la organización de servicios municipales: principios

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Sumario: I. Introducción: delimitación del objeto – II. Marco con-stitucional – 1. Principio de autonomía – 2. Modelo económico asumido – III. Servicio público municipal – 1. Escisión entre concep-ción y ejecución de la reserva: fundamentos – 2. Aprobación por laComunidad Autónoma – 3. Formas de gestión – 4. Supresión del ser-vicio público – IV. Obligaciones mínimas – V. La actividad empresarialen régimen concurrencial – VI. Actividades complementarias

I. Introducción: delimitación del objeto

Los servicios municipales son aquellas actividades que desarro-lla el Municipio dirigidas a la prestación en el ámbito de su territoriode bienes y servicios al mercado, bien sea en concurrencia con elsector privado o en régimen de exclusividad. Analizamos en este es-tudio, en consecuencia, actividades públicas de naturaleza presta-cional y de carácter puramente económico, excluyendo de nuestroexamen las funciones públicas, es decir, la intervención del Muni-cipio investido de prerrogativas típicas del Poder público (285).

Aun cuando resulta sobradamente conocido y con seguridad pa-rezca una obviedad recordarlo, convendrá repasar, de forma fugazy con el único propósito de clarificar adecuadamente los conceptosy técnicas que más abajo se manejan, el meritorio y dilatado es-fuerzo doctrinal dirigido a la sistematización de las modalidades de

La organización de servicios municipales: principiosgenerales, marco normativo y libertad de configuración

JOSÉ ANTONIO GARCÍA DE COCA

(285) Sobre la difícil delimitación en ocasiones entre unas y otras, su evolución y laselaboraciones doctrinales al respecto, I. SANZ RUBIALES, Poder de autoridad y concesiónde servicios públicos locales, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Valla-dolid, Valladolid, 2004, pp. 10 y sigs.

Actas do 8º Colóquio Luso-Espanhol de Direito Administrativo

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actuación o intervención administrativa en la actividad económica,repaso que se aprovechará para recordar el significado y alcance delos instrumentos jurídicos que se están utilizando desde mediadosde la década de los setenta del siglo pasado para comprimir la pre-sencia pública de naturaleza prestacional en los mercados. Fue enesa época, en efecto, en plena crisis económica y de renovación ide-ológica, cuando tomó cuerpo la necesidad de revisar y redefinir losmodos de intervención pública en la economía, lo que se tradujo enel alumbramiento y renacimiento de diversas técnicas jurídicas enel ámbito de la regulación y la prestación de bienes y servicios porparte de los Poderes públicos, que han provocado una modificaciónnotable de ese paisaje jurídico y que se ha plasmado en la reduccióndel protagonismo que las Administraciones públicas habían asumidoen el ámbito prestacional y en un repliegue y redefinición de sus po-testades de regulación sobre las actividades económicas.

Una modalidad de intervención universal y multisecular consisteen la entrega pública de bienes y servicios al mercado, es decir, la pre-sencia como empresario del Poder público bajo las formas jurídicasmás diversas. Será precisamente en este ámbito donde centraremosel objeto de nuestra intervención. Esta actividad prestacional admi-nistrativa se escinde en dos modalidades, la concurrencial, en la queel Poder público empresario compite con los operadores privados, yla dación de bienes y servicios en régimen de exclusividad, esto es, elmonopolio de derecho o servicio público en su sentido estricto. Sobrela primera modalidad de intervención ha recaído el proceso de priva-tización, es decir, el traspaso del control al sector privado de los pa-trimonios públicos, por lo común organizados en forma societaria,vinculados a la actividad económica (286). Sobre las actividades pres-tadas en régimen de exclusividad se han aplicado fundamentalmentelas técnicas también de la privatización y la supresión de serviciospúblicos, esto es, la devolución a la libre iniciativa privada y, en su

(286) Se rechazan aquí como privatizaciones las simples operaciones de desinversiónparcial, la participación del sector privado en la empresa en mano pública o, en fin, la re-tención por el Poder público de derechos especiales sobre las empresas, situaciones todasellas que implican la persistencia de la dirección y control públicos. Sobre la retención dederechos especiales recordamos que el Tribunal de Justicia de Luxemburgo condenó alReino de España a derogar dichos poderes en el plazo de tres meses (sentencias de 13 demayo de 2003 y 7 de junio de 2005).

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caso, también a la actividad administrativa concurrencial, de un ser-vicio de titularidad pública.

Otra modalidad clásica de intervención administrativa sobre elmercado consiste en la actividad reguladora o constrictiva que, a dife-rencia de la anterior, se agota en su condición de función pública y, enconsecuencia, no es objeto de análisis en esta exposición. Sobre estamodalidad se ha proyectado la desregulación o liberalización en sen-tido estricto, que supone la supresión o reducción de los límites y obli-gaciones que constriñen el establecimiento, ejercicio y cesación de lasactividades económicas. No podemos dejar de recordar, sin embargo,que la pérdida de protagonismo público en la producción directa debienes y servicios ha provocado que aflore una nueva regulación eco-nómica – sobre cuyo concepto y distintos formatos no podemos dete-nernos – donde debe mantenerse con el rigor necesario la funcióngarantista de la Administración respecto de las actividades económicasesenciales liberalizadas. Es decir, la evolución del Estado gestor, queeliminaba o reducía el mercado, hacia un Estado regulador, que inter-viene para asegurar su correcto funcionamiento, está produciendo unatransformación de técnicas y conceptos jurídicos, aunque mantenién-dose en ambos escenarios en lo esencial las necesidades colectivas quedeben satisfacerse y garantizarse por los Poderes públicos.

La técnica de la planificación económica se nos presenta comouna realidad compleja por su diversidad, dinamismo y plasticidad, su-mándose a esta dificultad la circunstancia de que se trata de un fenó-meno multidisciplinar. Aunque resulte ociosa la advertencia, convieneindicar que nos referimos, en efecto, a la planificación como técnica(“a la planificación sin economía planificada” (287) y no como modeloeconómico, toda vez que éste resulta incompatible con el marco eco-nómico que asume la Constitución española vigente y con los dere-chos y libertades que consagra el Derecho de la Unión Europea (288).

(287) En feliz expresión de O. SCHELECHT, “Proyecciones económicas globales comofundamento de la planificación político-económica en la economía de mercado”, in Pla-nificación II, IEAL, Madrid, 1974, p. 165.

(288) En palabras del profesor MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ la planificación posible ennuestro marco constitucional se define como una forma de ordenar de manera racional,para determinados períodos de tiempo situables en el medio plazo, las intervenciones pú-blicas en la economía para las que las correspondientes Administraciones públicas esténlegitimadas. Prólogo a la obra de A. GOMEZ BARAHONA, La planificación económica re-gional: análisis jurídico, IEF, Madrid, 1991, p. 10.


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La reducción de la actividad pública planificadora en el ámbito eco-nómico ha resultado especialmente significativa, al menos en España,en aquellos ámbitos sobre los que se han proyectado las técnicas quemás arriba hemos citado, aunque no puede dejar de mencionarse sureverdecimiento a través de su aparición en algún ámbito que habíapermanecido inmune a su acción (289). En el ámbito del Derecho localaparece recogida en el artículo 4.1.c) de la Ley Bases de RégimenLocal (LBRL) aunque no será objeto de tratamiento en esta interven-ción por su escasa relevancia y utilización en el ámbito de los servicioseconómicos municipales, aun cuando se proyecte sobre sectores deintervención de gran trascendencia, incluso económica, como el ur-banismo y la movilidad urbana.

Por último, debemos referirnos a la actividad administrativa con-sistente en la dispensación de ayudas públicas que, muy lejos dedesvanecerse, cobra todavía mayor importancia quizá porque se empleacomo forma de ocupar parcialmente el espacio vacío que han dejadootras formas de intervención públicas, circunstancia que refuerza lanecesidad de su efectiva sumisión a las exigencias de las normas jurídi-cas de producción nacional y del Derecho comunitario, en especial, porla capacidad de falsear y distorsionar el mercado y la libre competenciaque tiene el otorgamiento gratuito de esos bienes o derechos (290).

El trasplante de todos estos conceptos y técnicas al ámbito mu-nicipal se realiza sin mayores dificultades. Enunció a este respectohace algunas décadas el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA un juicio quele pareció entrañaba insospechadas consecuencias: “la mayor sen-sibilidad del Municipio para expresar en su estructura los cambiossociales y políticos, su carácter de piedra de toque que vaticina elincierto futuro” (291). La doctrina señala, incluso, como la Adminis-tración local se utiliza en ocasiones como un “banco de pruebas” olaboratorio donde se ensayan fórmulas y técnicas que ulteriormente

(289) Me refiero al régimen jurídico español de establecimiento y desarrollo de deter-minados equipamientos comerciales. Véase, per omnia, H. VILLAREJO GALENDE, Equipa-mientos comerciales. Entre el urbanismo y la planificación comercial, Comares, Granada,2008, en especial, pp. 207 y sigs.

(290) En relación con estas cuestiones me remito a J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, “Ayu-das públicas”, in Derecho europeo de la competencia, Lex Nova, Valladolid, 2005, p. 491.

(291) GARCÍA DE ENTERRÍA, “La actividad industrial y mercantil de los Municipios”,in RAP, núm. 17, 1955, p. 89.

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se implantan en ámbitos territoriales más amplios (292). Lo cierto esque la intervención pública en la actividad económica, y en conse-cuencia, también la entrega de bienes y servicios al mercado, se des-arrolla en el ámbito urbano, ligada al fenómeno de la concentraciónde la población en las ciudades y al posterior crecimiento demográ-fico asociado a la revolución industrial.

Que el escenario municipal, o mejor dicho urbano – el ochenta porciento de la población europea habita en zonas urbanas –, constituye unvalioso sismógrafo de las aspiraciones, desvelos o reivindicaciones deladministrado y, por tanto, de los servicios que han de regular y prestarlas Administraciones públicas, lo demuestra el hecho de que la inter-vención pública municipal no ha permanecido ajena a las nuevas ten-dencias y técnicas jurídico-económicas que hemos citado más arriba(293), aun cuando cabe observar, sin embargo, cómo las Corporacioneslocales españolas refuerzan su sector público empresarial (hasta el puntode que algún observador poco atento podría asimilar algún Municipio aun complejo de factorías o establecimientos mercantiles) (294), lo que no

(292) L. TOLIVAR ALAS, “Cementerios y servicios funerarios locales”, en la obra co-lectiva Las competencias locales, Marcial Pons, Madrid, 2007, p. 425.

(293) Un excelente análisis comparado sobre este tipo de experiencias en relación conlos servicios públicos más relevantes puede consultarse en G. BEL, Economía y políticade la privatización local, Marcial Pons, Madrid, 2006.

(294) Donde el denso tejido prestacional produce un cúmulo de bienes y servicios tandispares como ocio, promoción del turismo, deportes, cultura, telecomunicaciones, ope-raciones en el mercado inmobiliario de todo tipo como la promoción de viviendas asequi-bles bajo diferentes modalidades de tenencia, alumbrado, servicios ligados al ciclohidráulico urbano, recogida de residuos, mercado de alimentos, lonjas y mataderos, servi-cios mortuorios, transportes, publicaciones de todo tipo, etc. Sencillamente asombroso.En algún supuesto, además, el desarrollo de la actividad se produjo sin cobertura de títulojurídico habilitante (televisiones locales por ondas terrestres).

En el Informe elaborado por el Ministerio de Economía en septiembre de 2007 se con-tabilizaban en España 2 141 empresas públicas, de las que 1 156 pertenecían a Diputacionesy Ayuntamientos, 713 eran dependientes o vinculadas a las Comunidades Autónomas y 192eran estatales. Sobre esta cuestión, G. ARIÑO ORTIZ, Empresa pública, empresa privada, em-presa de interés general, Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 18-19. Observaciones correlativasen R. RIVERO ORTEGA, Derecho administrativo económico, Marcial Pons, Madrid, 4.ª ed.,2007, p. 186. El profesor J. R. CUADRADO ROURA expuso en un artículo publicado en el diarioeconómico Expansión (“¿Son necesarias tantas empresas públicas autonómicas y locales?”,24 de junio de 2008) el camino inverso al Estado que están siguiendo las Comunidades Au-tónomas y Administraciones locales en este ámbito y, sobre todo, el crecimiento vertiginosode su número (en 1998 existían 462 empresas y entidades públicas en manos autonómicas y467 en el ámbito local). Aportaba cifras además desagregadas por Comunidades Autónomasy Municipios y la deuda asumida por todas ellas al cierre del ejercicio de 2007 (10 421 mi-llones de euros) concluyendo: “Sin duda, como dicen los castizos, esto es demasiado”.


