LA POLITICA FISCAL EN TIEMPOS DE CRISIS: HACIA UNA AGENDA DE IGUALDAD

Ricardo Martner

ILPES

Del Estado del Futuro…• “Un crecimiento moderado hasta el 2025

permitirá modestos avances en los niveles de pobreza, pero los progresos en reformas críticas, como la educación, los sistemas tributarios regresivos, la falta de legalidad serán marginales. El tráfico de drogas, los carteles transnacionales, las bandas criminales organizadas continuarán amenazando la seguridad ciudadana”.

Fuente:”Global Trends 2025: A Transformed World”, November 2008, National Council of Intelligence

• Las funciones económicas del Estado (Musgrave 1959, 1998):– Contribuir a la estabilización– Proveer bienes públicos (el proceso político

por el cual por el cual estos bienes están disponibles: providing for the satisfaction ofpublic wants)

– Proveer ajustes en la distribución del ingreso

…al Estado que queremos

La politica fiscal ha sido la principal herramientade estabilización en la crisis…

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Fuente: estimaciones de The Economis para 42 países.

Déficit fiscal y tasa de crecimiento del PIB, 2009

Cómo cubrir el hoyo fiscal?

Diferencias 2007-2010(en puntos del PIB)

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Alemania Australia Canada EstadosUnidos

Francia Italia Japón Corea ReinoUnido

España G-20 A

Gasto Público Ingresos Públicos

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF

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Alemania Australia Canada EstadosUnidos

Francia Italia Japón Corea ReinoUnido

España G-20 A

Diferencias 2007-2010Deuda bruta total

(en puntos del PIB)

Ingreso Público Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)

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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015

%

Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos Japón G-20 A España

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMFFuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF

El costo es diseñar estrategias fiscales de salida

Deuda Bruta Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)

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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015

%

Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos Japón G-20 A

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF

El costo es diseñar estrategias fiscales de salida

Deuda Bruta Total Gobierno General(en porcentaje del PIB)

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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015

%

Alemania Francia Reino Unido Estados Unidos G-20 A

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF

G-20 Economías avanzadasIncremento en Deuda Pública, 2008-2015

(39.1 puntos del PIB)

Pérdida de Ingresos; 19,2

Estímulo Fiscal; 4,5

Ayuda Sector Financiero; 3,2

Operaciones de préstamos; 4,0

2008-2009 dinámica tasa de interés-crecimiento; 7,5

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor, IMF

Se requieren nuevas Se requieren nuevas Leyes/Instituciones?Leyes/Instituciones?

• Sistemas de estadísticas y contabilidadcreíbles

• Agencias/consejos fiscales“independientes” (CBO, Hungría, UK)

• Reglas fiscales de deuda, de déficit, estructurales

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Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

Gasto Público Ingresos Públicos

Diferencias 2007-2010(en puntos del PIB)

Deuda Bruta Total Gobierno General

(en porcentaje del PIB)

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2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015

%

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú

Fuente: datos publicados en Fiscal Monitor14 May 2010, IMF

Acción fiscal y equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferenciasGini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

En AmEn Améérica Latina, la provisirica Latina, la provisióón de n de bienes pbienes púúblicos es deficienteblicos es deficiente……

• La “decisión fiscal”: mucha trinchera, pocodebate de políticas de largo plazo

• La cobertura de los programas públicos eslimitada

• Los recursos públicos son escasos

Pacto Fiscal: ecuaciónsociedad-estado

• De recaudar poco y mal a:Buscar una estructura tributaria progresivaEn algunos casos,expandir la carga tributariaReducir evasión y exenciones

• Definir prioridades de gasto:En lo social, énfasis en lo no contributivoEn lo productivo: más para innovaciónBanca de desarrollo: financiamiento inclusivoDestinar inversión pública a infraestructura, economía baja en carbono y pro-empleo

Arbol del problema

Leyes antiguas

Institucionalidaddébil

Ausencia de visiónde mediano plazo

Efectos

Problema

Causas

Alto nivel depobreza

Personal insuficientey poco motivado

Discrecionalidadexcesiva

InsuficienteRendición de cuentas

Condiciones laboralesdeficientes

Poca capacitación

Pocos informes Falta de control (Congreso)

Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas

El presupuestono se ejecuta

IneficaciaProgramas

públicos

Atenta contra la Cohesión social

Desempleo Ajuste fiscal

Poco crecimiento Descontentociudadano

Ausencia de transparencia

volatilidadmacroeconómica

Los países han avanzado en la presupuestación para resultados …

Presupuestos convencionales

Presupuestaciónpara resultados

Marco temporal Un año Mediano plazo

Énfasis Insumos Productos o resultados

Asignación de gastos

Mensual o trimestral

Anual o trimestral

Discrecionalidad de gasto

Limitada Ampliada

Evaluación Procedimientos Impacto

Fuente: Allen Schick, presentación en XX Seminario de Política fiscal de CEPAL

Tres lemas

• Compartir objetivos (un plan, una meta, varias entidades)

• Simplificar (un solo sistema de seguimiento?, pocos indicadores)

• Definir indicadores de impacto, de mediano plazo

• Niveles macro-fiscales de análisis:– Clasificación económica– Clasificación funcional

• El círculo virtuoso– Planificación– Presupuesto– Evaluación

Cómo mejorar la calidad del gasto público?

