinas y zonas verdes, con las ocres zonas de vivienda popular de la comuna nororiental, para no hablar de los enclaves casi rurales pero de inverosímil densidad, con caminos de piedra y cemento, de muchos barrios nuevos, en los que el concreto permite ocupar sitios imposibles y sobreponer casas sobre casas o sobre el "aire" de otras casas, que se vende como se vende un lote. Los medellinenses viven en espacios que parecen estar a centenares de años unos de otros, pero se mueven en forma similar, en el metro o los lentos buses, y se congregan en los mismos sitios de trabajo, ya predominantemente comerciales y de servicio. Sus espacios de formación y diversión, sin embargo, son muy diferentes: colegios con zonas verdes, que tienden a alejarse de la ciudad, y cajas de sardinas de varios pisos, en ladrillo sin recubrir, donde se amontonan miles de adolescentes, lugares de encuentro común, como los escenarios deportivos, el palacio de exposiciones y los sitios de recreación masiva, y áreas de acceso exclusivo, como el club o la cantina de barrio, el cada vez excepcional paseo de olla y las elegantes fincas del oriente."

53

3.2. Lineamientos de política

Varios escritos reconocen la dificultad semántica que existe en español (distinto del

inglés) con el término política (ver Diccionario Político de Haro Tecglen). Así, Roth (2002:

25-26) por ejemplo; define la política, como el ámbito del gobierno de las sociedades

(polity); como la actividad de organización y lucha por el control del poder (politics) y;

como los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy).

En este sentido, el programa para el análisis y la formulación de políticas públicas

de deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre no puede ser visto como un

conjunto de estrategias organizacionales, es necesario avanzar para mostrar que el

programa es una serie de procesos democráticos; un sistema de participación política que

permite ligar las políticas públicas a las dinámicas y a los actores de la política (politics) y a

los procesos e interacciones que participan en la formación y evolución de la forma como

se gobiernan las sociedades (polity).

Como se sigue hasta aquí, una política pública es el elemento más amplio de un

proceso de regulación y legitimación política que surge como resultado de la concertación

entre la compleja red de representantes del Estado y las igualmente complejas formas

sociales62. Como un todo, ambas partes constituyen entre sí, una red interdependiente de

intercambios recreados a través de los programas y proyectos con los cuales el INDER

pretende optimizar la calidad de vida de los medellinenses y por ende asegurar los alcances

que en cuanto a equidad proponga cualquiera de los Planes de Desarrollo de una

administración en Medellín.

De esta forma, la política pública para el deporte y la recreación logrará sus dos

cometidos propuestos al inicio, "mejorar su actuación frente a la comunidad y al mismo

tiempo recuperar su liderazgo ante la administración central como uno de los entes que

62 Sin pretender abordar la cuestión en toda su amplitud y profundidad, se puede afirmar que la subjetividad individual y social se construye en la interrelación entre el hombre y su contexto social y natural. Es, por tanto, un producto histórico-cultural. (C.Marx, A. Gamsci).

54

contribuyen a mejorar las condiciones de vida de los medellinenses". Para lo cual se

proponen las siguientes tres directrices:

• Definición de unas acciones mínimas con las cuales garantizar el goce efectivo

de los derechos, la cual sirve para que todos los programas, proyectos y acciones

del instituto sean adecuados sobre la base de cumplimiento con el otorgamiento de

los derechos constitucionalmente establecidos.

• Concreción de las acciones a desarrollar en los distintos lugares de Medellín,

definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial para la entidad, las cuales

especificaran el rango de actuación frente al resto del municipio y por ende lo

articularan funcionalmente con el todo de la administración.

• Implementación de un centro autónomo para el diagnóstico de ciudad, con el

cual sea posible determinar en una primera línea base de investigación, los

problemas sociales que afectan al deporte y a la recreación en Medellín y en una

segunda, medir el impacto del funcionamiento de la entidad a través de sus

programas, proyectos y acciones.

En conclusión estas tres directrices permiten redefinir el rol de la entidad como se

planteó al comienzo de este trabajo: "dotar a la entidad de capacidades básicas de

adaptación a la realidad cambiante de la dinámica de relación de la sociedad medellinense".