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puede desvincularse ni de la desmedida extensión, como se ha criticadodesde la literatura alemana, de nuestro monopolio local (295) ni del factorcompetitividad que emerge cada vez con mayor fuerza entre nuestrosMunicipios por convertirse en destinos seductores, en ocasiones a unprecio desmedido, para empresas, instituciones, inversiones, personas,etc., para lo que les resulta indispensable el reforzamiento de su catálogode prestaciones (296).

II. Marco constitucional

El examen de la organización y prestación de los servicios mu-nicipales debe necesariamente partir del marco jurídico que dibujala Constitución española de 1978 tanto desde el punto de vista or-ganizativo-territorial como del modelo económico que asume.

1. Principio de autonomía

El principio de autonomía preside, junto con la naturaleza uni-taria del Estado, el proceso de distribución vertical del poder pú-blico entre entidades de distinto nivel que establece la Constitución.Unidad y autonomía son los dos principios organizativo-territoria-les más decisivos recogidos en nuestra Carta Magna para garantizarla indisoluble unidad de la Nación española y que Comunidades

(295) Ad exemplum, J. A. GARCÍA DE COCA, , Liberalización de la actividad funeraria,Secretariado de Publicaciones e intercambio científico de la Universidad de Valladolid,Valladolid, 1998, p. 13; “El conflicto territorial de traslado en el transporte fúnebre: co-mentario a la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1997”, in REALA, núms.274-275, 1997, p. 569; “La liberalización del sector mortuorio en España y Francia”, inREALA, núms. 280-281, 1999, p. 467 o “El servicio público local de abastecimiento deagua potable, saneamiento y depuración. Nuevas tendencias, en especial su gestión indi-recta”, in El Derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al profesor Dr.D. Ramón Martín Mateo. Vol. I, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2000, p. 662.

(296) Fenómeno de la competitividad por la atracción que se halla vinculado de formano infrecuente al proceso o riesgo de deslocalización y al que pocos Poderes públicos pue-den sustraerse tanto en España como en otros Estados de nuestro entorno. Véase, por ejem-plo, sobre la pugna entre los Länder alemanes F. FEHLING y S. ARNOLD, “Interrelacionesadministrativas en el ordenamiento jurídico alemán. Novedades introducidas por la reformadel federalismo”, en la obra colectiva coordinada por F. VELASCO CABALLERO y J.-P.SCHNEIDER, La unión administrativa europea, Marcial Pons, Madrid, 2008, pp. 126-127.

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Autónomas, Provincias y Municipios gocen de capacidad para eldesempeño bajo su propia responsabilidad de competencias públi-cas territoriales.

Los artículos 137 y 140 CE establecen y garantizan que los Mu-nicipios gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos in-tereses, sumándose a lo establecido en estos preceptos lasdisposiciones contenidas en los nuevos Estatutos de Autonomía. Elmandato constitucional implica, como es sabido, la facultad de di-rigir y decidir política (297) y administrativamente sobre esos intere-ses libremente y bajo su propia responsabilidad, es decir, laexistencia de un ámbito exclusivo o predominante, según los casos,de dirección y decisión en relación con el ejercicio de determinadascompetencias que el Ordenamiento jurídico garantiza a través de lascorrespondientes técnicas de protección y de la suficiencia de me-dios y poder de gasto (298). Resulta compatible con el principio deautonomía el control de legalidad sobre ese ámbito de determina-ción, examen que debe revestir determinadas características paraque sea admisible; ha de ser específico y determinado, toda vez quede lo contrario se situaría a la Entidad local en una posición de sub-ordinación o de dependencia cuasi jerárquica, y debe recaer sobreel ejercicio de competencias que tengan relación con intereses ge-nerales concurrentes (SSTC 4/1981, FJ 3.º y 27/1987, FJ 2.º y artí-culo 8 de la Carta Europea de Autonomía Local). En el objeto denuestro estudio el principio de autonomía implica, por ejemplo, laimposibilidad de establecer una vigilancia administrativa genéricasobre los servicios prestados por las Entidades locales o que el Mu-nicipio en cuanto persona jurídico-pública dotada de plena capaci-dad de obrar no precisa, en teoría, de intervenciones de otros Poderespúblicos dirigidas a complementar o perfeccionar la referida capa-cidad cuando ejerce competencias propias sobre dichas actividades.

(297) Sobre la dimensión política de la autonomía municipal recientemente J. L. CARROFERNANDEZ-VALMAYOR, “Una nueva reflexión sobre la autonomía municipal”, in La auto-nomía municipal. Administración y regulación económica. Títulos académicos y profesio-nales, Publicaciones de la Asociación Española de profesores de Derecho administrativo,Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 14 y 15 y la bibliografía allí citada.

(298) Como resulta conocido, la autonomía local se halla indisolublemente vinculadaal principio de suficiencia de las Haciendas Locales (artículo 142 CE), de tal suerte que,como ha señalado el TC en numerosas ocasiones, la amplitud de los medios determina laposibilidad real de alcanzar los fines que las Entidades locales tienen encomendados.


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Ni la Constitución ni la Ley de Bases de Régimen Local iden-tificaron los intereses propios ni un haz de concretas competenciasde las Entidades Locales. En el ordenamiento jurídico español se haentregado tal determinación, más allá del contenido mínimo que pro-tege la garantía institucional, al juicio de los Poderes legislativos.En términos correlativos a los artículos 28.2.1.º de la Ley Funda-mental de Bonn y 4.2.º de la Carta Europea de Autonomía Local sereconoce en nuestro Derecho la cláusula de competencia generalcuando, por ejemplo, el artículo 25.1.º de la LBRL establece la po-sibilidad de promover toda clase de actividades y servicios, lo quese traduce en el derecho al descubrimiento o búsqueda de nuevastareas (299).

Los intereses o asuntos propios no son deslindables de formanatural y mutan con el transcurso del tiempo. El ejercicio legislativode delimitación entre esos intereses y los asuntos supralocales debeser el resultado de un examen atento y de una evaluación permanentede la realidad, revisable si las circunstancias cambian, de maneraque eludamos regulaciones disparatadas y de probeta y la subsisten-cia de normas jurídicas desfasadas o extemporáneas desde el puntode vista de la evolución socio-económica.

Los principios constitucionales de autonomía y descentraliza-ción implican, entre otras cosas, que la atribución o reestructuraciónde competencias debe realizarse a priori en favor de las Entidadespúblicas más próximas a los ciudadanos, siendo más conforme, enprincipio, con la Constitución, como indicó el profesor BOQUERA,que la que se haga en sentido contrario (300). Sin embargo, las trans-ferencias hacia arriba de competencias, el simple desapoderamientode las competencias locales, cada vez resulta más común en el ám-bito económico en Estados como Alemania, España, Francia o GranBretaña. Se ha afirmado, con toda razón, que la descentralizaciónde competencias parece afectar más al ámbito de las esencias que

(299) Competencia general municipal que encuentra su fundamento constitucional di-recto en el artículo 137 CE al otorgar autonomía a los Municipios para la gestión de susintereses. Vid., de nuevo, J. L. CARRO FERNANDEZ-VALMAYOR, “La cláusula general de com-petencia municipal”, Anuario del Gobierno Local 1999/2000, Marcial Pons, Madrid, 2000,p. 48.

(300) J. Mª. BOQUERA OLIVER, “Comunidades Autónomas y Administraciones Loca-les”, in REVL, núm. 219, julio-sept., 1983, p. 414.

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al mundo de la existencia (301). Paradójicamente en España se ha pa-sado de un Estado rabiosamente centralista en el siglo XIX y buenaparte del XX donde se hacía descansar sobre los Municipios y susrecursos la satisfacción de muy variadas necesidades vitales de losciudadanos que bien podrían haber atendido otros centros públicosde decisión (302) a una organización territorial ampliamente descen-tralizada que tiende a sustraer sin el menor disimulo ámbitos de de-cisión de sesgo económico o de gran relevancia económicatradicionalmente locales. Es decir, los Municipios son elementoscada vez más irrelevantes del escenario en el que se adoptan las de-cisiones económicas a pesar de que interpretan un papel de primerorden en el entramado prestacional del Estado (303).

(301) En relación con el trasvase hacia esferas superiores de servicios tradicionalmentemunicipales y de actividades de relevancia económica puede consultarse, ad. ex, J. TORNOSMAS, “Competencias municipales para la ordenación y gestión de servicios públicos”, inREALA, núm. 245, enero-marzo, 1990, pp. 24-25 y 28-29; las interesantes reflexiones deJ. L. MEILAN GIL, “Autonomía local y planeamiento urbanístico”, in REAL, núm. 288,enero-abril, 2002, o J. A. GARCÍA DE COCA, Liberalización de la actividad funeraria, cit.,pp. 130-131 (con cita de bibliografía que resume la experiencia en otros ordenamientosjurídicos).

(302) Recuérdese a este respecto la provisión de actividades y bienes tan esencialescomo la sanidad o el alojamiento asequible. Por ejemplo, en relación con este último latécnica jurídica más importante que ha contemplado nuestro ordenamiento para posibilitarel acceso a una vivienda de las personas con menor capacidad de pago ha sido la configu-ración de los patrimonios públicos de suelo y, en especial, el municipal desde que en 1955se creara a través del Reglamento de bienes de las Corporaciones Locales. La apelación alos Ayuntamientos y sus recursos cuenta con una historia dilatada y se remonta a mediadosdel XIX, apareciendo ya reflejada en las primeras disposiciones dictadas sobre la materia,como la R.O. del Ministerio de la Gobernación de 9 de septiembre de 1853 (Gaceta deMadrid de 14 de septiembre); en la proposición de Ley presentada por el Senador SantaAna en 1878 (vid. la interesante monografía de P. ORTEGO GIL, Las casas baratas, Iustel,2006, pp. 23-25 y 37-38); en el Proyecto de Ley sobre construcción de barriadas para obre-ros de 1878; la Ley de 12 de junio de 1911 sobre habitaciones higiénicas y baratas o la de10 de diciembre de 1921. Véase, por ejemplo, J. R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho urbanísticogeneral, Marcial Pons, Madrid, 2007, pp. 35-36.

También se acudió a los recursos municipales para resolver el problema de aloja-miento de algunos colectivos, como los maestros; la Instrucción pública de 9 de septiembrede 1857 y el Estatuto de Magisterio aprobado por Real Decreto de 1923 impusieron laobligación de dotar a estas personas de casa capaz y decente, y de autorizar a los Ayunta-mientos cuando éstos no dispusieran de viviendas en tales condiciones a sustituir dichaobligación por una indemnización en metálico. Vid.Mª. L. GÓMEZ JIMÉNEZ, La interven-ción administrativa en la vivienda en España 1938-2005, Montecorvo, Madrid, 2006, pp.116-117.

(303) En este sentido, L. ORTEGA ÁLVAREZ, “La actividad prestacional y económicade los Entes locales”, in Revista Jurídica de Navarra, núm. 10, 1990, p. 21.


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No podemos ignorar, a pesar de lo indicado, que las crecientesexigencias de orden técnico, económico y jurídico que gravitansobre determinadas prestaciones municipales hacen suponer la ra-dical dificultad, o aun imposibilidad, de que en la mayoría de lasocasiones el ámbito municipal, sobre todo el español, sea, almenos de forma aislada, el más adecuado para afrontar esas im-posiciones. Difícilmente los pequeños y medianos Municipios españoles pueden afrontar con éxito requerimientos vinculados ala prestación de actividades de forma adecuada y eficiente desdeel punto de vista técnico y económico. A su tradicional debilidadfinanciera se unen cada vez en mayor medida unos costes crecien-tes que sólo son soportables a partir de ciertos umbrales de población. Las exigencias aludidas reclaman probablemente paraciertos servicios y para la mayoría de los Municipios o una reasignación competencial hacia arriba (la Provincia sería unabuena solución previa su correspondiente potenciación (304) o unaintensa, rápida y debidamente incentivada evolución hacia fórmu-las asociadas de prestación o, en fin, la utilización de fórmulasindirectas de gestión pública por parte de empresas privadas es-pecializadas que no se ven afectadas por las divisiones políticasy territoriales, lo que las permite un aprovechamiento óptimo delas economías de escala (305).

