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123REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 13 N.° 2 - Julio-diciembre

rev.relac.int.estrateg.segur.13(2):123-151,2018

La Organización del Tratado del Atlántico Norte y la ampliación al Este: ¿hasta Ucrania?*

María Martínez Carmena**

Resumen

En este estudio se analiza la política de ampliación de la OTAN durante la Posguerra Fría, y las razones del ac-tual estancamiento de la denominada política de puer-tas abiertas. Si bien es probable que todos los Estados balcánicos acaben integrados en la OTAN, otros Estados han sido configurados por parte de Rusia como el muro infranqueable de este proceso ampliador. En este sen-tido, Georgia y, de forma clara, Ucrania han marcado un punto de inflexión en la relación entre la OTAN y Ru-sia. El “factor Rusia” siempre ha determinado el avance de la Alianza Atlántica hacia el Este de Europa, pero actualmente los miembros de la OTAN, principalmen-te los socios europeos más relevantes, podrían verse afectados por graves implicaciones de orden político,

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* Artículo en el marco del proyecto nacional “Los muros y el derecho internacional contemporáneo: implicaciones para la seguridad, la dignidad de la persona y el desarrollo sostenible” (DER2015-65486-R), financiado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

** Doctora en Derecho de la Universidad de Castilla-La Mancha, España. Profesora de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de Toledo, Universidad de Castilla-La Mancha. Correo electrónico: [email protected].

124 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD

La Organización del Tratado del Atlántico Norte y la ampliación al Este: ¿hasta Ucrania?

económico y geoestratégico (energía, coordinación para combatir el terrorismo yihadista, etc.) si su relación con Rusia empeora. Por ello, se considera adecuado que la estrategia de la ampliación en esta etapa atienda a todas las variables, revise sus objetivos y no se realice de forma precipitada, dado que la reconstrucción de la relación con Rusia es fundamental para que exista un equilibrio euroasiático.

Palabras clave: Ampliación de la OTAN; Posguerra Fría; Rusia; Ucrania.

NATO and its Enlargement to the East: To Ukraine?

Abstract

This study analyzes NATO’s enlargement policy during the post-Cold War and the reasons for the current stagnation of the so-called “open door policy”. While it is likely that all Balkan states end up incorporated into NATO, other states have been regarded by Russia as the insurmountable wall of this enlargement process. In this sense, Georgia and, clearly Ukraine, have marked a turning point in the NATO-Russia relationship. The “Russian factor” has always determined the ad-vance of the North Atlantic Alliance towards Eastern Europe, but currently NATO members, especially the most relevant European partners, could experience se-rious political, economic and geostrategic effects (energy, coordination to combat jihadist terrorism) if its relationship with Russia worsens. Thus, it is suggested that the expansion strategy at this stage covers all the variables, reviews its objectives and is not pursued hastily because reconstructing the relationship with Russia is fundamental to the existence of a Euro-Asian balance.

Keywords: NATO enlargement; post-Cold War; Russia; Ukraine.

A Organização do Tratado do Atlântico Norte e a ampliação ao Leste: até a Ucrânia?

Resumo

Neste estudo analisa-se a política de ampliação da OTAN durante a Pós-guerra Fria, e as razões do atual estancamento da denominada política de portas abertas. Se bem que é provável que todos os Estados balcânicos acabem integrados na OTAN, outros Estados têm sido configurados por parte de Rússia como o muro infran-queável deste processo ampliador. Neste sentido, Geórgia e, de forma clara, a Ucrânia têm marcado um ponto de inflexão na relação entre a OTAN e a Rússia. O “fator Rússia” sempre tem determinado o avanço da Aliança Atlântica ao Leste da

María Martínez Carmena


Europa, mas atualmente os membros da OTAN, principalmente os sócios europeus mais relevantes, poderiam ver-se afetados por graves implicações de ordem políti-ca, econômica e geoestratégica (energia, coordenação para combater o terrorismo jihadista, etc.) se sua relação com a Rússia piora. Por isso, se considera adequado que a estratégia da ampliação nesta etapa atenda a todas as variáveis, revise seus objetivos e não se realize de forma precipitada, já que a reconstrução da relação com a Rússia é fundamental para que exista um equilíbrio euroasiático.

Palavras-chave: Ampliação da OTAN; Pós-guerra Fria; Rússia; Ucrânia.

La decisión de ampliar la Organización del Tratado del

Atlántico Norte al centro y este de Europa: una cuestión de

supervivencia

El final de la Guerra Fría conllevó una profunda crisis existencial dentro de la Alianza Atlántica, que desembocó en una renovación funcional y de compo-sición de esta. Tras la caída del Muro de Berlín, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) fue cons-ciente de que sobrevivir en el nuevo escenario estratégico surgido del “des-hielo” requería una profunda revisión de sus funciones de seguridad. Unido a esta diversidad funcional en la nue-va etapa, la Alianza Atlántica también debía considerar los nuevos Estados que podían formar parte de la orga-nización. El debate político sobre la conveniencia de la ampliación se en-contraba, en realidad, íntimamente li-gado a la configuración de una nueva OTAN, y resultó ser uno de los pasos más trascendentes de la organización. La caída del Telón de Acero, la des-aparición del Pacto de Varsovia y el

acceso a la independencia política de numerosos Estados de Europa Central y Oriental habían modificado radical-mente el mapa de la Europa dividida de antaño y, por tanto, la visión geoes-tratégica de la OTAN de cara al futuro.

Los antiguos Estados satélite pronto mostraron su deseo de formar parte de la OTAN. En líneas generales, su objeti-vo prioritario en la OTAN radicaba en obtener la garantía de defensa territo-rial e independencia políticas dentro de sus respectivas fronteras, gracias al paraguas defensivo proporcionado por el artículo 5 del Tratado Atlántico Norte (TAN). El anhelo de los antiguos Estados de vincularse a la OTAN mani-festaba en igual medida su afán por desvincularse de Rusia y de la etapa histórica anterior, y así aminorar la in-fluencia de esta potencia en su futuro.

La Federación Rusa, muy debilitada al inicio de la Posguerra Fría, actualmente conserva su papel como potencia eco-nómica y política mundial, un rol que está siendo especialmente enfatizado por la política exterior del presidente



Vladimir Putin. No obstante, se trata de un gigante sobre el que Occidente mantiene numerosas reticencias e in-terrogantes (Ferguson, 2010, p. 20). Y no es para menos. Desde 2008, tras la contienda en Georgia y, posteriormen-te, con la anexión de la península de Crimea en 2014, Rusia ha demostrado que está dispuesta, si lo considera pre-ciso, a defender sus intereses contravi-niendo la legalidad internacional.

Rusia nunca ha escondido su discon-formidad con el proceso ampliador de la Alianza Atlántica y otras decisiones que afectaban a sus fronteras; antes bien, ha manifestado públicamente su desacuerdo con continuas adverten-cias a la OTAN. Ya en 1999 amenazó a Alemania sobre el posible desequi-librio internacional que podría causar la futura incorporación a la OTAN de las Repúblicas Bálticas, cuyo deseo de pertenecer a la organización era ma-nifiesto. Tampoco es un asunto menor el rechazo ruso al proyecto del sistema de defensa antimisiles de la OTAN, un problema que aún persiste en las rela-ciones entre la OTAN, Estados Unidos y Rusia (Müller, 2000). Por ello, y pese a que la OTAN no lo admita abiertamente como un condicionante de la amplia-ción, el factor de la relación con Rusia siempre ha constituido un elemento clave a la hora de admitir a nuevos Estados miembros. Un buen ejemplo de ello son las candidaturas relegadas de Georgia y Ucrania. Ambos Estados parecen ser, por el momento, un límite infranqueable para el proceso amplia-dor (Requena del Río, 2014, p. 13).

La política de puertas abiertas al ini-cio de la Posguerra Fría contó con el impulso desde Estados Unidos del presidente Bill Clinton, su principal promotor. Este dato es clave para en-tender que el coste de la ampliación iba a recaer principalmente en Estados Unidos (Smith, 2000, p. 131). En la Eu-ropa de la época, el canciller alemán Helmut Köhl y la “Dama de Hierro” británica, Margaret Thatcher, también fueron destacados valedores; no así Francia y España, que en reuniones in-formales se mostraron muy críticos con la ampliación al Este de la Alianza At-lántica (Smith, 2000, p. 131; Caracuel Raya, 2004, p. 310). Con esta división de opiniones en el contexto europeo, la ampliación venía a demostrar la de-licada tensión existente entre el deseo de seguridad de los socios europeos y el rechazo al control estratégico de Es-tados Unidos.