• En lo institucional, fortaleciendo:– Sistemas Nacionales de Planificación y

Presupuesto– Sistemas Nacionales de Inversión Pública– Sistemas Nacionales de Evaluación del

Gasto Público– Sistemas Territoriales de Planificación

Cómo mejorar la calidad del sector público?

Instrumentos de Planificación

• Visión País y Plan 25• Plan Nacional de Desarrollo

• Presupuesto plurianual de gasto e inversiones, PlanificaciónInstitucional

• Programación, Presupuesto y ejecución

• Sistemas de seguimiento y monitoreo

Prospectiva

Formulación

Coordinación

Tendencias, políticas,

metas

Presupuestaciónde políticas y

metas,

Objetivoscompartidos, entidades y programas

responsables

EvaluaciónIndicadoresestratégicos

Funciones Productos

Los sistemas de planificación

Evaluación y seguimiento

Dis

eño

Prog

ram

ació

n

EL CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Fiscal y Presupuestaria

Coordinación y fortalecimiento

institucional

Definición de prioridades

Inversiónpublica

De desempeño yresultados De diseño

Áreas críticas

ESTRATEGIASESTRATEGIASNACIONALES DE NACIONALES DE

DESARROLLODESARROLLO

EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

PROGRAMASPROGRAMAS

Niveles de planificaciNiveles de planificacióónn

Marco de gasto de mediano plazo

• Las clasificaciones económicas, funcionales y por programas son ideales para la presentación de escenarios de gasto a medio plazo

• Fijación de prioridades/objetivos plurianuales

• Generalmente una de ellas es predominante para la toma de decisiones

La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria

INGRESOS PREVISTOS

Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real

DÉFICIT SOSTENIBLE

GASTO PROGRAMADO

Control de gastoEficiencia/eficacia

DÉFICIT EFECTIVO

Presupuesto de Estados Unidos, año fiscal 2011

Presupuesto de Estados Unidos, año fiscal 2011

... buenas prácticas de transparencia presupuestaria

Informes presupuestarios– El presupuesto– Informe pre-presupuestario– Informes de ejecución y de cierre– Informe pre-electoral– Informes de largo plazo

Que contengan además: • Pasivos pensionales• Gastos tributarios• Riesgos fiscales (Pasivos contingentes)• Hoja de Balance (financiero y no financiero)

Aspectos generales de programación fiscal

• Quién hace las proyecciones?• Qué instrumentos?

Planilla excel RMSMModelos econométricos

Qué debe contener un informemacroeconómico de finanzas públicas?

• Efectivo-estimado-proyectado (3-5 años):Saldo público efectivo (global y primario) y cíclicamente ajustado (UE, UK, Chile)Deuda pública bruta y neta (UE)Proyecciones financieras de ingresos y gastosInversión pública (UK)

• Análisis de sensibilidadEscenarios alternativos de crecimiento y riesgosEvolución de tasas de interés y deuda

Qué debe contener un informemacroeconómico de finanzas públicas?

Ejemplo: Actualización del programa de estabilidad de España, 2009-2013

1.MARCO GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y ESTRATEGIA DE SALIDA DE LA CRISIS

2. SITUACIÓN ECONÓMICA Y PERSPECTIVAS 3. LA ESTRATEGIA DE CONSOLIDACIÓN

PRESUPUESTARIA4. COMPARACIÓN CON LA ANTERIOR ACTUALIZACIÓN

Y EJERCICIOS DE SENSIBILIDAD5 LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 6 LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS 7. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS

PÚBLICAS

España

España

España

Reino Unido: presupuesto plurianual

Fuente: Hughes (2008)

Reino Unido: insumos, impactos

Fuente: Hughes (2008)

Principales tipos de clasificaciones

• Administrativa ¿Quién gasta?

• Económica ¿ Como gasta?

• Funcional ¿Para que gasta?

• Por programas ¿Por qué gasta?

• Otras: Territorial ¿Dónde gasta?

Desagregación por grupos de gasto (I)

Desagregación por grupos de gasto (II)

Desagregación por grupos de gasto (III)

Clasificación cruzada del gasto

Personal Bienes y servicios dIntereses Subsidios y donaciones Prestaciones previsionales Inversión Total

Servicio públicos generales 0.4 0.5 3 0.1 4

Defensa 0.8 0.3 0.4 1.5

Orden público y Seguridad 0.5 0.3 0.2 1

Asuntos Económicos 0.1 0.9 1.5 0.6 3.1

Protección Ambiental 0.05 0.05 0.1

Vivienda y servicios comunitarios 0.05 0.05 0.1 0.2

Salud 1.1 0.7 0.2 0.5 2.5

Recreación, cultura y religión 0.05 0.05 0.1

Educación 0.8 0.25 0.95 1 3Protección social 0.15 0.85 5 6

Total 4 3 3 3.5 5 3 21.5

La clasificación funcional del gasto público: Unión Europea

Protección social

Servicios publicos generales

Asuntos económicos

Salud

Educación

Defensa Orden público y seguridad

Vivienda Recreación cultura y religión

Protección ambiental

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