(304) Como postula, por ejemplo, J. R. PARADA VÁZQUEZ, La segunda descentraliza-ción: del Estado autonómico al municipal, Civitas, Pamplona, 2007, pp. 101 y sigs. y enel Prólogo a la obra colectiva ya citada Las competencias locales, pág. 10. En esta mismaobra colectiva se pronuncia en idéntico sentido como conclusión de su estudio J.-C ALLIARANGUREN, “La autonomía local y las relaciones de los Entes locales”: “Habiéndose acre-ditado la incapacidad política para afrontar de un modo decidido la revisión del mapa mu-nicipal, que reduzca la atomización, sólo cabe potenciar las organizaciones intermediascomo las diputaciones provinciales y el asociacionismo local”, p. 81.

(305) Vid. J. C. ETXEZARRETA, La privatización en la Administración Local, BayerHnos., Barcelona, 1995: “(…) la dificultad para conseguir economías de escala en las pres-taciones, lo cual va a otorgar un valor especial a la transferencia de gestión a privados dadoque mediante ella, si bien a través de la figura de un privado, las limitaciones territorialespodrán ser saltadas al llegar a ser posible la gestión del mismo servicio en municipios di-ferentes por parte de la misma empresa incluso con personal y medios compartidos (…)la inexistencia de limitación territorial (…) permite a ésta un aprovechamiento de las eco-nomías de escala en lo que se refiere a innovación, utilización de equipamientos, infraes-tructuras y, en general, recursos intensivos en capital por aplicación compartida de esosrecursos. Todo lo cual redundará en unos menores costes”, pp. 162-185 y G. BEL, Economíay política…, cit., pp. 130-131 y 222 y sigs.

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Para concluir con las exigencias que se desprenden del principiode autonomía avanzamos, volveremos sobre ello más abajo, queexisten actividades que el Municipio debe desarrollar, las obliga-ciones mínimas, aun contra su propia voluntad.

2.Modelo económico asumido

Nuestra Constitución ha asumido un modelo económico de li-bertad que precisa ser acompañado de una acabada y precisa estruc-tura legal, toda vez, que la libertad en ocasiones por sí sola nopromueve la propia libertad, razón por la cual es necesario que elEstado garante utilice la coacción para diluir la propia coacción. In-dica, en este sentido, PREDIERI que el Estado no puede prescindirdel mercado y el mercado necesita al Estado (306). La actividad eco-nómica, en fin, no puede no regularse (A. E. KAHN).

La Constitución española de 1978 asume el modelo de econo-mía de mercado, es decir, un sistema donde el proceso de asigna-ción de los recursos obedece a un orden espontáneo, no deliberado,salvo con las excepciones y limitaciones que contempla y habilitael propio texto constitucional (economía de mercado abierta y delibre competencia son las expresiones que emplea el artículo 4.1del Tratado de la Comunidad Europea). El proceso espontáneo estáregulado, ya lo hemos dicho, y, por consiguiente, nuestro modelopuede configurarse como una economía de mercado regulada deforma apropiada. La regla en nuestra economía es la libertad, lamáxima competencia posible (307); la excepción es la coacción ne-cesaria para salvaguardar, sobre todo, la propia libertad, la com-petitividad e igualdad de todos aquellos que participan en eseorden espontáneo.

La Constitución no se ha limitado sólo a reconocer el derechode propiedad privada, la libertad de empresa, la libertad de profesióno la libre circulación de personas y bienes. De forma adicional, ha

(306) “Estado y mercado: La ósmosis como elemento cualificador y legitimante”, inRCEC, núm. 17, enero-abril, 1994, p. 9.

(307) Certeramente J. COTARELO GARCIA ha indicado que la “Constitución económicaes la garantía jurídica del máximo de competitividad posible”, “El concepto de constitucióneconómica y su aplicación a la Constitución de 1978”, in El sistema económico en la Cons-titución española, Vol. I, Ministerio de Justicia, Madrid, 1994, p. 134.


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arropado esos derechos y libertades con unas garantías jurídicas decarácter sustancial y formal, cuyo repaso excede el ámbito de esteestudio.

Las limitaciones e intervenciones que los Poderes públicos pue-den establecer más allá del núcleo esencial intangible a esos dere-chos y libertades deben acomodarse para que sean legítimas y útileso eficaces a una serie de principios que se desprenden del modeloeconómico asumido. El respeto al contenido esencial de los dere-chos fundamentales, en primer lugar. En segundo término, la exi-gencia de que la coacción pública sólo es tolerable en la medida quevenga exigida por el bienestar general o la convivencia pública en-cuentra su proyección jurídica entre otros preceptos en los artículos9.3 (interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos) y 103CE (servicio con objetividad a los intereses generales), 6 LBRL (ser-vir con objetividad los intereses generales) o 1 y 4 del viejo Regla-mento de servicios de las Corporaciones locales de 1955 (RSCL), yque no es más que una de las vertientes que presenta el principio deproporcionalidad (la necesidad de la medida o intervención pública).En tercer lugar, el principio de mínima intervención o de subsidia-riedad en los medios de intervención que de forma tan precisa re-coge el artículo 6.2.º del RSCL cuando señala: “Si fueren varios losadmisibles (los actos de intervención), se elegirá el menos restrictivode la libertad individual”. El principio de proporcionalidad reclamaoptar siempre por la fórmula menos invasiva sobre los derechos ylibertades. En cuarto lugar, otra faceta del principio de proporcio-nalidad, la idoneidad, es decir, la existencia de un nexo causal ade-cuado entre medida pública y fin perseguido como indican losartículos 84.2 LBRL y 6.1.º del RSCL (“El contenido de los actosde intervención será congruente con los motivos y fines que lo jus-tifiquen”). En quinto lugar, también el principio de proporcionalidadreclama que los Poderes públicos desarrollen antes de desatar suspotestades de intervención un juicio ponderativo entre los beneficiosderivados de la limitación y el sacrificio que producen. Y, en fin, porúltimo, las intervenciones, medidas y correcciones públicas debenconcebirse e imponerse con carácter general, salvo en aquellos casosen los que el interés público reclame la imposición de obligacionessingulares, que habrán de ser debidamente compensadas cuando ge-

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neren costes económicos que el operador no hubiera asumido deforma voluntaria. De nuevo la LBRL y el RSCL recogen esta exi-gencia respectivamente en los artículos 2 (principio de igualdad antela Ley) y 84.2 (principio de igualdad de trato).

Repasaremos a continuación las principales categorías a travésde las cuales los Municipios encauzan la organización y prestaciónde bienes y servicios, excluyendo de este análisis, como ya avanza-mos, la actividad de planificación. Estas categorías jurídicas se vie-nen repitiendo, aunque no siempre con la misma terminología yprecisión, desde hace décadas en nuestro ordenamiento jurídico-local.

III. Servicio público municipal

Por servicio público municipal entendemos aquella actividadesencial para la comunidad que en virtud de una Ley es de exclusivatitularidad y gestión del Municipio y cuya prestación pública, directao indirecta, a la colectividad se halla garantizada por el ordena-miento jurídico con el fin de asegurar su regularidad, calidad y ac-cesibilidad. Su régimen jurídico general se recoge en los artículos128.2 CE, 86.3 LBRL y 97 y siguientes del Real Decreto Legislativo781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundidode las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local(TRRL).

Las actividades reservables son según el artículo 86.3LBRL: abastecimiento y depuración de aguas; recogida, trata-miento y aprovechamiento de residuos; suministro de calefac-ción; mataderos, mercados y lonjas centrales y transportepúblico de viajeros (308). No se trata de una relación cerrada puesel propio precepto contiene una cláusula abierta para que el Es-tado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus com-petencias respectivas, puedan establecer mediante Ley otras

(308) Respecto de la relación original de la LBRL de servicios reservables han des-aparecido como consecuencia de la aplicación de la técnica de supresión del servicio pú-blico los servicios mortuorios (R.D.-l. 7/1996, de 7 de junio) y el suministro de gas (Ley34/1998, de 7 de octubre).


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posibles reservas para otras actividades y servicios (309). En de-finitiva, como en otros ordenamientos jurídicos de nuestro en-torno (v. gr., Italia), se combina la técnica de enumeración deactividades con la cláusula genérica, aunque bien podría haberseoptado por otro modelo, como la configuración legislativa – es-tatal o autonómica – singular de actividades reservables, opciónpor la que algún autor se ha decantado por representar una solu-ción jurídico-técnica superior (310).

Desde el punto de vista conceptual sólo se diferencia de la ca-tegoría general por el dato de la titularidad sobre la reserva (311), apa-reciendo, por lo tanto, como una especie del genus servicio público(312). El servicio público local o reserva local no puede coincidirsobre actividades ya reservadas por el Estado o por las ComunidadesAutónomas (que habrán de recaer sobre actividades donde se hallepresente un interés supralocal), es decir, no es posible la figura dela doble titularidad sobre una actividad esencial, como dispone elartículo 50 RSCL (313).

No obstante su perfecto acoplamiento en la categoría general,aparecen en su régimen jurídico determinadas singularidades cuyaúnica finalidad consiste en ajustar su naturaleza a la posición jurídicade las Entidades locales y que se acaban traduciendo en importanteslimitaciones de la capacidad de decisión del Municipio. Las singu-laridades más relevantes son: 1) La concepción y ejecución de la re-serva corresponde a personas jurídico-públicas diferentes y 2) Suejecución exige la aprobación por el Gobierno de la Comunidad Au-tónoma.

(309)Esta cláusula resulta en realidad superflua pues el Legislador siempre tiene abiertala posibilidad de declarar una actividad esencial como reservable.

(310) G. CAIA, “Organizzazione dei servizi pubblici local. Figure, regime e caratteris-tiche”, in Foro amm., 1991, nov.-dic., pp. 3181-3182.

(311) Sobre la titularidad de los servicios públicos locales por parte de Entidades lo-cales menores, J. ORTEGA BERNARDO, “Servicios públicos y actividad económica de losMunicipios”, in Anuario de Derecho municipal, 2007, núm. 1., pp. 270-271.

(312) Vid. G. CORSO, “La gestione dei servizi local. Fra pubblico e privato”, in Servizipubblici local e nuove forme di amministrazioni, Giuffrè, Milán, 1997, p. 28.

(313) Cfr. STS de 16 de septiembre de 1993 (R. 6530).

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1. Escisión entre concepción y ejecución de la reserva: funda-mentos

La literatura ha acuñado la teoría o los conceptos del doble es-calón o ejecución latente, aletargada, diferida o facultativa para re-ferirse a la peculiaridad principal de los monopolios de actividadesen el ámbito local (314). La jurisprudencia, con apoyo en el artículo47.2 RSCL, también ha interpretado correctamente la naturaleza fa-cultativa, como, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Superiorde Justicia del País Vasco de 13 de septiembre de 1996 (FD 2.º)cuando señaló al respecto que “El régimen de monopolio es facul-tativo, y no una imposición del legislador local”. Tres son las razo-nes que explican esta especialidad.