En 1993, la OTAN estuvo inmersa en una profunda discusión interna para detectar elementos a favor y en contra del proceso ampliador en la Posguerra Fría, cuyo resultado fue plasmado en el conocido informe titulado “Study on NATO Enlargement” (OTAN, 1995). La Alianza Atlántica consideró como aspectos negativos del proceso am-pliador, básicamente, los siguientes elementos: en primer lugar, la am-pliación implicaría una nueva línea de fractura Este/Oeste; en segundo lugar, la constante susceptibilidad de Rusia; en tercer lugar, añadir más Es-tados conllevaría también una mayor dificultad para adoptar resoluciones



dentro del Consejo del Atlántico Norte (CAN) u órgano supremo de toma de decisiones por consenso en la OTAN, al ser más heterogéneo y elevado el número de Estados miembros. A ello se unía, en cuarto lugar, la inestabili-dad interna de algunos Estados candi-datos. Finalmente, en quinto lugar, la funcionalidad y eficacia de la Alianza podían verse en entredicho, dadas las dificultades de aplicación efectiva de la cláusula de defensa mutua —con-signada en el artículo 5 del TAN— a los nuevos Estados miembros (Caracuel Raya, 2004, p. 311).

Por lo que se refiere a factores posi-tivos de la ampliación, en el citado informe se destacó especialmente la proyección de estabilidad que la OTAN podía otorgar a los nuevos Estados democráticos (cap. 2 del informe). Se entendía que la inclusión de estos en la organización sería beneficiosa a la hora de resolver y controlar mejor sus conflictos internos, precisamente por-que la OTAN exige previamente a sus candidatos alcanzar unos requisitos políticos y militares mínimos. En cuan-to a la siempre delicada relación con Rusia, y pese a que había sido consi-derada entre los aspectos negativos, el informe ventiló el asunto de forma simplista. Se estimaba que Rusia no representaba un problema real para la OTAN, al no ser un Estado miem-bro de esta y carecer de poder para bloquear las negociaciones (Caracuel Raya, 2004, p. 310). Obviamente, se trata de una visión poco ajustada a la realidad internacional, dado que la re-lación y el entendimiento de la OTAN

con Rusia siempre se han perfilado como un elemento crucial, tanto para Europa como para Estados Unidos. Es decir, de facto la OTAN no se consiente una autonomía absoluta de decisión en términos políticos, ya que el “factor Rusia” necesariamente se analiza y se toma en consideración en cada ronda ampliadora.

La puesta en práctica de la denominada política de puertas

abiertas

La Alianza se refiere por primera vez a su disposición para acoger nuevos Estados durante la Cumbre de Bruse-las, celebrada en enero de 1994. Si bien el informe sobre la ampliación de 1995 (vide supra) fue posterior a esta Cumbre, se puede asegurar que, en realidad, tras ella, la OTAN inauguró definitivamente la política de puertas abiertas y cesó de discutir la conve-niencia de la ampliación (François-Poncet et ál., 2006-2007, p. 7). De hecho, únicamente quedaban por de-terminar las pautas del proceso, pero no así la decisión de iniciarlo. Con respecto a las pautas, la OTAN debía acordar criterios como la velocidad de la ampliación, la integración total o parcial de los nuevos aliados, la admi-sión de un gran número de miembros o únicamente de los Estados acondi-cionados a las exigencias aliadas, así como los posibles candidatos. De for-ma no oficial, a la cabeza de la lista estaban Polonia, Hungría y República Checa, que presionaron con mucha fuerza para lograr su ingreso, ya que consideraban que adolecían de un va-



cío de seguridad que históricamente les había perjudicado. Por este motivo, reclamaban a los Estados occidentales que no les abandonasen de nuevo a su suerte (Law, 1999, p. 39).

Públicamente, la OTAN mantiene que los objetivos de la ampliación se diri-gen fundamentalmente a aprovechar la oportunidad histórica de borrar las líneas de fractura en Europa, y así me-jorar la seguridad y estabilidad de toda el “área euroatlántica”. Tomando esta premisa como base, la OTAN se dispu-so a considerar el deseo de pertenecer a la organización de cualquier Estado europeo que estuviese en condiciones de cumplir con los principios sobre los que la organización se asienta, así como de contribuir a la paz y seguri-dad del área euroatlántica.

La OTAN, de hecho, subrayó especial-mente que el diseño de la ampliación respondía a la idea de evitar posibles conflictos en Europa causados por convulsiones políticas y sociales de Estados con estructuras democráticas débiles. Por tanto, la ampliación tras la Guerra Fría se enfocó políticamente como un medio óptimo para reportar estabilidad política y seguridad a los Estados de Europa Central y Oriental recién llegados a la independencia. El criterio estabilizador de la amplia-ción era relevante para evitar desastres como la Guerra de los Balcanes.

Con este loable deseo de estabiliza-ción como eje, la OTAN finalmente hará primar la geopolítica sobre otros criterios tenidos en cuenta respecto a

los países candidatos, como la aporta-ción defensiva de los nuevos Estados a la organización. De hecho, la contribu-ción militar de los candidatos que fue-ron ingresando en la Alianza Atlántica tras la Guerra Fría puede considerar-se realmente discreta, pues modificó en poca medida el potencial militar de la organización (François-Poncet et ál., 2006-2007, p. 8). Así, pues, el beneficio de seguridad que dichos Es-tados aportaban no podía considerar-se, a priori, como un factor de peso. Siguiendo esta línea, el proceso am-pliador se fue volviendo más laxo con los Estados candidatos, de modo que las rondas ampliadoras (vide infra) no dejaban lugar a que operase un verda-dero cambio político y económico en los Estados aspirantes a ser miembros.

Un claro ejemplo de las debilidades o dificultades en seguridad y defen-sa que arrastraban los nuevos Estados miembros quedó patente en el pos-conflicto iraquí, tras la invasión de Irak en 2003. La falta de experiencia de Polonia para hacerse cargo de sus funciones dentro de la división mul-tinacional que operaba entre Bagdad y Basora derivó finalmente en una abierta petición de ayuda por parte de Polonia a la OTAN, a fin de poder cum-plir con sus compromisos en el terreno (Rynning, 2005, p. 130).

Las rondas ampliadoras y el factor de la relación con Rusia

A continuación, vamos a pasear, some-ramente, por las distintas rondas am-pliadoras. En la Cumbre de Madrid de



1997, la OTAN invitó a formar parte de la organización únicamente a tres Esta-dos centroeuropeos: Polonia, Hungría y República Checa. La invitación oficial se escenificó en la Cumbre de Wash-ington de 1999, con motivo de la ce-lebración del aniversario cincuenta de la Alianza Atlántica (protocolo de ad-hesión del 17 de diciembre de 1997). Durante la Cumbre de Washington se emitió un comunicado que alentaba a los Estados aspirantes a esforzarse para alcanzar las condiciones exigidas por la Alianza Atlántica. En cambio, a las puertas de la OTAN se quedaron ocho Estados miembros de la Asociación para la Paz (OTAN, 7 de junio de 2017): Rumania, Eslovenia, Eslovaquia, Le-tonia, Lituania, Estonia, Bulgaria y la Antigua República Yugoslava de Mace-donia, los cuales, a principios de 1997, también habían solicitado pasar a ser Estados miembros.

Con la vista puesta en las futuras am-pliaciones, en dicha cumbre se con-cretó la aprobación de un Plan de Acción para Miembros (Membership Action Plan [MAP]) (OTAN, 12 de junio de 2017). El objetivo de la OTAN con este plan es proporcionar ayuda a los Estados aspirantes en su preparación para cumplir las condiciones mínimas que la Alianza exige. La OTAN se con-vierte así en supervisora, coordinado-ra, asesora y receptora de información sobre los avances de los países aspi-rantes. Básicamente, las condiciones requeridas se resumen en el hecho de ser Estados europeos, con capacidad para cumplir los principios del Trata-do del Atlántico Norte (Estados de de-

recho) y de aportar seguridad al área euroatlántica.

Tras la primera ronda ampliadora de la Posguerra Fría, en el seno de la OTAN se debatió ampliamente si la siguiente ronda debía ser menos exigente con el cumplimiento de requisitos de los paí-ses candidatos. La intención era com-probar la viabilidad de una ampliación mayor (opción big bang), dado el éxito de la llevada a cabo en la cumbre de Washington (Caracuel Raya, 2004, p. 317). Esta idea fue apoyada por los Estados candidatos en la denominada Declaración de Vilna, del 19 de mayo de 2000. La administración Bush tam-bién se inclinaba por esta opción, con vistas a conseguir una mayor estabili-dad en el sureste europeo. Así, con-forme a esta directriz, se eligieron siete nuevos candidatos para la siguiente ronda ampliadora: Letonia, Lituania, Estonia, Eslovenia, Eslovaquia, Bulgaria y Rumania.