En otras palabras, adecuar el funcionamiento del INDER a las demandas actuales de la

administración pública. Siempre y cuando se establezca que la mejor forma de llegar a ser

esta clase de institución, es por medio del histórico anhelo de la entidad, de la formación de

unos ciudadanos con el deber de coadyuvar con el funcionamiento del instituto. Para tales

cometidos se ofrece a continuación el diseño de la política para el deporte y la recreación de

Medellín: una alternativa para la solución de los problemas.

55

3.2.1. El Prisma de Enlace

El siguiente prisma es la representación gráfica de los elementos que componen a

partir de las directrices enunciadas arriba, la política pública para el deporte, la recreación y

el aprovechamiento del tiempo libre en la ciudad de Medellín. Los elementos constitutivos

de su diseño y una manera de llevarla a cabo.

INDER

Derechos Territorio

Demandas

Figura 3. El prisma de enlace del INDER.

La base de esta figura está definida por el triángulo Derechos-Demandas-Territorio

que representa La territorialización de la política. Sobre esta base se levantan a una altura

denominada, “voluntad política”, otros tres triángulos que representan a su vez como sigue:

Derechos-Demandas-INDER: El mínimo otorgable; Demandas-Territorio-INDER: La

formación ciudadana; Territorio-Derechos-INDER: La transparencia en la gestión. Estos

cuatro triángulos se constituyen como los lineamientos de política, como las líneas de

acción y de comprensión para la problemática del tema (un sistema agente). De donde se

desprende también, debe surgir la política pública para el INDER y por lo tanto dicho

Prisma representa el esquema de formulación de la misma.

No obstante, la formulación de una política pública comprende el diseño y la

definición de la agenda pública (la delimitación del tema para su puesta en debate político).

Por lo tanto, esta figura hace las veces del diseño o delimitación del tema, toda vez que

intenta recoger los principales elementos de diagnóstico de una problemática compleja, en

este caso, la del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre. Pero el solo

56

diseño no basta. La altura del Prisma debe ser definida. Por ello que el rol de todas aquellas

instituciones involucradas en el tema deba quedar en claro. Por ejemplo el INDER debe

asumir el papel de agente mediador, como quiera que es una de las entidades puente por

excelencia en el tema entre la comunidad y la administración central municipal.

Por lo anterior y en definitiva, que el INDER sea el vértice enlace entre las líneas de

acción y comprensión para esta problemática. Y se define sobre su base en la medida en

que lo haga la voluntad política de concejales, alcalde, sector privado (incluidas las cajas de

compensación) y la sociedad civil63. Para lo cual, es vital el apoyo o el trabajo que se

realice a través de los medios de comunicación, quienes contribuyen como se demuestra

acá, hoy por hoy a garantizar la divulgación y transformación de la conciencia de las

personas.

Para terminar, el enlace aquí propuesto debe ser entendido como cuando en el

prisma entra un rayo de luz por cualquiera de sus lados y se descompone en colores a su

salida. Así las cosas, este Prisma de enlace debe entenderse como el lugar obligado por el

que debe ingresar toda consideración respecto al tema, para la definición final de la agenda

política o cualquier programa público susceptible al deporte, la recreación y al

aprovechamiento del tiempo libre en Medellín, porque de él saldrán alternativas de solución

para los problemas sociales de esta ciudad.

3.2.1.1. Las cuatro caras del prisma A continuación se presentan los lineamientos de política, cada uno de los cuales

posee un componente estratégico para su desarrollo y se puede entender a través de la

relación bidireccional que existe entre cada uno de los vértices que componen este Prisma: 63 Los lideres comunitarios, las organizaciones sociales barriales, comunales, corregimentales, los planes de desarrollo locales, las Juntas de Acción Comunal (JAC) y sus asociaciones (Asocomunales), las Juntas Administradoras Locales (JAL), los comités cívicos, las Organizaciones de Vivienda Popular (OVP), los clubes y grupos juveniles, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y entidades sin Animo de Lucro (ESAL), además las iglesias, quienes en esta ciudad son actores que deben participar en la definición de líneas de acción y criterios de actuación alrededor de la gestión del desarrollo del deporte y la recreación en el nivel o dimensión comunitaria.