La primera de ellas constituye una garantía constitucional decarácter jurídico-formal de la libertad de empresa, la reserva de ley(arts. 38, 51.3 y 128.2 CE); únicamente mediante ley, en este casoordinaria (315), estatal o autonómica, se pueden reservar al sector pú-

(314) Vid.U. BORSI, “Municipalizzazione dei pubblici servizi”, in Primo Trattato com-pleto di Diritto amministrativo italiano, Societá ed. Libraria, Milano, 1915, Vol. II, partesegunda, p. 286; DE LA CUETARA MARTÍNEZ y J. MÉNDEZ LIMA, “Problemática de los ser-vicios públicos locales. La calificación de los servicios esenciales de la Comunidad en lalegislación española”, in Organización Territorial del Estado (Administración local), Vol.I, IEF, Madrid, 1985, pp. 903-904; G. CAIA, “Organizzazione dei servizi pubblici local…”, in Foro amm., 1991, nov.-dic., pp. 286 y 297; F. VILLAR ROJAS, “Los servicios esencialesreservados a las Entidades locales”, en la obra colectiva Introducción a los servicios locales.Tipos de prestación y modalidades de gestión, MAP, Madrid, 1991, p. 184; J. M. DÍAZLEMA, Los monopolios locales, ed. Montecorvo, Madrid, 1994, pp. 16, 77-80; F. J. FER-NÁNDEZ GONZÁLEZ, La intervención del Municipio en la actividad económica. Los títulosque la legitiman, ed. Civitas, Madrid, 1995, pp. 339, 345-347, 352 y 385-386; J. A. LÓPEZPELLICER, “Actividades y servicios locales en el Reglamento de la Generalidad de Cataluñade 13 de junio de 1995”, in RAP, 141, 1996, p. 277; A. POLICE, “Sulla nozione di serviciopubblico locale”, en la obra colectiva citada Servizi pubblici local e nuove forme di ammi-nistrazione, pp. 475, y J. A. GARCÍA DE COCA, Liberalización de la actividad funeraria, cit.,pp. 41-42 y “El servicio público local de abastecimiento de agua potable…”, pp. 632-636.

El profesor R. GÓMEZ FERRER-MORANT se pronunció en contra de la existencia de lafigura de la reserva latente (“inmediatamente efectiva”), afirmando que lo único que en-torpece su ejecución son las dificultades financieras para proceder a las correspondientesexpropiaciones, “La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales”, en ellibro homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Estudios sobre la Constitución es-pañola, Civitas, Madrid, 1991, Vol. V, pp. 3826 y sigs.

(315) La literatura se halla dividida acerca del juego que pueda tener el Decreto-ley.Véase una síntesis de las diversas posturas doctrinales en F. SOSA WAGNER, La gestión delos servicios públicos locales, Civitas, 6.ª ed., Madrid, 2004, p. 34.


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blico servicios esenciales, lo que conduce a que sólo las personasjurídico-públicas que gozan de potestad legislativa puedan concebirla mencionada reserva. Habida cuenta que las Entidades locales sonAdministraciones públicas inferiores carecen de la capacidad deidear un servicio público sobre una actividad de carácter esencial.Su función se contrae a la facultad de ejecutar las reservas tal y comohan sido legislativamente ideadas por el Estado o la Comunidad Au-tónoma. Consecuentemente, el Municipio no puede determinar li-bremente los servicios que puede reservarse, únicamente ostenta lafacultad de determinar si ejecuta la habilitación legal conferida. Laprotección de la libertad de empresa prevalece en este ámbito sobreotras soluciones teóricas que podrían arbitrarse y que no se han ex-plorado ni siquiera respecto de los grandes Municipios.

La segunda razón descansa en el ya aludido principio de auto-nomía que reclama en este ámbito que sea cada Municipio el queen ejercicio bajo su propia responsabilidad de sus competencias de-termine de forma autónoma, tras las correspondientes valoraciones,la necesidad de excluir la libertad de empresa sobre una determinadaactividad reservable. Este hecho provoca que los servicios públicoslocales no sean uniformes desde el punto de vista territorial, ni encuanto a su existencia ni en cuanto a su alcance (son, en su caso,monopolios de geometría variable). Las soluciones uniformes pre-sentarían en este ámbito un coste insoportable en términos de liber-tad y de eficacia, amén de soslayar otras opciones más afinadas,aunque poco utilizadas, como la posibilidad de declarar la reservaen varios Municipios (316) o la provincialización de actividades (317).

(316) El artículo 109 del TRRL establece que si el monopolio de un servicio afecta avarios términos municipales, deberán adoptar el acuerdo todos los Ayuntamientos respec-tivos, aún cuando el servicio haya de ser prestado a través de Mancomunidades u otras for-mas asociativas.

(317) Sobre la reserva de actividades por las Provincias, entre otros, M. F. CLAVEROAREVALO, Municipalización y provincialización de servicios en la Ley de Régimen Local,I.E.A.L., Madrid, 1952; J. L. GONZÁLEZ BERENGUER, “Una innovación de la Ley de Régi-men Local: La provincialización de servicios”, in REVL, núm. 25, 1946; B. PELLISE PRATS,“Municipalización y provincialización de servicios”, in NEJ, F. Seix ed., Vol. XVI, Barce-lona, 1978, y J. SALAS HERNÁNDEZ, “La provincialización de servicios (iniciativa públicaen la actividad económica y reserva al sector público en el ámbito provincial)”, en la obracolectiva dirigida por R. GÓMEZ-FERRER MORANT, La Provincia en el sistema constitucio-nal, ed. Civitas y Diputación de Barcelona, Madrid, 1991.

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Por último, tercera razón, la ejecución de la reserva local suponela forma imaginable más extrema de limitación de los derechos ylibertades de los ciudadanos en el mercado, hasta el punto de quelos elimina. Actúa, en efecto, como un cuerpo extraño en un sistemaeconómico de libertades (318), a pesar de lo cual sorprende, dichosea de paso, su extraordinaria propagación por el entramado pro-ductivo, hasta el punto de que ha vivido durante la pasada centuriasu verdadero “siglo de oro”.

La técnica de los derechos exclusivos públicos, por sus efectosexcluyentes y eventualmente expropiatorios únicamente puede apa-recer de forma legítima y eficaz, de conformidad con los principiosa los que aludimos más arriba, en aquellos supuestos en que existeuna amenaza real de tal intensidad o vigor a intereses púbicos espe-cialmente cualificados que no existe otro medio más apropiado parasu cabal satisfacción (319). Unos efectos tan enérgicos determinanque la medida sólo se adopte, y con el alcance que en cada caso seacuerde, en aquel o aquellos Municipios donde surjan graves riesgosa intereses especialmente cualificados. En todo caso, así lo reclamanlos artículos 86.1 LBRL y 97.1.b) y 2 TRRL, cuando prescriben queel ejercicio de la iniciativa pública económica debe estar justificadadesde el punto de vista de su conveniencia y oportunidad y reclamanadicionalmente, cuando se ejercite en régimen de monopolio, queconste en el expediente la justificación también en términos de con-veniencia relativa al establecimiento de tal derecho exclusivo.

2. Aprobación por la Comunidad Autónoma

El ejercicio por el Municipio de la facultad de ejecutar una activi-dad prestacional en régimen de monopolio debe, en principio, contem-

(318) W. FIEDLER, “Berufsfreiheit als Schrancke der Verwaltungsmonopole”, in DöV,núm. 11, junio 1977, p. 394.

(319) Las técnicas jurídicas de intervención en la actividad económica pueden ser or-denadas en atención a la intensidad de la coacción y deben recorrerse en sentido ascendentehasta identificar la medida limitativa que resulte, al mismo tiempo, más eficaz y menosrestrictiva como reclama el ya aludido principio de proporcionalidad. El derecho exclusivose halla, por su intensidad, en la cúspide de las técnicas coactivas o invasivas, de manera,que sólo cabe acudir a ella cuando el Poder público ha juzgado que las técnicas previstasen los niveles inferiores resultan ineficaces para combatir las circunstancias que amenazanlos intereses públicos.


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plarse como un asunto propio, sobre todo, si se tiene presente que elLegislador básico en el artículo 86.3 LBRL ha establecido, de formaexcepcional, a nuestro juicio, una presunción a favor del carácter prio-ritariamente municipal de las actividades reservables. En tanto el Le-gislador no califique estas actividades como preferentementesupralocales debe mantenerse su carácter básicamente municipal (320).Cabe preguntarse, en consecuencia, por el sentido que debe conferirsea un control administrativo de aprobación, es decir, la necesidad deque la Comunidad Autónoma apruebe todas las decisiones municipalesde ejecución de la reserva, tal y como lo contempla el inciso segundodel párrafo 3 del artículo 86.3 LBRL y el artículo 97 TRRL (321).

La auctoritatis interpositio autonómica ha sido considerada porla mayoría de la literatura como un control de legalidad (322) y algúnautor la ha justificado porque las reservas municipales pueden fre-cuentemente provocar efectos supralocales (323). Analizando la doc-trina del TC sobre los requisitos que deben reunir este tipo decontroles, la evolución reciente de técnicas similares o correlativasen el Derecho comparado (v. gr., Francia o Bélgica) y de nuestropropio ordenamiento jurídico hemos llegando a la conclusión de quelo correcto es su eliminación y su sometimiento al régimen generalarbitrado para el ejercicio del control de legalidad, es decir, a los ar-tículos 65, 66 y 67 LBRL (324).

3. Formas de gestión

La gestión de una actividad reservada es siempre pública puestoque como acertadamente señaló la STS de 24 de octubre de 1989 el

(320) El profesor DÍAZ LEMA se ha pronunciado también a favor de su carácter localaunque acaba extrayendo unas consecuencias distintas a las que aquí defendemos. Los mo-nopolios locales…, cit., p. 98.

(321) Exigencia que de forma certera la jurisprudencia no reclama que se proyectehacia el pasado, de suerte, que no cabe imponer con carácter retroactivo dicha aprobaciónrespecto de los servicios que ya operaban en esos términos (Sentencia del Tribunal Su-premo de 12 de diciembre de 1995).

(322) Per omnia, recientemente, M. OLLER RUBERT, Saneamiento de aguas residualesy reforma del Derecho administrativo, Atelier, Barcelona, 2008, p. 101.

(323) De nuevo, J. M. DÍAZ LEMA, Los Monopolio locales…, cit., pp. 96 y sigs. (324) Vid. J. A. GARCÍA DE COCA, Liberalización de la actividad funeraria, cit., pp. 57

y sigs.

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servicio público significa una “(…) forma de actividad cuya titula-ridad ha(ya) sido reservada en virtud de una ley a la Administraciónpara que ésta la reglamente, dirija y gestione, en forma directa o in-directa”. La gestión, en consecuencia, es pública, aunque el titularde la actividad se sirva de un tercero para su prestación material. Locorrecto a nuestro juicio, por tanto, es referirse siempre a una gestiónpública, sea ésta directa o indirecta.

Los Municipios que deciden reservarse una actividad puedendiscrecionalmente adoptar la modalidad de gestión pública quemejor se ajuste a las características de la actividad, en ejercicio delo que se conoce como “potestad creadora del sistema gestor” (325),reconocida desde antiguo por el Derecho positivo y la jurispruden-cia. En este sentido, el artículo 30 RSCL indica que las Corporacio-nes Locales tendrán plena potestad para constituir, organizar,modificar y suprimir los servicios de su competencia, tanto en elorden personal como en el económico o en cualesquiera otros as-pectos, con arreglo a la Ley de Régimen Local y a sus reglamentosy demás disposiciones de aplicación (326). Insiste en la misma ideael artículo 33 RSCL cuando señala que las Corporaciones Localesdeterminarán en la reglamentación de todo servicio que establezcanlas modalidades de prestación. De forma implícita también se con-figura esta potestad discrecional en los artículos 85 LBRL y 95, 97(que exige que la forma de gestión se determine en la memoria quedebe redactarse) y 100 y sigs. del TRRL.

No obstante, debe advertirse que la discrecionalidad que se re-conoce al Poder Público para establecer el sistema de explotaciónde los servicios públicos no implica, como se ha señalado, que estéliberado de las exigencias que imponen determinados principios ju-rídico-públicos. Aun cuando el servicio público suponga la sustrac-ción de la libertad de empresa en un determinado ámbito, continúanjugando los principios que imponen que las actuaciones públicas

(325) En relación al alcance de esta potestad en Alemania, Francia e Italia, F. SOSAWAGNER, La gestión de los servicios públicos locales, cit., p. 58.

(326) La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2002 se ha pronunciadosobre los posibles efectos de esta potestad discrecional en el ámbito funcionarial y laboraly la eventual obligación de la Administración local de negociar las resoluciones con laJunta de Personal o los Sindicatos.


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deban conducirse bajo los principios de subsidiariedad en los me-dios, pro libertate, etc., es decir, que deben adoptarse aquellas quepermitan el mayor margen de libertad posible (aunque ese margensea insignificante, como acontece en el caso de los sectores publifi-cados). Desde este punto de vista, por ejemplo, la gestión públicaindirecta plural, siempre que sea técnicamente posible y conve-niente, parece que se ajusta mejor al marco constitucional que la ex-plotación singular (327).