La Cumbre de Praga de noviembre de 2002 estaba, en principio, desti-nada a “lucir” la mayor ampliación de la historia de la Alianza Atlántica. Sin embargo, la ampliación quedó empa-ñada por los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 (11-S), de modo que la lucha contra el terroris-mo internacional centró la atención de dicha cumbre. El 11-S también sirvió para afianzar la relación de confianza con Rusia, pues la ampliación podía presentarse como una oportunidad de unidad defensiva frente al terrorismo (Wolff, 16 de septiembre de 2015, p. 1108). Finalmente, los candidatos se



incorporaron a la OTAN el 26 de mar-zo de 2003, mediante los respectivos protocolos de adhesión.

Desde la cumbre de Praga (2002) hasta la de Bucarest (2008), la OTAN estuvo inmersa en la lucha contra el terrorismo, especialmente en Afganis-tán, donde había desplegado la Fuer-za Internacional de Asistencia para la Seguridad (International Security As-sistance Force [ISAF]), y así postergó la cuestión de la ampliación en las posteriores cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno que la OTAN celebró (Estambul en junio de 2004, Bruselas en febrero de 2005 y Riga en noviem-bre de 2006).

La siguiente ronda ampliadora —la sexta en la historia de la organización— tuvo lugar con motivo de la Cumbre de Bucarest, en abril de 2008. Los paí-ses invitados a adquirir la condición de miembros fueron los denominados Es-tados del Adriático: Croacia, Albania y Macedonia, los cuales ya pertenecían al Consejo de Asociación Euroatlánti-co (Euroatlantic Partnership Council [EAPC]), que es el sucesor del antiguo Consejo de Cooperación del Atlántico Norte, instituido este en 1997 con el propósito de aumentar la cohesión y reforzar los vínculos en beneficio de la seguridad común. Los tres Estados también trabajaban en el MAP, pero aún debían superar ciertos problemas internos antes de su incorporación a la OTAN. Preocupaban especialmente Albania y Macedonia, pues en am-bos países la corrupción y el crimen organizado representaban dos graves

problemas internos (François-Poncet et ál., 2006-2007, p. 10). Finalmente, solo Albania y Croacia, desde el 1 de abril de 2009, pasaron oficialmente a ser países miembros de la OTAN.

Macedonia es uno de los Estados can-didatos que, a la postre, mayor debate interno generaría. Su fragilidad demo-crática era evidente. Entre otros asun-tos, el mayor problema que lastraba a Macedonia radicaba en la falta de protección de los derechos de la mi-noría albanesa. La OTAN ha alabado el esfuerzo que en estos años hizo el país balcánico para construir una sociedad multiétnica. De hecho, en agosto de 2001 tuvo lugar una intervención de la OTAN en territorio macedonio “a so-licitud” del entonces presidente Boris Trajkovski. Se trató de la operación Es-sential Harvest, cuyo objetivo era in-cautar armas de las milicias albanesas en territorio macedonio y destruirlas. De este modo, quedaría asegurado el respeto al alto el fuego, pues la pe-queña república se encontraba a pun-to de caer en una guerra civil entre extremistas albaneses y macedonios. La intervención se “prorrogó” con la operación Amber Fox, bendecida por la Resolución 1371 del Consejo de Se-guridad; esta vez, tuvo el fin de pro-teger a los supervisores de la Unión Europea (UE) y de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en su misión en dicho país (OSCE-EU Monitoring Mission). Una vez acabada esta tarea, el gobier-no macedonio solicitó la presencia de la OTAN en una nueva misión (Allied Harmony), a fin de ejercer labores de



coordinación, supervisión y asistencia a este gobierno en cuestiones milita-res, siendo traspasada esta responsabi-lidad a la UE en 2003.

Finalmente, este no fue el principal escollo que Macedonia debía sortear. La admisión de Macedonia en la OTAN ha sido impedida por una cuestión no-minativa, que aparentemente puede parecer baladí. En la Cumbre de Bu-carest, y como precedente único hasta el día de hoy, se decidió condicionar la entrada de Macedonia en la OTAN a la resolución de la controversia que mantiene con Grecia y que tiene por objeto el nombre de esta pequeña república balcánica (OTAN, 3 de abril de 2008, punto 20). El veto griego du-rante la cumbre impidió alcanzar el consenso necesario para que Macedo-nia ingresase en la OTAN. El problema continúa irresuelto y la República de Macedonia (nombre que sí recono-ce Turquía como válido) sigue siendo denominada Antigua República Yu-goslava de Macedonia (ARYM) en los documentos de la OTAN. Este último es el nombre que Grecia admite y que viene utilizando desde su independen-cia de Yugoslavia en 1991.

Como es sabido, el Reino de Mace-donia fue el lugar que vio nacer al rey Alejandro Magno, quien desde aquel territorio griego extendió su imperio prácticamente a todo el mundo cono-cido de la época. Para Grecia, cons-tituye parte de su preciado legado histórico; en ese sentido, trata de man-tener tanto la identidad cultural de la Macedonia griega como la soberanía

sobre esta región septentrional en sí (con la conocida ciudad de Tesalónica como capital). Con población eslava y albanesa, la República de Macedonia no se corresponde con la Macedonia clásica incluida en la actual Grecia. En la Macedonia balcánica no nacieron Filipo II ni su hijo Alejandro Magno, el conquistador del imperio persa. La prevención de Grecia y su discon-formidad a la hora de admitir como oficial el nombre de República de Ma-cedonia se debe al temor de que este genere confusión entre el territorio griego y el balcánico, y eventualmente pueda ser objeto de reclamación por parte del pequeño Estado limítrofe con Grecia. No en vano, en 2006, la ARYM pretendió otorgar a su principal aeropuerto el nombre de Alejandro Magno, ante la indignación griega.

El 5 de diciembre de 2011, el Tribunal Internacional de Justicia de la Haya dic-tó sentencia favorable a la pretensión macedonia, que había alegado que el veto griego a la admisión de Macedo-nia en la OTAN durante la Cumbre de Bucarest violaba el Acuerdo Interino firmado por ambos Estados (1995), se-gún el cual Grecia no impediría la en-trada de Macedonia en organizaciones internacionales, y que tenía las vistas puestas en la futura adhesión mace-donia a la UE y la OTAN (International Court of Justice [ICJ], 5 de diciembre de 2011).

A pesar de que aún no se haya podi-do admitir como Estado miembro, la ARYM ha colaborado con la OTAN acti-vamente en las misiones de Afganistán



y Kosovo, y sigue profundizando en re-formas políticas. La puerta de la OTAN, si resuelve el carácter contencioso del nombre, sigue abierta para la repúbli-ca balcánica, sin que exista una traba política mayor en la organización que la oposición griega (OTAN, 2 de diciem-bre de 2015, puntos 5-7; OTAN, enero de 2016).

Posibles nuevas ampliaciones de la Organización del Tratado del

Atlántico Norte

Actualmente, las posibles líneas de ampliación de la OTAN tienen dos di-recciones bastante definidas: Balcanes occidentales, por un lado, y Cáucaso y países de la Europa Oriental fronteri-zos con Rusia, por otro.

En el norte de Europa, Finlandia y Suecia constituyen otra posible línea de ampliación de la OTAN, una incor-poración que aportaría grandes bene-ficios geoestratégicos y de potencial. Pese a todo, no vamos a analizar esta posibilidad, ya que consideramos que ambos Estados nórdicos no tendrían problema político, económico o mi-litar para su integración en la organi-zación. Además, al encontrarse ajenos a la influencia rusa, su incorporación no supondría, en ningún caso, el au-mento de la tensión política con Rusia. Durante la Cumbre de Gales hubo un acercamiento positivo entre la organi-zación y estos Estados, plasmado en la firma de un “host nation status agree-ment” con la OTAN (Wolff, 16 de sep-tiembre de 2015, p. 1116).

Con respecto a las vías de amplia-ción de la OTAN sobre las que vamos a reflexionar —la balcánica, Cáucaso y Europa Oriental—, las posibilidades en ambos casos son dispares: si en el caso de los Balcanes, por un lado, la integración puede ser más pacífica y el margen de autonomía de dichos Esta-dos con respecto a Rusia es aparente-mente mayor, la zona caucásica y los Estados “colchón” de la frontera rusa occidental —Bielorrusia y Ucrania—, por otro, ofrecen una alta incertidum-bre. Su membresía en la OTAN tendría un beneficio dudoso con respecto al alto riesgo de enfrentamiento, hasta sus últimas consecuencias, con Rusia.