57

i) La territorialización de la política. La cara base. La autogestión con las Unidades Zonales del INDER. (UZINDER) Justificación

El Plan de Ordenamiento Territorial define la planeación no solo territorial de un

municipio sino que orienta la inversión que tras la organización de la ciudad se concrete. En

este sentido el POT de Medellín define un nivel de orientación territorial.

Territorio

Territorialización de la política

Derechos Demandas

Por otro lado el reconocimiento de las demandas de la comunidad hacia el INDER

por zonas, es coherente con la orientación del POT. Al tiempo que, la determinación

constitucional de los derechos al deporte, a la recreación y al aprovechamiento del tiempo

libre son posiblemente “afianzables” en un territorio sobre el cual se reconocen unas

demandas específicas.

ii) El mínimo otorgable. La cara fundamental. La definición del rol institucional desde un enfoque de derechos y de rango de acción territorial científicos.

Justificación

Los derechos al deporte, a la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre son

derechos fundamentales que como tales definen un conjunto mínimo de condiciones con el

cual deben contar los ciudadanos (Mínimo vital).

58

INDER

Mínimo Otorgable

Derechos Demandas

Las demandas de la comunidad hacia el INDER, una vez confrontadas con este

mínimo vital constitucional definen para el INDER el conjunto de las condiciones capaz de

garantizar. El mínimo otorgable se define entonces como el rango determinado desde las

acciones constitucionales y el estudio científico autónomo del acuerdo en las demandas de

la comunidad. Proceso que, a la vez debe divulgarse, de manera constante, desde la oficina

de comunicación del INDER.

iii) La formación ciudadana. De cara a la autogestión. El acompañamiento por zonas de una gestión para la formación ciudadana.

Justificación

El reconocimiento de las demandas de las comunidades, resultado del proceso de

acuerdo, es la expresión compartida de gobierno. Una forma de participación ciudadana en

los asuntos del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.

INDER

Formación ciudadana

Demandas Territorio

59

La organización y orientación territorial de la ciudad que da el POT evidencia la

posibilidad de administración de sus problemas desde un nivel cada vez más autónomo. En

conjunción, autonomía y participación definen en Medellín, para el INDER, un componente

necesario de formación y acompañamiento con el cual garantizar la autogestión.

iv) La transparencia en la gestión. La cara visible. El conocimiento de la función pública del INDER.

Justificación

El INDER como ente autónomo tiene la doble responsabilidad de interpretar y

representar el conflicto de intereses que surge entre la comunidad y el Estado. Interpretar,

cuando - fruto del acuerdo -, reconoce las necesidades de la comunidad. Representar,

cuando le recuerda al municipio que la intencionalidad pública de la administración central

está definida constitucionalmente por unos derechos y unos deberes. Intencionalidad que en

un territorio específico se debe traducir en ejercicio de control ciudadano. Por tanto los

ejercicios de control ciudadano como la veeduría para el deporte y la recreación deben

surgir. Asimismo, rendimientos zonales de cuentas deben prestarse de manera periódica,

en aras de mantener una gestión transparente. En definitiva, el gobierno de los asuntos en

deporte y recreación es lograble desde el conocimiento público por parte de la sociedad del

funcionamiento administrativo en el INDER.

INDER

DerechosTerritorio

Transparencia en la gestión

60

3.2.1.2. La agenda política

Con el prisma de enlace se pudo concluir una primera parte de la formulación de la

política. No obstante la verdadera formulación queda completa con una segunda parte de

discusión democrática de los problemas a la vez alternativas recogidos a través de la agenda

política. De antemano “toda política pública representa un problema social, mientras que no

todo problema social es susceptible de una política pública”. En este sentido, la

formulación de la política pública del deporte y la recreación para la ciudad de Medellín

queda completa con la puesta en marcha de la agenda política64. Esta es a su vez, prueba de

que la problemática identificada se puede resolver a través de una acción pública (policy).