De forma tradicional se ha distinguido entre gestión pública di-recta e indirecta, empleándose por la literatura diversos criterios parasistematizar las distintas modalidades (328). Sea cual sea la regla quese utilice el Legislador ha realizado el esfuerzo de calificarlas (artí-culo 85.2 LBRL). Son formas públicas de gestión directa la explota-ción por el propio Municipio, el organismo autónomo, entidadpública empresarial municipal (329) y la sociedad mercantil, cuyo ca-pital social sea de titularidad pública (330). Para las modalidades pú-blicas indirectas se remite ahora a las distintas formas previstas en laLey 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público para

(327) Véase J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, “Poderes de ordenación económica delPrincipado de Asturias”, in Estudios sobre el Proyecto de Estatuto de Autonomía para As-turias, Caja de Ahorros de Asturias, Oviedo, 1982, p. 97, y J. C. LAGUNA DE PAZ, Régimenjurídico de la televisión privada, Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 236 (que extrae estasconclusiones a partir de los razonamientos del TC en sus Sentencias 206/90, de 13 de di-ciembre, FJ 6.º y 31/94, de 31 de enero, FF. JJ. 6.º y 7.º, ambas en materia de telecomuni-caciones).

(328) Se ha atendido, por ejemplo, al criterio de la asunción del riesgo económico dela explotación, de suerte, que si lo es por el Poder público la gestión habrá de considerarsedirecta, pauta que quizá no tiene suficientemente en cuenta la situación de solidaridad eco-nómico-financiera entre contratista y Administración que dibuja a través de diversas téc-nicas las normas reguladoras de la contratación pública. Vid., por ejemplo, F. GARRIDO

FALLA, Tratado de Derecho administrativo, Vol. II, Tecnos, 10.ª ed., Madrid, 1987, p. 294(anotación núm. 1).

(329) Vid., entre otros, la monografía de E. MONTOYA MARTIN, Las Entidades públicasempresariales en el ámbito local, IUSTEL, Madrid, 2006, y V. ALMONACID LAMELAS, En-tidades públicas y privadas vinculadas a la Administración local, Bosch, 2008. El prota-gonismo creciente de la fórmula en el ámbito local parece asegurado a la vista de supropagación por los ámbitos más diversos: telecomunicaciones (gestión de emisora de ra-diodifusión municipal), cultura (tránsito de Patronato Municipal a EPE), vivienda, apar-camientos, etc.

(330) Sobre los requisitos que deben reunir estas fórmulas organizativas para que suactividad contractual pueda considerarse doméstica (in house) y, en consecuencia, quedeal margen de las Directivas europeas de contratación, F. SOSA WAGNER, La gestión de losservicios públicos locales, cit., pp. 167-184.

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el contrato de gestión de servicios públicos, cuyo artículo 253 con-templa de forma ejemplificativa (“podrá adoptar”) la concesión (331),la gestión interesada, el concierto y la sociedad de economía mixta.

La relación no sería completa si no mencionásemos otras for-mas y organizaciones públicas de gran tradición en el ámbito localcomo el arrendamiento (332), la creación de consorcios, que a su vezpodrán utilizar cualquiera de las formas de gestión previstas en elRSCL (artículo 110.5 TRRL) (333), áreas metropolitanas (artículo43 LBRL) o constitución de mancomunidades (artículo. 44 LBRL).En cualquier caso, las Entidades locales ostentan la posibilidad deacudir a otras fórmulas de gestión invocando, como reconoce la li-teratura más autorizada, la potestad de autoorganización de quegozan (artículo 4.1.a. LBRL) (334) o escudándose, por ejemplo, en

(331) Recuérdese que las concesiones de servicios tanto en los sectores generales comoen los especiales (y las de obras en los especiales) no están sometidas a las Directivas co-munitarias sobre contratación, aunque las Entidades contratantes están obligadas, no obs-tante, a respetar las normas fundamentales del Tratado y, en especial, el principio de nodiscriminación por razón de la nacionalidad, proporcionalidad, igualdad de trato, transpa-rencia y reconocimiento mutuo. La Comunicación interpretativa sobre las concesiones enel Derecho comunitario (DOCE C 121, de 29 de abril de 2000) define la concesión comoaquel acto imputable al Estado por el que una autoridad pública confía a un tercero – yasea mediante un acto contractual o mediante un acto unilateral con el consentimiento deltercero – la gestión total o parcial de servicios que normalmente son de su competencia ypara los que dicho tercero asume el riesgo de explotación.

(332) Sobre esta modalidad y su subsistencia, F. SOSAWAGNER, La gestión de los ser-vicios públicos locales, cit., p. 261. Debe precisarse que la redacción original de la LBRLrecogió expresamente entre las modalidades indirectas el arrendamiento y las cooperativasy que el 95.2 TRRL indicaba que sólo podían ser objeto de arrendamiento los servicioscuya instalación se haya hecho directamente por la Corporación, o que sean propiedad deésta. Este último precepto ha sido expresamente derogado por la Ley de Contratos del Sec-tor Público.

(333) El párrafo 2 del artículo 87 LBRL (incorporado por la Ley 57/2003, de 16 de di-ciembre, de medidas para la modernización del gobierno local) señala que los consorciosademás pueden emplearse para la gestión de servicios públicos locales en el marco de losconvenios de cooperación transfronteriza, y de acuerdo con las previsiones de los tratadosinternacionales ratificados por España en la materia. A este respecto, señalamos que el ar-tículo 35 del Borrador de Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la AdministraciónLocal de 2005 establece que cuando la cooperación transfronteriza o interterritorial de lasentidades locales con fines prestacionales se realice mediante entes con personalidad jurí-dica con sede en España, se adoptarán una de las siguientes formas: a) Consorcio trans-fronterizo. b) Mancomunidad transfronteriza y c) Sociedad local de capital mixtotransfronteriza.

(334) De nuevo, F. SOSAWAGNER, La gestión de los servicios públicos locales, cit., p.60, y I. DE LOS MOZOS TOUYA, “La gestión indirecta de los servicios públicos locales”, inREAL, núm. 291, 2003, p. 763.


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las posibilidades que abren normas jurídicas reguladoras de deter-minadas organizaciones (v. gr., la Ley 50/2002, de 26 de diciembre,de Fundaciones) (335).

La potestad discrecional de elección de un modo de gestión pú-blica indirecta no tiene en España otro límite jurídico general, al mar-gen de los citados más arriba y los propios que se desprenden de lanaturaleza de cada modalidad concreta de gestión, que el derivadode la imposibilidad de que sujetos privados ejerzan autoridad inhe-rente a los Poderes públicos (artículo 251 LCSP) (336), puesto que enestos supuestos, como imponen los artículos 85.3 LBRL, 95 TRRLy 43.1 y 69.1 RSCL, la modalidad de gestión debe ser directa, comoforma, se afirma, de garantizar la objetividad en el ejercicio de pode-res públicos. En concreto, el artículo 85.3 LBRL establece que enningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante so-ciedad mercantil de capital social exclusivamente local los serviciospúblicos que impliquen ejercicio de autoridad (337). A este límite

(335) En relación con las enmiendas que se presentaron con el objeto de contemplarexpresamente la Fundación como forma de gestión directa de los servicios públicos localesdurante la tramitación de la Ley 57/2003, vid. I. DEL GUAYO CASTIELLA, “La gestión deservicios públicos locales”, in RAP, núm. 165, 2004, pp. 105-106.

(336) Vid., per omnia, I. SANZ RUBIALES, Poder de autoridad…, cit., pp. 56 y sigs. Eneste sentido, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de diciembre de 1987niega la posibilidad de que una empresa mixta pueda imponer sanciones al tratarse de unamodalidad indirecta de gestión pública.

Sobre la posibilidad de que los particulares participen en el ejercicio de funciones deautoridad, ad exemplum, Mª. D. CANALS I AMETLLER, El ejercicio por particulares de fun-ciones de autoridad: control, inspección y certificación, Comares, Granada, 2003, y J.-C.ALLI ARANGUREN, “Las nuevas formas de la actividad administrativa. Participación, ejer-cicio privado de funciones públicas y gestión privada de servicios públicos”, in REALA,núm. 302, 2006, pp. 91 y sigs.

(337) Este principio, común al Derecho público occidental, ha pretendido ser derogadopor la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña. Vid., v. gr.,J. F. MESTRE DELGADO, “Las formas de prestación de los servicios públicos locales. Enparticular, la concesión”, in Tratado de Derecho municipal (Dir. S. MUÑOZ MACHADO),Civitas, Madrid, 1988, Vol. II, pp. 1226-1228; F. SOSAWAGNER, La gestión de los serviciospúblicos locales, cit., pp. 52-53, y “La gestión propia y el organismo autónomo comoforma de prestación de los servicios públicos locales”, in Actualidad y perspectivas delDerecho público a finales del siglo XX, Vol. II (Libro homenaje al profesor F. GARRIDOFALLA), Ed. Complutense, Madrid, 1992, p. 836.

Principio idéntico se recoge en el Derecho francés. Vid., entre otros, O. RAYMUNDIE,Gestion déléguée des services publics en France et en Europe, Le Moniteur, París, 1995,pp. 70-71, y J. B. AUBY, “Bilan et limites de l´analyse juridique de la gestión déléguée duservice public”, in RFDA, 3/1997, pp. 5-6.

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general se añade algún requerimiento específico en cuanto a la formade prestación por la Leyes que disciplinan determinadas actividades eco-nómicas (338). El Derecho comunitario tampoco impone límites para elejercicio de esta potestad al reconocer que los Estados miembros dis-ponen de amplias facultades para decidir la manera de organizar los ser-vicios económicos de interés general, gozando de libertad a la hora dedeterminar si confían dicha tarea a una entidad pública o privada (339).

Junto a los límites jurídicos existen los condicionantes técnicos,económicos o medioambientales derivados de las características de cadaactividad reservada y que enlazan con un viejo debate que ha renacidoen los últimos tiempos. Desde principios de los años ochenta del siglopasado ha surgido de forma apasionada de nuevo la polémica entre lospartidarios de la gestión prestacional pública directa y los valedores dela indirecta. La polémica se remonta a principios del siglo XX cuandoel Derecho comienza a ocuparse de la regulación de la municipalizaciónde servicios (340). Se ha indicado a propósito de esta controversia que en

(338) Vid. en el sector de las telecomunicaciones, E. LINDE PANIAGUA, “La televisiónde ámbito local”, Las competencias locales, cit., pp. 451 y sigs., y T. QUADRA-SALCEDO,“La Ley del cable y la televisión local”, in Anuario del Gobierno Local, Marcial Pons, 1996,Madrid, pp. 92 y sigs., o el artículo 3 de la Ley 11/1991, de 8 de abril, de organización ycontrol de las emisoras municipales de radiodifusión sonora. En el ámbito del transporteurbano, la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres establececomo principio general la prestación de los servicios públicos de transporte de uso generala través de concesión administrativa. No obstante, señala, que procederá acudir a otras fór-mulas públicas indirectas cuando se justifiquen los motivos y a la directa cuando la indirectaresulte inadecuada al carácter o naturaleza del mismo, sea incapaz de satisfacer los objetivoseconómicos o sociales que se pretenda conseguir o venga reclamada por motivos de interéspúblico concreto o de carácter económico o social (artículo 71).

(339) Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, alComité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Libro blanco sobre losservicios de interés general, COM (2004) 374 final de 12 de mayo de 2004 y la Directiva2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativaa los servicios en el mercado interior (DO L 376 de 27.12.2006, p. 36/68), cuyo artículo 1(apdo.3) indica que no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de confor-midad con la legislación comunitaria, lo que consideran servicios de interés económicogeneral, cómo deben organizarse y financiarse dichos servicios con arreglo a las normassobre las ayudas públicas y a qué obligaciones específicas deben supeditarse.

(341) No nos referimos, obviamente, al viejo debate ya superado sobre si la reservade actividades conllevaba necesariamente una gestión pública directa, error de cuyo origennos hemos ocupado en nuestro estudio “El servicio público local de abastecimiento…”,pp. 670-672. Desde el punto de vista doctrinal se superó desde el momento en que la lite-ratura advierte la necesidad de deslindar la titularidad de la actividad y sus formas de pres-tación, vid. R. HERNÁNDEZ, “Municipalización de servicios. Problemas que plantea elprocedimiento de municipalización directa”, in REVL, núms. 13-14, 1944, p. 34; M. F.