Con respecto al primer supuesto, no cabe duda de que, a la postre, prácti-camente todos los Estados balcánicos acabarán ingresando en la OTAN. En teoría, ello aportará un plus de esta-bilidad a la delicada región balcánica. Exceptuando el caso de Serbia (OTAN, 24 de noviembre de 2016) y el más espinoso de Kosovo, es plausible que la integración del resto de Repúblicas Balcánicas se dé en un futuro cercano con el beneplácito de los aliados euro-peos y, al menos, la no oposición furi-bunda de Rusia. De hecho, en el caso de Montenegro, ya se ha firmado el protocolo de Adhesión durante 2016, lo que le permite ser país observador hasta cuando se produzca su entrada definitiva al ratificarse dicho protoco-lo. Entretanto, Bosnia-Herzegovina continúa como Estado candidato.

Mayor es la incógnita con respecto a la posible incorporación de los países



“tapón” de Europa Oriental fronterizos con Rusia: Bielorrusia y Ucrania (más su vecina Moldavia), así como la zona del Cáucaso más al sureste (en Eurasia), a caballo entre Occidente y Oriente. En este caso, hablamos de las repú-blicas transcaucásicas fronterizas con Rusia y situadas entre el mar Caspio y el mar Negro: Georgia y Azerbaiyán, a las que habría que sumar Armenia, situada entre ambas.

De darse esta expansión, la OTAN tra-zaría un arco desde los Estados bálticos hasta los Estados transcaucásicos men-cionados que dejaría a la organización a las puertas de la frontera rusa, que ya no contaría con países interme-dios a modo de franja de protección. No obstante, parece difícil que Rusia acepte de buen grado una expansión semejante sobre sus reductos de Eu-ropa Oriental, de gran importancia estratégica y que considera una zona natural de influencia rusa.

Examinemos ahora cuál ha sido la rela-ción de los Balcanes Occidentales con la OTAN. Tres nuevos Estados, Serbia, Montenegro y Bosnia-Herzegovina (llamados the new three), ingresaron en la Asociación para la Paz en 2006. La OTAN, como premisa, había estable-cido que estos demostrasen la voluntad de no dejar impunes a los principales responsables de las atrocidades come-tidas en la Guerra de los Balcanes.

En el caso de Serbia, especialmente significativo por el nacionalismo exa-cerbado y la limpieza étnica durante el conflicto balcánico, el apoyo de la

OTAN se dio a cambio de la lucha con-tra la impunidad, la cooperación con el Tribunal Penal para la Antigua Yu-goslavia y la captura de los principales sospechosos de crímenes de guerra: R. Karadzic (líder político serbobos-nio, conocido con el sobrenombre del Carnicero de los Balcanes) y el general R. Mladic (OTAN, 2005, p. 7). La de-tención de ambos fue en 2008 (The New York Times, 2008) y 2011, res-pectivamente. En la actualidad, ambos criminales se encuentran cumpliendo condena en la Unidad de Detención de Naciones Unidas (United Nations International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, 2016).

El principal obstáculo de entendimien-to entre Serbia y la OTAN radica en la operación unilateral Fuerza Aliada de la OTAN en 1999 y sus últimas conse-cuencias: la declaración unilateral de independencia de Kosovo en 2008 por parte de las instituciones provi-sionales de su autogobierno. El deno-minado Plan Ahtisaari de la ONU, que pretendía dotar de un estatuto político a la provincia de Kosovo, fue muy cri-ticado por la proposición de medidas claramente encaminadas a otorgar a la provincia un estatus político inde-pendiente, aunque tutelado por la comunidad internacional. El plan no salió adelante en el Consejo de Segu-ridad debido al veto ruso, pero la voz de este consejo fue irrelevante en este caso. Pese a las continuas protestas de Serbia o Rusia ante la inminente secesión, el Parlamento kosovar auto-proclamó la independencia de Kosovo el 17 de febrero de 2008, siendo pos-



teriormente reconocida por potencias occidentales de peso, especialmente por Estados Unidos y, en Europa, por Francia, Alemania, Reino Unido e Ita-lia. La oposición a la independencia se había manifestado de forma meridiana por otros Estados pertenecientes a la UE y la OTAN, como España, Grecia y Rumania. Con dicha declaración de independencia, y el apoyo de muchos países mediante el reconocimiento del “nuevo Estado”, se incumplía el respeto a la “soberanía e integridad territorial de la República Federativa de Yugoslavia”, establecido en la Re-solución 1244 del Consejo de Seguri-dad de Naciones Unidas (Consejo de Seguridad, 1999), que gestionaba el posconflicto tras la intervención de la OTAN.

La situación vino a enturbiarse aún más tras el sorprendente “Dictamen” (julio de 2010) emitido por el Tribunal Internacional de Justicia, a petición de la Asamblea General de Naciones Uni-das (8 de octubre de 2008), en el que se debía dilucidar si la declaración uni-lateral de independencia emitida en el Parlamento kosovar se ajustaba o no al derecho internacional. Sin aportar una respuesta sustantiva, la Corte expre-só que este tipo de declaraciones no estaban prohibidas ni permitidas por el derecho internacional, ya que res-ponden a actos políticos internos que escaparían al control de este. Por po-sibles analogías que pudieran estable-cerse con regiones españolas donde existen partidos con aspiraciones inde-pendentistas (Cataluña y el País Vasco), la mejor doctrina española ha estado

especialmente atenta a este “Dicta-men”, como lo demuestra el número monográfico de la Revista Española de Derecho Internacional, dedicado a la Opinión consultiva de la Corte Inter-nacional de Justicia del 22 de julio de 2010 sobre la conformidad de la de-claración unilateral de independencia de Kosovo con el Derecho internacio-nal (véase Mangas Martín, 2011).

Kosovo se ha presentado, no obstante, como un caso especial o sui géneris de autodeterminación, porque es eviden-te que si el nuevo Estado no ha naci-do desde una tabula rasa ni responde a un caso de descolonización de una ocupación o dominación extranjera, deberían haber prevalecido la intan-gibilidad de las fronteras y el respeto de la soberanía territorial de Serbia, principios que además se recogieron expresamente en la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad (véase Man-gas Martín, 2011, p. 102).

Por otro lado, si tomamos en conside-ración la denominada dimensión inter-na del derecho de autodeterminación, teóricamente aplicable a aquellas mi-norías cuyos derechos fundamentales no están siendo respetados por parte del Estado central y, por ende, existe discriminación y falta de representati-vidad democrática de estas en las es-tructuras estatales, llegando en casos extremos a una violación manifiesta de los derechos humanos, también habría que deducir que en el caso de Kosovo, y pese a la vulneración de de-rechos humanos que se constató en los momentos álgidos del conflicto serbio-



kosovar, en la fecha de la declaración de independencia difícilmente tendría cabida el argumento de discrimina-ción y opresión de una minoría étnica y socialmente diferenciada, como la albano-kosovar. Como ha especificado el profesor Jiménez Piernas, en dicho territorio

[…] ya se había superado la situa-ción de graves violaciones de los derechos humanos padecida so-bre todo entre 1996 y 1999, y en la fecha crítica de 2008, año de la declaración de independencia, Kosovo gozaba ya de una amplia autonomía o autogobierno. (2011, p. 47)

Con la ambigua respuesta del Tribu-nal Internacional de Justicia, Kosovo queda en un estatus irregular, pero políticamente proclive a consolidar de facto la independencia. Conforme a ello, podemos concluir, como afirma la profesora Mangas Martín, que en el dictamen se hacen primar “los intere-ses políticos geoestratégicos sobre el respeto del Derecho” (2010, s. p.).

La OTAN, por su parte, dada la crisis que había creado la falta de acuerdo entre los Estados aliados sobre Koso-vo, evitó pronunciarse sobre el esta-tuto jurídico de Kosovo. En principio, se limitó a indicar que continuaría la presencia de la misión Kosovo Force (KFOR) en el territorio, para apoyar a la población y proteger la estabilidad de la región (OTAN, 18 de febrero de 2008). Es lógico que tras estos avatares —un bombardeo de 72 días de posi-

ciones serbias en 1999 y la declaración de independencia de la provincia de Kosovo en 2008—, la población serbia y sus dirigentes no se hayan mostrado proclives al ingreso en la OTAN. De he-cho, Serbia se declaró Estado militar-mente neutral en 2007. Su decisión con respecto a la OTAN es colaborar activamente con ella —y así lo hace desde 2006 con la EAPC y el individual Partnership Action Plan (OTAN, 24 de noviembre de 2016)—, pero no inte-grarse en esta.