En efecto, el problema social identificado, - como se ha logrado demostrar hasta ahora -, es

objeto de una política pública. Por lo tanto, la agenda política que se presenta a

continuación en la tabla 4, hace las veces de los mecanismos concretos que determinan la

inscripción del problema del deporte y la recreación al lado de los demás problemas

sociales que afectan el desarrollo de esta ciudad y por lo cual como lo sugiere el prisma de

enlace antes descrito, debe verse como los elementos a discutir hacia la búsqueda de

alternativas para la solución de los mismos.

Tabla 4. La agenda política para el deporte y la recreación de Medellín. Cara del prisma Plan Estratégico Proyecto Objetivo

La territorialización de la política. La cara base

La autogestión con las Unidades Zonales del INDER. (UZINDER)

Descentralización gradual del INDER

Búsqueda de autogestión que depende del proceso de formación ciudadana.

El mínimo otorgable. La cara fundamental.

La definición del rol institucional desde un enfoque de derechos y de rango de acción territorial científicos.

Observatorio para el diagnóstico autónomo de la ciudad.

Un centro de investigación para el desarrollo de las capacidades de adaptación del INDER.

La formación ciudadana. De cara a la autogestión

El acompañamiento por zonas de una gestión para la formación ciudadana.

Franja de divulgación y promoción de los derechos y los deberes.

Un espacio de encuentro en todos los medios con la comunidad para el fomento de la cultura ciudadana.

La transparencia en la gestión. La cara visible

El conocimiento de la función pública del INDER.

La veeduría para el deporte en Medellín y las rendiciones central y zonales de cuentas.

La constitución de las veedurías y la ejecución de los rendimientos de cuentas central y zonales.

64 Esta agenda pública deberá debatir públicamente cómo implementar el diseño de política propuesto. Esto significa concertar una estrategia que contemple el corto, mediano y largo plazo.

61

3.2.2. Recomendaciones finales

Para terminar esta política pública quiere recordar los principios generales del Judo,

establecidos por la Asociación Cultural de Kodokan65 y con los cuales se exalta a contribuir

con el mejoramiento de la sociedad:

1) El secreto para la auto perfección es el uso eficiente de la energía.

2) La auto perfección es posible si se ayuda con la auto perfección de los

demás.

3) La auto perfección mutua es la prosperidad mutua de la humanidad.

A través de estos principios esta política quiere solo recomendar que para contribuir

a la solución de los problemas de Medellín se debe buscar el funcionamiento científico del

instituto lograble sí, al mismo tiempo, los ciudadanos son capaces no solo de gozar de sus

derechos sino sobretodo de cumplir con sus deberes.

De manera específica, se dictan las siguientes recomendaciones:

• El diseño de los lineamientos de política da significado a la agenda política en la

siguiente fase: debatir en un escenario que involucre todos los actores que hacen parte

en la consideración de este tema.

• Para la siguiente fase, la puesta en marcha de la agenda política, esta consultoría se

reconoce a sí misma no capacitada por falta de experiencia y por no ser actor que haga

parte de la dinámica de las relaciones políticas de la ciudad, por lo tanto recomienda

que el instituto defina un interlocutor que si cumpla con dichas características.

• La política pública para el deporte y la recreación tiene un punto débil en su

formulación, la incapacidad para realizar un trabajo de campo con el cual ofrecer desde

65 Shun, Inoue (1998), "Budo; invented tradición in the martial arts", en Linhart S. y Frünstuck, S.,The culture of Japan as seen through its leisure, State University of N.Y Press, páginas 83 - 93.

62

ya un diagnóstico propio para el INDER de ciudad. Labor que complementaría este

mismo diseño.

• Los lineamientos de política que se diseñaron para la formulación del programa de

políticas públicas dependen de la estrategia de implementación que se elabore en

adelante.

• La elaboración de la estrategia para la implementación de estos lineamientos es

responsabilidad de la oficina de planeación del instituto.