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ocasiones se olvida que ambas modalidades no son más que medios deasegurar y prestar un servicio público y que probablemente en funciónde cada momento histórico prevalece uno u otro sistema, sin que en nin-gún caso se haya negado la categoría (341).

Debe huirse de afirmaciones lineales y simplistas y de prejuiciosideológicos infundados. Ni una ni otra modalidad de prestación songarantía automática de una buena o mala gestión y, por supuesto,tampoco puede vincularse la indirecta con posicionamientos políti-cos conservadores o de derechas ni la indirecta con concepcionespolíticas propias de la izquierda (342). Las modalidades de gestióncarecen de ideología, siendo, por el contrario, los requerimientostécnicos, económicos, ambientales y jurídicos sobre cada serviciopúblico local los que más deben pesar a la hora de seleccionar lafórmula más adecuada de gestión pública.

4. Supresión del servicio público

Acabamos de analizar como el Municipio se halla limitado pordiversas circunstancias a la hora de decidir sobre el establecimientode un servicio público, restricciones que también existen cuando de-cide suprimirlo. Por lo tanto, la plena potestad para suprimir a laque se refiere el artículo 30 RSCL no lo es tanto por el juego, denuevo, de determinados principios y límites impuestos por el orde-namiento jurídico.

Probablemente una de las técnicas jurídicas menos empleadasen el ámbito de la intervención pública en la economía ha sido lasupresión de derechos exclusivos, prácticamente reducida hasta haceunos pocos años a aquellos supuestos en que han sido abolidos porrazones derivadas del avance tecnológico. Esta circunstancia resultaciertamente sorprendente habida cuenta que los derechos exclusivos,como ya hemos explicado, deben tener carácter excepcional, lo que

CLAVERO AREVALO, Municipalización…, cit., p. 130; E. GARCÍA DE ENTERRÍA, “La activi-dad industrial…”, cit., p. 119, y F. ALBI CHOLBI, Tratado de los modos de gestión de lasCorporaciones Locales, Aguilar, Madrid, 1960, pp. 85 y sigs.

(341) S. DUROY, La distribution d´eau potable en France, LGDJ, París, 1996, pp. 15y sigs.

(342) Sobre la desvinculación entre formas de producción y orientación ideológica losdatos suministrados por G. BEL, Economía y política…, cit., pp. 154 y 227 y sigs.

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significa que las exigencias que los desataron deban ser demostradasen todo momento, de lo que se deriva, en su caso, su permanente li-mitación y relimitación (343). La carga, por tanto, que recae sobre elPoder público de demostrar continuamente la presencia de los inte-reses públicos que desencadenaron el establecimiento de la reservaimplica que no exista un derecho adquirido a esa prestación porparte de la sociedad, tal y como ha tenido oportunidad de manifestarel Consejo de Estado francés; el principio de continuidad y regula-ridad de la prestación no puede confundirse con su perennidad (344).Lo que cabe demandar al Poder público es que constate fehaciente-mente la desaparición de la amenaza grave a los intereses generalesque justificó el establecimiento de la reserva y el respeto a los prin-cipios y trámites jurídico-formales que aseguran una cabal valora-ción de la inexistencia de ese grave riesgo (345).

Existen dos supuestos de supresión de un derecho exclusivo(346). El primero se produce por la supresión de la actividad sobre laque recaía tal derecho, tratándose, por lo tanto, de una eliminaciónde la exclusividad de carácter subordinado o derivado a la propiadesaparición de la actividad, por lo general por razones tecnológicas(por ejemplo, transporte urbano de tranvías). La actividad suprimidapuede, sin embargo, ser sustituida por otra actividad sobre la quetambién se establezcan idénticos derechos (v. gr., sustitución de untipo de transporte o de suministro energético por otros).

El segundo caso es una supresión originaria derivada del des-entendimiento prestacional por parte de la persona pública, al con-siderar que la actividad ha perdido su especial trascendencia pública,y que en el ámbito local puede consistir o en la supresión por el Le-gislador del servicio público reservable (como ha ocurrido en Es-paña con el suministro de gas y con los servicios mortuorios) o en

(343) R. STOBER, , Wirtschaftsverwaltungsrecht, Vol. I, W. Kohlhammer, Stuttgart,1987, p. 166; W. FIEDLER, “Berufsfreiheit…”, cit., p. 398, y R. CAVALLO PERIN, Comunie Province nella gestione dei servizi pubblici, ed. Jovene, Napoli, 1993, p. 85.

(344) Vid. J. CARBAJO, Droit des services publics, Dalloz, París, 1990 (arrêts Vanniery Chambre de Commerce de la Rochelle et autres), p. 32, y J.-F. AUBY, Les services publicslocaux, PUF, París, 1982, quien recuerda que la inexistencia del principio de perennidadpermitió el cierre de líneas de ómnibus de la SNCF, pp. 109-110.

(345) R. CAVALLO PERIN, Comuni e province…, cit., pp. 66 y 84.(346) Vid. sobre esta distinción, de nuevo, J. CARBAJO, Droit des services…, cit., pp.

30-33.


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el levantamiento de la reserva por parte del Municipio, permane-ciendo la categoría del servicio público en fase latente. No obstante,debe advertirse que ese levantamiento puede en algunos casos trans-formarse, con el alcance que corresponda, automáticamente en unaprestación en régimen de concurrencia cuando el objeto de la anti-gua reserva esté contemplado en la relación de obligaciones míni-mas que se analizan en el siguiente epígrafe. Cabe igualmente suevolución, previa las valoraciones oportunas, hacia una actividadpública concurrencial común (347). En sendos supuestos, se corre elriesgo, bien documentado por la literatura, del traspaso o retenciónpor parte de la empresa en mano pública que presta esa actividad delos privilegios heredados del monopolio local.

Los servicios públicos municipales no pueden dejar de prestarsepor voluntad de la Entidad local, no existe dispensa para ellos, salvoque sean extraídos de la categoría a través del levantamiento de lareserva por parte del Municipio, a diferencia de las obligaciones mí-nimas que sí son dispensables. El Municipio, del mismo modo, ca-rece de legitimidad para continuar prestando en régimen deexclusividad una actividad cuando desaparece la cobertura legal.

Para concluir con este apartado convendrá recordar que si laaprobación autonómica de la ejecución de la reserva se quiere jus-tificar por el efecto supralocal que determina la exclusividad de todoservicio público, habría que reclamar su supresión en los supuestosde despublificación, que la literatura, no obstante, exige como con-secuencia de la aplicación del régimen del contrarius actus o delparalelismo de formas (348).

IV. Obligaciones mínimas

El artículo 26.1 LBRL impone a todos los Municipios, de entrealgunas de las materias enumeradas en el artículo 25, la obligación de

(347) La mutación de los servicios monopolizados gestionados por sociedades mixtasen actividades concurrenciales requiere, según establece el artículo 112 RSCL, el consen-timiento del capital privado de la empresa, beneplácito que de no prestarse provocará enteoría un grave conflicto entre los intereses públicos y privados.

(348) F. SOSA WAGNER, La gestión de los servicios públicos locales, cit., p. 59.

357

ejercer, por sí o asociados, determinadas funciones públicas (controlde alimentos, por ejemplo) y, sobre todo, la prestación o estableci-miento, también de forma aislada o asociada, de servicios y determi-nados bienes o equipamientos de uso público o servicio público (349).La necesidad de prestarlos o establecerlos no significa que sean servi-cios reservados puesto que estos deben declararse como tales a travésdel procedimiento establecido. Son actividades que teóricamente sehan de prestar en régimen de libre concurrencia, aunque, bien es cierto,que en algunos supuestos se insertan total o parcialmente en los quepueden ser servicios públicos (350) o sencillamente no son aptos porsus características técnicas y económicas para que se manifieste la ini-ciativa privada (v. gr., alumbrado o limpieza viaria). En algunos casos,los servicios esenciales reservables comprenden un ámbito más amplioque los mínimos, es decir, que lo esencial resulta “más amplio que lomínimo, dado que, también en líneas generales, los redactores de laLey (…) ni han buscado lo esencial dentro de lo mínimo ni han partidode lo mínimo para alcanzar lo esencial” (351).

Estas obligaciones mínimas se incrementan por el Legisladora medida que asciende la población (352) del Municipio, aunque nose prohíbe su establecimiento y prestación de forma voluntaria pordebajo del umbral (en cuyo caso, su régimen jurídico es el propiode las actividades concurrenciales comunes), y para cuyo cálculodebe tenerse presente el concepto de origen comunitario “habitan-tes-equivalentes” (como es conocido, la carga contaminante de per-sonas, animales e industrias) (353).

(349) El Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, suprimió como obligación mínimalos mataderos.

(350) Los servicios relacionados con el ciclo hidráulico urbano (abastecimiento do-miciliario de agua potable y alcantarillado), tratamiento de residuos y el transporte colec-tivo urbano.

(351) Vid. J. M. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ y J. MÉNDEZ LIMA, “Problemática de losservicios públicos locales…”, cit., p. 900.

(352) Una sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 1979 (Ar. 2617) se decantapor identificar el término población con la realidad demográfica y no con la cifra que arrojaun registro administrativo.

(353) Algunas Comunidades Autónoma han sido más exigente que el Legislador básicoa la hora de determinar estos servicios mínimos, como en el caso de Cataluña donde elDecreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de laLey Municipal y de Régimen Local establece en su artículo 67 como obligaciones mínimasno contempladas por el Estado el servicio de lectura pública de forma descentralizada enlos Municipios con población superior a treinta mil habitantes y el servicio de transporte


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Obviamente el artículo 26 LBRL no define competencias aunquela necesaria presencia de los bienes o servicios tiene como conse-cuencia, en algunos supuestos, la configuración implícita, como se-ñaló el profesor SALAS HERNÁNDEZ, de verdaderas competencias (354).

Estas obligaciones pueden ser, como ya avanzamos, dispensadaspor la Comunidad Autónoma sólo si al Municipio le resulta impo-sible o de muy difícil cumplimiento la prestación o establecimientode dichos servicios, imposibilidad o dificultad extrema que, enten-demos, no puede además ser subsanada a través de la asistencia quelas Diputaciones Provinciales deben prestar de forma preferente eneste ámbito (artículo 26.3 LBRL). Ni siquiera es posible la dispensa,según el Tribunal Supremo, cuando la actividad, en el supuesto en-juiciado el servicio municipal de mercado (minorista (355), se consi-dera superflua debido a que existen suficientes establecimientoscomerciales que cubren las necesidades de abastecimiento de la po-blación (sentencia de 27 de marzo de 2007), pronunciamiento quedebería estimular la reflexión del legislador sobre la necesidad deflexibilizar o revisar el régimen jurídico imperativo de alguna deestas prestaciones cuando, en efecto, la iniciativa privada satisfacede forma adecuada los intereses generales.

adaptado que cubra las necesidades de las personas con movilidad reducida en los de másde cincuenta mil y en aquellos que sean capital de Comarca. En otros casos, lo que se pro-duce es un simple cambio terminológico, poco afortunado, como en la Ley 15/1994, de28 de diciembre, del Deporte de la Comunidad de Madrid, donde se establece que los Mu-nicipios de más de veinte mil habitantes deberán garantizar, por sí o asociados, la prestacióndel servicio público deportivo municipal (artículo 23.2), cuando en realidad a lo que se re-fiere básicamente es al establecimientos de instalaciones deportivas de uso público.

(354) “El tema de las competencias: Instrumentación de las relaciones entre el Estado yla Administración local desde la perspectiva de la descentralización territorial”, in Descen-tralización administrativa y organización política, Vol. II, ed. Alfaguara, Madrid, 1973, pp.342-343. Véase también L. PAREJO ALFONSO, “La autonomía local en la Constitución”, en laobra colectiva Tratado de Derecho municipal, cit., Vol. I, que entiende se configura un con-creto espacio competencial de carácter nuclear, p. 75; J. TORNOS MAS, “Competencias mu-nicipales para la ordenación y gestión de los servicios públicos”, in Municipios y redes deservicios públicos, El Pont de Pedra-Caixa Catalunya, 1990, pp. 247-249; L. ORTEGA ÁLVA-REZ, El régimen constitucional de competencias locales, INAP, Madrid, 1988, pp. 79-82, y F.J. FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, La intervención del Municipio en la actividad económica, cit., pp.103-105.