Por otra parte, la consolidación del Es-tado kosovar es un proceso inacabado. La oposición de muchos Estados a la ilegal intervención de la OTAN en Serbia en 1999 y a la (igualmente) ilegal inde-pendencia de Kosovo como Estado en 2008, planteada como una secesión-remedio por la violencia interétnica entre albano-kosovares y serbios, deja en una situación muy delicada a esta provincia. No en vano, desde círcu-los serbios, se llama a Kosovo: “the world’s first NATO State” (Rodes, 2008, p. 17). La integración de Kosovo en la OTAN resultaría especialmente con-veniente para algunas potencias (Os-servatorio Italiano, 2010). A pesar de esto, es muy difícil que ciertos Estados de la UE y de la OTAN con problemas de independentismo, como es el caso de España, vayan a reconocer a Ko-sovo como un nuevo Estado. Es pre-visible, además, que otras potencias ajenas a ambas organizaciones nunca reconozcan a Kosovo como Estado, ya que dicho reconocimiento abriría una peligrosa puerta a los movimientos secesionistas, deseosos de utilizar po-



líticamente este “caso especial” como un precedente legítimo para avalar sus argumentos. De hecho, la política in-tervencionista que Rusia ha emprendi-do desde 2008 (vide infra), otorgando apoyo abierto mediante el uso de la fuerza al independentismo en encla-ves de antiguos Estados satélite con población rusa, debe entenderse —se-gún los analistas— como la respuesta de Rusia a la independencia de Koso-vo. En efecto, tras la independencia de Kosovo, Rusia anunció que, en vista de lo sucedido, apoyaría la indepen-dencia de Osetia del Sur y Abjasia en Georgia, y de la República Srpska en Bosnia. Asimismo, consideraba apro-piado apoyar la independencia de las regiones con población rusa de Trans-nistria (Moldavia) y Alto Karabaj (Azer-baiyán).

La fuerte controversia jurídica y políti-ca generada por la independencia de Kosovo ha propiciado que la comu-nidad internacional plantee la estata-lidad de Kosovo como una situación “excepcional”, que no debe sentar precedentes de independentismo en Estados estables y sin problemas inte-rétnicos. Sin embargo, no cabe duda de que, para muchos grupos separatis-tas, Kosovo representa un modelo por seguir. Precisamente, por la falta del consenso que generaría la admisión de Kosovo como Estado en la OTAN, incluso entre los propios miembros de la Alianza, no parece factible que un Estado tan cuestionado vaya a ingresar en la organización (Rodes, 2008, pp. 17-18).

Montenegro vio entorpecida su incor-poración a la OTAN en la Cumbre de Bucarest, debido a que, en su escaso recorrido como Estado democrático, no había llegado a cumplir con los es-tándares exigidos por la Alianza. Más tarde, a pesar de cumplir con dichos criterios democráticos, la OTAN decidió prolongar su espera en la Cumbre de Gales de 2014. Su admisión se deci-dió en febrero de 2016 (OTAN, 15 de febrero de 2016) y su entrada formal se produjo en junio de 2017. Pese a todo, y si bien desde su independen-cia en 2006 Montenegro comenzó a vincularse a la OTAN a través de la Aso-ciación para la Paz, y de un modo más claro a través del MAP, gran parte de la población no se mostraba partida-ria del ingreso en la OTAN. El rechazo de la población se debía, en parte, a que este Estado también fue objeto de bombardeos con la operación Fuerza Aliada, y a un hecho que no hay que menospreciar: un grueso importante de su población es de origen serbio. De hecho, el gobierno ha tenido pro-testas y manifestaciones en la capital, y desde el partido de la oposición se exigía un referéndum popular que avalase la entrada del país en la OTAN.

Rusia, por su parte, también ha expre-sado su descontento por la adhesión de Montenegro, dada la estrecha rela-ción económica y turística que le une al pequeño país. Una vez más, Rusia ha remarcado su intención de respon-der a la OTAN por esta nueva incorpo-ración (Navarro, 2015). Y es que, si bien Montenegro no puede aportar a



la organización grandes efectivos en defensa, su posición en el Adriático le proporciona un alto valor estratégico.

Con respecto a Bosnia-Herzegovina, el principal lastre de este Estado es su batalla con la República Srpska, enti-dad regional autónoma del país donde vive un 49 % de la población serbia. Recientemente, ha superado sus pro-blemas y comenzó en 2010 las con-versaciones para la adhesión.

Por lo que se refiere a la siguiente línea de ampliación señalada, abordaremos la situación de los países del Cáuca-so, especialmente de Georgia. Es dis-cutible si, geográficamente, podemos considerar a los países de esta región como europeos o, más bien, perte-necientes a Eurasia, y si tal ubicación puede afectar a la configuración atlán-tico-europea de la OTAN exigida en el artículo 6 del TAN.

Georgia, al igual que Ucrania (vide in-fra), manifestó muy pronto su deseo de integrarse en la OTAN; concretamente, desde 2002, cuando se gestaba la Re-volución de las Rosas (2003) que ex-pulsó de forma pacífica al presidente Shevardnadze en favor de un gobierno prooccidental que abogaba por refor-mas democráticas. Ambos Estados se encontraron en cabeza de lista para engrosar las filas de la Alianza durante la Cumbre de Bucarest de 2008. Su fu-tura integración había sido avalada po-líticamente desde el propio Congreso de los Estados Unidos (François-Poncet et ál., 2006-2007, p. 12), que aprobó en marzo de 2007 un documento que

apoyaba la ampliación (“NATO Free-dom Consolidation Act”), con el presi-dente Bush como su principal valedor (Kramer, 2015, p. 4). Pero la relación con Rusia dificultó hasta extremos in-sospechados tal voluntad, ya que Pu-tin, con motivo de la cumbre, expresó abiertamente que los asuntos de segu-ridad e intereses políticos rusos, espe-cialmente en el espacio possoviético —pero no solamente allí— no podían seguir siendo ignorados por la OTAN (Kramer, 2015, p. 5). De hecho, Rusia amenazó a la OTAN sobre las posibles consecuencias de cruzar la “línea roja” e integrar sin contemplaciones a Geor-gia y Ucrania en la organización (Euro-pa Press, 4 de abril de 2008).

La situación política era bastante de-licada como para no pensarlo dos ve-ces: incesantes advertencias rusas, un debate candente sobre el escudo an-timisiles en las fronteras polaca y che-ca, y, dentro de la propia Alianza, una fuerte oposición por parte de algunos miembros —encabezados por Francia y Alemania— a la futura integración de Georgia y Ucrania (La Nación, 2008). Finalmente, ni Ucrania ni Georgia ac-cedieron al MAP, por lo cual carecieron de un itinerario preciso de cara a la adhesión (Lazarevic, 2009, p. 45). La OTAN les tendió la mano formalmente al incluirles en los programas anuales nacionales (que se desarrollan habi-tualmente dentro del MAP), y así salvó la promesa de adhesión hecha por par-te de Estados Unidos, pero sin llegar a materializar un compromiso claro en caso de que cumplieran los estándares requeridos como aspirantes. Se trata-



ba, por tanto, de una “alteración del objetivo intrínseco del MAP” (p. 45), que dejaba en el limbo institucional a ambos Estados. En el caso de Georgia, además, podía conllevar cierto riesgo político, como el futuro rechazo hacia Occidente por parte del país caucásico (El Diario, 2013), pese a que el apo-yo o la simpatía hacia la OTAN siempre han sido mucho más amplios y conso-lidados que en Ucrania.

La vocación de Georgia de integrarse en la Alianza Atlántica y la declaración de independencia de Kosovo en febre-ro de 2008 constituyeron un acicate de primer orden para una respuesta rusa ante lo que consideraba un “desafío” por parte de la exrepública soviética y de la propia OTAN. Tal respuesta con-sistió en el apoyo ruso a la indepen-dencia de determinados enclaves de Georgia con población rusa y afán in-dependentista desde los años noventa: Abjasia (limítrofe con el mar Negro) y Osetia del Sur o Alta Osetia (fronterizo con Rusia). De hecho, la inestabilidad política de ambas regiones constituyó el principal impedimento para la ad-misión de Georgia en la OTAN.