• La estrategia que se adopte debe contemplar dos procesos en paralelo: la difusión en

los medios de comunicación (incluido internet), de este trabajo, y la construcción del

debate público, desde el lobbiying político hasta la puesta en marcha del debate público

ante el Consejo Municipal.

• Todo el instituto debe hacer parte de este debate, para lo cual se debe preparar una

presentación institucional de los lineamientos con el fin de nutrirlos de elementos de

análisis complementarios.

• El rol que el INDER debe jugar en la implementación de estos lineamientos debe a

su vez contemplar una alianza estratégica con Planeación municipal, con el Consejo de

Medellín y con los principales medios de comunicación de la ciudad.

63

4. Conclusiones

• En el desarrollo de esta política pública se hizo necesario reconocer aquellas

iniciativas que aportaron para el desarrollo de la misma, como quiera que la política

diseñada recoge algunas acciones realizadas por los anteriores periodos de gestión, con

lo cual queda manifiesto que no se están inventando cosas distintas de las que en

momentos diferentes aportaron para el funcionamiento de la institución.

• Todas las experiencias a través de los once años proporcionaron un panorama de

funcionamiento que ha madurado con los aportes de las distintas visiones y de las

cuales se tiene en cuenta el compromiso por hacer del instituto un ente de gestión con

una cultura participativa construida con el acompañamiento continuo a los ciudadanos a

través de una entidad que a pesar de sus múltiples transformaciones no acaba de

adaptarse a las exigencias actuales de la administración pública.

• Una administración pública actual debe entenderse en los términos de eficiencia,

eficacia y legitimidad. La eficiencia demanda el uso racional de los recursos humanos,

técnicos y financieros lo cual requiere la modernización de la tecnología administrativa

a escala operativa: procesos decisorios cuantificables, claros y explícitos. La eficacia

está dedicada a que los procesos administrativos respondan a los objetivos de la propia

organización: coordinación sistémica entre el capital humano y las funciones

establecidas en las políticas de la organización. La legitimidad es la capacidad de

respuesta de la organización: reconocimiento de que el origen de los cambios en el

sector público nace de la ciudadanía no de los funcionarios.

• El referencial de la política es la imagen que la sociedad medellinense se hace frente

al tema del deporte y la recreación, es una resultante entre el referencial global y el

sectorial realizado a través de la construcción de preceptos que definen a la vez la

necesidad y las modalidades de acción frente a la alternativa de solución del problema.

64

• El refencial global para el sector es en este sentido, un conjunto de valores

separados por la distancia que existe entre el tema del deporte y la recreación y el

resto de los problemas sociales aún sin atender desde una mirada de país. El

referencial sectorial es el conjunto de iniciativas aisladas que se han realizado en el

país únicamente desde la profesión o profesiones que se relacionan con el tema.

• El referencial de política para el tema está compuesto principalmente por una serie

de preceptos que lo componen; la normatividad del sector, los planes nacionales,

departamentales y municipales, las políticas de salud del Ministerio de Protección

Social, las políticas de competencias ciudadanas del Ministerio de Educación, sus

correspondientes replicas y adaptaciones en el nivel municipal, la dirección sectorial del

tema que tiene a su cargo COLDEPORTES, las iniciativas de orden internacional y la

influencia de los medios de comunicación.

• Los objetivos de la política sectorial en Colombia que más influyen en Medellín

son: 1- contribuir al mejoramiento de las condiciones y de la calidad de vida de los

colombianos, a través de la socialización de la práctica de la recreación, la educación

física escolar y extraescolar y el ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas,

competitivas y autóctonas, que tiendan a la formación integral de las personas y a

preservar y desarrollar una mejor salud en el ser humano, 2- articular el desarrollo del

sector, con los esfuerzos del estado y de la sociedad civil, hacia la reconstrucción del

tejido social, dentro de las estrategias más amplias del proceso de paz, priorizando su

atención sobre los grupos vulnerables de población especialmente de aquellos en alto

riesgo social en zonas de conflicto o afectados por el desplazamiento forzado y las

formas de violencia social.