(355) Un excelente resumen sobre la distintas posturas doctrinales relativas al alcancee interpretación del término mercado y de su evolución histórica puede consultarse en B.PORTA PEGO, Mercados minoristas municipales: Régimen jurídico-administrativo, Atelier,Barcelona, 2006, en especial, pp. 80-81.

359

La previsión de obligaciones o servicios mínimos a cargo de losMunicipios tiene en nuestro Derecho local unas raíces muy profun-das, estando presentes en las sucesivas regulaciones generales que sehan dictado desde el siglo XIX. Durante ese siglo XIX y buena partedel XX estas obligaciones mínimas presentaban un fuerte sesgo asig-nativo de tareas estatales y de empeño del Estado por hacer llegar losprogresos técnicos al ámbito rural, propósito al que se suma recien-temente la Unión Europea en relación con la actividad de depuraciónde aguas residuales en las “aglomeraciones urbanas”. En realidad,resulta difícil, como señala la doctrina alemana, concebir una comu-nidad local si están ausentes estos servicios vitales (alumbrado pú-blico, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, accesoa los núcleos de población, etc.) a través de cuya presencia obligatoriase logra una cobertura territorial básica completa de necesidades mí-nimas ligadas al desarrollo de la vida en condiciones de dignidad. Setrata, en fin, de una técnica que produce una situación de cohesión yuniformidad correlativas a las que aseguran en ámbitos sectorialesotros conceptos jurídicos más modernos como el servicio universaly que definen como pocas el modelo de vida europeo. Esta y otrascircunstancias nos permiten intuir que las obligaciones mínimas po-drían convertirse en algunos supuestos en una valiosa técnica alter-nativa a los servicios públicos locales siempre que se potencien y enalgunos casos se rediseñen (por ejemplo, como obligaciones de ser-vicio público) y amplíen puesto que ambas fórmulas en lo esencialgarantizan los mismos intereses generales (356). Insisto en que sólose trata de una intuición y no de una propuesta.

En la actualidad, a diferencia del artículo 25, estas obligacionesno pueden contemplarse exclusivamente como un desarrollo del prin-cipio de autonomía, aunque guardan una íntima relación con él, puesno pierden el carácter de actuaciones propias, sino también como exi-gencia del carácter social del Estado, que impone, aun contra la propia

(356) Se trata, en definitiva, de buscar vías y técnicas a través de las cuales adaptarlos conceptos tradicionales manejados por la legislación local al entorno liberalizador yconcurrencial. Sobre la insuficiencia en este punto de la reforma del año 2003 J. F. MESTRE

DELGADO, “Las formas de prestación de los servicios públicos locales tras la Ley 57/2003,de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local”, in RGDA,núm. 7, diciembre 2004 (iustel.com), p. 3.


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autonomía del Municipio de decidir las actividades que desarrolla, laobligación de prestar determinados bienes y servicios esenciales jurí-dicamente exigibles por los vecinos. Por este motivo, la literatura ob-serva y advierte que no todo el ámbito competencial de las Entidadeslocales se deriva necesariamente del principio de autonomía. La con-secuencia de esta relectura histórica de estas obligaciones no podíadejar de traducirse en el plano jurídico al configurarse como un dere-cho público subjetivo que brinda la posibilidad de exigir su estableci-miento y efectiva prestación en condiciones de igualdad, continuidady calidad como dispone la letra g) del artículo 18 LBRL: “Son dere-chos (…) de los vecinos (357) exigir la prestación y, en su caso, el es-tablecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto deconstituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio”(358) (a salvo, claro está, de la mencionada dispensa) (359). Poco tiene,

(357) Como afirma la doctrina quien no tiene la condición legal de vecino no es titularde estos derechos, aunque una vez establecido el servicio o la infraestructura no existen,en principio, fundamentos jurídicos para denegar la prestación a los residentes temporales.Vid. D. BLANQUER, La iniciativa privada y el ciclo integral del agua, Tirant lo Blanch, Va-lencia, 2005, p. 95.

(358) El artículo 170.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el quese aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, establece quepodrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto por omitir el crédito necesario parael cumplimiento de obligaciones exigibles a la Entidad local, en virtud de precepto legal ode cualquier otro título legítimo. La propia Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa contempla, como es conocido, un recurso contra la omisión de una prestaciónconcreta a favor de una o varias persona determinadas por parte de la Administración siempreque tuvieran derecho a ella en virtud de una disposición general que no precise de actos deaplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo (art. 29.1).

(359) Vid. T. QUINTANA LÓPEZ, El derecho de los vecinos a la prestación y estableci-miento de los servicios públicos municipales, Civitas, 1987, y “Servicios públicos”, inAnuario del Gobierno local 1995, Marcial Pons, Madrid, 1995, pp. 255 y sigs.; J. F. MES-TRE DELGADO, “El servicio público de distribución de agua”, in Tratado de Derecho mu-nicipal..., cit., Vol. II, p. 1482; J. M. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ y J. MÉNDEZ LIMA,“Problemática de los servicios públicos locales…”, cit., pp. 895 y sigs.; J. TORNOS MAS,“Competencias municipales...”, cit., p. 26; J. MIR I BAGO, El sistema español de compe-tencias locales, Marcial Pons, Madrid, 1991, pp. 27-28, 33-34, 41, 77, 85-86, 97-98, 108-109, 119-120, 139-142, 163, 179-180, 193, 260 y 311-313; J. C. ETXEZARRETA, Laprivatización en la Administración Local, cit., p. 73, y el ya clásico trabajo de C. MARTIN-RETORTILLO, Las obligaciones mínimas de los Ayuntamientos, Instituto Editorial Reus, Ma-drid, 1956 (en especial, pág. 268), donde defendió además la sustitución del términoobligaciones mínimas por el menos equívoco de servicios vitales (pág. 21).

En el Derecho comparado, por ejemplo, en Alemania, también se contemplan los ser-vicios mínimos, como ponen de relieve, por ejemplo, R. MARTIN MATEO, El Municipio yel Estado en el Derecho alemán, Secretaría General Técnica del Ministerio de la Gober-nación, Madrid, 1965, pp. 123 y sigs., y O. GÖNNENWEIN, Derecho municipal alemán, dos

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en consecuencia, de valor simbólico. La exigibilidad de este derechosubjetivo no puede contemplarse sólo en relación al Municipio, podrá,además, dirigirse, en su caso, frente a la actuación de las ComunidadesAutónomas y Diputaciones Provinciales.

La LBRL no contiene previsiones acerca de la forma de presta-ción de estas obligaciones salvo la posibilidad que confiere de or-ganizarlas de forma aislada o asociada o cuando constituyen almismo tiempo una actividad reservada en cuyo caso habrá que estara las formas de gestión de los servicios públicos que ya hemos men-cionado. En el resto de supuestos, por lo general, las actividades ybienes son prestados o administrados a cargo de los medios directa-mente dependientes de la Corporación local (por ejemplo, bibliotecapública, servicios sociales, etc.), aun cuando se observa una tenden-cia creciente a la externalización, al menos, de su mantenimiento (v.gr., alumbrado público, cementerios, parques públicos, instalacionesdeportivas, etc.).

Gozan los Municipios, en consecuencia, en este ámbito de unpoder de decisión que opera en relación con la asunción voluntariade obligaciones por encima de su umbral de población y sobre laelección de las formas de prestación y, a diferencia de los serviciospúblicos municipales, no son susceptibles de supresión por su propiavoluntad puesto que su eliminación sólo está al alcance del Legis-lador.

V. La actividad empresarial local en régimen concurrencial

En desarrollo del lacónico reconocimiento constitucional de lainiciativa pública en la actividad económica (artículo 128.2 CE) lalegislación de régimen local recoge análoga potestad aunque preci-sando algunos extremos importantes. El artículo 25.1 LBRL esta-blece, como ya indicamos, que el Municipio, para la gestión de susintereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda

volúmenes, IEAL, Madrid, 1967, pp. 131 y sigs. (donde advierte asimismo la doble natu-raleza jurídico-administrativa de las obligaciones mínimas: actividad administrativa ensentido estricto y tareas que en general hay que incluir en el fomento del bienestar econó-mico y social, p. 685).


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clase de actividades (que sean de utilidad pública aclara el artículo96 TRRL) que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiracio-nes de la comunidad vecinal. Al abrigo, en consecuencia, de estapotestad los Municipios pueden, con las limitaciones que señalare-mos, dar satisfacción a las nuevas tareas o necesidades que descu-bran.

El artículo 86.1 LBRL condiciona el ejercicio de la iniciativapública económica a que se acredite la conveniencia y oportunidadde la medida. Por último, el citado artículo 96 reclama además quese preste dentro del término municipal y en beneficio de sus habi-tantes. Estos condicionantes y otros datos que más abajo se analizandeterminan, a nuestro juicio, que la libertad de empresa y el ejerciciode la potestad de iniciativa municipal en la actividad económica nopuedan estar en pie de igualdad.

El esfuerzo de la legislación local ante la escasa locuacidad dela Constitución se encamina a asegurar que tales intervenciones eco-nómicas, generalmente en forma mercantil, sirven con objetividad alos intereses generales. Esta vinculación de la actuación administra-tiva (103.1 CE y 6.1 LBRL) alcanza, o al menos así debe ser, a lasactuaciones prestacionales de carácter concurrencial que desarrollanlas Administraciones públicas a través de sus empresas, como re-clama un importante sector de la doctrina (360) y algunos pronuncia-mientos judiciales. De entre estos últimos entresacamos dos. Elprimero, el ya célebre asunto Iniciatives (STS de 10 de octubre de

(360) A título ejemplificativo, M. BASSOLS COMA, Constitución y sistema económico,Tecnos, 2.ª ed., Madrid, 1988, p. 172; J. SALAS HERNÁNDEZ, “Régimen jurídico de los ser-vicios públicos locales esenciales”, in RAndAP, 1992, núm. 11, p. 32; J. M. DÍAZ LEMA,Los Monopolios…, cit., pp. 110 y sigs.; A. MONTOYA MARTÍN, Las empresas públicas so-metidas al Derecho privado, Marcial Pons, Madrid, 1996; G. ARIÑO ORTIZ, Empresa pú-blica, empresa privada…, cit., pp. 56 y sigs.; A. TRONCOSO REIGADA, Privatización,empresa pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 161 y 205; J. GARCÍAALCORTA, La limitación de la libertad de empresa en la competencia, Atelier, Barcelona,2008, p. 148, o F. J. FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, La intervención del Municipio…, cit., pp. 32-33.

No compartimos, por tanto, la opinión de los autores que consideran la justificaciónde la conveniencia de la penetración pública en la economía como un terreno reservado ala decisión política o se pronuncian sin matices a favor de la coparticipación en pie deigualdad. Vid., v.gr., la obra de F. HURTADO ORTS, La iniciativa pública local en la actividadeconómica, Federació valenciana de Municipis i Provínces, Publicaciones FVMP, núm 12,distribuye ed. Civitas, pp. 17 y 130 y sigs.

363

1989, R. 7352 (361) donde explícitamente se requiere la vinculaciónal interés público de las actuaciones públicas empresariales a dife-rencia de las actuaciones de los particulares que pueden emprendercon plena libertad de criterios, sin más condición que la de que susfines sean lícitos (362). En términos parecidos, la STS de 15 de no-viembre de 1985 (R. 5787) señala que “Las empresas públicas auntitularizando una persona jurídica distinta del Estado (…) inclusocuando se constituyen en forma de sociedades anónimas, no pierdennunca su propia esencia de ser instrumento al servicio de la comuni-dad, como se demuestra por las finalidades que persiguen desde elpunto de vista de la política económica y por los programas de ac-tuación, inversión y financiación”.

De manera similar se pronuncian las normas jurídicas de otrosEstados de nuestro entorno (363) y su doctrina. La legitimidad, enefecto, de la intervención económica señala la literatura se condi-ciona a la existencia de un interés público concreto en un determi-nado momento y lugar que la justifique (364). Es cierto, sin embargo,

(361) Comentario crítico a esta sentencia en F. SOSA WAGNER, “Comentario a la des-afortunada Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 1989”, in RPJ, núm.19, 1990, pp. 309-312.