Tras la independencia de Georgia en 1991, Osetia del Sur y Abjasia comen-zaron un pulso independentista que se saldó con elecciones no reconocidas por Georgia. En 2006, las tensiones condujeron al gobierno de Saakashvili a desplegar el ejército para controlar y revertir el estatus de independencia de facto instaurado en ambas regiones. Pese a que durante ese año el ejérci-to georgiano había logrado controlar

parte del territorio tomado por los in-dependentistas y había empujado al gobierno de estos hacia la Alta Abjasia, la situación cambió en 2008, cuando estalló un conflicto abierto con los in-dependentistas, con Rusia como telón de fondo. Los rebeldes de Osetia fue-ron ayudados por las fuerzas rusas. Del mismo modo, Abjasia se vio apoyada por Rusia y otros grupos prorrusos que apoyaban la independencia, como chechenos y cosacos, que lograron vencer al ejército georgiano. Finalizó así un conflicto que se saldó con las declaraciones de independencia de estos enclaves.

Las fuerzas rusas que ayudaron a Ose-tia y Abjasia previamente se encontra-ban desplegadas como fuerzas de paz, en tanto que otros contingentes, sin justificación alguna, habían sido envia-dos por Moscú hacia dichas regiones con el argumento de ayudar en distin-tas tareas, en lo que a todas luces se mostraba como una maniobra de in-jerencia externa (OTAN, 3 de junio de 2008). De hecho, Rusia fue el primer Estado en reconocer la independencia de Osetia del Sur y Abjasia, fuertemen-te criticada por la UE, Estados Unidos y la propia OTAN, que a través de comu-nicados oficiales advirtió a Rusia del “error” de otorgar tal reconocimiento (OTAN, 26 de agosto de 2008).

Tras el conflicto, el entonces presiden-te de turno de la UE, Nicolas Sarkozy, realizó labores de mediación y llegó a un acuerdo el 13 de agosto con Mos-cú y Tiflis (Plan de Medvédev-Sarkozy o acuerdo de los seis puntos), que dio



paso a la misión de observación de la UE (European Union Monitoring Mis-sion in Georgia [EUMM]). El presiden-te de Georgia reclamó con urgencia el ingreso de su país en la OTAN. No en vano, el 19 de agosto de 2008 se constituyó la Comisión OTAN-Georgia, con el objetivo de apoyar y consolidar la estabilidad política del país, revi-sar el proceso de futura adhesión a la OTAN y cooperar para su recuperación tras el conflicto (OTAN, 15 de septiem-bre de 2008).

Como se ha dicho, aunque el deterio-ro de las relaciones con Rusia comenzó unos años antes, el conflicto de Geor-gia en 2008 fue un punto de “no retor-no” en el diálogo OTAN-Rusia (Priego, 2014). De hecho, la OTAN suspendió temporalmente las relaciones con Ru-sia, manifestando su no reconocimien-to a los territorios independizados y su apoyo a la soberanía e integridad terri-torial georgianas. La acción de la OTAN no podría haber ido más allá, al no constituir Georgia un Estado miembro. Y sería poco realista negar que la si-tuación territorial de Georgia —ya en-quistada— no iba a constituir un serio impedimento para su total integración en la Alianza. De hecho, a pesar del esfuerzo que el Estado georgiano ha demostrado en la reforma de sus fuer-zas armadas, su entrada en la OTAN no parece factible por el momento.

Durante los últimos años no se ha per-cibido que la OTAN esté absolutamen-te dispuesta a recibir, sin ambages, a Georgia. Las imprevisibles consecuen-cias que ello podría tener con Rusia

son el principal freno. En la Cumbre de Gales de 2014 se evitó aludir a su posible adhesión. En la “Declaración final” de la cumbre no existe referen-cia alguna sobre el futuro de Georgia como miembro; tan solo se aprobó un “paquete de medidas” que indi-rectamente apoyaba una eventual integración. En la última declaración de ministros de Asuntos Exteriores so-bre la política de puertas abiertas, se han paliado los silencios de la cumbre respecto al proceso de ampliación, alentando a Georgia a seguir coope-rando con la OTAN y constatando que, prácticamente, cuenta con todos los requisitos necesarios para la integra-ción (OTAN, 2 de diciembre de 2015, párrafos 10-13).

En la misma línea, la más reciente Cumbre de Varsovia en 2016 ha conti-nuado sin ofrecer el MAP a este viejo as-pirante. De hecho, en la “Declaración final” no se mencionó de forma pal-maria una futura adhesión de Georgia a la OTAN; únicamente, se reitera que tiene abiertas las puertas de la Alianza. La “Declaración” le dedica una nota-ble atención y agradece al Estado cau-cásico la colaboración con misiones de la OTAN (especialmente por su alta aportación de tropas en Afganistán), y se presta a otorgarle un apoyo espe-cial. Dicho apoyo se ha traducido en un refuerzo de la cooperación militar con Georgia, al tiempo que la Alian-za condena y exige de forma explícita a Rusia que revierta la situación que ha creado en Osetia del Sur y Abjasia (OTAN, 9 de julio de 2016, párrafos 111-113).



De este modo, la idea que la OTAN pa-rece enviar a Georgia es que mantenga la confianza y continúe en la lista de espera hasta que se den las circuns-tancias políticas oportunas que le per-mitan acceder a la organización como Estado miembro. La propia Georgia parece consciente de que esta espe-ranza es, por el momento, todo lo que la OTAN puede ofrecerle (Menabde, 2016). De esta manera, a pesar de la envidiable situación geoestratégica de Georgia, ubicada entre el mar Negro, Turquía, Armenia, Azerbaiyán y Rusia, el escollo de su complicada situación territorial —con dos regiones “inde-pendizadas” con la ayuda rusa (Wolff, 2015, p. 1117)— va a ser difícil de salvar. Esto, especialmente, si algunos Estados aliados de peso dentro de la OTAN son reticentes a su integración, conscientes de que cualquier proble-ma entre Rusia y Georgia implicaría una eventual activación de la solidari-dad aliada a través del artículo 5 del TAN. Si bien Estados Unidos ha demos-trado siempre un firme apoyo a la can-didatura georgiana, otros miembros (Alemania, Polonia y Francia) se opo-nen a esta. Las circunstancias internas de este país aspirante y la sombra rusa que se cierne sobre él tendrían que cambiar mucho para que la Alianza At-lántica manifestase la unidad de crite-rio con respecto a su futura integración en la organización, pues compromete-ría en exceso las relaciones con Rusia (Dempsey, 2015, p. 1) y, finalmente, la estabilidad regional.

Ucrania, entre el deseo atlantista y la influencia rusa

Ucrania, el segundo país más gran-de de Europa, se caracteriza por un importante potencial geoestratégico (limítrofe con siete Estados y el mar Negro, y principal zona de tránsito del gas ruso a Europa), humano (más de 46 millones de habitantes) y económi-co. Al día de hoy, este enorme Estado representa la línea roja de la amplia-ción de la OTAN. Aunque existen dis-tintos factores que alejarían a Ucrania de la OTAN, el principal es el siguiente: “Ukraine’s membership in NATO for Russia is, as has been very clearly put by the Russian side, ‘out of question’” (Lazarevic, 2009, p. 48). Es decir, para Rusia es indiscutible una Ucrania fuera de la OTAN.

Situado entre Oriente y Occidente y cuajado de historia e identidad pro-pias, Ucrania es un territorio que nun-ca ha conocido, hasta el final de la Guerra Fría, la independencia política (Requena del Río, 2014, p. 1 y ss.). No obstante lo anterior, los tentáculos de la influencia rusa siguen poniendo en entredicho que esa independencia sea efectiva. No es de extrañar, por tanto, que desde 1991 Ucrania trate de encontrar su lugar político y que se halle inmerso en un proceso de búsqueda de identidad entre distintas fuerzas, fundamentalmente aquellas tendentes a Occidente y las proclives a Rusia.



El acercamiento de Ucrania a las insti-tuciones occidentales es visto por Ru-sia como una pérdida intolerable de su espacio defensivo natural en la fronte-ra occidental (Blank y Huessy, 2015), al constituir Ucrania el “Estado tapón” (buffer zone) por excelencia entre Ru-sia y Europa. Una Ucrania inserta en las instituciones occidentales es perci-bida por el Kremlin como una de las más importantes pérdidas de poder en el espacio postsoviético, un espa-cio que trata de mantener y afianzar a través de diversas organizaciones de carácter económico, político y militar (Comunidad de Estados Independien-tes, Unión Euroasiática y Organización del Tratado de Seguridad Colectiva). A estas consideraciones se unen otras ra-zones de carácter histórico y cultural. Los lazos que unen a ambos Estados son realmente fuertes, tanto por ori-gen como por la situación demográfi-ca actual, ya que la población rusa en Ucrania constituye el segundo grupo más importante del país, de modo que “para Rusia la defensa de los veinte millones de rusos étnicos que queda-ron fuera de sus fronteras tras la diso-lución de la URSS es un interés vital” (Ruiz, 2014).