• El mayor problema de este sector no ha sido que quienes hayan hecho parte en la

gestión del tema tengan o no, formación profesional. El problema es la visión tan

sectorial de esta problemática del deporte y la recreación, la cual no ha permitido

comprender los demás problemas alrededor de la misma.

65

• Es evidente que hace falta trabajo serio de campo que ofrezca una comprensión

integral y pluralista de la problemática de la ciudad más allá de las interpretaciones

aisladas que se realizan de acuerdo a intereses esporádicos.

• La perspectiva pluralista de comprensión del problema define que el verdadero

objeto de las políticas públicas es proveer más opciones para que el ciudadano lleve su

propia vida de manera más y más satisfactoria.

• La política pública planteada trata de buscar el acercamiento del INDER a la

comunidad por medio de la prestación de un conjunto mínimo de acciones conducentes

a garantizar el disfrute de los derechos al deporte y a la recreación por medio de la

consolidación de un proceso de formación ciudadana en deberes a partir del ejercicio

continuo del reconocimiento científico de las demandas de la ciudadanía y dentro de un

ámbito de orientación administrativa que permita definir el rango de acción territorial

para la institución. De otra parte, busca contribuir a la solución de los problemas

sociales con los que se tiene que enfrentar el municipio a través del compromiso con la

investigación de las variables sociales que afectan el tema desde una posición de

diagnóstico propia.

• La etapa que debe implementarse a continuación de este diseño es la negociación

con expertos del tema, académicos, científicos, administradores públicos, dirigentes

privados, medios de comunicación y sociedad civil sobre la manera como deben tenerse

en cuenta estos lineamientos en toda consideración que se haga frente al deporte y a la

recreación. Junto a este diseño, la atención que se haga de la agenda política

redundará en la formulación definitiva de la política pública.

• La agenda política que se presenta en este documento hace las veces de los

mecanismos concretos que determinan la inscripción del problema del deporte y la

recreación al lado de los demás problemas sociales que afectan el desarrollo de esta

ciudad y por lo cual como lo sugiere el prisma de enlace antes descrito, debe verse

66

como los elementos a discutir hacia la búsqueda de alternativas para la solución de los

mismos.

• Con todo, el enfoque presentado para la administración pública del INDER intenta

poner a la gestión del INDER por encima de la relación con las ciencias

administrativas, para proclamarla así misma como ciencia clínica, es decir un conjunto

de prácticas servidas por la reflexión y la síntesis, donde se mezcla el pragmatismo y el

conocimiento científico y donde cada vez es más evidente que el cambio y la

innovación de las prácticas administrativas van más allá de la estructuración

organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas.

En conclusión se definieron tres directrices que permiten redefinir el rol

institucional al "dotar a la entidad de capacidades básicas de adaptación a la realidad

cambiante de la dinámica de funcionamiento de la sociedad medellinense".

I. Definición de unas acciones mínimas con las cuales garantizar el goce efectivo de

los derechos, la cual sirve para que todos los programas, proyectos y acciones del

instituto sean adecuados sobre la base de cumplimiento con el otorgamiento de los

derechos constitucionalmente establecidos.

II. Concreción de las acciones a desarrollar en los distintos lugares de Medellín,

definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial para la entidad, las cuales

especificaran el rango de actuación frente al resto del municipio y por ende lo

articularan funcionalmente con el todo de la administración.

III. Implementación de un centro autónomo para el diagnóstico de ciudad, con el cual

sea posible determinar en una primera línea base de investigación, los problemas

sociales que afectan al deporte y a la recreación en Medellín y en una segunda,

medir el impacto del funcionamiento de la entidad a través de sus programas,

proyectos y acciones.

67

Facultades que se conseguirán siempre y cuando se establezca que la mejor forma

de llegar a ser esta clase de institución, es por medio de, la históricamente anhelada por la

entidad, formación de unos ciudadanos con el deber de coadyuvar con el funcionamiento

del instituto.

Con todo lo expuesto en este documento, se eleva a consideración de un posterior

análisis la siguiente pregunta:

¿Es la política para el deporte y la recreación una política social?

68

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