(362) La pretensión de equiparación entre las empresas públicas y privadas fue ya ca-lificada tempranamente bajo la vigencia de la CE de 1978 como utópica por O. DE JUANASENJO, “Principios rectores de la actuación de la empresa pública en la Constitución es-pañola de 1978. Del principio de subsidiariedad al principio de compatibilidad”, in REDA,núm. 25, abril-junio 1980, p. 264.

(363) Un buen ejemplo de condicionamiento de la actividad pública productiva a lapresencia de un interés público lo ofrecía la Deutsche Gemeindeordnung de 30 de enero de1935 donde se condicionaba, en su parágrafo 67-I, la creación o ampliación de una empresapública local a la existencia de un interés público que lo justifique, y siempre que esta em-presa guarde proporción con las capacidades de la Entidad local y no exista un método pre-ferible de satisfacer el interés general u otra empresa que lo colme de forma más económica.Sus exigencias han pasado, más o menos fielmente, a las leyes municipales vigentes. Vid.,por ejemplo, G. MARCOU, “Les modes de gestion des services publics locaux en Allemagneet le problème de l´ouverture à la concurrence”, in RFDA, núm. 11, 1995, p. 465.

(364)Véase, por ejemplo, V. OTTAVIANO, “Sometimiento de la empresa pública al Derechoprivado y exigencias conexas con los fines públicos que mediante el ejercicio de la empresase quieran conseguir”, in La empresa pública en España, Vol. I, Publicaciones del Real Colegiode España en Bolonia, Madrid, 1970, p. 271, A. DE LAUBADERE, J.-C. VENEZIA y Y. GAUDEMET,Traité de Droit administratif, LGDJ, 13e éd., Paris, 1994, pp. 769 y sigs.; R. CHAPUS, Droitadministratif général, Vol. I, 8.ª ed, Domat-Montchrestien, Paris, 1994, pp. 257 y sigs.; J.-F.MANCEL, “Gestion publique, gestion privée: la fin du clivaje”, in AJDA, núm. 11, 1990, pp.765-766, y O. GÖNNENWEIN, Derecho municipal..., cit., “Las posibilidades de acción econó-mica están sometidas, de antemano, a una importante limitación: su vinculación a un fin pú-blico. Un Municipio sólo puede establecer una empresa económica, hacerse cargo de ella o


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que la presencia de tal interés ha tendido progresivamente a ser am-pliado, cuando no indebidamente justificado, a través no de la cons-tatación de la ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, sinomediante su afirmación apriorística, invirtiendo el principio general.Ha señalado CHEVALLIER, en este sentido, que la invocación del inte-rés público ha quedado reducida a una cláusula de estilo, que otorgaa las Entidades locales y al resto de personas jurídico-públicas unmargen de apreciación prácticamente total. La consecuencia, si-guiendo al mismo autor, ha sido que el principio de libertad de co-mercio y de industria ha perdido buena parte de su sustancia (365).

Esta vinculación positiva al interés público se ve reforzada, ade-más, si se tiene bien presente un dato jurídico de carácter formal: lapluralidad de soluciones jurídico-organizativas que discrecional-mente pueden adoptarse por el Municipio en relación con su activi-dad empresarial. No tendría ningún sentido que las actuacionesempresariales sin destacamiento orgánico o con forma jurídico-pú-blica estuviesen al servicio objetivo de los intereses generales y es-capasen, por el contrario, las personificaciones jurídico-privadas, porno participar de la condición de Poder público, máxime, reiteramos,cuando el estatuto conferido depende, básicamente, de una decisióndiscrecional adoptada por la propia Administración. No resulta ad-misible, por lo demás, valerse de subterfugios jurídico-formales conel objetivo de eludir imposiciones y obligaciones jurídicas (366).

ampliarla de modo esencial, si el fin público de la empresa la justifica y ésta, tanto por su clasecomo por su alcance, guarda una proporción adecuada con su eficacia y con la necesidad pre-vista (cláusula de necesidad)”, p. 690.

(365) Vid. J. CHEVALLIER, Le service public, PUF, 3.ª ed., Paris, 1994, pp. 53-55, y D.LOSCHAK, “Les problèmes juridiques posés par la concurrence des services publics et desactivités privées”, in AJDA, mai 1971, p. 261, en especial, anotación núm. 4.

El Consejo de Estado francés ha tenido oportunidad de manifestarse sobre la creaciónde empresas públicas locales reclamando la exigencia a que aludimos. Por ejemplo, anulóuna decisión del Municipio de Amnéville (Arrêt de 10 de octubre de 1994) que establecíauna sociedad de economía mixta para la producción y distribución de flores, plantas y simi-lares por considerar que tales operaciones no constituían una actividad de interés general.Vid. J. F. BIZET y C. DEVÈS, “Sociétés d’économie mixte”, in AJDA, 1995, núm. 3, pp. 237-242. Sobre la evolución de la doctrina del Consejo de Estado francés sobre las actividadespúblicas ejercidas en régimen concurrencial puede consultarse la obra de R. MOULIN y P.BRUNET, Droit public des interventions économiques, L.G.D.J., Paris, 2007, pp. 24 y sigs.

(366) J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, “Indiferencia de la forma jurídica para el conceptode empresa pública (Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la ComunidadEuropea de 16 de junio de 1987, causa 118-85, Comisión v./ Italia, asunto Admnistrazionedei Monopoli di Stato), Noticias CEE, núm. 42, julio 1988.

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Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fueresu titularidad (lo que incluye la actividad empresarial), señala el ar-tículo 128.1 CE, está subordinada al interés general. Tal subordina-ción reviste distinto carácter o intensidad dependiendo de si estamosen presencia de una empresa pública o privada. En el primer caso,el vínculo debe ser positivo, mientras que, por el contrario, en el su-puesto de las empresas privadas, es de carácter negativo. Esta di-versa intensidad se desprende, entre otras razones, de la distintaposición jurídica que ocupan las empresas. Unas, las privadas, ope-ran sobre un título jurídico de libertad (libertad de empresa, artículo38 CE), derecho fundamental de libertad que la Constitución se li-mita a declarar y proteger y que únicamente pertenece a los parti-culares (persona física o persona jurídico-privada) como sedesprende, entre otros datos, de la propia rúbrica en que se inserta(Sección 2.ª del Capítulo II de l Título I, “De los derechos y deberesde los ciudadanos) (367). Las otras, las públicas, en cambio, lo hacenal abrigo de un título jurídico que no es de libertad (“la iniciativapública en la actividad económica”, artículo 128.2 CE), sino una ha-bilitación propia y específica inaplicable para los particulares y deinferior rango y nivel de protección que la libertad de empresa. Lanaturaleza jurídica de la iniciativa pública económica es la propiade las potestades públicas y, por tanto, de estricta sujeción al cum-plimiento objetivo de los intereses generales y sometida, entre otros,al principio de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE),como cualquiera otra actuación pública.

Difícilmente puede defenderse, en consecuencia, una situaciónde iniciativa en pie de igualdad cuando, por lo pronto, estamos enpresencia de posiciones jurídicas diferentes; sí, en cambio, de com-patibilidad en concretas circunstancias, conciliación que vendrá de-terminada, entre otros datos, por el principio de paridad de trato oigualdad de oportunidades entre los operadores públicos y privados(v.gr., eliminación de privilegios de las antiguas empresas públicasgestoras de servicios públicos locales, adecuada separación entre re-

(367) Vid. J. GARCÍA ALCORTA, La limitación de la libertad de empresa en la compe-tencia, cit., pp. 38 y sigs. y p. 147. El autor se pronuncia también sobre la titularidad deeste derecho a favor de las sociedades mixtas siempre que el Poder público no posea uncontrol o influencia dominante en la sociedad (p. 44).


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gulador y empresario, oportuna disociación de contabilidadescuando de forma simultánea se ejerzan actividades reservadas y demercado o el principio de equivalencia entre compensación y sobre-coste derivado del cumplimiento de una misión de interés general)y, en fin, en general, por los requerimientos que se desprenden delas normas y principios de la libre y leal competencia, con las ex-cepciones conocidas (v. gr., para la empresas públicas y privadas quepresten servicios económicos de interés general en los términos pre-vistos en el artículo 86.2º TCE) (368).

VI. Actividades complementarias

El recorrido por las actividades prestadas por los Municipiosllega a su fin con los llamados servicios complementarios. Son aque-llos que puede realizar, tienen a diferencia de los servicios reserva-dos y las obligaciones mínimas carácter potestativo, a pesar de queson propios de otras Administraciones públicas. La LBRL se refierea ellos en el artículo 28 y enumera a título ejemplificativo (víaabierta también para el descubrimiento de nuevas tareas) la educa-ción, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad yla protección del medio ambiente. Como sostiene la doctrina, esteprecepto se ha limitado a certificar una práctica bastante extendidaen virtud de la cual las Corporaciones locales han asumido la entregade determinados bienes y servicios “(…) con la finalidad de supliro complementar los servicios efectivamente prestados por la Admi-nistración titular de la competencia respectiva” (369).

Alguna de estas actividades constituye una obligación mínimaen su totalidad como la protección del medio ambiente para los Mu-nicipios de más de cincuenta mil habitantes, otras sólo son o puedenser una manifestación parcial de ellas (cultura o promoción de lamujer) o, en fin, pueden constituir una expresión de la actividad em-presarial en régimen concurrencial de los Municipios como en los

(368) Vid., ad exemplum, J. A. GARCÍA DE COCA, “Régimen jurídico de las empresasencargadas de la gestión de servicios de interés económico general”, in NUE, núm. 232,2004, pp. 7-29, o el análisis reciente de E. SZYSZCZAK, The regulation of the State in com-petitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford, 2007, en especial, pp. 211-253.

(369) J. MIR I BAGO, El sistema español…, cit., pp. 311 y 312.

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supuestos de la vivienda o de algunas manifestaciones culturales.Tampoco la LBRL explicita sus posibles formas de organizaciónaunque la mayoría de ellas se prestan a través de servicios propiosde las Corporaciones locales u organizaciones especializadas vin-culadas o dependientes del Municipio.

Son servicios que revisten una importancia creciente en el ám-bito municipal debido a las reivindicaciones vecinales que irreme-diablemente se dirigen a la Administración pública más cercana yaccesible siempre que sea capaz de ofrecerlos en unas condicionesaceptables de calidad (8). Su desarrollo por el Municipio en ningúncaso debe entenderse, al menos desde el punto de vista jurídico,suple las obligaciones que recaen sobre la Administración públicaque tiene asumida su competencia y teórica prestación y tampococomo una forma de arrinconar la importante presencia de la inicia-tiva privada en algunos de estos sectores.

El desarrollo de estos servicios complementarios lastra aún másla difícil situación de la hacienda municipal y refuerza las conclusionesque alcanzó el equipo coordinado por el profesor SUÁREZ PANDIELLOen el sentido de proceder a una revisión integral de los modelos de fi-nanciación estatal, autonómica y local sobre la base de la suficiencia,eficiencia y equidad, que contemple, entre otras exigencias, la necesi-dad de compensar la deuda histórica asumida por los Municipios porla prestación de estos servicios de suplencia como forma de diluir elesfuerzo financiero realizado en épocas pretéritas (8). En cualquiercaso, lo que sí parece inaplazable es que el sistema de financiacióncontemple los servicios que de forma efectiva se prestan en cada Mu-nicipio y siempre que respondan a una verdadera exigencia social -también aquí habría que reclamar que contribuyan a satisfacer lasnecesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal-, sobre todo, enlos de mayor entidad y recursos habida cuenta que en ocasiones inter-pretan de forma involuntaria el papel de poderosos imanes sobre la po-blación de los Municipios colindantes.

(370) Una visión muy crítica sobre esta exigencia de proximidad ha sido desarrolladarecientemente por J. R. PARADA VÁZQUEZ, La segunda descentralización: del Estado au-tonómico al municipal, Civitas, Madrid, 2007, en especial, pp. 82 y sigs.

(371) La financiación local en España: Radiografía del presente y propuesta de futuro,FEMP, 2008, pp. 44 y sigs.


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la organización de servicios municipales: principios

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