Por lo que se refiere a razones geoes-tratégicas más concretas en la relación Rusia-Ucrania, la península de Crimea, con la importante base naval rusa de Sebastopol en el mar Negro, constitu-yó desde la independencia de Ucrania una pieza clave de los desencuentros entre ambos Estados. Crimea, esta pe-nínsula de alto valor estratégico, que da salida a Rusia al mar Mediterráneo,

“ha sido siempre un capítulo no cerra-do en las relaciones bilaterales ya que una importante parte de los rusos la consideran suya” (Dolya, 2016, p. 1). No en vano fue Nikita Kruschev quien la cedió a la República Ucraniana en 1954, y tal decisión fue revocada por Rusia tras la disolución de la URSS, ale-gando la irregularidad de la cesión y el predominio de población rusa en dicha península (Dolya, 2016, p. 1). Desde esa pretensión de propiedad legítima, a Rusia no le agradaba tener que negociar con Ucrania la perma-nencia de la flota rusa en la base na-val. En el último acuerdo entre Putin y Yanukovich (presidente de Ucrania, 2010-2014), se garantizó la perma-nencia rusa en Sebastopol hasta el año 2042 (Requena del Río, 2014, p. 5). Por ello, pese al modus operandi ruso en la anexión de Crimea (vide infra), el objetivo de Rusia no resultaba inespe-rado teniendo en cuenta la historia y la constante reivindicación del Kremlin sobre dicha península.

Como es sabido, la reciente crisis de Ucrania y la reacción de Rusia no fue-ron provocadas por una hipotética ampliación de la OTAN a este Estado, sino por el acercamiento del gobierno ucraniano a la UE, materializado en un posible Acuerdo de Asociación y Libre Comercio. La opción por dicha aso-ciación con la UE coartaba el proyecto de Unión Económica Euroasiática que Moscú estaba pergeñando para 2015, con la finalidad de agrupar a las exre-públicas soviéticas bajo un mercado común, por lo que la reacción rusa no se hizo esperar (Walker, 2015, p. 5).



La presión rusa se tradujo en diversas medidas, algunas coactivas, como la amenaza de represalias económicas por parte de Rusia, y otras “seducto-ras”, como la bajada de precios del gas. Dicha presión obtuvo sus frutos con Armenia y con la propia Ucrania, que abrazaron a Rusia como mejor postor y rechazaron a la UE (Ruiz, 2014). Fue en este momento cuando entró en juego la revolución del Euromaidán, las intensas protestas civiles en otoño de 2013 que se sucedieron en el país tras el giro pro-rruso por parte de Yanukovich. Dichas protestas agruparon fuerzas de diversa índole y se hicieron cada vez más vio-lentas, y finalizaron con la deposición de Yanukovich por parte del Parlamen-to. Yanukovich se vio obligado a huir del país, en tanto que la convocatoria de nuevas elecciones otorgó el poder a Poroshenko en junio de 2014. Antes de ello se produjo uno de los episodios más controvertidos de lo que parecía ser un estertor de la Guerra Fría: la anexión de Crimea a la Federación Rusa, mediante un referéndum celebrado en marzo de 2014, en el que por una abrumadora mayoría (96,6 %) la población de Cri-mea, rusa casi en su totalidad, decidía romper unilateralmente con Ucrania e integrarse en la Federación Rusa con el nombre de República de Crimea y Sebastopol, y ampararse así en un pre-tendido derecho a decidir su autode-terminación como pueblo. Rusia actuó en un tiempo récord para organizar un referéndum ilegal y proteger lo que consideraba un interés vital en Ucrania (Dolya, 2016, p. 3). El resultado de la consulta estaba asegurado, ya que a la mayoría de población rusa se unió una

incesante entrada en Crimea de fuer-zas rusas, militares y paramilitares, que fueron controlando y pertrechando el territorio de la península desde febrero.

El fuego cruzado de acusaciones entre Rusia y Occidente no se hizo esperar; frente a las condenas de ilegalidad del proceso y de la guerra híbrida que es-taba teniendo lugar, Rusia sacó a re-lucir el también controvertido caso de Kosovo y el quebrantamiento de la promesa de respetar la integridad terri-torial serbia (Levy, 2014; Rizzi, 2014).

Seis días más tarde, Putin validó ante la Duma, con toda pompa y boato, la anexión de Crimea a Rusia. Se basa no solo en los lazos históricos que unen a ambos territorios, considerando que se trata más bien de una “reunificación”. Al referirse a los argumentos jurídicos, Putin hizo hincapié, con gran ironía, en el ambiguo dictamen sobre Kosovo emitido por el Tribunal Internacional de Justicia, en el que este último con-sideró que “el derecho internacional no contiene ninguna prohibición apli-cable a la declaración de independen-cia”. Además de ello,

[…] reprodujo dos frases del me-morando fechado el 17 de abril de 2009 que EE. UU. presentó a dicho Tribunal en relación a Kosovo: “las declaraciones de independencia pueden contradecir, y con frecuen-cia así sucede, las leyes internas; sin embargo, ello no significa que se esté violando el derecho interna-cional”. (Fernández, 18 de marzo de 2014)



Las condenas internacionales, tam-bién desde Naciones Unidas (Asam-blea General de las Naciones Unidas, 2014), y las diversas sanciones institu-cionales (fundamentalmente desde la UE) y bilaterales por parte de las prin-cipales potencias occidentales no evi-taron que el mismo modus operandi de apoyo soterrado a los separatistas por parte de Rusia se haya repetido en las regiones orientales separatistas de Donetsk y Lugansk, que se han procla-mado repúblicas populares indepen-dientes bajo el amparo ruso. El control de estos territorios significa para Ucra-nia un espinoso problema interno e internacional.

Los acuerdos de Minsk (2014 y 2015) no han logrado finalizar realmente el conflicto entre los rebeldes separa-tistas y el gobierno ucraniano. Pese a que el conflicto tiene menor reso-nancia informativa que antes, las bajas continúan en aumento (casi cien mil), la lucha no ha cesado y las víctimas civiles (en torno a dos mil) y violacio-nes de derechos humanos están a la orden del día. Ucrania se halla, por tanto, inmersa en un conflicto civil de baja intensidad que no tiene visos de ser resuelto en breve.

Bajo estas circunstancias, la posición internacional de Ucrania se complica. Considerada un “near abroad” impres-cindible para Rusia, ya se encontraba en una posición realmente compleja con respecto a una posible adhesión a la OTAN. En este momento, las nuevas circunstancias de inestabilidad y con-flicto en las zonas orientales, derivadas

de la política de hechos consumados por parte de Rusia, dejan la posible candidatura en unas condiciones me-nos favorables aún.

Si bien el futuro es incierto, pode-mos barajar varias hipótesis de cara a una futura adhesión de Ucrania a la OTAN. En primer lugar, la candidatura de Ucrania podría quedar bloqueada o blindada, dependiendo de cómo se sucedan los acontecimientos. Po-siblemente hablemos de bloqueo o enquistamiento temporal si, a medio plazo, la situación de independentis-mo de la zona oriental se resolviese favorablemente para la integridad te-rritorial de Ucrania y el Estado fuera capaz de mantener una independen-cia real frente al gigante ruso. Ello es improbable si Ucrania no aminora la dependencia energética (especial-mente de gas y electricidad), así como también la económica, con respecto a Rusia. Para ello tendría que recibir un fuerte respaldo económico por parte de la UE, especialmente de Francia y Alemania, cuya dependencia de la energía rusa también determina no-tablemente su política exterior con el Kremlin. También podríamos barajar la alternativa de bloqueo temporal de la candidatura ucraniana a la Alianza en el caso opuesto, es decir, si dichas regiones orientales finalmente aca-basen desgajadas del país y anexio-nadas a Rusia. En este caso, la parte occidental posiblemente tendría la oportunidad de decidir su futuro ins-titucional sin la sombra de la amenaza rusa, aunque quedase mermada terri-torialmente.



No obstante, tendríamos que hablar de blindaje o acorazamiento si la per-manencia de tropas rusas —regulares e irregulares— y la ayuda logística por parte de Moscú a los rebeldes separa-tistas se prolongase de forma indefinida en la zona oriental, con la consecuen-cia o el resultado de dos conflictos enquistados que impidieran un con-trol pleno y efectivo de Ucrania sobre Donetsk y Lugansk. En ambas regio-nes, pese a haberse autoproclamado Repúblicas independientes, la mayor parte del territorio se encuentra bajo el gobierno ucraniano; pero se trata de un pulso incesante que puede verse revertido en cualquier momento. Las hipótesis son variadas y unas resultan más plausibles que otras. El blindaje a través del apoyo al separatismo en las regiones del este de Ucrania y la gene-ración de una constante inestabilidad en dichas zonas desde Rusia parecen, por el momento, las conjeturas más acertadas.

Hasta hace poco tiempo se podía con-siderar que Georgia y Ucrania, a pesar de sus similitudes como candidatos a la integración en la OTAN1, eran ca-sos distintos. Precisamente, y sin que ninguno de los Estados fuese un can-didato claro debido a la presión rusa, la diferencia fundamental radicaba en el problema territorial que lastraba a Georgia desde 2008 (Lazarevic, 2009, pp. 47 y ss.). Actualmente, sin embar-go, ambos Estados conllevan las mis-

mas cargas. Las consecuencias de una posible ampliación a Ucrania serían di-fíciles de asumir por parte de la OTAN, más que hace unos años. La Alianza tendría que estar dispuesta a afrontar la reacción rusa en todos los niveles, desde las relaciones diplomáticas has-ta una posible activación del artículo 5 del TAN para defender la integridad territorial y la independencia política de un Estado miembro. Es obvio que la adhesión de Ucrania podría tener un alto coste político y militar para el resto de los miembros.

Por si estos motivos no fueran de peso, tampoco hay que menospreciar que, pese a que la OTAN siempre ha mante-nido un interés especial con respecto a Ucrania, como lo manifestó al otorgar un estatus diferenciado a este país con la “Carta sobre una asociación distin-tiva entre la OTAN y Ucrania” en 1997 (OTAN, 11 de julio de 2017), lo cierto es que el entusiasmo de la población ucraniana por la OTAN no se ha visto correspondido en la misma medida. Además de ello, los respectivos presi-dentes de Ucrania desde la indepen-dencia tampoco han mostrado una línea coherente con respecto al futuro de su política exterior, y sí devaneos entre Rusia y Occidente. A pesar de que la reciente decisión de Poros-henko en 2014 de abolir el estatus de no alineado del país ha contribuido notablemente a despejar dichas du-das y señalar claramente la vocación

1 Es decir, tuvieron Revoluciones de Colores, que se instauraron en 2003 y 2004, respectivamente; se consideran gobiernos democráticos; constituyen zonas de paso del gas y petróleo rusos, y, por último, son zonas de influencia que Rusia no desea perder.



prooccidental de Ucrania, su destino político, por el momento, parece estar más ligado a la determinación política de Rusia que a su propia voluntad.

En las próximas décadas, el rumbo de la política exterior rusa con Europa y el resto del mundo podría cambiar. No obstante, esta es una variable que, por el momento, no podemos contemplar. Y menos aún en la “era Putin”, con su remarcado acento autoritario. Ucrania se configura como una pieza clave del futuro devenir ruso. Tal y como pro-nosticó con acierto Brzezinski, todavía no hemos visto el momento “defini-torio” de las relaciones entre Rusia y Europa. Si Rusia finalmente acepta los lazos de Ucrania con las instituciones occidentales, esto significará que ha-brá aceptado su propia caracterización como potencia europea, mientras que si los rechaza seguiría manteniendo su “identidad y existencia solitariamen-te ‘euroasiáticas’” (Brzezinski, 1998, p. 126). Ucrania, por tanto, inclinará la balanza de un futuro ruso dentro o fuera de Europa. Por ello, podemos calificar al gigante ucraniano como la piedra angular por excelencia entre Rusia y Occidente.

Conclusión

La ampliación de la OTAN parece haber tocado techo, al menos en la frontera occidental rusa, donde únicamente los Estados bálticos, en la actualidad preocupados por posibles incursiones rusas, y Finlandia, escapan de la órbita de influencia rusa. Bielorrusia, Ucra-nia, Moldavia y Georgia, con conflic-

tos congelados creados por Rusia, no resultan candidatos fáciles de admitir por el resto de los miembros.

El deseo de engrosar las filas de la OTAN por parte de los Estados que se zafa-ron del poder soviético tras décadas de dominio político tuvo como resul-tado dos importantes rondas amplia-doras hacia Europa Central y Oriental. En la balanza de las primeras rondas ampliadoras de la Posguerra Fría (1999 y 2002), venció la geopolítica sobre otras consideraciones de los Estados candidatos (cumplimiento de criterios exigidos por la OTAN, aportación efec-tiva de recursos, etc.), un hecho su-puestamente debido a la intención de la OTAN de unir la Europa fracturada entre el Este y el Oeste. Pero Rusia, ló-gicamente, nunca ha percibido de este modo su pérdida de influencia en el espacio postsoviético, y la actitud del Kremlin, irremediablemente, ha con-dicionado en mayor o menor medida el proceso ampliador (Martínez Laí-nez, pp. 52-57).

Moscú, en los últimos años, ha plan-teado sin lugar a equívocos el espacio de influencia en su “near abroad” que no está dispuesto a perder bajo nin-gún concepto. Las líneas rojas han sido puestas en Georgia y, especialmente, en Ucrania. En ambos casos, se ha dado una nueva vuelta de tuerca en la relación de la OTAN con Rusia, tras el uso de la fuerza empleado por Rusia para “proteger” sus intereses y pobla-ción rusa en ambos Estados. Se trata de una política exterior agresiva que atiende al principio del equilibrio de



poder más descarnado, descrito por Kelsen así: “a principle of political con-venience” (1948, p. 42). Tras la guerra de Georgia en 2008 (Europa Press, 19 de agosto de 2008), así como después del conflicto de Ucrania en 2014 (Fer-nández, 4 de septiembre de 2014), la OTAN ha experimentado un punto de inflexión en el entendimiento con Ru-sia, y ha llegado a un límite que, por el momento, no puede rebasar con res-pecto al proceso ampliador.

Repensar la ampliación y sus benefi-cios estratégicos parece ser la idea que preside la nueva estrategia política de la Alianza Atlántica (Wolff, 2015, p. 1114). Coincidimos con Rubio Plo en lo siguiente: “El principal test de segu-ridad colectiva pasa no solo por la de-fensa, sino además por la capacidad de ampliación de la Alianza, pero esta pa-rece haber tocado fondo hace tiempo” (2014, p. 2). Es evidente que Estados aliados de peso en Europa consideran oportuno mantener una relación posi-tiva, en la medida de lo posible, con Rusia. No en vano, Francia y Alema-nia reiteradamente han rechazado la candidatura de Ucrania y Georgia a la OTAN. Si en el caso de Georgia las po-sibilidades de incorporación a la Alian-za parecen mayores (y ello preocupa especialmente a Rusia), con respecto a Ucrania la coyuntura poco propicia para la admisión de este Estado como miembro de la OTAN admite pocas dudas. De hecho, si la respuesta a la anexión de Crimea por parte de Oc-cidente no ha sido más contundente, las razones parecen obvias: también se necesita a Rusia para luchar contra el

terrorismo del Daesh, ya sea en Afga-nistán o en Siria, pese a las diferencias de la coalición occidental con Moscú en este último país. Este aspecto fue, sin duda, tomado en cuenta por Esta-dos Unidos bajo la administración de Obama.

Las nuevas ampliaciones de la OTAN posiblemente traten de mantener la estabilidad internacional, el equilibrio y el mayor beneficio posible para to-dos los Estados de la zona euroatlán-tica. Es obvio que los desencuentros y las diferentes posturas políticas con Rusia son y serán, en ocasiones, irre-conciliables. No obstante, los Estados aliados tratan de evitar romper la bara-ja diplomática y llegar a límites de con-secuencias indeseables para todos los actores implicados. En las actuales cir-cunstancias de impasse con respecto a la ampliación, parece más adecuado que la OTAN mantenga, en la medida de lo posible, una política de diálogo con Rusia, sin dejar de procurar una estrecha cooperación con los Estados que deseen pertenecer en el futuro a la alianza defensiva más fuerte del pla-neta. Buscar el momento propicio con Rusia, mientras se ejerce la seducción del soft power con los Estados candi-datos, no responde a una claudica-ción, sino a una jugada inteligente y responsable en la partida de ajedrez de las relaciones diplomáticas.

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